NVwZ-RR 2003, S. 323
1. Auch wenn die Satzung einer Stiftung des Privatrechts nur eine Vertretung durch den Vorstand regelt, kann einem Aufsichts- oder Kontrollorgan ausnahmsweise die Prozessführungsbefugnis für ein gerichtliches Vorgehen gegen die staatliche Stiftungsaufsicht zustehen, wenn ohne die Zuerkennung einer solchen Befugnis nicht gewährleistet wäre, dass die Stiftungsaufsicht im Einzelfall ihrer Verpflichtung nachkommt, den Stifterwillen und den Stiftungszweck gegenüber der Stiftung und ihren Organen durchzusetzen.
2. Für ein gerichtliches Vorgehen gegen die Stiftungsaufsicht aus eigenem Recht ist ein Stiftungsorgan weder beteiligungsfähig noch klagebefugt.
OVG Berlin, Beschluß vom 1. 11. 2002 - 2 S 29/02
[Abdruck auch: Deutsches Verwaltungsblatt 2003, S. 342 ff.]
Zum Sachverhalt:
Die Bet. streiten im vorläufigen Rechtsschutzverfahren um die Vollziehungsfähigkeit einer stiftungsaufsichtlichen Genehmigung für die Neufassung einer Stiftungssatzung. Die Ast. zu 1 (im Folgenden: Stiftung) ist eine rechtsfähige Stiftung des Privatrechts. Sie wird im vorliegenden Verfahren durch das nach § 6 der ursprünglichen Stiftungssatzung aus dem Jahre 1936 gebildete Aufsichtsorgan vertreten, das zugleich als Ast. zu 2 selbstständig am Verfahren beteiligt ist. Die Stiftung ist in zweiter Instanz auch als Beigel. beteiligt, wobei sie satzungsgemäß von dem Vorstand vertreten wird. Am 20. 7. 2001 beschloss der Stiftungsvorstand eine Änderung der Satzung, mit deren Hilfe eine gem. § 10 II BerlStiftG (GVBl S. 674) den gesetzlichen Anforderungen an Satzungen von Familienstiftungen genügende Satzungsregelung geschaffen werden soll. Die Änderungen betreffen - neben anderem - die organschaftliche Struktur der Stiftung und die Kompetenzen der Organe. Insbesondere ist in § 9 der Neufassung an Stelle des bisherigen Aufsichtsorgans ein so genannter Fachbeirat vorgesehen und nach § 7 als weiteres Organ ein so genannter Familienrat eingefügt. Der Ag. erteilte hierfür am 8. 3. 2002 die stiftungsaufsichtliche Genehmigung. Dagegen haben die Ast. des vorliegenden Verfahrens die beim VG noch anhängige Anfechtungsklage (22 A 117/02) erhoben. Sie halten die Genehmigung der Satzungsänderung für rechtswidrig, weil die dadurch bewirkte grundlegende Revision der gesamten Organstruktur dem Willen des Stifters nicht entspreche. Da die Stiftungsaufsicht auch der Wahrung der vom Stifter intendierten Kontrollmechanismen durch die von ihm verfügte Stellung der Organe und deren Aufgaben im Rahmen der Stiftung diene, sei die durch das Aufsichtsorgan vertretene Stiftung, zumindest aber das mit Kontrollaufgaben betraute Aufsichtsorgan, insoweit klagebefugt. Mit ihren vorläufigen Rechtsschutzanträgen haben die Ast. beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die stiftungsaufsichtliche Genehmigung anzuordnen, hilfsweise festzustellen, dass die Klage aufschiebende Wirkung hat.
Das VG hat diese Anträge zurückgewiesen. Die Beschwerde der Ast. zu 1 hatte Erfolg, die des Ast. zu 2 wurde zurückgewiesen.
Aus den Gründen:
Die Beschwerde der Ast. zu 1 ist begründet; auf ihren Hilfsantrag ist festzustellen, dass ihre Anfechtungsklage gegen die dem Vorstand der Stiftung erteilte stiftungsaufsichtliche Genehmigung der Satzungsänderung aufschiebende Wirkung hat. Der Beschwerde des Ast. zu 2 ist dagegen der Erfolg zu versagen.
Für die Entscheidung über die vorläufigen Rechtsschutzgesuche der Ast. ist verfahrensrechtlich die Bestimmung des § 80a VwGO heranzuziehen. Deren unmittelbarer Anwendung steht zwar entgegen, dass die stiftungsaufsichtliche Genehmigung der Satzungsänderung kein dieser Regelung als typische Konstellation zu Grunde liegender Verwaltungsakt mit Doppelwirkung ist, durch den ein Betroffener begünstigt und ein Dritter belastet wird. Denn es fehlt hier an dem dafür kennnzeichnenden echten Dreiecksverhältnis. Als durch den Vorstand vertretene Genehmigungsadressatin ist die Stiftung identisch mit der durch das Aufsichtsorgan vertretenen Ast. zu 1, und auch das als Ast. zu 2 selbstständige auftretende Aufsichtsorgan ist kein außenstehender Dritter, sondern Bestandteil der organschaftlichen Struktur der Stiftung. Die entsprechende Heranziehung der Verfahrensbestimmungen des § 80a VwGO ist jedoch unter Berücksichtigung der Abgrenzungsregelung des § 123a VwGO wegen der Gleichartigkeit der hier gegebenen verfahrensrechtlichen Konstellation mit den durch § 80a VwGO erfassten Fällen gerechtfertigt. Denn auch im vorliegenden Fall geht es im Ergebnis um die Vollziehbarkeit der stiftungsaufsichtlichen Satzungsgenehmigung, die der Stiftung auf Antrag ihres Vorstandes erteilt worden ist und gegen die sich die Ast. zu 1 und 2 mit gegenläufigen Rechtsschutzanträgen wenden.
Da der Ag. die Genehmigung nicht für sofort vollziehbar erklärt hat, ist von vornherein kein Raum für eine von den Ast. in erster Linie beantragten Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage, so dass nach dem Hilfsantrag in wiederum entsprechender Anwendung der §§ 80a III 2, 80 V VwGO (vgl. Schenke, VerwaltungsprozessR, 7. Aufl., Rdnr. 1015) auf Feststellung zu erkennen ist, dass die Klage aufschiebende Wirkung entfaltet.
Die dahingehende Feststellung kann allerdings nur nach dem Antrag der Ast. zu 1, also der durch das Aufsichtsorgan vertretenen Stiftung, ausgesprochen werden, da nur deren Klage aufschiebende Wirkung hat (B). Die Klage des Ast. zu 2 konnte dagegen keine aufschiebende Wirkung auslösen, da sie offensichtlich unzulässig ist und deshalb nach herrschender Meinung (vgl. die Nachw. bei Schenke, VerwaltungsprozessR, 7. Aufl., Rdnr. 959) die gem. § 80 I VwGO mit der Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs verbundene aufschiebende Wirkung nicht eingetreten ist (A).
A. Als Organ der Stiftung fehlt dem Ast. zu 2 offensichtlich die für das gerichtliche Vorgehen gegen die Satzungsgenehmigung erforderliche Klage- und Antragsbefugnis i.S. von § 42 II VwGO und insoweit auch die Beteiligungsfähigkeit entsprechend § 61 Nr. 2 VwGO. Denn er kann unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt durch die angefochtene Genehmigung in ihm zustehenden subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sein.
Die die Staatsaufsicht über Stiftungen regelnden Vorschriften des Berliner Stiftungsgesetzes dienen der der Aufsichtsbehörde im öffentlichen Interesse übertragenen Aufgabe, darüber zu wachen und sicherzustellen, dass die Angelegenheiten der Stiftung in Übereinstimmung mit dem Gesetz und dem sich aus dem Stiftungsgeschäft und der Satzung ergebenden Stifterwillen besorgt werden. Diese Aufgabenzuweisung hat ihren Grund darin, dass die Stiftung als einzige juristische Person des Privatrechts nicht mitgliedschaftlich verfasst ist und deshalb nicht durch an ihr vermögens- und kooperationsrechtlich beteiligte Mitglieder kontrolliert wird. Deshalb besteht ein öffentliches, von der Stiftungsaufsicht wahrzunehmendes Interesse daran, dass die Stiftungsorgane ihre Handlungsfreiheit nicht entgegen dem im Stiftungsgeschäft oder in der Stiftungssatzung niedergelegten Willen des Stifters ausüben (vgl. BVerwGE 40, 347 [350f.]). Damit fehlt den Vorschriften des Berliner Stiftungsgesetzes über die Stiftungsaufsicht eine auch die Rechte Dritter schützende Funktion (so OVG Berlin, Urt. v. 8. 6. 1982, in: Stift.Rspr. III, S. 152ff. = OVGE 16, 100 m.w.Nachw.; Urt. v. 30. 6. 1987 - 8 B 13/86; vgl. auch OVG Lüneburg, NJW 1985, 1572; VGH Mannheim, NJW 1985, 1573). Dementsprechend stellt auch die aufsichtsbehördliche Genehmigung eines Satzungsänderungsbeschlusses gem. § 5 I 3 BerlStiftG keinen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung dar, der zugleich Dritte begünstigen oder belasten könnte. Als privatrechtsgestaltender, der präventiven Rechtmäßigkeitskontrolle dienender Verwaltungsakt ist sie vielmehr, wie andere stiftungsaufsichtliche Maßnahmen auch, allein an die Stiftung selbst und die für sie handelnden Organe gerichtet (vgl. VGH Mannheim, NJW 1985, 1573). Dritte, wie der Stifter selbst, Destinatäre oder einzelne Organmitglieder können hierdurch nur reflexweise, nicht aber in öffentlich geschützten Rechtspositionen berührt werden, unbeschadet der gegebenen Möglichkeit, ihnen hinsichtlich des der aufsichtlichen Genehmigung zu Grunde liegenden Satzungsbeschlusses etwa zustehenden zivilrechtlichen Ansprüche vor den ordentlichen Gerichten zu verfolgen (vgl. die zitierten Entscheidungen des OVG Berlin, OVGE 16, 100; OVG Münster, NWVBl 1992, 360).
„Dritter“ in diesem Sinne ist jedoch auch ein Stiftungsorgan, soweit es behauptet, durch einen Rechtsverstoß der Stiftungsaufsicht in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Stiftungsaufsicht hat nicht die Aufgabe, die einzelnen Organe als solche - etwa vor Übergriffen anderer Organe in ihren satzungsmäßigen Kompetenzbereich - zu schützen, sondern sie hat allein die ihr im öffentlichen Interesse zugewiesene Pflicht, die Verwirklichung des Stifterwillens im Rahmen der geltenden Gesetze zu gewährleisten. Unabhängig davon, welche Organe der Stifter in der Verfassung der Stiftung vorgesehen hat und mit welchen Kompetenzen und damit Kontrollbefugnissen diese intern ausgestattet sind, dient die so beschaffene Organstruktur doch allein dazu, den Stifterwillen und den Stiftungszweck zu erfüllen und sicherzustellen, dass die internen Entscheidungsprozesse unter Beachtung der den Organen vom Stifter selbst Schutz- und Zuordnungssubjekt der stiftungsaufsichtlichen Maßnahme sein. Lediglich im Rahmen der rechtlichen Beurteilung der aufsichtlich zu prüfenden einzelnen Handlungen und Entscheidungen der Stiftung kann die Frage Bedeutung gewinnen, inwieweit die stiftungsinterne Kompetenzregelung unter den Organen beachtet worden ist und welchen Einfluss ein Verstoß dagegen auf die Rechtmäßigkeit des Handelns der Stiftung im Ergebnis hat.
Dementsprechend hat auch im vorliegenden Fall das Aufsichtsorgan aus der Perspektive der öffentlich-rechtlichen Stiftungsaufsicht keine eigenständige Rechtsposition, sondern es besteht allein zu dem der Stiftung dienenden Zweck, diese in ihrem Bestand und ihrer Funktionsfähigkeit vor eigennützigen oder sonstwie schädigenden Entscheidungen des Vorstandes zu schützen. Wird es hierbei satzungs- oder rechtswidrig behindert, ist nicht das Organ, sondern nur die Stiftung als solche betroffen.
Das gilt entgegen der Auffassung der Ast. auch dann, wenn dem Aufsichtsorgan satzungsmäßig zustehende formale Mitwirkungsrechte verletzt worden sind, oder wenn durch die genehmigte Satzungsänderung die Identität des bisher bestehenden Aufsichtsorgans wesentlich geändert wird (a.A. für eine Beeinträchtigung der satzungsmäßigen Tätigkeit Leisner in der Anm. zum Urt. des OVG Berlin, OVGE 16, 100). Auch in diesen Fällen kann aus der maßgebenden Sicht der staatlichen Stiftungsaufsicht nur die Stiftung als solche in ihren Rechten verletzt sein. Es kann daher für die Frage der Antrags- und Klagebefugnis dahinstehen, ob dem Ast. zu 2 als Aufsichtsorgan satzungsmäßig ein konstitutives Mitwirkungsrecht bei dem Beschluss über die Neufassung der Satzung zugestanden hätte und welchen Einfluss auf diese Kompetenzfrage die zwischen den Bet. streitige Qualifikation der Stiftung als Familienstiftung haben könnte. Aus den dargelegten Gründen kann insbesondere eine Antrags- und Klagebefugnis des Aufsichtsorgans auch nicht aus einer „organbezogenen Schutzrichtung“ der Stiftungsaufsicht hergeleitet werden, wie sie die Ast. unter Hinweis auf die von ihnen eingeholte gutachterliche Stellungnahme von Prof. Dr. K vom 17. 4. 2002 geltend machen. Mit dem Institut der staatlichen Stiftungsaufsicht ist diese dem System der kommunalverfassungsrechtlichen und anderen Organstreitigkeiten entlehnte Konstruktion mangels Vergleichbarkeit der rechtlichen Strukturen unvereinbar. Dadurch, dass einzelnen Organen die eigene Antrags- und Klagebefugnis vorenthalten wird, ist im Übrigen eine Verminderung der Rechtsschutzmöglichkeiten der Stiftung - wie im Folgenden ausgeführt wird - nicht verbunden.
B. Der von der Stiftung, vertreten durch das Aufsichtsorgan, als Ast. zu 1 gestellte Feststellungsantrag ist dagegen begründet, da die entsprechende Anfechtungsklage der Stiftung im Verfahren (22 A 117/02) nicht offensichtlich unzulässig ist und deshalb aufschiebende Wirkung hat.
Die Klagebefugnis der Stiftung gem. § 42 II VwGO ist gegeben. Die Stiftung macht geltend, dass die durch die genehmigte Neufassung der Satzung bewirkten Veränderungen dem Willen des Stifters widersprechen. Außer einer Vergütungsbestimmung für den Vorstand (§ 6 VI) führt die Satzung insbesondere mit dem Familienrat ein neues Organ ein (§ 7) und überträgt diesem einige der zuvor dem Aufsichtsorgan zustehende Befugnisse (§ 8) und die Wahl des Vorstandes (§ 5); darüber hinaus wandelt sie das Aufsichtsorgan in einen Fachbeirat um, dessen Mitglieder nicht mehr von ihm selbst, sondern vom Familienrat berufen werden und der anders als bisher die Abberufung des Vorstandes nicht mehr direkt bei der Aufsichtsbehörde, sondern nur noch beim Familienrat beantragen kann (§ 9). Da die nunmehr genehmigte Fassung der Satzung eine weitgehende Änderung der Organstruktur und -kompetenzen mit sich bringt, kann zumindest die Möglichkeit nicht ausgeschlossen werden, dass sie im Widerspruch zu dem in der ursprünglichen Satzung zum Ausdruck kommenden Stifterwillen steht und damit Rechte der Stiftung verletzt.
Aber auch die Befugnis des Aufsichtsorgans, die Stiftung in diesem Verfahren zu vertreten, ist nicht - wie das VG meint - offensichtlich ausgeschlossen. Es spricht im Gegenteil alles dafür, dass eine wirksame Vertretung der Stiftung durch das Aufsichtsorgan gem. § 62 III VwGO jedenfalls für die hier in Frage stehende Anfechtung einer aufsichtlichen Satzungsgenehmigung anzuerkennen ist.
Allerdings lässt sich dies nicht ohne weiteres aus den gesetzlichen und satzungsmäßigen Bestimmungen über die reguläre Vertretung der Stiftung im Außenverhältnis herleiten. Nach § 86 I 1 i.V. mit § 26 II 1 BGB wird eine Stiftung durch ihren Vorstand vertreten, wobei in der Satzung gem. §§ 86 I 2, 26 II 2 und 30 BGB Abweichendes bestimmt werden kann. Ausdrücklich ist in der bisher geltenden Satzung der Stiftung eine derartige abweichende Regelung nicht getroffen worden. Nach deren § 5 S. 1 obliegt dem Vorstand die gesamte Geschäftsführung, was sinngemäß die gerichtliche und außergerichtliche Vertretung der Stiftung umfasst. Es könnte jedoch eine Auslegung der geltenden Satzung in der Weise in Erwägung gezogen werden, dass dem mit Kontrollaufgaben eingesetzten Aufsichtsorgan stillschweigend die Befugnis zugewiesen ist, die Stiftung gerichtlich gegen schädigendes Verhalten des Vorstandes oder Versäumnisse der Stiftungsaufsicht zu vertreten. Anknüpfungspunkt einer dahingehenden ergänzenden Auslegung der Satzung könnte das dem Aufsichtsorgan nach § 6 III 5 der geltenden Satzung zustehende Recht sein, beim AG - an dessen Stelle nach § 12 II BerlStiftG in seiner ursprünglichen Fassung vom 11. 3. 1960 die Stiftungsaufsichtsbehörde getreten ist - die Abberufung des jeweiligen Vorstandes zu beantragen, falls dieser trotz Abmahnung ein die Stiftung schädigendes Verhalten fortsetzt oder sonstwie ein wichtiger Grund zu dessen Abberufung vorliegt. Gegenüber dem Abberufungsantrag, der die Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans zwingend voraussetzt, könnte es etwa als ein die Stiftung und ihre Organe weniger belastende, also milderes und gleichermaßen effizientes Mittel angesehen werden, dem Aufsichtsorgan die Vertretungsbefugnis dafür einzuräumen, dass es gerichtlich bereits gegen die Einzelne für schädigend erachtete Maßnahme des Vorstandes oder der Stiftungsaufsicht vorzugehen berechtigt ist, mithin im vorliegenden Fall nach vergeblichem Widerspruch gegen die beschlossene Satzungsänderung die erteilte aufsichtliche Genehmigung anzufechten. Ob eine dahingehende Auslegung, durch die der Satzung eine reguläre, in allen Fällen dieser Art eingreifende Vertretungs- und Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans hinzugefügt werden würde, dem vermutlichen Stifterwillen entspricht, hängt indessen wesentlich auch von der zwischen den Bet. kontrovers beantworteten Frage ab, ob dem Aufsichtsorgan unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte dieser Satzungsklausel eine umfassende Kontrollzuständigkeit über das Handeln des Vorstandes eingeräumt werden sollte, oder ob es insoweit auf die dort ausdrücklich aufgeführten Eingriffsmöglichkeiten beschränkt bleiben sollte.
Diese Frage bedarf hier jedoch keiner abschließenden Klärung. Auch unabhängig davon, ob der geltenden Satzung selbst eine Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans für die erhobene Klage zu entnehmen ist, wird ihm jedenfalls aus übergeordneten, dem Recht der staatlichen Stiftungsaufsicht immanenten Gründen und im Interesse der effektiven Rechtsschutzgewährung i.S. von Art. 19 IV GG zumindest bezüglich der im vorliegenden Fall erteilten Satzungsänderungsgenehmigung eine Prozessführungsbefugnis zuzuerkennen sein. Es ist zwar davon auszugehen, dass in aller Regel eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Organisationsstruktur einer privatrechtlichen Stiftung im Zusammenwirken ihrer Organe mit der zur Überwachung und Kontrolle berufenen staatlichen Stiftungsaufsicht sicherstellt, dass die Stiftung bei ihrer Teilnahme am Rechts- und Wirtschaftsleben und in ihrer inneren Verfassung nicht eine dem Stifterwillen und dem festgelegten Stiftungszweck zuwiderlaufende Entwicklung nimmt (vgl. dazu Hdb. Seifart/Campenhausen, StiftungsR, 2. Aufl. [1999], § 11 Rdnrn. 5, 6, 24ff.). Gleichwohl können Situationen eintreten, in denen diese Kontrollmechanismen auf der Grundlage der satzungsmäßigen Kompetenzen der Organe nicht ausreichend sind, um eine Wahrung und Durchsetzung des durch den Stifter vorgegebenen Stiftungszweck effektiv zu gewährleisten, so dass die Gefahr besteht, dass die Stiftung dadurch Schaden nimmt. Dies kann namentlich dann geschehen, wenn sich ein Vorstand als das vertretungsbefugte Organ der Stiftung mit der Stiftungsaufsicht über die rechtliche Unbedenklichkeit einer Entscheidung oder Maßnahme einig sind, während ein anderes an der internen Willensbildung der Stiftung zu beteiligendes Kontrollorgan geltend machen kann, dass damit ein nicht mehr durch die Stiftungsautonomie gedeckter, dem Stifterwillen widersprechender Zustand geschaffen würde. In derartigen Fällen könnte eine Rechtsschutzlücke dann eintreten, wenn neben dem Vorstand kein anderes vertretungsbefugtes Organ vorhanden wäre, um die Stiftungsaufsicht zur rechtmäßigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu veranlassen und dies notfalls gerichtlich durchzusetzen. Ein solches Rechtsschutzdefizit könnte unter dem Aspekt der der Stiftungsaufsicht überantworten öffentlich-rechtlichen Überwachungsaufgaben und der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG jedoch nicht hingenommen werden. Das wird insbesondere im Hinblick auf die das Institut der Stiftungsaufsicht rechtfertigenden spezifischen öffentlichen Interessen deutlich. Diese hat der BGH in Bezug auf die Amtspflichten der Stiftungsaufsichtsbehörden im Urteil vom 3. 3. 1977 (BGHZ 68, 142 [146] = NJW 1977, 1148) zusammenfassend folgendermaßen umschrieben: „Die rechtliche Konstruktion der selbstständigen Stiftung als einer juristischen Person ohne Mitglieder bringt es mit sich, dass regelmäßig niemand vorhanden ist, der die Stiftungsorgane zur Beachtung der
OVG Berlin: Genehmigung der Neufassung einer Stiftungssatzung NVwZ-RR 2003 Heft 05 326
Satzung und der sonstigen für die Stiftung geltenden Bestimmungen, insbesondere des Stifterwillens, anhalten könnte… Diese Besonderheit ruft das Bedürfnis hervor, die Stiftung vor ihren eigenen Organen zu schützen, und ist einer der Gründe dafür, dass Stiftungen einer allgemeinen Staatsaufsicht unterworfen werden… Dient die Stiftungsaufsicht aber (auch) dem Zweck, die Stiftung vor Schädigungen zu schützen, so rechtfertigt dies nach den dargelegten Rechtsprechungsgrundsätzen den Schluss, dass sie den mit der Aufsicht betrauten Beamten als Amtspflicht auch gegenüber der Stiftung selbst obliegt“ (so auch BGHZ 99, 345 [349] = NJW 1987, 2364).
Mit der so beschaffenen Schutzfunktion der stiftungsrechtlichen Vorschriften wäre es jedoch schwer vereinbar, eine Erweiterung des Kreises der für die Stiftung Prozessführungsbefugten über die in der Satzung ausdrücklich vorgesehenen Organe hinaus generell auszuschließen. Insbesondere können derartige Rechtsschutzdefizite im Bereich der öffentlich-rechtlich begründeten Schutzansprüche der Stiftung nicht gleichwertig durch die den intern Betroffenen etwa zur Verfügung stehenden zivilrechtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten kompensiert werden.
Es liegt daher im vorliegenden Fall nahe, in derartigen Konfliktfällen die Prozessführungsbefugnis für die Stiftung auch dem zur verantwortlichen Mitwirkung an der Verwirklichung des Stiftungszwecks und an der internen Willensbildung eingesetzten Aufsichtsorgan der Stiftung zuzuerkennen (so i.E. auch K in dem genannten Gutachten). Dass die Stiftung als juristische Person hierbei gleichsam in zwei konkurrierenden Rollen prozessual agiert, erscheint zwar ungewöhnlich, ist aber im Ergebnis nicht systemwidrig, da das Ziel eines in dieser Weise zugelassenen Rechtsschutzes die Herbeiführung der allein rechtmäßigen Entscheidung der Stiftungsaufsicht ist.
Es bedarf aus Anlass des vorliegenden Rechtsstreits keiner Klärung der Frage, ob generell in allen Fällen eines behaupteten Versäumnisses der Stiftungsaufsicht die Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans für die Stiftung anzuerkennen ist oder ob ihm etwa nur eine Art Notkompetenz bezüglich der für den Bestand und die Organisationsstruktur der Stiftung bedeutsamen Grundlagenentscheidungen zuzuerkennen ist. Bei in das Ermessen der Stiftungsaufsicht gestellten Maßnahmen mag ohnehin häufig eine Verweisung auf die gegebenen zivilrechtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten angezeigt sein. Jedenfalls für die Anfechtung der hier vom Ag. in Ausübung der ihm nach § 5 I 3 BerlStiftG zugewiesenen präventiven Rechtskontrolle erteilten Genehmigung des Satzungsänderungsbeschlusses kann im Rahmen des vorliegenden Verfahrens von einer Vertretungs- und Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans ausgegangen werden.
Erweist sich danach die von der Stiftung, vertreten durch das Aufsichtsorgan, erhobene Anfechtungsklage gegen die stiftungsaufsichtliche Genehmigung der Satzungsänderung nicht als offensichtlich unzulässig, so entfaltet diese Klage aufschiebende Wirkung mit der Folge, dass dies festzustellen ist, ohne dass es einer weiteren Abwägung bedarf. Auf Grund der aufschiebenden Wirkung sind die am Rechtsleben Bet. vorerst gehindert, Folgen daraus abzuleiten, dass der Satzungsänderungsbeschluss stiftungsaufsichtlich genehmigt worden ist.
***
Kommentar:
In den Niederlanden können sog. "Stiftungsbeteilige" ein gerichtliches Einschreiten bei Pflichtverletzungen beantragen. Es ist umstritten, wer dazu gehört, aber für die Arbeitnehmer der Stiftung wird das bejaht, und es wird auch vorgeschlagen, dass andere juritische Personen mit gleichem Zweck als Beteiligte anzusehen sind (van der Ploeg in: Stiftungsrecht in Europa, hrsg. von Klaus J. Hopt/Dieter Reuter, Köln 2001, S. 410). Das englische Recht nutzt die Zuweisung von Rechten an die Destinatäre als zusätzliche Möglichkeit der Kontrolle (Andreas Schlüter, Stiftungsrecht zwischen Privatautonomie und Gemeinwohlbindung, München 2004, S. 438ff.).
Nach deutscher Rechtsprechung haben aber weder Organmitglieder, Destinatäre oder außenstehende Dritte einen Anspruch auf Tätigwerden der Stiftungsaufsicht:
Bernd Andrick/Joachim Suerbaum, Stiftung und Aufsicht, München 2001, S. 210ff., 218 unter Berufung auf
BVerwG NJW 1985, 2964
OVG NRW NWVBl 1992, 360
BayVBl 1990, 719
Handbuch des Stiftungsrechts, ²1999, S. 291
Zu Destinatären:
BGH, Urteil vom 22.01.1987 - III ZR 26/85 NJW 1987, 2364
Das OVG Berlin trägt in der wiedergegebenen Entscheidung dem Problem ansatzweise Rechnung, dass eine Rechtsschutz-Lücke, wenn sich Vorstand der Stiftung und Stiftungsaufsicht zum Schaden der Stiftung einig sind, nicht sachgerecht ist. Ob andere Gerichte dieser Linie folgen werden, bleibt abzuwarten.
Die 1954 bestätigte Zähringer Stiftung hatte als Vermächtnisnehmerin nur einen schuldrechtlichen Anspruch auf Übereignung der für die Stiftung vorgesehenen Vermögensgegenstände (Kulturgüter) - selbstverständlich nur, soweit diese tatsächlich im Eigentum des Erblassers standen und nicht etwa Staatseigentum waren. Privateigentum des Großherzogs wird nach Reicke/Mugnug insbesondere für die Türkenbeute angenommen. Gemäß § 2174 BGB ist ein Erfüllungsgeschäft bei dem Vermächtnis notwendig, bei beweglichen Sachen also Einigung und Übergabe. Das Problem besteht nun darin, dass die Gegenstände von staatlichen Institutionen verwahrt wurden, also keine "Übergabe" vom Erben an die Stiftung erfolgte. Man muss also fragen, ob sich aus den Akten ergibt, dass eine Übereignung durch die Erben der Großherzogin Hilda - und sei es auch nur durch konkludentes Handeln - erfolgt ist. Ist diese Übereignung nicht nachweisbar, dann könnte man daran denken, dass nach 30 Jahren (also 1984) der Anspruch der Stiftung verjährt ist und das Haus Baden tatsächlich Eigentümer geworden ist. Die Stiftung könnte aber wohl einen Amtshaftungsanspruch gegen das Land geltend machen, dessen Stiftungsaufsicht die Realisierung des Stiftungsvermögens auf jeden Fall hätte sicherstellen müssen. Für diesen Amtshaftungsanspruch könnte derzeit die Verjährungsfrist noch nicht abgelaufen sein. Dieser Amtshaftungsanspruch bezieht sich aber auf eine Geldentschädigung, mit der die fraglichen Kulturgüter nur unter günstigen Umständen beschafft werden könnten (falls die Kulturgüter durch Fideikommiss gebunden waren, sah das badische Auflösungsgesetz ein gesetzliches Vorkaufsrecht des Landes Baden vor).
Es ist fraglich, ob der im Verwaltungsrat der Stiftung sitzende Direktor des Landesmuseums eine solche Klage gegen die Stiftungsaufsicht zulässigerweise einreichen könnte (einem Weisungsrecht durch das Land unterläge er nicht). Auf jeden Fall müsste die Stiftungsaufsicht im Sinne des Stifterwillens die Stiftung anhalten, gegen die eigene (der Stiftungsaufsicht) Untätigkeit zu klagen. Gegen den Pakt von Haus Baden (bzw. Stiftung) und Stiftungsaufsicht ist aber derzeit prozessrechtlich kein Kraut gewachsen.
Die Nichtbeachtung des Inventarisierungsgebots in der Satzung der Zähringer Stiftung hat keine Auswirkungen auf die eigentumsrechtliche Lage. Da seinerzeit alle Beteiligten von einem Eigentumsübergang auf die Stiftung ausgegangen sind, ist absolut nicht ausgemacht, dass dieser nicht erfolgt ist. Dann aber wären die Kulturgüter Stiftungseigentum und dürften nicht veräußert werden. Die Stiftungsaufsicht hätte in diesem Fall zu entscheiden, ob der Stifterwille auch bei einem Verkauf an die Landesstiftung gewahrt bliebe.
Update:
Zur Stiftungsaufsicht in der Schweiz und dem dortigen Klagerecht von Destinatären siehe
http://archiv.twoday.net/stories/2866508/
1. Auch wenn die Satzung einer Stiftung des Privatrechts nur eine Vertretung durch den Vorstand regelt, kann einem Aufsichts- oder Kontrollorgan ausnahmsweise die Prozessführungsbefugnis für ein gerichtliches Vorgehen gegen die staatliche Stiftungsaufsicht zustehen, wenn ohne die Zuerkennung einer solchen Befugnis nicht gewährleistet wäre, dass die Stiftungsaufsicht im Einzelfall ihrer Verpflichtung nachkommt, den Stifterwillen und den Stiftungszweck gegenüber der Stiftung und ihren Organen durchzusetzen.
2. Für ein gerichtliches Vorgehen gegen die Stiftungsaufsicht aus eigenem Recht ist ein Stiftungsorgan weder beteiligungsfähig noch klagebefugt.
OVG Berlin, Beschluß vom 1. 11. 2002 - 2 S 29/02
[Abdruck auch: Deutsches Verwaltungsblatt 2003, S. 342 ff.]
Zum Sachverhalt:
Die Bet. streiten im vorläufigen Rechtsschutzverfahren um die Vollziehungsfähigkeit einer stiftungsaufsichtlichen Genehmigung für die Neufassung einer Stiftungssatzung. Die Ast. zu 1 (im Folgenden: Stiftung) ist eine rechtsfähige Stiftung des Privatrechts. Sie wird im vorliegenden Verfahren durch das nach § 6 der ursprünglichen Stiftungssatzung aus dem Jahre 1936 gebildete Aufsichtsorgan vertreten, das zugleich als Ast. zu 2 selbstständig am Verfahren beteiligt ist. Die Stiftung ist in zweiter Instanz auch als Beigel. beteiligt, wobei sie satzungsgemäß von dem Vorstand vertreten wird. Am 20. 7. 2001 beschloss der Stiftungsvorstand eine Änderung der Satzung, mit deren Hilfe eine gem. § 10 II BerlStiftG (GVBl S. 674) den gesetzlichen Anforderungen an Satzungen von Familienstiftungen genügende Satzungsregelung geschaffen werden soll. Die Änderungen betreffen - neben anderem - die organschaftliche Struktur der Stiftung und die Kompetenzen der Organe. Insbesondere ist in § 9 der Neufassung an Stelle des bisherigen Aufsichtsorgans ein so genannter Fachbeirat vorgesehen und nach § 7 als weiteres Organ ein so genannter Familienrat eingefügt. Der Ag. erteilte hierfür am 8. 3. 2002 die stiftungsaufsichtliche Genehmigung. Dagegen haben die Ast. des vorliegenden Verfahrens die beim VG noch anhängige Anfechtungsklage (22 A 117/02) erhoben. Sie halten die Genehmigung der Satzungsänderung für rechtswidrig, weil die dadurch bewirkte grundlegende Revision der gesamten Organstruktur dem Willen des Stifters nicht entspreche. Da die Stiftungsaufsicht auch der Wahrung der vom Stifter intendierten Kontrollmechanismen durch die von ihm verfügte Stellung der Organe und deren Aufgaben im Rahmen der Stiftung diene, sei die durch das Aufsichtsorgan vertretene Stiftung, zumindest aber das mit Kontrollaufgaben betraute Aufsichtsorgan, insoweit klagebefugt. Mit ihren vorläufigen Rechtsschutzanträgen haben die Ast. beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die stiftungsaufsichtliche Genehmigung anzuordnen, hilfsweise festzustellen, dass die Klage aufschiebende Wirkung hat.
Das VG hat diese Anträge zurückgewiesen. Die Beschwerde der Ast. zu 1 hatte Erfolg, die des Ast. zu 2 wurde zurückgewiesen.
Aus den Gründen:
Die Beschwerde der Ast. zu 1 ist begründet; auf ihren Hilfsantrag ist festzustellen, dass ihre Anfechtungsklage gegen die dem Vorstand der Stiftung erteilte stiftungsaufsichtliche Genehmigung der Satzungsänderung aufschiebende Wirkung hat. Der Beschwerde des Ast. zu 2 ist dagegen der Erfolg zu versagen.
Für die Entscheidung über die vorläufigen Rechtsschutzgesuche der Ast. ist verfahrensrechtlich die Bestimmung des § 80a VwGO heranzuziehen. Deren unmittelbarer Anwendung steht zwar entgegen, dass die stiftungsaufsichtliche Genehmigung der Satzungsänderung kein dieser Regelung als typische Konstellation zu Grunde liegender Verwaltungsakt mit Doppelwirkung ist, durch den ein Betroffener begünstigt und ein Dritter belastet wird. Denn es fehlt hier an dem dafür kennnzeichnenden echten Dreiecksverhältnis. Als durch den Vorstand vertretene Genehmigungsadressatin ist die Stiftung identisch mit der durch das Aufsichtsorgan vertretenen Ast. zu 1, und auch das als Ast. zu 2 selbstständige auftretende Aufsichtsorgan ist kein außenstehender Dritter, sondern Bestandteil der organschaftlichen Struktur der Stiftung. Die entsprechende Heranziehung der Verfahrensbestimmungen des § 80a VwGO ist jedoch unter Berücksichtigung der Abgrenzungsregelung des § 123a VwGO wegen der Gleichartigkeit der hier gegebenen verfahrensrechtlichen Konstellation mit den durch § 80a VwGO erfassten Fällen gerechtfertigt. Denn auch im vorliegenden Fall geht es im Ergebnis um die Vollziehbarkeit der stiftungsaufsichtlichen Satzungsgenehmigung, die der Stiftung auf Antrag ihres Vorstandes erteilt worden ist und gegen die sich die Ast. zu 1 und 2 mit gegenläufigen Rechtsschutzanträgen wenden.
Da der Ag. die Genehmigung nicht für sofort vollziehbar erklärt hat, ist von vornherein kein Raum für eine von den Ast. in erster Linie beantragten Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage, so dass nach dem Hilfsantrag in wiederum entsprechender Anwendung der §§ 80a III 2, 80 V VwGO (vgl. Schenke, VerwaltungsprozessR, 7. Aufl., Rdnr. 1015) auf Feststellung zu erkennen ist, dass die Klage aufschiebende Wirkung entfaltet.
Die dahingehende Feststellung kann allerdings nur nach dem Antrag der Ast. zu 1, also der durch das Aufsichtsorgan vertretenen Stiftung, ausgesprochen werden, da nur deren Klage aufschiebende Wirkung hat (B). Die Klage des Ast. zu 2 konnte dagegen keine aufschiebende Wirkung auslösen, da sie offensichtlich unzulässig ist und deshalb nach herrschender Meinung (vgl. die Nachw. bei Schenke, VerwaltungsprozessR, 7. Aufl., Rdnr. 959) die gem. § 80 I VwGO mit der Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs verbundene aufschiebende Wirkung nicht eingetreten ist (A).
A. Als Organ der Stiftung fehlt dem Ast. zu 2 offensichtlich die für das gerichtliche Vorgehen gegen die Satzungsgenehmigung erforderliche Klage- und Antragsbefugnis i.S. von § 42 II VwGO und insoweit auch die Beteiligungsfähigkeit entsprechend § 61 Nr. 2 VwGO. Denn er kann unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt durch die angefochtene Genehmigung in ihm zustehenden subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sein.
Die die Staatsaufsicht über Stiftungen regelnden Vorschriften des Berliner Stiftungsgesetzes dienen der der Aufsichtsbehörde im öffentlichen Interesse übertragenen Aufgabe, darüber zu wachen und sicherzustellen, dass die Angelegenheiten der Stiftung in Übereinstimmung mit dem Gesetz und dem sich aus dem Stiftungsgeschäft und der Satzung ergebenden Stifterwillen besorgt werden. Diese Aufgabenzuweisung hat ihren Grund darin, dass die Stiftung als einzige juristische Person des Privatrechts nicht mitgliedschaftlich verfasst ist und deshalb nicht durch an ihr vermögens- und kooperationsrechtlich beteiligte Mitglieder kontrolliert wird. Deshalb besteht ein öffentliches, von der Stiftungsaufsicht wahrzunehmendes Interesse daran, dass die Stiftungsorgane ihre Handlungsfreiheit nicht entgegen dem im Stiftungsgeschäft oder in der Stiftungssatzung niedergelegten Willen des Stifters ausüben (vgl. BVerwGE 40, 347 [350f.]). Damit fehlt den Vorschriften des Berliner Stiftungsgesetzes über die Stiftungsaufsicht eine auch die Rechte Dritter schützende Funktion (so OVG Berlin, Urt. v. 8. 6. 1982, in: Stift.Rspr. III, S. 152ff. = OVGE 16, 100 m.w.Nachw.; Urt. v. 30. 6. 1987 - 8 B 13/86; vgl. auch OVG Lüneburg, NJW 1985, 1572; VGH Mannheim, NJW 1985, 1573). Dementsprechend stellt auch die aufsichtsbehördliche Genehmigung eines Satzungsänderungsbeschlusses gem. § 5 I 3 BerlStiftG keinen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung dar, der zugleich Dritte begünstigen oder belasten könnte. Als privatrechtsgestaltender, der präventiven Rechtmäßigkeitskontrolle dienender Verwaltungsakt ist sie vielmehr, wie andere stiftungsaufsichtliche Maßnahmen auch, allein an die Stiftung selbst und die für sie handelnden Organe gerichtet (vgl. VGH Mannheim, NJW 1985, 1573). Dritte, wie der Stifter selbst, Destinatäre oder einzelne Organmitglieder können hierdurch nur reflexweise, nicht aber in öffentlich geschützten Rechtspositionen berührt werden, unbeschadet der gegebenen Möglichkeit, ihnen hinsichtlich des der aufsichtlichen Genehmigung zu Grunde liegenden Satzungsbeschlusses etwa zustehenden zivilrechtlichen Ansprüche vor den ordentlichen Gerichten zu verfolgen (vgl. die zitierten Entscheidungen des OVG Berlin, OVGE 16, 100; OVG Münster, NWVBl 1992, 360).
„Dritter“ in diesem Sinne ist jedoch auch ein Stiftungsorgan, soweit es behauptet, durch einen Rechtsverstoß der Stiftungsaufsicht in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Stiftungsaufsicht hat nicht die Aufgabe, die einzelnen Organe als solche - etwa vor Übergriffen anderer Organe in ihren satzungsmäßigen Kompetenzbereich - zu schützen, sondern sie hat allein die ihr im öffentlichen Interesse zugewiesene Pflicht, die Verwirklichung des Stifterwillens im Rahmen der geltenden Gesetze zu gewährleisten. Unabhängig davon, welche Organe der Stifter in der Verfassung der Stiftung vorgesehen hat und mit welchen Kompetenzen und damit Kontrollbefugnissen diese intern ausgestattet sind, dient die so beschaffene Organstruktur doch allein dazu, den Stifterwillen und den Stiftungszweck zu erfüllen und sicherzustellen, dass die internen Entscheidungsprozesse unter Beachtung der den Organen vom Stifter selbst Schutz- und Zuordnungssubjekt der stiftungsaufsichtlichen Maßnahme sein. Lediglich im Rahmen der rechtlichen Beurteilung der aufsichtlich zu prüfenden einzelnen Handlungen und Entscheidungen der Stiftung kann die Frage Bedeutung gewinnen, inwieweit die stiftungsinterne Kompetenzregelung unter den Organen beachtet worden ist und welchen Einfluss ein Verstoß dagegen auf die Rechtmäßigkeit des Handelns der Stiftung im Ergebnis hat.
Dementsprechend hat auch im vorliegenden Fall das Aufsichtsorgan aus der Perspektive der öffentlich-rechtlichen Stiftungsaufsicht keine eigenständige Rechtsposition, sondern es besteht allein zu dem der Stiftung dienenden Zweck, diese in ihrem Bestand und ihrer Funktionsfähigkeit vor eigennützigen oder sonstwie schädigenden Entscheidungen des Vorstandes zu schützen. Wird es hierbei satzungs- oder rechtswidrig behindert, ist nicht das Organ, sondern nur die Stiftung als solche betroffen.
Das gilt entgegen der Auffassung der Ast. auch dann, wenn dem Aufsichtsorgan satzungsmäßig zustehende formale Mitwirkungsrechte verletzt worden sind, oder wenn durch die genehmigte Satzungsänderung die Identität des bisher bestehenden Aufsichtsorgans wesentlich geändert wird (a.A. für eine Beeinträchtigung der satzungsmäßigen Tätigkeit Leisner in der Anm. zum Urt. des OVG Berlin, OVGE 16, 100). Auch in diesen Fällen kann aus der maßgebenden Sicht der staatlichen Stiftungsaufsicht nur die Stiftung als solche in ihren Rechten verletzt sein. Es kann daher für die Frage der Antrags- und Klagebefugnis dahinstehen, ob dem Ast. zu 2 als Aufsichtsorgan satzungsmäßig ein konstitutives Mitwirkungsrecht bei dem Beschluss über die Neufassung der Satzung zugestanden hätte und welchen Einfluss auf diese Kompetenzfrage die zwischen den Bet. streitige Qualifikation der Stiftung als Familienstiftung haben könnte. Aus den dargelegten Gründen kann insbesondere eine Antrags- und Klagebefugnis des Aufsichtsorgans auch nicht aus einer „organbezogenen Schutzrichtung“ der Stiftungsaufsicht hergeleitet werden, wie sie die Ast. unter Hinweis auf die von ihnen eingeholte gutachterliche Stellungnahme von Prof. Dr. K vom 17. 4. 2002 geltend machen. Mit dem Institut der staatlichen Stiftungsaufsicht ist diese dem System der kommunalverfassungsrechtlichen und anderen Organstreitigkeiten entlehnte Konstruktion mangels Vergleichbarkeit der rechtlichen Strukturen unvereinbar. Dadurch, dass einzelnen Organen die eigene Antrags- und Klagebefugnis vorenthalten wird, ist im Übrigen eine Verminderung der Rechtsschutzmöglichkeiten der Stiftung - wie im Folgenden ausgeführt wird - nicht verbunden.
B. Der von der Stiftung, vertreten durch das Aufsichtsorgan, als Ast. zu 1 gestellte Feststellungsantrag ist dagegen begründet, da die entsprechende Anfechtungsklage der Stiftung im Verfahren (22 A 117/02) nicht offensichtlich unzulässig ist und deshalb aufschiebende Wirkung hat.
Die Klagebefugnis der Stiftung gem. § 42 II VwGO ist gegeben. Die Stiftung macht geltend, dass die durch die genehmigte Neufassung der Satzung bewirkten Veränderungen dem Willen des Stifters widersprechen. Außer einer Vergütungsbestimmung für den Vorstand (§ 6 VI) führt die Satzung insbesondere mit dem Familienrat ein neues Organ ein (§ 7) und überträgt diesem einige der zuvor dem Aufsichtsorgan zustehende Befugnisse (§ 8) und die Wahl des Vorstandes (§ 5); darüber hinaus wandelt sie das Aufsichtsorgan in einen Fachbeirat um, dessen Mitglieder nicht mehr von ihm selbst, sondern vom Familienrat berufen werden und der anders als bisher die Abberufung des Vorstandes nicht mehr direkt bei der Aufsichtsbehörde, sondern nur noch beim Familienrat beantragen kann (§ 9). Da die nunmehr genehmigte Fassung der Satzung eine weitgehende Änderung der Organstruktur und -kompetenzen mit sich bringt, kann zumindest die Möglichkeit nicht ausgeschlossen werden, dass sie im Widerspruch zu dem in der ursprünglichen Satzung zum Ausdruck kommenden Stifterwillen steht und damit Rechte der Stiftung verletzt.
Aber auch die Befugnis des Aufsichtsorgans, die Stiftung in diesem Verfahren zu vertreten, ist nicht - wie das VG meint - offensichtlich ausgeschlossen. Es spricht im Gegenteil alles dafür, dass eine wirksame Vertretung der Stiftung durch das Aufsichtsorgan gem. § 62 III VwGO jedenfalls für die hier in Frage stehende Anfechtung einer aufsichtlichen Satzungsgenehmigung anzuerkennen ist.
Allerdings lässt sich dies nicht ohne weiteres aus den gesetzlichen und satzungsmäßigen Bestimmungen über die reguläre Vertretung der Stiftung im Außenverhältnis herleiten. Nach § 86 I 1 i.V. mit § 26 II 1 BGB wird eine Stiftung durch ihren Vorstand vertreten, wobei in der Satzung gem. §§ 86 I 2, 26 II 2 und 30 BGB Abweichendes bestimmt werden kann. Ausdrücklich ist in der bisher geltenden Satzung der Stiftung eine derartige abweichende Regelung nicht getroffen worden. Nach deren § 5 S. 1 obliegt dem Vorstand die gesamte Geschäftsführung, was sinngemäß die gerichtliche und außergerichtliche Vertretung der Stiftung umfasst. Es könnte jedoch eine Auslegung der geltenden Satzung in der Weise in Erwägung gezogen werden, dass dem mit Kontrollaufgaben eingesetzten Aufsichtsorgan stillschweigend die Befugnis zugewiesen ist, die Stiftung gerichtlich gegen schädigendes Verhalten des Vorstandes oder Versäumnisse der Stiftungsaufsicht zu vertreten. Anknüpfungspunkt einer dahingehenden ergänzenden Auslegung der Satzung könnte das dem Aufsichtsorgan nach § 6 III 5 der geltenden Satzung zustehende Recht sein, beim AG - an dessen Stelle nach § 12 II BerlStiftG in seiner ursprünglichen Fassung vom 11. 3. 1960 die Stiftungsaufsichtsbehörde getreten ist - die Abberufung des jeweiligen Vorstandes zu beantragen, falls dieser trotz Abmahnung ein die Stiftung schädigendes Verhalten fortsetzt oder sonstwie ein wichtiger Grund zu dessen Abberufung vorliegt. Gegenüber dem Abberufungsantrag, der die Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans zwingend voraussetzt, könnte es etwa als ein die Stiftung und ihre Organe weniger belastende, also milderes und gleichermaßen effizientes Mittel angesehen werden, dem Aufsichtsorgan die Vertretungsbefugnis dafür einzuräumen, dass es gerichtlich bereits gegen die Einzelne für schädigend erachtete Maßnahme des Vorstandes oder der Stiftungsaufsicht vorzugehen berechtigt ist, mithin im vorliegenden Fall nach vergeblichem Widerspruch gegen die beschlossene Satzungsänderung die erteilte aufsichtliche Genehmigung anzufechten. Ob eine dahingehende Auslegung, durch die der Satzung eine reguläre, in allen Fällen dieser Art eingreifende Vertretungs- und Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans hinzugefügt werden würde, dem vermutlichen Stifterwillen entspricht, hängt indessen wesentlich auch von der zwischen den Bet. kontrovers beantworteten Frage ab, ob dem Aufsichtsorgan unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte dieser Satzungsklausel eine umfassende Kontrollzuständigkeit über das Handeln des Vorstandes eingeräumt werden sollte, oder ob es insoweit auf die dort ausdrücklich aufgeführten Eingriffsmöglichkeiten beschränkt bleiben sollte.
Diese Frage bedarf hier jedoch keiner abschließenden Klärung. Auch unabhängig davon, ob der geltenden Satzung selbst eine Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans für die erhobene Klage zu entnehmen ist, wird ihm jedenfalls aus übergeordneten, dem Recht der staatlichen Stiftungsaufsicht immanenten Gründen und im Interesse der effektiven Rechtsschutzgewährung i.S. von Art. 19 IV GG zumindest bezüglich der im vorliegenden Fall erteilten Satzungsänderungsgenehmigung eine Prozessführungsbefugnis zuzuerkennen sein. Es ist zwar davon auszugehen, dass in aller Regel eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Organisationsstruktur einer privatrechtlichen Stiftung im Zusammenwirken ihrer Organe mit der zur Überwachung und Kontrolle berufenen staatlichen Stiftungsaufsicht sicherstellt, dass die Stiftung bei ihrer Teilnahme am Rechts- und Wirtschaftsleben und in ihrer inneren Verfassung nicht eine dem Stifterwillen und dem festgelegten Stiftungszweck zuwiderlaufende Entwicklung nimmt (vgl. dazu Hdb. Seifart/Campenhausen, StiftungsR, 2. Aufl. [1999], § 11 Rdnrn. 5, 6, 24ff.). Gleichwohl können Situationen eintreten, in denen diese Kontrollmechanismen auf der Grundlage der satzungsmäßigen Kompetenzen der Organe nicht ausreichend sind, um eine Wahrung und Durchsetzung des durch den Stifter vorgegebenen Stiftungszweck effektiv zu gewährleisten, so dass die Gefahr besteht, dass die Stiftung dadurch Schaden nimmt. Dies kann namentlich dann geschehen, wenn sich ein Vorstand als das vertretungsbefugte Organ der Stiftung mit der Stiftungsaufsicht über die rechtliche Unbedenklichkeit einer Entscheidung oder Maßnahme einig sind, während ein anderes an der internen Willensbildung der Stiftung zu beteiligendes Kontrollorgan geltend machen kann, dass damit ein nicht mehr durch die Stiftungsautonomie gedeckter, dem Stifterwillen widersprechender Zustand geschaffen würde. In derartigen Fällen könnte eine Rechtsschutzlücke dann eintreten, wenn neben dem Vorstand kein anderes vertretungsbefugtes Organ vorhanden wäre, um die Stiftungsaufsicht zur rechtmäßigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu veranlassen und dies notfalls gerichtlich durchzusetzen. Ein solches Rechtsschutzdefizit könnte unter dem Aspekt der der Stiftungsaufsicht überantworten öffentlich-rechtlichen Überwachungsaufgaben und der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG jedoch nicht hingenommen werden. Das wird insbesondere im Hinblick auf die das Institut der Stiftungsaufsicht rechtfertigenden spezifischen öffentlichen Interessen deutlich. Diese hat der BGH in Bezug auf die Amtspflichten der Stiftungsaufsichtsbehörden im Urteil vom 3. 3. 1977 (BGHZ 68, 142 [146] = NJW 1977, 1148) zusammenfassend folgendermaßen umschrieben: „Die rechtliche Konstruktion der selbstständigen Stiftung als einer juristischen Person ohne Mitglieder bringt es mit sich, dass regelmäßig niemand vorhanden ist, der die Stiftungsorgane zur Beachtung der
OVG Berlin: Genehmigung der Neufassung einer Stiftungssatzung NVwZ-RR 2003 Heft 05 326
Satzung und der sonstigen für die Stiftung geltenden Bestimmungen, insbesondere des Stifterwillens, anhalten könnte… Diese Besonderheit ruft das Bedürfnis hervor, die Stiftung vor ihren eigenen Organen zu schützen, und ist einer der Gründe dafür, dass Stiftungen einer allgemeinen Staatsaufsicht unterworfen werden… Dient die Stiftungsaufsicht aber (auch) dem Zweck, die Stiftung vor Schädigungen zu schützen, so rechtfertigt dies nach den dargelegten Rechtsprechungsgrundsätzen den Schluss, dass sie den mit der Aufsicht betrauten Beamten als Amtspflicht auch gegenüber der Stiftung selbst obliegt“ (so auch BGHZ 99, 345 [349] = NJW 1987, 2364).
Mit der so beschaffenen Schutzfunktion der stiftungsrechtlichen Vorschriften wäre es jedoch schwer vereinbar, eine Erweiterung des Kreises der für die Stiftung Prozessführungsbefugten über die in der Satzung ausdrücklich vorgesehenen Organe hinaus generell auszuschließen. Insbesondere können derartige Rechtsschutzdefizite im Bereich der öffentlich-rechtlich begründeten Schutzansprüche der Stiftung nicht gleichwertig durch die den intern Betroffenen etwa zur Verfügung stehenden zivilrechtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten kompensiert werden.
Es liegt daher im vorliegenden Fall nahe, in derartigen Konfliktfällen die Prozessführungsbefugnis für die Stiftung auch dem zur verantwortlichen Mitwirkung an der Verwirklichung des Stiftungszwecks und an der internen Willensbildung eingesetzten Aufsichtsorgan der Stiftung zuzuerkennen (so i.E. auch K in dem genannten Gutachten). Dass die Stiftung als juristische Person hierbei gleichsam in zwei konkurrierenden Rollen prozessual agiert, erscheint zwar ungewöhnlich, ist aber im Ergebnis nicht systemwidrig, da das Ziel eines in dieser Weise zugelassenen Rechtsschutzes die Herbeiführung der allein rechtmäßigen Entscheidung der Stiftungsaufsicht ist.
Es bedarf aus Anlass des vorliegenden Rechtsstreits keiner Klärung der Frage, ob generell in allen Fällen eines behaupteten Versäumnisses der Stiftungsaufsicht die Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans für die Stiftung anzuerkennen ist oder ob ihm etwa nur eine Art Notkompetenz bezüglich der für den Bestand und die Organisationsstruktur der Stiftung bedeutsamen Grundlagenentscheidungen zuzuerkennen ist. Bei in das Ermessen der Stiftungsaufsicht gestellten Maßnahmen mag ohnehin häufig eine Verweisung auf die gegebenen zivilrechtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten angezeigt sein. Jedenfalls für die Anfechtung der hier vom Ag. in Ausübung der ihm nach § 5 I 3 BerlStiftG zugewiesenen präventiven Rechtskontrolle erteilten Genehmigung des Satzungsänderungsbeschlusses kann im Rahmen des vorliegenden Verfahrens von einer Vertretungs- und Prozessführungsbefugnis des Aufsichtsorgans ausgegangen werden.
Erweist sich danach die von der Stiftung, vertreten durch das Aufsichtsorgan, erhobene Anfechtungsklage gegen die stiftungsaufsichtliche Genehmigung der Satzungsänderung nicht als offensichtlich unzulässig, so entfaltet diese Klage aufschiebende Wirkung mit der Folge, dass dies festzustellen ist, ohne dass es einer weiteren Abwägung bedarf. Auf Grund der aufschiebenden Wirkung sind die am Rechtsleben Bet. vorerst gehindert, Folgen daraus abzuleiten, dass der Satzungsänderungsbeschluss stiftungsaufsichtlich genehmigt worden ist.
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Kommentar:
In den Niederlanden können sog. "Stiftungsbeteilige" ein gerichtliches Einschreiten bei Pflichtverletzungen beantragen. Es ist umstritten, wer dazu gehört, aber für die Arbeitnehmer der Stiftung wird das bejaht, und es wird auch vorgeschlagen, dass andere juritische Personen mit gleichem Zweck als Beteiligte anzusehen sind (van der Ploeg in: Stiftungsrecht in Europa, hrsg. von Klaus J. Hopt/Dieter Reuter, Köln 2001, S. 410). Das englische Recht nutzt die Zuweisung von Rechten an die Destinatäre als zusätzliche Möglichkeit der Kontrolle (Andreas Schlüter, Stiftungsrecht zwischen Privatautonomie und Gemeinwohlbindung, München 2004, S. 438ff.).
Nach deutscher Rechtsprechung haben aber weder Organmitglieder, Destinatäre oder außenstehende Dritte einen Anspruch auf Tätigwerden der Stiftungsaufsicht:
Bernd Andrick/Joachim Suerbaum, Stiftung und Aufsicht, München 2001, S. 210ff., 218 unter Berufung auf
BVerwG NJW 1985, 2964
OVG NRW NWVBl 1992, 360
BayVBl 1990, 719
Handbuch des Stiftungsrechts, ²1999, S. 291
Zu Destinatären:
BGH, Urteil vom 22.01.1987 - III ZR 26/85 NJW 1987, 2364
Das OVG Berlin trägt in der wiedergegebenen Entscheidung dem Problem ansatzweise Rechnung, dass eine Rechtsschutz-Lücke, wenn sich Vorstand der Stiftung und Stiftungsaufsicht zum Schaden der Stiftung einig sind, nicht sachgerecht ist. Ob andere Gerichte dieser Linie folgen werden, bleibt abzuwarten.
Die 1954 bestätigte Zähringer Stiftung hatte als Vermächtnisnehmerin nur einen schuldrechtlichen Anspruch auf Übereignung der für die Stiftung vorgesehenen Vermögensgegenstände (Kulturgüter) - selbstverständlich nur, soweit diese tatsächlich im Eigentum des Erblassers standen und nicht etwa Staatseigentum waren. Privateigentum des Großherzogs wird nach Reicke/Mugnug insbesondere für die Türkenbeute angenommen. Gemäß § 2174 BGB ist ein Erfüllungsgeschäft bei dem Vermächtnis notwendig, bei beweglichen Sachen also Einigung und Übergabe. Das Problem besteht nun darin, dass die Gegenstände von staatlichen Institutionen verwahrt wurden, also keine "Übergabe" vom Erben an die Stiftung erfolgte. Man muss also fragen, ob sich aus den Akten ergibt, dass eine Übereignung durch die Erben der Großherzogin Hilda - und sei es auch nur durch konkludentes Handeln - erfolgt ist. Ist diese Übereignung nicht nachweisbar, dann könnte man daran denken, dass nach 30 Jahren (also 1984) der Anspruch der Stiftung verjährt ist und das Haus Baden tatsächlich Eigentümer geworden ist. Die Stiftung könnte aber wohl einen Amtshaftungsanspruch gegen das Land geltend machen, dessen Stiftungsaufsicht die Realisierung des Stiftungsvermögens auf jeden Fall hätte sicherstellen müssen. Für diesen Amtshaftungsanspruch könnte derzeit die Verjährungsfrist noch nicht abgelaufen sein. Dieser Amtshaftungsanspruch bezieht sich aber auf eine Geldentschädigung, mit der die fraglichen Kulturgüter nur unter günstigen Umständen beschafft werden könnten (falls die Kulturgüter durch Fideikommiss gebunden waren, sah das badische Auflösungsgesetz ein gesetzliches Vorkaufsrecht des Landes Baden vor).
Es ist fraglich, ob der im Verwaltungsrat der Stiftung sitzende Direktor des Landesmuseums eine solche Klage gegen die Stiftungsaufsicht zulässigerweise einreichen könnte (einem Weisungsrecht durch das Land unterläge er nicht). Auf jeden Fall müsste die Stiftungsaufsicht im Sinne des Stifterwillens die Stiftung anhalten, gegen die eigene (der Stiftungsaufsicht) Untätigkeit zu klagen. Gegen den Pakt von Haus Baden (bzw. Stiftung) und Stiftungsaufsicht ist aber derzeit prozessrechtlich kein Kraut gewachsen.
Die Nichtbeachtung des Inventarisierungsgebots in der Satzung der Zähringer Stiftung hat keine Auswirkungen auf die eigentumsrechtliche Lage. Da seinerzeit alle Beteiligten von einem Eigentumsübergang auf die Stiftung ausgegangen sind, ist absolut nicht ausgemacht, dass dieser nicht erfolgt ist. Dann aber wären die Kulturgüter Stiftungseigentum und dürften nicht veräußert werden. Die Stiftungsaufsicht hätte in diesem Fall zu entscheiden, ob der Stifterwille auch bei einem Verkauf an die Landesstiftung gewahrt bliebe.
Update:
Zur Stiftungsaufsicht in der Schweiz und dem dortigen Klagerecht von Destinatären siehe
http://archiv.twoday.net/stories/2866508/
