(PDF) La Argentina ante el régimen multilateral de comercio en el período 1983-2011: una interpretación de los cambios en la participación negociadora desde los modelos de desarrollo.

Este capítulo describe y analiza los impactos de la interacción entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción sobre la política exterior que la Argentina desarrolló hacia el régimen multilateral de comercio (GATT/OMC) en el período 1983-2011. Se busca de esta forma examinar los cambios, ajustes y continuidades que las administraciones Alfonsín, Menem-De la Rúa, y Duhalde-Kirchner-Fernández han desarrollado hacia esta área de las relaciones internacionales. Se consideran la relevancia otorgada a las negociaciones multilaterales de comercio dentro de cada período; la posición negociadora impulsada por cada administración y el grado de activismo diplomático desempeñado dentro del GATT/OMC; así como la configuración de alianzas a las que se ha apelado en cada momento; y se busca establecer la vinculación de cada uno de estos indicadores con las definiciones del modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional de cada etapa

MODELOS DE DESARROLLO e INSERCIÓN INTERNACIONAL Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización (1983-2011) Actores y temas de agenda TOMO 2 Anabella BUSSO Coordinadora Esteban ACTIS Natalia CEPPI Ornela FABANI José FERNÁNDEZ ALONSO María Elena LORENZINI María Rocío NOVELLO Rubén PAREDES RODRÍGUEZ Alejandro SIMONOFF Julieta ZELICOVICH 1 Modelos de desarrollo e inserción internacional: aportes para el análisis de la política exterior argentina desde la redemocratización: 1983-2011, actores y temas de agenda. Esteban Actis ... [et al.] ; coordinación general de Anabella Busso. T2. Rosario: UNR Editora. Editorial de la Universidad Nacional de Rosario, 2017. Libro digital, PDF Archivo Digital: descarga y online ISBN 978-987-702-215-5 1. Política Exterior. I. Actis, Esteban II. Busso, Anabella, coord. CDD 327.1 © Anabella Busso 2017 Universidad Nacional de Rosario Hecho el depósito que marca la ley 11.723 RED DE EDITORIALES DE UNIVERSIDADES NACIONALES UNR Editora Editorial de la Universidad Nacional de Rosario Secretaría de Extensión Universitaria Urquiza 2050 - S200AOB - Rosario - República Argentina www.unreditora.unr.edu.ar editora@sede.unr.edu.ar 2 ÍNDICE GENERAL Presentación Capítulo I La geometría de la Políica Exterior Argenina (1989-2015). Fin del diseño triangular e irrupción de un nuevo vérice: las relaciones con Estados Unidos, Brasil y China Anabella Busso, Esteban Acis, María Rocío Novello Capítulo II Estructura triangular y democracia: la políica exterior argenina desde 1983 a 2013 Alejandro Simonof Capítulo III Tipos de agenda en los vínculos de Argenina con Bolivia, Chile y Venezuela (1989-2011): una lectura desde el modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional María Elena Lorenzini y Natalia Ceppi Capítulo IV La estrategia de inserción y el modelo de desarrollo de los gobiernos democráicos: un análisis de su vinculación a través de la Políica exterior con la región de Medio Oriente (1983-2011) Rubén Paredes Rodríguez Capítulo V Argenina y las monarquías del Golfo: el devenir del vínculo durante las administraciones del Frente Para la Victoria (2003-2015) Ornela Fabani Capítulo VI La Argenina ante el régimen mulilateral de comercio en el período 1983-2011: una interpretación de los cambios en la paricipación negociadora desde los modelos de desarrollo. Julieta Zelicovich Capítulo VII Las crisis de deuda soberana de la República Argenina en el período democráico. La (des) inserción inanciera internacional como condicionante de los modelos de desarrollo y la políica exterior (1983-2011) José Fernández Alonso Acerca de los autores 3 4 PRESENTACIÓN En este e-book itulado “Modelos de desarrollo e inserción internacional. Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización (1983-2011). Actores y temas de agenda”se sistemaizan parte de los resultados obtenidos a través del proyecto de invesigación “Modelos de desarrollo e inserción internacional. Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización (1983-2011)”, inanciado por la Agencia Nacional de Promoción Cieníica y Tecnológica (ANCyT) bajo el código PICT-2011-0681. En 2016, a través de UNR Editora, este equipo de invesigación publicó un libro que llevó el mismo nombre que el proyecto. En dicha obra, que actúa a modo de primer tomo, se abordaron conceptualmente las variables “modelo de desarrollo” y “estrategia de inserción internacional” y, posteriormente, se analizó empíricamente su impacto sobre la políica exterior argenina (PEA) desde la redemocraización hasta la inalización del primer gobierno de Crisina Kirchner. Dentro de dicho período se ideniicaron tres etapas: el gobierno de Raúl Alfonsín; los de Carlos Menem y Fernando De la Rúa y, inalmente, las gesiones de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Crisina Fernández de Kirchner. A los efectos de ubicar a nuestros lectores resulta oportuno recordar algunos aspectos centrales de esta invesigación, para luego pasar a analizar los avances incluidos en este e-book. A parir de la preocupación de un conjunto de invesigadores en torno a los coninuos vaivenes de nuestra políica exterior (PE) y de las evaluaciones académicas sobre las inconsistencias de la misma, surgió —entre otros— el interrogante sobre cuáles eran las causas de dichos vaivenes desde de la redemocraización, momento a parir del cual ya no se podía invocar la inestabilidad insitucional como raíz del problema. En este senido, concluimos que estudiar el vínculo entre modelos de desarrollo y estrategias de inserción internacional y su interconexión con la PE resultaría de uilidad para avanzar en la precisión del diagnósico sobre nuestras deiciencias en el ámbito del accionar externo de Argenina y nos permiirá alcanzar resultados úiles no sólo para la academia, sino también para los hacedores de políicas. Especíicamente, el objeivo del estudio consisió en describir y analizar los impactos sobre la PEA provenientes de las interacciones entre los disintos modelos de desarrollo y las estrategias de inserción internacionales ensayados en el país a parir de octubre de 1983. A través de esta invesigación se intentó comprender por qué desde la redemocraización la PEA, en su carácter de políica pública, ha experimentado diicultades para aricular estrategias de inserción de largo plazo que contribuyan a saisfacer las necesidades políicas, económicas y sociales domésicas a través de las posibilidades externas. El recorte temporal seleccionado es de ipo longitudinal ya que se propuso estudiar un proceso que se inició en 1983 y se prolongó hasta 2011. Como ya se adelantó, dentro de dicho período se ideniican tres etapas: el gobierno de Raúl Alfonsín; los de Carlos Menem y Fernando De la Rúa y, inalmente, las gesiones de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Crisina Fernández de Kirchner. En cada uno de estos períodos se analizaron las 5 variables domésicas modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional, y las sistémicas, especialmente en lo que reiere al orden políico y económico internacional con sus respecivos impactos en la PE. La inclusión de más de un gobierno en un mismo período responde a la coninuidad del comportamiento de las variables estudiadas entre disintas gesiones. Desde un punto de vista teórico la temáica planteada se abordó a parir de los aportes de las Relaciones Internacionales, la Economía Políica Internacional y los Análisis de Políica Exterior. Consecuentemente, la invesigación se sustentó en tres conceptos: modelo de desarrollo; estrategia de inserción internacional y PE. La noción de modelo de desarrollo ha sido objeto de múliples abordajes, lo cual se ha expresado tanto en la ausencia de una deinición unívoca como en la proliferación de adjeivaciones respecto al mismo (sustentable, duradero, humano, equitaivo, inclusivo, territorial, regional, local, endógeno, de arriba-abajo). Pese a ello, y sin ánimo de clausurar el debate, en el equipo de trabajo se deinió como modelo de desarrollo a la estrategia de ariculación entre la políica y la economía, entre el Estado y el mercado, lo público y lo privado en un contexto histórico determinado en búsqueda de la transformación de las estructuras produciva y social y de la inserción internacional del país. Por otra parte, se adoptó el concepto de estrategia de inserción internacional propuesto por María Elena Lorenzini quien sosiene que la misma expresa la elección del esquema central de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la PE que un Estado decide poner en prácica para vincularse con otros actores en el sistema internacional tanto en la dimensión políica, de seguridad como económica. Finalmente, la PE fue entendida siempre desde una perspeciva intermésica y como una políica pública. Así, en este libro varios autores han seguido a Celso Lafer quien airma que la misión de la PE debe estar guiada por la meta de trabajar a nivel internacional para contribuir a la solución de los problemas, necesidades e intereses locales. En consecuencia, traducir necesidades internas en posibilidades externas para ampliar el control de una sociedad sobre su desino, es la labor de la PE como políica pública y esto implica la evaluación de la especiicidad de esos problemas, necesidades e intereses desde una visión que incluya el bien común de la colecividad nacional, lo cual no es una tarea simple. Metodológicamente se adoptó una perspeciva cualitaiva por lo cual se emplearon instrumentos tales como: el análisis de contenido de fuentes primarias y secundarias (tanto estadísicas como documentales) y la realización de entrevistas semi-estructuradas y el rastreo de los procesos existentes. La paricularidad de este segundo libro reside en que se abordan el impacto de las mismas variables sobre un conjunto diverso de relaciones bilaterales y temas de agenda especíicos, dando lugar al examen de disintos períodos de iempo. Para ello, se decidió potenciar los conocimientos que parte de los invesigadores habían generado y acumulado sobre la PEA en variados ámbitos bilaterales (vínculos con Estados Unidos, Brasil, Bolivia, Chile, Venezuela, China, Medio Oriente en general y las Monarquías del Golfo en paricular); en temas de agenda externa vinculados a la dimensión económica de la PE, especialmente las negociaciones ante la OMC y las crisis de deuda con sus respecivos impactos inancieros. Desde una perspeciva más integral también se incluyen análisis sobre la estructura que caracterizó a la PE de nuestro país desde la democraización y, aunque 6 sobrepasando el recorte temporal establecido, también se relexiona sobre las modiicaciones que esta estructura enfrentó entre 2011 y 2015. La obra se desarrolla en siete capítulos. Los dos primeros abordan, acentuado diferentes aspectos, los diseños de PEA que conducen a una estructura triangular que se prolongó en el iempo y, como se señaló en el párrafo anterior, se modiicó durante el segundo gobierno de Crisina Kirchner. En el capítulo I itulado “La geometría de la Políica Exterior Argenina (1989-2015). Fin del diseño triangular e irrupción de un nuevo vérice: las relaciones con Estados Unidos, Brasil y China”, Anabella Busso, Esteban Acis y M. Rocío Novello argumentan que desde los noventa hasta inales de la primera década del siglo XXI la inserción internacional de Argenina ha tenido una caracterísica central: el paso de una estrategia inscripta en la “lógica de la aquiescencia” a otra signada por la “lógica de la autonomía”. Es decir, la Argenina en más de veinte años ensayó dos grandes opciones externas. A pesar de lo antagónico y disímil de las propuestas de inserción, en ambas estrategias la “geometría” de la PE se asentó en una estructura triangular con dos vérices bien marcados pero desiguales. En otras palabras, el accionar externo de nuestro país en lo que respecta a sus principales dimensiones se estructuró sobre dos vínculos bilaterales excluyentes: EEUU y Brasil. Estos dos países representaron un triángulo escaleno dado que uno de los lados siempre fue mayor (vérice núcleo) que el otro (vérice auxiliar). Mientras que en los años noventa con las administraciones Menem-De La Rúa el vérice excluyente de la relación de Argenina con el mundo estuvo en Washington, siendo Brasilia un socio importante pero subordinado al alineamiento con la potencia hegemónica, en la primera década del siglo XXI, los dos primeros gobiernos kirchneristas (2003-2011) priorizaron el eje Buenos Aires-Brasilia consituyéndose el punto más importante del nuevo triangulo, en el cual, EEUU quedó relegado a un segundo plano. Ese escenario comenzó a mutar una vez iniciada la segunda década del nuevo siglo. Durante el úlimo mandato de Crisina Fernández de Kirchner (2011-2015) la estrategia de inserción internacional se complejizó en clave geométrica debido a la emergencia de un nuevo vérice: la República Popular China, dando lugar así a una estructura de vínculos romboidal. Esta dinámica no sólo signiicó modiicaciones en la estrategia de inserción como respuesta a los cambios internacionales, sino que respondió a necesidades del modelo de desarrollo domésico. A coninuación, Alejandro Simonof también analiza cuesiones ligadas a la estructura de la PEA. Su capítulo: “Estructura triangular y democracia: la políica exterior argenina desde 1983 a 2013” argumenta que los análisis de la PEA se han focalizado más en sus senidos que en su estructura. Por ello, se propone dos objeivos: hacer un seguimiento sobre la aparición de una estructura triangular en los úlimos treinta años y una revisión de sus senidos. Coninuando con su sólido conocimiento de la teoría de la autonomía, conceptualmente recurre a una relectura de la obra de Juan Carlos Puig para comprender mejor qué es lo que aconteció durante estas tres décadas en la relación de Argenina con el mundo. Su invesigación concluye que existe una estructura triangular con EEUU y Brasil, que la misma iene un carácter predominantemente cooperaivo y generó un juego pendular de la PEA entre Washington y Brasilia a lo largo de todo el período. Sin embargo, dicha estructura no garaniza políicas similares, sino que sus senidos han sido disimiles. En algunos casos giraron en torno a la autonomía (Alfonsín, Duhalde, Kirchner, la primera 7 gesión de Fernández de Kirchner y la mitad de su segundo mandato) y otros alrededor de la dependencia (Menem y De la Rúa). En el capítulo III, de manera clara, sistemáica y con una sólida base empírica, María Elena Lorenzini y Natalia Ceppi, analizan los vínculos bilaterales con un conjunto de países sudamericanos. Como indica el ítulo de su capítulo “Tipos de agenda en los vínculos de Argenina con Bolivia, Chile y Venezuela (1989-2011): una lectura desde el modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional” las autoras plantean examinar la conexión entre ambas variables en el período 1989-2011 a través del análisis de las relaciones de nuestro país con Bolivia, Chile y Venezuela. Además, proponen llevar adelante una aproximación comparaiva sobre las implicancias del tándem modelos de desarrollos-estrategias de inserción sobre los tres vínculos señalados. En esa dirección, se interrogan por el modo en el que ambas variables incidieron sobre los lugares que Bolivia, Chile y Venezuela ocuparon en la agenda externa argenina; los temas prioritarios y el carácter predominantemente –cooperaivo o conlicivo– en cada una de ellas. La respuesta a estos interrogantes les permiió relexionar acerca de los ajustes, cambios y coninuidades de la PEA en el período mencionado. Los vínculos con Medio Oriente ocupan los capítulos IV y V. Por su parte, Rubén Paredes Rodríguez analiza el juego de las variables centrales de este proyecto en el ámbito de las relaciones de Argenina con dicha región. En su capítulo “La estrategia de inserción y el modelo de desarrollo de los gobiernos democráicos: un análisis de su vinculación a través de la Políica Exterior con la región de Medio Oriente (1983-2011)” el autor airma que realizar un recorrido durante 30 años de las relaciones de Argenina con Medio Oriente es un camino diícil, especialmente porque no ha sido una región prioritaria en el diseño general de la PE aunque ha pasado de momentos de escasa atención a otros de una mayor signiicación según los temas -issues areas- de la agenda, dependiendo no sólo de las constricciones domésicas sino también internacionales. Al analizar cómo ha sido la relación entre modelo desarrollo, estrategia de inserción y PE a parir de la redemocraización ideniica tres contextos históricos con sus respecivos modelos de desarrollo y, en referencia a la estrategia de inserción, argumenta que la PE hacia Medio Oriente ha sido de carácter reaciva y que, en ocasiones, algunas iniciaivas especíicas se han presentado de manera desariculada con el modelo de desarrollo. Por otro lado, Ornela Fabani en su capítulo “Argenina y las monarquías del Golfo: el devenir del vínculo durante las administraciones del Frente Para la Victoria (2003-2015)” plantea como objeivo describir y analizar la evolución del vínculo tanto políico-diplomáico como económico-comercial entre Argenina y las monarquías del Golfo, así como también los factores que explican dicha evolución, durante las administraciones de Néstor Kirchner (2003-2007) y Crisina Fernández (2007-2015). A modo de hipótesis sosiene que durante el gobierno de Néstor Kirchner se inició un acercamiento a las monarquías del Golfo que se profundizó durante las gesiones de Crisina Fernández. Al respecto, las relaciones políico-diplomáicas entre Argenina y EAU, Arabia Saudita, Kuwait y Qatar se dinamizaron paricularmente a raíz del interés de nuestro país de fortalecer los vínculos económico-comerciales con los estados mencionados. En este senido, los factores que llevaron a la decisión de desarrollar estos lazos se explican en función de los ejes de la 8 políica comercial externa de dichos gobiernos que giraron en torno a diversiicar socios comerciales, receptar inversiones e incrementar el volumen de intercambio comercial. Más aun, atendiendo a que los actores antes indicados han sido percibidos como socios potenciales en función de la necesidad de las monarquías del Golfo de garanizar su seguridad alimentaria y avanzar en la cooperación tecnológica. La dimensión económica de la PEA aparece abordada detalladamente en los capítulos VI y VII. Julieta Zelicovich en su trabajo “La Argenina ante el régimen mulilateral de comercio en el período 1983-2011: una interpretación de los cambios en la paricipación negociadora desde los modelos de desarrollo” parte del supuesto de que a políica comercial es parte de la PE. En ese marco, describe y analiza de forma sistemáica y rigurosa, los impactos de la interacción entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción sobre la PE que Argenina desarrolló hacia el régimen mulilateral de comercio (GATT/OMC) en el período 1983-2011. Se busca de esta forma examinar los cambios, ajustes y coninuidades que las administraciones Alfonsín, Menem-De la Rúa, y Duhalde-Kirchner-Fernández han desarrollado hacia esta área de las relaciones internacionales. Se consideran la relevancia otorgada a las negociaciones mulilaterales de comercio dentro de cada período; la posición negociadora impulsada por cada administración y el grado de acivismo diplomáico desempeñado dentro del GATT/OMC; así como la coniguración de alianzas a las que se ha apelado en cada momento; y se busca establecer la vinculación de cada uno de estos indicadores con las deiniciones del modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional de cada etapa. Finalmente, José Fernández Alonso en el capítulo VII trata un tema central para la Argenina re-democraizada: la deuda externa. En su sección itulada “Las crisis de deuda soberana de la República Argenina en el período democráico. La (des)inserción inanciera internacional como condicionante de los modelos de desarrollo y la políica exterior (1983-2011)”, con riqueza conceptual y un interesante basamento empírico, el autor analiza la recurrencia de los escenarios de crisis de deuda por los que atravesó nuestro país. Este recorrido diacrónico se orienta con una hipótesis de trabajo en la cual se airma que los complejos de discursos y acciones con los que se gesionaron las crisis postreras de la deuda soberana argenina signaron no sólo la persistencia (disconinuidad) del estado de “desinserción” inanciera internacional del país, sino también los constreñimientos (“ventanas de oportunidad”) para la ariculación de los modelos de desarrollo y la constricción (amplitud) de la PE de las administraciones gobernantes en los tres subperíodos del ciclo democráico contemporáneo. Si focalizamos la mirada en el presente y el futuro cercano se puede sostener que la interacción entre las variables abordadas en este proyecto de invesigación cuyos resultados se volcaron en el primer tomo impreso, y ahora en este e-book, sigue siendo relevante para la República Argenina. Actualmente, bajo el gobierno de Mauricio Macri, el país debate nuevamente sobre cuál es la estrategia de inserción internacional y el modelo de desarrollo adecuado para Argenina y cómo ambos se relejan en la PE. Un nuevo movimiento pendular se ha iniciado lo que habilita seguir deliberando sobre el discurrir accidentado de nuestra acción externa. Este segundo libro cierra un ciclo de invesigación muy frucífero. Lo realizado has9 ta aquí no hubiese sido posible sin un conjunto de apoyos. Por ello, el equipo de invesigación agradece a la ANCyT su decisión de inanciar esta invesigación y la posibilidad de publicar esta obra. Asimismo hacemos extensivo dicho agradecimiento a la Fundación de la Universidad Nacional de Rosario que, en su carácter de unidad ejecutora, nos asisió permanentemente en la gesión administraiva del proyecto y a la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales que nos permiió radicar la invesigación en esa Casa de Estudios. Como se señaló en nuestra primera publicación a lo largo de estos años el equipo de trabajo también supo conquistar valores como el afecto y el respeto. En ese trayecto tuvo que enfrentar la dolorosa experiencia de perder a una de sus integrantes, nuestra querida amiga y colega Graciela Zubelzú. Por ello, ahora que efecivamente se ha inalizado el ciclo de publicaciones ligadas a esta invesigación, se impone cerrar esta presentación manifestando nuevamente el gran cariño con la que la recordamos y nuestro reconocimiento a su valiosa tarea académica. Anabella Busso Invesigadora Responsable PICT-2011-0681 10 Capítulo I La geometría de la Políica Exterior Argenina (1989-2015) Fin del diseño triangular e irrupción de un nuevo vérice: las relaciones con Estados Unidos, Brasil y China Anabella Busso; Esteban Acis; María Rocío Novello Desde los noventa hasta inales de la primera década del siglo XXI la inserción internacional de la Argenina ha tenido una caracterísica central: el paso de una estrategia inscripta en la “lógica de la aquiescencia” según Russell y Tokatlian (2013) a otra signada por la “lógica de la autonomía”1. Es decir, la Argenina en veinte años ensayó dos grandes opciones externas. A pesar de lo antagónico y disímil de las propuestas de inserción, en ambas estrategias la “geometría” de la políica exterior (PE) se asentó en una estructura triangular con dos vérices bien marcados pero desiguales. En otras palabras, el accionar externo de nuestro país en lo que respecta a sus principales dimensiones se estructuró sobre dos vínculos bilaterales excluyentes: EEUU y Brasil. Estos dos países representaron un triángulo escaleno dado que uno de los lados siempre fue mayor (vérice núcleo) que el otro (vérice auxiliar). Mientras que en los años noventa con las administraciones Menem-De La Rúa el vérice excluyente de la relación de Argenina con el mundo estuvo en 1. “La lógica de la autonomía ha sido la más pracicada en América Laina, la que ha contado con mayor apoyo y legiimidad, y la que ha sido más aín a la idenidad de la mayoría de las fuerzas políicas y sociales lainoamericanas. Esta equivale, por su centralidad, a la estrategia de contención del comunismo desplegada por EEUU en la Guerra Fría, al iempo que la supera en extensión temporal. Cobra vida a ines del siglo XIX, se fortalece en los años de la disputa Este-Oeste, pierde importancia relaiva y sufre modiicaciones en la década de los noventa, y resurge con viejos y nuevos contenidos a parir de los inicios del siglo XXI. A pesar de su larga trayectoria y las importantes variaciones que ha experimentado durante más de un siglo, sus elementos consituivos –ines y medios preponderantes– persisten, si bien con un peso diferente según circunstancias de iempo y lugar. Sus ines son: el imperaivo del desarrollo económico; la búsqueda de la paz; la extensión del alcance geográico de las relaciones exteriores; la restricción del poder de las grandes potencias, paricularmente de EEUU; así como la construcción de un orden internacional más equitaivo. Sus medios son: el regionalismo; la apelación al derecho; el recurso a los organismos internacionales, y el empleo de modalidades de sotpower. Además de estos elementos, que operan como ejes centrales de la PE, la lógica de la autonomía ha tenido un papel consituivo relevante en la toma de conciencia de la situación de dependencia de la región, en su «autoairmación» (self-asserion) y en el proceso de formación de una idenidad lainoamericana.” (…) Junto con la “ «lógica de la autonomía» ha persisido en la región, como gran estrategia secundaria, la «lógica de la aquiescencia». Al igual que la primera, resulta de la condición subordinada de América Laina en el sistema internacional y de la pertenencia del país o países que la pracican al área de inluencia de EEUU; pero en este caso se consiente y asimila, implícita o explícitamente, esta condición. Sus elementos consituivos se han preservado en el iempo y se han revelado en diferentes contextos geográicos y en disintas coyunturas. Sus principales ines son: lograr el apoyo de EEUU para obtener dividendos materiales o simbólicos en contraparida por la deferencia; construir un marco de convivencia estable con Washington coniando en su autorrestricción; y contar con su protección para sostener la coalición en el poder. Los medios uilizados son diversos y pueden abarcar desde los militares (por ejemplo, la paricipación en intervenciones armadas) hasta el uso de insituciones internacionales para responder a los intereses de EEUU (por ejemplo, votaciones a su favor en foros internacionales). La opción estratégica proverbial que deriva de la lógica de la aquiescencia es el acoplamiento.” (Russell y Tokatlian, 2013: 161-162). 11 Washington, siendo Brasilia un socio importante pero subordinado al alineamiento con la potencia hegemónica (FIGURA 1), en la primera década del siglo XXI, los dos primeros gobiernos kirchneristas (2003-2011) priorizaron el eje Buenos Aires-Brasilia consituyéndose el punto más importante del nuevo triangulo, en el cual, EEUU quedó relegado a un segundo plano (FIGURA 2), alternando momentos de acercamiento, crisis y recomposición (Busso, 2014). El escenario descripto comenzó a mutar una vez iniciada la segunda década del nuevo siglo. Durante el úlimo mandato de Crisina Fernández de Kirchner (2011-2015) la estrategia de inserción internacional se complejizó en clave geométrica debido a la emergencia de un nuevo vérice: la República Popular China. El eje Buenos Aires-Pekín que estaba casi exclusivamente asentado sobre la complementariedad comercial se intensiicó por la vía económica (inversiones y inanciamiento) y políica producto de un mayor acercamiento entre los gobiernos. La consolidación de China como una potencia de primer orden alteró ineludiblemente la estrategia externa y el esquema de vinculaciones otrora triangular. En los úlimos años del gobierno de Crisina Fernández la PE estuvo, en términos geométricos, constreñida por la irrupción de unrombo que muestra el incremento de la complejidad (FIGURA 3). En ese senido, analizar el trayecto descripto en torno a la estrategia de inserción de la Argenina en los úlimos treinta años es el principal objeivo del presente trabajo. Desde una perspeciva conceptual el análisis que se realiza en este capítulo parte del supuesto sobre el que se ediicó la invesigación que guía la presente obra. El mismo destaca la existencia de una ariculación entre la estrategia de inserción internacional y el modelo de desarrollo seleccionado por disintos gobiernos de la Argenina re-democraizada, así como el impacto de ambas variables sobre la PE. En ese marco, como sosiene Busso (2016-a), el análisis empírico de las gesiones de gobierno que tuvieron lugar en el período bajo estudio muestra que el concepto de “inserción” fue entendido de manera disímil. A ello contribuyeron disintas razones: la diversidad conceptual proveniente de la academia en referencia a cómo deinir la inserción internacional; las disputas sobre si la inserción debe responder prioritariamente a las demandas domésicas o a las sistémicas y, inalmente, el impacto del mito de la Argenina aislada el cual proviene de las valoraciones que los defensores de una determinada visión de inserción hacen sobre otras. En la mayoría de los casos dichas valoraciones no son sólo críicas, sino que conienen la negación misma de cualquier grado de inserción. Así, es muy común en Argenina que cada gobierno de signo ideológico opuesto que accede a la Casa Rosada plantee que el país está “aislado”, o que enfrenta un proceso de “des-inserción” y que, por lo tanto, se impone la implementación de una nueva estrategia de inserción internacional (Busso, 2016-a). Además, como ya se airmó, cada alternaiva de inserción es acompañada por un modelo de desarrollo con el cual interactúa y, en conjunto, impactan sobre la PE. Las dos asociaciones más perdurables en el iempo –aunque no las únicas– son, por una parte las que ariculan la propuesta de una inserción de alineamiento o acoplamiento con occidente acompañadas por visiones económicas liberales y programas ortodoxos y, por la otra, las que deienden una acción externa autonómica con diversiicación de vínculos y un modelo económico con antecedentes desarrollistas y keynesianos que se canalizan en 12 programas económicos heterodoxos. En ese contexto, durante los úlimos treinta años el lugar de las relaciones privilegiadas entre Buenos Aires y Washington se ideniica con el primer modelo, mientras que los vínculos destacados con Brasilia se enmarcan en el segundo. Sin embargo, esta descripción no es absoluta ya que, en ocasiones, el rol de Brasil fue también de contrapeso en los escenarios de alineamiento. Como ya se adelantó, lo novedoso en este juego se da a parir del segundo gobierno de Crisina Fernández, cuando un conjunto de variables domésicas e internacionales, suman a Pekín como un actor central en la estrategia de diversiicación de vínculos modiicando la geometría de la políica exterior argenina (PEA) hasta la inalización de su gesión. Para cumplimentar el objeivo planteado en la primera sección del capítulo se describirá el esquema triangular de la estrategia externa de Argenina bajo los gobiernos de Menem y De la Rúa. En el segundo apartado se explicitará la mutación del triángulo en cuesión (alteración del vérice núcleo y auxiliar) como consecuencia del nuevo rumbo externo llevado acabo por las dos primera gesiones kirchneristas. Por úlimo, explicitaremos cómo y porqué la estrategia de inserción internacional pasó de un esquema triangular a otro romboidal en la úlima etapa del gobierno de Crisina debido a la emergencia de China como un nuevo vérice de vinculación. A - El triángulo del acomplamiento2 y la estrategia neoliberal (1989-2001) Las menciones sobre la geometría triangular que caracterizó la PEA a parir de la redemocraización subrayan disintos aspectos dependiendo del lugar y del concepto desde donde se la analice. Samuel Hunington, desde la perspeciva de una superpotencia, airma que: …the principal source of contenion between the superpower and the major regional powers is the former’s intervenion to limit, counter, or shape the acions of the later. For the secondary regional powers, onthe other hand, superpower intervenion is a resource that they potenially 2. En este capítulo se uilizan como sinónimos los conceptos de alineamiento y acoplamiento. Para precisar su contenido se adhiere a la deinición de Russell y Tokatlian quienes airman que: “El acoplamiento se caracteriza por un plegamiento a los intereses estratégicos vitales de EEUU, tanto en el ámbito global como regional. Procura una paricipación aciva en la creación y el mantenimiento de regímenes internacionales en sintonía con la posición de Washington, paricularmente en cuesiones sensibles vinculadas a la seguridad global. Apoya de modo distante la integración económica regional siempre y cuando no produzca una disrupción al proceso de consitución de un área de libre comercio hemisférica. En términos políicos y culturales, la relación con los países vecinos es un tanto más relevante, aunque no es objeto de un despliegue diplomáico signiicaivo: el norte de la PE es Washington. El modelo económico es marcadamente ortodoxo y se ordena, en términos generales, en torno a los lineamientos del así llamado “Consenso de Washington”. Presume que las fuerzas del mercado más que la acción del Estado posibilitan una inserción más dinámica y frucífera del país en el sistema mundial. Además, acepta las reglas fundamentales del orden económico y inanciero internacional y conía plenamente en los dividendos coninentales de una eventual área de libre comercio hemisférica. En esencia, deiende el statu quo del orden global, concibe a EEUU en términos de aliado y maniene una marcada indiferencia frente a la región.” (Russell y Tokatlian, 2009: 229). 13 can mobilize against their region’s major power. The superpower and the secondary regional powers will thus oten, although not always, share converging interests against major regional powers, and secondary regional powers will have litle incenive to join in a coaliion against the superpower. In terms of power, the United States and the secondary regional powers have common interests in limiing the dominance of the major states in their regions (...) With the emergence of Brazil as the dominant state in Lain America, U.S. relaions with Argenina have greatly improved and the United States has designated Argenina a non NATO military ally. (1999: 43-44) Desde una mirada argenina, Guillermo Figari (1997), Anabella Busso (1997) y Alejandro Simonof en el capítulo II de esta obra también señalan la existencia de una estructura triangular en la PEA. Figari (1997) argumenta que ese escenario triangular que Argenina construyó entre los años 80 y 90 con EEUU y Brasil se basa en la noción una “doble dependencia” que se estaba gestando en torno a la inserción internacional de la Argenina. Por una parte, desde 1989 era evidente la dependencia con los EEUU pero, simultáneamente, en materia comercial la relación con Brasil traía aparejada una fuerte asimetría. En una línea similar, Busso (1997) analizando la PE de alineamiento durante el menemismo, asevera que desde una perspeciva empírica el juego de Buenos Aires apuntaba a buscar ciertos equilibrios entre Washington y Brasilia cuando el exceso de acoplamiento podía generar problemas con el vecino. Dicho juego fue claro en las dimensiones estratégico-militar y económica de la acción externa argenina. Así mientras el gobierno nacional logró en 1997 la condición de aliado extra-OTAN, hecho que molestó a Brasil, simultáneamente evaluaba la importancia del creciente comercio con ese país y recurría a la políica para acortar transitoriamente la distancia entre los vérices extranjeros de la estructura triangular. Finalmente, Simonof sosiene que si bien los análisis de la PEA han hecho siempre más hincapié en sus senidos que en su estructura, durante los úlimos treinta años se ha consolidado una estructura triangular. Esta incluye a EE.UU y Brasil, ha tenido un carácter predominantemente cooperaivo y generó un juego pendular entre ambas bandas que resulta evidente en todo el período iniciado con la redemocraización. Sin embargo, señala que la existencia de una estructura no garaniza políicas similares y, en el caso especíico de Argenina, dicha estructura ha convivido con senidos disimiles que, en términos generales, giraron en torno a la autonomía (Alfonsín, Duhalde, Kirchner, la primera gesión de Fernández de Kirchner y la mitad de su segundo mandato), pero en otras ocasiones lo hicieron alrededor de la dependencia (Menem y De la Rúa)3. Avanzar en el análisis sobre cómo los condicionantes domésicos y externos inluyeron en la generación de una estructura triangular de la inserción argenina entre 1989 y 2001, consituye el principal propósito de las siguientes secciones. 3. Para profundizar estas ideas ver el capítulo de Alejandro Simonof en la presente obra: “Estructura triangular y democracia: la políica exterior argenina desde 1983 a 2013”. 14 A.1 Argenina y Estados Unidos durante los años ´90: los gobiernos de Menem y De La Rúa Si se focaliza el análisis en el escenario de inales de los años 80 es evidente que frente a las grandes transformaciones que se desataron por entonces, tanto en el ámbito domésico como en el externo, las administraciones de Menem y De La Rúa diseñaron su estrategia de inserción internacional desde una perspeciva que entendía que la única manera de tener una presencia exitosa a nivel mundial pasaba por responder, de manera bastante acríica, a las nuevas demandas sistémicas. Dicha deinición en un contexto de in de la Guerra Fría y el respecivo triunfo de EE.UU, contribuyó al acoplamiento con Washington y a que EEUU se consituya en el vérice núcleo dentro del esquema de vinculaciones internacionales del país, mientras que a Brasil se le asignó el rol de vérice auxiliar. Argenina EEUU Brasil FIGURA 1 (EEUU vérice Núcleo, Brasil vérice auxiliar, década de los noventa) En el caso especíico de Carlos Menem, tras su llegada al poder se encontró con una situación paricularmente compleja tanto a nivel interno como externo. En el plano internacional se advería el derrumbe de los socialismos reales y la superación del bipolarismo como eje ordenador de las relaciones internacionales de posguerra, procesos que, por su magnitud y signiicado, condicionaron de manera signiicaiva la percepción del gobierno de Menem sobre la posición de Argenina en el nuevo contexto mundial. En este marco, como ya se adelantó, el Poder Ejecuivo seleccionó como única alternaiva posible una políica de alineamiento con el gran poder superviviente de la Guerra Fría, los EEUU. Mientras tanto, en el plano interno, a mediados de 1989 se presentaba un escenario caracterizado por una grave crisis económica hiperinlacionaria y crecientes demandas sociales a las que se sumó la entrega anicipada del poder por parte del radicalismo. La complejidad de esta situación moivó la necesidad de una readecuación económica interna y externa basada más en el concepto de inserción en las tendencias de la economía mundial que en el desarrollo autogenerado. En este senido, como consecuencia del contexto imperante y ante la necesidad de atender los problemas en ambos planos, el presidente Menem consideró que el diseño de la estrategia de inserción internacional no sólo debía atender los componentes políicos del llamado paradigma de “hegemonía neoliberal” imperante a nivel global, sino que esta decisión debía ser acompañada por fuertes cambios económicos. Esta decisión se tradujo en un esquema de vínculos privilegiados con Occidente donde, además de los EEUU, se incluían a otros estados centrales, los organismos internacionales –especialmente los mulilaterales de crédito–, las empresas mulinacionales y el sector inanciero transnacional. 15 Dicho de otra manera, la estrategia de inserción fue acompañada por un modelo de desarrollo económico neoliberal, donde la primacía de las pautas de mercado y el regionalismo abierto en el ámbito de la integración se convirieron en ejes centrales. Así, las privaizaciones, la desregulación, la descentralización, la apertura comercial fueron símbolos de la época que acompañaron el proceso de construcción de un “estado mínimo”. Además, después de afrontar un nuevo pico hiperinlacionario, el gobierno planteó luchar contra la inlación a través de la políica de converibilidad que, en lugar de uilizarse como una tácica coyuntural, se convirió en un eje estructurante de la economía argenina hasta 2001. Por todas estas razones se abandonó el peril confrontacionista en las relaciones con la potencia hegemónica en búsqueda de su apoyo en las negociaciones con los organismos mulilaterales de crédito y la banca privada de capitales4. Las decisiones políicas y económicas de este período no fueron fruto sólo de una lectura empírica. Como cimientos de las misma subyacen los supuestos básicos del Realismo Periférico conforme con el cual, un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de la potencia hegemónica, debe eliminar sus confrontaciones con las grandes potencias, reduciendo el ámbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y base de poder (Escudé, 1995: 322). Dicho esto, se esperaba que las alianzas políicas y relaciones económicas preferenciales que pudieran entablarse con países avanzados redundasen en la incorporación económica y diplomáica de Argenina al “primer mundo”. Teniendo en cuenta lo anterior, el marco general de la PE para la construcción del alineamiento se organizó sobre cuatro ejes rectores: la defensa de la paz y la seguridad internacionales; la no proliferación de armas de destrucción masiva; la consolidación del sistema democráico y el respeto por los derechos humanos; y la apertura de Argenina a las inversiones extranjeras y el comercio internacional (Busso, 1994). La dimensión estratégico militar fue escenario de cambios signiicaivos bajo el gobierno menemista. Estos cambios eran coincidentes con la agenda de seguridad internacional planteada por EEUU durante las administraciones de Bush padre y Clinton: disuasión nuclear, consolidación de las fuerzas de despliegue rápido, incremento del uso de la tecnología y mayor inteligencia (Busso, 1994: 83). La Argenina se acopló a dicha agenda y procuró adherir a la mayor canidad posible de acuerdos de control y no proliferación; desacivar proyectos de desarrollos armamenísicos y de tecnología sensible (uso dual) que pudiesen conducirla a la confrontación con EEUU; paricipar en coaliciones internacionales para atender los escenarios de conlicto; buscar cambios en la Organización de 4. Para un análisis detallado de la PEA durante la década de los noventa consultar el capítulo “Inserción internacional y modelo de desarrollo en los noventa. Impactos sobre la políica exterior de Menem y De la Rúa”, en la obra de este equipo de invesigación coordinada por Anabella Busso, “Modelos de Desarrollo e inserción internacional. Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización. 1983-2011”, UNR editora, Rosario, págs.123 a 188. 16 Estados Americanos (OEA) que estandaricen estos principios en el ámbito coninental y, al mismo iempo, deinir e implementar su políica de defensa como netamente defensiva. De esta manera la políica nuclear y la misilísica así como la salida de tropas al exterior fueron, entre otros, el ámbito de aplicación de estas líneas directrices5 (Busso, 1994: 85). En referencia a la defensa de la democracia y los derechos humanos, el gobierno de Menem adhirió a todos los mecanismos de Defensa de la Democracia propuestos en el marco de la OEA (Resolución 1080, modiicación de la Carta de dicha organización) y apoyó la idea estadounidense de fomentar las operaciones de peacemaking y peacebuilding para establecer y consolidar la democracia en disintos países. En consonancia con estas ideas decidió reirarse del Movimiento de No Alineados porque ya no exisía una comunión políica con el mismo; implementó un cambio de peril en el voto en Naciones Unidas caracterizado por un aumento de las coincidencias con EEUU que consolidó un marcado sesgo occidental6 y decidió enviar naves a la primera Guerra del Golfo, entre otros. Siguiendo la lógica ciudadano-céntrica que invoca el Realismo Periférico para proteger la prosperidad económica de la población se limitó el espacio de las disputas con la potencia hegemónica a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y base de poder (Escudé, 1995). Por ello, el ámbito del comercio bilateral caracterizado por una balanza negaiva para Argenina a lo largo de toda la década, se consituyó en el único espacio donde se canalizaron disidencias. Entre ellas se destacan los reclamos para que: EEUU y Europa abandonen las políicas de subsidios agrícolas; la solicitud para Washington desconozca el lobby de los productores fruihorícolas de Florida y California que se oponían a la exportación de limones tucumanos; las críicas a la denuncia de dumping contra la producción de caños sin costura de la empresa Techint y las recurrentes negociaciones para volver a reconocer a la Argenina como un territorio libre de atosa que habilite la exportación de carnes frescas. En el ámbito de los nuevos issues de la agenda comercial global las cuesiones de propiedad intelectual, en especial las patentes medicinales, ocuparon un lugar privilegiado. Si bien este conjunto de cuesiones no es taxaivo, muestra que la dinámica del alineamiento no solucionó los inconvenientes invocados por 5. 6. A modo de ejemplo, Argenina irmó los acuerdos de salvaguardias mutuas con Brasil en el ámbito nuclear; negoció con otras naciones lainoamericanas las reservas que tenía sobre TLATELOLCO y posteriormente raiicó el tratado; aprobó el TNT; ingresó al Grupo Australiano (que establece controles en materia de exportaciones de sustancias químicas y biológicas) y al Comité de Coordinación para el Control Mulilateral de Exportaciones (COCOM); desacivó el Programa del Misil Cóndor II e ingresó al Régimen de Control de Tecnología Misilísica ( MTCR); intentó aumentar la cooperación bilateral con EEUU a través de la irma de acuerdos y vía intercambios y operaivos de entrenamiento conjuntos entre las Fuerzas Armadas de ambos países; elevó a niveles sin precedentes la contribución militar y civil en OMP de Naciones Unidas; asisió a las reuniones de Ministros de Defensa de las Américas y, como se explicitó más arriba, paricipó de la primera Guerra del Golfo y comparió las propuestas sobre modalidades para la defensa de la democracia con EEUU y Canadá, impulsando la reforma de la carta de la OEA y liderando la oposición al régimen castrista en Cuba (Busso, 1994: 86 y ss). El cambio del peril de voto argenino en ONU se manifestó a lo largo de toda la década, pero de acuerdo a Corigliano (2003) tuvo mayor intensidad entre 1991 y 1995. Este se manifestó tanto en la Asamblea General, como en el Consejo de Seguridad en las ocasiones en que nuestro país se desempeñó como miembro no permanente (1994-1995 y 1999-2000). 17 nuestro país. Subsidios, limones y carnes son aún en 2017, por disintas razones, temas pendientes de resolución. El ani dumping por los caños sin costuras fue rechazado por la OMC en 20067 y el tema de propiedad intelectual inalizó con una nueva ley en nuestro país que incluyó todos los reclamos estadounidenses aunque estos fuesen más elevados que los exigidos por la OMC para los países en vías de desarrollo. Por otra parte, a diferencia de los postulados teóricos del Realismo Periférico que no invocan la posibilidad de políicas favorables por parte de la potencia hegemónica en el corto plazo, sino la existencia de una memoria histórica de los grandes poderes que, en caso de ser posiiva, puede actuar a favor de un país periférico en momentos cruciales, el gobierno menemista intentó establecer algunos linkages en el transcurso de su mandato, para demostrar los beneicios del alineamiento tratando de contrarrestar de esta manera los costos internos que implicaba el plan de ajuste económico. En este campo se trabajó para lograr una buena “performance” entre los paricipantes de la licitación que el gobierno norteamericano organizó para la compra de aviones de entrenamiento, en la que Argenina paricipó con el IA Pampa 2000 y reclamó a la administración Clinton que no tomara en cuenta las presiones británicas, las que se resisían a la venta por parte de EEUU de los aviones Skyhawk con radares de úlima generación. Los resultados fueron mixtos, no compraron el Pampa, pero vendieron a nuestro país los Skyhawk. A esto le podemos sumar que en 1997 Argenina fue reconocida con aliado extra-OTAN. Una evaluación sobre la vigencia de la estructura triangular de la PEA con EEUU como vérice núcleo durante el menemismo admite airmar que el alineamiento permiió un nivel de inserción internacional en el contexto de la hegemonía del paradigma neoliberal, pero tuvo grandes costos económicos para la industrialización del país y pocas compensaciones comerciales. De esta manera, como se verá más adelante, a medida que trascurría la década los vínculos con Brasil en el contexto del MERCOSUR se irían conviriendo en un dato central para las exportaciones argeninas consolidando su condición de vérice auxiliar. Finalmente, a grandes rasgos, es posible sostener que una nota disiniva del período comprendido por ambas administraciones (1989-2001), es el considerable nivel de homogeneidad en lo que concierne al diseño de la estrategia de inserción internacional en tanto no se visualizan puntos de quiebre que hayan podido derivar en una ruptura del alineamiento. En este senido, el breve gobierno de Fernando De la Rúa, no alteró los pilares de la políica de alineamiento. La coalición UCR-FREPASO planteó que los vínculos con Washington se basarían en una “relación madura”, lo que se canalizó más en un cambio de esilo que en una modiicación políica que pudiese alterar la estructura triangular. 7. Argenina obtuvo un fallo favorable de la OMC por las restricciones que le imponía EE.UU a las exportaciones de tubos de acero sin costura o caños para la industria petrolera. En su fallo la organización sostuvo: “determinados aspectos de la legislación ani dumping norteamericana, en paricular, algunas disposiciones de la ley arancelaria de 1930 y el reglamento del Departamento de Comercio de los EEUU no son compaibles con la normaiva de la OMC”. En el año 2007 la OMC raiicó el fallo. Para ver más detalles de las resoluciones de la OMC ver: htps://www.mrecic.gov.ar/omc-fallo-favorable-para-la-argenina y htp://www.mrecic.gov.ar/la-omc-raiica-fallo-favor-de-la-argenina-contra-las-barreras-de-los-estados-unidosa-las (2 de octubre de 2016). 18 Consecuentemente, la agenda bilateral planteada por el gobierno de la Alianza se ideniicó por un alto grado de coninuidad con la etapa anterior. A modo de referencia se destaca que en torno a la defensa de la democracia coninúo la línea anterior aprobando la Carta Democráica Interamericana de la OEA en 2001 y votando en la ONU a favor de la propuesta estadounidense de condena a Cuba por violación de los Derechos Humanos. Además, los temas económicos mantuvieron su jerarquía. En el plano comercial, se destacaron tres niveles de gesión que mostraban la no resolución de los problemas pendientes: por un lado, aquellos rubros que encontraban obstáculos para ingresar al mercado norteamericano, como ser carnes frescas, cítricos, jugo de limón, quesos, extracto de quebracho, azúcar, maní, entre otros; por otra parte, el tratamiento de cuesiones que enfrentaban posiciones entre ambos gobiernos, tal como cielos abiertos y subsidios agrícolas; por úlimo las negociaciones para la conformación del ALCA (Busso, 2001). En lo que reiere a los aspectos inancieros el “Megacanje” ocupó un lugar central en el vínculo bilateral. En úlimo lugar, la dimensión estratégico-militar tampoco mostró cambios signiicaivos en cuanto a las directrices implementadas hasta el momento. La políica de defensa y la importancia otorgada a los regímenes de control y no proliferación son ejemplos claros. No obstante, en esta etapa se incrementó la relevancia de las “nuevas amenazas” (terrorismo, narcotráico, principalmente), disminuyó la paricipación del país en las OMP y se manifestó un peril más bajo en al ámbito interamericano (Busso, 2001). A.2 Argenina y Brasil a lo largo de los gobiernos de Menem y De La Rúa Como se ha explicado, la estrategia de inserción internacional sustentada en la lógica de la aquiescencia en el marco de la apuesta al modelo neoliberal conllevó a que el acoplamiento con los EEUU se consituyese en el vérice núcleo del triángulo externo. En la década de los noventa, la Argenina adscribió a la “globalización inanciera” como instrumento clave para cerrar la ecuación económica de su modelo de desarrollo (Damil; Frenkel y Maurizio, 2002). En otras palabras, la entrada de capitales, fuese vía inversión en cartera o a través de inversión extranjera directa (IED), fue funcional durante todo el periodo de la converibilidad para equilibrar la balanza de pagos producto del déicit crónico de la cuenta corriente. La liberalización comercial, el mantenimiento en el iempo de un ipo de cambio ijo a la moneda estadounidense y los bajos precios de las materias primas dieron como resultado un déicit de la balanza comercial. Asimismo, la cuenta corriente sufrió la salida de capitales por una constante fuga de divisas vía el concepto de “rentas de la inversión” en el marco de una mayor extranjerización del aparato producivo nacional (Shorr, 2001). Si bien la dinámica descripta funcionó como un pilar donde se sustentó la estrategia neoliberal, tanto el gobierno de Menem como el breve lapso de la administración De la Rúa no desesimaron la “globalización comercial”8. La Argenina como la mayoría 8. La conceptualización de “globalización inanciera” y “globalización comercial” aquí realizada iene en cuenta la obra de Luiz Carlos Bresser-Pereira (2010). Como bien sosiene el autor, “ambos procesos ienden a moverse junto y siempre habrá economistas dispuestos a argumentar que es imposible separar una 19 de los países de la región adscribió a la tesis del “regionalismo abierto” en el senido de apostar a la integración regional como primer eslabón hacia la liberalización comercial a nivel mulilateral. En ese esquema regional/comercial Brasil ocupó un lugar central. Los acuerdos alcanzados con el gigante sudamericano en la etapa de Alfonsín fueron la semilla de la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). El proceso de integración del Cono Sur estaba estructurado en la alianza entre Brasil y Argenina, la cual debía, según los hacedores de políica, replicar el liderazgo que Alemania y Francia habían desarrollado en el bloque europeo. Como bien argumentó Bernal-Meza (2002:78), en relación a Brasil “se redujo la relación bilateral al ámbito de la integración, aun cuando se buscaron mayores coincidencias en los temas vinculados a la seguridad y el fortalecimiento de la conianza mutua. Sin embargo, estos objeivos se sustentaban en la necesidad de alcanzar cada vez mayores entendimientos políicos con Brasil, heredadas del gobierno de Raúl Alfonsín”. Esta interpretación es comparida por Russell y Tokatlian (2002) al señalar que en los años noventa en los medios gubernamentales se disingue una visión dominante que sitúa a la relación con Brasil en subordinación respecto de la relación especial con los EEUU y en un plano preferentemente económico y comercial. Los autores concluyen que durante el gobierno de Carlos Menem el lugar reservado a Brasil fue el de un importante “socio” económico y no un “aliado” estratégico (Russell y Tokalian, 2002). En esa dirección, si bien es cierto que la ideniicación de un “vérice núcleo” con los EEUU y un “vérice auxiliar” con Brasil estuvo constreñido principalmente por un nuevo diseño de la estrategia de inserción internacional, las paricularidades de la estrategia de desarrollo adoptada coadyuvaron a explicar un esquema triangular determinado. Vale resaltar la idea de que Brasil era percibido como un socio económico pero reducido a lo “comercial”, dimensión de la economía subordinada a la globalización inanciera. Como se argumentó, la sustentabilidad de la estrategia económica adoptada por Domingo Cavallo -Ministro de Economía de Menem- estaba en garanizar el ingreso de divisas a través de la Cuenta Capital de la Balanza de Pagos. El arribo de capitales tanto materia de IED como en “Inversión en Cartera” provenía de los principales centros de poder del sistema internacional. Esta situación obligaba inexorablemente a priorizar y fortalecer los vínculos con los gobiernos (y con actores no estatales) de aquellos países. Con respecto a la primera modalidad, fue al sector servicios donde se radicaron las grandes inversiones, fenómeno en gran medida vinculado a la oleada de privaizaciones y desregulaciones que se dio en la región. En este rubro las empresas europeas (francesas, italianas, españolas, alemanas, entre otras) se destacaron durante toda la década del noventa (Chudnovsky y López, 2007). En lo concerniente a los capitales inancieros el foco estaba puesto en las principales plazas bursáiles del mundo donde además la Argenina de otra pero la experiencia demuestra que muchos países, especialmente los asiáicos, han sido capaz de individualizarlas” (Bresser-Pereira, 2010:29). La apuesta de un país por la globalización inanciera se sustenta en un crecimiento con “ahorro externo”, en el senido de que las principales fuentes de ingresos de divisas del exterior se registran en la cuenta capital de la balanza de pagos. Por su parte, la globalización comercial supone la búsqueda de un crecimiento con “ahorro interno” en donde el superávit está dado por la cuenta corriente a parir de ingresos provenientes de las exportaciones. 20 emiía su deuda soberana (New York, Tokio y disintas bolsas bursáiles europeas). Por el otro lado, el modelo asumía un déicit crónico de la balanza comercial dada la escasa compeiividad de la estructura produciva en un esquema de políica comercial abierta (eliminación de barreras arancelarias y reducción de las para-arancelarias). Sin embargo, la adopción de un espacio de integración bajo la lógica de Unión Aduanera pretendía lograr una “creación de comercio” intrarregional sustentada en nichos de especialización produciva con Brasil. Cabe señalar, que el intercambio comercial entre Argenina y Brasil iene un componente intraindustrial relevante. Desde ines de los ochenta, al menos la mitad del comercio de manufacturas entre ambos países era intraindustrial, y con el inicio del proceso de integración económica esto se profundizó (CEPAL, 2007). Así por ejemplo, la paricipación de las exportaciones argenina a Brasil crecieron del 9% en 1987 al 32% en 1998, lo que permiió amoriguar en partes los elevados déicits externos originados por la crisis del “tequila” primero y la de los países asiáicos después (Rapoport y Madrid, 2011). Es dable destacar que cuando las restricciones externas estuvieron por el lado de la “globalización inanciera”, el “vérice auxiliar” del triángulo externo argenino se volvió coyunturalmente vital para oxigenar el modelo de desarrollo, producto del superávit alcanzado en materia de balanza comercial bilateral. Ahora bien, a pesar de los avances tanto en cuesión de cooperación y concertación políica como en la integración económica alcanzados desde la redemocraización, la desconianza y los recelos mutuos del pasado no desaparecieron. Una de las grandes restricciones externas a la hora de comprender los vaivenes históricos que ha tenido la relación entre Brasil y Argenina (y en la percepción de cada uno sobre el otro) debe buscarse en el rol que ha ocupado EEUU como potencia hemisférica y mundial a parir de la segunda mitad del siglo XX. Desde entonces, la principal estrategia de los EEUU hacia el Cono Sur fue la de aplicar la tesis de “divide y reinarás” dado el peligro estratégico que representa para sus intereses una perdurable alianza entre Brasil y Argenina. Exisieron disintas ariculaciones entre los tres actores estatales, siendo el principal esquema el que tuvo a Brasil con políicas más cooperaivas hacia la potencia del norte y la Argenina caracterizada por cierto antagonismo y relaciones conlicivas con Washington. Sin embargo, una vez inalizada la guerra fría y en pleno auge de la hegemonía global de los EEUU, la vinculación entre Argenina y Brasil estuvo dada por un nuevo esquema. Mientras que Brasil siguió con su estrategia de acomodamiento9, la Argenina de Carlos Menem viró hacia una políica de pleno alineamiento con el hegemón con el in de converirse en el 9. Siguiendo a Russell y Tokatlian (2009: 230), la estrategia de acomodamiento “(…) se caracteriza por el acompañamiento selecivo y puntual a EEUU. Promueve un papel acivo en la coniguración de regímenes internacionales preferentemente en armonía con Washington. Concibe la integración económica regional de acuerdo con parámetros que favorecen los intereses propios sin un compromiso irme a favor de mecanismos colecivos. (…) Asigna un lugar destacado a la relación con los vecinos; en parte, para negociar individualmente en mejores condiciones con EEUU. La defensa de principios básicos en el campo internacional e interamericano conduce a desasociarse de Washington en numerosos temas de la agenda internacional y regional. Busca contrarrestar los efectos nocivos del modelo económico domésico imperante (en términos de desigualdad y desempleo) mediante políicas sociales compensatorias. Promueve un balance entre mercado y Estado al momento de proyectar la políica exterior hacia Washington, la 21 principal aliado de los EEUU en la región. En otras palabras, el nuevo esquema triangular que proponía Argenina para sus relaciones externas generaba todo ipo de recelos y preocupaciones en Itamaraty (Saraiva, 2012). Asimismo, la existencia de una rivalidad tácita (e histórica) en torno al liderazgo regional también provocó rispideces durante este período. Es menester señalar que para inales del siglo XX hay una consolidación de la primacía brasileña en torno al equilibrio de poder regional (Schenoni, 2016). En agosto de 1997, el presidente Menem declaró en el diario O Estado de Sao Paulo que la Argenina se iba a oponer a la pretensión del Brasil de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad porque “eso rompería con el equilibrio regional” (Moni, 1997). Desde Brasilia dichas declaraciones fueron tomas con sorpresa y malestar, siendo el propio Presidente Cardoso quien airmó que “Brasil considera que merece el apoyo de la Argenina”. Por su parte, las palabras más álgidas provinieron del Canciller Lampreia quien consideró que las airmaciones de Menem “consituyen un verdadero veto a la candidatura de Brasil y son incompaibles con la alianza estratégica entre los dos países”. Ahora bien, para inales del siglo XX, la relación con Brasil comenzaba a sembrar disintos cuesionamientos. El primero, apuntaba a la paulaina merma de connotación “políica” que había caracterizado las relaciones en los primeros años de la redemocraización. La reducción de las interacciones a lo comercial produjo que el “mercado asuma la conducción del proceso y las negociaciones políicas desaparecieron prácicamente de las negociaciones bilaterales” (Rapoport y Madrid, 2011:281-282). En segundo lugar, la evidente pérdida de peso del “otro” en las respecivas estrategias de inserción internacional. Mientras que Brasil apuntaba a expandir su contexto coniguo de Argenina y el “Cono Sur” a toda América del Sur10, para así limitar el intento de expansión hemisférica de los EEUU, desde Buenos Aires se apoyaba el proyecto del ALCA11 lanzado por Bill Clinton en 1994. Por su parte, la decisión del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, sin “consultar o avisar previamente a su par argenino” (Saraiva, 2012:111) de liberalizar el ipo de cambio produciendo una devaluación del Real cercana al 100% representó un duro golpe para la economía argenina y para el proceso de integración regional12. La modiicación del ipo de cambio de su principal socio comercial regional representó un impacto negaivo para una economía que arrastraba enormes diicultades debido al “abaratamiento” de la producción brasileña que inundaría el mercado argenino. región y el mundo. A su vez, busca una revisión moderada de las insituciones y reglas internacionales en el campo comercial y inanciero. En esencia, procura la introducción de ajustes parciales al orden global, deine a EEUU como amigo y maniene una posición de relaiva indiferencia hacia la región”. 10. Este cambio fue visible en la propuesta de crear un Área de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA) lanzada por Itamar Franco y en la diplomacia presidencial de Fernando Henrique Cardoso de buscar un encuentro políico entre todos los presidentes de América del Sur, logro que materializó en el año 2000 con la primera Cumbre de Presidentes de Países de América del Sur realizada en Brasilia. 11. En este aspecto, vale destacar que si bien el acoplamiento/alineamiento fomentó en Argenina una adhesión considerable a la apertura comercial y a la aceptación de TLC, también es verdad que en la Cancillería persisieron grupos de funcionarios que, si bien no eran mayoría, coninuaron defendiendo la importancia de la integración regional como instancia previa a la integración coninental. 22 El resultado de dicha decisión por parte de Brasil fue el perjuicio a sectores sensibles de la economía argenina como el achicamiento del superávit bilateral pero, más importante aún, la aceleración del in de la políica de converibilidad monetaria que había establecido el gobierno de Menem en 1991, la cual se produjo años más tarde en enero del 2002. En realidad, lo que se comenzaba a vislumbrar era un agotamiento del modelo de acumulación el cual impactó inexorablemente en el triángulo externo aquí analizado. En 1999 la rueda secundaria del proyecto neoliberal –la apuesta a la “globalización comercial” vía el MERCOSUR sustentada en la Alianza con Brasil– entró en profunda crisis. Si bien el lamante gobierno de Fernando de la Rúa, a parir de su canciller Rodríguez Giavarini, intentó relotar el vínculo con Brasil (Torres, 2012) los condicionamientos externos y domésicos conspiraron contra dicho objeivo. A poco iempo de haber optado por mantener el plan económico del menemismo, el gobierno radical tuvo como objeivo intentar evitar la parálisis de la rueda central del esquema, la inserción en la “globalización inanciera” amparada en la políica de acoplamiento con Washington. A pesar de convocar nuevamente al “padre de la criatura”, Domingo Cavallo, al frente de la cartera económica, en 2001 el modelo colapsó producto de profundización de los desajustes y la decisión del nuevo gobierno de los EEUU de no apoyar una políica de salvataje inanciero (Creus, 2016). Este escenario, como ya se adelantó, corroboró la tesis de Guillermo Figari (1997) en relación a la idea de “doble dependencia” que se estaba gestando en torno a la inserción internacional de la Argenina. No sólo la dependencia era evidente con los EEUU, sigilosamente y en materia comercial la relación con Brasil también tenía fuertes connotaciones asimétricas. B - El triángulo de la autonomía y la estrategia neo-desarrollista (2003-2011) El análisis de la acción externa argenina durante los doce años de la gesión kirchnerista muestra una coninuidad en la manera de entender la inserción internacional. Sin embargo, de manera simultánea se produce una variación de los actores que se privilegiaron para estructurar la geometría de la PE. Así, se observa un cierto equilibrio inicial en el espacio otorgado a EEUU y Brasil durante los dos primeros años del gobierno de Kirchner; una primacía de Brasil en el período subsiguiente y la jerarquización de China en el segundo gobierno de Crisina. Este tránsito está en estrecha relación con la variación de los impactos internos y externos a lo largo del período. Por ello a coninuación analizaremos estos factores y su inluencia en el cambio de protagonismo en los vérices de la estructura triangular donde EEUU terminará ocupando el vérice auxiliar y Brasil el vérice núcleo. La llegada de Néstor Kirchner al poder tuvo caracterísicas pariculares, especialmente ligadas al ámbito local enmarcado en las consecuencias de la crisis del 2001. Sin 12. La creación de la Unión Aduanera en el marco del MERCOSUR tenía entre sus objeivos la coordinación de las políicas macroeconómicas. Justamente, la devaluación del Real fue un hito importante para mostrar las diicultades que tuvo el proceso para avanzar en dicha temáica. La percepción desde Buenos Aires fue que Brasil quería superar su crisis “a costa del vecino”. 23 dudas, el default, el desempleo, el nivel de pobreza, las diicultades para garanizar la gobernabilidad, el deterioro de la igura presidencial y el descreimiento de la sociedad en la políica favorecieron una sensación de anomia aún presente en mayo de 2003 cuando el presidente asumió su cargo. Esta situación condujo a Kirchner a focalizar su trabajo hacia la restauración de la conianza de los argeninos en la políica como mecanismo principal para salir de la crisis. Siguiendo a Garretón se puede airmar que lo que estaba en juego en Lainoamérica después de la crisis de los ‘90 “era la recomposición de las relaciones entre Estado y sociedad y la posibilidad de construir una capacidad de acción políica frente al mundo globalizado y la fragmentación interna” (Garretón, 2006: 112). Por otra parte, la centralidad de la políica en dicho proceso no devino de la desaparición o superación de la agenda económica, sino de la persistencia de tres grandes problemas que debían ser resueltos desde la políica: “el papel del Estado como dirigente del proceso de desarrollo y agente principal de la inserción en la globalización, la superación de las desigualdades y la transformación produciva que signiica tanto la efeciva incorporación de la región a la sociedad del conocimiento como la generación de empleos decentes” (Garretón, 2006). Para afrontar esa situación Kirchner optó por una visión autonomista - industrialista basada en el mercado interno y evaluó que para poder pensar las necesidades domésicas y lograr el apoyo de disintos sectores sociales era necesario modiicar el escenario interno consolidando el liderazgo presidencial e incrementando la gobernabilidad. Esta lectura se sostuvo durante los gobierno de Crisina. Sin embargo, para coninuar con esta línea a parir de 2007 eran necesarias ciertas concesiones de los actores económicos de mayores ingresos lo que generó un mayor nivel de disputas en el plano nacional. En ese marco, el conlicto con el campo en el 2008 deterioró los vínculos con el sector agrícola-ganadero, la clase media urbana, los medios de comunicación hegemónicos y parte del gremialismo. De ahí en más los vínculos entre el gobierno y la sociedad tuvieron una dinámica pendular que se desplazaba desde el rechazo al apoyo, llevando a que el gobierno tuviese que centrar su atención en el escenario domésico en detrimento de la PE13 (Busso: 2010 y 2015). Por esta razón, como se ha sostenido en trabajos anteriores (Busso, 2010 y 2016b), valorar la magnitud del impacto de los condicionantes domésicos sobre la PE desde la perspeciva de las relaciones entre Estado y Sociedad, permite airmar que el mismo fue mayor en el período de Crisina que en el de Néstor Kirchner, no porque no se hubiesen producido mejoras en la situación socio-económica, sino porque el gobierno de Fernández enfrentó mayores debates y presiones de los actores locales en referencia a decisiones que afectaban directa e indirectamente las dimensiones políica y económicas de la acción externa argenina y que, en su mayoría, estaban ligadas al modelo de desarrollo interno. Por otra parte, los condicionantes externos tuvieron su impacto y, en líneas gene13. Dicha dinámica obligó, en ocasiones, al gobierno de Crisina, a no atender la agenda internacional como cuando la presidenta suspendió su visita oicial a China por no coniar en el vicepresidente, Julio Cobos, para asumir transitoriamente la conducción de la Nación ya que este había votado a favor de los reclamos planteados por las organizaciones empresarias del sector agrícola-ganadero. 24 rales, también fueron más complejos para Crisina que para Néstor. Si bien durante la gesión de Néstor Kirchner el default -con su consecuente efecto de aislamiento inancierofue una limitante signiicaiva, en el ámbito económico el presidente transitó un período de ascenso lento pero persistente de precios de los commodiies. Esto fue favorable para el país en tanto se ariculó con una políica de ipo de cambio compeiivo favoreciendo una balanza comercial posiiva y, simultáneamente, el ingresos de divisas a pesar de la restricciones inanciera. Si bien, los precios de la soja alcanzaron su máximo nivel durante la primera gesión de Crisina (2008) y a inicios de su segundo mandato (2012), el panorama cambió sustancialmente a parir de ese momento afectando el ingreso de dólares por exportaciones (Busso, 2016-b) y habilitando –como se verá más adelante— el traspaso de una estructura triangular de la PE a otra romboidal. Desde una perspeciva general la economía internacional durante la gesión de Kirchner coincidió con una etapa de relaiva estabilidad global, mientras que a Crisina le correspondió atender las secuelas de la crisis económico-inanciera desatada en los estados centrales en 2007/2008 la cual generó: a- una contracción del comercio internacional por caída de la demanda que afectó la balanza comercial argenina, situación que se complicó aún más a parir de 2011 con la crisis energéica y la necesidad de incrementar las importaciones; b- las discusiones mulilaterales en torno a la regulación de las inanzas internacionales marco en el que Argenina manifestó su postura favorable a establecer normas; y c- el debate sobre las políicas económicas para enfrentar la crisis enmarcado entre las opciones de ajuste o de políicas acivas/expansivas, ante el cual el gobierno de Crisina optó por la segunda alternaiva (Busso, 2016-b). Si se reorienta la mirada hacia la dimensión políica, el gobierno de Néstor Kirchner se superpuso con las discusiones preliminares sobre la conformación del orden internacional en el siglo XXI y las respecivas consecuencias en la distribución del poder mundial. Para 2003 el orden internacional estaba enmarcado por la guerra contra el terrorismo internacional liderada por EEUU. Esto implicó un proceso de militarización de la acción externa de Washington; la implementación de la doctrina Bush (acción preveniva); un predominio de las visiones políicas neoconservadoras y económicas liberales y una abundante literatura que señalaba la llegada de una nueva paxamericana basada en el establecimiento de la primacía a través del uso de la fuerza. Este contexto se tradujo en una cierta desatención de Washington hacia Sudamérica. La situación a lo largo de los gobiernos de Crisina es diferente porque las transformaciones internacionales se dan de manera más acelerada y generan mayor inceridumbre. En estos años EEUU y Europa transitaron por la crisis económica de 2008; se discuió con mayor contundencia el rol de las potencias emergentes –especialmente los BRIC en forma conjunta y China como actor individual– y se consolidaron las tendencias que marcan el traslado del eje económico mundial a la región del Asia Pacíico lo que incrementó la preocupación de los poderes occidentales ante el aumento de los atributos económicos, políicos y militares de China (Busso, 2016-b). Como se verá más adelante, este incremento de la inluencia china tuvo un correlato muy signiicaivo en Lainoamérica. El contexto regional también fue muy diferente entre la primera y la segunda década del siglo XXI. La dinámica políica y económica posiiva que se dio en América del 25 Sur en la primera década enfrenta a parir de la segunda década una situación de crisis. El debilitamiento del llamado “giro a la izquierda” conlleva que las propuestas de concertación políica hayan sido más efecivas durante la gesión de Kirchner y el primer gobierno de Crisina, que durante su segundo mandato. En este mismo contexto la voluntad de los gobiernos para aplicar modelos económicos neo-desarrollistas fue cada vez menos homogénea. Las situaciones domésicas impactaron sobre los diseños de las PE y reaparecieron con mayor regularidad demandas por acuerdos de libre comercio que afectan los procesos de integración regional. Todo esto acontece de manera paralela a la desaparición de liderazgos regionales como los de Chávez y Kirchner y el debilitamiento de Lula (Busso, 2016-b). Como consecuencia de lo mencionado hasta aquí, a diferencia de los 90, las opciones del Kirchnerismo en cuanto a la estrategia de inserción internacional, el modelo de desarrollo y su impacto sobre la PE conceptualmente se inscribieron en la “lógica de la autonomía”. Así, la PE fue pensada como un instrumento para solucionar las necesidades y los problemas internos, el modelo de desarrollo se planteó en términos neo-desarrollistas y la estrategia de inserción internacional apuntó, en términos de Ferrer (2010), a consolidar la “densidad nacional”. Según este autor existe una fuerte relación entre la solidez de las condiciones políicas y económicas internas y las posibilidades de enfrentar exitosamente los desaíos internacionales. Desde su perspeciva Argenina es aún un país en construcción y para avanzar en esa tarea es necesario fortalecer la “densidad nacional”. Esta se basa en la cohesión social, la calidad de los liderazgos, la estabilidad insitucional y políica, la existencia de un pensamiento críico y propio sobre la interpretación de la realidad y, como culminación, en las políicas propicias al desarrollo económico. B.1 Los Kirchner y Estados Unidos: el paso de vérice núcleo a vérice auxiliar A lo largo de este trabajo se aniciparon dos ideas ligadas a las relaciones bilaterales de Argenina con EE.UU durante la etapa kirchnerista. La primera de ellas discute aquellas airmaciones que caracterizan dicho vínculo como negaivo a lo largo de los 12 años de gesión en tanto en este capítulo se eniende que el mismo no fue homogéneo durante ese período, sino que mostró diferentes instancias. La segunda idea, describe dicho vínculo como un patrón cuya secuencia pasó de manera coninua del acercamiento a la crisis y luego a un intento de recomposición sin llegar a la ruptura. Con esto se pretende señalar que, en el marco de las diferencias existentes entre Argenina y EEUU bajo los gobiernos kirchneristas, los vínculos bilaterales tuvieron la siguiente dinámica: a- se producían situaciones de tensión (crisis) ligadas a diferencias de índole políica, económica y estratégico militar; b- cada una de ellas fue seguida por contactos y/o negociaciones a nivel ministerial o presidencial que pretendían acercar a las partes (intento de recomposición), sin que ello implicase por parte de Argenina optar nuevamente por políicas de alineamiento; c- esta dinámica no conducía a la ruptura porque ambas partes siempre eligieron restablecer, al menos, un nivel de cordialidad mínima y, además, porque en el ámbito mulilateral nuestro país no optó por un peril de voto ani-estadounidense (Busso, 2014). Esta dinámica fue más evidente en la etapa de Crisina. 26 B.1.1 Las relaciones de Argenina con Estados Unidos bajo el gobierno de Néstor Kirchner Como se explicitó más arriba la agenda interna compleja y apremiante tuvo un impacto importante sobre la PE en tanto esta fue pensada como un instrumento que debía aportar a la solución de los problemas domésicos. Expresiones del Presidente tales como “pensar el mundo en argenino” (Kirchner, 2003), o que la agenda externa debía “abarcar los temas de la gente” hacen referencia expresa a esta tendencia. En este contexto, y más allá de una falta de ainidad de Kirchner con el ámbito de la PE, varias cuesiones ligadas a la gesión políica y económica externa fueron abordadas através de una paricipación presidencial directa. Así, en los primeros años de su gobierno los vínculos con EEUU, España y los organismos mulilaterales de crédito fueron un resorte exclusivo del Presidente. A esta tendencia se agregó un esilo discursivo frontal, que destacaba las necesidades de la población argenina y la perinencia de recuperar conceptos como dignidad nacional e intereses nacionales, entre otros. Estos contenidos fueron acompañados por una fuerte críica a los actores domésicos (especialmente el gobierno de Menem) e internacionales tales como el FMI, el Banco Mundial, el sector inanciero transnacional, las empresas mulinacionales que habían paricipado de las privaizaciones e, inclusive, algunos gobiernos de los países centrales a los que se les atribuyó responsabilidades en la crisis económica argenina y las diicultades para la renegociación de la deuda. Simultáneamente, la crisis socio-económica se ligó directamente al proceso de renegociación de la deuda. Este apareció como un tema central al cual se subsumieron otras dimensiones de la PE. La estrategia del gobierno en este ámbito también tuvo una fuerte presencia presidencial y un discurso frontal, pero contó con un soporte técnico del Ministro de Economía Roberto Lavagna y de la Cancillería en un segundo plano. Dicha estrategia se basó en establecer objeivos de máxima que no serían modiicados sustancialmente después de haber sido anunciados públicamente. La diferencia central con los ‘90 radicó en subrayar que, a pesar de sus debilidades, la Argenina aún podía decir que no en un proceso de negociación y, además, argumentar que “sin crecimiento con inclusión social no hay capacidad de pago durable en el iempo” (Lavagna, 2005-a: 37). En conexión con este tema y pasados algunos meses desde la asunción, la dimensión comercial de la PE se converiría en uno de los principales objeivos de la acción externa de nuestro país. Kirchner entendía que el superávit comercial era un elemento central, junto al equilibrio iscal y la recuperación de las reservas, para apuntalar un proceso de reindustrialización y generación de empleo en Argenina. Volviendo al vínculo entre Argenina y EEUU en la era kirchnerista, como se adelantó el mismo tuvo diferentes periles y disintas intensidades durante el transcurso de la gesión. A lo largo de los cuatro años del gobierno de Néstor Kirchner podemos disinguir dos grandes momentos en las relaciones con EEUU. El primero coincide con la etapa donde la acción externa estuvo totalmente condicionada por la renegociación de la deuda. La necesidad de salir del default consumió la atención del Presidente desde mayo de 2003 a febrero de 2005. El segundo se inicia a inales de 2005 con el escenario pos-default. 27 La estrategia de negociación argenina que buscaba una quita muy signiicaiva de su deuda contó con una oposición internacional considerable de los tenedores de bonos, algunos países del G7 y el FMI. Su concreción fue posible, a diferencia de lo que muchos análisis argumentan, porque Washington no se opuso. En este marco las diferencias entre la administración Bush y el sector inanciero transnacional, así como la necesidad de que Argenina no entrara en default con los organismos mulilaterales de crédito para evitar la expansión de los efectos negaivos de una decisión de ese ipo entre los países deudores, resultaron funcionales al proceso de renegociación de la deuda argenina. Así, después de ciertos desacuerdos entre Buenos Aires y Washington durante el gobierno de transición de Eduardo Duhalde, donde exisieron fuertes condicionalidades externas, el comienzo de la gesión de Kirchner enfrentó otro panorama donde se destaca un mayor interés por parte de la administración de George W. Bush en apoyar más explícitamente a la Argenina en las negociaciones con el FMI. Tal como sosienen Russell y Tokatlian: no sólo se había producido un cambio de gobierno en Buenos Aires que requería una nueva cuota de oxígeno desde fuera, sino que Washington no podía seguir desconociendo el torbellino socio-políico que sacudió a la región (...). Ignorar a una Argenina que había preservado la democracia en horas tan diíciles hubiese sido una pésima señal diplomáica para el conjunto de América Laina. De su lado, el mandatario argenino podía no comparir la orientación políica de la administración Bush, pero no estaba en condiciones de comenzar su gesión sin un acuerdo con los organismos mulilaterales de crédito; un default con estos organismos hubiera llevado a la Argenina a profundizar tanto su aislamiento internacional como su crisis interna. Una mutua lógica pragmáica, más que una visión principista o ideológica, de uno y otro lado, marcó el primer diálogo entre Kirchner y Bush (2004: 22). Los intereses pragmáicos de Washington aparecen en el diseño de la PE de la administración Bush durante los primeros meses de gesión coincidiendo temporalmente con la crisis argenina de 2001, lo que impensadamente convirió a nuestro país en el primer “test case” del cambio de políica que aplicaría EEUU. Dicho cambio emerge del debate ligado a la forma en que deben manejarse las disputas por el poder mundial entre los actores estatales –en este caso EEUU– y los actores no gubernamentales transnacionalizados dentro de un mundo globalizado(Busso, 2002). A diferencia de la administración Clinton, que había mantenido una relación luida con el sector inanciero transnacional, durante los dos primeros años del gobierno de Bush , el primer secretario del Tesoro, Paul O´Neill, invocando el llamado “riesgo moral”, operó como un defensor del sector de la producción enfrentado con el mundo inanciero, llevó adelante políicas conlicivas con Wall Street y rechazó los planes de salvataje económicos para los países con fuertes deudas externas entendiendo que los sectores privados que habían obtenido ganancias poco usuales debieron tener en cuenta que estas 28 estaban acompañadas por grandes niveles de riesgo. Este ipo de vínculo con el sector inanciero permite entender por qué Washington no rescató a la Argenina en el momento del default, pero si la apoyó en el proceso de renegociación de la deuda con el sector privado y frente a FMI. Tal como expone Lavagna (2005-b) tanto en la crisis del Tequila como en las sucedidas en el Sudeste Asiáico, Rusia y Brasil, el FMI y el Tesoro norteamericano impulsaron un rol considerablemente acivo del organismo como prestamista de úlima instancia. Sin embargo, a parir de 2000 se comienza a considerar que esta estrategia de minimización de riesgos había acarreado un problema: la disminución de los incenivos de los inversores para evaluar cuidadosamente los riesgos a asumir (que se evidenciaban en el alto nivel de las tasas de interés a la cual se inverían los fondos). La garanía implícita de un rescate impedía, por un lado, que los inversores sufrieran las consecuencias de una mala evaluación y, por otro lado, resultaba en una “incorrecta” asignación de los recursos a nivel internacional. La posición asumida por parte del gobierno de EEUU a parir de 2000 se basó en estas consideraciones. Para Washington el esquema de salvatajes había generado incenivos perversos y era necesaria una vuelta a las leyes de mercado. Después de haber logrado la primera renegociación de deuda, en diciembre de 2005 Kirchner decidió profundizar la políica de desendeudamiento pagándole anicipadamente 9810 millones de dólares al FMI con dinero proveniente de las reservas. Si bien uno de los argumentos fue que el país con este pago anicipado se ahorraba 1000 millones de dólares en concepto de intereses, lo cierto es que de esta manera el gobierno lograba un viejo anhelo cual era liberase de la tutela del Fondo, especialmente en lo que reiere a su interferencia en el proyecto económico interno. En su discurso airmó que con esta políica logramos “ganar grados de libertad para la decisión nacional”(Kirchner, 2005). Otra temáica de relevancia en esta etapa fueron las decisiones en torno al problema de la lucha contra el terrorismo. Si bien nuestro país desde sepiembre de 2001 se había manifestado en contra de ese lagelo, tanto en los organismos internacionales como ante el gobierno de EEUU, en 2003 la situación se reconiguró en torno a la decisión de Washington de declararle la guerra a Irak. En este marco, Argenina se sumó a la negaiva de los países más importantes de la región para apoyar ese ataque armado. Acompañando las posiciones de Brasil, Chile y México desde Buenos Aires se mantuvo el compromiso en la lucha contra el terrorismo sin involucrar a la Fuerzas Armadas, la necesidad de acordar dicha lucha en el marco de la ONU y la negaiva a paricipar en el conlicto armado contra Irak (Busso, 2015). Por otra parte, la dirección autonómica de la PEA se manifestó frente a EEUU vía el fortalecimiento de las relaciones con Hugo Chávez, el apoyo a Cuba a través de la abstención en la Comisión de DD.HH. de la ONU y la interrupción de los ejercicios conjuntos con las Fuerzas Armadas estadounidenses debido al pedido de inmunidad solicitado por Washington -el cual se contraponía a los compromisos asumidos por Argenina con la Corte Penal Internacional-. De manera consecuente con lo descripto hasta aquí, los dos primeros años de gesión kirchnerista no alteraron la disposición de los vérices de la estructura triangular. EEUU siguió ocupando un lugar relevante debido a su centralidad en el proceso de re29 negociación de deuda soberana, aunque la distancia entre el vérice núcleo y auxiliar se redujo en el marco de una visión más autonómica de la PE. Después de 2005, la PE de nuestro país ingresa en un escenario posdefault dando lugar a un enfriamiento relaivo de los vínculos con EEUU; la jerarquización de los lazos con América Laina y la búsqueda incipiente de una diversiicación de relaciones. Claramente, a parir de ese momento la geometría de la PE da señales de cambio. Esta situación se profundiza con la Cumbre de las Américas realizada en Mar del Plata en noviembre de ese año que actúa como un parte aguas en las relaciones con Washington. Argenina EEUU Brasil FIGURA 2 (Brasil vérice núcleo, EEUU vérice auxiliar, primera década del siglo XXI) En esa ocasión, Kirchner como anitrión, no sólo lideró la reunión sino que se encargó de presentar la oposición del Mercosur a la propuesta de reacivación del ALCA que EEUU trató de imponer en la agenda de la Cumbre, ya que la misma había sido convocada bajo el lema “Crear Trabajo para Enfrentar la Pobreza y Fortalecer la Gobernabilidad Democráica”. La ariculación de posturas entre Kirchner, Chávez y Lula lograron el objeivo. Por otra parte, de acuerdo a declaraciones y análisis de funcionarios norteamericanos, el ex presidente Bush se sinió maltratado por Kirchner y esto contribuyó a enfriar los vínculos entre ambos mandatarios. A parir de entonces algunos temas que ya integraban la agenda y otros que surgieron posteriormente fueron tomando una connotación negaiva. Parte de la clase políica en EEUU desaprobaba los crecientes vínculos de Kirchner con Chávez entendiendo que, a esta altura de los acontecimientos, estos superaban las necesidades económicas de Argenina y estaban cruzados por una alianza políico-ideológica cada vez más fuerte. A esto se sumó el triunfo de Evo Morales en 2006 y las relaciones cordiales de Buenos Aires con el nuevo gobierno. Por otra parte, funcionarios estadounidenses comenzaron a hacer explícitas sus críicas al modelo de desarrollo económico de Argenina. Así aparecen manifestaciones contrarias sobre las condiciones de la seguridad jurídica para la inversión extranjera directa, sobre el rol del Estado frente al incumplimiento de las empresas privaizadas y sobre las políicas de desarrollo energéico. Posteriormente, Washington tomó una serie de decisiones que se distanciaron de las que habían ipiicado su acción entre 2003 y 2005 y que, más allá de sus efectos inmediatos, son importantes porque de alguna u otra manera se mantuvieron presentes en el iempo reapareciendo una y otra vez en los vínculos con Néstor, pero especialmente con Crisina Kirchner. Una de ellas es la decisión de profundizar la búsqueda de acuerdos de libre comercio bilaterales como reacción a la oposición del Mercosur al ALCA. En este marco, Washington trató de aprovechar los conlictos regionales (como el de Argenina con Uruguay) para ofrecer alternaivas comerciales que generaron más rispidez dentro del 30 bloque. Además, anunció la revisión del SGP para varios países, incluida la Argenina, que por entonces vio afectada sus exportaciones por un monto de 600 millones de dólares. Otro tema fue la abstención de EEUU –y de la mayoría de los miembros del G7– en las votaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el otorgamiento de créditos a Argenina. El organismo decidió, no obstante, en 2006 conceder dos créditos a nuestro país, uno de 500 y otro de 650 millones de dólares. En ese caso sí hubo un doble mensaje de Washington al BID y a la Argenina. EEUU estaba trabajando para modiicar el sistema de concesión de créditos fáciles del BID y ésa fue una oportunidad para sentar su posición (Busso y Pignata, 2006). Argenina no buscó una recomposición rápida y fácil de los vínculos con Washington, pero reservó algunos temas de agenda y algunas acciones que le permiieran un diálogo de baja intensidad, aunque necesariamente basado en cuesiones de interés para el país del norte. Así, las autoridades nacionales mantuvieron la dimensión estratégico-militar de la PE dentro de patrones de estabilidad que EEUU pretendía de cualquier país del Hemisferio. Consecuentemente, el gobierno coninuó compromeido en la lucha contra el terrorismo internacional, el narcotráico y el lavado de dinero. El peril del voto en Naciones Unidas no retrocedió a las instancias previas a la políica de alineamiento cuando Argenina votaba en forma similar a Cuba, Yemen y Sudán, pero tampoco se mantuvo idénico a los ’90, mostrando un peril moderado. Nuestro compromiso con fuerzas mulinacionales y las OMP se mostró más selecivo tomando como referencia la localización del conlicto. Dicho en otras palabras se decidió estar en Haií, pero no paricipar en la misión en el Líbano. Pero, sin dudas, el hecho más importante para mantener los vínculos con Washington se produjo en sepiembre de 2007 cuando Kirchner pronunció su úlimo discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas. En esta ocasión no sólo se manifestó en contra del terrorismo, sino que planteó un reclamo especíico frente a Irán para que colabore con las invesigaciones sobre el atentado a la AMIA. Este reclamo coincidió con un momento de crecientes tensiones entre Irán y EEUU y generó la idea de que Argenina, en ese tema, podía actuar como un aliado regional (Busso, 2015). Finalmente, es necesario destacar que a lo largo de esta etapa se produjeron cambios de gabinete que acompañan un proceso donde el presidente Kirchner se haría cargo de la conducción de la economía nacional para consolidar el modelo de desarrollo y orientar la PE más hacia el mundo en desarrollo y hacia la región. El desplazamiento de Lavagna del Ministerio de Economía (quien gozaba de buena reputación en Washington y tenía buenos contactos con el FMI), el nombramiento de Nilda Garré en Defensa (que había sido Embajadora en Venezuela) y la designación de Taiana como canciller fueron en esta dirección y, simultáneamente, generaron suspicacias en el gobierno de EEUU. B.1.2 El primer gobierno de Crisina Kirchner: los vínculos con Washington Los supuestos sobre la necesidad de consolidar un modelo de desarrollo con peril industrialista y una PE autonómica y pro-lainoamericana coninuaron como ejes rectores entre la gesión de Néstor Kirchner y Crisina Fernández. Sin embargo, durante la campaña electoral que llevó a Crisina al poder se mencionó que ella tenía una vocación más inter31 nacionalista en comparación con su antecesor. Esto generó expectaivas en Washington sobre que Argenina a inales de 2007, con una situación políica y económica interna más acomodada, podría inclinarse hacia una inserción más pro-occidental que la que había acontecido después de la Cumbre de Mar del Plata. Sin embargo, como se señaló más arriba, los condicionantes domésicos iniciados a parir del conlicto con el campo más el impacto internacional de la crisis inanciera de 2008 y el fallecimiento del expresidente Kirchner en 2010, afectaron de manera constante estas expectaivas. Los hechos mencionados más arriba sumados a las convicciones ideológicas de las Presidenta generaron, a lo largo de toda esta etapa, una primacía de las causalidades internas sobre el diseño y ejecución de la PE. Consecuentemente, tanto los sectores de oposición políica y económica como los medios de comunicación comenzaron a presentar al mundo una Argenina que estaba siendo conducida, vía su PE, a un creciente aislamiento o desinserción internacional. Dicha postura argumentaba críicamente la propuesta de inserción que privilegiaba a América del Sur y desjerarquizaba los vínculos con los EEUU, dando lugar a un incremento de la conlicividad entre Buenos Aires y Washington. A pesar de estos avatares Crisina es relecta para su segundo mandato y maniene las líneas principales de la PE, pero el incremento de la condicionalidad sistémica le otorgó un rol más protagónico a China a lo largo de este segundo mandato. Como ya se airmó (Busso, 2010 y 2014) al analizar los vínculos de Buenos Aires con Washington durante el kirchnerismo se da una secuencia recurrente de “acercamiento-crisis-intento de recomposición”. En este marco, las diferencias entre ambos países incluyeron episodios de notable repercusión mediáica, pero lo cierto es que el avance o retroceso del vínculo bilateral desde la perspeciva argenina se concentrará en la resolución, o no, de temas centrales para el modelo de desarrollo y el peril autonómico que proponía el gobierno y, desde la perspeciva estadounidense, en función del rol que desempeñe Argenina en la políica general hacia América Laina a la que Washington comenzó a atender con mayor dedicación desde el segundo gobierno de Obama. Un repaso de los hechos muestra que, a pesar de la puerta abierta por el discurso ani Irán de Kirchner en Naciones Unidas en 2007, la gesión de Crisina se inició con un enfrentamiento directo con Washington por el llamado “valijagate”, cuando un iscal de Florida airmó que el dinero que había ingresado Antonini Wilson desde Venezuela a la Argenina estuvo desinado a inanciar la campaña de Crisina y Cobos. Un año después, en el marco de la profunda crisis inanciera, George W. Bush reacivó el G20 inanciero convocando a una Cumbre en Washington en noviembre de 2008 e invitó a nuestro país –junto a Brasil y México– a paricipar como representante de las economías emergentes, lo que fue un gesto importante en tanto se suponía que este grupo gesionaría la crisis. Sin embargo, el patrón crisis-intento de recomposición reapareció en la gesión de Obama, la cual despertó grandes expectaivas tanto en Lainoamérica como en Argenina. En este marco, los críicos del gobierno subrayaron persistentemente la condición de aislamiento e irrelevancia de Argenina, lo que había conducido al Presidente Obama a reunirse con Lula y Bachelet, pero no con Crisina. Además, se remarcó un incidente con el entonces Secretario Adjunto para el Hemisferio Occidental, Arturo Valenzuela, quien en 32 su visita de diciembre de 2009 declaró que empresarios estadounidenses le habían manifestado falta de “seguridad jurídica” en Argenina y, además, apuntó que había notado un “cambio” en el entusiasmo respecto al clima de inversión entre las irmas de su país en comparación con 1996 (Lopez San Miguel, 2009). Los críicos de la PEA hacia EEUU durante el primer gobierno de Crisina se basaron en los hechos antes mencionados, pero no incluyeron en sus análisis que la gesión externa de Obama estaba atada a su agenda domésica enmarcada por los índices de desempleo, las diicultades para establecer controles al sistema inanciero nacional e internacional, el progresivo déicit iscal, la reforma al sistema de salud, la búsqueda de fuentes proveedoras de energía tradicionales y alternaivas, todo en el marco de una creciente oposición del parido republicano. Tampoco destacaron que en ese momento el lugar de Lainoamérica no era prioritario y, menos aún, el de Argenina. EEUU siguió sólo algunas cuesiones regionales que, desde su perspeciva, eran parte de una agenda preocupante comogobernabilidad democráica, comercio, migraciones, energía, narcotráico y crimen transnacionalizado, temas en los que Argenina no ocupaba un lugar relevante. Consecuentemente el primer año de la administración Obama también conoció los vaivenes cíclicos de la relación entre Buenos Aires y Washington y el 2010 se inició con las declaraciones de Crisina a CNN en referencia a que el Presidente estadounidense “no había cumplido con las expectaivas”14, las que despertaron muchas críicas opositoras en Argenina. Sin embargo, luego se inauguró un ciclo de recomposición donde se destaca la visita de la Secretaria de Estado, Hillary Clinton, a Buenos Aires y sus comentarios posiivos sobre la economía argenina; el apoyo del entonces presidente del Subcomité Regional de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes, Eliot Engel, quien le reclamó a Valenzuela que el presidente Obama tratara de recibir a la Jefa de Estado argenina cuando llegase a Washington para la Cumbre de Seguridad Nuclear15, cuesión que se efecivizó en una reunión privada que realizaron Obama y Crisina en esa ocasión (Busso, 2010). Por otra parte, en junio de 2010 Bill Clinton arribó a Buenos Aires en una vista privada, pero se reunió con Crisina y, posteriormente, en una conferencia airmó que “en el próximo medio siglo la Argenina puede recuperar su lugar en la línea de frente de las naciones”, a la vez que consideró que nuestro país “recibió un crédito insuiciente de las agencias caliicadoras luego del giro de 180 grados en su economía”16. Esta tendencia posiiva en el vínculo pareció consolidarse cuando Crisina decidió nombrar a Héctor Timerman, por entonces embajador en Washington, como Canciller en remplazo de Taiana. Esta elección hizo presuponer que se buscaba a una persona que había tejido vínculo en aquella capital y que era conocedora de la políica estadounidense para lograr estabilizar la relación. Sin embargo, a inicios del segundo mandato de Crisina 14. La entrevista de CNN realizada por Carmen Aristegui, el 25 de febrero de 2010, puede consultarse en: htps://www.youtube.com/watch?v=CygLtXUoTzw 15. Para detalles de esta solicitud ver Silvia Pisan, “Piden que Obama reciba a Crisina”, Diario La Nación, Buenos Aires, 11 de marzo de 2010 y Ana Barón, “Presión en el Congreso de Estados Unidos para que Obama reciba a Crisina”, Diario Clarín, Buenos Aires, 11 de marzo de 2010. 16. “CFK recibió a Bill Clinton”, TN on line, Buenos Aires, 7 de junio de 2010. Disponible en: htp://www.tn.com.ar/2010/06/07/poliica/02201964.html 33 los avatares en torno al avión C-17 Globemaster III de la Fuerza Aérea estadounidense en febrero de 2011 y el rol sobreactuado del Canciller debilitaron los vínculos de manera notoria y darían, junto a los temas inancieros, una señal clara del deterioro/parálisis que afrontarían las relaciones con Washington desde entonces. Si bien Crisina y Obama se reunieron nuevamente en Cannes donde mostraron reconocimientos mutuos y dieron por cerrado el tema, lo cierto es que para algunos miembros del Departamento de Estado y del Pentágono este hecho puso el vínculo entre paréntesis en un momento donde ya no contábamos con defensores en la Cámara de Representantes, en tanto la presidencia de los Comités pasó a manos de los republicanos que habían ganado las elecciones de mitad de mandato y veían a la Argenina con el mismo lente que miraban a Venezuela. B.2 La relación de los gobiernos kirchneristas (2003-2011) con Brasil: del vérice auxiliar al vérice núcleo En lo ainente a la relación bilateral con Brasil, el paso de un modelo de desarrollo neoliberal a otro signado por las premisas del neodesarrollismo tuvo un impacto signiicaivo. Las alteraciones producidas en el binomio “estado-mercado” así como una nueva estrategia en materia de inserción internacional constriñeron una de las relaciones neurálgicas de la PEA. Cabe recordar que la subordinación por parte del menemismo de la “globalización comercial” a la “globalización inanciera” trajo como consecuencia el desplazamiento de Brasil a un lugar prioritario pero no central para la PEA, lugar que sí había alcanzado bajo la administración Alfonsín (Caputo, 2015). En otras palabras, la aplicación de un modelo de desarrollo cuya llave para un buen funcionamiento era garanizar el arribo de inanciamiento externo inexorablemente necesitaba del estrecho vínculo con Washington. El acoplamiento con el hegemón conllevó, en parte, a que si bien la relación con Brasil tuvo una alta prioridad no se consituyó como eje estructurante de la PEA durante el menemismo (vérice auxiliar). La situación descripta se trastoca a comienzos del siglo XXI. Desde 2002, incluyendo el gobierno de Eduardo Duhalde hasta la inalización del primer gobierno de Crisina Fernández de Kirchner, Brasil se convirió en la relación bilateral estructurante de la PEA (vérice núcleo). Entre las variables explicaivas, debemos destacar la alteración en la estrategia de desarrollo y en la estrategia de inserción internacional. Los modelos neodesarrollista en Argenina y Brasil tuvieron importantes divergencias, principalmente en las políicas macroeconómicas, aunque comparieron una serie de premisas en torno al desarrollo en la globalización17, principalmente en relación al rol del Estado. En el marco del objeivo de los gobiernos de Néstor y Crisina Kirchner de consolidar un proyecto económico a parir de la intervención del Estado en la creación 17. Si bien las estrategias neodesarrollistas de Argenina y Brasil tuvieron importantes diferencias, principalmente en torno al manejo de las cuesiones macroeconómicas (ipo de cambio, tasa de interese, políica iscal, etc.) ambas comparieron una premisa fundamental: la desconianza de las ventajas comparaivas y por ende la convicción de que la transformación produciva no se alcanza con el libre juego de la oferta y la demanda del mercado, sino que es necesario el rol del Estado para alcanzar un desarrollo producivo integral. 34 de ventajas compeiivas para el desarrollo producivo e industrial, Brasil cumplía un rol primordial. Un ejemplo de esto fue la propuesta que llevó en 2005 el ministro de Economía de la administración Kirchner, Roberto Lavagna, al gobierno brasileño para lograr una coordinación estratégica de los entramados industriales (Miranda, 2009:172). En ese esquema la relación con Brasil adquirió una mayor intensidad relaiva dado que el gigante sudamericano además de ser un socio comercial de ipo intra-industrial18 proveyó, durante todo el período, inversiones producivas en infraestructura como así también inanciamiento vía su banca de desarrollo (BNDES) (Acis, 2015). En materia de IED se observa con mayor niidez cómo el nuevo modelo económico fue funcional para fortalecer las interacciones económicas con Brasil. A parir de 2002 se observó un “cambio de patrón” de la IED recibida en la Argenina producto de una distribución sectorial diferente a la que rigió durante la década del noventa. La IED tuvo una importante tendencia hacia los sectores transables y exportables (industria manufacturera, recursos naturales, extraciva, etc.) perdiendo preeminencia las inversiones en sectores no transables (servicios). El importante arribo de inversiones brasileñas a la economía argenina se transformó en una constante del modelo de pos Converibilidad, que oxigenó la acividad produciva. Así pues, se coincide con Bianco, Moldovani y Porta cuando señalan que “Los cambios en la orientación de las inversiones de los úlimos años fueron acompañados por el surgimiento de nuevos socios y por la pérdida de relevancia de los principales inversores de la década anterior”(Bianco et al., 2008:32). Con el nuevo modelo de desarrollo se produjo una reorientación de los vínculos externos en materia de inversión produciva: socios tradicionales de Europa y de Norteamérica perdieron relevancia en razón del creciente lujo de IED proveniente de América Laina, especialmente Brasil. Este cambio, trajo un alto grado de conlicividad con las empresas mulinacionales (principalmente de EEUU y Europa) que habían encabezado el auge de las inversiones en los años noventa. Algunos casos emblemáicos fueron el de Suez-Gobierno de Francia (2005), el de Marsans-Gobierno de España (2006) y el de Telecom-Gobierno de Italia (2009). Por el contrario, el arribo de inversiones provenientes de empresas brasileñas potenció las interacciones, signadas por la sintonía ideológica, entre los gobiernos kirchneristas y la administración de Lula Da Silva. Es menester indicar que la existencia de un importante lazo entre el gobierno brasileño con algunas empresas internacionalizadas19 posibilitó una intermediación políica con las empresas y el gobierno argenino20. 18. De acuerdo a los datos del Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior de Brasil, entre 2003 y 2011, casi un 80% de las exportaciones argeninas a Brasil fueron bienes manufacturados. 19. En los úlimos años en Brasil se ha discuido mucho sobre lo acertado o errado de la políica de “campeones nacionales”, es decir fomentar la proyección internacional de grandes compañías nacionales. Sin entrar en ningún juicio de valor, nos interesa resaltar la estrecha relación insitucional –y muchas veces personal– entre el gobierno de Lula y muchas de las empresas internacionalizadas de Brasil como Vale, Odebrecht, JBS, Camargo Correa, OAS, Votoranim, Andrade Guierrez, Marcopolo, entre otras. 20. La tesis imperante en el gobierno brasileño era que las inversiones de su empresariado representaban un mecanismo esencial para reverir los desequilibrios “ocasionales” en el área comercial. Desde esa lógica, la mejor forma de equilibrar las relaciones comerciales era fomentar e impulsar las inversiones de empresas brasileñas (sea vía adquisiciones o por nuevas unidades producivas) aprovechando el sesgo exportador que muchos de esos proyectos tenían. Una vez realizada la inversión, Brasil importaría parte de 35 A modo de ejemplo, antes de dejar el gobierno (primer semestre de 2003) el entonces presidente Eduardo Duhalde manifestó su preocupación por la transferencia de la empresa transportadora de energía Transener a manos de capital extranjero por tratarse de un “acivo estratégico” (La Nación, 4/4/2003). Cabe recordar que dicha empresa era parte del grupo PeCom, el cual fue adquirido por Petrobras. Ante dicha situación el gobierno de Lula se compromeió a que Petrobras vendiera dicho acivo nuevamente a la Argenina: “(…) el propio presidente Lula fue quien asumió ese compromiso ante Eduardo Duhalde” según airmó ante el diario argenino La Nación el presidente de Petrobras, José Eduardo De Barros Dutra. El caso de Transener evidenció cómo –desde el comienzo del gobierno de Lula– la presencia de capitales brasileños en Argenina ya teníaun impacto directo a nivel políico/gubernamental y no se trataba de simples relaciones entre privados. Al ser Petrobras una irma donde la voz del ejecuivo iene peso, el hecho mostró el interés del gobierno de Lula por ponderar aspectos políicos en cuesiones sensibles para la Argenina. De la misma manera, en 2008, el presidente Lula realizó una visita oicial a la Argenina en un marco de malestar por parte de Buenos Aires ante los desacuerdos en las negociaciones comerciales en el contexto de la Ronda de Doha. Con una comiiva de 264 empresarios, en un encuentro denominado “Argenina-Brasil: Una alianza produciva clave”, el presidente Lula logró absorber una dinámica empresarial y dirigirla hacia un ámbito políico gubernamental. En ese encuentro sostuvo: El nivel intenso de las inversiones brasileñas en la Argenina y de los argeninos en Brasil es garanía de que nuestra asociación para el desarrollo es sólida y duradera. Más importante que la canidad es la calidad de esas inversiones: gran canidad de los capitales que entran no son apenas para comprar irmas ya existentes. Han servido para ampliar y mejorar la capacidad produciva. Brasil ya es el tercer mayor inversor en la Argenina. Muchas empresas brasileñas apuestan a la Argenina (Da Silva, 2008). Como se podrá visualizar, puede apreciarse cómo exisía una valoración políica de un vínculo que otrora era concebido sólo como económico. Ahora bien, los ajustes que se produjeron al interior del modelo de desarrollo tuvieron un impacto en la relación con el vecino. La fuerte devaluación del 2002 y un ipo de cambio compeiivo fue la clave para la llegada de inversiones brasileñas bajo la modalidad de fusiones y adquisiciones (Porta, 2008). Por aquellos años, las empresas brasileñas adquirieron un importante conjunto de irmas de capital argenino que habían sobrevivido a la extranjerización de los años noventa. “Los lujos de inversiones de Brasil hacia Argenina crecieron, entre 2003 y 2008, llevando la paricipación brasileña en el ingreso total de IED en aquel país de un 4% en el primer año al 11% en el úlimo. Esta paricipación fue aún mayor entre 2005 y 2007, alcanzando entre un 15% y 17%, cuando las adquisiciones y fusiones fueron por lejos la lo producido equilibrando la balanza comercial. Según el propio Lula, las inversiones del capital brasileño eran producto de un trabajo gubernamental para alcanzar relaciones “equilibradas”. 36 principal modalidad de entrada de las empresas brasileñas en el mercado argenino” (Mota Veiga y Polónia Rios, 2011: 218). La preeminencia de las compras de acivos por parte del capital brasileño también queda relejada en el detalle sobre cuáles han sido las principales operaciones bajo esa modalidad. Importantes irmas argeninas como Pérez Companc (PeCom), Acindar, Quilmes, Loma Negra, Alpargata y Swit Armour S.A, entre otras, fueron compradas en los primeros años del siglo XXI por empresas brasileñas. Otro aspecto central del nuevo modelo neodesarrollista fue la implementación de una “políica de demanda” sostenida con la inalidad de robustecer el consumo de los sectores populares y de renta media. Esta orientación consituía un atracivo para la IED. Según un estudio publicado por la Confederación Nacional de Industria (CNI) –de Brasil– en el 2007, los empresarios brasileños colocaban a la Argenina como el principal país para nuevas inversiones dadas las potencialidades de incremento del producto. Además, en el informe se señalaban dos factores atracivos del mercado argenino. El primero era la recuperación de un segmento signiicaivo de consumidores de renta media y, el segundo, refería al importante grado de desarrollo tecnológico local propicio para sus bienes y productos (CNI, 2007). De manera relacionada, el pasaje del modelo neoliberal al neodesarrollista también generó incenivos para avanzar en un objeivo central de la integración regional: la integración produciva. Para muchas de las empresas brasileñas, la Argenina comenzaba a formar parte de una estrategia de integración produciva regional (Boto, 2013) cuya caracterísica se relaciona con la deslocalización del proceso producivo21,moivo por el cual, una de las principales ventajas del mercado argenino (como en menor medida el uruguayo y el paraguayo) para la llegada de inversiones brasileñas durante el siglo XXI fue la existencia de una zona de libre comercio insitucionalizada bajo el MERCOSUR (Bianco, et al., 2008). Por otra parte, la ideniicación de Brasil como vérice núcleo del relacionamiento externo también obedecía a una estrategia de inserción internacional inspirada en “la lógica de la autonomía” en donde la unidad coleciva, entendida como el objeivo de “aumentar la integración y concertación con los vecinos con el propósito de aunar fuerzas y robustecer la capacidad de negociación individual” (Russell y Tokatlian, 2013) era la principal herramienta para ganar mayores márgenes de autonomía en el escenario internacional. El “consenso de Buenos Aires” irmado en 2004 por los Presidentes Néstor Kirchner y “Lula” Da Silva fue un claro maniiesto de la vocación integracionista, ya no como mera estrategia comercial, sino desde una concepción políica. En el marco del “giro a la izquierda” desde ambos lados de la frontera percibieron y entendieron que la única salida para lograr una viabilidad nacional e internacional se daba 21. Al reducir o eliminar los costos de la transacción y favorecer un aumento en el intercambio de bienes o servicios inales de un mismo complejo producivo, es probable que los productores de un país incluyan entre sus proveedores a fabricantes de insumos o componentes de los países socios, que la cooperación intrarregional incenive el desarrollo conjunto de nuevos productos, la adaptación de los procesos a las nuevas condiciones de competencia en los mercados internacionales y la uilización común de infraestructura produciva o comercial (Boto, 2013:15). 37 por la profundización de una alianza estratégica con su principal vecino, la cual representa una piedra angular de las respecivas estrategias de inserción intencional de corte autonomista. La novedad en el primer decenio del nuevo siglo estuvo dada por un menor involucramiento relaivo de los EEUU (tomando como referencia desde la Segunda Guerra Mundial) en los asuntos hemisféricos producto, principalmente, de la centralidad del terrorismo en la PE de Washington luego del 11-S. Como bien señala Carlos Escudé (2004) las estrategias autonómicas de Argenina y Brasil fueron posibles en el marco de un río revuelto (desorden global). Por este moivo, a comienzos del siglo XXI el distanciamiento relaivo -oposición limitada22- con respecto al hegemón fue un factor clave para retomar el impulso de la alianza estratégica entre Argenina y Brasil. La unidad con respecto al rechazo al ALCA, la necesidad de ampliar el Mercosur y avanzar en otro ipo de integración (regionalismo posliberal), los consensos iniciales en torno al G-20 comercial en la OMC fueron ejemplos de las coincidencias políicas en torno a la Alianza Estratégica, además de la profundización de los vínculos en la dimensión económica Sin embargo, los ajustes experimentados en la estrategia neodesarrollista a parir de 2007, cuyas mayores manifestaciones se dan en el segundo gobierno de Crisina Fernández de Kirchner (Curia, 2011; Damill y Frenkel, 2014) repercuieron en la relación bilateral con Brasil. El conjunto de medidas implementadas se alejó sustancialmente de las recomendaciones neodesarrollistas (apertura gradual, énfasis en las exportaciones, cadenas globales de valor) cercanas a la políica comercial estratégica volviéndose, en cambio, cada vez más proteccionistas, en un giro más bien cercano al modelo de susitución de importaciones (desajustes macroeconómicos: déicit iscal, inlación y restricción externa y una políica comercial defensiva). Esta situación impactó indefeciblemente en la relación con el principal socio comercial, tanto en el sector privado como a nivel gubernamental. Según los datos de la Secretaria de Comercio Exterior de Brasil, entre 2004 y 2012, el gigante sudamericano acumuló más de 30.000 millones de dólares de superávit comercial en su relación con la Argenina. La consolidación del desequilibrio comercial a favor de Brasil representó un importante punto de discrepancia en la relación bilateral. De esta manera, en los comienzos del gobierno de Néstor Kirchner renació cierta ambigüedad con respecto al país vecino, el cual era percibido “(…) como un actor clave pero volvía a despertar recelos y dudas a lo largo de todo el espectro políico. Su condición de poder emergente producía inquietudes del lado de la asimetría” (Russell &Tokatlian, 2011:300). 22. Dentro de los cinco modelos de PE hacia EEUU que conceptualizaron Russell y Tokatlian, se encuentra la estrategia de oposición limitada, la cual“(…) propugna una políica mixta hacia EEUU en la que se combinan desacuerdo y colaboración, concertación y obstrucción, deferencia y resistencia. La integración regional es considerada esencial para el incremento del poder negociador conjunto del área frente a EEUU. Los vínculos políicos con los países más cercanos son importantes para fortalecer el diálogo diplomáico con Washington. Propugna un modelo de desarrollo más heterodoxo, neodesarrollista y más sensible a la cuesión social. Asigna un papel clave al Estado, tanto para las transacciones económicas como para los compromisos políicos. Asimismo, procura cambios más profundos en la estructura económica y inanciera internacional, al iempo que desesimula la negociación inmediata de un área de libre comercio hemisférica. En esencia, propicia la reforma del orden global al que considera inequitaivo, percibe a EEUU como un poder dual (una combinación de amenaza y oportunidad) y asigna una gran importancia estratégica a los vínculos con la región (Russell y Tokatlian, 2009: 229). 38 Para 2011, el comercio bilateral mostraba cada vez más intervenciones por parte de los gobierno, afectando los lujos de comercio e inversión23. En noviembre de 2009, producto de la crisis económica internacional en ambos lados de la frontera se recrudecieron las medidas restricivas al ingreso de las importaciones. En este marco, se realizó un encuentro oicial entre Lula y Crisina Fernández Kirchner en Brasilia. Al reclamo de los empresarios brasileños por la extensión del plazo de las licencias no automáicas a las importaciones aplicadas por el gobierno argenino se sumó la queja argenina por el freno en la frontera brasileña de camionetas y automóviles. En dicha reunión, además de intentar canalizar los contrapuntos comerciales, la presidenta argenina consiguió el anuncio de la empresa brasileña Vale de la realización de una mega inversión en Mendoza para la explotación de potasio a parir de 2010 esimada en 4.500 millones de dólares. El resultado inal de dicha inversión debía ser la exportación de potasio (mineral uilizado como ferilizante) hacia Brasil. Ante tal situación, Marco Aurelio García aprovechó la oportunidad para exponer a las inversiones de la compañía como un ejemplo del interés de Brasil en esimular la integración produciva entre los dos países “(…) que fue apuntada por Lula como la única forma de superar los recurrentes conlictos comerciales entre ambos” (Portal MERCOSUR/ABC, 19/11/2009). Por úlimo, otro caso que ilustra cómo la paulaina pérdida de uno de los pilares del neodesarrollismo en relación a la políica comercial estratégica afectó el vínculo entre Argenina y Brasil, fue lo sucedido con el entramado empresarial tras la intensiicación de las medidas de administración del comercio, las cuales actuaban en detrimento de la integración produciva que la Argenina buscaba en la región. Frente a los reclamos que expresaba Itamaraty y la Federación Industrial de São Paulo (FIESP) se produjeron reuniones bilaterales en febrero, marzo, noviembre de 2009, mayo y octubre de 2010 y enero y febrero 2011. En las mismas se incluyó dentro de la agenda reclamos por parte de Brasil respecto de las licencias no automáicas impuestas por la Argenina. Ello conllevó a que la Cancillería tuviera que redoblar sus esfuerzos para mantener el equilibrio entre las medidas aplicadas por el ministerio de producción y la prioridad otorgada a la relación con Brasil. Un ejemplo es el de la empresa Dass, afectada por estas medidas a inales del 2011. Dass comenzó a fabricar calzados en El dorado (Misiones) desde el año 2007 cuando estableció su primera planta fuera de Brasil. En el proceso producivo de la empresa, la fábrica de Misiones iene el objeivo de realizar el ensamblado inal, moivo por el cual, gran parte de los insumos son importados como es el caso de las planillas de las zapaillas. Debido a las nuevas trabas comerciales, Dass anunció una parálisis de la planta si no se solucionaba el problema. Luego de varios meses, a través de gesiones del propio Gobernador de Misiones con el Secretario de Comercio Interior, se pudieron abrir las importaciones de dichos insumos y nuevamente la empresa volvió a producir. 23. La mayor administración del comercio no ha sido un monopolio argenino, también desde Brasilia se profundizaron las trabas al ingreso de productos de Argenina pero con un ingeniería más soisicada. Según Javier Madanes Quintanilla, dueño de la empresa Fate: “En materia de restricciones a las importaciones, la Argenina lo hace a lo bruto, sin la experise que iene Brasil, ellos son especialistas en ese ámbito. 39 C. El Segundo gobierno de Crisina y la consolidación de la estrategia romboidal: la creciente presencia china Durante el segundo mandato de Crisina Fernández de Kirchner, la PEA comienza a transitar un cambio en su geometría. La estructura triangular que colocó -desde 1983al tope de nuestra agenda a Washington y Brasilia -uilizándolos en mucho de los casos como contrapesos en un marco predominantemente cooperaivo- empezó a dar paso a una estructura romboidal por la consolidación de un nuevo vérice nodal para el accionar externo de la Argenina como fueron los vínculos con la República Popular China. Hay que tener en cuenta que parir de 2001 con el ingreso de China a la OMC este país comenzó un tránsito ascendente a nivel global, superando la inluencia regional que había alcanzado. Si bien Néstor Kirchner le dio una gran prioridad a la dimensión comercial en el marco de la PEA, organizó una misión oicial acompañado por empresarios a China y le otorgó en 2004 el reconocimiento de economía de mercado tal como lo solicitaba Pekín, el vínculo durante el primer decenio del siglo XXI se reducía casi exclusivamente a la cuesión comercial. Como evidenciaremos, para inales del segundo mandato de Crisina Fernández, las interacciones de los vínculos aumentaron exponencialmente tanto desde una lógica cuanitaiva como cualitaiva. La nueva geometría de la PEA se explica por la conjunción de variables sistémicas y domésicas. En relación a los cambios en el orden internacional, la segunda década del siglo XXI está signada por la irrupción de China como jugador global, especíicamente el paso de potencia emergente a potencia mundial. Como bien argumenta Morales Ruvalcaba (2013: 149) “a excepción de China, quien recientemente ha logrado un extraordinario posicionamiento en la estructura internacional, la estructura de los demás países de los BRICS sigue siendo semiperiférica”. Dicho de otra manera, mientras China consolidó como un actor “centro” del sistema, los demás poderes emergentes coninúan siendo semiperiféricos. Si en los primeros años del nuevo siglo el vínculo de China con su periferia lejana se había concentrado exclusivamente en la dimensión comercial, en los úlimos años las relaciones se intensiicaron a parir de la consolidación de los lujos de inversiones/inanciamiento de capitales chinos. Este fenómeno se observa paricularmente en América Laina (Kotschwar, 2014; Bernal-Meza, 2016) donde las empresas chinas, sus bancos y el propio gobierno han desinado gran canidad de recursos debido al tamaño del mercado lainoamericano, las grandes reservas en materias primas y la complementariedad económica.Como bien señalan Bonilla y Millet: la presencia económica en el vínculo entre uno o varios Estados inevitablemente se convierte en presenciapolíica. Una relación económica construye intereses domésicos, perila lanaturaleza de la gesión gubernamental, plantea límites y horizontes en los alcances del proceso de toma de decisiones. La relación económica es estratégica e invariablemente políica... (2015:10). 40 En deiniiva, el segundo gobierno de Crisina Fernández coincide con el fenómeno sistémico de una mayor presencia de China a nivel global, visible claramente en la periferia lejana: América del Sur y África (Mouron, Urdinez y Schenoni, 2016). La intensiicación de las interacciones comienzan a ser integrales en la dimensión económica (comercio, inversiones24 y inanciamiento) y más profunda en la dimensión políica. Esta situación implicó para la América Laina una nueva coniguración de la agenda externa, lo que Serbin (2017) describe como una compleja relación triangular en relación al otro actor central, los EEUU. En realidad, para la Argenina lo que provoca el ascenso de China es la mutación del triángulo en materia de relaciones estructurantes de su PE hacia un complejo rombo con un nuevo vérice. Al condicionante sistémico (China como actor global) es dable agrega variables domésicas que explican, especialmente hacia la inalización del mandato, la centralidad de China en la estrategia externa del segundo gobierno de Crisina Fernández de Kirchner. Al igual que ocurrió inalizando el siglo XX, los cambios acaecidos en la estrategia de desarrollo explican en parte los cambios en la geometría de la PEA. Si el ocaso del neoliberalismo y la adopción de premisas neodesarrollistas cambió el vérice núcleo del accionar externo nacional, el deterioro del modelo neodesarrollista para inales de la primera década del siglo XXI coadyuvó para que la Argenina recueste su PE sobre un nuevo actor externa Argenina Brasil EEUU China FIGURA 3 (Estructura romboidal, con vérices en Brasil, China y EEUU, Segunda década del siglo XXI) En el segundo mandato de Crisina Fernández se profundiza los desequilibrios del modelo mencionados anteriormente, principalmente en las dimensiones producivo/ 24. La IED de origen chino en Argenina entre 1990-2009 fue de 143 millones de dólares. En el año 2010 ascendió a 3.100 millones; en 2011 fue de 2.450; en 2012 de 600 y en el 2013 de 120 millones (CEPAL, 2015). Por otra parte China es el segundo socio Comercial de Argenina tanto a nivel de importaciones como exportaciones. Entre 1994 y 2014 el comercio Argenina-China medido en dólares corrientes se muliplicó por 16, lo que implicó una tasa de crecimiento promedio anual de 15,1%, muy superior a la tasa evidenciada para el comercio exterior argenino en su conjunto, que fue de 6,7%. Estos resultados derivaron en que la incidencia de China en el intercambio exterior de Argenina pasara de un 2,5% en 1994 al 11,5% actual. En lo que respecta a exportaciones, la paricipación pasó de 1,40 a 7%, mientras que en lo que reiere a las importaciones la incidencia se elevó de 3,40 a 16,50%(Cronista.com; 2015). 41 comercial y inancieras. En relación al primer punto, el modelo comienza a tener claros indicios de un patrón neo-extracivista (Gudynas, 2012) (cada vez más preponderancia de ventajas comparaivas) y un retraimiento del patrón neodesarrollista (debilitamiento de las ventajas compeiivas). Esta situación provocó una merma en las interacciones con Brasil en materia comercial (nuestro vecino sufrió el mismo fenómeno, mucho más pronunciado) especialmente en los eslabones de integración produciva inter-industriales alcanzados y paralelamente, una mayor reprimarización de las exportaciones dado la centralidad para el comercio exterior argenino de los envíos de porotos de soja y derivados a China. Por su parte, muchos de los bienes industriales que Argenina le compraba a su aliado estratégico comenzaron a ser desplazados por productos chinos. En segundo lugar, para el año 2011 la Argenina comienza a padecer con niidez un problema recurrente en la historia del siglo XX como ha sido la restricción externa (mayor demanda que oferta de dólares) como consecuencia del retraso cambiario, de una inlación en dólares creciente, la caída de los precios de los commodiies y el déicit energéico, entre otros factores (Kullas, 2014). A través del fenómeno de la restricción externa, y su intento de resolución, se puede vislumbrar con claridad uno de los moivos que explican la centralidad que adquiere China. Para mediados del 2012, al interior del equipo económico del gobierno argenino ganó terreno el plan de regular los disintos canales de salidas de la divisa extranjera como principal remedio para combair el mal de la falta de dólares (diicultad para el atesoramiento privado, mayor administración del comercio, regulación de la repatriación de dividendos de empresas extranjeras, fueron algunas de las medidas). Sin embargos, inalizando el 2013 la estrategia no mostraba ninguna mejoría, todo lo contrario, la fuga de divisas era cada vez mayor. Como consecuencia, a inicios del 2014 el gobierno de Crisina Fernández decide cambiar la estrategia a parir de una mayor lexibilidad para el atesoramiento de dólares (conocido como “cepo cambiario”) y una devaluación del 40% que corrigiese parcialmente el atraso cambiario que empujaba la demanda de la moneda estadounidense. El nuevo plan económico tenía como uno de sus pilares reinsertar paulainamente a la Argenina a la denominada globalización inanciera luego de una década de autoaislamiento25. En términos prácicos, la nueva idea para sortear la restricción externa era volver a tomar inanciamiento de los mercados privados de capitales. Sin embargo, en primer lugar se debía, para reducir la tasa de interés, normalizar los temas pendientes del default e intentar recomponer nuevamente el vínculo con los EEUU26. La denominada “agenda del crédito” comprendió una acitud más dialoguista y de acercamiento con el FMI, a los 25. Luego de la traumáica experiencia de la Argenina con el sistema inanciero internacional y los organismos mulilaterales de crédito, desde 2003 la Argenina decidió prescindir del endeudamiento vía los mercados internacionales como del FMI en un contexto de superávit de la cuenta corriente. La Argenina pasó de crecer con ahorro externo a un crecimiento sustentado en el ahorro interno. 26. Entre 2011 y 2013 la relación con la potencia hegemónica estuvo signada por disintos episodios que tensaron la relación bilateral. A saber; la crisis del avión de la Fuerza Aérea; las negociaciones para modiicar la postura argenina de no pagar a las empresas americanas beneiciadas por los fallos del CIADI hasta que estas se sometan a la ley nacional; las sanciones económicas provenientes de EEUU (suspensión de Argenina del SGP y voto negaivo de EEUU en el BID ante la solicitud argenina de créditos) como conse- 42 ines de acordar la confección de un nuevo índice de precios al consumidor, el acuerdo con cuatro empresas que tenían fallos favorables con sentencia irme en el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias relaivas a Inversiones (CIADI) y la reapertura a la inversión estadounidense vía un contrato en el que YPF le concedió a la compañía Chevron la explotación de una supericie de 20 km sobre un total de 395 que ocupa el yacimiento de Vaca Muerta. Por su parte, el 29 de mayo de 2014 Argenina llegó a un acuerdo con el Club de París para regularizar la deuda que mantenía con los países acreedores nucleados en dicho foro, la cual se encontraba en default desde diciembre de 2001. Sin embargo, la estrategia del gobierno argenino de volver a los mercados internacionales quedó trunca cuando en junio de 2014 la Corte Suprema de EEUU decidió no tomar el caso argenino, dejando irme la sentencia de primera instancia a favor de los denominados fondos buitres27. Esta situación condujo al país al defualt técnico, contribuyó a incrementar la carencia de dólares y a repensar opciones para lograr algún canal de inanciamiento. La decisión de la jusicia estadounidense generó un nuevo cortocircuito con el gobierno de Obama, porque si bien la administración de Crisina Fernández de Kirchner entendía que se trataba de una medida de otro poder del Estado, se hacía hincapié en que el Ejecuivo no uilizó los instrumentos jurídicos a su alcance para que dicho tribunal analizara la solicitud de Buenos Aires y tampoco permiió con anterioridad a estos hechos que el FMI actuara como amicuscuriae cuando el organismo ya había manifestado públicamente que lo haría. Desde Buenos Aires se evaluó que la acitud del gobierno de Obama desconocía las concesiones realizadas en función de habilitar la etapa inal de la inserción inanciera de Argenina a nivel mundial. En ese contexto, para mediados del 2014, los vérices nodales del entonces “triangulo” entraron en crisis. A diferencia del período anterior donde el “vérice núcleo” (Brasil) compensaba las diicultades en el “vérice auxiliar” (EEUU), por aquel entonces los dos vérices atravesaban una delicada situación. La relación bilateral entre Argenina y Brasil atravesaba el peor momento desde el 2003 cuando los proyectos kirchnerista y peista alcanzaron el poder (Acis, 2015).Dicho de otro modo, el problema radicó que a pocos más de un año de inalizar su gobierno, Crisina Fernández de Kirchner se quedaba sin el funcionamiento de los “dos motores” en materia de PE. En relación con Brasil, la inalización del primer mandato de Roussef mostraba una retracción relaiva del liderazgo regional brasileño y una merma signiicaiva en materia de proveedora de bienes público regionales, principalmente en materia de inanciacuencia de las demoras en el pago en el CIADI; las denuncias presentadas por Washington ante la OMC con moivo de las medidas implementadas por la Argenina en materia de importaciones y los históricos reclamos de nuestro país por las trabas ito y zoosanitarias establecidas por EEUU a productos argeninos así como la coninuidad de la políica de subsidios agrícolas. Por su parte, la irma del Memorándum de entendimiento con Irán irmado y raiicado por el Congreso en 2013, también repercuió negaivamente en las relaciones con Washington. 27. En febrero de 2012 el juez Griesa (primera instancia, distrito de New York) da lugar a la demanda de los fondos buitres, la cual iene su conirmación en octubre del mismo año por parte de la Corte del distrito de Nueva York. 43 miento. La delicada realidad económica del gigante sudamericano hacía imposible que la Argenina pudiese lograr un Swap entre los Bancos Centrales como el conseguido en 2009 en el marco del estallido de la crisis inanciera internacional. Por su parte, el inanciamiento producivo vía el BNDES también se paralizó afectando muchos planes de inversiones de irmas de capitales brasileños28. Ante esta realidad, la PE comenzó a recostarse sobre el nuevo vérice del complejo entramado geométrico de la PEA. El hecho más signiicaivo de la profundización de las interacciones con China fue la renovación del Swap cambiario en monedas locales, esipulado en un valor aproximado de 11.000 millones de dólares por un plazo de tres años. Pese a que el Banco Popular de China ya había irmado acuerdos de este ipo con otros 32 gobiernos, sumando cerca de 3 billones de yuanes, el acuerdo con Argenina fue hasta ese momento el único acivado (Vadell, Araújo y Rojas, 2016). Como se mencionó, este acuerdo le otorgó un oxígeno al país para transitar sin sobresaltos cambiarios y inanciaros el úlimo tramo de gobierno. Este hecho representó un claro ejemplo de una mutación de la lógica autonómica entre el gobierno de Néstor Kirchner y el primer gobierno de Crisina Fernández de Kirchner con relación al sub período estudiado en este apartado. Mientras que en el primer caso se optó por la unidad coleciva como principal instrumento para su implementación, estructurada en la relación con Brasil, desde el 2011 paulainamente se apostó a la diversiicación de vínculos a parir del incremento de los contactos con China. Así, si el “Consenso de Buenos Aires” irmado en 2004 entre Argenina y Brasil representó el maniiesto políico de la centralidad del vérice con Brasil, el Plan de Acción Conjunta entre el Gobierno de la República Argenina y de la República Popular China” aprobado en junio de 2012 como el “Acta de la primera reunión de la Comisión Binacional Permanente entre el Gobierno de la República Popular China y el Gobierno de la República Argenina” de febrero de 2015, evidenciaron la centralidad del China en la PEA y su consolidación como nuevo vérice en la geometría externa. Por su parte, los encuentros entre Xi Jinping y Crisina Fernández de Kirchner (julio de 2014 visita del mandatario chino a Buenos Aires; febrero de 2015 visita de la Presidenta argenina a Pekín) también se consituyeron en indicadores importantes de lo aquí sostenido. Por úlimo cabe destacar otros dos aspectos que evidencian la importancia del vínculo con China, cuya lectura no puede desprenderse de la importancia de China en garanizar la estabilidad inanciera de la Argenina a través del Swap irmado. En materia de infraestructura, la irma en julio de 2014 del Convenio Marco de Cooperación en Materia 28. A diferencia del período anterior donde las inversiones de capitales brasileñas eran una de las principales fuentes de ingreso de IED, en el segundo mandato de Crisina Fernández se observó una retracción relaiva de dicho fenómeno. En ese marco, paulainamente y paralelamente, las inversiones de empresas chinas fueron ganando terreno. Por ejemplo, en un momento económico de vulnerabilidad y necesidad por la reaparición de un mal endémico de la economía argenina como es la restricción externa se comenzaron a acordar con China cuesiones que antes se negociaban con Brasil. Por ejemplos, las principales obras de infraestructura a ejecutarse (represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic sobre el río Santa Cruz) fueron ganadas por la empresa china Gezhouba, con inanciamiento de China DevelopmentCorporaion, el ICBC y el Bank of China 44 Económica y de inversiones” determinó una lista de obras públicas prioritarias que en el caso de contar con garanía de inanciamiento por parte de China, la obra no se asignará por medios de licitaciones públicas. El acuerdo le otorgó al gigante asiáico un privilegio en materia de compras gubernamentales que no ienen ni los socios del MERCOSUR, dado que no existe ningún compromiso en la materia. Asimismo, en temas de cooperación cieníica ambos países alcanzaron un acuerdo con vigencia de 50 años para la instalación de una estación de observación espacial en Neuquén. La polémica suscitada era que las cláusulas del mismo no dejaban claro la posibilidad de uilizar la tecnología con ines militares. Relexiones inales Desde la recuperación de la democracia hasta la mitad de la segunda década del siglo XXI, la Argenina transitó disintas estrategias de desarrollo y de inserción internacional. Como se evidenció en el primer Tomo de esta obra coleciva, los cambios en dichas variables alteraron disintos objeivos y lineamientos de la PE. En ese marco, el presente capítulo tuvo como objeivo analizar la trayectoria de las relaciones bilaterales estructurantes de la PEA en el recorte temporal señalado. Como se intentó ponderar, la geometría transitó desde una estructura triangular cuyos epicentros fueron EEUU y Brasil a una compleja trama romboidal dado la aparición de un nuevo vérice externo: La República Popular China. La estrategia neoliberal y la adopción de la “lógica de la aquiescencia” implicó, en un contexto de unipolaridad, la ideniicación de Washington como vérice núcleo y a Brasil como vérice auxiliar. Por su parte, la nueva estrategia neodesarrollista y la apuesta a “lógica de la autonomía” trastocaron la geometría del triángulo cambiando sus vérices. La apuesta a la unidad coleciva y a la globalización comercial, en un escenario de mutación del orden internacional hacia un híbrido uni-mulipolar (Corigliano, 2013), colocó a Brasil en el nucleó del accionar externo y a los EEUU como vérice auxiliar, en un contexto de crisis y recomposición permanente del vínculo bilateral. No obstante, la dinámica triangular descripta sufre una mutación promediando el segundo mandato de Crisina Fernández de Kirchner como consecuencia de la consolidación de China como un actor con proyección global. La crisis de la estrategia neodesarrollista tuvo como una de sus consecuencia la emergencia del fenómeno de la restricción externa y por consecuente la necesidad de buscar nuevas fuentes de inanciamiento, dado la merma de los beneicios de la globalización comercial. La trunca “agenda del crédito” como consecuencia del fallo adverso de la Corte Suprema de los EEUU conllevó una nueva etapa de distanciamiento con Washington. Por su parte, el otro vérice (Brasil) profundizó el desgaste iniciado a ines de la etapa anterior dado la retracción relaiva del liderazgo brasileño y el aumento de contrapuntos en la agenda económica bilateral. Es en ese contexto donde la Argenina decide recostar su PE hacia el gigante asiáico, actor con capacidad y voluntad de otorgar inanciamiento a su periferia lejana. El Swap entre los Bancos Centrales, las visitas presidenciales, la irma de múliples acuerdos y el arribo de inversiones de empresas chinas se consituyeron en indicadores de la irrupción de un nuevo vérice en la compleja geometría de la PEA. 45 La geometría de la Políica Exterior Argenina (1989-2015) Recorte temporal Estrategia de desarrollo Estrategia de inserción internacional Principal instrumento externo Caracterísicas del orden internacional Representación geométrica de la PEA 1999-2001 Neoliberal Lógica de la aquiescencia Acoplamiento/ Alineamiento Unipolar 2002-2011 Neodesarrollista Lógica de la autonomía Unidad coleciva 2011-2015 Crisis de neodesarrollismo Lógica de la autonomía Divesiicación de vínculos De la búsqueda de la unipolaridad a un híbrido mulipolar Híbrido unimulipolar China jugador global Triangular: vérice núcleo: EEUU vérice auxiliar: Brasil Triangular: vérice núcleo: Brasil vérice auxiliar: EEUU Romboidal: Nuevo vérice: Rep. Popular China En términos analíicos, la nueva estructura romboidal iene dos caracterísicas que merecen ser resaltadas. La primera se relaciona a que la nueva geometría iene de acá en más un carácter estructural debido a la irremediable condición de China como potencia mundial en lo que queda del siglo. Podrá variar la intensidad de las interacciones implicando que el vérice en cuesión luctué en momentos de centralidad para la PE (núcleo) o de menor densidad relaiva (auxiliar). En relación a esto, la estructura romboidal complejiza las opciones en materia de inserción internacional dado que las elecciones de las alianzas tradicionales en relación a posturas de acoplamiento (acercamiento al hegemón) y de balanceo (acercamiento a Brasil) ahora también debe pensarse en relación a China. En segundo lugar, la igura romboidal no modiica la cuesión de las asimetrías pero parece alterarlas. Si a inicios de la primera década del siglo XXI la idea de la “doble dependencia” con EEUU y Brasil parecía materializarse con fuerza como consecuencia de la ideniicación de nuestro vecino como una “potencia emergente” con aspiraciones globales, la inalización del nuestro recorte temporal nos muestra que Brasil transita problemas ípicos de la periferia en desarrollo. Por el contrario, el peligro de la “doble dependencia” recobra una importante fuerza en relación a las aspiraciones expansionistas de los dos poderes que comienzan a pugnar por la hegemonía global. En los úlimos años, Pekín también aplicó la tesis “divide y reinarás” en su estrategia con América Laina apostando más a las relaciones bilaterales que a las negociaciones regionales. En términos normaivos, la emergencia de un nuevo vérice altamente asimétrico en la estructura de la PE obliga a la Argenina a profundizar la cooperación y el entendimiento con Brasil. Nuevamente, las relaciones de América Laina en su conjunto y el Cono Sur en paricular frente a una potencia global – en este caso China – instalan la necesidad de una acción coordinada entre los países de la región. Más allá, de la necesidad de uilizar instrumentos de PE novedosos para atender los nuevos escenarios no se deberían olvidar las recomendaciones que desde la historia legaron los héroes de la independencia como San 46 Marín y Bolívar, al igual que las experiencias de aquellos presidentes que, en los úlimos 30 años, entendieron que la consolidación de la democracia y el desarrollo económico de nuestros pueblos pasaba por la integración y el accionar conjunto de nuestros países. Bibliograía Acis, Esteban (2015).“La relación bilateral entre Argenina y Brasil (2011-2014). 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Creemos que a parir de ella podemos delinear una estructura triangular con Estados Unidos y Brasil, de carácter predominantemente cooperaivo, generando un juego pendular entre ambas bandas que resulta evidente en todo el período. Pero la existencia de una estructura no nos garaniza políicas similares, sino que sus senidos han sido disimiles, que en términos muy generales giraron en torno a la autonomía (Alfonsín, Duhalde, Kirchner, la primera gesión de Fernández de Kirchner y la mitad de su segundo mandato), y otras alrededor de la dependencia (Menem y De la Rúa). 1. Pensar la estructura releyendo a Puig Los análisis de la políica exterior argenina ha sido objeto de cierto consenso en torno a su carácter erráico, o su inexistencia, según los casos. Como señaló Juan Carlos Puig, existe un ipo de lecturas que se sustentan en “incongruencias estructurales”, y que para explicarla y comprenderla es necesario aceptar algunos supuestos teóricos: a) la existencia de un régimen internacional; b) la inluencia de las elites en la formulación de la políica exterior; y, c) es posible elaboración de políicas más o menos autonomistas (Puig, 1988: 20). Para nuestro autor, la políica exterior es la materialización de acciones donde existen dos planos: el internacional y el nacional. El primero de ellos, está determinado por el ipo de régimen internacional. El otro es donde además del potencial nacional hay que contabilizar “los deseos y expectaivas de las elites y la población” (Puig, 1984, I: 91). El régimen internacional está determinado por las funciones que se distribuyen entre los que crean las normas, los que las ejecutan y los que las cumplen o padecen (Puig, 1984), en ese senido el in de la guerra fría no ha variado, ya que las naciones desarrolladas coninúan estando en la cúspide de este esquema y los países como el nuestro y sus poblaciones en los otros dos peldaños. El punto neural de la interpretación puigiana está en el ámbito interno, ya que el Estado, no es un dato dado, como en las interpretaciones neoliberales y neoconservadoras, sino un objeto de una lucha entre fracciones autonomistas y a favor de la dependencia que pujan entre sí por su control. 52 Pero precisamente la inestabilidad generada por esta lucha, no aleja la capacidad de explicar la racionalidad del proceso, sino que es su fundamento. Dicho en sus propias palabras: (…) una correlación heurísica que permite explicar cierta coherencia los pretendidos vaivenes de la políica externa argenina y, en todo caso, las razones que fundamentan su aproximación a, o su alejamiento, del respecivo margen potencial. (Puig, 1984, I: 93). El enfrentamiento entre los modelos autonomistas heterodoxos y los dependenistas racionalizados, dan senido a la estructura que se ve reforzada por los aportes de Guillermo Figari (1993), quien considera que en la Argenina democráica se produjo una “maduración conceptual” de nuestra políica exterior. Esta se orientó en dos cuesiones fundamentales: 1) no puede exisir una oposición visceral, ni un alineamiento acríico hacia los Estados Unidos; y, 2) el impulso de una políica cooperaiva hacia América Laina, con eje en Brasil (Figari, 1993: 221). La primera cuesión se orientó a que podía tenerse una políica autonomista y llevar una orientación madura con Estados Unidos. Es lo que Figari(1993) denominó posautonomismo, un punto de equilibrio entre los modelos occidentalista y lainoamericanistas que confrontaron durante gran parte de la Guerra Fría. Pero esta nueva orientación no sería completa sin tener en cuenta la nueva disposición cooperaiva hacia la región con acento en Brasil, cosa que en el pasado no ocurría, ya que las políicas occidentalistas presumían de la confrontación regional. Si existe un elemento de coninuidad en la políica exterior argenina desde 1983, este fue la estructura triangular que puso al tope de nuestra agenda a Washington y a Brasilia -uilizándolos como contrapesos-, en un marco predominantemente cooperaivo, dejando a un lado las oscilaciones del pasado. Las diferencias estuvieron en los senidos en los que se uilizó dicho triángulo, con dos tendencias predominantes: la primera, que consisió en buscar márgenes de maniobra en el escenario internacional, como ocurrió durante el gobierno de Alfonsín y los posteriores a la crisis de 2001; y la segunda, que privilegió la relación con la potencia hegemónica, en las administraciones de Menem y de la Rúa. De acuerdo con el lado del triángulo en el que se apoyó la estrategia principal de vinculación de Argenina con el mundo, fue el resultado obtenido. Y obviar algunos lados nos puede llevar tanto a un aislamiento como hacia una inserción excluyente. Las diferencias entre estas tendencias estuvieron en la elección de su alianza principal. Mientras los primeros apuntaron a establecer alianzas con países de similares recursos y valores, los occidentalistas apostaron por una políica de seguimiento hacia la potencia hegemónica. Inicialmente exisieron fuertes condicionantes, como el endeudamiento que generó la necesidad de acercarse a Washington para conseguir apoyo inanciero, ya sea unilateral o de los organismos mulilaterales que controla, lo que ocasionó una tensión en la búsqueda de un mayor marco autonómico. La primera opción también tuvo sus diicul53 tades, ya sea por las transformaciones del sistema internacional, o por los de algún actor relevante para éste, como Brasil, y que nos pudo llevar hacia una “doble dependencia” (Figari, 1997). Mientras para los herederos del autonomismo, como Figari (1993: 220), hubo desde 1983 una coninuidad en la elección temáica, la relación con Washington se basó en la “reactualización del principio de no intervención a través de negociaciones maduras y moderadas con Estados Unidos” que le permiieron a Alfonsín, tras el llamado “giro realista”, llevar a cabo una políica autonómica que reconoció “una realidad insoslayable no comprendida en el pasado: con los Estados Unidos debían exisir relaciones maduras” (Figari, 1997: 130). Para los coninuadores de la tradición occidentalista, como Escudé, el corte no se produjo en 1983 sino en 1989, con la políica de Menem que representó “un giro brusco respecto de la políica del gobierno de Alfonsín y un viraje de 180 grados de la políica altamente confrontacionista de la dictadura militar”. Las diferencias estuvieron en que Menem, Cavallo y Di Tella parieron “de la aceptación realista del liderazgo de los Estados Unidos” y por lo tanto “no ienen costos y pueden eventualmente, generar beneicios signiicaivos” (Escudé, 1992: 36-38). La otra variable, la relación con Brasil, debemos verla en el marco de un proceso de integración seleciva que reconoció un mismo origen con el giro realista de 1985: el fracaso del Consenso de Cartagena para el tratamiento de la deuda externa. El aislamiento con la región se rompió deiniivamente tras la Guerra de Malvinas. La integración con Brasil se originó con los tratados irmados por Sarney y Alfonsín, y se consolidó posteriormente con la formación del MERCOSUR. Estos acuerdos marcaron el deiniivo alejamiento del desinterés oscilante hacia la región, predominante en la segunda posguerra. Aunque esta coninuidad estuvo marcada por una diferencia: en los ochenta la asociación buscaba fórmulas para ganar autonomía a través de la coordinación políica, y en la década siguiente se la planteó como una escala en el proceso de globalización. Por esos moivos, este instrumento no estuvo exento de tensiones entre sus miembros por la falta de adecuación de políicas comunes, entre ellas el lugar de la relación con la Casa Blanca. En este diseño, al priorizar la vinculación con Washington en los noventa, se buscaba resolver en favor de la Argenina la puja por el liderazgo sudamericano con Brasil. Un momento interesante fue la fuerte apuesta, a través de este alineamiento y la paricipación en las fuerzas de paz de Naciones Unidas, para potenciar a la Argenina como referente regional, cosa que la propuesta de incorporar al país como aliado extra-OTAN lograría. Pero este esquema se confrontó con otras iniciaivas, como las diversas propuestas de reforma al Consejo de Seguridad, por las cuales Brasil buscó ocupar un sillón permanente en dicho organismo, lo que generó tensiones con nuestro país. El Mercosur fue ganando importancia como instrumento para la negociación con otros espacios económicos, y con posterioridad a la crisis de 2001 también se insitucionalizaron misiones conjuntas con el sello comunitario. El in del modelo de relación privilegiada con Estados Unidos fue producto directo del in de la converibilidad. La combinación entre un gran endeudamiento en default, de alta prioridad para nuestro país, y una peligrosa agenda de seguridad, de primordial prioridad para Estados Unidos, fue objeto de una delicada operación técnica y políica que per54 miió, hasta el momento, saltar esta situación saisfactoriamente para nuestros intereses. Es decir, lograr que Washington neutralizase a actores que reclamaban el pago total de la deuda, más las acreencias devengadas, y no intervenir directamente ni en Afganistán, ni en Irak, ariculando con Brasil muchas de estas cuesiones. Esta exitosa estrategia de inserción hoy podría estar disolviéndose. Para la construcción de autonomía, como lo señaló Juan Carlos Puig (1980) insistentemente en sus obras, es necesario leer el escenario internacional, para poder extraer de él cuáles son los márgenes potenciales y los reales de aquella para operar el mundo. Dentro de esta ponderación, encontraremos un delicado equilibrio para llegar a la autonomía heterodoxa –punto ideal de la construcción puigiana- y no caer en la autonomía secesionista –que supone un corte con la potencia-. En cambio, en la primera uno podía tener un modelo de desarrollo que saisiciese (o no) la demanda metropolitana, analizar cuándo esta pone en juego sus propios intereses o los de bloque y, el parámetro crucial, no cruzar las líneas estratégicas de la Gran Potencia (Puig, 1980). 2. ¿Cuáles han sido los senidos de nuestra políica externa reciente? Siguiendo un análisis de caracterísicas pugianas en principio podemos determinar dos: de prevalencia de autonomía heterodoxa (Raúl Alfonsín, Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y la primera administración de Crisina Fernández, dejamos la segunda de ellas para el análisis inal, y otras dos donde los elementos de dependencia racionalizada persisten). 2. 1. Escenario Previo El in de la Segunda Guerra Mundial marcó un nuevo escenario internacional con el desplazamiento deiniivo de los europeos y el ascenso de la Unión Soviéica y los Estados Unidos que impuso nuevos rumbos en nuestra políica exterior. Los proyectos de incorporación al nuevo escenario internacional estuvieron marcados por una puja entre los esquemas autonomistas –llevados casi siempre por administraciones democráicas- y esquemas de alineamiento hacia los Estados Unidos – llevados a cabo por gobiernos de facto-; son las nuevas políicas exteriores (1946-1983) que se diferenciaron claramente de la fase anterior que giraba en torno a la prioridad británico. E incluso las pretensiones de alineamiento la mayoría de las veces no fueron acompañadas por Estados Unidos, como en la Revolución Argenina (1966-1973); y en otras enfrentaron su agenda global, como en el úlimo gobierno militar (1976-1983). La falta de coninuidad insitucional relejó cambios constantes, al ritmo de la sucesión de gobiernos civiles y militares, e incluso en algunos casos dentro de un mismo gobierno. En aquel contexto operaron tanto la polarización políica interna (peronismo-aniperonismo), y externa (la cruzada anicomunista y el recelo a las posiciones nacionalistas desde lo económico por parte de Washington), como la económica (campo-industria), en donde exisieron múliples y cruzadas combinaciones entre ellas que llevaron a la incapacidad de deinir un rumbo sostenido. La políica hacia la región tampoco estuvo exenta de oscilaciones en donde los 55 gobiernos civiles apostaron a reforzar la estrategia de cooperación hacia los vecinos en general, y paricularmente con Brasil, con el intento de crear un nuevo ABC en iempos de Perón, los Acuerdos de Uruguayana con Frondizi y los de la Cuenca del Plata con Illia, y Chile, con los acuerdos de complementación económica de 1964, por ejemplo. En cambio las dictaduras privilegiaron los supuestos geopolíicos en estas relaciones y generaron enfrentamientos con ellos, como la discusión en torno a la construcción de Itaipú con Brasil en la segunda mitad de los sesenta, o la creciente tensión con Saniago por la cuesión del Canal de Beagle, que casi puso a ambos países al borde de la guerra en 1978. Incluso su evaluación fue controverida, mientras en Puig (1988) y sus sucesores29 las decisiones autonómicas fueron ponderadas como posiivas, Carlos Escudé, como heredero del occidentalismo30, las evaluó como “desaíos” con costos, e incluso como “victorias pírricas” (Cisneros y Escudé, 1998: I: 17). Incluso Russell y Tokatlián(2002) fueron más sensibles a esta úlima apreciación, como se observó en su “paradigma globalista” 31. No nos resultó casual que el primer elemento de dicho paradigma fuese el no alineamiento con Estados Unidos, si bien esto fue reconocible en algunos gobiernos del periodo, no fue aplicable para todos, lo mismo pudo sostenerse con el resto de los elementos aportados. 29. Ellos conformaban los llamados lainoamericanistas o autonomistas quienes analizaron las asimetrías existentes en la relación entre América Laina y los Estados Unidos, los efectos negaivos de ellas, pero también de los márgenes de maniobra que permiirían la consecución de los Objeivos Nacionales por parte del Estado-Nación., siendo éste, su variable de análisis. La ideología que lo sustentó fue de ipo nacionalista y mercadointernista, asimilable a los populismos existentes en esta época. Y percibió a la integración como la expansión de su modelo económico orientado a favorecer la autonomía. Esta úlima fue percibida como el desarrollo del Interés Nacional, objeivado por un uso racional y no por deseos y pasiones(Simonof, 2012). 30. Este sector que propiciaba un alineamiento con Estados Unidos y su enfrentamiento con el tercermundismo o lainoamericanismo, en el que se inscribía Puig y su escuela (Figari, 1985, 24), ya que percibieron estas acciones autonómicas como aislacionistas. Durante la confrontación bipolar, según Gerhard Drekonja Kornat (1981: 89-104), esa propuesta se sustentó en: Aceptación del carácter clientelar con Estados Unidos de las políicas externas lainoamericanas por ser el eslabón más bajo; La Guerra Fría homogenizó ideológicamente a través del TIAR y la OEA, en una lógica bipolar que no dejaba alternaiva “para proceder autonómicamente”; América Laina se mostró impotente ante la rigidez del sistema americano; Rechazaron la búsqueda de alianzas con actores regionales y del Tercer Mundo para aumentar su capacidad decisoria; No hay futuro para la Región, ya que no se produjeron en ella lo saltos de calidad en sus políicas exteriores. El aporte de este grupo no fue signiicaivo desde el punto de vista teórico, muchos de sus trabajos terminaron siendo “tendenciosos” y con un juicio críico no fundamentado “en fuentes primarias o secundarias relevantes” (Rapoport, 1990: 556). 31. Estos autores encuentran a parir del in de la Segunda Guerra Mundial, una nueva realidad externa e interna signada por las polaridades Este-Oeste , Norte-Sur , y la necesidad del país de poner en marcha una nueva estrategia de desarrollo coniguraron un nuevo modelo de inserción internacional que denominaron globalista. En el eje Este- Oeste, Argenina se deinió como un país occidental. Aunque todos los gobiernos procuraron mantener cierto margen de decisión propia, la creciente dependencia económica del país en referencia a EEUU atenuó en ocasiones este peril autonomista; mas acosados por la conveniencia que por convicción, los gobiernos argeninos se mostraron menos dispuestos a confrontar con la potencia del norte, a diferencia del período anterior. 56 3. Las políicas exteriores de la democracia La guerra de Malvinas fue el punto terminal de esta crisis de inserción del país que puso de maniiesto su debilidad, la equivocada imagen que teníamos de nosotros mismos y del mundo; como así también signiicó el alejamiento del poder de los militares y tras él, la posibilidad de conjugar un sistema políico estable. Este úlimo dato, la estabilidad insitucional, aportó un rasgo de previsibilidad de estas políicas, cosa que tampoco fue desdeñable si tenemos en cuenta nuestra historia desde 1930. Desde la instauración de la democracia en la Argenina, los objeivos estuvieron concentrados en la reinserción en el Mundo que marcaron la nueva agenda32. La llegada de la democracia también fue un punto de inlexión para la disciplina, el concepto de autonomía que había resultado ariculador del primer momento paradigmáico, y que se expresaba en la confrontación entre autonomistas y occidentalistas de los años sesenta y setenta, dejó su lugar a la aparición de un escenario más complejo. A parir de aquí se consituyeron al menos cuatro conceptualizaciones teóricas disintas, tres desde un análisis eminentemente políico y otra, con una prevalencia de lo socioeconómico. Dentro de las primeras encontramos a la puigiana o autonómica clásica, la escudeana o neoconservadora33, otra de inspiración neoliberal o relacionalista34, y la 35 úlima expresada por Mario Rapoport y Raúl Bernal Meza entre otros . 32. 33. 34. 35. En el ámbito sur-sur, Argenina dio prioridad a los vínculos horizontales con sus vecinos, aunque no logró establecer un patrón de relaciones duradero. En una primera fase la visión del Brasil, principal referente de la región estuvo signada más en la competencia que en la cooperación. Sin embargo, llegando al inal de este período, la inclusión de la democracia como un aspecto de la políica exterior en el gobierno de Alfonsín, permiió abrir un nuevo capítulo de relaciones con la región, y en paricular con el Brasil, en donde la visión cooperaiva con el país vecino se mostró claramente predominante (Russell y Tokatlián, 2002). Para Roberto Russell(2010: 296), la idea de la “reinserción internacional” es un “mito” que “necesitó desde un iempo más lejano la noción de aislamiento para sostenerse como rasgo secular”. Este úlimo desarrollo, próximo a las lecturas occidentalistas, encontró en la oleada neoliberal y neoconservadora del in de la Guerra Fría un impulso singular. Mientras el modelo clásico vio en el sistema internacional las asimetrías, este se sustentó en la aceptación del orden políico (de caracterísicas unipolares), económico y inanciero internacional (marcados por la globalización). Su ideología navegó entre el neoconservadurismo políico y el neoliberalismo económico. La agenda políica con las grandes potencias está marcada por el programa neoconservador en materia de seguridad (donde los países periféricos no deben poseer tecnologías sensiivas) y en lo económico se concentró en el rol que la fuerzas del mercando internacional le otorgaron al país y el rol de la integración regional estuvo en función de la apertura económica. El Interés Nacional fue deinido solo en términos económicos, haciendo de la autonomía, a través de un proceso de disección conceptual en consumo e inversión, un elemento cuyo uso fue diferido permanentemente hacia el futuro, hasta hacerlo desaparecer como prácica (Simonof, 2003: 136-142). La corriente que denominamos neoliberal está formada principalmente por Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlián, sus inluencias estuvieron vinculadas al construcivismo de Alexander Wendt (idealismo estructural) y para los análisis de alianzas regionales a Kenneth Waltz (realismo estructural) y a Stephen Walt (origen de las alianzas)(Russell y Tokatlián, 2002: 405). La escuela socio-histórica estuvo deinida por entender al análisis de la políica exterior, no solo en términos políico sino que éstos no podían desentenderse de la “inluencia decisiva” de los modelos de acumulación “en la evolución del Estado, los regímenes políicos y en la formación de la políica exterior” (Rapoport y Spiguel, 2003: 170-171). Se presentó como un “un abordaje mulidimensional y complejo es decir, de una “historia social”. Para la 57 3. 1 La políica exterior del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) La idea de que un nuevo régimen democráico impuso una nueva políica exterior resultó controverida, donde salvo los sectores autonomistas que rescataron el cambio de forma de gobierno con la llegada de una estrategia autonomista, heterodoxa, “expresada en forma coherente” como lo destacó en su momento Juan Carlos Puig (1988: 45), el resto observó coninuidad con la dictadura, o más generalmente con el resto de las políicas exteriores de la Guerra Fría. Cierto fue que estos sectores críicos también apuntaron a los cambios que la búsqueda de márgenes de maniobra poseía en el escenario del in de la Guerra Fría, sobre todo a parir del llamado “giro realista” de mediados de los ochenta36. Para la de inspiración neoliberal, el giro el permiió deinir a esta fase como una transición entre dos ciclos fuertes, uno largo (el de la Guerra Fría, o también llamado paradigma globalista) y otro corto (el de los noventa, o de “la victoria temporaria del paradigma liberal”) (Russell, 2010), aquí no se vio ese hecho como un ajuste, como en el caso de la escuela puigiana, sino como un cambio. Podemos agregar además que la lectura de Russell (2010) hizo hincapié en que la políica exterior de Alfonsín se construyó sobre la necesidad de fortalecer la democracia, el análisis de Rapoport(2009) incluyó otro elemento, la búsqueda de instrumentos para salir de la crisis económica a los cuales criicó por su orientación, cada vez menos heterodoxa y más ortodoxa. El debate se concentró en la forma de encarar una relación con Washington, menos confrontaiva y más cooperaiva que en la etapa anterior. Como hemos señalado en las lecturas se señala la coninuidad temáica, y que los herederos del occidentalismo, o niegan la existencia de cambio, o lo interpretan como el inicio de él. Aunque resultó claro que Escudé impugnó la existencia del giro realista, ya que la valoración de este concepto resultó central para la caracterización de la políica exterior radical, como parte de la Argenina Subordinada37, y escondió el verdadero objeivo de su críica, la estrategia mulilateral y de carácter autonomista, frente a un alineamiento con Washington. Donde no exisió discusión sobre el cambio de la políica exterior iniciada en 1983 fue en la relación con los vecinos, fundamentalmente Brasil y Chile, tanto los sectores neoliberales que no dudaron en caliicarla como “notoria” (Russell, 2010: 268), como así construcción de esta opción fue importante la convergencia entre la Escuela de Brasilia, conducida por Amado Cervo. A diferencia de las otras escuelas siguientes, esta se propone “una mirada propia” de la disciplina, fuera de la inluencia anglosajona. Esta perspeciva posee dos caracterísicas: una metodológicas, inspirada en la obra de Jean-Bapiste Duroselle y otra su enfoque histórico-estructural, del sistema mundo de Emmanuel Wallerstein(Bernal Meza, 2005: 350-1). 36. Se llamó así a la rejerarquización de la políica hacia los Estados Unidos, dado el peso de las cuesiones económicas, que hicieron que esta relación tuviese una relevancia mayor al diseño original. Como señala Figari(1997: 21), en los primeros años de Alfonsín se produce una síntesis entre las tesis occidentalistas y lainoamericanistas, que pujaban por determinar los lineamientos de nuestra relación con el mundo en los sesenta y los setenta. 37. Para Escudé la “Argenina Subordinada” fue una etapa histórica marcada por el ascenso de los Estados Unidos al poder mundial. El nuevo esquema de inserción internacional estuvo determinado por la confrontación de nuestro país con Washington y en donde, producto de esto, la Argenina ingresó en un periodo de declinación (Cisneros y Escudé, 1998). 58 también sus acérrimos críicos neoconservadores que lo evaluaron como un corte con el pasado (Cisneros, 1998: 73-76). Con respecto a Malvinas, el gobierno radical conformó una respuesta mulilateral e insitucionalista, llevando su reclamo a los foros internacionales para reclamar la discusión por soberanía frente al Reino Unido, ante el fallido intento de acercamiento bilateral en Berna (1984), mientras por otro lado buscó en los polos de poder internacional cambiar la situación de posguerra, a través de la mediación norteamericana para el restablecimiento de relaciones y los acuerdos pesqueros con la URSS. Como ya lo hemos señalado, todos los autores hablan de limitaciones en las políicas autonómicas de Alfonsín, pero salvo los casos de la escuela puigiana, este cuesionamiento tuvo y iene un doble ilo, no apuntaron solo a las estrategias sino también, y sobre todo, a esa teoría. Para nosotros, desde la restauración democráica y los cambios acaecidos desde ines de los ochenta en el escenario internacional, las estrategias de las políicas exteriores tuvieron como marco la estabilidad de un régimen, en donde se produce una conjunción de las pretensiones de autonomía e inserción que estaría caracterizando a un modelo reciente desde 1983. Estas políicas exteriores se construyeron a parir de un interesante juego de equilibrios entre las tendencias autonomistas que privilegiaron a la región, como escenario principal de su agenda, y los de inserción restringida con la potencia hegemónica. Las diferencias entre estas tendencias estuvieron en la elección de su alianza principal. Mientras los primeros apuntaron a generar márgenes de maniobras en el sistema internacional sobre las alianzas con países con similares recursos y valores, los dependenistas coninuaron por una políica de seguimiento hacia la potencia hegemónica. Estos elementos nos permiieron delinear una presencia de cierta estructura triangular, donde el impacto de las tendencias autonomistas buscaron centrar su prioridad en Brasil, y las otras, las dependenistas en los Estados Unidos. De acuerdo a qué lado del triángulo se apoyó la estrategia principal de vinculación de la Argenina con el mundo, fue el resultado obtenido. Exisieron fuertes condicionantes, como el endeudamiento que generó la necesidad de acercarse a Washington para conseguir apoyo inanciero, ya sea unilateralmente o a través de los organismos mulilaterales que controla, lo que ocasionó una tensión en la búsqueda de un mayor marco autonómico. La primera opción también tuvo sus diicultades, ya sea por las transformaciones del sistema internacional, o los de Brasil, y que nos pudo llevar hacia una “doble dependencia” (Figari, 1997: 195-6). 3. 2 La políica exterior de Carlos Menem (1989-1999) Durante el gobierno de Carlos Menem, las interpretaciones se concentraron con diversas valoraciones, en sus caracterísicas de novedad, donde la lectura neoconservadora logró imponer, uno de los anhelos de los occidentalistas, que la autonomía era sinónimo de aislamiento38 y confrontación. 38. Aunque no queda muy claro, cuáles fueron las condiciones de ese aislamiento descripto por Ferrari, ya que cuando lo describió, lo hizo como una cuesión geográica de la Argenina agroexportadora y no por su naturaleza políica, como habría emergido en la segunda mitad del Siglo XX (Ferrari, 1979: 9-12). 59 El dato fue que el realismo periférico, ante las evidentes inconsistencias del concepto aislamiento como críica a los efectos de la autonomía, lo reemplazó por el de confrontación inúil. Fue precisamente su abandono, junto con la adscripción a un régimen democráico y la economía de mercado, lo que consituyó a la nueva fase histórica, la “Argenina Postmoderna” (1989-2001) (Cisneros y Escude, 1998: I: 18-19). Podemos inferir que las estrategias que confrontaban en algún plano con Washington fueron consideradas como desaíos a un alineamiento automáico, cuando en realidad fue lógico que los países disputasen entre sí, ya que representan intereses diversos, la cuesión está en el grado de esa confrontación, o como señaló Juan Carlos Puig(1980: 153), cuando los intereses de la potencia dejan de ser coidianos para ser vitales. Los neoliberales adoptaron también estas críicas, cuando airmaron que ya no importaba quien gobernase, el camino a seguir con respecto a Estados Unidos, tras los años noventa sería el mismo(Russell, 1994). Luego pasaron a ipiicar a ese iempo como de “aquiescencia pragmáica” que se disinguió de las políicas exteriores anteriores, el llamado “paradigma globalista”, como de las posteriores (Russell y Tokatlián, 2003). A parir de este punto, el camino se mostró mucho más sinuoso del que ellos imaginaron39. En el caso de la escuela puigiana y la sociohistórica sus análisis fueron marginados, sobre todo por el acento puesto en las asimetrías cosa que el discurso del nuevo orden internacional relegaba y que llevaron a un acercamiento importante entre ellas. En el diseño del gobierno de Menem, la vinculación con Washington buscó, además de generar una “subordinación autoimpuesta”, según la feliz expresión de José Paradiso (1993: 200), resolver la puja por el liderazgo sudamericano con Brasil a favor de la Argenina. Un momento interesante fue la fuerte apuesta, a través de este alineamiento y la paricipación en las fuerzas de paz de Naciones Unidas para potenciar a la Argenina como referente regional, además de la incorporación del país como aliado extra OTAN. Pero este esquema se confrontó con otras iniciaivas como las diversas propuestas de reforma al Consejo de Seguridad, donde Brasil buscó ocupar un sillón permanente en dicho organismo, generando tensiones con nuestro país. El MERCOSUR, como acuerdos de unión aduanera y mercado común principalmente, a diferencia de los de 1985, estuvo inluido por la ideología neoliberal de los suscriptores, ya que fue pensado como un instrumento comercialista para sumarse a la globalización, más que como uno alternaivo a ésta. La falta de coordinación de estrategias de inserción no alejó las tensiones entre sus miembros, por la falta de adecuación de 39. El modelo de Aquiescencia Pragmáica fue deinido por Russell y Tokatlián, como aquél que se inició en los años noventa del siglo XX hasta diciembre de 2001. La aquiescencia es un ipo de conducta que se caracteriza por la conformidad autoimpuesta por parte del Estado, cuando ante la falta de alternaivas realistas se adopta una políica exterior subordinada a un actor externo. En este período el interés nacional fue deinido en términos de desarrollo económico y en consecuencia el modelo de inserción seguido por el gobierno de Argenina, tuvo a Brasil y a Estados Unidos como principales protagonistas: Brasil fue visto instrumentalmente como una contraparte funcional en términos económicos y disfuncional en términos políicos dado que el vínculo estaba subordinado a la relación con Washington; mientras que EEUU fue racionalizado como el referente del “alineamiento estratégico”, siendo la piedra angular de la políica exterior argenina (Russell y Tokatlián, 2002). 60 políicas exteriores y económicas comunes, y por la prioridad otorgada a la relación con Estados Unidos por la Argenina, frente a cierto alejamiento de Brasil de éste. Pero estas diicultades no impidieron que ganase en importancia como instrumento para la negociación con otros espacios regionales como el Área de Libre Comercio de las Américas -bajo la fórmula “cuatro más uno”-, o el acercamiento con la Unión Europea –con la cual se airmó la voluntad de crear una asociación interregional-, o con posterioridad a la crisis de 2001 cuando se insitucionalizaron misiones conjuntas con el sello comunitario. Por otro lado, las presidencias de Menem con su acercamiento a los poderes mundiales, trató el tema en sintonía con los deseos de los poderosos, y en este caso con los británicos, bilateralmente, donde se allanó a los intereses económicos y políicos del Reino Unido demasiado valorados a la hora de tomar las decisiones, e implementando una peligrosa estrategia de seducción. 3.3 La políica exterior de Fernando De la Rúa (1999-2001) La gesión de Fernando De la Rúa fue ubicada en el marco de una coninuidad de la gesión de Menen, aunque exisieron ciertos elementos diferenciales, éstos no llegaron a plasmarse en una políica diferente. Fue evidente que la atadura a la converibilidad resultó el principal impedimento para realizar cambios en la estrategia de inserción aliancista. Las vinculaciones entre el modelo económico de la converibilidad y el de inserción internacional del “realismo periférico”, los vuelven inescindibles, no exisiendo posibilidad para que cada uno fuese uilizado independientemente del otro. Durante esta administración se coninuó pensando en conciliar la prioridad MERCOSUR con la políica hacia Chile, postulando su incorporación al bloque regional, además se buscaron coincidencias con respecto al Tratado Antárico al margen de los conlictos existentes entre los dos países-, y para que Buenos Aires sea la sede del mismo (Simonof, 2006). Esta ampliación del MERCOSUR buscó evitar la presencia gravitatoria de Brasil, pero terminó fracasando cuando, a ines de 2000, la nación trasandina decidió integrarse al Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. De hecho sectores del gobierno, fundamentalmente su úlimo Ministro de Economía, Domingo Cavallo recomendaba salirse del Mercosur e “iniciar conversaciones para incorporarse [al NAFTA], siguiendo el modelo de negociación que lleve adelante Chile” (Cavallo, 2001: 264-5). Los gobiernos posteriores a Menem buscaron un alejamiento de la estrategia de seducción. A pesar de las diversas estrategias de inserción internacional en general, y con respecto a Malvinas en paricular, en los años posteriores a Menem encontramos cierta coninuidad, o lo que más ampulosamente se llama “Políicas de Estado”. La coninuidad de la converibilidad, que afectaba la compeiividad de la economía argenina y repercuió en vastos sectores de la sociedad, llevó a los índices de pobreza a términos nunca vistos, que se tradujeron en una pérdida de legiimidad del gobierno, el cual colapsó, y tras una serie de sucesores, inalmente Eduardo Duhalde quedó a cargo del Ejecuivo. 61 3. 4 Las políicas exteriores tras la crisis de 2001 Las lecturas de la crisis de 2001 en el senido de un corte con el pasado fue mayoritario, pero lo cierto fue que sus senidos no fueron los mismos. Mientras para Rapoport, el alejamiento de la converibilidad resultó central para una nueva políica exterior, que terminó expresándose en la gesión de Néstor Kirchner (2009), los autonomistas marcaron la valoración de la búsqueda de márgenes de maniobra (Figari, 2004), frente al modelo anterior que privilegió la inserción, más erráicas resultaron las lecturas neoliberales y neoconservadoras. La lectura de Russell (2010) consideró la reaparición de elementos del segundo núcleo, o modelo globalista, y el desplazamiento de los del tercero, en una idea un tanto posiivista de la evolución de las cuesiones políicas, lo que condicionó su visión de este periodo como de otros. La lectura de Escudé que pasó de determinar primero, la del Estado Parasitario, categoría en la cual la políica exterior “se convierte en un instrumento” de la políica interna y por lo cual: (...) es improbable que el futuro depare políicas exteriores “racionales”, pensadas en función de los intereses de largo plazo en un contrato social democráicos. Por lo menos hasta que la condición de parásito sea superada, no volverán a implementarse políicas exteriores como las de Menem y Alfonsín que más allá de sus aciertos o errores fueron por momento admirables en su disposición al sacriicio electoral (Escudé, 2005: 117, la cursiva es nuestra). Pero no solo el cambio de la situación interna afectaba el análisis escudeano, también el alejamiento del horizonte de un mundo unipolar que lo llevó a sostener que en los úlimos años producto del “caos sistémico” se “han reducido los costos de las confrontaciones con la potencia hegemónica” que tuvo como consecuencia que las “ecuaciones del “realismo periférico” se ha(ya)n transformado” (Escudé, 2004: 199). Es extraño que en un arículo reciente, donde plantea el surgimiento de China como principal potencia mundial, coninuó planteando los mismos condicionantes que para los escenarios anteriores, a pesar del cambio de las “ecuaciones” (Escudé, 2011). Esta transformación de las ecuaciones del realismo periférico, lo llevaron a una revisión del proceso, al considerar que las políicas exteriores de las administraciones kirchneristas son una expresión de realismo periférico blando, frente a una supuesta aplicación ortodoxa de su teoría en los noventa(Escudé, 2009). En cierto senido existen puntos de coninuidad de algunas políicas iniciadas en los noventa, y reclamadas por Escudé, como la irma del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), el Tlatelolco, por ejemplo, pero nos preguntamos ¿son suicientes para establecer la vigencia del realismo periférico, o estamos claramente en otra instancia teórica y de la prácica de la políica exterior? Como ha sostenido Mario Rapoport(2009: 26)con la llegada de Néstor Kirchner estaríamos viviendo un nuevo modelo de políica exterior sustentado en la reindustria62 lización, desendeudamiento y desarrollo económico “que todavía estamos transitando”, claramente disinto al de la anterior década. Aunque no nos deja de ser extraño que ambos autores, dos de los principales polemistas de la disciplina desde los años ochenta, hoy coincidan en su evaluación sobre la administración kirchnerista. Las estrategias adoptadas por los sucesivos gobiernos desde 2001 frente a los desaíos que implicaron las principales cuesiones nacionales e internacionales no podríamos suponer la existencia de una coninuidad ante el cambio de modelo económico y de inserción que obedeció a la propia supervivencia del Estado-Nación y la sociedad argenina. En función de la importancia que para Argenina ienen Brasil y Estados Unidos, se fueron consituyendo ejes como la securiización de la agenda mundial, los vínculos con la región y el MERCOSUR, la negociación de la deuda externa, la reinserción internacional del país y la crisis inanciera internacional de 2008. La securiización de la agenda internacional llevó a los gobiernos argeninos en medio de la crisis a evitar compromisos directos con la políica de Washington, aspirando a mecanismos de carácter mulilateral, como mantener y reforzar las misiones de paz, buscar ciertos linkages con la lucha contra el terrorismo, como el avance judicial sobre ciudadanos iraníes en la causa de los atentados en los años noventa, pero ijando distancia del unipolarismo. La llegada de los demócratas a la presidencia norteamericana permiió observar cierto agotamiento de la estrategia mulilateral y la necesidad de un replanteo de la misma que aún no lo vemos aparecer con claridad. El marco externo trajo aparejados desaíos que sumados a la crisis de 2001 hicieron que la Argenina profundizase su rol regional. Tras ciertos itubeos iniciales, la estrategia de inserción internacional tuvo un vuelco hacia la opción de Brasil, y un tratamiento razonable hacia la gran potencia del norte del coninente. El impacto sobre la región redundó en una mayor autonomía en muchos aspectos pero también trajo aparejadas nuevas responsabilidades, como lo demostró la intervención en la MINUSTAH en Haií y en las diversas crisis que tuvieron lugar principalmente en el Cono Sur. En este plano y dentro del marco de la regionalización de las OMP fueron, tras Afganistán e Irak, o formas de compensación en contra de la legalización de la segunda, como podría ser el caso de Chile, o la forma de aporte indirecto de tropas, como puede ser el de Argenina, lo cierto que fue un ámbito de convergencia y que puede converirse en una oportunidad para un comportamiento autonómico. En este esquema debemos sumar a Brasil, cuyo rol no quedó reducido al envío de tropas sino que también buscó la ariculación de políicas para cumplimentar el ipo de mandato de la operación entre los tres países en el “ABC sobre Haií” siendo un dato por demás auspicioso. Además la función de estabilizador regional que se había desarrollado conjuntamente con Brasilia, como por ejemplo en los casos de crisis políicas en Bolivia y Ecuador, tras la creación de la UNASUR, éstas se realizaron en un marco más insitucionalizado y también más limitado al espacio sudamericano que al lainoamericano. 63 El eje de la integración regional tuvo al MERCOSUR como actor central. Éste profundizó su peril como mercado común al sancionar su Código Aduanero en 2011 y establecer como meta inal del proceso el año 2019. Pero no fue menos cierto que su principal desempeño fue como instrumento de inserción económica internacional para sus miembros (misiones comerciales conjuntas, paricipación en el G22 de la OMC, el rechazo al ALCA, entre otros). Pero obviamente que no podemos desatender en el marco de la estrategia de integración las relaciones con Brasil. Éstas pasaron de un buen momento, marcado por la solidaridad de ese país en la crisis de 2001, y reforzado con la llegada de Lula Da Silva, hasta que a ines del año 2004 empezaron a mostrar ciertas tensiones, como lo fueron las discusiones en torno al rediseño del Consejo de Seguridad y el rechazo inicial a la Comunidad Sudamericana de Naciones. Sin embargo sobre el inal de la gesión de Néstor Kirchner estos aspectos parecían olvidados. A diferencia de lo ocurrido en esa administración, la agenda con Brasilia de Crisina Fernández estuvo marcada principalmente por los efectos de la crisis de 2008, y no tanto por aquellas. La variante carioca permiió mejorar los términos de negociación internacional, tanto en la integración regional como en las negociaciones en el marco de la Organización Mundial de Comercio. La relación con Brasil fue menos efeciva en la relación con los Organismos Mulilaterales de Crédito, donde la Argenina dependió primero de la ayuda de Washington desde la segunda fase de la administración duhaldista en mayo de 2002, (en la consecución de este apoyo los gobiernos de Ricardo Lagos y Vicente Fox resultaron centrales) y a pesar del compromiso para establecer una estrategia conjunta en la Declaración de Copacabana (2004) y luego, entre 2005 y 2007, dependió del aporte venezolano. Precisamente la estrategia de desendeudamiento ha sido exitosa, ya que virtualmente la Argenina salió del default declarado a ines de 2001. Se sustentó en dividir a los deudores en dos ipos: los tenedores privados, quienes tras dos fases de reestructuración con una importante reducción en 2005 y 2010, sumaron un 92 % del total, y los insitucionales, donde a parir de mayo de 2002 se avanzó en una esquema de negociación de costos recíprocos y que en 2005 terminó con la cancelación de las acreencias con el FMI. Restan aún unos 7.000 millones de dólares en manos de fondos buitres que intentaron a lo largo de todo el proceso obstaculizarlo, y frente a las acreencias con el Club de París que dilató la esperanza del gobierno de mejorar las notas de las caliicadoras de riesgo y el retorno de la inversión para permiir la coninuidad del crecimiento a tasas “chinas”. Desde el in de la converibilidad, la Argenina se fue alejando del paradigma económico neoliberal por otro más heterodoxo, algunos lo denominan neodesarrollista, y que gracias a un ipo de cambio compeiivo, la uilización de la capacidad ociosa y los precios de los commondiies se pudo entrar en una fase de crecimiento económico. La falta de acceso a los mercados internacionales, producto del default, fue suplida tanto por la recuperación de las instalaciones industriales, como por el doble superávit en materia iscal y con los intercambios comerciales con el mundo. 64 En este úlimo plano se produjo un crecimiento asombroso ya que se pasó de 34.600 millones de dólares en 2002 a 157.000 en 2011, con un saldo ampliamente posiivo que supera holgadamente los 10.000 millones anuales. La única retracción de este crecimiento se observó en 2009 y 2010 donde los intercambios cayeron levemente pero ampliando el saldo a unos 16.000 en el año 2009, por ejemplo. Fue evidente la profundización y diversiicación de desinos de nuestras exportaciones. Las principales áreas de comercialización fueron el MERCOSUR que osciló entre un 20 y 25 %, mientras que las otras zonas importantes (Sudeste Asiáico, Nata y Unión Europea) rondaron entre un 12 y un 20 %, nuestras importaciones están menos equilibradas, con una preeminencia del MERCOSUR, aproximadamente un tercio del total y el creciente aumento de llegada de productos de origen chino. En general, los efectos en Sudamérica de la crisis de 2008 fueron más reducidos que en los países desarrollados, por su menor dependencia del comercio y las inversiones de éstos, y una mayor relación con China e India. En el caso especíico de la Argenina, además de ello, al tener la inversión extranjera una escasa inluencia en el proceso de crecimiento, su reducción global no fue un problema inicialmente, lo que le permiió a la Presidente decir en la Bolsa de Nueva York en 2008: “no necesitamos Plan B” (Fernández de Kirchner, 2008). Aunque en la nueva década del milenio la necesidad de inversión externa para sostener el crecimiento se hizo más notoria, sumado al hecho que la crisis no supuso hasta el momento, como inicialmente se creía y el gobierno argenino apostaba fuertemente, a un cambio de paradigma económico a nivel global. Esta situación complicó no solo el crecimiento sino también los modos en los cuales la Argenina debe interactuar con el mundo. La Argenina con posterioridad a la crisis de 2001 desarrolló un peril internacional donde privilegió dos planos: un geográico y otro conceptual. El primero es claramente conosureño, y de alineación con las naciones de la periferia; el otro es mulilateral y de airmación del Derecho Internacional. Estos dos aspectos mulilateralismo y la condición periférica, ayudan en muchos foros a la comprensión del problema de Malvinas pero resultan insuicientes. Necesitamos que nuestro país involucre en su causa a otros jugadores relevantes del escenario internacional, como lo hizo oportunamente con Rusia, o China, y que hoy se pueda extender a los BRICS. El rol chileno, más allá de la coninuidad del apoyo en los reclamos argeninos desde 1990, resultó relevante para la irma de los acuerdos de 1999, sobre comunicaciones entre las islas y el coninente, como así también en su apoyo en diciembre de 2011 a la medida adoptada por el Mercosur de no permiir el arribo a sus puertos de naves con bandera de Malvinas, a pesar de los intentos de las autoridades británicas por intentar reverirla. Relexiones inales Para concluir, creemos que a lo largo de estos treinta años, la políica exterior argenina ha construido una estructura triangular en donde sus principales variantes son las relaciones con Washington y Brasilia. 65 El balanceo que realizó la Argenina entre estos dos polos fue producto de las innovaciones ocurridas en el primer gobierno democráico: el giro realista hacia los Estados Unidos y la políica de cooperación hacia los vecinos que permiieron buscar márgenes de maniobra en el escenario internacional. Aunque durante los años noventa hasta la crisis de 2001, este esquema coninuó buscando, la vinculación acríica con la gran potencia y que esto contrapesara el lugar de Brasil, y desatendiendo la búsqueda de márgenes de maniobra. Con posterioridad a la crisis, los lineamientos seguidos en diversos planos que atendieran tanto las demandas internas como externas permiieron, no sin diicultades y contradicciones volver hacia el sendero de la autonomía. Salvo en el caso de Brasil, no existe otro país con el que exista tal grado de interacción e interrelación, de reuniones intergubernamentales en todos los niveles, como el que ocurre con Chile, siendo el caso más notable los avances en la integración de la defensa, incluso en un grado mayor que con nuestro principal socio. Bibliograía Arículos, libros, capítulos de libro y ponencias Bernal Meza, Raúl (2005); América Laina en el Mundo. El pensamiento lainoamericano y la teoría de las relaciones internacionales, Buenos Aires, Grupo Editor Lainoamericano Cavallo, Domingo (2001); Pasión por crear, Buenos Aires, Planeta. Cisneros, Andrés (1998); Políica exterior argenina, 1989-1998. Historia de un éxito. Buenos Aires, Grupo Editor Lainoamericano. Cisneros, Andrés y Escudé, Carlos (1998); Historia General de las relaciones exteriores de la República Argenina, Buenos Aires, Grupo Editor Lainoamericano. Escudé, Carlos (1992); El realismo periférico. 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Noicias y Arículos periodísicos Escudé, Carlos (2011); “La inserción de la Argenina en un mundo en cambio. China, una oportunidad histórica”, La Nación, 26 de julio. 68 Capítulo III Tipos de agenda en los vínculos de Argenina con Bolivia, Chile y Venezuela (1989-2011): una lectura desde el modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional María Elena Lorenzini y Natalia Ceppi Introducción El objeivo central de este trabajo es examinar la conexión entre los modelos de desarrollo y las estrategias de inserción internacional de Argenina en el período 19892011 a través del análisis de las relaciones de dicho país con Bolivia, Chile y Venezuela. Asimismo, se propone llevar adelante una aproximación comparaiva sobre las implicancias del tándem modelos de desarrollo-estrategias de inserción sobre los 3 vínculos señalados. En esa dirección, nos preguntamos por el modo en el que ambas variables incidieron sobre los lugares que Bolivia, Chile y Venezuela ocuparon en la agenda externa argenina; los temas prioritarios y el carácter predominantemente –cooperaivo o conlicto- en cada una de ellas. La respuesta a estos interrogantes nos permiirá relexionar acerca de los ajustes, cambios y coninuidades de la Políica Exterior Argenina (PEA) en el período mencionado. 1. Avances conceptuales y metodológicos Los regímenes políicos democráicos40 en paricular, expresan un conglomerado de principios41 y valores acerca de qué ipo de democracia ienen y/o quieren conformar. Ellos se relacionan con la concepción de desarrollo –la elección y los fundamentos del modelo de desarrollo que se desea implementar para saisfacer las necesidades y los intereses del país-, la autopercepción del Estado, la percepción de los vecinos. El modelo de desarrollo es deinido como una estrategia de ariculación entre la políica y la economía, entre el Estado y el mercado, lo público y lo privado en un contexto histórico determinado en búsqueda de la transformación de las estructuras, produciva y social, y de la inserción internacional del país (Acis, Lorenzini y Zelicovich, 2014). A cada modelo le correspon40. El inicio de los procesos de transición democráica en América Laina en general y en el Cono Sur, en paricular abrió un debate entre los internacionalistas. Por un lado, se sostenía que el cambio de régimen implicaba, también, un cambio en la PE (Hurrel, 2003; Moravcsik, 2002; Doyle 1983; Doyle, 1986, Cervo, 2003; Rapoport y Spiguel, 2003). Por el otro, se airmaba que no era posible establecer una relación de causalidad directa entre el cambio de régimen y el cambio en la PE (Sombra Saraiva, Benoit, 1995/6; Gaubatz, 1996). En este trabajo, consideramos que las transiciones democráicas modiicaron las percepciones de los líderes políicos de ese momento y que ellos impulsaron tanto ajustes como cambios en la PE dependiendo de los actores y de los temas de la agenda que se tratara. Un ejemplo ilustraivo fueron los procesos de cambio en las visiones de los actores de la época sobre los procesos de integración. 41. Los principios son el conjunto de creencias y convicciones sobre los cuales descansan los fundamentos de los regímenes políicos, los modelos de desarrollo, las estrategias de inserción y las políicas externas y reieren a un conjunto de normas jurídicas que emanan del Derecho Internacional Público y que son consideradas esenciales en el diseño de la políica de los Estados (Krasner, 1982; Goldstein y Keohane, 1999). 69 de un modo de producción, de distribución de la riqueza y una estrategia de inserción internacional. Es decir, que el modelo de desarrollo está consituido por un conjunto de elementos ideográicos y principios –como creencias- especíicos a cada uno de los ipos ideales –desarrollista, liberal y neodesarrollista- que expresan diferencias entre sí sobre puntos clave: cosmovisión de la economía internacional; lugar que ocupa el país en el escenario internacional y el conjunto de políicas, como herramientas para alcanzar los objeivos propuestos. Por su parte, las estrategias de inserción internacional expresan la elección del esquema central de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la PE que un Estado decide poner en prácica para vincularse con los actores del sistema internacional en la dimensión políica, económica y de seguridad (Lorenzini, 2011), considerando los problemas, necesidades e intereses nacionales. Las nociones de estrategia de inserción y políica exterior se encuentran intrínsecamente relacionadas donde la primera, conforma el plano de los ‘supuestos’, ‘principios’, ‘creencias’ mientras que la segunda, representa el aspecto de la puesta en prácica. Ahora bien, las orientaciones y lineamientos de la estrategia de inserción, devienen de un conjunto de principios y valores a los cuales el gobierno adhiere y desea proyectar como imagen en el escenario internacional. Cabe preguntar, dónde se originan tales orientaciones y deiniciones políicas. En lo que respecta a la dimensión económica, provienen del modelo de desarrollo que se implementa –apertura de la economía, posición frente a la IED, necesidad y lugar de la energía, visión del regionalismo, visión de la cooperación, etc. Por otra parte, provienen del régimen políico democráico –valoración de la democracia, buenas relaciones con los vecinos, solución pacíica de las controversias, respeto del Derecho Internacional, cooperación, integración, respeto de los DDHH y las libertades individuales, etc. (Lorenzini, 2013). Al explicitar el contenido de estos 3 conceptos nodales, se observan elementos en común que coniguran el esquema esilizado de variables centrales que se examinan en este trabajo. A parir de estas consideraciones preliminares, nos proponemos analizar las relaciones de Argenina con Bolivia, Chile y Venezuela durante la década de los ’90 y la primera década del siglo XXI. El trabajo se inicia con una caracterización esilizada de los modelos de desarrollo y de las estrategias de inserción internacional de Argenina. Luego, analiza los tres pares de relaciones bilaterales. Por úlimo, presenta las relexiones inales. 2. Lecturas e interpretaciones de los vínculos de Argenina con Bolivia, Chile y Venezuela a parir de la ariculación modelo desarrollo-estrategias de inserción internacional 1989-2001 Tal como se presenta en el Capítulo IV del Tomo I42, Argenina adoptó un modelo de desarrollo ortodoxo durante los 90’. Los gobiernos pusieron en prácica reformas del Estado sugeridas por los Programas de Ajuste Estructural del FMI y el Banco Mundial 42 . Busso, Anabella (Comp.) Modelos de desarrollo e Inserción internacional. Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización (1983-2011), Rosario, UNR Editora. 70 (BM) hasta 2001. En consonancia con el modelo económico, la políica comercial externa promovía el libre comercio –redujo y/o eliminó barreras arancelarias y parancelarias; desreguló y privaizó la economía y buscó la estabilidad a través del Plan Converibilidad. También la estrategia de inserción internacional buscó una apertura mulitracks –unilateral, regional y mulilateral- a través de la eliminación de aranceles y barreras al comercio y eliminó los controles al ingreso de capitales. Este conjunto de principios provenientes del sistema políico y del modelo de desarrollo eran compaibles con una integración regional bajo la lógica del regionalismo abierto, uilizando listas negaivas, universales, progresivas y graduales para llevar adelante la libre circulación de bienes y servicios; paricipando en mesas simultáneas de negociación comercial y ofreciendo condiciones más favorables para atraer los lujos de capital. 2.1 Argenina-Bolivia: una relación apáica y con escasa sustancia Para la políica exterior del gobierno de Carlos Menem, el contexto coniguo representaba un mosaico heterogéneo que congregaba intereses, oportunidades y desaíos. En términos discursivos, la Cancillería argenina les asignó a los vecinos una prioridad renovada en la agenda externa, aunque en los hechos exisieron marcadas diferencias en cuanto a la intensidad y densidad que tuvieron los respecivos vínculos bilaterales43. Como abordamos en trabajos anteriores (Lorenzini y Ceppi, 2014; Ceppi, 2015), la relación argenino-boliviana44 puede entenderse como apáica y carente de sustancia; con una agenda diversiicada en cuanto a las temáicas abordadas –comparándola con los ochenta- pero que no fue suiciente para gestar una vinculación de alto peril. A lo largo de los dos mandatos del jusicialismo, se presentaron líneas de coninuidad en el proceso de construcción de la agenda bilateral con respecto al gobierno de Alfonsín pero también se incorporaron nuevos temas. Como resultado de los esfuerzos políico-diplomáicos, los ejes en torno de los cuales se establecieron pautas de acción comunes fueron: Compra-venta de gas natural boliviano (1989); Compensación de las deudas pendientes (1989); Integración (1989); Cooperación en Turismo (1989); Prevención del uso indebidso y represión del tráico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas (1989); Comités de Fronteras (1990); Recursos hídricos comparidos (1991); Acciones conjuntas en salud en la región fronteriza (1992); Promoción y protección recíprocas de inversiones (1994); Medio ambiente (1994); Cooperación en defensa y seguridad internacionales (1996); Cascos Blancos (1996); Desarrollo fronterizo (1998) y Migraciones (1998), entre otros45. Torres Armas (2001: 61 y ss.) deine esta fase del vínculo como “la etapa de la de43. Sobre este punto, se recomienda consultar el Capítulo de Busso, Anabella, et. al. (2016); “Inserción internacional y modelo de desarrollo en los noventa. Impactos sobre la políica exterior de Menem y De la Rúa”, en VV.AA., Busso, Anabella (Comp.) Modelos de desarrollo e Inserción internacional. Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización (1983-2011), Rosario, UNR Editora. 44. Sobre la relación Argenina-Bolivia, se recomienda consultar el trabajo de Tini, María Natalia (2008); “La distancia sobre la cercanía: la políica exterior argenina hacia Bolivia y Paraguay”, en Revista Relaciones Internacionales, Nº 34, Universidad Nacional de La Plata, pp. 197-221. 45. Se recomienda consultar el siio electrónico de la Biblioteca de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argenina [en línea]: htp://tratados.mrecic.gov.ar/ (11 de mayo de 2016). 71 mocracia de mercado”. Sus orígenes se ideniican con la recuperación casi coetánea de la democracia en ambos países aunque la convivencia simultánea de modelos económicos neoliberales –propios de los noventa-, fue un factor favorable para propiciar el acercamiento y el diálogo interestatal. Ahora bien, en términos prácicos, las issue areas que más concentraron la atención de los gobiernos de Argenina y Bolivia y, otorgaron cierto grado de dinamismo al vínculo fueron las siguientes: a) la compra-venta de energía, especialmente, gas natural; b) el intercambio comercial y c) la cuesión migratoria. La comercialización de energía fue una problemáica que heredó la administración Menem, la cual también fue heredada por el gobierno de Raúl Alfonsín. Cabe recordar que en 1968 se irmó durante la presidencia de Juan Carlos Onganía (1966-1970) un acuerdo de compra-venta de gas natural boliviano46 por un período de 20 años, cuya fecha de inicio fue cuatro años más tarde, una vez que concluyeron las obras de infraestructura necesarias para conectar el norte argenino y el sur boliviano. Dicho acuerdo tenía un doble propósito, por un lado, contribuir con la alimentación del mercado argenino de gas natural que estaba en proceso de expansión y por el otro, alejar a Bolivia de la órbita de inluencia de Brasil en un período de disputas geopolíicas en el ámbito de la Cuenca del Plata (Escudé y Cisneros, 2000; Tini, 2008). De la misma manera que el gobierno radical decidió darle coninuidad a las importaciones hidrocarburíferas –pese a la crisis económica que atravesaba el país-, uilizándolas como una herramienta políica, el menemismo también le adjudicó al comercio energéico un carácter pragmáico. No obstante, mientras que en los ochenta la compra-venta de gas natural favorecía los contactos bilaterales en un contexto vecinal liderado por gobiernos dictatoriales (Escudé y Cisneros, 2000), en los noventa, la compras de gas natural fueron entendidas como parte de la lógica de la transnacionalización del sector energéico argenino. Como nuestro país era uno de los principales productores gasíferos sudamericanos y además, contaba con la provisión del recurso desde Bolivia, la privaización de la industria se orientó a concretar negocios de exportación con los países limítrofes –Chile, Brasil y Uruguay- que tenían diicultades de abastecimiento. Frente a ello, en la visita oicial realizada por Jaime Paz Zamora (1989-1993) al país durante los días 12 y 13 de diciembre de 1989, se resolvió coninuar con las importaciones gasíferas por un plazo de 10 años a parir de 1992; año de inalización del contrato que en ese entonces estaba vigente y compensar las deudas que los dos países habían contraído mutuamente en el pasado (Declaración Presidencial argenino-boliviana, 13 de diciembre de 1989). En el siguiente cuadro podemos apreciar que los volúmenes de gas natural se mantuvieron estables hasta mediados de la década –con pequeñas oscilaciones-, y comenzaron a disminuir a parir de 1997, siendo prácicamente inexistentes al culminar la década, cuando en 1999 Bolivia dio inicio a las exportaciones del hidrocarburo hacia Brasil. 46. Este acuerdo fue suscripto por las compañías Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Bolivia Gulf Oil y Gas del Estado. 72 Cuadro I: Exportación de Gas natural desde Bolivia a la Argenina (cifras en millones de pies cúbicos) Exportaciones de GN desde Bolivia Contrato Compra y Venta YPFB-YPF Punto de Entrega Bermejo 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 75.069 73.862 76.553 72.487 72.571 56.576 56.329 22.069 602 Fuente: Elaboración propia en base a los datos de UDAPE, s/f. Con respecto al intercambio comercial, la administración Menem pretendía incrementar la presencia de productos argeninos en el mercado andino y esimular la complementariedad económica. Esta iniciaiva estuvo acompañada de la irma del Convenio para la Promoción y Protección Recíprocas de Inversiones (17 de marzo de 1994) y el Acuerdo de Complementación Económica ACE Nº 36 (17 de diciembre de 1996), entre otros. Dichos documentos procuraban, mediante el establecimiento de medidas jurídicas e insitucionales, fortalecer la integración económica entre los dos Estados. De los datos que se presentan en el Cuadro II, podemos inferir que el gobierno argenino no logró alcanzar sus expectaivas. En la dimensión económico-comercial observamos dos fases a lo largo de los noventa: la primera, que se exiende hasta 1995/1996 donde Bolivia superó –en ocasiones, con escasos márgenes- en volúmenes de venta a Argenina y la segunda –hasta la inalización del mandato de Menem- en la cual nuestro país logró reverir dicha situación pero sin hacer un salto cualitaivo. La existencia de dichas fases se explica en base al comportamiento de las exportaciones de gas natural boliviano hacia nuestro país. Cuando éstas fueron disminuyendo, el saldo superavitario para Bolivia se transformó en negaivo y la compeiividad de los mercados ingresó en una situación de deterioro. La información del Cuadro II reairma lo mencionado ya que mientras las ventas de gas natural se mantuvieron a volúmenes constantes –años 1992 a 1996 (Cuadro I)- las exportaciones bolivianas fueron superiores a las importaciones, indicando la preponderancia que el recurso ha tenido –y posee- para el comercio exterior andino. Cuadro II: Comercio Bolivia-Argenina (cifras en millones de dólares) Operaciones Comerciales Exportaciones Importaciones 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 236.4 258.9 153 121.9 145 133.6 138.6 180.3 121.4 73.6 112.3 103.1 114.7 117.5 127 137.7 259.6 234.1 1999 53 248 Fuente: Elaboración propia en base a los datos de UDAPE, s/f. En cuanto a la cuesión migratoria, del análisis de Oteiza, et. al. (1996), se desprende que el oicialismo tuvo una políica de ‘doble estándar’. A nivel discursivo, se buscaba “proyectar una imagen de país democráico, igualitario y abierto”, en consonancia con la voluntad integracionista con los vecinos –MERCOSUR– (1996: 4-28), mientras que en los hechos, se procuró restringir la inmigración limítrofe/sudamericana, no así la europea. En 1992 el gobierno otorgó una amnisía para regularizar la situación migratoria de los ciudadanos provenientes de Estados vecinos que habían ingresado hasta el 31 de diciembre de 73 1991. Esta decisión perseguía un objeivo claramente economicista. La regularización se consituyó en un medio para miigar las pérdidas al isco nacional generadas por la falta de contribuciones y aportes sociales ante la presencia de extranjeros trabajando en condiciones de ilegalidad (Oteiza, et. al., 1996). En este contexto, se suscribió el Convenio Migratorio de 1998; año en el cual también se irmaron acuerdos sobre esta materia con Paraguay y Perú47. Según los datos del Censo Poblacional de 1991, la comunidad boliviana en el país era de 143.569 personas, ocupando el tercer lugar dentro del grupo de países limítrofes, después de Paraguay con 250.450 personas y Chile, con 244.410 residentes (INDEC, 2004). Como airma el informe elaborado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), los requisitos de documentación contemplados en el Convenio con Bolivia no diferían de aquellos que fueron pedidos en las diferentes amnisías (pasaporte, parida de nacimiento, ceriicado de antecedentes penales, etc.). No obstante, la ‘variable laboral’ fue incorporada como una condición sine qua non ya que para obtener la radicación se necesitaba presentar la constancia de ideniicación laboral y los datos del empleador –para los trabajadores en relación de dependencia- o inscribirse en los organismos de recaudación imposiiva para el caso de los autónomos (CELS, 1999: 39). De este modo, entendemos que si bien el Convenio Migratorio fue una herramienta para combair el trabajo ilegal –posición de la Cancillería argenina- de un sector de la población que fue creciendo a lo largo de la década (La Nación, 1998), al mismo iempo, fue parte de una políica gubernamental restriciva porque ‘el extranjero’ tenía escasas posibilidades de integrar el circuito legal de la economía. Tras este recorrido podemos reairmar que a pesar de la conluencia políico-ideológica entre las administraciones Menem y los gobiernos neoliberales de la década del noventa, el país andino no ocupó un lugar destacado en la agenda externa argenina. En realidad, la mirada lainoamericana del Ejecuivo argenino estaba fuertemente focalizada en dos vecinos: Brasil y Chile. Frente a esto, los esfuerzos diplomáicos del Palacio San Marín se orientaron, por un lado, a resolver cuesiones pendientes de la agenda o que podrían generar rispideces –comercio energéico/cuesión migratoria- y por el otro lado, a intensiicar el comercio bilateral. Como indicamos en el Cuadro II, éste fue posiivo para la Argenina pero sólo a parir de la segunda mitad de los noventa y a volúmenes muy inferiores si se los compara con los principales socios comerciales. Por su parte, Bolivia experimentó una situación similar. Argenina y Perú48 fueron entre 1990-1999 los dos Estados limítrofes que absorbieron la mayor canidad de ventas con USD 1542.1 millones y USD 987.3 millones, respecivamente, pero Estados Unidos se consolidó como el primer socio comercial en todo el período con USD 2368.1 millones (Información Estadísica UDAPE, s.f.). En consecuencia, como en ambos países hubo una sobrevaloración de la dimensión económico-comercial del vínculo y ésta no relejó un salto cualitaivo ni para Argenina 47. El Convenio con Paraguay no entró en vigencia porque no fue aprobado por el Parlamento de dicho país. 48. Los principales productos exportados por la Argenina a Bolivia fueron diesel, fungicidas, herbicidas, medicamentos y tuberías para la industria hidrocarburífera. Las exportaciones de Bolivia hacia nuestro país se concentraron en gas natural, minerales varios, cueros, etc. En la relación Bolivia-Perú, las importaciones fueron básicamente diesel, barras de hierro y periles de acero. Las exportaciones bolivianas se focalizaron en minerales y granos de soya. 74 ni para Bolivia, prevaleció el desinterés mutuo donde los momentos cooperaivos fueron escasos y desinados al tratamiento de problemáicas especíicas. 2.2 Argenina-Chile: Una agenda compleja, una políica reconstruciva, resultados saisfactorios Durante el menemismo, el cálculo costo beneicio/pragmaismo y la cooperación regional fueron los ejes sobresalientes de la políica exterior hacia Bolivia, Brasil y Chile, siendo –sin lugar a dudas –las relaciones argenino-chilenas las más representaivas de esta cuesión. Esto muestra que el lugar de Chile fue prioritario. La agenda heredada de la administración Alfonsín comprendía, por un lado, la irma del Tratado de Paz y Amistad de 1984 y, por el otro, 24 temas limítrofes pendientes que el gobierno de Menem decidió resolver de manera pacíica, cooperaiva y pragmáica con sus pares Patricio Aylwin y Eduardo Frei. A ello contribuyó la cosmovisión comparida que descansaba en un conjunto de principios e ideas: el compromiso democráico, el respeto de los DDHH, la solución pacíica de las controversias, la adhesión a una economía libre y abierta al mundo (Lorenzini, 2011). Ambas partes creían irmemente que la solución deiniiva de los temas pendientes era el primer paso para avanzar, luego, sobre el mejoramiento del comercio, la cooperación y la integración. Los hitos de este proceso fueron la irma de un conjunto de documentos –Declaración para la consolidación de una frontera de paz, Declaración Conjunta sobre Límites, el Acuerdo de Complementación Económica N° 16 y el Acuerdo de Complementación N° 35, el Tratado sobre promoción y protección de inversiones recíprocas, el Convenio para evitar la doble tributación en materia de impuestos sobre la renta, ganancia o beneicio y sobre el capital y el patrimonio, entre los más destacados(Colacrai, 2004; Lorenzini, 2013). La dinámica que adquirieron los vínculos argenino-chilenos durante esta década fue catalogada como excepcionalidad posiiva (Taccone, 2001) pues mostraba el cambio de signo en el patrón de la vinculación. Sus resultados pueden observarse en una muliplicidad de áreas de cuesiones. En lo políico-diplomáico se crearon los mecanismos insitucionales para canalizar el diálogo al máximo nivel de los representantes de los Estados. Esto garanizaba el abordaje y el tratamiento de las dudas y diferencias que surgieron en el proceso de solución de los temas fronterizos. En lo estratégico-militar, la cooperación gradual y coninua dio lugar a avances sustanivos en el área de defensa así como también al acercamiento entre las Fuerzas Armadas de ambos países, proceso en el cual la adopción de medidas de conianza mutua (MCM) tuvo un rol protagónico. En lo económico-comercial los ACE 16 (1991) y 35 (1996) regularon el proceso de desgravación arancelaria para la conformación de una zona de libre comercio bilateral primero y, subregional después. Asimismo el ACE 16 y su Protocolo Adicional (1995) establecieron el conjunto de normas a través de las cuales se llevaría adelante la compra-venta de gas natural proveniente de Argenina y cuyo primer envío tuvo lugar en agosto de 1997. Desde entonces y hasta la crisis del gas (2004), las ventas del hidrocarburo a Chile consituyeron uno de los rubros más robustos de la balanza comercial bilateral y explicaba, en buena medida, el saldo superavitario a favor de Argenina. 75 La dimensión económico-comercial ha sido una de las áreas relevantes de la relación. Como sosiene Diamint (2004), si bien es cierto que el dinamismo de la integración recayó en el sector económico, éste tenía su sustento en una visión políica y en la férrea voluntad de eliminar la rivalidad y crear mecanismos e instrumentos de cooperación para crear una base de desarrollo. Es decir, que sin voluntad políica no hubiera sido posible la integración económica ni el alto nivel de intercambio comercial. El mercado chileno se convirió en un objeivo para las empresas argeninas pues como el comercio es variado y diversiicado consituía una buena oportunidad para las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMES) de incursionar en el mercado externo –teniendo en cuenta que la cercanía geográica hace que los costos de transportes sean menos signiicaivos-. Es conocido que Argenina atravesó por una profunda crisis en 2001. Pese a ello, las relaciones comerciales con Chile no se deterioraron y siguieron avanzando bajo el paraguas de la integración y de los acuerdos mencionados. Una muestra de ello es que el intercambio comercial a principios de la década de los noventa era de USD 500 millones mientras que al inal de la misma superaba los USD 3.000 millones. Por otra parte, la tendencia predominante en el comercio bilateral ha sido una balanza comercial tradicionalmente favorable para Argenina. El correlato de esta magníica expansión comercial convirió a Argenina en el primer proveedor de Chile desde el año 2001 y desplazó a Estados Unidos al segundo lugar. Al mismo iempo, el país trasandino representó el segundo lugar de desino de las exportaciones argeninas lo que pone de maniiesto la relevancia de dicho mercado para nuestro país. Por el contrario, las exportaciones chilenas sólo consituyen una pequeña porción sobre el total de importaciones argeninas ya que Chile igura como el décimo país de origen de las compras argeninas. Cuadro III: Balanza Comercial Argenina-Chile (cifras en millones de dólares) 1998 Operaciones 1990 Comerciales Exportaciones 503 1991 1992 1993 1994 1995 553 581 592 999 1.475 1.766 1.932 1.857 1.867 2.674 2.849 Importaciones 113 257 495 473 541 514 +390 +296 +186 +119 +458 +961 +1.207 +1.264 +1.149 +1.259 +2.066 +2.343 Saldo comercial 1996 559 1997 668 708 1999 630 2000 608 2001 506 Fuente: Elaboración propia en base a INDEC. En lo que respecta a la composición de la canasta de exportación a Chile, el rubro de hidrocarburos y sus derivados representó casi el 60% del total de los envíos, trasladados a través de los 7 gasoductos y de los 2 oleoductos construidos desde 1992 como parte del proyecto de integración ísica binacional. El segundo lugar, lo ocupan los productos agroalimentarios –commodiies agrícolas y manufacturas de origen agropecuario (MOA)76 que representó el 15,8% del total exportado. En tercer lugar, igura la industria química y petroquímica. En cuarto lugar, se ubicaban las exportaciones de máquinas y aparatos (Embajada de la República Argenina en Chile, 2005). Cuadro IV: Exportaciones de Gas Natural a Chile (cifras en millones de metros cúbicos) Operaciones Comerciales Exportaciones de gas Variación en Mm3 1997 1998 1999 2000 2001 680.1 3160.8 2667 2886 3.693 +2480.7 -493.8 +219 +807 Fuente: Elaboración propia de acuerdo con los datos de Comisión Nacional de Energía y la Secretaría de Energía de la Nación El área de las inversiones es otro de los temas destacados en el plano económico. Durante el período 1990-1999/2000 Chile se posicionó como el tercer inversor en Argenina, con un valor esimado en más de USD 120.000 millones lo que representó más del 10% de las IED colocadas en el país (Embajada de la República Argenina en Chile, 2008). Si bien es posible detectar inversiones argeninas en el país transandino, éstas representan un nivel mucho menor que las realizadas por Chile. Las inversiones nacionales son mucho más modestas y, alcanzaron un valor de USD 790 millones lo que representa sólo 1.5% sobre el total de las inversiones recibidas por Chile. Éstas han comenzado a diversiicarse paulainamente y se orientan, en líneas generales, a los sectores del petróleo, la industria alimenicia y servicios (Embajada de la República Argenina en Chile, 2008). Finalmente, debemos subrayar que el eje cooperaivo estuvo de la mano del pragmaismo que caracterizó a la estrategia de inserción y la políica exterior argenina del período. De esta manera, subrayamos que la estrategia de inserción internacional de Argenina en su relación con Chile mostró ariculación tanto con las orientaciones provenientes del sistema políico –democracia; DDHH; solución de cuesiones limítrofes; cooperación en defensa, entre los más destacados- y con el modelo de desarrollo –apertura de la economía, incremento de los lujos comerciales, de las inversiones y compra-venta de energía. Los acontecimientos mencionados muestran que Chile ocupó un lugar prioritario para Argenina; que la agenda bilateral fue diversiicada y tuvo un carácter predominantemente cooperaivo. La fuerte voluntad políica de ambas partes hizo posible que el vínculo experimente un salto cualitaivo, desplazando la rivalidad y la percepción de amenaza por el diálogo, el entendimiento y la cooperación. 77 2.3 Argenina-Venezuela: Una agenda light, una políica discreta, resultados económicos efecivos Los vínculos bilaterales argenino-venezolanos ienen una larga historia diplomáica que se remonta a la conformación de ambos como Estados-Nación independientes. Se trata de dos Estados que se han considerado amigos y que han interactuado de manera predominantemente cooperaiva (Seitz, 2012; López Belsué, 2009) pese a que no se percibieron como ‘socios naturales’. En la úlima década del Siglo XX y, teniendo en cuenta las opciones que ambos gobiernos hicieron de sus modelos de desarrollo y estrategias de inserción internacional, estas relaciones bilaterales han ocupado un lugar no prioritario en sus respecivas agendas externas. Las administraciones coincidieron en adoptar y aplicar los lineamientos del neoliberalismo en sus respecivas políicas económicas y en sus estrategias de inserción donde sobresale el lugar prioritario y la relación especial que ambos desarrollaron con Estados Unidos. En virtud de ello las políicas exteriores coincidían en sus posiciones respecto de algunos temas centrales de la agenda hemisférica por ejemplo, el apoyo a una mayor liberalización comercial en la Iniciaiva de las Américas –que devino en el proyecto ALCA– y el problema de tráico ilícito de estupefacientes. Durante este período, la mayor densidad de vínculos argenino-venezolanos se desarrolló en espacios mulilaterales regionales: negociaciones para discuir el ingreso al ALCA; democracia, DDHH, crisis regionales en el marco de OEA y Grupo Río e intereses económicos en el Mercosur teniendo en cuenta que Brasil era un socio comercial relevante mientras que Argenina era una fuente de inanciamiento vía IED de importancia relaiva para Venezuela. Sin embargo, esas similitudes se plasmaron con fuerza desigual en el plano bilateral. Inicialmente, en la dimensión políico-diplomáica, las administraciones Menem-Pérez adoptaron posiciones divergentes sobre la reincorporación de Cuba a la OEA, discusión que tuvo lugar en el Grupo Río. El primero, acompañó la propuesta norteamericana y, en consecuencia, se opuso mientras que el segundo, lideró junto con sus socios del G3, una ofensiva diplomáica que pusiera in al aislamiento de la isla (Escudé y Cisneros, 1998). A mediados de la década –con el cambio de gobierno en Venezuela– los ejecuivos procuraron generar un mayor acercamiento. Con dicho objeivo, decidieron crear el primer mecanismo insitucional bilateral en 1996: la Comisión Mixta Permanente a través de la cual se canalizó el diálogo y la consulta en pos de avanzar en la concertación de posiciones que se hizo visible en el apoyo venezolano al reclamo argenino por las Islas Malvinas (Roark y Calvento, 2011). Cabe subrayar la ausencia de canales de diálogos especíicos y mecanismos de cooperación bilateral en lo que respecta a la dimensión estratégico-militar. Ahora bien, fue en la dimensión económico-comercial donde se registró una mayor acividad que se estructuró en torno a la percepción de que el otro era un mercado potencial para colocar tanto bienes y productos como capitales. El sesgo ‘economicista’ es congruente con las líneas centrales que ariculaban un modelo de desarrollo ortodoxo con una estrategia de inserción internacional, más bien, liberal. El volumen del intercambio comercial argenino-venezolano fue moderado duran78 te esta década puesto que el mercado caribeño representó el 1,8% de las exportaciones argeninas con un comercio global que apenas superó los USD 400 millones, ubicándose en el puesto 12 como desino de las ventas argeninas. Las importaciones ubicaron a Venezuela en el puesto 42 como proveedor de Argenina. La composición de la canasta de bienes intercambiados muestra el predominio de un patrón de especialización en bienes primarios, concentrando el 45% el rubro de grasas y aceites vegetales y animales (Centro de Economía Internacional, 2009). Cuadro V: Balanza Comercial Argenina-Venezuela (cifras en millones de dólares) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 201 204 229 212 376 351 315 364 247 268 235 8 24 26 33 42 46 112 62 68 79 29 25 +136 +177 +178 +196 +170 +374 +239 +253 +308 +168 +239 +210 Operaciones 1990 Comerciales Exportaciones 144 Importaciones Saldo comercial Fuente: Centro de Economía Internacional El crecimiento del comercio comenzó a debilitarse desde mediados de la década y, hacia el inal de la misma mostró una reducción muy signiicaiva. Esto puede comprenderse en el marco de la profunda crisis que atravesaban los sistemas políicos y económicos de ambos países. Venezuela y Argenina enfrentaban un escenario políico complejo –pérdida de legiimidad del gobierno, conlicividad social in cresecendo, denuncias de corrupción–. Asimismo, la economía venezolana experimentaba serias restricciones debido a la baja del precio del petróleo lo que implicó una contracción de sus ingresos y una pérdida de su capacidad de compras y, la Argenina atravesaba una recesión económica, una voluminosa deuda externa y dudas sobre su capacidad de pago. Las inversiones mostraron un mayor desempeño que los intercambios comerciales y su marca disiniva fue el volumen de capitales argeninos desinados al mercado caribeño. Este movimiento se produjo a parir de la segunda mitad de la década y alcanzó un volumen USD 2.257 millones lo que equivale al 17,7 % de la IED emiida por el país. De acuerdo con la CEPAL, las inversiones argeninas fueron monopolizadas por 3 empresas: Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), Pérez-Companc y Techint. En consecuencia los sectores prioritarios fueron exploración y explotación de hidrocarburos, siderúrgico y construcción (Kosacof, 1999: 8). En cuanto a Venezuela, no se han ideniicado lujos de IED orientados hacia el mercado argenino. Ahora bien, en 1998 se celebraron elecciones presidenciales en Venezuela y el clima de negocios se fue impregnando de inceridumbre frente a la posibilidad del triunfo de un outsider del juego políico tradicional: Hugo Chávez. Siguiendo a Kosakof, los movimientos de IED se detuvieron hacia el inal de la década. Cabe recordar que en la siguiente fase del vínculo bilateral, el presidente Chávez decidió expropiar aquellas empresas deinidas como ‘estratégicas’ y, que en ese grupo se encontraba Sidor perteneciente al grupo Techint. 79 A modo de síntesis podemos señalar que Venezuela ocupó un lugar no prioritario en la agenda externa argenina y los temas centrales se concentraron en la dimensión económica. Situación que puede comprenderse a parir de la deseada ariculación entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción internacional elegida durante esa década. También nos interesa señalar que los lujos comerciales y los lujos de inversión mostraron secuencias temporales divergentes. En la primera mitad de los ’90, se destacó el crecimiento moderado del comercio bilateral pero este se retrajo hacia el inal de la misma mientras que la trayectoria de los lujos de capital se dio de manera inversa. 3. Lecturas e interpretaciones de los vínculos Argenina con Bolivia, Chile y Venezuela 2003-2011 Durante la primera década del Siglo XXI, el gobierno de Néstor Kirchner optó por un cambio en las políicas económicas del país lo que supuso el cambio de modelo de desarrollo. Tal como se desarrolló en el Capítulo V del Tomo I el gobierno optó por un modelo neodesarrollista. Así se promovió una apertura gradual de la economía, la uilización seleciva y temporaria de mecanismos de protección; se reivindicó el Mercosur como espacio económico ampliado y, Brasil en paricular, como herramientas para traccionar exportaciones. El aumento de los precios internacionales de las commodiies fue un elemento del contexto externo –se consituyó en una vía de ingresos para inanciar su frente iscal y atender las cuesiones sociales– que, junto con la decisión políica de diversiicar los desinos de exportación, contribuyó al crecimiento económico del país (Miranda, 2014). La persistencia en la uilización de mecanismos de protección se convirió en un instrumento defensivo de uso frecuente lo cual generó uno de los puntos de quiebre de la políica económica. Desde 2008 se incrementaron las tensiones comerciales con Brasil, Chile, China, México y España. La idea promovida originalmente de transparencia de las reglas se fue desdibujando en el período 2008-2011 a tal punto que un grupo de 14 países iniciaron procesos contra la Argenina en la OMC (Ámbito Financiero, 31 de marzo de 2012). La administración de CFK experimentó serias diicultades para la gesión de la economía. Entre sus fuentes principales se señalan el cambio en el contexto internacional derivado de la crisis inanciera de 2008 junto con las diicultades para calibrar la políica económica domésica. Los pilares que sostenían el modelo se debilitaron progresivamente al mismo iempo que se profundizaron las necesidades de abastecimiento energéico –la compra de hidrocarburos, que incidió sobre la pérdida de reservas. Frente a la creciente demanda, los gobiernos optaron por retomar los contratos con Bolivia, reducir y/o suspender las exportaciones de hidrocarburos a Chile, Uruguay y Brasil, avanzar en la compra de GNL en el mercado internacional y comprar parte del fuel oil a Venezuela (Ceppi, 2010; Lorenzini y Ceppi, 2010; Lorenzini y Ceppi, 2013). Frente a este cuadro de situación, el FPV delineó una estrategia de inserción que sostuvo los principios que orientaron la proyección externa de sus predecesores –democracia, DDHH, respeto por el derecho internacional, solución pacíica de controversias, etc.– y direccionada a parir de los siguientes ejes (Lorenzini, 2009): a-un accionar de corte autonomista; b-la priorización de la opción lainoamericanista; c- el interés nacional deinido en términos de desarrollo. 80 3.1 Argenina-Bolivia: peril ascendente con sintonía políica y pragmaismo Al igual que la asunción presidencial de Carlos Menem, la llegada de Néstor Kirchner se dio en un contexto de crisis socio-políica y económica. Frente a esto y con el objeivo de diferenciarse de su antecesor, el kirchnerismo se propuso alejarse del “modelo neoconservador de los noventa expresado en el realismo periférico escudeano” para acercarse “al autonomismo puiguiano” (Simonof, 2009: 72). En este senido, la administración Kirchner vio una oportunidad políica y económica en la opción lainoamericana y algunos vecinos que en la década anterior no fueron signiicaivos en la agenda externa –como el caso de Bolivia–, a parir de 2003 adquirieron un peril ascendente. Durante los dos primeros mandatos del FPV, la políica exterior argenina hacia el Estado andino fue equilibrista entre lo políico y lo económico y con una agenda comparida donde lo viejo y lo nuevo marcaron el compás de la relación (Lorenzini y Ceppi, 2014; Ceppi, 2015). El gesto inicial que indicó un relanzamiento del vínculo radicó en el apoyo brindado ante la crisis políico-insitucional que atravesó el país por la renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003) ante los episodios de la denominada Guerra del Gas en 2003. Procurando respaldar la coninuidad del orden democráico, el entonces Subsecretario de Políica Lainoamericana del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Eduardo Sguiglia, integró una comisión observadora con el ex asesor de Lula da Silva, Marco Aurelio García, a in de contribuir con la estabilidad insitucional (Míguez, Clarín, 2003). El sucesor de Sánchez de Lozada, su vicepresidente, Carlos Mesa Gisbert, subrayó públicamente la importancia que tuvo este accionar para un gobierno endeble como el suyo. Dos años después, el respaldo políico-diplomáico argenino estuvo nuevamente presente cuando la gravedad de los problemas de la sociedad boliviana y la presión ejercida por las fuerzas políicas opositoras como de su propio parido llevaron a presentar la renunciar deiniiva a Mesa Gisbert. Al analizar transversalmente la composición de la agenda argenino-boliviana en el período 2003-2011, subrayamos la existencia de líneas de coninuidad con respecto a la mantenida con el gobierno anterior. Se irmaron acuerdos sobre Migraciones (2004); Compra-venta de gas natural (2004 y otros); Medio ambiente (2006); Cooperación y asistencia técnica en administración pública (2006); Infraestructura fronteriza (2006); Documentación sobre egreso e ingreso de menores (2006); Integración energéica (2006); Cooperación y asistencia técnica en materia laboral (2006); Cooperación técnica en derechos humanos (2007); Asistencia humanitaria, prevención y miigación de catástrofes (2011) y Cooperación cultural (2011), entre otros. Sin embargo, de los temas retomados por las administraciones Kirchner/Fernández, el comercio energéico y la cuesión migratoria tuvieron prioridad en el tratamiento comparido (Ceppi, 2014). La compra-venta de gas natural resurgió en el vínculo bilateral a parir de la crisis energéica que eclosionó en Argenina en marzo de 2004 cuando el gobierno nacional reconoció la imposibilidad de alimentar el consumo y cumplir en paralelo con los compromisos de exportación adquiridos49. Esto llevó al gobierno de Kirchner a retomar las 49. Consultar la Resolución 265 de la Secretaría de Energía de la Nación del 26 de marzo de 2004 [en línea]:htp://mepriv.mecon.gov.ar/Normas/265-04.htm (22 de mayo de 2016). 81 importaciones del hidrocarburo en abril de 2004 (Convenio temporario de venta de gas natural entre Argenina y Bolivia, 21 de abril), manteniéndolas a posteriori de que Evo Morales decretara la nacionalización de los hidrocarburos en mayo de 2006. Este hecho y la relación deicitaria en materia producción/consumo fueron los factores que impulsaron la suscripción de un contrato energéico, el 19 de octubre de 2006, por un período de 20 años hasta alcanzar un volumen máximo de 27.7 MMm3/diarios, entre las compañías ENARSA y YPFB (Contrato de compra-venta de gas natural entre ENARSA y YPFB). Cuadro VI: Evolución de Reservas e Importaciones de gas natural (cifras en MMm2 y mm3) AÑOS Evolución Reservas GN Evolución Importaciones GN 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 541.778 438.921 446.156 441.974 398.530 378.821 358.733 332.494 7943.790 1.734.946 1.670.288 1.756.949 959.881 1.767.577 1.843.372 2.828.880 Fuente: Elaboración propia en base a datos de IAPG. Tal como se indica en el Cuadro VI, a excepción de 2006 –año de la nacionalización de los hidrocarburos bolivianos– y de 2008 –por el impacto de la crisis internacional– las compras de gas natural han tenido un ascenso notorio, llegando casi a cuadriplicarse en los dos primeros mandatos del FPV. Las reservas, en cambio, exhiben un comportamiento antagónico; situación que ejempliica la falta de inversiones dedicadas a reducir la dependencia energéica con proveedores extranjeros. Por su parte, el tratamiento de la cuesión migratoria se explica por elementos varios, a saber, la sanción de una nueva normaiva argenina en esta issue area (la Ley de Migraciones 25.871, el 17 de diciembre de 2003); el lanzamiento del Programa Patria Grande y el crecimiento de la población de origen boliviano en el país entre los Censos de 1991 y 2001, que pasó de representar el 8.9% de los extranjeros al 15.2%, con 233.464 habitantes (INDEC, 2004). La Ley 25.871 concibe a la migración como un derecho humano inalienable que debe ser resguardado por el Estado sobre los principios de igualdad y universalidad; aspectos que apuntan a integrar al extranjero a la sociedad (Ludi Gaitán, 2015). En este proceso interviene el Programa Patria Grande al promover la regularización migratoria de los extranjeros que habitan el territorio en condiciones de ilegalidad50. La irma del Acuerdo Migratorio, el 21 de abril de 2004, contó con un costado políico y otro pragmáico. Con el primero, hacemos referencia al hecho que contempla no sólo en líneas generales los ejes rectores de la Ley 25.871 (Ludi Gaitán, 2015) sino que además, 50. El Programa Patria Grande es el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria. Fue creado en 2004 con miras a regularizar “la situación migratoria y la inserción e integración de los extranjeros residentes en forma irregular en el país” [en línea]: htp://www.migraciones.gov.ar/pdf_varios/estadisicas/Patria_Grande.pdf (15 de mayo de 2016). 82 presenta un mayor grado de lexibilización –en comparación con la anigua ley de migraciones de la dictadura– de algunos requisitos vinculados a la obtención de la residencia temporaria o permanente. El segundo aspecto se relaciona con la promoción de los procesos de radicación, los cuales apuntan a facilitar la integración del migrante al circuito formal de la economía (Domenech, 2007). En otras palabras, sin desconocer que este acuerdo es un paso importante en el tratamiento de una temáica sensible y compleja como es la migratoria, el gobierno kirchnerista no relegó la persecución de objeivos economicistas ya que la regularización de los extranjeros es un mecanismo para miigar las desventajas que genera su permanencia en la ilegalidad (Domenech, 2007; Ludi Gaitán, 2015). Por úlimo, lo novedoso en términos bilaterales podemos encontrarlo en los principios que rigieron los proyectos de cooperación técnica brindada por Argenina al Estado andino51. Gran parte de la misma fue canalizada a través del Fondo Argenino de Cooperación Sur-Sur y Triangular (FO.AR)52, cuyos primeros pasos en el país vecino fueron dados en 1993. Tanto en el menemismo como en el kirchnerismo el FO.AR fue una herramienta de proyección de la políica exterior pero con periles propios de cada época. En los noventa se apelaba a la idea de cooperación horizontal en lugar de cooperación sur-sur porque era una manera de ‘forjar una nueva idenidad’, ajena al Sur y más próxima a los países desarrollados (Kern y Weisstaub, 2011: 91). Acorde con el carácter pragmáico y economicista de la políica exterior de Menem, la cooperación se focalizó en áreas como la reforma del Estado y el asesoramiento a pequeñas y medianas empresas. En cambio, desde 2003, incluso con la crisis de 2001, la cooperación también incorporó una veta políica. No es un dato menor que los ejes de las acciones hayan sido fundamentalmente tres: administración y gobernabilidad; desarrollo sustentable y derechos humanos (Revista FO.AR., 2008; 2010). Según la Embajada de nuestro país en Bolivia, entre 2006 y 2010, Argenina ejecutó 38 proyectos en ámbitos como salud, educación, trabajo, derechos humanos, gesión pública y desarrollo producivo53. En el período 2000-2009 el país andino fue el segundo desinatario de la cooperación argenina (con el 13% de las acciones), después de Paraguay que concentró el 30% de las mismas54. A modo de cierre, sostenemos que durante los dos primeros mandatos del FPV, los vínculos con Bolivia tuvieron un lugar ascendente en la políica exterior argenina, que en ocasiones han sido más signiicaivos en términos retóricos que prácicos. No obstante, no podemos dejar de reconocer que si los analizamos retrospecivamente, los cambios fueron evidentes y la relación permaneció sin alibajos durante el período en estudio. El tra- 51. Sobre este punto puede consultarse una versión preliminar en Ceppi (2014). 52. El FO.AR fue creado en 1992 con el in de emprender proyectos de cooperación técnica con otros países en base a los principios de asociaividad, equidad y horizontalidad. Su actuación posee tres modalidades: envío de expertos para capacitar y asisir a técnicos y grupos poblacionales en el extranjero; recepción de profesionales del exterior y la organización de seminarios sobre cuesiones y problemáicas especíicas. 53. Consultar el link electrónico de la Embajada de la República Argenina en el Estado Plurinacional de Bolivia [en línea]: htp://ebolv.cancilleria.gov.ar/node/3425. (13 de julio de 2015). 54. Nos queda pendiente un análisis más profundo de los resultados de estos proyectos ante la diicultad que conlleva el acceso a la información que es parte de los programas bilaterales. 83 tamiento de las temáicas indicadas, las cuales son de gran impacto en la agenda bilateral le otorgó sinergia y dinamismo a los contactos interestatales. Sin lugar a dudas, la sintonía políico-ideológica, en paricular, entre Morales y Kirchner y las necesidades de exportar/ importar energía promovieron la existencia de un vínculo cooperaivo y que ha marcado un punto de inlexión en la historia comparida de estos vecinos desde sus respecivos procesos de re-democraización. 3.2 Argenina-Chile: Una agenda con conlictos, una políica de relanzamientos y zigzagueante Durante esta etapa las relaciones argenino-chilenas atravesaron diversos momentos críicos. En trabajos anteriores sostuvimos que experimentó ciclos de stop and go (Lorenzini, 2013). En la década anterior predominó la fase ‘go’ del ciclo teniendo en cuenta que se resolvieron la totalidad de las cuesiones limítrofes; que los mecanismos de diálogo políico funcionaron con regularidad; que se inició la cooperación en defensa y seguridad y que se expandieron el intercambio comercial y las inversiones. La primera década del siglo XXI fue un período que experimentó mayores grados de tensión ya que las fases ‘go’ del ciclo tuvieron una duración más corta que en la etapa previa y la sucesión de los múliples puntos de ‘stop’ generaron irantez y afectaron los niveles de conianza. Las fases ‘go’ se ideniican en el intento de los presidentes Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Néstor Kirchner por ‘desgasiicar’ la relación; la irma de la Declaración de Principios y Líneas de Acción Conjuntas, 2006; el Memorándum de Entendimiento entre los Ministerios de Defensa referente a la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur, 2007; la Declaración de Punta Arenas, 2008 y el Tratado de Maipú, 2009. En líneas generales, el contenido de dichos documentos se encuadra dentro de los principios que orientan ambas políicas exteriores en general, y los vínculos bilaterales en paricular. Ellos conforman el núcleo de los acuerdos estratégicos parciales sobre los que se fue asentando esta nueva forma de relación los cuales provienen del sistema políico y del modelo de desarrollo. Entre ellos se destacan: la convergencia inter-democráica; el respeto por los DDHH; el pluralismo políico; la adopción progresiva de MCM; la realización de ejercicios militares conjuntos; la paricipación conjunta en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP); el libre intercambio de bienes y servicios; la circulación luida de inversiones, entre otros. Los puntos de ‘stop’ más signiicaivos por los efectos que provocaron en los vínculos fueron la crisis del gas; la imposición unilateral por parte de Argenina de barreras que afectaron el comercio con Chile –desde 2008 en adelante–; los problemas que experimentó la aerolínea LAN en el Aeroparque Jorge Newbery y el caso Apablaza –que tuvo su punto más álgido durante 2010–. Teniendo en cuenta el objeivo de este capítulo, decidimos centrar la atención en 2 hechos: 1-la crisis del gas por las consecuencias políicas y económicas que tuvo sobre la relación bilateral y 2-la renovación de expectaivas y el relanzamiento de la relación con el Tratado de Maipú. 84 3.2.1 Impactos de la crisis del gas sobre la relación bilateral La denominada crisis del gas surgió a ines de marzo de 2004 cuando el gobierno argenino decidió, a través de la Resolución 265/2004 y la Disposición 27/04 de la Secretaría de Energía restringir la exportación de gas natural a Chile. La unilateralidad de la medida tomó por sorpresa a las autoridades chilenas y fueron interpretadas por el gobierno de Lagos y por las empresas privadas chilenas como una señal de alarma pues ponía en juego la seguridad del suministro, generando un elevado nivel de inceridumbre. Además, la administración argenina no comunicó a su contraparte la decisión adoptada, negando sistemáicamente la existencia de una crisis energéica en el país. El problema al que se enfrentaba Chile era que si Argenina suspendía sin previo aviso el suministro de gas, compromeía el abastecimiento de las centrales termoeléctricas para la producción de energía y de los hogares de Saniago. El fantasma era que los habitantes de Saniago amanecieran sin gas. La administración de Néstor Kirchner interrumpió el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco del Protocolo de 1995 que regula la interconexión gasífera y el suministro de gas natural. Más tarde, el gobierno argumentaría que la denuncia de incumplimiento realizada por Chile, no era tal pues en el arículo 2 del Protocolo de 1995 se explicitaba que las exportaciones de gas a Chile se realizarían en la medida que ello no pusiera en riesgo el abastecimiento del mercado domésico (Protocolo Susituivo del Protocolo Nº 2 del ACE 16, 1995). De hecho, la legislación argenina –la Ley 17.319 de Hidrocarburos y la Ley 24.076– amparaban la resolución adoptada por el gobierno argenino. La reducción de los volúmenes de exportación signiicó que a Chile le faltara el 25% del combusible que necesitaba diariamente (La Nación, 18 de junio de 2007). En consecuencia, las centrales eléctricas chilenas ponían en riesgo el normal funcionamiento del Sistema Interconectado Central (SIC) y el Sistema Interconectado del Norte Grande (SING). La percepción de la situación se agravaba aún más si se iene en cuenta que, Chile diseñó su matriz energéica, en los años noventa, en función del suministro de gas natural argenino y que los recortes en los envíos del hidrocarburo fueron in crescendo entre 2005 y 2011. Para hacer frente a la escasez de gas natural y garanizar el suministro domésico y externo, el gobierno argenino celebró un primer acuerdo con Bolivia y se compromeió a ‘no enviar ni una sola molécula de gas boliviano a Chile’. Esta fue una condición impuesta por el vice-presidente boliviano a cargo del ejercicio de la presidencia. Argenina aceptó aquella condición y la relación con Chile se complicó aún más cuando se suma a la ecuación la histórica rivalidad chileno-boliviana. Cuadro VII: Exportación de Gas natural Argenina a Chile (cifras en millones de metros cúbicos) Exportaciones Gas Variación en Mm3 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 4.501 5.140 4.721 4.084 2.495 1.117 1.072 503 639 -419 -637 -1.589 -1.378 -45 -569 854 2011 113 -390 Fuente: Elaboración propia de acuerdo con los datos de Comisión Nacional de Energía y la Secretaría de Energía de la nación 85 En el cuadro precedente se muestra el descenso progresivo de las exportaciones de gas argenino a Chile. Se advierte que en 2007 las ventas del hidrocarburo se redujeron un 50% y se coninuó recortando en el mismo porcentaje en 2008 y 2010 respecivamente. Tal como se puede observar 2011 fue el año más bajo de la serie y el volumen enviado fue 4 veces más pequeño que en 1997 cuando se inició el proceso de exportación. Esta situación nos muestra que la crisis del gas no encontró una solución conjunta por parte de ambos países. Lo intentaron, pero los esfuerzos resultaron insuicientes. Los errores en la gesión de la comunicación por parte del gobierno argenino se transformaron en un gran obstáculo que trascendió la buena voluntad y la comprensión tanto de Ricardo Lagos como de Michelle Bachelet. La crisis del gas impactó negaivamente en la relación bilateral e implicó que el rol de la energía en la agenda bilateral adquiriese ribetes conlicivos que afectaron los niveles de conianza construidos en el período anterior. Entre las consecuencias para la Argenina se destacan: que la balanza comercial comenzó a deteriorarse por la pérdida de divisas que ingresaban vía exportaciones de gas –no sólo a Chile sino también a Uruguay y Brasil–; que se incrementaran progresivamente las importaciones del hidrocarburo –primero desde Bolivia y luego de GNL– lo que implicó erogaciones de divisas cada vez mayores; que dejara de ser un exportador de energía y se transformara en un importador y que, gradualmente, se perdiera el autoabastecimiento energéico. Todas estas cuesiones generaron mayores costos para la Argenina en general y, en la relación bilateral en paricular. No obstante cabe subrayar que los gobiernos de Argenina y Chile lograron encapsular este conlicto y evitaron que contaminara con la misma intensidad otras áreas de cuesiones importantes del vínculo –cooperación en defensa y seguridad, relaciones subnacionales, etc.–. 3.2.2 El Tratado de Maipú y el relanzamiento de la relación En marzo de 2006, Michelle Bachelet realizó una visita oicial a la Argenina. En esa ocasión se irmó la Declaración de Principios y Líneas de Acción Conjunta. La misma puede ser entendida como un primer intento de relanzamiento del vínculo pos crisis del gas. Los presidentes reconocieron que la integración entre Argenina y Chile consituye una políica de Estado. También establecieron un nuevo mecanismo de diálogo: las reuniones bi-ministeriales. Éstas se realizarían una vez al año y congregarían a todos los ministros de ambos gabinetes. El objeivo que perseguía era que los ministros de todas las carteras trabajaran para conformar una agenda que profundizara el contenido de la relación y que permiiera avanzar en la conformación de la alianza estratégica. El vínculo aún estaba resenido por la crisis del gas y la reunión se realizó por única vez en mayo de 2006. Pese a ello, consituía un paso importante para lograr su recomposición. Esta línea de acción fue coninuada por Crisina Fernández en el período siguiente. Su gobierno tenía el gran desaío de restaurar la conianza y de recomponer la excepcionalidad posiiva de la relación. La presidenta Fernández visitó Chile en diciembre de 2008 en ocasión de la celebración del 30º aniversario del inicio de la mediación de Juan Pablo II. A través de la Declaración de Punta Arenas (2008) las mandatarias anunciaron el inicio de negociaciones de un nuevo acuerdo, complementario al Tratado de Paz y Amistad, con el objeivo de 86 reimpulsar la integración y la cooperación bilateral. Estas intenciones se plasmaron en la irma del Tratado de Maipú el 30 de octubre de 2009. También las acciones realizadas en las dimensiones económica55 y estratégica56 se orientaron a restablecer la conianza y la cooperación bilateral así como los ejes de la estrategia de inserción impulsada por el kirchnerismo desde 2003. La Declaración de Punta Arenas tuvo un impacto posiivo sobre el vínculo argenino-chileno pues contribuyó a retomar el dinamismo y la luidez ípicos de esta relación, consituyéndose en la antesala del Tratado de Maipú. El acuerdo parte de los logros alcanzados en la relación y de los procesos de aprendizajes que sus actores han desarrollado durante 3 décadas. Esta acitud demuestra el valor asignado al trabajo, al esfuerzo y a lo construido que permiieron dar ese salto cualitaivo. Su espíritu se inspira en reforzar la cooperación y la integración profundizando esta políica binacional de estado para avanzar en la construcción de una alianza estratégica. Por tales moivos, se conigura como la brújula que traza los pasos a seguir para alcanzar los objeivos y, establece nuevos mecanismos insitucionales para canalizar el trabajo conjunto proyectándose hacia el futuro. En la dimensión políica, impulsa acciones conjuntas para renovar la orientación de los proyectos bilaterales; consolidar la cooperación, la integración y la complementariedad en las dimensiones nacionales, provinciales y regionales fomentando la paricipación de organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil; consolidar una cultura de paz e integración sobre bases comunes; adoptar medidas para favorecer la circulación y residencia de nacionales en los territorios de ambas partes y adoptar medidas para armonizar las legislaciones en materia de migraciones y previsional (Tratado de Maipú, 2009). En la dimensión estratégica se señala que coninuarán promoviendo la cooperación e integración en el área de defensa, sobre la seguridad internacional, el desarme y la no proliferación y se estableció en el capítulo de cooperación, la elaboración de un Programa para la producción para la defensa que abarque las áreas terrestre, naval y aérea. La incorporación de este úlimo rubro es superador de la ‘seguridad cooperaiva’ e implica el reemplazo de las MCM por medidas de cooperación e integración militar como la consitución de la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur (Tratado de Maipú, 2009). En la dimensión económica, se busca la conluencia de inversiones, intereses económicos y comerciales para opimizar la integración produciva y las cadenas de valor; el mejoramiento de la conexión ísica a través de obras de infraestructura conjunta –Trasandino Central, el túnel en el Paso de Agua Negra y el proyecto de construcción del Ferrocarril Bioceánico Transpatagónico Río Turbio-Puerto Natales (Tratado de Maipú, 2009). También en el capítulo sobre cooperación binacional ideniicamos la incorporación de nuevas cuesiones –cooperación sur-sur triangular, cooperación académica y cooperación para la producción en defensa– y la permanencia de otras ya tradicionales –cooperación cieníica y técnica, cooperación consular. 55. En diciembre de 2008 se creó la Comisión Binacional de Comercio, Inversiones y Relaciones Económicas, esperando que la misma proporcione a través del trabajo conjunto, las herramientas para una integración económica más profunda. 56. En el plano de la seguridad, se presentó la Fuerza de Paz Conjunta y Combinada Cruz del Sur –creada en 2006– que paricipará en las OMP´s bajo el mando de Naciones Unidas y que se erige como una muestra elocuente de los intentos de encauzarse en medidas de cooperación e integración militar. 87 Respecto de la cooperación sur-sur, es importante recordar que Argenina y Chile habían irmado un acuerdo en agosto de 2009. En sendos documentos, se raiica el trabajo que los países han venido desarrollando en la materia y se suma una modalidad de cooperación innovadora por medio de la asociación entre las partes. Esto signiica la ampliación del espectro de la cooperación con un espíritu de complementariedad. De alguna manera, la incorporación de la cooperación sur-sur releja la intención de aggiornar esta issue de la agenda en consonancia con las tendencias internacionales. Asimismo, abre la posibilidad del trabajo conjunto que fortalecerá la relación entre Argenina y Chile, opimizará los recursos disponibles desinados a la cooperación y les permiirá comparir diferentes experiencias y aprendizajes. En otros términos, Argenina y Chile saldrán juntos al escenario internacional para ofrecer cooperación a terceros países. La administración de Sebasián Piñera mostró rasgos de coninuidad en la relación con Argenina y sus acciones se enmarcaron dentro de los compromisos asumidos en el Tratado de Maipú. En su primera visita oicial a la Argenina señaló que sus prioridades se concentrarían en el desarrollo de los proyectos de integración ísica que facilitaran la interconexión binacional; el reconocimiento a la labor de los Parlamentos en pos de la integración y el interés en avanzar en la puesta en prácica del Tratado de Integración Minera (Colacrai, 2014). No obstante el clima de armonía bilateral sufrió los impactos negaivos de la resolución del caso Sergio Apablaza57, la modiicación por parte de Argenina de algunas reglas del intercambio bilateral junto con los inconvenientes experimentados por LAN Chile58. Los cambios en las reglas de juego adoptados por Argenina se condicen con las señales de agotamiento del modelo de desarrollo y la implementación de ajustes de corto de plazo. Situación que fue horadando los pilares centrales del modelo económico. En función de lo expuesto se advierte que Chile coninuó ocupando un lugar prioritario en la políica exterior argenina aunque, en este período, la agenda estuvo marcada por el surgimiento de conlictos. Éstos hicieron que la trayectoria del vínculo fuera zigzagueando entre los conlictos –la crisis del gas, caso Apablaza, medidas que obstaculizaban el comercio, el tema LAN– y los relanzamientos –Declaración de Principios y Líneas de Acción Conjunta, Declaración de Punta Arenas y el Tratado de Maipú– para mantener el capital políico construido durante 3 décadas. De acuerdo con Colacrai (2014: 129), las acciones dan cuenta que “esta variada, densa y compleja relación (…) ha llegado para quedarse” y que representa “la mejor relación vecinal” que ambos gobiernos pueden exhibir como una políica de estado construida de manera conjunta. 57. Es acusado por la jusicia chilena de haber asesinado a Jaime Guzmán, ex asesor de Pinochet y el de Crisian Edwards, gerente del Mercurio. En 2004 Chile solicitó su extradición. En 2010, la CSJ argenina concedió la extradición pero haciendo recaer la decisión inal en el Ejecuivo. Éste someió el caso a la Comisión Nacional de Refugiados (CONARE) y, el mismo, fue catalogado como ‘refugiado’, el pedido de extradición quedó sin efecto. La posición del gobierno argenino incomodó a Chile en tanto se desconía de su democracia y de su capacidad para administrar jusicia. 58. La agenda comercial se tensó por la imposición argenina de restricciones comerciales a bienes chilenos. El gobierno de Piñera presentó una protesta formal con el objeivo de discuir caso por caso las restricciones impuestas en los sectores de plásico, texiles, insumos mineros y agroindustriales. Los empresarios chilenos sostuvieron que las demoras para el ingreso de productos le implicaban costos de hasta 50.000 dólares por sobrestadía en las aduanas argeninas. 88 3.3 Argenina-Venezuela: Una agenda en ascenso, una políica oscilante, ¿resultados inciertos? Las relaciones bilaterales entre Argenina y la República Bolivariana de Venezuela (RBV) experimentaron un salto cualitaivo que se explica por la fuerte decisión políica de Néstor Kirchner y Hugo Chávez así como también por las oportunidades de complementariedad que ofrecía para saisfacer los intereses y necesidades de ambas partes. La trayectoria de estas relaciones en el Siglo XXI puede dividirse en dos subperíodos: 2003-2007 cuando se caracterizaron por la intensidad y la velocidad con la que se desarrollaron y 2007-2011 cuando se caracterizaron por cierta coninuidad pero con una pérdida de ritmo y un peril público más bajo. En otros trabajos sostuvimos que el “valijagate”59, la nacionalización de la empresa argenina Sidor60 y las sospechas de pago de coimas61 impusieron un switch en el tempo que osciló de un alegro a un adagio. A los ines de este trabajo nos concentramos en describir el proceso de ascenso del vínculo en la agenda externa y la dimensión comercial que incluye el intercambio de alimentos por energía. 3.3.1 El proceso de construcción del vínculo El proceso de construcción de este vínculo se inició en 2003, ocasión en la que tuvo lugar la I Reunión de Cancilleres que, en una Declaración Conjunta, expuso las áreas de cuesiones concretas en las que a sus gobiernos les interesaban trabajar: intensiicar el diálogo políico; explotar la complementariedad comercial existente y desarrollar cooperación sur-sur. Estas intenciones se plasmaron en la irma y puesta en prácica del Convenio Integral de Cooperación (2004). Este instrumento iene un carácter fundacional pues orientó los trazos generales de esta relación bilateral. No obstante, fue complementado con 14 Addendums entre 2003-2011. Los mismos fueron modiicando el Anexo I –mecanismo inanciero, autoridades competentes y compra de energía– y el Anexo II del CIC donde los temas que se abordaron fueron, por un lado, la ampliación de los volúmenes de fuel oil y gas oil que Venezuela enviaba a la Argenina y, por el otro, la ampliación de las listas de sectores, bienes y productos sujetos a proceso de facilitación de trámites administraivos para el intercambio comercial. En ese marco se creó la Comisión Mixta como la 59. Conocido como el caso Antonini Wilson consisió en el intento de ingresar al país con una valija con 790.550 dólares sin declarar (Clarín, 12/12/2007). En una de sus declaraciones Wilson airmó que junto con los 800.000 dólares venía otra valija con 4,2 millones de dólares, ingresada por el entonces funcionario Claudio Uberi y que ambas estaban desinadas a inanciar la campaña electoral de Crisina Fernández. 60. En 2008, el gobierno de Chávez realizó expropiaciones y nacionalizaciones de empresas. Entre ellas, nacionalizó la Siderúrgica del Orinoco (SIDOR) perteneciente al grupo argenino Techint. A ella se sumaron otras tres empresas del grupo Rocca en el mismo sector: Techint Tubo de Acero de Venezuela (TAVSA), Materia les Siderúrgicos (Matesi) y Complejo Siderúrgico de Guayana (Comsigua). En ese contexto, los actores reclamaron al Estado argenino que deienda los intereses del país antes que su “amistad” con el líder venezolano (Beltramino, 2009). 61. En 2010 el Defensor del Pueblo, Eduardo Mondino, presentó una denuncia en un juzgado federal por el pago de comisiones -del 15%- en los contratos de empresas argeninas que vendían productos a Venezuela a través de Palmat Internaional con sede en Miami y Palmat Intertrade con sede en Panamá. Por la escasa transparencia en los contratos y por las declaraciones de ex funcionarios y empresarios se sospecha que para ingresar al negocio se pagaban coimas (La Nación, 5 de agosto de 2010). 89 insitución binacional encargada de hacer el seguimiento y la evaluación del cumplimiento del tratado. También le cabía la responsabilidad de deinir los proyectos de cooperación que se implementarían. Ahora bien, un seguimiento de los documentos resultantes de las asiduas Cumbres presidenciales celebradas entre 2003-2007 nos permite ideniicar los principios –tanto políicos como económicos– sobre los que se fue construyendo esta relación. Entre ellos se destacan: el respeto de la democracia y los DDHH; el derecho de cada Estado para elegir libremente el modelo económico más apropiado para reducir la pobreza, mejorar la inclusión social y viabilizar el pago de la deuda; la integración regional guiada por un criterio de complementariedad y solidaridad; el respeto mutuo y la reciprocidad. A través de la Declaración de Porlamar (2004) se creó el Foro de Integración venezolano-argenino con el objeivo de impulsar la cooperación económica y empresarial. Esta nueva insitución se ocuparía de fomentar el contacto entre aquellos empresarios que tuvieran interés en asociarse, colaborar y brindar asistencia técnica y inanciera a las iniciaivas mixtas que se fueran poniendo en marcha. Exisía una alta expectaiva en torno a los aportes que esta instancia podría realizar para incrementar la densidad de las relaciones bilaterales, sin embargo, su actuación ha pasado bastante desapercibida si se la compara con el protagonismo de los presidentes, de los ministerios de Energía y de la Comisión Mixta. En 2006, Argenina y la RBV irmaron un acuerdo para establecer una alianza estratégica. En esa oportunidad, decidieron crear una Comisión Conjunta de Alto Nivel (COBAN) que sería la responsable de elaborar el Plan de Alianza Estratégica. Tal como lo establece la declaración, la COBAN debería comenzar sus acividades en agosto de ese año. No obstante, la I Reunión tuvo lugar 3 años y medio después –el 9 de diciembre de 2009 en Buenos Aires– y en diciembre de 2011 aún se encontraba pendiente la elaboración del Plan Estratégico. La ausencia de avances concretos en el proceso de construcción de la alianza estratégica y el impasse en el que ingresó la cooperación técnica por falta de fondos disponibles de Venezuela son algunos de los elementos que ilustran el ingreso en el tempo de adagio. De lo expuesto se iniere que, en la dimensión políica Argenina buscaba aianzar la amistad entre pueblos hermanos; profundizar el intercambio comercial y desarrollar la mejor integración políica y cultural (Kirchner, 2003). La administración del FPV también necesitaba apoyo de otros Estados en torno al proceso de renegociación de la deuda externa. En ese contexto, el alto peril y el carácter contra-hegemónico de la gesión Chávez hacían de Venezuela un socio. Por su parte, Venezuela buscaba en Argenina apoyo y legiimidad para su proceso de transformación socialista en la dimensión domésica y un socio con el cual contrabalancear el peso regional de Brasil (Sanjuán, 2008). Por lo tanto, el corte autonomista y el peril lainoamericanista de la gesión Kirchner converían a la Argenina en un socio necesario en el tablero sudamericano. En la dimensión económica el gobierno de Kirchner procuraba explorar nuevos mercados que le permiieran “conseguir que nuestras economías crezcan en armonía distribuyendo el ingreso con equidad” y reducir las vulnerabilidades en el frente inanciero externo (Kirchner, 2003). En esta dirección, los proyectos económicos impulsados en ambos países comparían una idea de desarrollo heterodoxo. A ello se sumaba, el aumento 90 del consumo energéico por parte de Argenina como resultado del proceso de recuperación económica. Venezuela junto con Bolivia, tenían la capacidad de saisfacer dicha demanda. A su vez, coincidía con el interés del gobierno de Chávez por diversiicar sus relaciones económicas para reducir el peso que las exportaciones de petróleo a Estados Unidos tenían en su balanza comercial. Además, necesitaba importar productos agroalimentarios que coinciden con la composición de la oferta exportable argenina. Por úlimo, Venezuela fue el único país que estuvo dispuesto a brindar apoyo inanciero a la Argenina a través de la compra de bonos. Si bien este ipo de operaciones se dieron en el marco de un discurso de ‘solidaridad’, debemos adverir que Venezuela encontraba allí una buena oportunidad para obtener réditos económicos aunque fuera a largo plazo. Otro dato a tener en cuenta es que las dos economías son complementarias entre sí y esto consituye un factor importante que la diferencia, por ejemplo, de la relación Argenina-Brasil. 3.3.2 Comercio Bilateral En términos comerciales convencionales, Venezuela se consolidó como uno de los mercados de mayor crecimiento para las exportaciones argeninas, las cuales se cuadriplicaron entre 1999-2007. El salto en los envíos al país caribeño fue impulsado por la irma de diversos acuerdos comerciales y por la facilitación de negocios promovida por ambos gobiernos. En el período 2003-2011, las exportaciones argeninas crecieron a una tasa promedio del 30% anual acumulaiva mientras que las importaciones lo hicieron a una tasa del 14,4% anual (MECON, 2011). En principio, el saldo de la balanza comercial es ampliamente favorable para Argenina y alcanzó en 2011 los USD 1.836 millones (MECON, 2011). Como veremos más adelante, esa balanza comercial no contempla la compra de energía. Cuadro VIII: Balanza Comercial Argenina-Venezuela (cifras en millones de dolares) Operaciones Comerciales Exportaciones Importaciones Saldo Comercial 2003 140 9 +131 2004 434 34 +400 2005 513 32 +481 2006 2007 2008 2009 2010 2011 809 1.178 1.420 1.043 1.424 1.860 24 25 24 25 15 21 +784 +1.154 +1.395 +1.028 +1.403 +1.836 Fuente: Elaboración propia a aprir de los datos del Centro de Economía Internacional (CEI) del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argenina. Según la opinión de algunos expertos, el superávit argenino es el resultado del volumen de exportaciones agroalimentarias y de una canasta exportadora bastante diversiicada que incluye bienes intermedios y con mayor valor agregado. Al respecto cabe aclarar que ni el Insituto Nacional de Estadísicas de Venezuela (INE) ni el Insituto de Nacional de Estadísicas y Censos de Argenina (INDEC) contabilizaron el comercio de energía. En el caso del INDEC no consigna las importaciones de hidrocarburos provenientes de Venezue91 la y fueron considerados por la Aduana argenina como de origen indeterminado. Así, la exclusión del rubro energéico en la balanza comercial bilateral explica el abultado saldo a favor de la Argenina ya que ni el INE ni el INDEC, contabilizan la compra de hidrocarburos líquidos. La falta de transparencia del ideicomiso –que es el mecanismo que regula este comercio bilateral– y en la información, que debiera ser pública, es uno de los elementos que alimenta las especulaciones sobre la corrupción en la gesión del vínculo y, favorece los argumentos de quienes sosienen que la relación Caracas-Buenos Aires descansa únicamente en una alianza ideológica entre sus presidentes. Sin embargo, se puede pensar a esta relación con un carácter funcional y pragmáico. Fue funcional en la medida que colaboró en la diversiicación de los desinos de exportación, en la colocación de bonos de la deuda cuando el país carecía de opciones en el mercado de capitales y como paliaivo de la crisis energéica argenina. Fue pragmáico en la medida que la administración de Crisina Fernández mantuvo a Venezuela como un gobierno amigo en el que encontraba apoyo en momentos diíciles, aunque lo hizo con un peril más bien bajo. De todas maneras aún persiste cierto nivel de inceridumbre acerca de los resultados concretos de esta relación durante el período señalado pues se desconocen algunos datos que serán claves para hacer un balance más certero. A modo de cierre El recorrido realizado sobre los ejes más sobresalientes de los vínculos de Argenina con Bolivia, Chile y Venezuela entre 1989 y 2011 muestra que los objeivos buscados y los cursos de acción ienen trayectorias diversas en función de las especiicidades de los actores. Esta tarea nos permiió arribar a una categorización de cada uno de los vínculos en el período señalado. Durante el menemismo, la relación Argenina-Bolivia se caracterizó por la apaía y una escasez sustaniva en cuanto a su contenido. Su lugar en la agenda no fue prioritario y los momentos de cooperación fueron puntuales. La coninuidad de las importaciones gasíferas y el tratamiento de la cuesión migratoria resultaron insuicientes para conformar una agenda densa en lo políico y en lo económico. De un modo similar, la relación Argenina-Venezuela estuvo marcada por una agenda light, una políica discreta pero consiguió resultados económicos efecivos. Los históricos lazos de amistad no lograron ubicar a este vínculo entre las prioridades de la agenda a pesar de que la dimensión económica exhibió logros concretos que hicieron de Argenina uno de los principales emisores de IED hacia el mercado caribeño. A diferencia de los casos anteriores, los lazos argenino-chilenos fueron prioritarios y en virtud de ello construyeron una agenda variada que la hizo densa, profunda y compleja. Para este propósito los gobiernos de ambos Estados desarrollaron una políica de fuerte compromiso para generar conianza, dejando en el pasado los conlictos territoriales. En la etapa kirchnerista el vínculo argenino-boliviano y el argenino-venezolano estuvieron signados por la conluencia políico-ideológica y adquirieron un rol relevante en la agenda externa a parir de la posibilidad de saisfacer las necesidades y los intereses a través de la complementariedad existente entre las partes. El área energéica fue el 92 tema que vertebró ambas relaciones con un peril predominantemente cooperaivo. Las diicultades energéicas argeninas encontraron en Bolivia y Venezuela dos proveedores que, por su dotación de factores, pudieron colaborar en la provisión de gas natural y fuel oil y gas oil respecivamente. En contraste, el tema energéico fue uno de los principales disparadores del conlicto en el caso argenino-chileno. Luego de los múliples intentos por solucionar el problema del suministro de gas de manera conjunta, Argenina y Chile pudieron recomponer gradualmente su relación. Al igual que en los noventa, la fuerte voluntad de los gobiernos y la uilización de los mecanismos insitucionales encauzaron posiivamente el curso de la cooperación y la integración bilateral. El otro componente destacado fue el Tratado de Maipú el cual sentó las bases para el futuro de la relación. Finalmente consideramos que la políica exterior argenina atravesó un proceso de cambio entre el menemismo y el kirchnerismo dado que se modiicaron aspectos sustanciales. Se pasó de un modelo de desarrollo ortodoxo y una estrategia de inserción internacional, más bien, liberal a un modelo neodesarrollista con una estrategia que privilegió la opción autonomista y lainoamericanista. Asimismo, señalamos que dentro de cada período predominaron las líneas de coninuidad en los casos de las relaciones bilaterales aquí analizadas. Ahora bien, esto no implica desconocer la existencia de ajustes –más o menos signiicaivos según el caso– entre los noventa y la primera década del siglo XXI. Chile se mantuvo como prioridad mientras que Bolivia y Venezuela experimentaron un ascenso en la agenda externa. En cuanto a los temas adverimos que atravesaron procesos de adecuación en virtud de los intereses y las necesidades de cada época. Referencias bibliográicas Arículos, libros, capítulos de libro y ponencias Acis, Esteban; Lorenzini, María Elena y Zelicovich, Julieta (2014); “Modelo de Desarrollo y Estrategia de Inserción: Claves para la interpretación de su relación”, Trabajo presentado en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales, Rosario, Universidad Nacional de Rosario, 8-11 de sepiembre. 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Estado Plurinacional de Bolivia [en línea]: htp://www.udape.gob.bo/ Insituto Nacional de Estadísicas y Censos [en línea]: htp://www.indec.gob.ar 98 Capítulo IV La estrategia de inserción y el modelo de desarrollo de los gobiernos democráicos: un análisis de su vinculación a través de la Políica exterior con la región de Medio Oriente (1983-2011) Rubén Paredes Rodríguez Realizar un recorrido durante los 30 años de las relaciones de Argenina con Medio Oriente es sin lugar a dudas un camino diícil, especialmente cuando la misma no ha sido una región prioritaria en el diseño general de la Políica Exterior (PE). No obstante, la región ha pasado de momentos de escasa o nula atención a otros de una mayor signiicación según los temas -issues areas- de la agenda, dependiendo no sólo de las constricciones domésicas sino también internacionales. En tal senido, una PE aciva es aquella en la que se establece un conjunto de decisiones y acciones que se adoptan en consonancia a objeivos previos y claramente deinidos por parte de las máximas autoridades de la conducción políica para con otros actores que conforman el sistema internacional. Si bien se ha criicado que la misma ha sido de carácter impredecible, erráica e intrascendente como políica pública, lo que se busca hacer en este trabajo es analizar cómo ha sido la relación entre el modelo desarrollo y la PE a través de la estrategia de inserción implementada por cada gobierno a parir de la redemocraización. Para ello, conviene a los ines metodológicos plantear cómo ha sido la correlación entre los modelos de desarrollo y las estrategias de inserción internacionales a través de la formulación de las PE en general y hacia Medio Oriente en paricular. Por tal moivo, resulta importante deinir los otros dos conceptos con los que se va a realizar la operacionalización. Por un lado, se eniende por modelo de desarrollo a la estrategia de ariculación entre la políica y la economía, entre el Estado y el Mercado, lo público y lo privado en un contexto histórico determinado en búsqueda de la transformación de las estructuras, produciva y social, y de la inserción internacional del país (Acis y Zelicovich, 2012; Lorenzini, 2012; Acis, Lorenzini y Zelicovich, 2014). En este trabajo se ideniican 3 contextos históricos con sus respecivos modelos de desarrollo, a saber: el gobierno radical de Raúl Alfonsín entre 1983-1989 en el que se adoptó un modelo basado en la Industrialización por Susitución de Importaciones (ISI) con la aplicación de políicas heterodoxas; el gobierno jusicialista de Carlos Menem (1989-1999)62 en el que se implementó un nuevo paradigma, de corte aperturista de la economía bajo los lineamientos de las políicas neoliberales y los gobiernos del Frente para la Victoria de Néstor Kirchner y Crisina Fernández (2003-2013) en los que se plantearon un modelo de matriz diversiicada con inclusión social bajo los parámetros del neodesarrollismo. 62. Cabe aclarar que el gobierno de la Alianza de Fernando de la Rúa entre 1999-2001 marcó una coninuidad con el modelo de desarrollo implementado en la década de los noventa y se lo considera como un punto de inlexión. En consecuencia, se lo abordará teniendo en cuenta la crisis del mismo y la transición hacia otro nuevo. 99 Por el otro, la estrategia de inserción se eniende como un conjunto de orientaciones y lineamientos de la políica exterior que un Estado decide poner en prácica para vincularse con sus pares en el sistema internacional tanto en la dimensión políica, de seguridad como económica (Lorenzini, 2011: 43). Ese conjunto de creencias en el plano axiomáico permiten ver la compaibilidad o incompaibilidad con el modelo de desarrollo y cómo se relejan ambos en la PE general y en su especiicidad para con Medio Oriente. Por tal moivo, la PE hacia Medio Oriente ha sido de carácter reaciva, destacándose algunas iniciaivas especíicas en el transcurso de cada gobierno, desariculada por momentos del modelo de desarrollo, pese a las orientaciones de la estrategia de inserción implementadas en cada etapa de la vida insitucional argenina de 1983 a 2011. 1. El gobierno radical de Raúl Alfonsín (1983-1989) El 10 de diciembre de 1983 inauguró un nuevo momento en la historia argenina, marcado por el retorno de la democracia cuando asumió al poder el gobierno radical del Dr. Raúl Alfonsín. La pesada herencia que había dejado la dictadura no sólo requería reencauzar la vida políica insitucional del país -en materia de democracia y derechos humanos-, sino también dar respuestas a los problemas económicos que acuciaban a la sociedad argenina en plano domésico y al aislamiento internacional y la des-inserción alcanzada en el plano internacional. Las promesas realizadas durante la campaña electoral en la dimensión políica fueron las primeras en cumplirse con la transición democráica. La iniciaiva del gobierno fue inmediata de intentar juzgar a los responsables de la violación a los derechos humanos por parte de las juntas militares durante el llamado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). Para ello, la estrategia que se implementó fue que sean los propios militares los encargados de juzgar a sus pares. Teniendo en cuenta los resultados esperados, en donde se reivindicaba la lucha armada y la teoría de los dos demonios para evitar hablar del Terrorismo de Estado y sus consecuencias sobre las libertades civiles y políicas de los años de plomo, el gobierno decidió remiir el caso a la jusicia civil. En consecuencia, Argenina se convirió en el único país lainoamericano que enjuició a los responsables de la violación de los derechos humanos -sumado a quienes decidieron emprender las acciones bélicas en Malvinas- en 1985. Pero, el enrarecido clima políico de esos años tenía como correlato las relaciones tensas entre el gobierno y el sindicalismo, a quién ya había denunciado Alfonsín -durante la campaña electoral- de gestar un golpe síndico-militar. Por ese entonces, el secretario de la CGT Saúl Ubaldini se convirió en un claro adversario a las políicas económicas y al intento de “democraizar” los sindicatos con elecciones libres -que rompía con la hegemonía peronista en los mismos- con la denominada Ley Mucci -en honor a quien fuera el primer Ministro de Trabajo del gobierno-. Sin embargo, el otro gran problema que debía enfrentar el gobierno radical, una vez pasada la euforia del retorno de la democracia fue la economía. Como sosiene Liliana de Riz (200l) la administración radical careció de un diagnósico apropiado del estado de la economía. A la hora de actuar, sólo contaba con los instrumentos analíicos y el 100 repertorio de políicas que los radicales habían puesto en prácica con buenos resultados 20 años antes. En ese marco, en una primera etapa del gobierno de Alfonsín exisió un retorno a la heterodoxia económica, siendo que la expresión más acabada fue el nombramiento de Bernardo Grinspun en la cartera económica y las medidas que se comenzaron a aplicar a parir de diciembre de 1983. A contra reloj de lo que estaba ocurriendo en los Estados Unidos y en Europa, con la Revolución Neoconservadora, en el que no sólo se abogaba por una nueva relación Estado-Mercado, sino también desmantelar los complejos industriales fordistas y el Estado de Bienestar, el gobierno radical apostó por retomar la senda del modelo de desarrollobasado en la ISI y la aciva paricipación del Estado en materia económica63. Sin embargo, la estabilización macroeconómica no se alcanzó, la inlación se aceleró y el tratamiento de la deuda externa coninuó siendo una carga pesada diícil de gesionar. Los controles de cambio para evitar la fuga de capitales, la reducción de las importaciones -provenientes de los socios tradicionales- para lograr superávit comercial y hacer frente a los compromisos de la deuda a través de un incremento ariicial de las exportaciones -en condiciones de precios internacionales bajos- no se cumplieron. Argenina seguía en cesación de pagos ante los organismos mulilaterales de crédito, con déicit comercial y iscal. En consecuencia, los denominados “grandes de la industria” no apoyaron el primer plan económico, pese al proteccionismo que el modelo ISI les brindaba, pero que los perjudicaba por los ipos de cambios diferenciales y los costos de los insumos importados que eran superados por la inlación. Claramente el costado social de la situación económica se ponía en evidencia con el desempleo en alza, así como también por la pobreza, lo cual condujo al gobierno radical a implementar las cajas PAN (Plan Alimentario Nacional) y a nombrar a un nuevo itular de la cartera económica, Juan Vital Sourrouille. En 1985 el Plan Austral buscó ajustar y estabilizar la economía desde una perspeciva heterodoxa, con una nueva moneda y un nuevo ipo de cambio, implementando retenciones al agro, con el in de inanciar a la industria y generar las condiciones para la creación de nuevos puestos de trabajo. El éxito inicial del mismo -como bajar la inlaciónle permiió al gobierno ganar las elecciones de mediano término, en consonancia con el “giro realista” emprendido de acercarse a los Estados Unidos y cumpliendo con las metas de pago de la deuda con los acreedores. Sin embargo, hacia ines de 1986 los indicadores económicos comenzaron a alterarse, alejándose del camino deseado del desarrollo nacional y el bienestar de la población, lo que condujo en 1987 a implementar el Plan Primavera. El consenso en torno a la necesidad de reestructurar la relación Estado-Mercado, realizando una reforma gradual, se pensó con el objeivo de no perjudicar a la pobla63. En la propuesta electoral de la Unión Cívica Radical durante 1983, en el capítulo internacional plateaba: “la de denuncia del orden económico internacional vigente y recelos sobre la transnacionalización de la economía”. Ello claramente hacía alusión a las políicas neoliberales que se estaban aplicando en el sistema internacional, a las cuales el parido y el mismo Alfonsín eran críicos. De allí, que en la formulación del modelo desarrollo económico se apostaba al fortalecimiento de la industria nacional y la defensa del mercado nacional, con políicas económicas perimidas en ese contexto internacional. 101 ción64. Por tal moivo, se buscó incenivar el crecimiento de las exportaciones, eliminando controles, y reducir el déicit iscal por vía de la privaización de las empresas públicas. Pese a los intentos de acomodarse al mantra neoliberal en boga en el orden internacional, los sindicatos, las empresas y la oposición (jusicialista) en el congreso coincidían en la pérdida del rumbo económico. Ahora bien, la estrategia de inserción del gobierno radical consisió en sacar a Argenina de las condiciones en las que había quedado como consecuencia del PRN. El conjunto de creencias y lineamientos ensayados buscaron insertar a Argenina en el espacio lainoamericano -a través de la cooperación e integración económica-, negociar el tema de la deuda junto al resto de los países del denominado Tercer Mundo -con el cual se ideniicaba-, consolidar la paricipación argenina en los lujos de comercio internacional por vía de las exportaciones de commodiies a los mercados tradicionales -mientras se buscaba reeditar el Modelo de Desarrollo ISI hacia dentro- y evitar cualquier ipo de alineamiento automáico -o de ruptura- con cualquiera de los bloques en el sistema internacional bipolar imperante. Es por ello, que en el diseño general de la PE se planteó que Argenina era un país occidental, no alienado y en vías de desarrollo65, y su eje ordenador era “la protección y consolidación de la democracia” (Russell, 1995: 35). De acuerdo con el entonces canciller Dante Caputo: el primer objeivo es que la políica exterior tenga como meta fundamental incrementar la independencia políica y económica del país, es decir, aumentar los grados de autonomía de la nación argenina; el segundo objeivo, la búsqueda permanente de la paz y el resguardo de los Derechos Humanos fundamentales; y el tercer objeivo, impulsar la integración lainoamericana fortaleciendo la capacidad regional, políica y económica (Caputo, 1986:4). Las principales vinculaciones externas se plantearon en torno al establecimiento de “relaciones maduras” con los Estados Unidos, paralelamente sopesándolas con el acercamiento políico y económico con Europa Occidental y con el denominado Tercer Mundo -No Alineado- especialmente con América Laina66. En lo que respecta a Medio Oriente en el diseño paricular de la PE, la región coninuó siendo poco relevante en la formulación general, poniéndose en evidencia la “equi64. Cabe mencionar que la situación económica adversa coadyuvó a que el gobierno reconozca la necesidad de un ajuste interno y acomodarse a la ortodoxia vigente en el contexto externo. 65. Los principios de la PE durante el gobierno radical fueron: la no intervención, la autodeterminación de los pueblos, la solución paciica de las controversias, el no alineamiento y la paricipación en los organismos internacionales (ONU-OEA-NOAL). 66. Cabe mencionar, que con el retorno de la democracia, la cancillería ocuparía un rol central en la formulación de la políica exterior y las acciones externas requeridas por el país. Sin embargo, no hay que perder de vista la impronta que la misma tuvo con la diplomacia presidencialista que le imprimió Alfonsín, alejada del alto peril. 102 distancia racionalizada”, es decir, abordando los temas sensibles de una región convulsa a través de los canales burocráicos de la Cancillería y los tradicionales posicionamientos diplomáicos en el marco de las Naciones Unidas67. Al igual que en el PRN durante la Guerra de Malvinas, Argenina se acercó al Movimiento de No Alineados (NOAL) enfaizando otras cuesiones. Así fue que buscó -sobre todo en el bloque de los países árabes- apoyo en torno a la reivindicación de los reclamos de soberanía sobre Malvinas, intentando lograr un tratamiento mulilateral en el tema de la deuda -dado que para Alfonsín era importante disinguir entre la deuda legíima y la ilegíima- como así también buscó los votos para que Argenina lograra la presidencia de la Asamblea General y los consensos necesarios para que ocupara el asiento como Miembro No Permanente en el Consejo de Seguridad (CS) para el bienio 1987-198868. El NOAL -según Caputo- se inspiraba en los principios de la equidistancia de los bloques, la no intervención y no interferencia en los asuntos de los otros países, la solución pacíica de las controversias, la igualdad jurídica de los Estados y el rechazo de toda forma de dominación. Situación que le permiía erigirse como una fuerza moderadora entre los bloques del Este y el Oeste. En realidad, esa posición se traducía en un tercermundismo global o indiscriminado (Bologna, 1991:27) que generaba tensiones con los demás pares del movimiento69, pero que no se traducía en una mayor densidad de cuesiones, es decir en profundizar las relaciones, inancieras y/o comerciales. En tal senido, resulta importante resaltar que en esos años se produjo un doble desacople. Por un lado, entre el modelo de desarrollo argenino que se encontraba agota67. En los discursos del Canciller Dante Caputo ante la Asamblea General, se manifestó la equidistancia racionalizada de no tomar abiertamente parido por alguno de los protagonistas en el conlicto palesino-israelí, intentando encontrar una fórmula que saisfaga los intereses de cada parte sin perjuicio de entrar en una abierta exposición. En tal senido, durante el gobierno radical solo se halló el compromiso de alcanzar una “paz justa y permanente” respetando las resoluciones de Naciones Unidas. Un claro ejemplo de ello fue la posición argenina en la 40º apertura de sesiones de la AG de 1985 en donde se planteó: 1. El respeto del derecho a la existencia, soberanía e integridad territorial de todos los países de la región.2. El derecho de todos los países de la región a límites seguros y reconocidos internacionalmente. 3. El reiro de Israel de los territorios árabes y palesinos ocupados. 68. La paricipación de Argenina como miembro no permanente del CS coincidió con el devenir de la primer Inifada (sacudida), cuando los territorios palesinos de Cisjordania y la Franja de Gaza ocupados por Israel desde 1967 se levantaron generando una represión militar por parte de la potencia ocupante. Argenina fue redactora de las resoluciones 605, 607 y 608 en las que llamó a respectar la Convención de Ginebra sobre los conlictos armados, a no deportar a palesinos y a no emplear la fuerza militar sobre civiles. A pesar de la presión recibida por parte de los países árabes que buscaban una condena abierta al accionar de Israel, Argenina mantuvo la “equidistancia” para con el conlicto en general, expidiéndose sólo sobre los acontecimientos acaecidos. 69. La República Argenina manifestó el interés de insertarse en el Tercer Mundo sin tener en cuenta la heterogeneidad que el mismo plantea y los intereses de cada uno de los países que lo componen. Para el gobierno radical fue diícil compaibilizar el objeivo de fomentar la democracia y los derechos humanos en éste círculo, dado que la mayoría de los países no poseían regímenes democráicos. Esto explica la equidistancia con el bloque, la cual se tornó diícil de gesionar cuando se le reprochaba a Argenina el no reconocimiento de la OLP y la apertura de una oicina de representación en nuestro país, lo mismo que la falta de condena a Israel por la ocupación y violación de los derechos del pueblo palesino. 103 do en un contexto de reconiguración de las condiciones económicas internacionales bajo el mainstream neoliberal. Por el otro, entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción que hacía gala de la pertenencia al Tercer Mundo, cuando en el gobierno de Alfonsín hubo escasas acciones de alto nivel bilaterales70 y la ausencia de una diversiicación de las relaciones con los países del Medio Oriente. Teniendo en cuenta la naturaleza endógena del modelo desarrollo, las exportaciones se concentraban en la venta de commodiies –en las cuales se tenía ventajas comparaivas- concentrándose en los siguientes desinos: Argelia, Egipto, Arabia Saudita, Irán e Israel. En ese período no se realizó la apertura de nuevas misiones diplomáicas con el in estratégico de posicionarse en los mercados del Medio Oriente, aprovechando la complementariedad económica y la balanza comercial históricamente favorable hacia el país. La distancia y el costo de los letes han sido las principales excusas brindadas para jusiicar el por qué es diícil penetrar y conquistar los mercados de Medio Oriente, pero más allá de ello, el problema del empresariado argenino ha sido la cuesión de permanecer en el iempo con un acompañamiento acivo por parte del gobierno nacional. Si bien la diversiicación de las relaciones con los países de la región hubiera redundado en mayores beneicios económicos, fueron los temas de naturaleza políica los que se consituían en escollo diícil de desandar. Un punto a destacar fue la posición argenina frente al Desarme, la cual llamaivamente se contraponía con la venta de armas y transferencia de tecnología sensible a los países de Medio Oriente. En la estrategia de inserción la dimensión estratégica no es menor, teniendo en cuenta que Argenina decía ser una “potencia moral” –porque no poseía los atributos de poder en lo militar y económico-pero con credenciales en el fomento de la democracia, la protección de los derechos humanos y la paz y el desarme a nivel mundial71. Sin embargo, no despejaba las dudas ante Washington porque si bien el país abogaba por el desarme –paricipando incluso en la Conferencia de Desarme de la Naciones Unidas- no raiicaba el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), ni el Tlatelolco para el espacio lainoamericano, sumado a que coninuaba desarrollando el misil Cóndor II. En este senido, se producía una paradoja, porque vendía armas a Irán -que se encontraba en guerra con Irak desde 1980- y irmaba acuerdos de cooperación nuclear pese a las críicas norteamericanas. En ese contexto, las denuncias de transferencia de tecnología misilísica a Egipto y de éste a Irak eran percibidas como una amenaza a la seguridad regional -de Medio Oriente- e internacional. Situación que se modiicará con la asunción al poder del Dr. Carlos Menem. 70. Pese a la críica que en esos años se realizó a Alfonsín por viajar a disintos países, tan solo lo hizo en dos oportunidades al Medio Oriente y Norte de África, especíicamente a Túnez y al Reino de Arabia Saudita. Por su parte, el canciller viajó a Argelia y Marruecos en 1985. Cabe mencionar que tampoco se consituyeron comisiones mixtas con los sectores producivos y empresariales entre Argenina y el mundo árabe. 71. Con relación a la vocación paciica, Argenina presentaba como logros la resolución de la controversia por el canal del Beagle con Chile y la desacivación de las hipótesis de conlicto con Brasil. Pero, no despejaba las dudas por la coninuidad del estado de guerra con Gran Bretaña por haberse rehusado a irmar el primer gobierno consitucional de la redemocraización el armisicio. 104 2. El gobierno de Carlos Menem (1989-1999) El contexto en el que asume Carlos Menem a la presidencia estuvo signado por la crisis económica heredada del gobierno radical y por la reconiguración de las relaciones internacionales con la caída del muro de Berlín y los socialismos reales. El traspaso adelantado del poder al candidato de la Renovación Peronista -que se había impuesto en las elecciones internas en el parido jusicialista-era el relejo de las condiciones críicas que atravesaba el país, pese a que era la primera vez en décadas que se producía la alternancia entre gobiernos democráicos. En esos años, exisía un consenso en torno a la necesidad de emprender cambios urgentes, aunque había mensajes contradictorios entre lo enunciado en la plataforma electoral de 1988 y las señales que el gobierno de Menem daba a los propios y a quienes lo criicaban. La apelación a la “Revolución produciva y el salariazo” -más con ines electorales neo-populistas que verdaderas acciones concretas- o el retorno a los postulados de la PE exterior tradicional imbuida en la Doctrina de la Tercera Posición fueron slogans superados rápidamente en la realidad. El desacople -mencionado ut supra- durante la gesión radical dejaba de exisir con la adopción del credo neoliberal tendiente a reestructurar la relación Estado-Mercado hacia adentro, en consonancia con el orden internacional. En esa línea, el modelo de desarrollo implementado buscó reducir el rol del Estado depositando la conianza en el Mercado como agente ordenador. Para estabilizar la economía, se propuso achicar el gasto público reorientando las prioridades, se realizó una reforma tributaria -aunque ímida- se eliminaron los ipos de cambios diferenciados y la tasa de interés quedó librada al mercado. Para realizar los cambios estructurales se planteó la apertura comercial y la desregulación de la economía, la privaización de las empresas públicas y la generación de marcos jurídicos para la atracción de la inversión que requería el país. Para Menem el modelo ISI estaba agotado, y para evitar críicas dado que con Perón mismo se profundizó, adujo bajo un revisionismo histórico, que el golpe del 30’ y los gobiernos de la “década infame” fueron los responsables de su aplicación. Así, la adscripción al ideario neoliberal por parte de un gobierno jusicialista se subsanó rápidamente cuando Menem sostuvo que era el refundador del peronismo72. Las señales pro mercado se pusieron en evidencia cuando se nombró como itular de la cartera económica a un miembro del Grupo Bunge & Born73. Sin embargo, los resultados que se esperaban para estabilizar la economía no fueron inmediatos, por eso se nombró luego a Erman González -con quien se implementaron las leyes de Emergencia Económica y de Reforma del Estado- para inalmente nombrar en 1991 a Domingo Cavallo que implementó por ley el régimen de converibilidad74. 72. Si bien las políicas neoliberales estuvieron en consonancia con el denominado Consenso de Washington, nunca exisió por parte del gobierno menemista alguna mención al mismo como credo oicial. 73. La elección de Miguel Roig como Ministro de Economía generó sorpresas, pero su actuación en el cargo fue de una semana por su fallecimiento. En su lugar fue nombrado Néstor Rapanelli también integrante del grupo B&B, lo cual era una señal de cambio a los mercados, dada la histórica confrontación que éste tuvo con el gobierno de Perón. 74. Si bien Carlos Menem había obtenido en las elecciones la mayoría en ambas cámaras, su esilo de gesión 105 A parir de entonces, para combair la inlación se recurrían a los supuestos monetaristas, en donde se cambiaba la denominación de la moneda, se anclaba el valor de la misma al dólar guardando correlación entre los pesos circulantes y los dólares depositados en el Banco Central y se prohibía que éste intervenga en el valor de la moneda como también que el ejecuivo devalúe como había ocurrido en los úlimos 50 años. La estabilidad económica se alcanzó cuando la inlación se redujo a un dígito, generando un clima de consumo y crecimiento económico que dejaban atrás el fantasma de la crisis y la hiperinlación. Pero, los problemas empezaron a aparecer y se manifestaron en tres aspectos de la dimensión económica. El primero se dio en el frente externo, donde Argenina quedó expuesta a la volailidad de los capitales inancieros por el Efecto Tequila (1995), la crisis asiáica (1997), la crisis rusa (1998) y la crisis brasilera (1999). Segundo, la apertura económica y la liberalización comercial conspiraron contra la compeiividad de los sectores producivos nacionales que producían en términos de dólar –cuando ésta era una moneda fuerte- en el sistema internacional. Si bien se trató de reverir esta situación bajando a cero el arancel sobre los bienes de capital en el marco del MERCOSUR, muchas empresas tuvieron que cerrar sus puertas al no poder enfrentar la competencia de las importaciones. Tercero, y ligado a la anterior, el déicit comercial argenino en la balanza de pagos se equilibraba a través de la tomas de deuda externa en los mercados inancieros. Hecho que resultó insostenible en el iempo, especialmente cuando la liquidez internacional desapareció y Argenina quedó presa de un círculo vicioso de endeudamiento que hacía imposible sostener el modelo. En la segunda presidencia menemista (1994-1999), la economía -como se popularizó en diferentes ámbitos- ingresó en “piloto automáico” y la promesa de una segunda reforma del Estado que diera respuesta a la conlicividad social no se realizó. La dualidad de la sociedad argenina se manifestaba en aquellos que se beneiciaron de esas políicas pero su contracara estuvo en los nuevos pobres y en los excluidos del sistema (piqueteros y cartoneros símbolos de una degradación a la que se había llegado en la estructura social argenina). Ahora bien, la estrategia de inserción durante el gobierno de Menem guardó una clara sintonía ina con relación al sistema capitalista global, y a la necesidad de reconexióndel país al mundo, entendida ésta en clave de bajo peril en temas políicos y de priorización de los temas económicos (Reicco, 1996:69). Para el gobierno menemista, los problemas de Argenina eran de naturaleza económica, por ende, se hacía necesario dotar de un nuevo signiicado a la pertenencia occidental75 reconocer la transnacionalización de la economía mundial, y las alianzas que el país debía emprender para alcanzar una inserción aseriva. y vinculación con el Legislaivo fue de prescindencia. La coyuntura económica que atravesaba el país lo llevó presentar la ley de emergencia en la que se autorizaba al ejecuivo a adoptar decisiones por vía de la implementación de Decretos de Necesidad y Urgencia. Con el iempo esto sería un punto de fricción muy fuerte, inclusive entre los diputados y senadores del oicialismo, críicos con el viraje neoliberal emprendido por el gobierno 75. El abandono de la pertenencia al Tercer Mundo -que perdía su razón de ser conceptualmente luego de la Guerra Fría - por el enfrentamiento entre el primer y segundo mundo- se plasmó en la realidad con el reiro argenino del Movimiento NOAL. 106 Para ello, se buscó recomponer las relaciones con la única potencia hegemónica en el sistema internacional y sus aliados (Estados Unidos y Europa Occidental); fortalecer la presencia en el espacio lainoamericano a in de encontrar futuros mercados para las exportaciones (por vía de la integración económica regional en el marco del MERCOSUR); y reconocer las nuevas reglas de la economía internacional y su praxis en el diseño de las políicas públicas (alcanzar la consonancia con los organismos mulilaterales de crédito y las nuevas disposiciones de la Organización Mundial del Comercio-OMC). En tal senido, la formulación de la PE en general deinió al interés nacional en términos de desarrollo económico, y las acciones encaminadas a alcanzar ese in76. Teniendo en cuenta que la PE implicaba cambios sustanciales no solo con el gobierno anterior sino también con la PE tradicional, se jusiicó la misma en torno a un diagnósico que compaibilizaba la situación del país con la autopercepción en el mundo. El agotamiento del modelo de desarrollo basado en la ISI había conducido al país a una crisis, de la cual se hacía imperioso salir con acciones pragmáicas reconociendo -según el Realismo Periférico- que Argenina era un país empobrecido, vulnerable e intrascendente a los intereses de las grandes potencias. En esa dirección, la búsqueda de autonomía no se ajustaba a las nuevas condiciones internacionales con una única superpotencia, de allí la necesidad de emprender un alineamiento con la misma reservando la confrontación a cuesiones de naturaleza económica. Las necesidades por las que atravesaba el país también hacían necesario recomponer los vínculos con Europa, para lo cual Gran Bretaña era la puerta a la entonces Comunidad Europea77. En lo que respecta al diseño de la PE hacia Medio Oriente, la misma puede ser caracterizada como de “equidistancia de alto peril”. Es decir, se abordaron los temas sensibles de la región a través de los canales burocráicos de la Cancillería en consonancia con los tradicionales posicionamientos diplomáicos en el marco de las Naciones Unidas, pero imprimiéndole como rasgo caracterísico el rol del presidente Menem. Cabe mencionar que a lo largo de la historia, líderes políicos o países han intentado alcanzar una mayor notoriedad en el escenario internacional al inmiscuirse en la región en búsqueda de la paz, con el in de lograr el status y el reconocimiento internacional78. Pese a ello, Argenina en lo que hace al conlicto palesino-israelí, bregó por la tradicional 76. Entre las acciones se destacan el cambio de votación en los organismos mulilaterales (para los casos de Cuba y Siria), la nueva políica seguridad cooperaiva y la aceptación de los regímenes de desarme y no proliferación nuclear), y la paricipación “simbólica” en la Guerra del Golfo entre otras. 77. La lectura que el gobierno menemista hacía era que hasta tanto no se re-establezcan las relaciones diplomáicas con Gran Bretaña -aliado natural de los Estados Unidos en el sistema internacional- era imposible que las inversiones del resto de Europa luyeran al país. En consecuencia, se buscó recomponer el vínculo diplomáico irmando el armisicio y aceptando el paraguas de soberanía sobre la cuesión Malvinas. Sobre este punto en paricular se recomienda ver: (Bologna, 1991). 78. Desde los presidentes norteamericanos -en su afán de ser los aríices de la solución en el conlicto palesino israelí- pasando por Carlos Menem de Argenina, Ignacio Lula Da Silva de Brasil y Tayyip Erdogan de Turquía, el supuesto status y reconocimiento internacional -por la visibilidad que ello coniere- parecería alcanzarse cuando todos los caminos conducen a Medio Oriente. 107 fórmula de lograr una “paz justa y permanente” en el marco de las resoluciones de Naciones Unidas. Sin embargo, el alto peril (políico) estuvo en los intentos de mediación y de brindar los buenos oicios a los actores involucrados en el conlicto in situ79. Teniendo en cuenta que durante el decenio menemista hubo una correlación entre el modelo de desarrollo, la estrategia de inserción y la PE, resulta llamaivo que la dimensión políica y de seguridad predominaron por encima de las cuesiones económicas en lo que hace a la región de Medio Oriente. En primer lugar, en consonancia con el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción, Argenina se reiró del NOAL, encontrando una fuerte críica por parte de Egipto. Si bien Menem había paricipado el mismo año que asumió de la IX Cumbre, ofreciéndose como mediador en el conlicto árabe-israelí, la decisión de reirarse se cristalizó en 1991 cuando Argenina puso reparos a la declaración inal. En la misma dejaba en claro que la promoción de la democracia y la defensa de los derechos humanos eran objeivos de la PE, y que comparía con los demás países del sistema internacional, aunque no así con la mayoría del NOAL. Por eso, el abandono del “tercermundismo” aunque parecía idealista, se adoptó en términos pragmáicos del alineamiento argenino e ideniicación con el mundo occidental. En segundo lugar, la decisión ilegal de enviar tropas al Golfo -dado que se violó el art. 67 de la entonces Consitución Nacional que permiía la salida de las mismas con expresa autorización del congreso- se realizó en el contexto de alineamiento con los Estados Unidos. Para ese entonces, la paricipación aciva en el primer conlicto de la Pos Guerra Fría se pensaba que podía generar los beneicios económicos que el país estaba necesi79. A lo largo del gobierno menemista, los intentos de mediación por parte del primer mandatario estuvieron presentes, respondiendo a disintas circunstancias. Primero, por una cuesión de ascendencia siria, buscó comprometerse en el conlicto de Medio Oriente en sepiembre de 1989 en la IX Cumbre del NOAL cuando propuso a los países árabes mediar ante Israel. Segundo, y como consecuencia de su primer viaje a la región que tuvo como desino a Jerusalén en 1991, las relaciones con el mundo árabe se tensaron especialmente con Siria, país que no lo recibió en dicha oportunidad y que bajó las relaciones diplomáicas al nivel de encargado de negocios. Tercero, para equilibrar las relaciones, en mayo de 1992 realizó un segundo viaje a la región –a dos meses del atentado de la Embajada de Israel en nuestro país- cuyo desinos fueron en Emirato de Kuwait y el Reino de Arabia Saudita. Países involucrados en la Guerra del Golfo en la cual Argenina había paricipado brindando sólo asistencia humanitaria según la autorización recibida tras fuertes discusiones en el congreso nacional. Cuarto, una vez iniciado el proceso de Paz -con la irma de los acuerdos de Oslo de 1993- y del atentado a la AMIA en el país en 1994, gracias a la intervención norteamericana, Menem no sólo recompuso las relaciones con el entonces presidente Hafez al-Asad de Siria, visitando oicialmente al país de sus antepasados, sino también brindando los buenos oicios entre el régimen de Damasco y Tel Aviv. Desde ese entonces, Argenina en un claro gesto hacia Siria, cambió su voto en Naciones Unidas apoyando la devolución de los Altos del Golán ocupados por Israel desde 1967 con la Guerra de los 6 Días. Quinto, en el tercer viaje oicial a Israel en 1996, se le entregó una carta a Menem en la que se agradecía la voluntad de paricipar en la búsqueda de una solución deiniiva entre palesinos e israelíes. La respuesta frente a la misiva recibida fue la de crear una comisión de Cascos Blancos en los territorios ocupados. Asimismo, para equilibrar el vínculo entre Israel y los palesinos, Argenina reconoció a la Organización para la Liberación de Palesina (OLP), permiiendo la apertura de una Oicina de Representación en febrero de 1994, la que elevó su status a Representación diplomáica en a comienzos de 1996. 108 tando. Más allá de las felicitaciones del mandatario norteamericano y del Emir de Kuwait, los beneicios económicos nunca llegaron al país. Sin embargo, Irak generó una suerte de obsesión para la diplomacia argenina y para el propio presidente Menem. Por un lado, y en el marco de las Naciones Unidas, Argenina envió una misión de Cascos Blancos y en 1995 apoyó una relajación del bloqueo impuesto a Irak votando favorablemente como Miembro No Permanente del CS el Programa Petróleo por alimentos. Por el otro, cuando la administración demócrata de Bill Clinton -presionado por el afair Lewinsky- decidió de manera unilateral atacar a Irak alegando esconder las armas de destrucción masiva en los palacios presidenciales y no permiiendo a los inspectores de la UNSCOM su ingreso, Menem sorpresivamente brindó apoyo al ataque pero esta vez sin el envío de tropas. Cabe aclarar que el ataque norteamericano se realizó el 18 de diciembre de 1998 sin la anuencia del CS y que el gobierno argenino, por la crisis económica que estaba atravesando, no encontró el suiciente consenso para una paricipación aciva80. En tercer lugar, en la dimensión estratégica de seguridad, Menem raiicó el TNP junto al Tratado de Tlatelolco y puso in al proyecto misil Cóndor II, adhiriendo al Régimen de Control de tecnología Misilísica. Atrás quedaban las promesas realizadas a Siria de la venta de misiles y de un reactor nuclear como así también la cooperación nuclear con la República Islámica de Irán en 199581. En cuarto lugar, si bien las relaciones comerciales con los países del área crecieron en comparación con el gobierno de radical, resulta importante no magniicar los resultados porque desde entonces hasta nuestros días, la región representa “un maldito 6%” del total de las exportaciones argeninas al mundo. Pese a la creación de comisiones mixtas con los sectores producivos y empresariales con el objeivo de penetrar, conquistar y permanecer en los mercados de Medio Oriente éste no se alcanzó, demostrando una baja densidad en las microrelaciones con los países del área. 3. El gobierno de Néstor Kirchner y Crisina Fernández (2003-2011) A parir de diciembre de 2001, se produjeron una conjunción de factores que coadyuvaron a la profundización de la crisis que hasta ese entonces había sido de carácter económico y social para agregarse el componente políico-insitucional. La recesión que había sido un signo constante en los úlimos años, producto del agotamiento del modelo de desarrollo económico de principios de los noventa, se profundizaba apesar de la intención de ensayar nuevas medidas económicas en medio de dos condiciones 80. Cabe mencionar que fueron muchas las especulaciones que exisieron en torno a los atentados internacionales que sufrió el país en 1992 -sobre la Embajada de Israel- y en 1994 -sobre la Asociación Mutual Israelita Argenina (AMIA). En esos años, en la sociedad argenina estaba arraigada la idea que la paricipación en la Guerra del Golfo había generado la importar en nuestro país un conlicto lejano, precisamente de una de las regiones más convulsas del mundo. 81. Las presiones norteamericanas para que la empresa estatal argenina Invesigaciones Aplicadas (INVAP) no renueve los acuerdos de cooperación en materia nuclear con Irán generaron la decisión de parte de Menem y del Canciller Guido Di Tella de suspender un vínculo que venía de la gesión radical. 109 adversas, a saber: el elevado déicit comercial y el aumento exponencial de la deuda externa82. En este senido, la denodada búsqueda del “Déicit Cero” y la imposición del denominado “corralito” sobre los depósitos de las persona ísicas y jurídicas, fueron las medidas ensayadas desde el Ministerio de Economía cuando se producía un masiva fugade capitales, pero que en medio del descontento social y de los cacerolazos, terminaron de precipitar la crisis políico-insitucional con la renuncia del Presidente Fernando De la Rúa. En menos de un mes, Argenina tendría cuatro presidentes, un gobierno de transición -con Eduardo Duhalde- y decisiones diíciles que afrontar. En materia económica, la declaración del default de la deuda externa y la renegociacióncon los organismos mulilaterales de créditos, la devaluación del peso -con los consabidos efectos sobre el salario- la pesiicación asimétrica y la acuciante situación social con un 50% de los habitantes bajo la línea de pobreza. En materia políica, el fortalecimiento de las insituciones y del sistema democráico, la búsqueda de gobernabilidad y la necesidad de apaliar la cuesión social. Precisamente en ese contexto, la asunción del Dr. Néstor Kirchner a la Presidencia de la Nación el 25 de mayo de 2003 ha estado signada por una doble constricción. Por un lado, la situación de crisis interna imperante en el país, de carácter políico-insitucional y económica-social, tal vez la más grande de la historia argenina, y por el otro, la necesidad de profundizar las políicas económicas iniciadas en el gobierno de transición de Duhalde, manteniendo el Ministro de Economía, Roberto Lavagna. Así se planteó un modelo de desarrollo de matriz diversiicada con inclusión social83, en el que se compondría la relación Estado-Mercado, en el que el primero recobraba un rol como insitución aciva sobre la economía. Para ello, se buscó mantener un ipo de cambio compeiivo con el in de esimular las exportaciones de los sectores producivos tradicionales -cobrando retenciones- y favoreciendo a aquellas en las que exisía valor agregado. Este nuevo modelo retomaba en parte el Modelo ISI, con la protección del Estado sobre la economía al generar las condiciones endógenas para la industrialización, pero imprimiéndole un cariz importante al sumarle el comercio internacional84. 82. Por un lado, el ipo de cambio sobrevaluado -producto del régimen de converibilidad que anclaba la moneda nacional con relación al dólar- había afectado la compeiividad internacional argenina, aumentado el déicit en la cuenta corriente en un contexto de disminución de los precios internacionales de los productos de exportación. Por el otro, la magnitud que había alcanzado la deuda externa -entre otras cuesiones para saldar la brecha deicitaria en la balanza comercial en virtud de la lógica en la que había funcionado el modelo- se hacía insostenible en un contexto internacional que se tornaba cada vez más adverso ante la falta de liquidez internacional y de conianza por parte de los inversores extranjeros en el rumbo económico del país. La deuda externa representaba para ese entonces el 50% del Producto Bruto Interno junto con las obligaciones de pago de 14.000 millones de dólares para el año 2002. Aunque era un secreto a voces, la inminente devaluación del peso, la decisión políica de hacerlo implicaba costos en los que no se quería incurrir, sobre todo para no repeir los acontecimientos hiperinlacionarios de inales de los ochentas, con dos nuevos componentes que estaban presentes en esta crisis, el récord histórico en la alta tasa de desempleo y la tenencia de deuda en dólares por parte de familias y empresas argeninas que hubiera implicado una quiebra generalizada. 83. A pesar de que la reacivación económica permiió generar nuevos puestos de trabajo en la industria, el Estado tuvo que implementar planes sociales para miigar la situación que atravesaban los sectores vulnerables de la sociedad: Los Planes Trabajar, Jefes y Jefas y la Asignación Universal por Hijo. 84. Cabe mencionar que las condiciones internacionales de precios elevados de los commodiies por el au- 110 En ese senido, la administración de Kirchner, consciente de que se necesitarían unos cinco años como mínimo para cancelar las obligaciones internacionales contraídas, diseñó una nueva estrategia de inserción comercial basada en la integración produciva con aquellos países en donde exisía una complementariedad económica, especialmente con los que fueran importadores netos de la oferta de exportables argeninos. El interés primordial estaba en obtener recursos genuinos que impulsen el crecimiento a través de una duplicación de las exportaciones, la diversiicación de la oferta exportadora con más productos conteniendo mayor valor agregado, y la desconcentración de los desinos de exportación encontrando nuevos socios y accesos en otros mercados -no tradicionales como los de Medio Oriente- con el objeto de permanecer y seguir negociando con los mismos85. Los resultados del modelo económico se manifestaron en los superávits gemelos -comercial y iscal- y en el incenivo y la reacivación del consumo interno dadas las restricciones impuestas a las importaciones. Sin embargo, los mismos empezaron a reverirse unos meses antes de la asunción de Crisina Fernández. Situación que moivó esconder uno de los fantasmas que azotó durante décadas a la economía argenina como la inlación, cuando se intervino el INDEC. La falta de inversión en los sectores producivos, los controles de precios, el consumo elevado -bajo una perspeciva populista producto de que los salarios se ajustaban por encima de la inlación- la prohibición de exportar carnes y las necesidades de inanciamiento86, condujeron al gobierno a una crisis más políica que económica con la denominada resolución 12587. Con la reelección de Crisina Fernández, una vez sorteada la crisis internacional, se estableció el cepo a la compra de dólares, lo que condujo a la aparición de disintos ipos de cambio, -en donde el oicial, pese a la devaluación de 2014 no permiió reverir la falta de compeiividad de la economía en condiciones de alta inlación. Desde entonces, la crímento de la demanda asiáica -China e India- permiieron alcanzar los objeivos comerciales propuestos. Pero también demostró con el paso del iempo cómo el país quedaba preso del valor de los mismos en coyunturas desfavorables y de la reprimarización de la economía. 85. Los lineamientos de la nueva políica comercial externa argenina se han fundamentado en los principios de mulipolaridad -reconocimiento de negociar de manera simultánea en varios escenarios- reciprocidad -en donde nada se concede si no existe un valor equivalente a cambio- pluritemaismo-el país posee un enfoque de intereses múliples y no sólo agrícolas como en otros iempos- consistencia -para abrir nuevos mercados a la producción nacional y realizar acciones y acividades para permanecer en ellos- consenso -entre todos los actores involucrados o con interés en la estrategia comercial- y por úlimo transparencia -en la información obtenida y considerada un recurso vital para los actores públicos y privados que se suministra por los canales insitucionales por intermedio de la Cancillería. Véase: “Los lineamientos de la políica comercial externa Argenina” de enero de 2004 en la dirección web de la Secretaria de Relaciones Comerciales Externas del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto:htp://www.cancilleria.gov.ar 86. Si bien el gobierno kirchnerista había logrado con éxito el pago de la deuda y saldado las obligaciones con el FMI, quedaban un 7% de tenedores de bonos que no entraron en la negociación y la falta de acuerdo con el Club de Paris. En consecuencia, el acceso a los mercados internacionales estaba restringido, para lo cual el inanciamiento -deuda- en lugar de ser con el exterior, pasó a ser con el Tesoro y el ANSES. 87. La resolución 125 buscaba elevar las retenciones al agro hasta un 35% en condiciones móviles, lo cual recibió las críicas del sector por la falta de previsibilidad y por el aumento de los insumos importados que corrían por detrás de la inlación. 111 ica de los sectores sindicales que alguna vez apoyaron al gobierno, sumado a los hechos de corrupción coadyuvaron a reverir la imagen posiiva de un modelo de desarrollo que se revirió en comparación con los primeros años. En lo que respecta a la estrategia de inserción, se planteó la recomposición de los vínculos con los acreedores internacionales en el sistema inanciero, la búsqueda de nuevas alianzas estratégicas y la diversiicación de los mercados de exportación generando condiciones genuinas de crecimiento económico. Es por ello, que se buscó consolidar el nuevo modelo de desarrollo con una estrategia que logre la reinserción con el in de que Argenina sea un “país normal” y serio para la comunidad internacional. En ese senido, resulta importante ver cómo plantearon ambos gobiernos del Frente para Victoria la formulación general de la PE y hacia Medio Oriente en paricular a los ines de analizar la correlación entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción propuestas. Pariendo de la idea que la PE es una proyección de lo que acontece en la políica nacional, no cabe dudas que por la situación que comenzó a atravesar el país, se produjeron cambios en la misma orientados a generar una instancia propicia que ayudara a superar la crisis interna. Por tal moivo, con el gobierno de Néstor Kirchner se dejaron de lado algunos supuestos que habían caracterizado la PE de los gobiernos anteriores, priorizando de ahí en más, algunos temas -como ser la negociación de la deuda externa con el Fondo Monetario Internacional y la salida del default- y países -sobre todo Brasil en la región de América Laina junto con Chile, Bolivia y Venezuela- en la agenda de políica exterior. A parir de la ideniicación de ese contexto general en el que se coniene la formulación de la PE argenina -de apoyo a la coniguración de un orden mulipolar, apuntando hacia la obtención de una autonomía regional relaiva, de peril lainoamericanista compromeida con el mulilateralismo, bregando por el respeto del derecho internacional y los derechos humanos y sin alineamientos automáicos- se puede entender cómo ha sido en paricular la misma hacia una región que se encuentra en “el Medio de Oriente”(Paredes Rodríguez, 2006:312). En una clara coninuidad con los gobiernos anteriores, la región no ha sido un área geográica prioritaria en la agenda de relacionamiento externo, a pesar de que se plantearon como objeivos estratégicos consolidar y profundizarlas relaciones bilaterales con los países del área, como así también proponer y jusiicarlas posiciones de Argenina según las líneas directrices contenidas en la PE general, especíicamente en lo que atañe al apoyo del mulilateralismo. En consecuencia, se ha planteado mantener una posición construciva y equilibrada, sustentándola en el acatamiento normaivo de las Naciones Unidas y las resoluciones emiidas por sus respecivos órganos, con relación a los conlictos que sesuscitan en la región -como ser el conlicto palesino-israelí cuyos orígenes se remontan varias décadas atrás y la Guerra de Irak de 2003- dejando de lado los gestos de sobre actuación y la diplomacia presidencialista que caracterizó en más de una oportunidad el accionar argenino durante la década de los noventa. La PE argenina hacia la región en su conjunto estuvo signada por una “equidistancia reaciva”, en la que se destacaron sólo algunas iniciaivas de carácter especíicas88. Es decir, se ha actuado en algunas situaciones y/oacontecimientos de la región de ma112 nera ruinaria o inercial -a través de los canales burocráicos establecidos en la Dirección de África del Norte y Medio Oriente (DANMO) de la Cancillería- cuando se ha requerido la adopción de una decisión o de una determinada posición sobre todo de naturaleza políica89. La apelación al mulilateralismo, el rechazo al accionar de ipo unilateral, la reinserción en el mercado inanciero internacional, la integración regional y la vuelta a los postulados de la autonomía pasaron a consituir el discurso y la praxis del gobierno del Frente para la Victoria, con algunos aciertos y errores. Cuando Crisina Fernández de Kirchner fue elegida candidata a Presidente durante 88. Durante el gobierno de Néstor Kirchner, la causa AMIA y la supuesta vinculación de la República Islámica de Irán con los atentados, moivó la búsqueda de una alternaiva diplomáica para poder encauzar las relaciones con el país persa. En ese entonces, el Canciller Rafael Bielsa propuso en 2005 avanzar en la conexión internacional de la causa emulando lo ocurrido con el atentado de Lockerbie (Escocia), cuando se planteó la posibilidad de juzgar a los responsables en un tercer país, el cual podía ser el Reino de Marruecos. Sin embargo, esa iniciaiva no prosperó por la negaiva de Irán y por los sucesos relacionados con la conexión local, cuando el Juez Galeano fue removido por la pérdida de control de legalidad del proceso y objeividad necesaria. Esta situación en la jusicia argenina le sirvió a la República Islámica para sostener la falta de imparcialidad en la invesigación y la inluencia de los servicios secretos de Estados Unidos e Israel en la misma, responsabilizándola de los atentados. Sumado a que por el pedido de captura emiido por el exjuez, se había detenido en el 2003 en Londres al exembajador iraní en Argenina Hadi Soleimanpour, el cual fue puesto en libertad por la Corte de Bown Street al corroborar que las pruebas enviadas no tenían la suiciente carga legal. En el marco de un total hermeismo hasta úlimo momento, y acompañado por representantes de la comunidad judía que asisieron como invitados de la delegación argenina, el Presidente Kirchner dio el úlimo discurso en la 62º apertura de sesiones ordinarias de la AG, buscando no sólo circunscribir el reclamo a la instancia judicial, sino también evitar quedar preso de un contexto de tensión entre Washington y Teherán. El reclamo políico pedía a Irán que colabore eicazmente aceptando y respetando la jurisdicción de la jusicia argenina, en virtud de que no ha brindado todo el apoyo requerido para el esclarecimiento del atentado. Y enfaizaba estamos pidiendo que Irán cumpla. Nada más, pero tampoco nada menos. 89. En lo que respecta a la Guerra de Irak de 2003, Argenina no avaló la intervención militar unilateral por sostener que sólo el CS era el único con legiimidad, embesido para adoptar una decisión de esa naturaleza en contra del régimen de Bagdad, y de hacerlo, lo haría respetando el mulilateralismo y la legalidad internacional bajo mandato de las Naciones Unidas. Si bien la guerra terminó rápidamente según las esimaciones norteamericanas, el conlicto en su interior fue tomando nuevos bríos, en una situación de caoscracia en donde la paciicación del país no se ha logrado e inclusive ha cobrado más vícimas en la coalición de voluntariosdesde que se realizó la ocupación. Precisamente bajo esas circunstancias, le cabía al gobierno de Kirchner la decisión de paricipar de alguna manera en Irak, sin embargo no lo hizo, a pesar de establecer claramente en qué condiciones especíicas lo haría Argenina. Tal vez, ello se debió a que no hubo un pedido formal desde la organización. En lo que respecta al conlicto palesino-israelí, la República Argenina tradicionalmente ha bregado por la solución del conlicto por medios pacíicos -y más aún como consecuencia de la escala de violencia suscitada por la segunda Inifada- instando a las partes a cumplir con las resoluciones emiidas por el CS. En este senido, ha respaldado la Hoja de Ruta presentada durante el 2003, y ha reconocido la aspiración de una paz estable y duradera en la región, basada en el inalienable derecho a la libre determinación del pueblo palesino y la creación de un Estado independiente, como así también el derecho de Israel de vivir en paz con fronteras seguras e internacionalmente reconocidas según lo dispuesto en las resoluciones Nº 242 (1967), 338 (1973), 1497 (2002) y 1515 (2003). 113 el 2007, manifestó hacerse eco de algunas de las críicas efectuadas a la PE de la administración de su marido, las cuales iba a intentar reverir90. Si bien las variables macroeconómicas acompañaban los logros obtenidos en la gesión de Kirchner, la proyección externa seguía consituyendo una tarea pendiente en la “profundización del cambio” al que se apelaba en plena campaña electoral. En condiciones de un país “normal”, se puede interpretar que no ha sido una casualidad la expresa alusión de dotar a Argenina de una PE para su reinserción y lograr una “mayor insitucionalidad” en el país. Así el interés nacional en la PE fue deinido en senido amplio, es decir, lograr una mejor calidad de vida para todos los argeninos, al que se orientarían las acciones de la las mismas durante los próximos años, en pos de la defensa de los derechos humanos, la paz y la democracia, la protección de los recursos naturales, la promoción de la producción nacional, el apoyo al desarrollo tecnológico y la difusión de la cultura nacional. Es por ello que se ha buscado reencauzar el vínculo con algunos países lainoamericanos y la potencia hemisférica, profundizarlo con otros a través de lo que se dio en llamar alianzas estratégicas, diversiicar los mercados de exportación, y apelar a una mayor cooperación frente a la crisis económico-inanciera a nivel global desatada en agosto de 2007. Ahora bien, en lo que hace a la PE hacia Medio Oriente en paricular, se puede hablar de dos momentos en el gobierno de Crisina Fernández, los cuales se manifestaron en su primer mandato y en los dos primeros años de su segundo gobierno. El primero, estuvo marcado por un “ajuste” en la tradicional equidistancia (independientemente de los adjeivos a lo largo de los gobiernos anteriores) donde se pasó a una situación de “equilibrismo”91. Ello signiicó para el gobierno tener que sopesar sus acciones externas para con la región, teniendo en cuenta por un lado las presiones -o lobby- de diferentes grupos nacionales por los temas de la agenda92 y por el otro los vínculos de los países lainoamericanos considerados socios estratégicos con intereses divergentes a los de Argenina hacia la región de Medio Oriente93. 90. La supuesta irrelevancia que ha recibido como políica pública, a la falta de objeivos externos claros o disfuncionales al nuevo escenario internacional y a las acciones incoherentes o reacivas ante acontecimientos acaecidos en el escenario regional y global. Asimismo, se señalaba el abandono de la cortesía como un arma diplomáica tendiente a ganar amigos y proyectar la buena voluntad del país y el entendimiento, como también al consumo que se ha hecho de la misma por estar más condicionada a las necesidades de la agenda políica interna del país. 91. Por ajuste en la Políica Exterior, se sigue la conceptualización realizada por Lasagna cuando sosiene que es el nivel de cambio menos intenso, con una ocurrencia coidiana, que ocasiona solo pequeñas alteraciones en la Políica Exterior de un país, pero sin implicar realineamientos ni un cambio básico. Véase Lasagna, Marcelo (1996), «Cambio insitucional y políica exterior: un modelo explicaivo», en Revista CIDOB d´ Afers Internacionals, Nº 32, Barcelona. 92. Un ejemplo de esto úlimo ha sido la críica que desde la comunidad judía se realizó al renovado vínculo comercial con la República Islámica de Irán, que a parir de 2008 convirió a Argenina detrás de Brasil, en el segundo socio comercial lainoamericano, con un comercio favorable a nuestro país de mil millones de dólares. 93. La situación de Argenina ha sido compleja frente a la penetración iraní en Lainoamérica. Así como la posición nacional adoptada en la lucha contra el terrorismo internacional y la proliferación nuclear la acercaron a Estados Unidos e Israel en los temas de seguridad de la agenda internacional, también la dejaron expuesta a convivir en la región con un Irán con vínculos renovados gracias a la diplomacia eco- 114 El segundo momento, coincidiendo con su segundo mandato, estuvo signado por el abandonó del equilibrismo y la adopción de los “giros” en la PE hacia Medio Oriente93. Los giros implicaron no sólo un cambio -entre un punto de parida y uno de llegada- sino también un nuevo posicionamiento con las acciones externas que tuvieron anclaje en los disintos escenarios del Medio Oriente, los cuales fueron graduales o rápidos dependiendo de las disintas circunstancias94. En lo que hace a la correlación entre la estrategia de inserción y el modelo de desarrollo de los gobiernos kirchneristas en la formulación de la PE hacia el Medio Oriente, se hace necesario marcar las siguientes salvedades: Primero, no exisieron cuesiones relaivas a la seguridad internacional como la venta de armas o la transferencia de tecnología nuclear a los países de la región -que despertaran la atención de la comunidad internacional- como si sucedió en los primeros gobiernos de la redemocraización. Segundo, en virtud del modelo de desarrollo implementado y la necesidad de diversiicar los mercados de exportación, exisió una agenda diplomáica intensa en los úlimos años en donde se generaron acciones externas como por ejemplo el anuncio de apertura de una misión diplomáica en 2008 en los Emiratos Árabes Unidos; la apertura de una Oicina de Representación argenina en Ramallah -la cual se elevó al rango de embajada con el reconocimiento del Estado Palesino- y la apertura de una embajada en Qatar en 2011; las visitas oiciales a Kuwait, Qatar y Turquía en 2011 con el objeto de generar acuerdos de cooperación comercial; y la creación de eventos a instancias de la cancillería con empresarios interesados en exportar a Israel y el mundo árabe. Con relación a esto úlimo, el país fue sede en 2008 del encuentro de 34 cancilleres de América del Sur y los países árabes. nómico-comercial que ha sido el puntapié inicial para el acercamiento con los países lainoamericanos. Empero, la situación ha sido más sensible si se consideran las alianzas estratégicas que posee Argenina con Brasil y la República Bolivariana de Venezuela por un lado y el acercamiento de estos con Irán por el otro. Con relación a Brasil, el acercamiento hacia Irán se inscribió claramente en la proyección global que buscó tener Brasilia en las cuesiones de interés mundial en el concierto de naciones. En ese marco, los vínculos políico-diplomáicos y económicos-comerciales se han profundizado en los úlimos años con la región de Medio Oriente en general, de tal modo que Brasil le ha tendido también la mano a Irán. Precisamente el Presidente Lula ha sido el primero que reconoció y felicitó a su par iraní por haber ganado la reelección presidencial el 12 de junio de 2009, en un ambiente políico signado por protestas y acusaciones de fraude por parte de la oposición iraní. Con moivo de la gira presidencial de Ahmadinejad a varios países de la región en noviembre de ese mismo año, Lula cuidó las formas diciendo que Brasil está en contra de la intolerancia y del terrorismo pero hizo expresa la importancia de conversar y no aislar a Irán en clara referencia al afaire nuclear, adquiriendo así un alto peril internacional. Posición que no se condice con la de Argenina y que ha implicado un silencio estricto por parte de las autoridades nacionales. Disinta se podría decir que es la situación con relación al aliado estratégico venezolano, con el cual las administraciones Kirchner han profundizado los vínculos en la proyección lainoamericanista de la PE argenina. Pese a que se ha intentado aclarar que los intereses pragmáicos argeninos no deben confundirse con las cuesiones de naturaleza ideológicas que si le imprime el par venezolano con su sello paricular a los temas internacionales y bilaterales. El alineamiento de Caracas con Teherán es pos de una alianza aniimperialista entre “pueblos hermanos” no sólo sorprendió sino que también colocó a Argenina en una situación diícil de gesionar, en plano domésico e internacional de la políica. 115 Tercero, teniendo en cuenta la diversiicación de los mercados de exportación hacia otros desinos considerados “no tradicionales” en los que se encuentran los países que integran la región de Medio Oriente, se cree conveniente no incurrir en errores de apreciación ni magniicar los resultados alcanzados dado que: a) en la década de los noventa, y pesar del ipo de cambio sobrevaluado, Argenina mantuvo de manera excepcional con los países de la región un superávit comercial, situación que coninuó luego de la devaluación de enero de 2002 y permaneció con los dos gobiernos del Frente Para la Victoria; b) porque a pesar del crecimiento de las exportaciones y la búsqueda de nuevos desinos en la diversiicación comercial propuesta como objeivo, la región en su conjunto coninuó representado sólo un 6% del total de las exportaciones argeninas y con un superávit relaivamente modesto que ha permanecido constante (ello se debió entre otros moivos al ipo de cambio alto compeiivo que permiió coninuar con esa tendencia sumado a las condiciones internacionales deaumento de los precios de los commodiies)96; c) y porque la pauta de exportación hacia esos mercados “no tradicionales” del Medio Oriente reproduce el patrón de comercio que se criica con los países desarrollados, es decir la preponderancia de commodiies o productos primarios con escaso o nulo valor agregado97. 94. Para mayores detalles sobre los giros en la PE Argenina hacia Medio Oriente Véase: (Paredes Rodríguez, 2014) 95. El primer giro se produjo en torno al reconocimiento del Estado Palesino a ines de 2010, en donde se abandonó la tradicional posición que Argenina mantuvo frente al conlicto palesino-israelí, tomando incluso posiciones críicas al accionar de Israel en las Plomo Fundido, Pillar defensivo y Margen Protector. Asimismo, y en consonancia con otros países de la región, se reconoció la existencia del Estado Palesino y se pidió su incorporación con el status de Estado Observador No Miembro en la Asamblea General. Ello condujo a un reconocimiento lexible desde el momento que dejó la ijación de las fronteras a negociaciones entre las partes, lo cual implicó alejarse del espíritu de la Res. 242 (y sucesivas) y, también tensionó las relaciones diplomáicas con Israel. El segundo giro se puso de maniiesto con la Primavera Árabe en el 2011 cuando se pasó de un silencio expectante y pragmáico a un posicionamiento de carácter ideológico en clara sintonía con algunos de los países de Lainoamérica. Ello redundó en oponerse a cualquier ipo de intervención militar apelando a la defensa de los derechos humanos. No obstante, se cayó en el doble rasero que tanto se le criica a las grandes potencias -por el carácter selecivo de su aplicación- porque no se cuesionó la violación de los derechos humanos universales -denunciados por organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales- en aquellos países considerados regímenes amigos, y precisamente no democráicos, antes de iniciada la primavera. El tercer giro se produjo en 2013 en la causa AMIA, cuando se pasó de la mulilateralizarían del reclamo de jusicia a la irma del Memorándum de Entendimiento con Irán. Primero, el acuerdo respondió más a los intereses de la República Islámica en un contexto de aislamiento internacional y a la iniciaiva presidencial de Ahmadinejad que a los intereses argeninos. Segundo, la falta de apoyo nacional -independientemente de su aprobación parlamentaria- puso de maniiesto que la políica se imponía sobre la actuación judicial que en algún momento el gobierno apoyó, conviriéndose en un peón en el tablero de la geopolíica internacional. Por el momento, el resultado no ha sido el esperado y ha dejado expuesto al país con su accionar a la espera de los intereses del nuevo gobierno de Irán. 96. Una situación paricular que generó críicas en la oposición y en los exministros de energía de los gobiernos anteriores fue la compra de gas licuado a Qatar en 2011. Teniendo en cuenta la crisis energéica que empezó a travesar el país -luego de años de desinversión en el área- la compañía nacional ENARSA irmó un convenio con Qatargas para que el país árabe le venda por 20 años gas licuado por un monto de 40 mil millones de dólares.El gobierno nunca aclaró las condiciones contractuales: precio, fórmula de reajuste, 116 Cabe destacar que en la dimensión regional en el marco del MERCOSUR, sólo se encuentra vigente el Acuerdo de Libre Comercio con Israel, y en la dimensión birregional, las potencialidades de las Cumbre América del Sur-Países Árabes (ASPA) generaron un espacio de cooperación Sur-Sur hasta el advenimiento de la Primavera Árabe. Si bien el interés argenino se ponía en lo comercial, las cuesiones de naturaleza políica fueron las que generaron una situación diícil de gesionar para el país. Sobre todo cuando se ha evitado de manera pragmáica toda referencia a la promoción de la democracia y protección de los derechos humanos -objeivos que guían la PE argenina en su formulación generalausente hacia los países árabes. Consideraciones inales Estas consideraciones inales están inspiradas en un moderado opimismo de cómo ha sido el devenir de la República Argenina en los 30 jóvenes años de democracia vividos en el país. Del análisis de la correlación entre los modelos de desarrollo y las estrategias de inserción internacionales a través de la formulación de las PE en general y hacia Medio Oriente en paricular a lo largo del período se desprenden dos impresiones generales. La primera, para lo cual el observador está más predispuesto, es que la vida insitucional argenina ha estado marcada por 3 ciclos disinivos de éxito y agotamiento de los modelos de desarrollos implementados, cada uno con su estrategia de inserción internacional y su respeciva PE. La segunda -que resulta de la observación detenida de los hechos, de la relexión y de la necesidad de poner a un costado los discursos y acciones de cada gobierno- se señala cómo dicha correlación -resultó por momentos favorable o desfavorable para el país. Así, cada gobierno ha buscado reproducir las bases materiales de la sociedad, ha ijado deiniciones estratégicas y ha reconocido el interés nacional con sus respecivas acciones externas sopesando las condiciones endógenas y exógenas de cada momento histórico. En este senido, durante el gobierno radical de Raúl Alfonsín el modelo de desarrollo implementado se encontraba desconectado de los cambios acaecidos en la economía internacional y que por su naturaleza endogámica no permiió hallar socios comerciales en el Medio Oriente para poder sortear la crisis económica. Esto permite entender la falta de visión estratégica de penetrar en los mercados del CCG cuando empezaron a realizar la transformación económica in situ en la década de los ochenta. Situación que coninuó con penalidades en caso de no requerir las canidades contractuales; posibilidad de reexportar, y mucho menos por qué se eligió a Qatar como proveedor para alcanzar la seguridad energéica. Para un análisis en detalles sobre la relación de Argenina con el CCG y la necesidad de incrementar las microrelacionesvéase: Lechini y Rabbia(2015);“Argenina-GCC relaions. The Role of States and Non-State actors (2003-2015)”, Brazil Journal of Internaional Relaions, San Pablo. 97. Cabe aclarar que en las negociaciones externas del MERCOSUR también se irmaron acuerdos con los países árabes. Por ejemplo con: con el Consejo de Cooperación del Golfo se irmó un acuerdo de Cooperación Económica en 2010; con el Reino Hachemita de Jordania se irmó un Acuerdo Marco de facibilidad; y con Egipto se irmó un acuerdo de liberalización comercial sobre 9800 posiciones arancelarias que no entró en vigor por los hechos de la Primavera Árabe. 117 el gobierno de Carlos Menem dada la ponderación de los aspectos de naturaleza políica emanados de la región. En la dimensión políico-diplomáica las acciones fueron escasas en lo que respecta a visitas oiciales recíprocas o profundización del vínculo abriendo nuevas misiones diplomáicas. En algunos casos se manejó de manera inercial a través de los canales burocráicos de la cancillería, sobre todo ante el conlicto árabe-israelí y en otros se usó la idenidad tercermundista para objeivos en los que se buscó visibilidad internacional, a saber cuándo Argenina logró la presidencia en la AG o el asiento como miembro no permanente en el CS. La tradicional “equidistancia para con la región” se racionalizó de manera tal que buscó no granjearse la enemistad con ninguno de los actores en el conlicto. Sin embargo, en la dimensión estratégica de seguridad no quedaba clara la posición del gobierno argenino en materia de desarme y/o transferencia de tecnología sensible. La no raiicación del TNP -pese a las reiteradas airmaciones oiciales de alcanzar un desarrollo nuclear civil- y la coninuidad del proyecto Cóndor II generaban inceridumbre, sobre todo cuando en la cooperación en la materia los caminos conducían a Medio Oriente. Si bien con el gobierno de Carlos Menem exisió una correlación entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción en el que predominaba el momento económico, la PE hacia MO estuvo signada por las cuesiones políicas, -con una “equidistancia de alto peril”. Ello explica por qué se careció de una estrategia económico-comercial que permita abrir nuevos mercados, conquistar y permanecer cuando la balanza comercial con los países de la región era favorable para Argenina. Si bien la creación de Fundación Export-AR buscó brindar las herramientas para que los empresarios y sectores producivos exporten al mundo, los vínculos comerciales no se centraron especialmente en Medio Oriente. El alto peril en la dimensión políica quedó plasmado en los intentos de mediación en el conlicto árabe-israelí y palesino-israelí como también en la paricipación en la Guerra del Golfo y en las crisis iraquíes sucesivas en donde Argenina daba cuenta del alineamiento automáico con los Estados Unidos y el mundo occidental. La imagen de un país coniable condujo al gobierno menemista a aceptar las presiones internacionales sobre la cuesión nuclear y de desarrollo misilísico, lo cual se tradujo en interrumpir los nexos en la dimensión estratégica con algunos países de la región. Pero el compromiso con la misma lo demostró con el envío de Cascos Blancos y en Operaciones de Mantenimiento de la Paz en consonancia con el nuevo peril con el que se dotaron a las Fuerzas Armadas durante la década de los noventa. En los gobiernos del Frente para la Victoria, el modelo de desarrollo recuperó al Estado como un hacedor de políicas acivas sobre el Mercado, lo cual se puso en evidencia en la nueva políica externa de diversiicación de los desinos de exportación hacia los mercados considerados no tradicionales. Sin embargo, la región coninuó representando el 6% del comercio argenino, con una canasta basada en commodiies y muy pocos productos industriales con alto valor agregado. Teniendo en cuenta las condiciones por las que atravesaba el país en la primera década del siglo XXI, se bajó el alto peril en la región en las cuesiones políicas, bajo los parámetros de una “equidistancia burocráica”, señal del lugar y lo poco prioritaria que se consituía la misma en el diseño paricular de la PE. 118 Con el gobierno de Crisina Fernández, coninuó la nueva políica comercial externa pero con los ajustes atendiendo a los problemas macroeconómicos internos. Sin embargo, se pueden ideniicar dos momentos en la formulación de la PE hacia la región, coincidiendo con cada una de las dos administraciones. En la primera, se comienzan a adverir ajustes en la relación con Medio Oriente, atendiendo a las presiones de grupos internos o al contexto regional e internacional lo que condujo al país a tener que ensayar una posición de “equilibrismo” en las acciones externas. En la segunda, se pueden ideniicar los giros para con los temas que se desprenden de la región, lo cual da cuenta de cambios en las posición tradicional que el país tenía. Esos giros se realizaron en la dimensión políica, coincidiendo con la apertura de nuevas misiones diplomáicas, visitas de alto nivel, la búsqueda de una solución al tema AMIA y las relaciones con Irán, la condena a las operaciones militares israelíes y el reconocimiento -inalmente- del Estado Palesino. Si bien estas acciones políico-diplomáicas se pueden considerar pasos importantes en la región y en la diversiicación de las relaciones, los resultados económicos no se tradujeron en una mayor densidad de cuesiones. Ello ha respondido no solo a los acontecimientos in situ que frenaron la vinculación a nivel interregional en las cumbres ASPA y en la falta de avances en los acuerdos regionales de comercio irmados sino también a los propios problemas económicos que comenzó a transitar el país. En otras palabras, en estos 30 años no hubo una única estrategia de inserción ni un único modelo de desarrollo como tampoco una única formulación general de la PE, lo cual demuestra el rumbo erráico de la vida políico insitucional en cada ciclo que atravesó Argenina. Así, en la formulación especíica de la PE para con Medio Oriente, las disintas lecturas y los diagnósicos a veces mal formulados, la ausencia de una visión estratégica, el exceso de retórica y/o alto peril han puesto en evidencia que las cuesiones políicas –independientemente de cada gobierno- primaron por sobre las económicas. Esta situación, con sus maices, plantea que la estrategia de inserción elegida en cada uno de ellos no necesariamente generó siempre las condiciones favorables para que el modelo de desarrollo implementado redunde en mejores condiciones para el bienestar del país. Bibliograía Arículos, libros, capítulos de libro y ponencias Bologna, Bruno (1991);“Dos modelos de inserción de Argenina en el mundo: Las presidencias de Alfonsín y Menem”, en Cuadernos de Políica Exterior, Rosario, CERIR. Bologna, Bruno (1994); “El conlicto de Malvinas en la Políica Exterior Argenina”, en La Políica Exterior del gobierno de Menem. Seguimiento y relexiones al promediar su mandato, Rosario, CERIR. Borón, A. et. al (1991);El menemato. Radiograía de dos años de gobierno de Carlos Menem. Buenos Aires, Ed.Buena Letra S.A. Busso, Anabella (1994); “Menem y Estados Unidos: un nuevo rumbo en la Políica Exterior Argenina”, en La Políica Exterior del gobierno de Menem. Seguimiento y relexiones al promediar su mandato, Rosario, CERIR. 119 Caputo, D. (1986); Jornada Académica “30 meses de políica exterior en democracia”, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires. De Riz, Liliana (2001); Historia de la Argenina, Grijalbo, Buenos Aires. Escudé, Carlos (1992); Realismo periférico. 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Políicas comunes y alianzas regionales, Buenos Aires,GEL. 120 Capítulo V Argenina y las monarquías del Golfo: el devenir del vínculo durante las administraciones del Frente Para la Victoria (2003-2015) Ornela Fabani Introducción Las monarquías del Golfo -Arabia Saudita, Bahréin, Emiratos Árabes Unidos (EAU), Kuwait, Omán y Qatar- poseen alrededor del 30% de las reservas probadas de crudo a nivel global, siendo Arabia Saudita el país con la segunda mayor reserva a nivel internacional (CIA, 2015). Aún más, estos seis Estados controlan conjuntamente el 23% de las reservas probadas de gas a nivel mundial (Meltzer, Hultman, Langley, 2014: 18) conviriéndose Qatar en la segunda reserva internacional, seguido por Arabia Saudita y EAU, en quinto y sexto lugar respecivamente (CIA, 2015). Gracias a la relevancia que detentan estos recursos para las economías de los citados países éstos han obtenido sendos beneicios económicos que les han permiido transitar una etapa de crecimiento exponencial durante las úlimas décadas. En este marco se inscribe el interés de Argenina por acercarse a dichos Estados, que no sólo cuentan con vastos recursos sino también con millonarios fondos soberanos, y que se presentan como socios potenciales en virtud de su necesidad de asegurarse el acceso a alimentos y tecnología. En este marco, el objeivo de este trabajo es describir y analizar la evolución del vínculo tanto políico-diplomáico como económico-comercial entre Argenina y las monarquías del Golfo, así como también los factores que explican dicha evolución, durante las administraciones de Néstor Kirchner (2003-2007) y Crisina Fernández (2007-2015). En base a lo hasta aquí expuesto, se parte del siguiente supuesto inicial que funciona como hipótesis guía: Durante el gobierno de Néstor Kirchner se inició un acercamiento a las monarquías del Golfo que se profundizó durante las gesiones de Crisina Fernández. Al respecto, las relaciones políico-diplomáicas entre Argenina y EAU, Arabia Saudita, Kuwait y Qatar se dinamizaron paricularmente a raíz del interés argenino de fortalecer los vínculos económico-comerciales con los referidos Estados. En este senido, el por qué de la decisión de desarrollar estos lazos se explica en función de los grandes ejes de la políica comercial externa de dichos gobiernos que giraron en torno a: diversiicar socios comerciales, receptar inversiones e incrementar el volumen de intercambio comercial. Más aún atendiendo a que los actores previamente mencionados han sido percibidos como socios potenciales en función de la necesidad de las monarquías del Golfo de garanizar su seguridad alimentaria y avanzar en la cooperación tecnológica. Es oportuno señalar que si bien el proyecto de invesigación que amerita la redacción de este capítulo aborda el periodo que se exiende entre 1983 y 2011, en este caso se decidió trabajar el periodo 2003-2015. Al respecto, se optó este recorte temporal pues tanto durante el gobierno de Alfonsín (1983-1989) como durante la administración de De la Rúa (1999-2001) los contactos con los actores del Golfo fueron sumamente acotados. 121 En tanto, a lo largo de su gobierno el presidente Menem visitó Arabia Saudita y Kuwait en 1992 y recibió la visita del Emir de Kuwait en 1993. Esto sin mencionar que en 1993 Argenina abrió su embajada en Kuwait y este país hizo lo propio en Buenos Aires. No obstante, lo cierto es que en la década del noventa los vínculos entre Argenina y las monarquías del Golfo en gran medida se circunscribieron a las relaciones con estos dos actores. De allí la decisión de centrar el análisis en los gobiernos del Frente Para la Victoria (FPV) que coinciden con una etapa en la cual se produjo un importante incremento de los contactos principalmente entre Argenina, EAU, Arabia Saudita, Kuwait y Qatar. Todavía más, debe subrayarse que el acercamiento a estos actores durante las administraciones del FPV no iene parangón en la historia de las relaciones con los mismos. Con vistas a profundizar en el análisis resulta perinente dar cuenta de una serie de ideas y conceptos claves para este estudio. En este senido, se concibe a la políica exterior como un ámbito paricular de la acción gubernamental que “abarca tres dimensiones analíicamente separables: políico-diplomáica, militar-estratégica y económica, y que se proyecta en el ámbito externo frente a una amplia gama de actores e insituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el plano bilateral como mulilateral” (Russell, 1990: 255). No obstante ello, es importante aclarar que este trabajo apunta a explorar tan sólo dos de estas dimensiones: la políico-diplomáica y la económico-comercial. En otro orden, cabe mencionar que esta políica pública (Ingram, Fiederlein, 1988) pretende dar visibilidad, plasmar la estrategia que se da la sociedad políica, o parte de ella, para proponer modos de inserción del Estado en el contexto mundial (Miranda, 1988: 22). En tal senido, a los ines de este trabajo, se eniende que la estrategia de inserción internacional consituye la elección de un conjunto de orientaciones y lineamientos que un Estado implementa para relacionarse internacionalmente (Lorenzini, 2007), considerando los problemas, necesidades e intereses nacionales canalizados en los modelos de desarrollo. En efecto, existen disintas maneras de concebir y forjar un proceso de inserción internacional. Al respecto, luego de una etapa en la que Argenina construyó su estrategia de inserción atendiendo a las tendencias del orden internacional patrocinadas por los actores centrales, tras la llegada al poder del FPV se decidió que esta debía ser diseñada pensando principalmente en la necesidad de recomponer la diícil situación interna que le tocaba atravesar al país tras la crisis de 2001. Consecuentemente, tras la instauración del kirchnerismo la inserción internacional ya no fue abordada como un proceso de acumulación de poder devenido de vínculos con actores poderosos, sino que se privilegió la idea de que un país se proyecta desde adentro hacia afuera (Busso, Fabani, 2015: 13). Ahora bien, vale destacar que a diferencia de la etapa anterior, durante los gobiernos del FPV el modelo de desarrollo condicionó la estrategia de inserción internacional y la políica exterior (Busso, Fabani, 2015: 24). Respecto a este úlimo, agotado el modelo neoliberal, se impuso el “neodesarrollismo”. Conforme se destaca en el primer tomo de esta obra el mismo se caracteriza por un conjunto de políicas públicas que ienen por in eliminar o compensar, mediante la intervención del Estado, las fallas del mercado, desempeñando aquel un rol de promotor de las acividades producivas. Este modelo apunta a un ipo de cambio “compeiivo”; concibe al mercado interno como el motor del crecimiento, el cual se complementa con el comercio exterior a través de la apertura ex122 terna, gradual, seleciva y orientada hacia la promoción de las exportaciones en aquellos sectores que detentan una ventaja compeiiva; y apuesta a bajas tasas de interés, para la atracción de la inversión produciva. Asimismo, se inclina a la creación de infraestructura cieníica y tecnológica, ariculada con los sectores producivos de orientación exportadora, como así también a la inversión pública dirigida a la jusicia social, intentando amoriguar los impactos que genera la apertura externa. Finalmente, sosiene la importancia del equilibrio iscal en las cuentas públicas (Banguero 2004, Bresser Pereira 2007, Curia 2011 en Acis y Zelicovich, 2012). A raíz de la necesidad de superar la grave crisis en la que se encontraba sumido el país tras la debacle de 2001, durante los gobiernos de Kirchner y Fernández las variables económicas adquirieron una importante gravitación en lo referente a la vinculación de la Argenina con el mundo. Al punto que Zelicovich (2011) menciona que la inserción internacional fue entendida en términos de comercio exterior e inversiones. En esta línea se optó por (…) profundizar la estrategia de apertura de mercados, incrementar sustancialmente nuestro intercambio con el resto del mundo, diversiicar exportaciones hacia bienes con mayor valor agregado, desconcentrar ventas por desinos y muliplicar el número de exportadores de modo que los beneicios del comercio exterior se derramen sobre todas nuestras ramas producivas (Kirchner, 2003). A raíz de lo expuesto ganó relevancia la políica comercial externa entendida como “los intereses, valores, percepciones, acciones e instrumentos que hacen a las relaciones comerciales internacionales del Estado, ya sea en el desarrollo de los lujos comerciales o en las regulaciones normaivas de estos” (Zelicovich, 2011). Al respecto, esta úlima debe “brindar los instrumentos para resolver el modelo de inserción de la políica exterior en materia de las relaciones comerciales internacionales, el cual a su vez conforma el modelo de inserción de la políica exterior en su conjunto” (Zelicovich, 2011). Estas ideas, junto a la percepción del orden internacional como “mulipolar, plural, diverso y complejo” (Fernández, 2015) y al reconocimiento del país como un país en desarrollo, favorecieron que durante las administraciones del FPV Argenina dejase de concebir a Estados Unidos y a la Unión Europea como sus principales socios, que quedase atrás la búsqueda de reinserción en el primer mundo, y que se optase por una diversiicación de las relaciones externas. De esta forma, el país ensayó una orientación más cercana a otros Estados de la región, mientras se hacía referencia a América Laina como “nuestra casa” y al MERCOSUR como “nuestro espacio” (Fernández, 2007). Todavía más, el nuevo diseño de políica exterior del FPV incluyó entre sus ejes el fortalecimiento de las relaciones con los países en desarrollo, en línea con el peril ideológico de los gobiernos del Frente, más próximo a los países del Tercer Mundo, y en coincidencia con la ya referida autopercepción del país en el escenario internacional. En este marco, los gobiernos de Kirchner y Fernández tampoco descuidaron los vínculos con los actores emergentes. 123 Por el contrario, en este contexto se produjo el acercamiento de Argenina a las monarquías del Golfo que surgen como socios potenciales, en tanto son mercados que actualmente detentan baja relevancia en lo referido al volumen total de las operaciones, si bien presentan importantes oportunidades para los productos argeninos (Grosso, Moldovan y Todesca, 2009: 6). Ahora bien, puede señalarse que tanto el gobierno de Kirchner como los de Fernández han perseguido y trabajado en pos de un acercamiento a estos actores, favoreciendo una coninuidad de la políica exterior argenina hacia dicho espacio. Entendiéndose por coninuidad, al mantenimiento sin interrupción en el iempo de determinadas orientaciones y contenidos en una o varias áreas de cuesiones de la políica exterior y en la dinámica básica del proceso de toma de decisiones (Russell, 1991: 10). No obstante, también puede darse cuenta de una profundización del vínculo con estas naciones durante los gobiernos de Fernández, lo que puede ser interpretado como un ajuste de la políica exterior argenina hacia dicho espacio. En tanto un ajuste supone una variación producida en la intensidad del esfuerzo y/o en las adecuaciones de objeivos frente a uno o varios temas de la agenda de políica exterior (Hermann, 1990: 5). 1. El acercamiento políico-diplomáico A través del iempo la región de Medio Oriente no ha tenido un lugar de privilegio en la agenda de políica exterior argenina. Por el contrario, este espacio ha ocupado un rol marginal en lo que respecta a las relaciones tanto políicas como económicas que Buenos Aires sosiene con los actores que componen la comunidad internacional. Por su parte, las monarquías del Golfo no han sido una excepción. A decir más, este conjunto de países ni siquiera se encuentra entre aquellos con los cuales tradicionalmente Argenina ha mantenido una relación más cercana en lo que atañe a la región en su conjunto. No obstante, durante la administración de Néstor Kirchner se evidencia un incipiente acercamiento de Argenina a los mismos en el marco de una políica exterior que, como se señaló, apuntó a diversiicar los vínculos externos. Dicho acercamiento se plasma en la visita del vicecanciller argenino a Arabia Saudita, Emiratos Árabes y Kuwait en 2005, la primera de una alta autoridad argenina a estos tres países luego de más de un lustro, y en la llegada del presidente del parlamento de Arabia Saudita y de un grupo de parlamentarios kuwaiíes a Buenos Aires en el año 2007. En lo que respecta al representante saudita, durante su estadía este manifestó el deseo de su país de explorar las posibilidades para ampliar los lazos económicos con Argenina y la intención de inverir en el país, principalmente en el sector petroquímico; amen de agradecer el apoyo argenino para el ingreso de Arabia Saudita en la Organización Mundial de Comercio (OMC) (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Información para la Prensa N° 170/05). De cualquier forma, recién durante los gobierno de Fernández se registró un fuerte incremento de los encuentros al más alto nivel. Tal es así que durante las administraciones de la presidente se muliplicaron los viajes presidenciales, las visitas ministeriales y contactos de alto nivel con representantes de los citados países concretándose, asimismo, 124 la apertura de nuevas sedes diplomáicas. Sin pretender ser exhausivos, en 2009 Buenos Aires dio la bienvenida al ministro de Relaciones Exteriores de EAU, que realizaba una gira por la región que también lo llevó a Brasil, México, Colombia, Chile y Cuba. En 2010 recibió al emir y el primer ministro de Qatar, quienes efectuaban su primera visita al país, así como también al primer ministro de Kuwait. Luego, en 2011, la presidente emprendió una gira que tuvo por desino Kuwait y Qatar. Durante el segundo gobierno de Fernández, en 2012, el vicepresidente argenino, Amado Boudou, se entrevistó con el embajador de Kuwait en un encuentro en el cual este úlimo destacó el apoyo de su país al reclamo argenino por la soberanía de las Islas Malvinas (Secretaría de Comunicación Pública, 03/05/2012). Tiempo después Boudou arribó a Qatar para paricipar del XIII Foro de Doha sobre democracia, desarrollo social y libre comercio en Medio Oriente. Además, también en 2012, el embajador de EAU fue recibido por la presidente; mientras que, al año después, Fernández protagonizó la primera visita de un jefe de Estado argenino a dicho país, un gesto de alto impacto políico que fue retribuido con la visita a Buenos Aires del vicepresidente de EAU en 2014. Cabe mencionar que, en términos comparaivos con el resto de las monarquías del Golfo, las relaciones entre Buenos Aires y Riad ienen una trayectoria más extensa. De hecho, el reino se encontró entre los primeros países árabes con los cuales Argenina estableció relaciones diplomáicas, que en este caso datan de 1946 (Fabani, 2015a). Es más, Argenina abrió su primera legación diplomáica en el Golfo en la ciudad de Yeda en 1948, conviriéndose en el primer Estado lainoamericano en tener una representación diplomáica en dicho país. De igual forma, tradicionalmente las relaciones comerciales con este Estado han sido más luidas, si bien recién en 2014, por primera vez en la historia de las relaciones bilaterales con el reino, un canciller argenino encabezó la visita de una delegación argenina a dicha nación (Telam, 19/02/2014). En línea con el fortalecimiento de los lazos entre los referidos actores, en ocasión de la ceremonia de transmisión del mando presidencial de 2007, un enviado especial de EAU le manifestó al entonces vicecanciller argenino, Roberto García Moritán, la decisión de su gobierno de disponer la apertura de una embajada en Buenos Aires, que inalmente se concretó en 2008. Mientras tanto, en el marco de la visita de Fernández a Qatar, en 2011, se asumió el compromiso de abrir la embajada argenina en Qatar y la qatarí en Buenos Aires, lo que inalmente aconteció en 2013, cuando ambos Estados designaron sus primeros embajadores. De esta forma, en la actualidad Argenina cuenta con Embajadas en cuatro de las seis monarquías del Golfo, puesto que en los casos de Omán y Bahréin existe una representación concurrente en el reino saudita (Fabani, 2015a). Otro indicador del referido acercamiento para con estos “socios potenciales”, si bien de menor peso, reside en la llegada de Qatar Airways, Emirates Airlines y Eihad Airways a Argenina. En efecto, desde 2010 Qatar Airways vuela la ruta Doha-Buenos Aires y, desde 2011, Emirates Airlines cubre el trayecto entre Dubai y Buenos Aires, en ambos casos con escala en Brasil que, por su parte, cuenta con vuelos directos hacia ambos desinos incluso con anterioridad a la apertura de estas rutas en Argenina. En tanto, Eihad Airways irmó en 2014 un acuerdo de código comparido con Aerolíneas Argeninas. Dicho esto, cabe mencionar que el impulso que durante el periodo bajo estudio 125 cobraron las relaciones con los cuatro actores hasta aquí estudiados no ha tenido el mismo ímpetu en lo que atañe al vínculo con Omán y Bahréin. Tal es así que, en lo que respecta a los contactos con este úlimo, solo puede darse cuenta de que en 2011, atendiendo a una invitación del gobierno provincial, el príncipe heredero de Bahréin visitó Saniago del Estero acompañado de una comiiva de inversores y empresarios (Siio oicial de la Provincia de Saniago del Estero, 22/06/2011). Mientras tanto, un año después, el embajador argenino ante ese país, concurrente en Arabia Saudita, fue recibido por el viceprimer ministro bahreiní y por el ministro de Electricidad y Agua, en octubre de 2012, en dos reuniones que las partes aprovecharon para exponer su predisposición a la hora de profundizar los vínculos bilaterales. No obstante ello, no han podido recabarse datos que den cuenta de vistas oiciales del más alto nivel ya sea desde o hacia Omán o Bahréin durante este período. Aún más, llama la atención que en su visita al país el príncipe heredero de Bahréin no haya sido recibido por altas autoridades del gobierno nacional, paricularmente si se considera que a lo largo de la historia nunca un príncipe bahreiní, ni tampoco un sultán de Omán, visitaron la Argenina. Si bien, también es cierto que tampoco hay registro de una visita de un presidente argenino a dichas naciones (Fabani, 2015a). De cualquier manera, aún pese a los escasos contactos con estos dos actores, el relevamiento de datos expone la relevancia que en los úlimos años han ido cobrando las relaciones políico-diplomáicas con las otras cuatro monarquías del Golfo. Respecto a la lectura que el gobierno nacional realizaba respecto a estos vínculos, el canciller Timerman mencionaba: Tenemos que crear un canal de diálogo directo con los países árabes, son parte del G-77 que ahora presidimos, necesitamos hacer alianzas. Nos tenemos que dar cuenta de que el mundo pasa hoy por otros lugares, que países que hace 20 años no tenían relevancia cada vez empiezan a tomar mayor importancia (Cibeira, 16/01/2011). Aún más, en otra alocución del alto representante éste reirió que Argenina valoraba las instancias de diálogo con dichos actores en virtud de que las mismas habían permiido coordinar posiciones políicas en los más diversos temas de la agenda, así como también consituir nuevas formas de cooperación Sur-Sur (Secretaría de Comunicación Pública, 01/12/2010). En este marco no puede pasarse por alto que Argenina paricipa, junto con las monarquías del Golfo, de las Cumbres América del Sur – Países Árabes (ASPA). Esta iniciaiva, que tuvo su origen en 2005, fue promovida por el presidente de Brasil, Lula Da Silva, quien entonces expresaba sus expectaivas en torno a la posibilidad de abrir paso a nueva era en las relaciones entre las dos regiones. Vale mencionar que en el marco de estos encuentros no sólo se ha apostado al abordaje de los temas económico-comerciales sino que también se han debaido disintas problemáicas de índole políica que preocupan a ambas regiones, entre ellas el tema Malvinas. En torno a la posición adoptada por los países árabes frente al mismo es menester subrayar que desde la primera Cumbre ASPA estos han respaldado el reclamo argenino por las islas, apelando a que las partes reanuden las 126 negociaciones a in de encontrar una solución deiniiva a la controversia; una postura que, asimismo, ha sido refrendada por las autoridades de las monarquías del Golfo en el marco de diversos encuentros bilaterales. Otro punto de contacto entre estos gobiernos en lo que reiere a los temas de índole políica gira en torno al conlicto en Medio Oriente y la cuesión Palesina. De hecho, conforme con declaraciones oiciales, altos funcionarios de los países del Golfo han agradecido la posición argenina en torno a la situación en Medio Oriente y su “búsqueda equilibrada de jusicia para los pueblos de la región” (Secretaría de Comunicación Pública, 14/01/2013). En este senido, estos países han recibido posiivamente la atención que Argenina ha dispensado a la cuesión Palesina así como también su posicionamiento frente a la misma. En tanto, no debe olvidarse que durante el gobierno de Fernández, Buenos Aires paricipó de la Conferencia de Donantes para Palesina, concretó la apertura de la Oicina de Representación Diplomáica Argenina en Ramallah en 2008 y envío de cascos blancos a Gaza, tras la Operación Plomo Fundido, en 2009. Esto sin mencionar que la República Argenina procedió al reconocimiento tanto a nivel bilateral como mulilateral del Estado Palesino en 2010 y 2011, respecivamente (Fabani, 2012: 70 y ss). Ahora bien, para explicar cabalmente el acercamiento a las cuatro monarquías del Golfo es imperaivo atender a los principales ejes de la políica comercial externa de los gobiernos del FPV que, en línea con el referido modelo neodesarrollista, apuntaron a diversiicar socios comerciales, receptar inversiones e incrementar el volumen de intercambio comercial; así como también al contexto en el cual comienzan a profundizarse estos contactos, fuertemente marcado por la crisis inanciera internacional. De hecho, los intereses económicos-comerciales tuvieron un rol central a la hora de traccionar los vínculos políico-diplomáicos entre Argenina y los países del Golfo, en línea con la impronta economicista que mantuvo la políica exterior de los tres gobiernos del Frente. Más aún, todo indica que las expectaivas argeninas en términos de concretar negocios con estos socios potenciales incluso llevaron al país a evitar cualquier críica a los regímenes vigentes en dichas naciones. Al respecto, pese al rol que la políica de derechos humanos detentó tanto en la agenda de políica interna como externa de los gobiernos de Kirchner y Fernández e, incluso, a pesar de la prédica en defensa de la democracia que efectuaron estas administraciones, Argenina no ha promovido el compromiso con estos principios en los encuentros que han tenido lugar con los países del Golfo, ya sea en el marco de las cumbres ASPA o a nivel bilateral. Esto pese a las caracterísicas propias de estos regímenes que incluso suelen ser referidos como monarquías absolutas (Levins: 2013, 388) a raíz de las amplias prerrogaivas que detenta la igura del rey, emir o sultán -conforme con su denominación en cada una de estas naciones- y de los escasos espacios de paricipación políica que encuentran sus ciudadanos, en países que ni siquiera autorizan la conformación de paridos políicos. Esto por no mencionar otras prácicas propias de estos Estados que han sido condenadas por organizaciones tales como Amnisía Internacional por ser violatorias de los derechos humanos. La acitud de los gobiernos bajo estudio permite concluir que en lo que respecta al vínculo con estos actores no exisió coherencia entre la retórica oicial y la prácica. Por el contrario, en este caso los representantes argeninos optaron 127 por el pragmaismo, relegando los citados principios que aparecen una y otra vez en los discursos oiciales y privilegiando la aproximación a la contraparte árabe con vistas a la profundización de un vínculo que se espera pueda redundar en la obtención de beneicios económico-comerciales. 2. La promoción de los vínculos económico-comerciales Conforme con los principales ejes de la políica comercial externa del FPV los contactos con las monarquías del Golfo han tenido como principal propósito hacer negocios e impulsar inversiones. En este senido, el canciller Taiana se manifestó a favor de “Más ventas al exterior, más productos, más valor agregado y más desinos” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Información para la Prensa N° 522/07). Siempre en línea con una serie de “objeivos estratégicos” de estos gobiernos que apuntaron a: (…) el crecimiento y la diversiicación de nuestras ventas al mundo; la creación de una sólida cultura exportadora en el seno del sector producivo nacional; y la generación de recursos genuinos que garanicen el crecimiento sostenible de nuestra economía, el impulso a la producción y la creación de empleo de calidad, con el objeivo de alcanzar una distribución cada vez más equitaiva del ingreso (Secretaría de Comunicación Pública, 21/12/2011). Estos objeivos, vale subrayar, son acordes con el modelo de desarrollo económico delineado por las gesiones del FPV, deinido por Fernández (2007) como “modelo económico de acumulación con matriz diversiicada e inclusión social”. En esta misma dirección, iempo después, Timerman señalaba: El crecimiento de nuestras ventas al mundo reconoce como uno de sus pilares a la estrategia de diversiicación de nuestra oferta exportable y a una políica comercial que prioriza la apertura de nuevos mercados para las exportaciones argeninas, logrando posicionar la producción nacional en mercados menos tradicionales como África -paricularmente la región del Magreb-, Medio Oriente, la India y el Sudeste Asiáico (Secretaría de Comunicación Pública, 21/12/2011); espacios a los cuales el gobierno nacional se acercó especialmente tras las crisis de 2008. En efecto, tras el desencadenamiento de la referida crisis, que tuvo la paricularidad de afectar muy paricularmente a los países desarrollados y entre ellos a algunas de las economías más grandes del mundo, estos tendieron a reaccionar con una profundización de las políicas proteccionistas. En este marco Argenina optó por redoblar sus esfuerzos en pos de la promoción de sus exportaciones de productos con mayor valor agregado y, asimismo, de diversiicar los desinos de exportación, poniendo énfasis en la apertura de nuevos mercados en países emergentes con altas tasas de crecimiento. 128 En relación a estos úlimos, un comunicado de prensa de la Cancillería Argenina menciona que las monarquías Golfo se presentan como desinos estratégicos en virtud de “su papel protagónico en los mercados de gas y petróleo y sus elevados superávits de cuenta corriente que les permiten acumular excedentes para desinar a consumo e inversión”. Para luego agregar, Arabia Saudita es la economía de mayor tamaño. Al igual que nuestro país, es miembro del G20, foro en el cual tenemos posiciones aines respecto de diversos temas de la agenda internacional. Además del potencial de la relación bilateral, Arabia Saudita consituye un importante socio comercial de nuestro país, dado que en 2013 se sumó a lista de desinos a los cuales exportamos más de 1.000 millones de dólares anuales. Qatar posee la tercera reserva mundial de gas y es el mayor exportador mundial de gas licuado. Debido a esto resulta de interés promover la cooperación en las tecnologías para el uso del GNC. En este campo, existen oportunidades para que ambos países puedan beneiciarse del desarrollo tecnológico y la experiencia acumulada, sea comercialmente o a través de inversiones. Emiratos Árabes Unidos posee uno de los ingresos per cápita más altos en la región y es un hub desde el cual se reexportan productos, desde todo el mundo, a Asia y Medio Oriente (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Información de Prensa N° 028/14). De esta comunicación oicial se desprenden los intereses que guiaron a Argenina a profundizar sus lazos con los referidos “socios potenciales”, Estados con los cuales se esperaba poder explotar oportunidades económicas y comerciales. Ahora bien, más allá del interés de los gobiernos del Frente para la Victoria de impulsar el intercambio comercial con los referidos actores, la realidad es que el volumen de comercio tanto entre Argenina y los países de Medio Oriente99, como entre la primera y las monarquías del Golfo ha sido y es aún bajo. Al respecto, las exportaciones argeninas a la región pasaron de U$$ 1.113.723.546 FOB en 2005 a U$$ 3.179.171.418 FOB en 2014 (Bozzoi, Perroni, 2015: 2). 99. Vale mencionar que en este trabajo se consideran como parte del Medio Oriente los siguientes mercados: Arabia Saudita, Bahréin, Irak, Irán, Israel, Jordania, Qatar, Kuwait, Líbano, Omán, Emiratos Árabes Unidos, Siria, República de Yemen y los Territorios Palesinos, conforme la clasiicación que propone la Fundación Exportar, agencia de promoción de las exportaciones dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argenina. Ver: Bozzoi, Agusín, Perrone, Gabriel (2015). “Intercambio comercial Argenina-Medio Oriente”. Fundación Exportar. 129 Tabla 1: Evolución del intercambio comercial entre Argenina y los países de Medio Oriente 2005-2014 AÑOS Exportaciones Importaciones 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1.113.723.546 1.087.293.400 1.514.306.102 2.616.138.304 2.519.221.252 2.836.924.768 3.300.775.199 3.230.931.559 3.647.473.617 3.179.171.418 87.360.530 115.989.748 215.252.952 198.366.174 102.613.678 302.623.565 603.196.011 730.782.332 1.291.121.685 1.058.333.215 Fuente: Fundación Exportar. En relación al grupo de Estados que aquí especíicamente interesan, Arabia Saudita se presentó no sólo como el principal desino de las exportaciones argeninas dentro del conjunto de los países de la región sino también como el primero entre las monarquías del Golfo. En 2014 Argenina exportó a Riad por U$$ 811.892.513 FOB (Bozzoi, Perroni, 2015). Tabla 2: Exportaciones Argeninas hacia las monarquías del Golfo en 2014 (cifras en millones de dólares) País Exportaciones Arabia Saudita Bahérin Omán Qatar Emiratos Árabes Unidos Kuwait 811.892.513 4.183.066 26.701.684 12.192.546 200.136.224 51839.656 Fuente: Fundación Exportar. Mientras tanto, en 2014 las importaciones alcanzaron los U$$ 1.058.333.215 CIF (Bozzoi, Perroni, 2015: 2). Vale destacar que, conforme con los úlimos datos disponible, en 2013 Qatar se convirió en el país de la región desde el cual la Argenina más importó, con un total importado de U$$ 1.060.504.730 CIF (Cámara de Comercio Argenino-Árabe, 2015). Respecto a la composición de las exportaciones argeninas hacia Medio Oriente, un 58% de las mismas coinciden con manufacturas de origen agropecuario, un 35% con productos agropecuarios y el 7% restante con manufacturas de origen industrial (Bozzoi, Perroni, 2015: 5). En este marco, entre los principales rubros de exportación por orden de relevancia se encuentran: los residuos y desperdicios para la industria alimenicia, los cereales, los metales comunes y sus manufacturas, las grasas y aceites, las semillas y los frutos oleaginosos, el café, el té, la yerba mate y las especias (Bozzoi, Perroni, 2015: 3). En cuanto a las importaciones argeninas es importante señalar que estas son muy magras. De cualquier forma, vale mencionar que entre las mismas se destacan las de com130 busibles minerales, aceites minerales y productos de su desilación, materias bituminosas y ceras, que representan casi un 80% de las importaciones desde la región, seguidas por los abonos y por productos diversos de las industrias químicas (Bozzoi, Perroni, 2015: 7). Por otro lado, las exportaciones hacia los países del Golfo bajo análisis no escapan de la lógica general, todo lo contrario, los alimentos siguen ubicándose entre los principales productos que Argenina ubica en dichos mercados. En tanto, entre las importaciones, se destacan las de gas, combusible y sus derivados. Sin ir más lejos, el 98% del total importado desde Qatar en 2013 respondió a gas de petróleo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2013b), mientras que cerca del 40% de las importaciones de ese año provenientes de EAU fueron de querosén de aviación (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2013b). Vale destacar que en las úlimas décadas Argenina paso del autoabastecimiento energéico a converirse en un importador neto, principalmente de gas. Los primeros signos de una disminución de la producción en los úlimos veinte años aparecieron a inales de la década del noventa, aunque la baja en el desempeño del sector recién se tornó más palpable en 2004 cuando el gobierno presentó el denominado Plan Energéico Nacional. Lo cierto es que esta situación condujo a que el país comenzara a importar gas y energía eléctrica de países vecinos como es el caso de Bolivia, Uruguay, Paraguay y Brasil, así como también de otros actores extra-regionales, entre los cuales cabe mencionar el caso de Qatar. Sin ir más lejos, durante la visita de Fernández a dicho país en 2011 se irmó el Convenio Marco para el Desarrollo e Implementación de Proyectos de Integración Energéica que prevé la realización de estudios para la instalación de una planta de regasiicación en el Golfo de San Maías, provincia de Río Negro, que le permiirá a Argenina sumar la importación de hasta 20 millones de metros cúbicos de gas natural licuado (GNL) por día. El resultado úlimo de lo hasta aquí expuesto fue un deterioro progresivo de la balanza comercial del sector, un fuerte impacto en las cuentas iscales y la retracción de gran parte del colchón de divisas que se alimentaba de las exportaciones cereales, que después de 2013 se han visto gravemente afectadas por una importante disminución de los montos en dólares exportados debido a la caída de los precios internacionales (Mercado, 03/03/2016). En lo que atañe a las potencialidades del intercambio entre Argenina y los Estados del Golfo, considerando que estos países se encuentran entre aquellos con mayores reservas probadas de hidrocarburos a nivel global, al momento de pensar en las potencialidades del intercambio con los mismos, sin lugar a dudas, se presentan oportunidades para quienes fabrican maquinarias y complementos que pueden resultar necesarios para esta industria. Por otro lado, las caracterísicas que presentan el clima y el suelo de estos países, sumado al exponencial crecimiento de la población que se espera en los mismos, dan cuenta de las enormes posibilidades que emergen para el incremento de las ventas argeninas de alimentos en países que importan entre un 80% y un 90% de lo que consumen (Bailey, Willoughby, 2013: 2). En efecto, los Estados del CCG deben afrontar temperaturas máximas extremas, lo que limita el rendimiento de muchos culivos. Por otra parte, las precipitaciones (en el rango de 50-250 mm por año) resultan muy inferiores a las requeridas para la producción de algunos cereales como es el caso del trigo. Aún más, sus re131 cursos renovables de agua fresca se encuentran entre los más bajos del mundo. Esto sin mencionar que sus suelos son frágiles y que el 95% por ciento de la ierra en la península Arábiga se encuentra sujeta a alguna forma de deseriicación (Bailey, Willoughby, 2013: 2). En cuanto a la población, se prevé que la misma podría duplicarse en estos países hacia 2030, coincidiendo con una tendencia decreciente de la producción agrícola local que ya hoy se hace palpable (Moya Mena, 2011: 4). Dicho esto, atendiendo a que la proyección de la necesidad de alimentos por parte de este conjunto de países es cada día mayor, los miembros del CCG han optado por entablar relaciones comerciales con nuevos actores, con vistas a ampliar sus alternaivas de aprovisionamiento y, de esta forma, favorecer su seguridad alimentaria; siendo este uno de los factores que impulsó su acercamiento a Argenina. En efecto, en el úlimo lustro, Buenos Aires recibió delegaciones provenientes de las monarquías del Golfo que llegaron al país para avanzar en la irma de acuerdos de joint venture con contrapartes argeninas. Estos acuerdos prevén que la parte árabe aporte el capital para la siembra, para luego poder disponer de parte de la producción. Todavía más, también puede darse cuenta de que diversos actores del Golfo han tenido la intención y en algunos casos incluso lograron comprar ierras en el país. Tal es así que, en 2011, la empresa saudita Almarai se hizo de más de 12.000 hectáreas culivables en Argenina. Si a eso se le suman aquellas a las que ha tenido acceso por medio del arrendamiento, esta compañía, una de las más grandes productoras de alimentos en Medio Oriente, logró culivar más de 23.000 hectáreas en Argenina en 2012 (Valor Soja, 26/02/2014). Por otra parte, también existe información que da cuenta que el gobierno de Qatar inició conversaciones con Argenina para comprar ierras agrícolas que serían dedicadas a la producción de cereales en lo que fue valuado como un acuerdo de más de U$$ 100 millones (Eleisegui, 2010). Por otra parte, los países del Golfo han manifestado su interés en realizar avances en lo referente a la cooperación tecnológica con Buenos Aires, por ejemplo, en lo que atañe a la tecnología aplicada a la agroindustria. Sin ir más lejos, estos países han expuesto su necesidad de incorporar conocimientos en lo relaivo a la tecnología en producción ganadera intensiva y extensiva, a la genéica animal, también al procesamiento industrial de productos agropecuarios, al sistema de siembra y manejo de suelos, la uilización de riego y el mejoramiento genéico de semillas. Además, alguno de estos actores también han expresado su deseo de familiarizarse con la tecnología argenina en GNC. Paricularmente, este es el caso de Qatar que ha mostrado interés en esta tecnología para automóviles, a raíz de sus planes de emplear parte de su importante producción gasífera en combusible para el transporte público. En otro orden de ideas, estos países también han buscado conocer los avances argeninos y capacitarse en el uso pacíico de la energía nuclear. Ello en virtud del aumento que ha experimentado la demanda energéica en estos Estados a parir de su necesidad de llevar adelante el proceso de desalinización del agua de mar y del creciente consumo para refrigeración. No puede pasarse por alto que, por un lado, estos países suelen sortear temperaturas extremas, por otro, poseen escasas reservas de agua dulce. Ahora, atendiendo al amplio consumo de recursos que estos procesos suponen, y a los costos medioambientales así como también de oportunidad que estos implican, frente a 132 la posibilidad de exportar o uilizar a nivel industrial los hidrocarburos, podrá comprenderse la necesidad de estos países de introducir un cambio en su mix energéico. De allí su interés por el desarrollo de la energía nuclear y su acercamiento a Argenina, un país que ha logrado avances sustanciales en dicho campo. Si bien debe subrayarse que los vínculos en esta área la entre Argenina y las monarquías del Golfo se encuentran en disintos estadios100. Teniendo en consideración lo hasta aquí expuesto, entre las acciones impulsadas por los gobiernos de Kirchner y Fernández que persiguieron un acercamiento con ines económico-comerciales a las monarquías Golfo puede destacarse la paricipación en ferias internacionales, así como también las misiones comerciales. Es más, documentos oiciales dan cuenta de la realización de reuniones de consultas bilaterales, comisiones mixtas y misiones insitucionales (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007; 2008; 2010). Estas acividades han tenido por in iniciar, coninuar o inalizar las negociaciones de acuerdos y otros instrumentos de interés para Argenina, a su vez, alentar el incremento del lujo de inversión externa. Sin ir más lejos, en lo que atañe a la visita efectuada en 2005 por el entonces vicecanciller Taiana a Arabia Saudita, EAU y Kuwait es importante mencionar que el representante argenino realizó su travesía acompañado por una comiiva de empresarios interesados en hacer negocios con la región. Aún más, en dicha oportunidad el gobierno nacional apoyó la posición de empresas argeninas en el proceso de precaliicación y licitación para la instalación de estaciones de servicio de GNC en Abu Dhabi y buscó impulsar los negocios de empresas de servicios de ingeniería y de productos de uso en el sector petrolífero(Página 12, 19/11/2005). En otro orden puede dar cuenta de diversas misiones comerciales y misiones comerciales mulisectoriales que tuvieron por desino a países del Golfo. Entre las primeras pueden mencionarse las misiones a EAU y Omán que se concretaron en 2006. En tanto, entre las segundas, se destacan la misión organizada por la Cancillería argenina en diciembre de 2007, que tuvo por desino las ciudades de Riad, Yeda, Abu Dhabi y Dubai. A posteriori, en 2009, la Subsecretaria de Comercio Exterior con apoyo de otras enidades públicas y privadas, coordinó una misión que tuvo por desino Qatar y EAU. Asimismo, el Consejo Federal de Inversiones gestó la misión de la Región Centro a Dubai con el in de paricipar en un stand dentro del pabellón argenino en la Feria GULFOOD 2011, feria de alimentos, bebidas y equipamiento vinculado al sector. En esta misma línea, en 2014 se concretó la primera misión comercial plurisectorial que se organizó en el marco del Programa de Aumento y Diversiicación de las Exportaciones (PADEx)101 que tuvo por desino 100. Para mayor información ver: Fabani, Ornela (2015b), “Avances en materia de cooperación nuclear entre Argenina y las monarquías del Golfo”, Revista Bilros, Vol. 3, N° 5, pp. 27-43. 101. Este programa de promoción de las exportaciones iene por in “mejorar en términos cuanitaivos y cualitaivos las exportaciones argeninas”. Mientras que, entre sus objeivos especíicos se encuentran: “incrementar las exportaciones tradicionales, contribuir al desarrollo exportador de las economías regionales, incrementar el número de empresas exportadoras, diversiicar los desinos de exportación y la canasta exportadora” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto).En pos de alcanzar estas metas se han escogido veinicuatro países hacia donde focalizar los envíos al exterior, nueve Estados Lainoamericanos 133 Qatar, Arabia Saudita y EAU. Vale mencionar que, aunque para el mes de octubre de dicho año se había comenzado a planiicar una misión comercial a Omán, que seguramente hubiese signiicado un paso importante para avanzar en una profundización de los lazos con el referido país, inalmente la misma no prosperó y se postergó (Centro de Despachantes de Aduana de la República Argenina, 08/09/2014). En torno a los acuerdos en los que se trabajó en este periodo vale mencionar que en 2009 se concluyeron las negociaciones de acuerdos de cooperación comercial con Bahréin y Qatar (Jefatura del Gabinete de Ministros, 2009) mientras que, en 2010, se produjeron avances en las negociaciones de acuerdos económico-comerciales con Omán y Kuwait (Jefatura del Gabinete de Ministros, 2010). A posteriori, en 2011, como producto de la gira de Fernández por Medio Oriente se avanzó en la irma de diversos convenios, entre ellos, el Acuerdo entre la República Argenina y el Estado de Kuwait sobre Cooperación Económica y Técnica, el Acuerdo Comercial entre el gobierno de la República Argenina y el gobierno del Estado de Kuwait y el Memorando de Entendimiento para la Cooperación entre el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la República Argenina y el Ministerio de Asuntos Municipales y de Agricultura del Estado de Kuwait. Aún más, a raíz de dicho viaje también se irmaron acuerdos de integración energéica, de cooperación sobre cultura, turismo, ciencia y tecnología con el Estado de Qatar, sólo por citar algunos ejemplos. Luego, en 2013, como fruto de la visita presidencial a Emiratos Árabes, se irmó un acuerdo de cooperación e intercambio tecnológico en seguridad alimentaria, biotecnología y provisión de alimentos. Respecto al mismo cabe destacar que este documento prevé el intercambio de tecnología y la posibilidad de ventas a través del establecimiento de una oicina comercial en Emiratos. Más aún, conforme con declaraciones oiciales, Argenina habilitó una pequeña zona franca de Dubai, donde se estableció un centro de exposición permanente de productos argeninos (Secretaría de Comunicación Pública, 06/02/2013)102. Finalmente, en 2015, se irmaron tres nuevos acuerdos con Emiratos Árabes Unidos, esta vez en materia de biotecnología, sanidad animal y evaluación de conformidad agrícola. Paralelamente a la irma de un Memorando entre el INTA y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua emiraí que comprende cuesiones relacionadas con la biotecnología, la sanidad animal y vegetal, entre otros temas, por medio de la asistencia recíproca en las áreas de educación, invesigación, desarrollo y transferencia de tecnología. Al margen de los intereses netamente comerciales, las acciones gestadas con vistas a promover los vínculos con la contraparte árabe también tuvieron por in receptar inversiones provenientes de los países del Golfo. En efecto, como ya se señaló, los contactos propiciados por representantes argeninos también fueron parte de la búsqueda de estos gobiernos de estrechar sus vínculos con países que detentan enormes excedentes de capital. y quince desinos emergentes. Entre estos úlimos, se encuentran países que responden a los criterios de tratarse de BRICS u otros emergentes de gran tamaño, y/o ser naciones emergentes extraregionales con gran capacidad importadora; entre ellos el Ministerio de Relaciones Exteriores ubica a: Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes. 102. La importancia de este acuerdo reside en que el Emirato consituye un punto estratégico para la colocación de productos en la región, paricularmente considerando que allí radica el mayor centro logísico de la zona con llegada a todos los países del Golfo. 134 Como resultado de estas acciones puede mencionarse que, Dubai Port World, uno de los principales operadores portuarios del mundo, compromeió una inversión de US$ 300 millones de dólares que se volcaron en obras de infraestructura y tuvieron por in una modernización del Puerto de Buenos Aires (Cronista, 06/03/2012). En tanto, Kuwait y Qatar declararon a Argenina “desino estratégico de inversión” (Cibeira, 2011). Un dato interesante a mencionar reside en que, si bien hasta el momento Argenina no ha recibido fondos provenientes de la Autoridad de Inversión de Kuwait, sí ha receptado un préstamo del Fondo Kuwaií para el Desarrollo Económico Árabe. De hecho este fondo, pensado originalmente para el desarrollo de los países árabes, hace iempo se ha abierto hacia otros desinos emergentes, principalmente en América Laina. En este marco la Provincia de Santa Fe fue desinataria de un préstamo para mejorar su red ferroviaria (Cibeira, 2011). En esta misma línea, el empresario saudí Alí Albwardy invirió US$ 23 millones en remodelar el hotel FourSeasons en Buenos Aires y el grupo Al-Khorayef, del mismo país, invirió US$ 356 millones en un proyecto agrícola en la selva de El Impenetrable, en la provincia del Chaco (Rebossio, 2012). Básicamente se apostó a reconverir 300.000 hectáreas, a mejorar las ierras, con el in úlimo de favorecer los culivos en las misma, para lo cual se procedió a un desembolso de US$ 400 millones (Eleisegui, 2011). A modo de conclusión Tal como se expone a lo largo del trabajo, el relevamiento de datos efectuado para la redacción de este capítulo permite concluir que durante el gobierno de Néstor Kirchner Argenina emprendió un acercamiento a las monarquías del Golfo que se profundizó durante los gobiernos de Crisina Fernández. De hecho, si bien ya durante el primer gobierno del FPV se establecieron contactos con los referidos actores, los mismos recién se dinamizaron durante las administraciones de Fernández; lo cual resulta claro al considerar: la muliplicación de encuentros de alto nivel, las visitas presidenciales –en algunos casos las primeras en la historia de los vínculos bilaterales–, la apertura de representaciones diplomáicas y rutas aéreas, incluso la irma de convenios, entre otros indicadores. Aún más, conforme con los datos que arrojan diversos documentos oiciales, como es el caso de las Memorias Detalladas del Estado de la Nación, los lazos entablados durante las administraciones de Fernández no ienen paragón en la historia de las relaciones bilaterales con estos actores. Ahora bien, para comprender el porqué del acercamiento inicial y la posterior profundización de los referidos contactos hay que señalar que estos respondieron al interés argenino de fortalecer los vínculos económico-comerciales con los referidos actores, en consonancia con los lineamientos de políica comercial externa del FPV que fueron deinidos en línea con los objeivos del modelo neodesarrollista. De hecho, si bien el volumen de comercio con estas naciones es aún bajo, existen diversos proyectos que de concretarse le permiirían a este conjunto de actores comenzar a consolidar sus relaciones. Finalmente, a pesar de que la profundidad y las caracterísicas del vínculo con cada uno de estos “socios potenciales” diiere no sólo de Estado a Estado sino también de administración en administración, durante los gobiernos del FPV Argenina efectuó un 135 importante esfuerzo por lograr una aproximación a este grupo de naciones, en respuesta a su necesidad diversiicar mercados, receptar inversiones e incrementar el volumen de intercambio comercial, así como también a la urgencia de las monarquías del Golfo de encontrar nuevos socios con los cuales trabajar en pos de garanizar su seguridad alimentaria y avanzar en la cooperación tecnológica. Bibliograía Arículos, libros, capítulos de libro y ponencias Bailey, Rob y Willoughby, Robin (2013); “Edible Oil: Food Security in the Gulf”, Chatman House. Bozzoi, Agusín y Perrone, Gabriel (2015); “Intercambio comercial Argenina-Medio Oriente”, Informe Estadísico, Fundación Exportar, diciembre. 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El modelo de desarrollo es deinido como la manera en la que se ariculan la políica y la economía, entre el Estado y el Mercado en un contexto histórico determinado, estableciendo orientaciones y lineamientos de acción para tres dimensiones: la produciva, la cambiaria-inanciera y la social (Acis, Lorenzini, Zelicovich, 2014). La estrategia de inserción internacional, por su parte, remite a la elección del esquema central de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la políica exterior que un Estado decide poner en prácica para vincularse con sus pares en el sistema internacional tanto en la dimensión políica, de seguridad como económica (Lorenzini, 2011: 43). Conforme a Acis, Lorenzini y Zelicovich (2014) la vinculación entre ambos conceptos puede establecerse a parir de la convergencia entre los esquemas de orientaciones y lineamientos que tanto el modelo de desarrollo como la estrategia de inserción implican en su relación con el sistema internacional. Existe para cada modelo de desarrollo una determinada estrategia de inserción -y viceversa, para cada estrategia de inserción, un modelo de desarrollo-. La políica exterior de cada período histórico expresa dicha vinculación. El rol asignado a la apertura externa, las deiniciones respecto del ahorro externo y el modo de vinculación con el sistema inanciero internacional, o bien el posicionamiento respecto de la existencia de externalidades a parir de las relaciones con otros Estados –sea en el plano de la integración, la cooperación internacional, etc.- son algunos de los aspectos donde pueden verse los puntos de encuentro. La paricipación negociadora en el régimen mulilateral de comercio puede ser analizada también desde esa perspeciva, una vez que se deine a la políica comercial externa –la cual, en úlima raio es la que moldea tal paricipación- como un área especíica de la políica exterior. Como tal, se encuentra condicionada por el modo en el cual se producen estas vinculaciones entre modelo de desarrollo y estrategia de inserción. Conforme se indicó en trabajos anteriores, la paricipación negociadora se focaliza en los contenidos, el acivismo, y la eicacia que se logre en el plano internacional en el desarro103. Busso, Anabella (Comp.) Modelos de desarrollo e Inserción internacional. Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización (1983-2011), Rosario, UNR Editora. 104. Una versión preliminar de este capítulo fue presentado en el XII Congreso Nacional de Ciencia Políica, de la Sociedad Argenina de Análisis Políico. Mendoza, agosto de 2015. 140 llo de la conducta negociadora: reiere a las herramientas y acciones -como la presencia en instancias claves, la presentación de documentos, la conformación de grupos de presión, etc.- que conducen a buscar inluenciar en la adopción de decisiones referidas a los principios, normas, reglas y procedimientos de dicho régimen, conforme a los objeivos del negociador -o posición negociadora- (Zelicovich, 2013). La vinculación de la paricipación negociadora -en asuntos comerciales- con la estrategia de inserción internacional y con el modelo de desarrollo viene dada entonces a parir de la consitución de los objeivos del país en la negociación o bien de su posición negociadora. Ésta por su parte, se releja en el accionar negociador. La manera en la que se perciben a las negociaciones y en términos más amplios, a la globalización; la deinición en cuanto a la especialización produciva que el país busque alcanzar, y con ello, su deinición del lugar que ha de ocupar en el mundo resultan componentes claves del modelo de desarrollo y de la estrategia de inserción que son traducidos de manera directa en la paricipación negociadora. Considerando todo lo dicho, este capítulo describe y analiza los impactos de la interacción entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción sobre la políica exterior que la Argenina desarrolló hacia el régimen mulilateral de comercio (GATT/ OMC) en el período 1983-2011. Se busca de esta forma examinar los cambios, ajustes y coninuidades que las administraciones Alfonsín, Menem-De la Rúa, y Duhalde-Kirchner-Fernández han desarrollado hacia esta área de las relaciones internacionales. Se consideran la relevancia otorgada a las negociaciones mulilaterales de comercio dentro de cada período; la posición negociadora impulsada por cada administración y el grado de acivismo diplomáico desempeñado dentro del GATT/OMC; así como la coniguración de alianzas a las que se ha apelado en cada momento; y se busca establecer la vinculación de cada uno de estos indicadores con las deiniciones del modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional de cada etapa. Para ello se ha realizado un estudio de carácter cualitaivo, basado en el análisis documental de discursos y documentos. Complementariamente se ha recurrido a la realización de entrevistas y al análisis bibliográico. Tras las apreciaciones introductorias de carácter conceptual, en un primer apartado se presenta una reseña histórica de la paricipación negociadora argenina en el régimen mulilateral de comercio entre el período 1945-1983. Seguidamente, los apartados dos, tres y cuatro, presentan la paricipación negociadora de las administraciones de Alfonsín, Menem-De la Rúa, y Duhalde-Kirchner-Fernández, respecivamente. Por úlimo, se exponen las conclusiones del trabajo. 1. Reseña histórica de la paricipación negociadora argenina en el régimen mulilateral de comercio (1945-1983) En la Argenina el modelo de desarrollo ha sido una variable voláil, sujeta a los cambios macroeconómicos del país, signados por muchos años por el llamado ciclo del “stop and go” (Guadagni, 2009; Gerchunof, 2006). Históricamente, el desarrollo del sec141 tor industrial y del agrícola había ido uno en detrimento del otro, expresando en las oscilaciones del ipo de cambio y en la restricción externa, el dilema distribuivo central de la economía Argenina105. Éste había obstaculizado en sucesivas ocasiones los equilibrios entre un sector y el otro y, condicionado también la paricipación en las negociaciones comerciales. Del 1945 a 1983 la políica económica de Argenina -incluida la políica económica exterior-osciló entre un modelo económico basado en la susitución de importaciones y otro que apuntaba hacia experiencias liberales aperturistas106. La paricipación más aciva en las negociaciones mulilaterales ha estado más cercana a la opción liberal, mientras que durante los gobiernos de carácter desarrollista o nacionalista se optó por la no-paricipación, o bien la conformación de regímenes alternaivos (Zelicovich, 2014). Así, previo a la vuelta de la democracia exisía ya una tradición negociadora, no exenta de conlictos ni variaciones. A pesar de haber paricipado en la Conferencia de la Habana, Argenina no fue un miembro fundador del GATT sino que se convirió en parte contratante de dicho acuerdo recién el 11 de octubre de 1967, bajo el gobierno de Onganía107. Se produjo el ingreso de la Argenina durante la Ronda Kennedy. Para ese entonces, las exportaciones argeninas alcanzaban los 1.464,5 millones de dólares (Rapoport, 2010: 284), lo que representaba aproximadamente el 0,8% del comercio mundial (United Naions Commodity Trade Staisics Database, 1962). Inicialmente el peril negociador argenino dentro del foro fue más bien reacivo, debido al rol secundario que las relaciones comerciales internacionales tenían para el país (Makuc y Ablin, 1994), a la escasa voluntad de ceder soberanía sobre las normas aplicadas en la políica comercial externa, y al carácter voluntario con el cual se regía entonces el régimen mulilateral de comercio. Durante la Ronda Tokio (1973-1979) la paricipación de la Argenina se centró en el abordaje de las excepciones que dentro del GATT se aplicaban al sector agrícola. También paricipó en la búsqueda de una excepción para los países en desarrollo, plasmada al inalizar la ronda en la Cláusula de Habilitación. Durante ese período se sucedieron cambios importantes en la políica domésica –y externa argenina– con el traspaso primero de los gobiernos de Cámpora y Perón al de Isabel, tras la muerte de aquel. Luego con la irrupción del régimen de la junta militar, durante los años comprendidos entre 1976 y 1983. Estos cambios traerían consigo una aproximación a la ortodoxia económica. El imaginario que primó a parir de entonces fue el de “la Argenina “abierta al mundo” de la época agroexportadora que había construido la generación de 1880” (Rapoport, 2009: 39). Otro rasgo profundo de transformación fue la liberalización del sector inanciero, que incrementó el proceso de endeudamiento. Pau105. El dilema distribuivo es aquel que surge al considerar los impactos que la políica comercial externa iene sobre la economía local. La apertura/clausura de los mercados genera una redistribución de ganadores y perdedores en las relaciones comerciales, dando lugar a las divergencias entre los sectores orientados a la exportación, y aquellos que compiten con las importaciones. Esto dispara dinámicas que reproducen el ciclo, afectando el ipo de cambio, y orientando determinada especialización produciva mediante el desplazamiento de recursos. De tal modo el concepto entra en relación con las ventajas comparaivas que se posean, la políica comercial que se adopte, y el régimen de ipo de cambio vigente; es decir, todos aspectos determinantes del modelo de desarrollo (Zelicovich 2010:8). 106. Véase Rapoport (2010), Casaburi (1998). 107. Véase Russell (2001), Baldinelli (1997). 142 lainamente se fue adoptando una perspeciva cada vez más cercana a la ideología (neo) liberal, que llegaría a su consolidación con el gobierno de Carlos Menem. Este viraje políico e ideológico signiicaría un quiebre en la políica exterior y llevaría a que, conforme señalan Makuc y Ablin, “la evolución de la políica económica argenina, y especialmente su apertura al exterior, coincida por primera vez conceptual y fácicamente con la ilosoía orientadora del sistema mulilateral”(Makuc y Ablin, 1994:4). Tal sintonía en el pensamiento económico permiiría generar permisibilidad para el accionar en las instancias inales de la Ronda Uruguay108. 2. La paricipación argenina en el GATT durante el gobierno de Alfonsín Tanto el modelo de desarrollo como la políica exterior del gobierno de Raúl Alfonsín estuvieron signados por la transición del régimen militar al régimen democráico. La consolidación de la democracia era la meta principal del gobierno, y a ella debían subordinarse todas las políicas públicas, incluidas las económicas y las de relacionamiento externo.En su accionar externo la administración de Raúl Alfonsín tuvo como criterios ordenadores el desplazamiento del modelo Este-Oeste, y la coniguración en cambio de las relaciones externas sobre el eje norte-sur. En materia de políicas macroeconómicas, esta administración buscó en un primer momento el sostenimiento de un modelo de desarrollo heterodoxo, que se diferenciara de los lineamientos liberales establecidos por la dictadura. En la etapa de “proteccionismo forzado”109 se trató de poner énfasis en la obtención de un superávit comercial y con ello modiicar la políica aperturista que el gobierno militar había venido desarrollando. Las primeras medidas que se implementaron fueron restricciones cuanitaivas a las importaciones; a ellas les siguieron la suba de los aranceles, y la aplicación de licencias para la importación (Viguera, 1998) y de restricciones inancieras (Baldinelli, 1997). A parir de 1985, con la llegada de Sourruille, se planteó avanzar en una profundización de la “inserción exportadora por medio de reajustes del ipo de cambio y de las tarifas públicas” (Rapoport, 2010: 345), no obstante, fue a parir de 1987 que estos cambios se hacen senir sobre la políica comercial. Hacia 1987 se inició un período de apertura económica, como mecanismo de control de la inlación, sucediéndose una reducción de aranceles en varias posiciones arancelarias, y la liberalización de la importación de bienes de capital no producidos en el país. Según Viguera (1998) se trató de movimientos selecivos y graduales, donde tuvieron peso las cámaras sectoriales, y no de una apertura generalizada. En la agenda económica externa el tema central era el tema deuda externa. Los temas comerciales se subsumían a ésta, en tanto era el comercio exterior el que permiía 108. DUMONT, Alberto. Misión permanente de la República Argenina en ante los Organismos Internacionales en Ginebra 99 a 2002 y de 2005-2010. Entrevista realizada en la Cancillería, el lunes 29 de octubre de 2012 109. “El primer plan económico duró tan sólo 8 meses con resultados lejos de alcanzar la reacivación económica, el control de la inlación y la recuperación de los salarios reales: el PBI bajó, los salarios crecieron un 35 por 100 y la inlación del 626 pasó - coincidiendo con la llegada del gobierno radical en el úlimo trimestre de 1983- a 1080 % en 1984” (Acis, Fernández Alonso, Paredes, Marini, y Zelicovich, 2013). 143 cubrir parte del endeudamiento110. En ese contexto de mediados de la década del 80 el gobierno percibía al orden vigente en las relaciones económicas internacionales como un orden injusto donde exisía una “brecha que separa a un centro cada vez más poderoso de una periferia cada vez más empobrecida” (Caputo, 1986). Las reglas que se proclamaban en el sistema eran una de las expresiones –y causas– de esta injusicia. Y una reforma era necesaria, especialmente desde la perspeciva de los países en desarrollo, que enfrentaban contextos adversos productos de esas normas. La negociación por el lanzamiento de la Ronda Uruguay no quedó exceptuada de esta lectura. Para Argenina en el lanzamiento de dicha ronda se reiteraban las inequidades hacia la periferia: mientras que los países desarrollados gozaban de cierta impunidad, los países en desarrollo no veían atendidos sus intereses. Según se indica en Escudé y Cisneros: Semanas antes de esta reunión, el gobierno y los exportadores argeninos recibieron un duro golpe con el anuncio de Estados Unidos de extender el sistema de subsidios a sus exportaciones de granos a la URSS, India y China. Ante esta críica situación, el Ministerio de Economía argenino emiió un comunicado, expresando la preocupación oicial por las ventas subsidiadas, una prácica que ‘viola, si no la letra, el espíritu del sistema de comercio internacional y los principios de convivencia entre las naciones’ (Escudé y Cisneros, 2000) La agenda propuesta para la ronda no relejaba los intereses de los países periféricos, en paricular debido al estado imperante de “competencia desleal” en los productos básicos “respecto de los cuales el GATT se encuentra en mora desde su comienzo” (Caputo, 1986b). Más aún, la falta de calidad de las normas llevaba a situaciones como las denunciadas por el canciller Argenino, Dante Caputo. En su discurso en la Conferencia Ministerial de Punta del Este, éste sostuvo: “llegamos a esta absurda encrucijada en la que nuestros esfuerzos por cumplir con los compromisos de la deuda externa se estrellan contra el creciente proteccionismo de nuestros acreedores” (Caputo, 1986b). Como puede inferirse de estos primeros párrafos, la posición inicial de la Argenina alfonsinista de cara a las negociaciones mulilaterales fue de rechazo al lanzamiento de una nueva ronda, y de impugnación a las reglas del sistema. Ello era coherente con la cosmovisión internacional del gobierno, especialmente con la interpretación de las relaciones internacionales desde el eje norte-sur, y también con el modelo de desarrollo heterodoxo. A través de diversas coaliciones, como la del “Grupo de los 5”y del G-10, el país hizo expreso que no apoyaría el lanzamiento de una nueva ronda, y en paricular el abordaje de los nuevos temas. Sin embargo factores internos y externos prontamente llevaron a un cambio de acitud. Entre los factores externos se debe señalar la presión ejercida por los Estados Unidos, que amenazaron con dejar a la Argenina fuera del Sistema General de 110. Cuando se lanzó la Ronda Uruguay, la proporción del pago de la deuda externa argenina respecto de las exportaciones era de un 52,4% (UNCTAD 1989, en Miller, 2000:151). 144 Preferencias e impedir que el país paricipara del Plan Baker para la reinanciación de la deuda externa (Miller, 2000). También la implementación de crecientes medidas de subsidio a productos agrícolas por parte de los países desarrollados, como Estados Unidos y la Comunidad Europea. En el lado domésico, se destaca la presión de los lobbies agrícolas y el impacto de los ajustes sobre el modelo de desarrollo que ya hacia ines de 1985 empezaba a mostrar grietas, y viraba hacia ajustes ortodoxo. Así fue que, de cara la Ronda Uruguay, el GATT comenzó a ocupar lugares cada vez más relevantes en la agenda de la políica económica exterior. Argenina pasó de tener una postura opositora y periférica a desarrollar una paricipación destacada dentro del proceso negociador, centrándose especialmente en el abordaje del área agrícola. Como bien señalan Makuc y Ablin “El sesgo de este renovado interés hacia el sector agropecuario no desvirtúa su novedosa existencia, en comparación con el historial previo”(Makuc y Ablin, 1994). Conforme señala la invesigación de Carina Miller, de cara a la Ronda los objeivos del país eran amplios: “incluir la agricultura en las negociaciones y someterla a reglas comerciales estrictas, ganar oportunidades para que sus productos agropecuarios tengan mejor acceso a los mercados extranjeros, prohibir o restringir las políicas domésicas que fomentaban la competencia desleal con sus exportaciones, etc.” (Miller 2000: 140). Caputo, representante de la Argenina en la Conferencia Ministerial de Punta del Este, reclamaba por un orden internacional de comercio “más justo” en el cual hubiera un cumplimiento por parte de los países ricos de las normas, y donde en vez de exigir la apertura de los países en desarrollo se trabajara en la eliminación del proteccionismo y la competencia desleal en los productos básicos -de los que Argenina era exportadora-. Para el alcance de estas metas la Argenina recurrió a un acivismo diplomáico inédito para la tradición negociadora del país dentro del GATT. Se valió de estrategias como la de negociar en coaliciones y paricipar de grupos claves (como el grupo Morges, el Grupo de los Ocho y el grupo informal de los 36, y el más conocido de todos, el Grupo Cairns, todos vinculados al impulso de las negociaciones agrícolas). Además, Argenina recurrió a declaraciones para posicionarse dentro de las negociaciones111; a la elaboración de informes técnicos; y a la presentación de propuestas y documentos para las negociaciones. También recurrió a la amenaza de bloqueos (por ejemplo, no votar nada hasta que no se llegara a un acuerdo en el área agrícola) como forma de generar poder (Croome 1998; Miller 2000; Tussie 1993; Tetamani, 1990). Los socios claves del país durante el período fueron Brasil, Chile, Colombia, y Uruguay entre los lainoamericanos112, y Hungría y Nueva Zelanda, entre los socios de extrazona. Así, durante la Conferencia de Punta de Este, Argenina fue autora de uno de los 111. Incluso durante la crisis de las negociaciones del año 1992 el Presidente Carlos Menem envió una misiva al Presidente Clinton, de los EEUU, a los presidentes del Consejo Europeo y al Primer Ministro KiichiMiyazawa de Japón, en nombre del Grupo De la Paix, con el objeivo de solicitarles a estos tres el ejercicio de un liderazgo más decidido a favor de la conclusión de las negociaciones (Croome, 1998: 301). 112. Las negociaciones del GATT fueron incluidas, por ejemplo, en el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Políica (Declaración de Uruguay de 1988). 145 tres documentos en discusión como propuestas de Declaración Ministerial113. Además, a lo largo de los ocho años que comprendieron las negociaciones, desarrolló una paricipación protagónica dentro las coaliciones arriba mencionadas, y en casos como los de la reunión de Montreal, consiguió inluir en la conducta negociadora de otros países en desarrollo, generando presiones sobre los líderes del proceso negociador para que se avanzara en la materia agrícola y texil de las negociaciones, y para que, en ello, se preservara una mirada equilibrada del comercio global114. Tras el giro “realista” de la políica exterior, el reclamo agrícola siguió siendo la piedra basal de la posición negociadora. Sin embargo se estableció un trade of, antes no considerado. Se sostuvo que mientras que se aceptaran e incluyeran los reclamos agrícolas, Argenina podría avalar el proceso negociador en las nuevas normas, como servicios y propiedad intelectual (Grispun, 1988), algo que en las etapas iniciales no se estaba dispuesto a aceptar. 3. La paricipación negociadora argenina en el régimen mulilateral de comercio durante la administración de Carlos Menem El gobierno de Carlos Saúl Menem (1989-1999) coincidió con el cierre de la Ronda de Uruguay y con la creación de la OMC. La úlima década del siglo XX presenta en materia de políica comercial una sintonía entre el plano domésico y el internacional en torno al pensamiento neoliberal. Esta mutua condición generó para la paricipación negociadora, una profundización del involucramiento proacivo del país en el régimen mulilateral de comercio; y que, dadas las coincidencias, se tradujo en la ilusión de una mayor efecividad, dada la sintonía ideológica entre la unidad y el sistema. La políica exterior iniciada en 1989 tuvo cambios cualitaivos respecto al gobierno predecesor. Bajo el sustento teórico del “Realismo Periférico”, se redeinieron las percepciones de cuál era el lugar de argenina en el mundo. El lineamiento central de la estrategia de inserción fue la plena integración a la globalización a través del alineamiento y la no confrontación políica con las potencias occidentales, salvo cuando los intereses estratégicos lo requiriesen115. El entonces presidente Carlos Menem airmaba que: 113. Se trata del documento PREP.C0M(86)W/49 114. En una entrevista publicada en 1990, por la Revista América Laina/Internacional de FLACSO Argenina, el Embajador Tetamani, representante argenino ante los Organismos Internacionales en Ginebra, relata la centralidad del tema agrícola dado por el país a estas negociaciones, y describe la perspeciva “pragmáica” con la que se ha decidido llevar adelante las mismas , lo que ha permiido impulsar una conducta negociadora destacada en relación a otros PED, impulsando iniciaivas puntuales en los diversos temas en agenda, y no temiendo “negar el apoyo” al conjunto negociado si los resultados no ofrecían un mínimo aceptable a las ambiciones nacionales. 115. Debe notarse que estas redeiniciones de los objeivos de la políica externa tuvieron, entre otros, impacto en el proceso de toma de decisiones. En el año 1992, con la ley 24.290/92, las prerrogaivas en materia de políica comercial que hasta entonces eran exclusivas del Ministerio de Economía, pasan a dividirse entre este y el Ministerio de Relaciones Exteriores. 146 la políica exterior [debía] privilegiar el interés nacional, esto es, el bienestar de los argeninos. Esto presupone, por sobre todas las cosas, realismo; porque sabemos que sólo el crecimiento económico y el mayor bienestar de la población nos van a dar más presencia en el mundo. Se trata de crear un clima de libre comercio y también para el movimiento de capitales, para las inversiones directas favorables para el crecimiento de la economía mundial y el aprovechamiento por parte de las economías nacionales, de la oportunidad que ofrece la economía mundial. De esta forma pretendo que la políica exterior se consituya en un apoyo fundamental para la solución de los problemas económicos y sociales del país (Menem, 1990 en Bologna, 1991:39) En materia comercial la nueva administración profundizó el enfoque aperturista iniciado en la parte inal del gobierno de Alfonsín116. El objeivo úlimo de la políica comercial era “elevar la compeiividad de la economía”. Y el principal medio para conseguirlo era la reducción de la discriminación contra las exportaciones resultante de anteriores políicas, mediante la disminución de los aranceles y la eliminación de las medidas no arancelarias aplicadas al comercio de mercancías. (OMC, 1998, WT/TPR/S/47). Entre 1990 y 1993, el régimen comercial (…) [introdujo la] eliminación de prácicamente todas las restricciones cuanitaivas –que afectaban tanto a las importaciones como a las exportaciones–, la reducción en el nivel promedio y en la dispersan de la protección nominal, la simpliicación de los tramites comerciales -incluyendo la eliminación de los permisos de exportación- y la eliminación de la mayor parte de los impuestos a la exportación. El arancel promedio cayó de 28,9% a comienzos de 1989, al 9,5% en 1991 (…) Solo un pequeño grupo de productos (los automóviles, los productos texiles y el calzado) quedó sujeto a un tratamiento especial (Bouzas y Pagnota, 2003: 37). Esta reestructuración de la políica del comercio coincidió con la puesta en marcha del proceso de integración del MERCOSUR que cobró un lugar destacado en la agenda de relaciones económicas exteriores. No obstante lo dicho, es preciso indicar que dentro del modelo de la converibilidad, el comercio ocupaba un lugar secundario, luego de las inanzas. Tal como sosiene Miguez: El esquema de converibilidad instaurado en 1991 dependía de un persistente ingreso de divisas del exterior, ya sea a través del superávit de la 116. La apertura comercial estuvo acompañada por la desregulación económica interna, la lexibilización del mercado laboral, la apertura de la competencia del transporte de carga y de pasajeros, y la disolución de los organismos reguladores de los mercados de productos agrícolas y ganaderos (Rapoport, 2010). 147 balanza comercial o de lujos posiivos de capitales, y por lo tanto, los objeivos de la cancillería debían orientarse al aprovisionamiento constante de divisas (Miguez, 2013: 179-180). Sin embargo, los déicits dentro del marco de pensamiento no eran asumidos como negaivos sino que “ciertos desequilibrios, como los del comercio exterior, no implican para el neoliberalismo y el oferismo la existencia de un desequilibrio global ya que son compensados por desequilibrios inversos en otros sectores, como lo de lujo de capital” (Rapoport, 2010: 377-378). De hecho, como se señala en el examen de políica comercial del año 1998, en la composición del comercio se traducían estos aspectos: mientras que “el desarrollo sectorial orientado al exterior ha hecho que las importaciones se concentren en los arículos relacionados con las inversiones (…) se ha reducido la preponderancia de las exportaciones” (OMC, 1989). Así entonces, el equilibrio intrínseco de la políica comercial dependía entonces de otras variables como la inanciera. En consonancia con lo expuesto, en el marco de las negociaciones del GATT la Argenina de 1989 mostró signos de coninuidad con la etapa inal del gobierno de Alfonsín. El principal reclamo del país coninuaron siendo las negociaciones agrícolas. Argenina impulsaba en el foro mulilateral una liberalización profunda del comercio agrícola y buscaba hacer valer su decisión de apertura unilateral como un modelo a seguir de cara al establecimiento de relaciones económicas internacionales “más cooperaivas”117. El GATT primero, y luego la OMC eran vistas como pilares del nuevo orden internacional en el que se erigía la globalización. Algunos párrafos de la declaración de Argenina en el proceso negociador ilustran lo airmado. En la reunión ministerial de Bruselas de 1990, Cavallo, Ministro de Economía de la Argenina sostuvo que: La Argenina ha emprendido un esfuerzo signiicaivo de reajuste estructural a través de la desregulación de su mercado interno de bienes y servicios y la apertura de su economía a la competencia internacional. La conirmación de este cambio está expresada en la propuesta de consolidación de todo el arancel de importación sin aplicación de restricciones no tarifarias que hemos efectuado en la negociación de acceso a mercados. […] Nuestros países no requieren más ayuda; requieren de condiciones justas de apertura de mercados que les permitan desarrollar aquellos sectores de su producción donde ienen ventajas compeiivas. Para ello resulta imprescindible crear reglas de juego claras que terminen con las políicas de subsidios que los desalojan del mercado internacional, distorsionan la in117. Di Tella (1994) sostuvo en su discurso ante la conferencia Ministerial que “La Argenina estuvo entre los países que hicieron un temprano aporte a este proceso negociador. Ello se materializó en la apertura de nuestra economía, la reducción de los niveles arancelarios, actualmente ubicados en un promedio del 14 por ciento, la eliminación de las tarifas de importación de bienes de capital y el desmantelamiento de los sistemas burocráicos de protección. Las operaciones de comercio internacional fueron desreguladas y se liberalizaron las operaciones inancieras”. 148 versión y condenan a sus productores al desaliento. […] La posición argenina es clara. Sin un resultado signiicaivo en agricultura nuestro país no puede aceptar otros resultados en la Ronda (Cavallo, 1990). Así nuevamente la Argenina recurría a una estrategia negociadora agresiva durante el proceso negociador, sugiriendo que estaría dispuestaa negar el consenso si los temas agrícolas no eran debidamente abordados, tal como lo había hecho en Montreal. El rasgo novedoso era que “para asegurar una ronda exitosa, Argenina estaba dispuesta a hacer concesiones en otros temas” (Miller, 2000: 174). Otro rasgo de coninuidad que se presentaba era la paricipación dentro del grupo Cairns, así como la presentación de documentos de carácter técnico, en el ámbito de las negociaciones de agricultura. Hacia 1991 comenzaron a alcanzarse algunos avances dentro de la Ronda, los que fueron traducidos por el Director General del GATT en lo que se conoció como la Propuesta Dunkel118. Ni Estados Unidos, ni la Comunidad Europea estaban de acuerdo con esta propuesta. Para la Argenina si bien ésta no cubría los niveles de apertura ambicionados sí sentaba una base aceptable. Así el país fue uno de los que apoyaron la propuesta Dunkel, contribuyendo a generar los consensos necesarios de cara al acta de Marrakech. Según uno de los diplomáicos involucrados en el proceso: Argenina apoya la aceptación de la propuesta Dunkel como un paso liberalizador inicial, ya que los avances en materia agrícola son modestos. De cualquier manera, como país pequeño que es, Argenina no está en condiciones de responder al proteccionismo y las restricciones comerciales de los países industrializados. En esta perspeciva la apertura unilateral comercial de Argenina profundizada en 1991 es una decisión consistente con una mejor asignación de recursos producivos y signiicará en el largo plazo una contribución signiicaiva al mejoramiento de las condiciones de vida de su población (Guadagni, 1993 en Crisorio, 2002). A la propuesta de Dunkel le siguió el Acuerdo de Blair House (1992), y con ello prontamente pudo cerrarse la Ronda en el Acta de Marrakesh (1994). La inalización de la Ronda Uruguay dejó a la Argenina con un sinsabor respecto de las negociaciones agrícolas. Si bien se había realizado un notorio progreso, el acuerdo no llegaba a cumplir las expectaivas establecidas dentro del grupo Cairns. Se trataba de un avance que no suplía los problemas que afrontaba el comercio agrícola a parir de entonces, el cual era ocultado a través formas neoproteccionistas. Algunas compensaciones se obtenían no obstante a través de la paricipación del país en el Acuerdo Internacional de la Carne de Bovino y el Acuerdo Internacional de los Productos Lácteos, de carácter plurilateral. Del lado de las concesiones que los países en desarrollo “pagaron” por el Acuerdo sobre Agricultura, ni las reducciones de aranceles, ni los acuerdos de servicios y propiedad intelectual fueron costosos para la Argenina. Los mismos iban en consonancia con las medidas implementadas para la atracción y radicación de inversiones en el país, y en muchos casos no se tra118. La propuesta Dunkel fue una propuesta de acta inal para las negociaciones de la Ronda Uruguay, esbozada por el Director General del GATT en el año 1991, en la que se proponía para el periodo 1993-99, una reducción del 36% en los subsidios gubernamentales a la exportación y del 24% en el volumen de la exportación subvencionada. 149 taba más que de consolidar en el plano mulilateral medidas ya emprendidas de manera unilateral, a la luz del modelo de desarrollo adoptado por el país119. La creación de la OMC supuso el inicio de una nueva etapa para las relaciones comerciales internalizadas. En este nuevo período Argenina siguió teniendo una diplomacia aciva en el seno de la OMC y otorgando a este organismo un papel destacado en su políica exterior. Como se ha sostenido desde la cancillería “Para la Argenina el fortalecimiento de la OMC no consituye una opción más: es una pieza central para la conducción de sus relaciones económicas internacionales. Por ello no podemos dejarde reiterar nuestro compromiso con este Sistema” (Sánchez Arnau, 1997). El tema agrícola siguió siendo el tema ordenador de la paricipación negociadora. De manera secundaria hubo un involucramiento en otras áreas de cuesiones como Contratación Pública, Servicios, o Aeronaves Civiles. También hubo una paricipación creciente en el órgano de solución de diferencias de la OMC. En cuanto a la forma de desplegar la paricipación negociadora, el Grupo Cairns coninuó concentrando la mayor atención. A través del mismo Argenina buscó impulsar el desarrollo de nuevas negociaciones comerciales120. Por su parte, el esilo diplomáico siguió siendo de alto nivel técnico, el cual se plasmó en la presentación de documentos de dicho carácter. Según consta en el informe de políica comercial de la OMC del año 1998, en la Reunión Ministerial del Grupo de Cairns celebrada en junio de 1997 en Río de Janeiro, las autoridades de la Argenina presentaron un estudio sobre las políicas comerciales de los países que se estaban adhiriendo a la OMC o que aspiraban a adherirse a ella; asimismo expresaron supreocupación por lo que consideraban como insuiciencia de las concesiones comerciales ofrecidas por tales países -principalmente China y la Federación Rusa-. Como el “Acuerdo sobre Agricultura” había incorporado una cláusula de negociaciones progresivas, Argenina comenzó a elaborar documentos de cara a esas posibles negociaciones. A lo actuado en el Grupo de Cairns se le sumó durante este período la presentación de una serie de documentos, tanto de manera individual como grupal: en 1998 se presentó un documento “preocupaciones no comerciales en las próximas negociaciones sobre la agricultura” -WT/CTE/W/97- ; en 1999 uno sobre “la agricultura y el medio ambiente el caso de las subvenciones a la exportación” -WT/CTE/W/106-. También en otros comités, como el Comité de Medio Ambiente, Argenina presentó documentos para que el accionar de los países de la OMC contribuyera a la eliminación del proteccionismo agrícola121. A la par que se consituía esta base técnica, en las reuniones de carácter ministerial se realizaban declaraciones resonantes que buscaban desencadenar o acelerar los iempos de la negociación. Por ejemplo durante la Conferencia Ministerial de Singapur (1996) el representante argenino, Campbell, declaró que 119. A modo de excepción debe señalarse el proceso de raiicación de los compromisos en materia de propiedad intelectual y su impacto sobre la industria farmacéuica. Véase el Tomo I de esta obra, Busso, Anabella (Comp.) Modelos de desarrollo e Inserción internacional. Aportes para el análisis de la políica exterior argenina desde la redemocraización (1983-2011), Rosario, UNR Editora. 120. Véase el Documento de la OMC, G/C/COM/1 de 1995 121. Argenina, en el documento WT/CTE/W/24 de 1996, sostuvo que el Comité de Comercio y Medio Ambiente debería contribuir a este debate poniendo de maniiesto los beneicios ambientales que se lograrían de no exisir restricciones y distorsiones en el comercio de los productos agropecuarios. 150 Queremos expresar claramente aquí y ahora, que nuestra aceptación y cumplimiento de los resultados de la Ronda Uruguay, no supone que estemos saisfechos con el progreso alcanzado. Nuestro objeivo sigue siendo una agricultura totalmente integrada a las reglas del Sistema Mulilateral de Comercio. En materia de agricultura, para la Argenina ningún avance será suiciente hasta que alcancemos esa situación (Campbell, 1996). De modo semejante, en la Conferencia Ministerial de Ginebra, Guido Di Tella insisió con el lanzamiento de una nueva negociación. Una cuesión que se incorporaba era la de los temas pendientes de implementación de los acuerdos de la Ronda Uruguay, donde se airmaba que los países no debían realizar nuevos pagos sobre lo que ya habían pautado. Sostuvo: Esa Declaración [la de Ginebra] nos abre las puertas para que adoptemos las decisiones necesarias para asegurar que, en nuestro próximo encuentro, en ocasión de la tercera Conferencia Ministerial, sea posible lanzar sin demora un amplio y comprensivo proceso de negociación desinado a crear nuevas y mayores oportunidades de producción, empleo y comercio exterior para todos los Miembros de esta Organización sobre la base del consenso y el equilibrio de intereses. […] la aplicación [de los compromisos de la Ronda Uruguay] y la built in agenda son parte de los compromisos ya asumidos, de manera que ningún Miembro debe pagar un precio adicional para que se cumplan las obligaciones preexistentes […] Las futuras negociaciones agrícolas deben ser más construcivas, eicaces y breves que las anteriores. Tienen que servir, de una vez, para poner la agricultura en pie de igualdad con las disciplinas y concesiones de los bienes no agropecuarios […] Es sólo dentro del objeivo de integrar deiniivamente al comercio agrícola en las disciplinas generales del sistema mulilateral de comercio, que vemos posible encarar un debate sobre la llamada”mulifuncionalidad” de la agricultura (Di Tella, 1998). Por su parte, en la Conferencia Ministerial de Seatle (1999) se sostuvo el mismo reclamo: una “renegociación ambiciosa del Acuerdo sobre Agricultura” (Di Tella, 1999). La “mulifuncionalidad” de la agricultura fue denunciada como forma moderna de proteccionismo, junto a los créditos a las exportaciones agrícolas y la proliferación de subsidios por parte de los países miembros de la OCDE. Los temas de medidas sanitarias y itosanitarias eran de manera creciente una preocupación central de la Argenina (Jefatura de Gabinete, 1999). En cuanto a los nuevos temas, durante dicha conferencia ministerial Argenina avaló la propuesta norteamericana sobre comercio electrónico, en un contexto de alta sintonía en la relación bilateral. En servicios Argenina avalaba el lanzamiento de una negociación ambiciosa, “que no excluyera ningún sector ni modo de suministro”(WT/ GC/W/231). Asimismo apoyaba la coninuación de las negociaciones sobre la contratación pública.Las alianzas claves coninuaron siendo las del grupo Cairns, y el MERCOSUR, tal 151 como se evidencia en los documentos elaborados como “preparaivos para la Conferencia Ministerial”122. Así, durante la década del menemismo, Argenina se mantuvo como un negociador acivo, aunque concentrado en las negociaciones agrícolas. El país coninuó paricipando acivamente del Grupo Cairns. A ello se le incorporó la paricipación conjunta en el ámbito del MERCOSUR, entre cuyos objeivos estaba el fortalecimiento de las capacidades negociadoras.Durante este período se “generó un avance importante en el nivel de paricipación argenina en el desarrollo de la Ronda Uruguay, el cual se vio incenivado por la relevancia que adquirieron las negociaciones iniciadas sobre el tratamiento mulilateral del comercio internacional de productos agropecuarios” (Makuc y Ablin, 1994: 412). Como ya se mencionó se observan coninuidades con la etapa inal del alfonsinismo, vínculo establecido a parir de la profundización en la década del 90 de los lineamientos ortodoxos pautados en la úlima etapa del gobierno de Alfonsín. En el ámbito de la OMC ello se plasmó en la concentración de la diplomacia en el tema agrícola, y en el apoyo a la apertura de otras áreas de cuesiones, coincidentes con las liberaciones unilaterales realizadas por el país previamente. Con la llegada de la Alianza, y la profundización de las crisis domésicas a la vez que el recrudecimiento de los problemas de la deuda, la OMC fue desplazada de la agenda de políica exterior. Los temas comerciales mulilaterales quedaban relegados detrás de otros problemas más urgentes, y así se expresó en las acciones diplomáicas. El lanzamiento de la nueva ronda, la Ronda Doha, encontró a una Argenina mucho menos acivista que en la Ronda Uruguay. El rasgo más caracterísico de dicho repliegue fue la no concurrencia del ministro de relaciones exteriores a la Conferencia Ministerial de Doha, en noviembre de 2001, aun cuando a la Argenina le hubiese correspondido una vice-presidencia dentro de tal encuentro123. En cuanto a los demás indicadores considerados en este trabajo, del breve período de De La Rúa debe señalarse que la coninuidad del modelo de desarrollo neoliberal conducía a impulsar la retracción de la intervención del Estado sobre el comercio, especialmente en el área agrícola. En mismo senido, se expresaban a su vez los lobbies domésicos (especialmente, la Sociedad Rural), que, como se constata en las entrevistas realizadas y en las memorias del Estado de la Nación, en ese momento tenían a su vez un 122. WT/GC/W/230, junto a con Australia; Chile; Costa Rica; Hong Kong, China; Hungría; Marruecos; México; Nueva Zelandia; la República Checa; la República de Corea; Singapur; Suiza; Tailandia y el Uruguay; con lineamientos generales para una nueva ronda. Y los documentos WT/GC/W/334/Add.1, WT/GC/W/335/Add.1, WT/GC/W/336/Add.1, WT/GC/W/337/Add.1, junto a MERCOSUR y Chile sobre Transparencia en la ayuda alimentaria, Coningentes arancelarios, Salvaguardias especiales (SSGs), y Empresas comerciales del Estado. 123. Exisió una decisión presidencial que condujo a que el Ministro de Relaciones Exteriores no asisiera a la Conferencia Ministerial y la delegación argenina como resultado quedase a cargo de funcionarios de segundo rango, perdiendo la posibilidad de ejercer la vice-presidencia que se había obtenido meses antes en las negociaciones de la previa a Doha (Lavagna, entrevista personal, 12/11/2012). Se produjo así un quiebre en la paricipación negociadora entre la aciva dinámica observada durante las negociaciones del establecimiento de la agenda que permiió llegar a esta Conferencia Ministerial, y la del lanzamiento de la Ronda Doha, donde la paricipación se vio reducida por factores domésicos. Véase Zelicovich, 2013. 152 buen “acceso” a los funcionarios técnicos en el proceso decisorio. El imaginario prevaleciente, de “granero del mundo”, consolidaba tal línea, sustentada a su vez en la “tradición” negociadora. De tal forma se observaba que la estrategia de desarrollo, las insituciones que ordenan el proceso de toma de decisión, y los valores, principios e ideas, convergían en un mismo senido. Así la posición negociadora se centraba la eliminación de los subsidios agrícolas y de las barreras al comercio agroalimentario, aplicadas por los países desarrollados, buscando establecer “un sistema de comercio agropecuario equitaivo y orientado al mercado” (OMC, 2001, G/AG/NG/W/39)124. Las alianzas también mostraron signos de coninuidad. El eje central estuvo puesto en el Grupo Cairns, el cual se acompañó con acciones conjuntas en grupos, como MERCOSUR, o con socios estratégicos como Nueva Zelanda y Australia. De todos modos, el accionar diplomáico, especialmente durante la Conferencia Ministerial de Doha, fue sumamente acotado. 4. El Kirchnerismo y la Ronda Doha La década Kirchnerista, durante la cual se desarrolla la Ronda Doha, no es la excepción a la recurrente volailidad en la economía argenina. El punto de quiebre debe ubicarse con el estallido de la crisis de diciembre de 2001, el cual señala el agotamiento del modelo neoliberal. A este le siguió un período breve de transición durante la presidencia de Duhalde, luego del cual el resto de la década estuvo ordenado en torno al establecimiento, desarrollo y ajustes de lo que diversos autores han denominado “neodesarrollismo de base industrial”, a lo largo de las administraciones de Kirchner (2003-2007) y Fernández de Kirchner (2007-2011). La paricipación negociadora argenina no estuvo ajena a estas redeiniciones, registrándose una serie de reformas tanto en el lugar otorgado a las negociaciones como en los contenidos de la posición negociadora, y en la selección de alianzas. En materia económica el modelo neodesarrollista supuso una reestructuración de la políica pública. Implicó una nueva deinición en la relación Estado-Mercado.Desde la Presidencia de la Nación el “modelo de desarrollo” fue entendido como “la reconstrucción del capitalismo nacional”, basado en 124. En el pilar de acceso a mercados se impulsaba la aplicación de una “fórmula armonizadora agresiva”, que condujera a un arancel máximo del 21% para los países desarrollados y del 28% para los en desarrollo; se reclamaba también la eliminación de la Salvaguardia Especial sobre Agricultura y se apoyaba la incorporación de un mecanismo especial para los países en desarrollo. (OMC, 2000, G/AG/NG/W/1; G/AG/NG/R/6). En la llamada “competencia de las exportaciones”, el principal reclamo consisió en la eliminación de las subvenciones a las exportaciones y el someimiento del comercio internacional de productos agropecuarios a las normas generales del sistema mulilateral de comercio (OMC, 2000, G/AG/ NG/W/20; G/AG/NG/W/38). Por su parte, en el pilar de ayuda interna, se requería la eliminación de todas las medidas de ayuda interna distorsivas del comercio en un plazo a determinar, y la incorporación de disciplinas para evitar el entrecruzamiento de las ayudas (box shiting). Asimismo, Argenina se oponía a incorporar al mandato de negociaciones agrícolas temas que se consideraban más vinculados al acuerdo de derechos de propiedad intelectual como las indicaciones geográicas, la inocuidad de los alimentos y el eiquetado. 153 “un círculo virtuoso que enlaza la mayor acividad económica, el superávit, la mejor recaudación, la mayor inversión pública, la mejor infraestructura que mejora la compeiividad y baja los costos, lo que a su vez realimenta el crecimiento económico, en un marco de equidad en el que la educación, la salud y el acceso a una vida digna estén al alcance de todos los argeninos” (Presidencia de la Nación Argenina 2011). Las deiniciones centrales del modelo aplicadas fueron la búsqueda y mantenimiento de un ipo de cambio compeiivo; la promoción de las exportaciones a parir de la adopción de una políica comercial externa “estratégica”; la obtención de un superávit primario, que implicara crecimiento en base al ahorro interno. También, la reestructuración de deuda externa y la cancelación de los vencimientos con organismos inancieros internacionales (Rapoport 2010); así como la implementación de políicas sociales125 (Acis, Lorenzini y Zelicovich, 2014). La políica exterior (y con ello el accionar en la Ronda Doha) fue deinida en los propios marcos del modelo de desarrollo, adquiriendo una impronta fuertemente economicista. La inserción internacional debía plasmarse en “comercio exterior e inversión extranjera produciva directa.” (Kirchner 2005). Así se señaló que: (…) el fortalecimiento de las relaciones económicas se orienta de manera prioritaria hacia a aquellos países que son importadores netos de nuestra producción exportable. De este modo, apuntamos a una apertura inteligente de los mercados, la que permita una integración de nuestros sectores producivos con aquellos de los países que tengan una vocación de complementación y especialización (MECON 2004). En el marco de estos cambios, Argenina fue deinida como un “país en desarrollo”, “lainoamericano” (Bielsa, 2005:19). Ello contribuyó a modiicar el pensamiento que colocaba la Unión Europea como principal “socio” comercial (aunque también podría decirse “objeivo” de mercado), por el de una orientación más cercana a Brasil, y a países como India, Venezuela, Sudáfrica, etc. El MERCOSUR, por su parte, también fue puesto en valor dentro de la estrategia de inserción internacional pos-crisis. El discurso del modelo de desarrollo adoptado por el gobierno kirchnerista, orientado a “recuperar compeiividad, reacivar industria y generar recursos iscales”, se plasmó en un enfoque de políica comercial externa que ariculaba “mulipolaridad, pluri125. Tras el estallido de la crisis inanciera internacional -aunque no sólo por ello-, se perdió el carácter compeiivo del ipo de cambio, ingresando la economía en un periodo inlacionario (Curia, 2011). En cuanto a la políica comercial externa ésta viró hacia un carácter defensivo, con énfasis en la restricción a las importaciones, el control en la liquidación de divisas, y la contracción de las acciones externas en materia de negociaciones internacionales comerciales (Acis y Zelicovich, 2012). La políica iscal no mantuvo, por su parte, los superavits gemelos, lo que incrementó las presiones sobre el comercio exterior. Sobre inales de la primera gesión de Crisina Fernández de Kirchner eran frecuentes los cuesionamientos acerca del real carácter “neodesarrollista” del modelo de desarrollo ejecutado por dicha administración. 154 temaismo, reciprocidad, consistencia, transparencia y consenso” (MECON, 2004). Las negociaciones comerciales fueron revalorizadas dentro de dicho marco de políicas, en tanto que también fueron redeinidas las alianzas principales. Entre otros, no solo las negociaciones de Ronda Doha fueron jerarquizadas, sino todos los diferentes escenarios en los que Argenina se encontraba paricipando dentro del régimen internacional de comercio fueron vueltos a ponderar como parte de la estrategia de re-inserción internacional (Marínez, 2003). Las negociaciones de la Ronda Doha se vieron primero como un espacio de oportunidad para el crecimiento del comercio exterior, especialmente de las exportaciones agrícolas y agroindustriales argeninas. Se sostenía“ [en el ámbito de las negociaciones comerciales mulilaterales] nuestro gobierno ha priorizado la eliminación de subsidios y barreras en el terreno mundial” (De la Rúa, 2001). Con la llegada de la administración de Néstor Kirchner el escenario cambió y paso a ser un lugar para el juego de equilibrios entre el sector agrícola y el sector industrial. Tras la crisis de 2008, y con el giro desarrollista-nacionalista del modelo de desarrollo, la OMC fue concebida como un foro que plasmaba las inequidades del sistema internacional, y que mostraba diicultades de adaptación a las dinámicas del siglo XXI poscrisis -es decir del 2008 en adelante-. Por ejemplo, en 2010 se airmaba como línea principal de trabajo en el foro mulilateral “la defensa de los derechos de los países emergentes a cuidar sus procesos de industrialización y a tener una negociación equitaiva entre países en desarrollo y países desarrollados” (Fernández de Kirchner, 2010) (Zelicovich, 2013). En el marco de la Ronda Doha, estos cambios en la mesa domésica y en el diseño de la políica comercial externa signiicaron en primer lugar un ajuste en la posición negociadora y también en las estrategias de negociación, que redundó en un incremento de la paricipación real. Dentro de la posición negociadora el principal cambio fue el reemplazo de la presentación del país como un actor centrado prioritariamente en lo agrícola por una idea de país “pluritemáico”126. Entre otros cobraron peso la negación a abordar las restricciones a las exportaciones como parte del mandato de Doha127, y se profundizaron los reclamos que el país hacía en materia de ayuda interna. Por su parte, comenzaron a darse las primeras menciones de parte de Argenina al tema de acceso a mercados para productos no agrícolas, un tema que tradicionalmente no había sido considerado por el país y que en el marco del modelo neodesarrollista adquiría un valor estratégico. Conjuntamente con MERCOSUR, en 2003 se presentaron los primeros documentos en el área. Para el año 2005, a medida que el nuevo modelo de desarrollo fue consolidándose, y también en tanto fue virando la auto-percepción del país128, la posición negociadora 126. Véase MRECIC, 2003; MRECIC 2004; MECON, 2004. 127. Argenina desde el año 2002 se convirió en usuaria de los aranceles a las exportaciones. 128. En efecto en el contexto paricular del período 2001-2011 la “auto-percepción del país” por los propios negociadores ha jugado un rol de importancia. En el inicio de la Ronda Doha exisía la imagen de un país débil, sin márgenes de acción, lo cual condicionaba el accionar externo de nuestro país. Así, el default y la re-negociación de la deuda con el FMI fueron un condicionante de peso en la cosmovisión de los negociadores.Paulainamente a medida de que se fueron obteniendo mejores rendimientos en la economía ello se fue modiicando. Se ideniicaba la idea de un poder real, que era el ya existente, y un poder “potencial” en función de esta recuperación (Taiana 2012, entrevista personal). 155 atravesó un segundo ajuste. Se puso menos énfasis en el acceso a mercados agrícolas, y se mantuvo el interés en la eliminación de subsidios y subvenciones; y en materia de bienes industriales, se pasó de ser un actor periférico a ser un negociador sumamente acivo, con intereses defensivos. Por ejemplo, durante la Conferencia Ministerial de Hong Kong, 2005, Argenina destacó que el objeivo debería ser el desarrollo y no la liberalización comercial, y que debería haber un equilibrio claro entre agricultura y AMNA. Se sostuvo “el objeivo de lograr mayores niveles de bienestar y de equidad social [se correspondió] con el derecho de acceso a los mercados internacionales sin subsidios ni competencia desleal” (Bielsa, 2005: 22), lo cual se amparaba en los lineamientos de la estrategia de desarrollo adoptada. A parir de 2008, producto de la convergencia de la crisis inanciera internacional, con la crisis domésica –que enfrentó al gobierno con los sectores rurales129-, se redujo el acivismo negociador por la liberalización del sector agrícola y se enfaizó la críica a aquellos instrumentos que restringen las posibilidades de aplicar políicas para la industrialización pero que otrora otros habían podido uilizar(Bosch, 2009). En cuanto al acivismo, la paricipación argenina durante la Ronda Doha puede caracterizarse como una combinación de intensa presentación de documentos y accionar a través de coaliciones. Debe señalarse sin embargo que a comienzos de la administración Kirchnerista el poder de negociación era, no obstante, limitado. El debilitamiento del marco insitucional del gobierno a parir de la crisis que atravesaba el país, así como por la menor capacidad de mercado derivada de la misma crisis, recortaban las capacidades de acción. Recién cuando Argenina fue retomando valores de “normalidad” en sus principales indicadores económicos y políicos, recuperó una dinámica de paricipación real130 en la OMC. Posteriormente, a parir de 2009 las negociaciones de Ronda Doha (y la OMC) se volvió cada vez menos relevante para el gobierno, permaneciendo sólo un seguimiento desde la cancillería. Con el fortalecimiento del modelo neodesarrollista, en las estrategias de negociación, se adoptó “una políica más cercana a los países en desarrollo” (Taiana, entrevista personal, 2012). Ello se tradujo en “una orientación que busca coincidencias más profundas con los países en desarrollo y con Brasil” (Taiana, entrevista personal, 2012), destacándose en ese conjunto el accionar en el MERCOSUR. Este enfoque asimismo llevó al lanzamiento de una ronda de negociaciones Sur-Sur en el marco de la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo” (UNCTAD, por sus siglas en inglés), y contribuyó a los vínculos que permiirían la creación del G20 y del NAMA-11131. 129. Enfrentamiento entre los sectores ruralistas y el gobierno de Crisina Fernández de Kirchner suscitado durante el primer semestre de 2008 a parir de la promulgación de una resolución ministerial (RES 125), la cual modiicaba la aplicación de los aranceles a las exportaciones de los productos agrícolas. Sobre el conlicto véase Leiras y Cruzalegui (2009). 130. A diferencia de la paricipación formal que remite al mero hecho de “ser parte”, la paricipación real apunta al desarrollo de conductas que busquen inluenciar el proceso negociador al cual se pertenece (Peña, 1968; Zelicovich, 2013) 131. Argenina, Brasil, Egipto, India, Indonesia, Namibia, Filipinas, Sudáfrica, Túnez y Venezuela. Esta coalición explicaría luego los éxitos de la Conferencia Ministerial, en paricular en la aprobación del párrafo 24 de la Declaración Ministerial de Hong Kong. 156 Debe destacarse que Argenina fue un actor promotor del surgimiento de G20, donde además encontró buena recepividad para impulsar varios de los reclamos de su posición negociadora. Fue la propuesta conjunta de Estados Unidos y la Unión Europea, sumado a la relación existente entre los embajadores de Argenina, Brasil e India (Chiaradia, Entrevista Personal, 2012132), y la posibilidad de generar vínculos complementarios a parir de que Brasil actuara como “pívot” entre Argenina e India, lo que permiió el surgimiento de la Coalición133. La paricipación argenina en esta nueva coalición ha signiicado un ajuste en la postura tradicional del país en el plano mulilateral: mientras que le otorgó más importancia a las demandas de reducción de los subsidios distorsivos, hubo un menor énfasis en el acceso a mercados, fundado en la necesidad de mantener la cohesión dentro de un grupo más heterogéneo de países, y en ciertas coherencia con las políicas domésicas En cuanto a la presentación de documentos, Argenina coninuó presentando un alto peril técnico. Entre 2001 y 2011 Argenina presentó 77 documentos, considerando únicamente las propuestas de carácter público en los Comités de negociaciones agrícolas, de AMNA, y de ADPIC (Zelicovich, 2014b) Se destacan el arículo 24 de la Declaración Ministerial de Hong Kong, el documento conocido como “ABI”134, la propuesta “APU” relaiva a salvaguardias135. En la Ronda Doha Argenina comenzó con una paricipación acotada, que se fue incrementando hasta que el estallido de la crisis inanciera internacional paralizará a las negociaciones. Como puede verse en la comparación entre el lanzamiento de la Ronda Doha y la Conferencia Ministerial de Cancún, el modelo de desarrollo fue la variable de mayor gravitación en los sucesivos ajustes de los contenidos de la posición negociadora, tanto al interior del período kirchnerista, como entre éste y los anteriores. Además en la medida que dicho modelo fue permeando las preferencias y visiones de los negociadores, también fue ésta la variable explicaiva para las variaciones en el acivismo - jerarquización de las negociaciones comerciales internacionales a parir del año 2003- y en las estrategias de la paricipación negociadora -preferencia por los actores “del sur”-. 132. Embajador. Fue Secretario de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales de 2004 a 2010. De 2002 a 2004 fue Representante Permanente ante los Organismos Internacionales en Ginebra y la Organización Mundial del Comercio, Anteriormente fue Secretario de Comercio Internacional. Entrevista realizada el 22 de octubre de 2010, en sus oicinas de CILFA, en la ciudad de Buenos Aires, Argenina. 133. También puede considerarse el “margen de maniobra” que el embajador argenino ante los organismos internacionales en Ginebra, Chiaradia, percibía que tenía, en función de su relación con la Presidencia de la Nación y el Ministro de Relaciones Exteriores (Chiaradia, Entrevista Personal, 2012) 134. Se trata de una fórmula alternaiva para acceso a mercados (OMC, 2005, TN/MA/W/54), presentada por Argenina Brasil e India. La misma consisía en una variación a la fórmula suiza, donde se incorporaba el promedio de los aranceles aplicados, y un coeiciente de variación, lo que permiiría encontrar el equilibrio entre los sectores agrícolas e industriales. 135. A ese le siguió la presentación por parte de Argenina del documento Job(06)/197/Rev.1, “Documento de referencia refundido y revisado sobre posibles modalidades relaivas al acceso a los mercados - MSE: Algunas cuesiones técnicas pendientes de resolución – Revisión”, Comité de Agricultura - Sesión Extraordinaria. 21 de junio de 2006. 157 Conclusiones La revisión de los tres casos empíricos de la paricipación argenina en el GATT/ OMC muestra que, tal como se sostuvo a comienzos de este capítulo, los cambios en el par modelo de desarrollo-estrategia de inserción han generado modiicaciones sobre la conducta del país en las negociaciones mulilaterales de comercio. En primer término, resultó posible observar modiicaciones en el rol asignado a la organización internacional y a las negociaciones. Durante el alfonsinismo, mientras que se sostuvo un modelo heterodoxo, la posición respecto del foro mulilateral era de impugnación y denuncia. La inclusión de los temas agrícolas en la agenda de negociaciones fue orientando la posición negociadora a una de aceptación respecto del lanzamiento de la Ronda Uruguay. Así coincidente con el “giro realista”, las negociaciones y el foro del GATT fueron reposicionados dentro de la agenda de políica externa, dotándolo de mayor jerarquía y viéndolo como un espacio posible para lograr una mejora de la inserción comercial externa. El modelo neoliberal caracterísico de la presidencia de Carlos Menem condujo a acentuar esta percepción. La OMC se convirió en una pieza importante de la inserción internacional, a través de la cual se planteaba que la liberalización llevaría a un incremento del bienestar común. Finalmente, el planteo de un nuevo modelo de desarrollo, poscrisis de 2001, volvió a resigniicar a las negociaciones de OMC como un espacio de disputa sobre el eje norte-sur. Este cambio resulta coincidente con las orientaciones y lineamientos del neodesarrollismo en el ámbito internacional. Un elemento constante de los tres momentos analizados ha sido la subordinación del tema comercial al tema inanciero. La negociación de la deuda, y los vínculos con los acreedores –FMI y Estados Unidos principalmente– ha sido priorizada en todos los casos. Ello explica cambios tácicos en el proceso de negociación tanto en el alfonsinismo como en el kirchnerismo, cuando la Argenina se encontraba más vulnerable en el frente del inanciamiento externo. En cuanto a la segunda cuesión, la posición negociadora, aquí el cambio más importante observado fue el paso de una deinición como país con intereses netamente agro-exportadores a otra como país con intereses muli-temáicos, subrayándose el creciente involucramiento en NAMA. Este cambio se explica claramente por el peso asignado a los sectores industriales y a la necesidad o no de intervención estatal en uno y otro modelo de desarrollo. El acivismo diplomáico, tercer rasgo de la paricipación negociadora considerado en este trabajo, no parece haber sido afectado por el modelo de desarrollo ni la estrategia de inserción. Desde el momento del lanzamiento de la Ronda Uruguay Argenina llevó a cabo una paricipación aciva. Únicamente en el breve período de la crisis de 2001 se observó una disminución de la intensidad en la paricipación negociadora, producto de las menores capacidades que tenía el país en ese entonces. Otras hipótesis, como la esgrimida por Makuc y Ablin según quienes “la paricipación de los representantes argeninos en el GATT resultó siempre destacada, excediendo probablemente la prioridad otorgada al organismo por las autoridades de Buenos Aires”, puede resultar de interés para explicar la coninuidad de este rasgo en futuras invesigaciones. 158 Por úlimo en cuanto a las alianzas se observan ajustes a medida que se complejizan las relaciones exteriores del país. Durante el alfonsinismo se destacan dos grupos de actores: por un lado el grupo Cairns, vinculado al interés económico, y el grupo lainoamericano, vinculado a un interés políico de la administración. Luego en el menemismo, ambos grupos son mantenidos, pero dentro del segundo cobra peso el MERCOSUR. Finalmente en el kirchnerismo el Grupo Cairns es desplazado, cobrando primacía otras alianzas sobre el eje sur-sur como el G20 o el NAMA-11. Estas variaciones se pueden explicar en parte por el lugar asignado en cada momento a las negociaciones en su conjunto, y a los objeivos que se buscaba conseguir en la negociación. El cambio más importante, coincidente también con el cambio de mayor peso sobre la variable del modelo de desarrollo, es el que se produce entre la administración de Menem y la de Duhalde-Kirchner. Dentro de esos ajustes, no obstante, la vinculación con el MERCOSUR parece haberse converido en una políica de Estado. 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La (des)inserción inanciera internacional como condicionante de los modelos de desarrollo y la políica exterior (1983-2011) José Fernández Alonso Las crisis de deuda soberana, entendidas como “aquellas situaciones en las que un Estado no puede –o no quiere, simplemente– hacer frente a sus obligaciones inancieras externas” (Gallagher, 2011:1)- resultaron una constante en el historial políico-económico de la República Argenina. El ciclo democráico inaugurado en diciembre de 1983 no escapó a esta abigarrada tendencia, cuya génesis fue por cierto concomitante con la conformación misma del Estado Nacional136. Más aún, durante las poco más de tres décadas discurridas desde el inicio del proceso de reinstauración democráica, los episodios de crisis de endeudamiento soberano se sucedieron con mayor regularidad e intensidad, producto de la convergencia gravosa del desordenamiento incremental del sistema inanciero internacional y de la imperturbabilidad de la estrategia aperturista de la cuenta de capital propulsada durante el primer ensayo del modelo de desarrollo neoliberal ejecutado bajo imperar del autodenominado “Proceso de Reorganización Nacional” (PRN) (1976-1983). El carácter recurrente, esilizado de estos hechos críicos en el acontecer histórico nacional concitó a que buena parte de la literatura especializada en la materia ideniicara al país como uno de los casos más extremos –y por tanto, más interesantes– a escala mundial137. Sin cuesionar la valía del “caso argenino” en términos “intrínsecos” o “comparaivos”, el capítulo presente pondera el carácter “instrumental” del mismo138. En tal senido, parte de la premisa de que el escruinio de las úlimas crisis de deuda soberana 136. En este contexto, deviene interesante recordar que, en 1827 –esto es, apenas 11 años de declarada la Independencia-, las autoridades nacionales dejaron de honrar el emprésito asumido controveridamente por la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires en nombre de la Nación toda con la renombrada enidad bancaria inglesa Baring Brothers. Conforme las formulaciones predominantes de la Historia nacional, dicho crédito, cuyo objeivo original era la construcción de un puerto, el establecimiento de nuevos pueblos en las fronteras y la costa y proveer de agua corriente a la ciudad de Buenos Aires, fue en realidad desinado a cubrir las erogaciones derivadas de la guerra con el Imperio de Brasil en torno la independencia de lo que sería luego la República de Uruguay. De acuerdo con el explicar de Roming (2014), el origen de esta primera crisis de deuda soberana argenina remite a la elevación de la tasa de interés decretada por el Banco de Inglaterra en 1825, tras un desplome de los mercados de valores y la consiguiente expansión de un proceso recesivo en la geograía europea. Interesantes contrapuntos respecto al emprésito con la casa Baring se encuentran en Amaral (1984), Chiapella (1975), Pagluica (2010) y Rapoport et al. (2011). 137. De acuerdo con Sturzenegger y Zetelmeyer (2006), desde su proclamación como Estado independiente, la República Argenina experimentó 6 episodios de crisis de deuda soberana, los cuales se produjeron en los siguientes años: 1827/30, 1890, 1915, 1930, 1982 y 2001. Para Reinhart y Rogof (2009), en cambio, 164 argeninas habilita recursos analíicos nodales para avanzar en una comprensión más acabada y general del derrotero políico-económico nacional en los iempos democráicos contemporáneos. Ello es así ya que la eclosión de cada una de estas crisis redundó en una miríada de desaíos –y oportunidades, aunque esto en menor medida– para las administraciones gobernantes desde la vuelta democráica, muy especialmente para aquellas que inauguraron los tres subperíodos ideniicados en el proyecto colecivo en el cual se inscribe la presente obra139. Frente a este panorama, los gobiernos en consideración debieron diseñar y ejecutar una muliplicidad de discursos y maniobras -tanto en el frente externo como domésico- para sortear las limitaciones derivadas de la crisis de deuda soberana en suerte, siendo la marginación de los mercados internacionales de crédito una de las externalidades más ostensibles y apremiantes de ellas. Habida cuenta de la escasez estructural de recursos endógenos para motorizar el crecimiento económico y el desarrollo a largo plazo, tal restricción del crédito externo fue recurrentemente asimilada por referentes políicos y académicos como propia de un “paria internacional”140. En breve, una condición de la cual urgía soslayar. Afanadas entonces por subverir la “desinserción” inanciera internacional, las respuestas gubernamentales hacia la problemáica en paricular devinieron “ejes estructurantes”, “parteaguas” de la agenda políico-económica nacional, afectando consecuentemente al universo todo de políicas públicas, muy paricularmente de aquellas inherentes a la coniguración del modelo de desarrollo y la políica exterior. Es menester subrayar que tales respuestas no se dieron en un vacío sino que estuvieron a su vez condicionadas por un juego especíico de factores intermésicos. En marco de estas aserciones, resulta imperioso añadir, subyace la idea de que “los modelos de políica adoptados por las autoridades nacionales son el resultado de un complejo juego de inluencias en el que actúan la experiencia pasada y el punto de parida (path dependence) con las ideas, las insituciones y los intereses predominantes en el plano global” (Bouzas y Ffrench-Davis, 2005:335). tales episodios totalizan 7, datándolos en 1827, 1890, 1951, 1956, 1982, 1989, 2001. La divergencia entre el número y los años de los casos, bien vale remarcar, remiten al concepto de crisis de deuda soberana sobre el cual se erigen los estudios referidos. Mientras que los primeros restringen dicho concepto a las declaraciones oiciales de cesación de pagos -incluyendo en algunos casos, eventos provinciales-; los segundos incluyen situaciones de pago irregular con organismos mulilaterales. 138. Esta apreciación, bien vale acotar, descansa en las teorizaciones de Robert Stake, quien ideniica tres ipos ideales de caso de estudios, a saber: los “intrínsecos”, los “colecivos” (o comparaivos) y los “instrumentales”. El primero de ellos remite a aquellos trabajos interesados en el valor propio, peculiar del caso en paricular). El segundo, en tanto, pone en consideración múliples casos coyunturales en aras de indagar fenómenos, población y condiciones generales. A diferencia de los anteriores, el estudio de caso instrumental iene un interés secundario: proveer ideas en torno a un problema o reinar una teoría (Stake, 1994, citado por Arzaluz Solano, 2005: 121). 139. Concretamente, se hacen mención a los gobiernos de Ricardo Raúl Alfonsín (1983-1989), de Carlos Saúl Menem (1989-1999) y de Eduardo Duhalde (2002-2003)/Néstor Kirchner (2003-2007), ariculadores de los subperíodos “radical heterodoxo”, “jusicialista neoliberal” y, “jusicialista heterodoxo y/o postneoliberal”, respecivamente. 140. A modo de ejemplo, considérese Escudé (1984) y Loyola Campos (2004). 165 Atento a los basamentos teórico-conceptuales recién formulados, el capítulo sosiene por hipótesis de trabajo que los complejos de discursos y acciones con los que se gesionaron las crisis postreras de la deuda soberana argenina signaron no sólo la persistencia (disconinuidad) del estado de “desinserción” inanciera internacional del país, sino también los constreñimientos (“ventanas de oportunidad”) para la ariculación de los modelos de desarrollo y la constricción (amplitud) de la políica exterior de las administraciones gobernantes en los tres subperíodos del ciclo democráico contemporáneo. Planteado en clave diacrónica, el capítulo propone un recorrido analíico por las gesiones de las crisis de deuda soberana llevadas adelante por las sucesivas administraciones nacionales desde la vuelta democráica. De este modo, el capítulo comienza por demarcar las caracterísicas de la crisis que circundó la asunción de Raúl Ricardo Alfonsín y las diligencias realizadas por su gobierno para encauzarla. Acto seguido, el capítulo adentra en el episodio de crisis de endeudamiento soberano que selló el advenimiento de Carlos Saúl Menem a la presidencia de la Nación y el consiguiente inicio del segundo ensayo del modelo de desarrollo neoliberal en el país. Posteriormente, el tercer apartado avanza sobre los discursos y acciones mediante los cuales las administraciones que asumieron tras el revés del relato neoliberal a principios de siglo XXI procuraron sortear la desinserción inanciera internacional y las derivaciones de ello sobre el modelo de desarrollo y la políica exterior. Por úlimo, y conforme con las convenciones para este ipo de producción, el capítulo expone sus relexiones conclusivas de rigor. 1. La crisis de la deuda al iniciar del período democráico: de las iniciaivas heterodoxas de la concertación regional a la (re)coniguración del orden neoliberal La llegada de Alfonsín a la primera magistratura de la Nación no sólo estuvo atravesada por la herencia luctuosa de represión y muerte dejada por el oprobio de los “años de plomo”, sino también por el descalabro económico gestado al compás de la implementación aciaga de las políicas de reestructuración promercado propugnadas por la dictadura cívico-militar. A propósito de esto úlimo, ha de rememorarse que al iniciar del proceso de redemocraización, los indicadores macroeconómicos no marcaban sino el malogro del proyecto neoliberal en su primer momento en la arena nacional: repliegue del Producto Bruto Interno (PBI), desequilibrio presupuestario, índices inlacionarios superiores al 400%, niveles de desocupación en alza y reservas internacionales cuasi agotadas (Novaro, 2010; Gerchunof y Llach, 2010). Allende la seriedad de estos indicadores, otro hito marcaría la gravedad del panorama políico-económico nacional al inicio de la gesión radical: la cesación de pagos de los compromisos externos, hartos acrecentados, de cierto, durante el gobierno autocráico141. En correspondencia con lo apuntado en las líneas introductorias del capítulo, la crisis de la deuda y el desacople consiguiente de los mercados inancieros 141. Lejanos en objeivo de profundizar en el análisis estadísico sobre el paricular, estas líneas se limitan a mencionar que de computar 7.000 millones al inicio del Proceso, la deuda soberana argenina superaba los 45.000 millones de dólares en los iempos inales del mismo. Por cierto, cifra que equivalía al 70% del PBI. 166 internacionales devinieron un condicionante de fundamental trascendencia para el diseño y ejecución de las políicas públicas por la administración entrante, y junto a ello, para la suerte del propio régimen democráico en ciernes. Dicha situación, reviste importancia acentuar, estuvo lejos de consituir un fenómeno circunscripto a la realidad nacional. En verdad, se trató de una condición comparida por casi todos los países de la periferia –de América Laina, en especial– tras la decisión de las autoridades de la Reserva Federal de Estados Unidos de elevar las tasas de interés de referencia a parir de ines de los setenta y muy especialmente, a inicios de los ochenta, ya bajo la administración de Ronald Reagan (Siglitz, 2003)142. Sin ánimo –ni posibilidades- de realizar un análisis concienzudo de las condiciones sistémicas y domésicas que conllevaron a la crisis de deuda soberana de estos años, se esbozan a coninuación algunas trazas sobre la cuesión a ines de caracterizar el panorama con el que se enfrentó el gobierno presidido por Alfonsín en cuanto a la problemáica en estudio. Como es bien sabido, el origen de las crisis de endeudamiento soberano de los años ochenta –la de la República Argenina, por caso- remite inexcusablemente a la década precedente, momento de convergencia de tres procesos o fenómenos pariculares, a saber: la caída del denominado orden de Breton Woods, la erosión del modelo de producción fordista y los shocks petroleros. Al respecto, conviene apuntar que la erosión del círculo virtuoso de los años dorados del capitalismo de la segunda post-guerra con la baja progresiva de la producividad industrial y la proliferación de los denominados “petrodólares”, concitó a que las enidades bancarias de los países desarrollados se hicieran de recursos ingentes, viéndose en la necesidad de buscar nuevos clientes en el extranjero, eventualidad vedada durante la vigencia de la restricción de los lujos internacionales de capital propia del orden de Breton Woods. Conforme señala Gary Dymski (2011), las presiones compeiivas entre los mega bancos privados internacionales sumada a la “miopía” de las evaluaciones respecto las capacidades efecivas de repago en tal contexto de “hiperliquidez” inanciera condujeron a una colocación veriginosa de préstamos entre los países lainoamericanos y de la periferia, en general. En rigor, una circunstancia que no se experimentaba desde la década del 30 (Bouzas y French-Davis, 1990). Empero, la insostenibilidad de esta lógica de endeudamiento quedó prontamente expuesta. Concretamente, en el promediar de 1981 al evidenciarse ciertas diicultades de Polonia para honrar sus compromisos inancieros externos. El batacazo disrupivo, no obstante, se concretó el 16 de agosto de 1982 cuando México declaró la moratoria de sus obligaciones crediicias soberanas por un lapso de 90 días. El primer evento de este ipo desde hacía 50 años, según agrega Dymski (2011:118). 142. Tal como marca Marín Unzué (2005:26), “en el tramo inal del gobierno de James Carter los niveles de inlación se disparan. La segunda crisis del petróleo en 1979 lleva a incrementos en el índice de precios de dos dígitos. En ese marco se produce la llegada de Paul Volcker a la Reserva Federal, quien inaugura una estrategia aniinlacionaria basada en una políica monetaria restriciva que aumentó fuertemente las tasas de interés (el máximo histórico se alcanzó a ines de 1980). La consecuencia será el proceso de enfriamiento de la economía, la derrota electoral de los demócratas (que lleva a Ronald Reagan a la presidencia), y la llegada de la recesión”. 167 Tal cual lo arriba adelantado, la suspensión de pagos de la deuda externa mexicana –esimada en 90.000 millones de dólares en aquel entonces- fue rápidamente replicada por otros Estados de la región, todo lo cual puso en alerta al sistema inanciero internacional en pleno143. Con objeto de ilustrar la complejidad del momento, resultan oportunas las consideraciones de Diana Tussie sobre el paricular: el elevado endeudamiento externo lainoamericano llegó a representar un 20% del mercado de préstamos en el año 1982 y mucho más a nivel de los bancos, expuestos a altos riesgos soberanos. A mediados de ese año, la exposición de los nueve bancos más grandes de Estados Unidos alcanzaba el 180% de su valor neto. La caída del valor de mercado de la deuda lainoamericana no solo ponía en peligro a dichos bancos sino que tambiénpodía dar lugar a un crack bancario de dimensiones globales (Tussie, 2013: 2-3). En el caso especíico de la República Argenina no hubo anuncio formal de la cesación de pagos. Simplemente, una interrupción progresiva de los pagos de capital e intereses que fue luego acompañada con la solicitud de los decisores políico-económicos de una reprogramación de los mismos. No obstante, y a diferencia de lo sucedido con otros casos de la región y de la periferia, es de acentuar que la crisis de deuda soberana argenina se contextualizó en un escenario atravesado por un conlicto bélico. En respaldo de lo expuesto por García y Junco, debe notarse que si bien en abril de 1982 -esto es, en los días primarios de la confrontación-, el país había dejado de efectuar el pago de sus servicios externos, fue recién una vez concluida la conienda bélica, y luego de la salida del Ministerio de Economía de José María Dagnino Pastore, que su sucesor Jorge Wehbe reconoció “la imposibilidad del país para hacer frente a sus compromisos inancieros e iniciar negociaciones con los acreedores externos” (García y Junco, 1987:33). La explicitación de la crisis de deuda soberana argenina, bien se dijo, ulimó el cercenamiento del crédito externo. Empero, y a diferencia de lo ocurrido con los episodios siguientes de crisis de deuda soberana en el país, la desinserción inanciera experimentada desde mediados de 1982 se acopló con un aislamiento políico internacional reglado tras las sendas denuncias respecto a la violación sistemáica de los Derechos Humanos y la decisión de canalizar los reclamos soberanos sobre las Islas Malvinas, Orcadas y Sandwich del Sur mediante el uso de la fuerza144. Así las cosas, durante los meses en los que se extendió el proceso de transición democráica, el país persisió en el mentado racionamiento del crédito internacional, siendo en los hechos los organismos mulilaterales de crédito –el Fondo Monetario Internacional (FMI), en lo principal- las únicas fuentes de inanciamiento. Y ello, bien vale subrayar, sólo como un mecanismo para encauzar las negociaciones con los bancos acreedores, tal cual lo actuado con los demás Estados de la región. 143. A coninuación, los montos totales en millones de dólares del total de la deuda externa de ciertos países lainoamericanos al promediar 1982: Bolivia (2.803), Brasil (83.205); Chile (17.159); Colombia (10.269); Ecuador (7.705); Paraguay (1.203); Perú (11.465) y Uruguay (2.646,8). 144. Un minucioso análisis respecto al uso de los conceptos de desinserción y aislamiento puede encontrarse en Zubelzú (2011). 168 Éste era, a resumidas cuentas, el cuadro que recibió Alfonsín al hacerse de la presidencia argenina. Habida cuenta de su carácter urgente y medular, la problemáica de la deuda externa ocupó una gravitación central tanto en el discurso como así también en las acciones de gobierno. En lo que respecta a la dimensión discursiva, conviene señalar que diversas fueron las oportunidades en las que la problemáica de marras fue abordada en la alocución a la Asamblea Legislaiva del 10 de diciembre de 1983. A coninuación, uno de los fragmentos más alusivos del mismo: El problema de la deuda externa, quizás uno de los más graves que coniguran la situación que recibimos, será encarado de acuerdo con los criterios que oportunamente propusimos. Tras el debido análisis y estudio para determinar qué parte de la deuda es realmente legíimo, procuraremos renegociar nuestras obligaciones, en las condiciones más favorables y con modalidades de pago que se ajusten a nuestras posibilidades. No descartamos acudir a los organismos internacionales de crédito para obtener el apoyo inanciero que nos corresponde, así como el respaldo para la acción que debemos desarrollar con la banca internacional. Esto no signiica de manera alguna que vayamos a someter a la economía argenina a recetas recesivas, sean de adentro o de afuera del país (Alfonsín, 1983). Detractor de la lógica de funcionamiento del sistema inanciero internacional en general y del mecanismo y la dimensión del endeudamiento dejados por el gobierno saliente, Alfonsín invocó recurrentemente el principio de co-responsabilidad entre deudores y acreedores como así también la imperiosidad de no agobiar al régimen democráico naciente con la imposición de políicas de ajuste ni cargas inancieras de alto costo económico-social, llegando en algunas oportunidades a recurrir a la teoría de la “deuda odiosa”. Interpretados cual confrontaivos por parte de los acreedores y los decisores políico-económicos de los organismos mulilaterales de crédito y del gobierno norteamericano, conviene resaltar que los posicionamientos del mandatario sobre el paricular tributaban plenamente al ideario socialdemócrata y al corpus éico-ilosóico krausista adoptados históricamente por su parido de pertenencia: la Unión Cívica Radical (UCR). De ahí pues que las líneas argumentales fueran sostenidas por el equipo de gesión en pleno, paricularmente por quien fuera el primer ministro de Economía: Bernardo Grinspun. En lo que respecta al plano de las maniobras, debe apuntarse que la gesión radical desplegó una plétora de acciones con el propósito de poner en obra sus discursos y agenciar recursos de poder frente al resto de actores afectados por la crisis de la deuda. En este plano, se inscribió el impulso de las horas primeras del mandato de la iniciaiva de crear un espacio de concertación regional que pudiera coordinar las negociaciones con los bancos acreedores de los países lainoamericanos. Conforme explica Arturo O´Connell (1988), dicha iniciaiva, auspiciada vigorosamente por Grinspun en la Conferencia Económica Lainoamericana desarrollada en Quito durante los primeros días de 1984, tomó pronto forma con la Declaración Cuatriparita irmada por los presidentes de Argenina, Brasil, Colombia y México (19 de mayo de 1984), llegándose a concretar inalmente en la 169 primera reunión del denominado Consenso de Cartagena. Mucho se ha dicho y escrito en relación con este espacio regional. Sin vocación de cerrar el debate entre las lecturas críicas y “hagiográicas”/ románicas del mismo, se limitan estas líneas a marcar que el Consenso estuvo lejos de plasmar las pretensiones primigenias del gobierno de Alfonsín y del ministro Grinspun, en especial. A tales efectos, es de indicar que no llegó nunca a forjarse aquel “club de deudores”, tan temido por la banca internacional, los organismos mulilaterales de crédito y los Estados desarrollados, deviniendo consecuentemente un espacio de espíritu más bien declaraivo producto de las reicencias o reservas primero y las defecciones silenciosas y solitarias, luego, de los pares de la República Argenina con mayor gravitación. En paralelo a estos ensayos de construcción de poder en base a la concertación coleciva, el gobierno de Alfonsín comunicó “a los acreedores que se tomaría el primer semestre de 1984 para evaluar las cifras de la deuda y luego realizar una propuesta” (Tussie, 2013:6). Al explicar de Grinspun, la medida no debía ser interpretada como un quiebre o ruptura con la comunidad inanciera internacional, sino que tenía un propósito netamente operaivo: tener en claro la situación efeciva del país con sus acreedores luego de sistemaizar los archivos incompletos y desordenados sobre el paricular dejados por el régimen autocráico. Lejos de desacreditar los argumentos del entonces itular de la cartera económica, es de manifestar que la mentada medida logró abrir una brecha temporal, un período de espera, para oicializar las primeras propuestas de reestructuración. Las vinculaciones con las insituciones mulilaterales de crédito fueron otro canal por el cual la administración Alfonsín debió gesionar la crisis de la deuda heredada. Tal como oportunamente se mencionó, estas insituciones -posicionadas nuevamente en un rol protagónico tras el ostracismo al que habían sido someidas durante los setenta a causa del colapso del orden de Breton Woods y el crecimiento exponencial del poder de la banca privada internacional- aparecían desde mediados de 1982 como los únicos veneros de inanciamiento externos y garantes veedores de las negociaciones con los acreedores (Botznan y Tussie, 1991). En concordancia con las directrices críicas de la administración de Alfonsín a las estructuras y dinámicas del sistema inanciero internacional en general, y de los organismos mulilaterales en paricular, el gobierno de Alfonsín dejó sin efecto un acuerdo stand by irmado con el FMI durante la etapa terminal de la dictadura, iniciando así un enrevesado derrotero con el organismo, el cual se extendió hasta los días úlimos de la gesión. Llegado aquí, y en respaldo de los desarrollos teóricos de Rosenau (1997) respecto a la inluencia coninua e irreparable de factores en la frontera entre lo domésico y externo, conviene reparar que las gesiones de la crisis de deuda soberana de los ochenta no sólo estuvieron condicionadas por las ideas, intereses y urgencias políicas del presidente y de su equipo de gobierno sino también por las ideas, intereses y urgencias expresadas en las respuestas contextuales del universo restante de actores involucrados en la cuesión. Por cierto, respuestas las cuales imputaron los ajustes internacionales respecto al diagnósico sobre el origen, carácter y mecanismos de resolución de las crisis de deuda soberana de manera general. A propósito de esto úlimo, y en correspondencia con Bouzas y Ffrench-Davis 170 (1990), es meritorio señalar que el tratamiento de la crisis de endeudamiento externo de las economías de América Laina atravesó por aquellos años al menos tres etapas. La primera de ellas, marcan los mencionados autores, se extendió entre agosto de 1982 y la segunda mitad de 1985, y se basó en el diagnósico de que las diicultades de servicio de estos países consituían un problema de liquidez. A tales efectos, “se suponía que aquellas serían superadas con políicas apropiadas de ajuste de reprogramación parcial de los pasivos externos y con la concesión de créditos de emergencia para descomprimir situaciones críicas de balanza de pagos” (Bouzas y Ffrench-Davis, 1990:10). Conforme agrega José Luis Maia (1993:157), se trataba de una estrategia basada en la idea de que los problemas que se superarían en el propio transcurrir del iempo (la lógica del “mugglingthrugh”, conforme su denominación especíica acuñada por los especialistas en el tema). El paulaino agotamiento del diagnósico conllevó a que el entonces secretario del Tesoro de Estados Unidos, James Baker, presentara una nueva estrategia, la cual consisía en enfrentar la crisis a través de los llamados procesos de “ajuste con crecimiento”. Si bien el “Plan Baker” rechazaba implícitamente el diagnósico de una crisis de liquidez, suponía “reconocer la inviabilidad de soluciones a corto plazo” (Bouzas y Ffrench-Davis, 1990:10). La coninuidad de los indicadores socio-económicos adversos -su empeoramiento, inclusive- y el endurecimiento incremental de las posiciones negociadoras de los bancos acreedores (del Ciibank, en especial), concitó a que se abriera una tercera etapa basada en la propuesta del “menú de opciones” a inales de la década. Conforme exponen los precitados autores, esta nueva etapa, encauzada mediante el denominado “Plan Brady”, propugnaba un cambio explícito en el diagnósico al promover reducciones de deuda. En resumen, se aceptaba inalmente que el problema no era de “liquidez”, sino de “solvencia”. Por otra parte, y en pos de diversiicar los riesgos y lexibilizar el cuadro de negociación, la nueva estrategia auspiciaba un proceso de “itularización” de las deudas soberanas en diversos instrumentos, los cuales habrían de ser capitalizados por los propios países deudores y/o transados en mercados secundarios. Las estrategias e instrumentos de cada uno de esos tres períodos quedan perinentemente ilustrados en el gráico expuesto a coninuación. Cuadro 1 Estrategias frente a la deuda Programas 1982 – 1985 Muddling Trough Ajuste * Reprogramaciones * Transferencias netas hacia países deudores Reducción de deuda 1985 – 1989 Plan Baker * * * Fuente: Maia (1993:57) 171 1989 Plan Brady * * * * Más allá de los ajustes domésicos y externos impresos en el transcurrir de la década, lo cierto es que los discursos y maniobras de la administración alfonsinista en torno al encauzamiento de la crisis de deuda soberana no pudieron subverir aquella condición de “desinserción inanciera” internacional, lo cual limitó las posibilidades de ariculación del modelo de desarrollo de corte estructuralista originalmente planteadas por el gobierno como asimismo las bases de una políica exterior de carácter autonomista. En este contexto, puede bien notarse que sólo el breve período de la “primavera alfonsinista” durante los meses de apogeo del Plan Austral escapó de tal tendencia. Los constreñimientos de la marginación inanciera sobre el modelo de desarrollo originalmente proyectado se expresaron de múliples modos, pasibles de ser clasiicados entre directos e indirectos. Entre los primeros, han de destacarse las altas tasas diferenciales de interés, el repliegue de la IED, déicit en la Balanza de Pagos (en la subcuenta renta de la inversión, sobre todo), entre otros. Sin embargo, el más ostensible se dio en el agobio crónico de las cuentas públicas. En este marco, devienen oportunas las consideraciones de Marín Guzmán, Nicolás Todesca y Pablo Mira al señalar que “a parir de 1982, sin posibilidad de inanciamiento externo y con una estructura tributaria ineiciente, el sector público nacional se vio forzado a la moneización del déicit iscal” (Guzmán et. Al. 2011:5). Si bien esta prácica había sido constante en la historia económica argenina, durante la década del ochenta adquirió una dimensión colosal, la cual desembocó en un fenómeno hiperinlacionario y, junto a ello, la terminación anicipada de la administración. De hecho, es de mencionar que no son pocos quienes ideniican en la negaiva del BM de aprobar en mayo de 1989 un tramo de un acuerdo aprobado durante el año anterior aquello que terminó de sellar la suerte del gobierno de Alfonsín145. Por otra parte, la marginación de los circuitos inancieros internacionales constriñó también el diseño y ejecución de la Políica Exterior. A tales efectos, se concibe que ante la frustración progresiva de los discursos y maniobras diseñadas e instrumentadas en marco de la gesión crisis de deuda soberana y el consiguiente agudizamiento de la rea145. Signada por un trasfondo de tragedia, tal suerte había comenzado a marcarse en los meses previos con la reaparición de tensiones entre el gobierno nacional y el resto del colecivo de acreedores internacionales, tanto los de naturaleza gubernamental como privada. En recurso de lo formulado por Escudé y Cisneros, se recuerda aquí que “al inalizar la reunión anual conjunta del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, en Berlín en seiembre de 1988, el Club de París y los bancos privados anunciaron que no avanzarían con la reprogramación de la deuda si la Argenina no llegaba antes a un acuerdo con el Fondo. El gobierno argenino llegó a ines de 1988 sin haber logrado tal objeivo y, a poco de empezar el año siguiente, perdió el control de la situación económica, lo cual precipitó un traspaso de mando anicipado. En el ínterin, también había cambiado el gobierno en Estados Unidos. La administración Bush no se mostró dispuesta a seguir respaldando la benévola acitud del Banco hacia la Argenina. Ante una evaluación muy críica del desempeño económico argenino hecha por el propio Tesoro estadounidense, el Fondo anunció en enero de 1989 que los préstamos de desembolso rápido aprobados por el Banco Mundial en noviembre podrían ser suspendidos debido a la imposibilidad de acordar un stand-by. Para ese entonces, los bancos extranjeros acreedores se sumaban a los grupos económicos locales en los fuertes movimientos especulaivos que condujeron a una escalada del dólar y pusieron a las reservas del Banco Central en una situación muy críica. Frente a esta corrida contra el austral y sin haber concretado un acuerdo con el Fondo ni con la banca comercial, las gesiones del Banco para el desembolso del segundo tramo de los préstamos sectoriales fracasaron”. 172 lidad políico-económica domésica concitó a que la administración radical incorporase a parir de 1985 una serie de ajustes en su políica exterior, el mentado “giro realista”. Como es sabido, estos movimientos signiicaron un acercamiento con el gobierno de Estados Unidos, con quien se había mantenido tensiones en los primeros años de gobiernos en diversos puntos (la cuesión de la deuda, entre ellos). En correspondencia con Escudé y Cisneros (2000), se advierte que este ajuste –bauizado cual “recomposición madura” por funcionarios de la Cancillería- derivó en una serie de respaldos de la administración Reagan a Alfonsín en la materia bajo estudio: respaldo al país en sus negociaciones con los organismos mulilaterales de crédito, concesión y gesión de créditos puentes para recomposición de reservas, interlocución con el sindicato de bancos acreedores, entre otros. No obstante, debe comentarse que estas resultas del “giro realista” estuvieron lejos de presentarse cual imperturbables. De hecho, se erosionaron en el transcurrir del iempo en concomitancia con el desgaste del Plan Austral y el acercamiento a la inalización del período presidencial de Reagan. Fue precisamente este escenario de incremental agotamiento el que explicó el fracaso de la úlima propuesta del presidente Alfonsín en materia de gesión de la deuda soberana. En relación con lo antedicho, se ha de recordar que en mayo de 1988, aprovechando su viaje como orador en la Tercera Sesión Especial de la Asamblea de la ONU por el desarme, el presidente argenino expuso ante los bancos una propuesta alternaiva, basada en la reducción de la tasa de interés que gravaba el capital adeudado a los bancos internacionales del 8,5% al 4% anual, un aumento en el cupo vigente de capitalización de la deuda y un mayor protagonismo del Banco Mundial como agente de cobro de los acreedores, saltando al FMI (Escudé y Cisneros, 2000: 463). Según lo recién adelantado, la propuesta del mandatario –denominada en la prensa especializada como “Programa Alfonsín” no tuvo eco entre los funcionarios norteamericanos y los representantes de los bancos acreedores al mostrarse escépicos por el devenir del país ante las diicultades cada vez más evidentes para cumplir con las metas negociadas con los organismos mulilaterales de crédito y, tras ello, los compromisos inancieros externos recurrentemente reprogramados. En breve, reparos que se irían generalizando cual sentencia de una “profecía autocumplida” respecto a la eclosión de una nueva crisis de deuda soberana, corolario irreparable de lo que se convino en ideniicar como la “década perdida”. 2. La crisis de la deuda al iniciar del segundo ensayo del modelo de desarrollo neoliberal: del paradigma pro-mercado a un nuevo colapso políico-insitucional. En coninuidad con aquella premisa respecto a que el complejo de políicas adoptado por una administración resultan de la convergencia entre las proyecciones presentes del “sendero pasado” y los condicionantes -materiales o ideacionales / domésicos o externos- del momento, deviene conveniente realizar ciertas precisiones sobre el contexto 173 en el que los decisores políico-económicos argeninos resolvieron inaugurar el segundo ensayo y/o período del modelo de desarrollo neoliberal en el país y el modo en el que los mismos enfrentaron la nueva crisis de deuda soberana experimentada por el país. Al respecto, debe de evocarse que al momento de asumir Menem la presidencia, el escenario domésico transitaba por un “espiral descendente” de intrincada resolución. En el ámbito de lo económico, el panorama interno marcaba contundentemente los estragos de la mentada “década perdida”, siendo, de seguro, los índices (hiper)inlacionarios los indicadores que ponían en mayor evidencia los trances de aquel entorno146. En paralelo a ellos, se registraban los desempeños negaivos de los demás fundamentales macroeconómicos147. El deterioro irrefrenable de la economía -relejo (y refuerzo) de una situación iscal primaria acuciante- repercuía, huelga notar, en todos los espacios de la realidad políico-social. En efecto, concomitante con el aumento de precios y a la contracción global de la economía, se reportaba un agravamiento de las condiciones políico-sociales y, junto a ello, de la gobernabilidad del país, en general. De esta manera, y en sintonía con Pablo Gerchunof y Juan Carlos Torre (1996:735), se ha de apuntar que el estallido inlacionario implicaba sendos desaíos a las autoridades para “asegurar el funcionamiento del aparato estatal e incluso de garanizar el orden público”. Tales complejidades habían llevado, de hecho, a que Menem asumiera el cargo cinco meses antes de lo consitucionalmente previsto148. Los condicionantes externos gravitaban también sobre aquella coyuntura críica. En este punto, es de mencionar que por aquellos iempos el país atravesaba una “desconexión de sus relaciones tanto con los denominados países desarrollados como con los países de la región” (Lorenzini, 2009: 214). En el caso de las vinculaciones con las potencias desarrolladas, la desconexión derivaba, en lo principal, de la no resolución de la problemáica de la deuda soberana. Cual patrocinadores de las demandas de los bancos internacionales acreedores de la República Argenina, los gobiernos de los países desarrollados condicionaban su cooperación a la reestructuración urgente de la deuda y a la superación consecuente de la cesación de pagos149. Estos condicionamientos, bien vale se- 146. En el mes de junio de 1989, el Índice de precios al consumidor (IPC) en el Gran Buenos Aires había registrado una variación porcentual de 114%; mientras que en julio, la variación del mismo marcó 196,6% (INDEC, 2010a). 147. Lejanos en ánimo y objeivos de presentar un escruinio exhausivo del comportamiento de todas las variables macroeconómicas por aquellos meses, se limita esta nota a indicar a ítulo ilustraivo que el PBI había reportado una caída del 8,9% y del 10,3% en el segundo y tercer trimestre del año, respecivamente (INDEC, 2010b). 148.En este marco, es de indicar que ante la agudización de las condiciones socio-económicas y la distancia temporal para la inalización consitucional de su mandato (prevista para el 10 de diciembre de 1989), el presidente en ejercicio, Raúl Alfonsín, decidió adelantar el traspaso del mando al candidato vencedor en las elecciones del 14 de mayo de 1989. 149. Llegado a este punto, se hace conveniente recordar junto a Gerchunof y Llach (2010:416) que la República Argenina, imposibilitada de honrar los compromisos asumidos en el programa de reestructuración consagrado con los bancos acreedores en 1987, había dejado de pagar los servicios de la deuda desde abril de 1988, ingresando de hecho -“sin anunciarlo a viva voz”, en palabras de los autores- en una cesación de pagos. 174 ñalar, se instrumentaban en las enrevesadas relaciones del país con los organismos mulilaterales de crédito. La desconexión con los países lainoamericanos, por su parte, estaba asociada a la coninuidad de la crisis políica-económica desatada en la región a inicios de la década y la decisión de cada uno de ellos por proseguir salidas en solitario. En efecto, jaqueados por las urgencias de las realidades domésicas propias y las demandas de los acreedores externos, los gobiernos lainoamericanos se reconocían también abocados a la recomposición de sus relaciones con las potencias desarrolladas y las organizaciones mulilaterales de crédito -en breve, las llaves para la recuperación del inanciamiento-, relegando consecuentemente las relaciones con los pares regionales. Al entender de un grupo cada vez más creciente de académicos y políicos nacionales cercanos a las por entonces esferas decisionales, esta “desconexión” del mundo aparecía como un contrasenido en instancias en las que la lógica de la Guerra Fría languidecía y en que las perspecivas respecto a la integración de los mercados de bienes y de capitales acarreada por la globalización se imponían contundentemente150. Así pues, la urgencia de superar el estado de “desinserción inanciera” internacional se posicionó nuevamente cual problemáica rectora del acontecer políico-económico nacional. Sin embargo, a disingo de lo ocurrido durante los iempos primarios del subperíodo anterior, los discursos y acciones formulados no aparecían como críicos de las estructuras y dinámicas del sistema inanciero internacional (de los mercados de deuda soberana, en paricular), sino como de aceptación militante. Es que bajo la lectura del nuevo gobierno, en el “nuevo orden mundial”, la desinserción inanciera devenía sinónimo de desinserción/aislamiento global. Bajo la nueva ópica, pues, la políica exterior debía asumir una agenda cuya amplitud y jerarquías estuviesen solamente atravesadas por un cálculo de costo-beneicio en términos de bienestar material de la población. Así las cosas, el acercamiento con los Estados desarrollados con mayor gravitación en el orden económico internacional –en el área inanciera, por caso- y con los organismos internacionales de crédito apareció lógico, “natural”. Así pues, en detrimento de las consignas formuladas durante la campaña electoral y del acervo políico-ideológico de la expresión políica en que desenvolviera su carrera -el Parido Jusicialista (PJ)-, el presidente Menem adoptó un diagnósico neoliberal de la crisis, ideniicando a la inestabilidad crónica del mismo como la manifestación más vívida de una crisis insitucional de mayor alcance cuyo epicentro se ubicaba en el propio Estado. La solución, entonces, remiía a una reconiguración integral del aparato estatal, todo lo cual conllevaba a un repliegue de las estructuras y funciones estatales insitucionalizadas desde el aianzar del modelo de industrialización por susitución de importaciones (ISI). 150. Numerosos fueron, en efecto, los académicos y políicos que acentuaron la imperiosidad de arbitrar sendos cambios en las políicas públicas nacionales –la exterior, entre ellas- a in de superar tal “desconexión” del mundo y de avanzar incluso en la “reinserción de Argenina en el Primer Mundo”, tal cual la expresión formulada por De La Balze (1998). Además del precitado autor, destacaban entre aquel grupo o “comunidad epistémica” –en términos de Haas (1992)-, las iguras de Domingo Cavallo, Guido Di Tella -quienes ocuparan la itularidad del Palacio San Marín entre julio de 1989 y enero de 1991 y enero de 1991 y diciembre de 1999, respecivamente) y de Carlos Escudé, quien con la teoría del “realismo periférico” diera sustento al discurso y la praxis de la políica exterior durante buena parte de la administración Menem. 175 En la lectura que hicieran a propósito del giro impulsado por el entonces lamante mandatario, Gerchunof y Torre ensayan que “en el momento de su instalación en el gobierno, Menem se enfrentó a dos desaíos que lo empujaron a actuar rápida y audazmente: un problema macroeconómico de crisis iscal y un problema de credibilidad”. Inmediatamente, los autores agregan “se comprende que la bancarrota de las inanzas públicas no diera respiro y forzara al presidente peronista a apelar todos los medios a su alcance. Pero la necesidad de ganar reputación tuvo el mismo efecto al obligar a Menem a sobreactuar y a ir más allá de lo que hubiera hecho sin su ausencia de credibilidad. De hecho, las primeras decisiones de Menem fueron diseñadas a los efectos de mandar señales de sus compromisos presentes y sus intenciones futuras a in de conquistar la elusiva conianza de los mercados” (Gerchunof y Torre, 1996:736)151. En estrecha relación con lo precedente, Héctor Gosende (2006: 205) airma “no hay que olvidar que las crisis traen aparejadas cambios de valores e interrelaciones entre los grupos que forman una sociedad. Por ello, el cambio creó lo que se conoce como un “espacio de oportunidad” para que el cambio fuera aceptado por la sociedad argenina. El gobierno de Menem presentó sus proyectos a la población en función de un “consenso de fuga hacia delante”. El rasgo esencial y disinivo de este ipo fueron que los costos de proseguir con las reformas fueron percibidos como menores a retroceder, dado que esto suponía caer en una nueva espiral inlacionaria”. La primera respuesta del gobierno de Menem para enfrentar la crisis se estructuró en torno a la convocatoria de referentes del grupo empresarial Bunge y Born para ocupar la itularidad del Ministerio de Economía152, quienes anunciaron un plan de estabilización y reforma estructural apenas puestos en funciones. Los indicios de la estrategia de reforma no tardaron en alorar. Al respecto, es de apuntar que no bien sancionadas las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica –pilares basales del modelo de desarrollo en ciernes-, los anuncios sobre la apertura de los procesos de privaización y/o concesión y la reducción de agencias y empleados del sector público se sucedieron 151. Tal desaío de credibilidad fue oportunamente ilustrado por Corigliano en el análisis que realizara a propósito de los cambios en la Políica Exterior de la República Argenina hacia Estados Unidos durante los primeros años de la administración Menem. Al decir del precitado académico, “los círculos políicos y empresarios norteamericanos percibieron con inicial desconianza la llegada de Menem a la Casa Rosada. Percepción ligada a la iliación peronista y al peril caudillista del candidato triunfante, quien, durante la campaña electoral de 1989, había adoptado un discurso emparentado con el tradicional tono nacionalista y populista de su parido. Así, el diario The Wall Street Journal del 11 de mayo de 1989, opinó, a tan sólo tres días antes de las elecciones presidenciales, que un eventual triunfo del entonces candidato Carlos Menem, podía provocar “un agravamiento en el caos económico de la Argenina”. (…) Asimismo, el 16 de mayo, dos días después de las elecciones, un editorial de The New York Times opinaba que en las mismas los argeninos “dejaron que la esperanza prevaleciera sobre la cautela” al optar por Menem. En idénico tono de escepicismo, The Washington Post temía que la “herencia peronista” del candidato triunfante lo hiciera” (…) buscar escapar de la hiperinlación y la quiebra por medio de la fracasada ruta del general Juan Domingo Perón, marcada por el fascismo y un efervescente nacionalismo” (Corigliano, 2000:s/d). 152. Miguel Roig fue el primer Ministro de Economía de la administración Menem. Su período al frente del Palacio de Hacienda se extendió apenas una semana: desde el 8 hasta el 14 de julio de 1989, día de su fallecimiento. Néstor Rapanelli, también del grupo Bunge y Born, fue quien le sucedió en el cargo (14 de julio de 1989 – 18 de diciembre de 1989). 176 sin cesar153. Empero, exiguos –o nulos– fueron los logros en materia de estabilización de las variables macroeconómicas durante los primeros meses de gesión. Con las reservas internacionales casi agotadas y las cuentas públicas en franco desequilibrio, los ministros de Economía lanzaron programas de estabilización que se malograban al no poder responder al complejo de condicionantes intermésicos. Tal fue el caso de la gesión de Erman González, el tercer ministro de Economía designado durante el período. Este funcionario, de militancia histórica junto al presidente, resolvió cubrir la demanda de los bancos acreedores internacionales, de los organismos mulilaterales de crédito y de los gobiernos de los países desarrollados, al reanudar el pago de capital e intereses luego de dos años de cesación de pagos de hecho. No obstante, la emisión monetaria llevada adelante para cubrir tales requerimientos condujeron a un segundo episodio hiperinlacionario. En este escenario, el mencionado ministro presentó su renuncia, siendo reemplazado por Domingo Felipe Cavallo, quien hasta entonces se había desempeñado como canciller. Así las cosas, y en concurrencia con lo sostenido por Gerchunof y Llach (2010), se marca que transcurrido año y medio, el gobierno de Menem no había podido ejecutar una políica económica capaz de torcer la inlación y, junto ella, la recesión prevaleciente. Ciertamente, las tentaivas de estabilización anteriores habían naufragado a escasos meses de haber sido anunciadas. Esta veriginosa sucesión de programas y/o paquetes económicos malogrados había inaugurado, es de notar, una lógica de desgaste creciente para el gobierno. Por tal razón, era menester que el plan económico impulsado por Cavallo pudiera sostenerse en el iempo. Con todo, bien vale adverir que la situación económica en los primeros meses de 1991 no era tan acuciante como la conocida a inicios de la gesión. Aunque coninuaban registrando importantes desajustes, los indicadores del área iscal y del sector externo mostraban un relaivo mejoramiento respecto a los de 1989154. Por otro lado, el nivel de reservas internacionales del Banco Central de la República Argenina (BCRA) presentaba una buena base para lanzar lo que por entonces se llamó el “plan Cavallo” o “plan de la converibilidad”. Presentado por la conducción políico-económica como la única salida garanida de la crisis, el plan se asentó sobre tres pilares: la adopción de un ipo de cambio ijo, la eliminación de los mecanismos de indexación y una mayor liberalización comercial. El recurso a la adopción de un ipo de cambio ijo había sido uilizado por ensayos aniinlacionarios del pasado inmediato. Ahora bien, la nueva políica cambiaria y monetaria no se limitó a ijar una paridad de la moneda nacional con el dólar. En esta inteligencia, 153. Como muestra de la celeridad que caracterizó la políica de privaizaciones, baste señalar que a enero de 1991, se habían traspasado al sector privado las siguientes empresas: Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel); Aerolíneas Argeninas; las petroquímicas Petrosur, Petropol e Induclor y los canales de televisión 11 y 13. Asimismo, habíase concesionado ya los corredores viales nacionales y los accesos a Capital Federal. En los anexos 6 y 7, se presentan cuadros en los que se marcan las principales privaizaciones y concesiones, respecivamente. 154. En este contexto, Gerchunof y Llach (2010:430) airman que el rápido avance en la políica de privaizaciones y el canje de deuda de corto plazo en obligaciones menos apremiantes posibilitaban pensar en un horizonte de equilibrio iscal. 177 se comenta que el plan impelido por Cavallo insituyó mediante una ley nacional –No. 23.928 o Ley de Converibilidad del Austral–, un esquema de caja de conversión, el cual exigía que el BCRA mantuviera dólares en sus reservas en términos equivalentes a toda la base monetaria al ipo de cambio dispuesto por la ley155. Por lo demás, se prohibía que la mencionada insitución inanciara los déicits del Estado156. En resumen, este nuevo ensayo de estabilización diseñado y ejecutado por la administración Menem conjugó una serie de herramientas signadas por su radicalidad y rigidez. El hecho que el programa económico tuviese el respaldo de una ley nacional no era menor. En palabras de Gerchunof y Torre (1996:476): “la opción de la converibilidad descansó en una estrategia de “autoatamiento”: como Ulises, quien ordenó ser atado al másil de su nave para no ser atraído por las engañosas melodías de las sirenas, el gobierno optó por renunciar al uso de instrumentos claves de políica económica para hacer más creíble su compromiso con la disciplina iscal y monetaria”. De ahí, entonces que fuera presentado como una apuesta fuerte que no permiiría marcha atrás157. Las reacciones que siguieron a la puesta en marcha del plan fueron tan inmediatas como posiivas. Los índices inlacionarios, manifestación más acabada de la inceridumbre en los meses previos, reportaron un considerable descenso en un período corto de iempo. A manera ilustraiva, se marca que en los úlimos meses de 1991, las tasas mensuales de inlación registraron variaciones debajo incluso al 1%. Atrás quedaban por consecuencia, los índices de tres cifras conforme lo reportado durante la cima de los episodios hiperinlacionarios. Cuadro 2 República Argenina. Índice de Precios al Consumidor en el Gran Buenos Aires. 1989-1999. Año 1989 1990 Variación respecto al año anterior (%) 3079,5 2314,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 171,7 24,9 3,4 0,2 0,9 10,6 4,2 0,5 -1,2 Fuente: Elaboración propia en base a INDEC (2010a). 155. Originalmente, la razón de cambio se había ijado en 10.000 australes por dólares. En enero de 1992, cuando el peso se insituyó como la moneda de curso legal, la razón de cambio pasó a ser de 1 a 1. 156. En determinadas circunstancias, vale subrayar, se preveía que el mandato de mantener el equivalente de reservas con el pasivo monetario adoptase cierta lexibilidad: se permiía que el nivel de reservas se redujese a un 80% en situaciones de emergencia declaradas por el gobierno. En estos contextos, el 20% restante podría estar consituido por deudas del Tesoro Nacional. 157. La ideniicación del Plan de Converibilidad como un conglomerado de herramientas rígidas y radicales encuentra en un arículo irmado por López Murphy, Santana y Heymann otra parábola elocuente al plantear: “se eligió un instrumento que generó una inmediata reacción de credibilidad, lo hizo al costo de prácicamente colocar al sistema económico y básicamente a todo el proceso de estabilización en una camisa de fuerza cerrada por un candado cuya llave había sido arrojada” (López Murphy et. al, 1995:124). 178 Otro de los datos auspiciosos que conocieron los meses posteriores a la implementación del régimen de la converibilidad fue la considerable baja en las tasas de interés, circunstancia que marcó un alejamiento decisivo respecto a los anteriores planes de estabilización. La asequibilidad y la previsibilidad de las tasas de interés favorecieron la reaparición del crédito (Gerchunof y Llach, 2010:432); reducido hasta su mínima expresión en los contextos inlacionarios precedentes. A tono con lo expuesto por Gerchunof y Torre (1996), se sosiene que la merma de los índices inlacionarios y el retorno del crédito pusieron en marcha un fuerte impulso a la demanda, y tras ello, a la acividad económica, en general. La recuperación económica redundó inalmente en el reacomodamiento paulaino de las cuentas públicas. En este contexto de euforia, y en convergencia plena con la lógica “economicista” de entender la inserción internacional del país, el gobierno decidió avanzar en una respuesta deiniiva a la problemáica de la deuda. De esta manera, agilizó las negociaciones con el comité de bancos acreedores, llegándose a un principio de acuerdo en abril de 1992. Tal como expone Maia: El acuerdo incluyó la reestructuración de los atrasos de intereses y la reestructuración del principal con reducción de deuda o del servicio de intereses. Con relación a los intereses atrasados (8.309 millones de dólares al 31/ 12/ 92) se acordó un pago efecivo 400 millones de dólares y la entrega de bonos cupón cero del Tesoro de los Estados Unidos por un valor de mercado de 300 millones de dólares. El resto de los atrasos de intereses se reinanciaron mediante la emisión de bonos argeninos en dólares a 12 años de plazo con 3 años de gracia devengando la tasa LIBOR más 13/16 de 1 % (Maia, 1993:61). Las bases de dicho acuerdo, amparadas en las directrices del Plan Brady, se concretaron un año más tarde cuando se produjo la operatoria de canje de los ítulos de deuda en poder de los bancos por dos opciones: un bono con descuento del 35% y otro “a la par”, con tasa ija. En coninuidad con el describir de Maia (1993), el acuerdo de principios establecía una garanía total del capital mediante la suscripción de bonos cupón cero del Tesoro de Estados Unidos, y garanía de dos semestres de intereses renovables hasta el inal del plazo de los bonos. Aplaudida por los gobiernos de los países desarrollados y los organismos mulilaterales de crédito, la solución alcanzada con los acreedores terminó de alentar el ingreso de inversiones orientadas a la reestructuración económica bajo el paradigma promercado. En este contexto, se recordará que buena parte de los pliegos correspondientes a la privaización de empresas públicas de servicios habilitaban la capitalización de deuda158. 158. En consonancia con el explicar de Ramón Frediani (1990), se destaca que los programas de capitalización venían siendo ensayados en el país como en otros Estados con diicultades en el acceso a los mercados internacionales desde el promediar de la década del ochenta. Siguiendo con las disquisiciones del precitado autor, estos programas estaban basados en la oferta por parte de los países endeudados de “intercambiar papeles de deuda históricos por otros acivos, reales o inancieros, públicos o privados, en vez de mante- 179 Más allá de las especiicaciones técnicas, es dable marcar que “el Plan Brady modiicó radicalmente el peril de la deuda pública, puesto que la deuda con insituciones inancieras pariculares en EE.UU y Europa inalizó en manos de organismos mulilaterales de crédito y tenedores pariculares (atomización de la deuda pública)” (Guzmán et. al. 2011:6). Tal como se verá en el próximo apartado, esta novedad habilitante del arreglo con los acreedores de antaño devino uno de los principales condicionantes para la administración de la crisis de la deuda en el período siguiente. No obstante sus logros inmediatos, no fueron pocas ni nimias las reservas formuladas al plan de converibilidad. Primeramente, se reparaba que el dólar “de arranque” era bajo en términos históricos (El Economista, 22 de marzo de 1991). En este senido, se alertaba sobre la coningencia de experimentar un rápido retraso cambiario, lo cual afectaría la capacidad exportadora del país –condición clave para la sostenibilidad del plan en el largo plazo159- y la estructura económica del país, en general. Otra de las reservas primigenias al plan de converibilidad puso el acento en las cuentas iscales. En este marco, se advería las probables diicultades del gobierno para encontrar un equilibrio de sus inanzas. La Ley de Converibilidad, al impedir que el Estado moneizara su déicit, exigía serios esfuerzos en materia de disciplina iscal. Por lo pronto, el sector público podía de sortear tales exigencias mediante los ingresos extraordinarios agenciados por el proceso de privaizaciones. Por otra parte, podía recurrir al inanciamiento externo nuevamente recuperado, ya fuera instrumentado mediante las organizaciones mulilaterales de crédito o por inversores privados. No obstante, estas “válvulas de escape”, aunque oportunas en lo inmediato, operarían en detrimento de la sostenibilidad en el largo plazo. Pese a la enidad de estos planteos, es de acentuar que los mismos fueron minusvalorados al compás de los resultados iniciales del plan. Ciertamente, el agotamiento de los agentes políico-económicos de años de recesión e inlación, sumado a las perspecivas opimistas tras los resultados posiivos del “plan Cavallo”, valieron para aplacar todo cuesionamiento al mismo. Fue así pues que la converibilidad comenzó a ideniicarse en el imaginario políico-social como la nueva “base consituiva” de la economía argenina. No obstante ello, y en contraposición de las expresiones del mentado ministro de que su programa económico permanecería por décadas, poco iempo debió transcurrir para evidenciar la robustez de aquellas alertas primigenias. En este respecto, es de notar que las diicultades del gobierno para cumplir con sus erogaciones presupuestarias conllevó a que se recurriera a la colocación irrestricta de bonos –nominados en divisas diferentes al peso, en su mayor parte-, incrementándose el nivel de deuda a niveles “poco tolerables”, conforme el evaluar de no pocos analistas. A modo ilustraivo, pueden considerarse las evaluaciones de Guzmán, Todesca y Mira al respecto: ner esa inmovilización por períodos mayores a diez y con un alta tasa de incobrabilidad o incobrabilidad parcial debido a la desvalorización que presentan” (Frediani, 1990: 50). 159. Más que perinentes devienen en este contexto las observaciones de Bordón Ojeda a propósito de la paradoja inmanente de la converibilidad. Según sosiene el autor: “el plan de converibilidad necesitaba de divisas pero al mismo iempo limitaba su entrada a través del saldo comercial, ya que al igualar la paridad del peso al dólar los productos argeninos resultaban más caros y eso desincenivaba las exportaciones e incenivaba las importaciones. Ante esta situación el ingreso de capitales a través de la inversión era imprescindible” (Bordón Ojeda, 2010:11). 180 Si bien el Plan Brady implicó un alivio en los vencimientos de deuda de corto plazo, la emisión de los nuevos bonos resultó en un crecimiento de la deuda pública nacional e inauguró una dinámica explosiva de endeudamiento en los años subsiguientes. La normalización de la situación de pago de la deuda pública argenina durante los años 90 signiicó un segundo ciclo de endeudamiento. Entre 1990 y 2000 los pasivos del sector público nacional se incrementaron desde US$ 60.000 millones a US$ 128.000 millones, un alza de 114%, aunque la sobrevaluación cambiaria ocultaba parte de la magnitud de la deuda (Guzmán et. al, 2011:6). La sucesión de crisis desencadenadas en ciertas economías emergentes durante la segunda mitad de la década -México (1994); del Sudeste Asiáico (1997); Brasil (1997/8); Rusia (1998) y Turquía (2001)- no hizo sino raiicar aquellos reparos respecto al plan. Estas crisis -la de Brasil, sobre todo, al consituirse como el primer socio comercial del país- limitaron no sólo el acceso al crédito externo por el comportamiento “procíclico” o “rebaño” de los inversores orientados siempre a “vuelos hacia mayor calidad” en iempos críicos, sino también por la desmejora paulaina de los indicadores de las cuentas nacionales generalmente considerados cual prospecivos de la capacidad de pago de un Estado deudor: nivel de acividad, exportaciones, inlujo de IED, entre otros. Sumida pues en la confusión entre metas (estabilidad) e instrumentos (caja de conversión), la República Argenina se encaminó –con alternancia de gobierno mediante- a su tercer crisis de deuda soberana en el período democráico y, tras ella, a la implosión del segundo ensayo del modelo de desarrollo neoliberal en el país. 3. La crisis de deuda soberana a inicios del siglo XXI: del colapso políico-insitucional de la converibilidad al uso de recursos propios y inanciamiento alternaivos El 23 de diciembre de 2001, luego de las trágicas jornadas que precipitaron la renuncia de Fernando De la Rúa (1999-2001) y la caída consiguiente del gobierno de la Alianza160, el presidente provisional Adolfo Rodríguez Saá -gobernador hasta entonces de la provincia de San Luis-, efecivizó el anuncio tan temido como esperado por numerosos actores (tanto nacionales como internacionales) durante el transitar del país hacia el colapso: a parir de tal fecha, y por plazo indeinido, la República Argenina suspendía el pago de su deuda soberana. Tal como apuntan Michael Morimore y Leonardo Stanley (2006), varios fueron los datos que ilustraron la dimensión del default declarado. Sin ánimo de incurrir en la enumeración de los mismos, estas líneasse limitan a exponer sólo algunos de ellos. Así pues, se comenta en primer término que al momento del anuncio de incumplimiento, la deuda argenina representaba alrededor de la cuarta parte de lo transado por aquel entonces en 160. La Alianza por el Trabajo, la Jusicia y la Educación –conforme su denominación original- fue la coalición de paridos políicos conformada por la Unión Cívica Radical (UCR) y un frente de agrupaciones de centro-izquierda –el Frente País Solidario (FREPASO)- que, con un discurso contrario a las políicas de la administración Menem, ganó las elecciones legislaivas nacionales de 1997 y las presidenciales de 1999. 181 el mercado de bonos de las economías emergentes. De la misma manera, y siguiendo las formulaciones de los precitados autores, se repara que el monto de la deuda argenina en default implicaba dos veces y medio al alcanzado por la Federación Rusa en la cesación de pagos de 1998, la cesación de pagos de deuda soberana de mayor dimensión hasta entonces. Dicho en números concretos, la suspensión de pagos anunciada en diciembre de 2001 “afectó, en principio, a 61.803 millones de dólares en ítulos y bonos públicos del país y a otros 8.030 millones de dólares de obligaciones varias. El remanente –en lo sustancial, deuda con organismos mulilaterales (32.362 millones de dólares)- y los recientemente emiidos préstamos garanizados (42.258 millones de dólares)- permaneció en situación regular (performing)” (Damill, Frenkel y Rapei, 2005:219). Más allá de la magnitud de la deuda argenina en default, otras caracterísicas valieron para posicionarla como la “madre” de todas las cesaciones de pagos soberanas, tal como la denominaron Nouriel Roubini y Brad Setser (2004: 298). En este senido, debe marcarse que se trataba de la deuda pública en default con mayor variedad de bonos, de jurisdicciones y de monedas involucrados. En efecto, compuesta por ciento cincuenta y dos instrumentos, la deuda argenina alcanzada por la cesación de pagos estaba nominada en siete monedas y bajo jurisdicción de ocho legislaciones diferentes. Intrínsecamente vinculada a estas circunstancias se presentaba la dispersión geográica de los instrumentos de la misma. Por úlimo, no debe de pasar inadverido la considerable atomización de los tenedores de ítulos argeninos. Tal como se adelantó en el apartado anterior, todas estas circunstancias generaron grandes desaíos a los decisores políico-económicos argeninos a la hora de encarar el proceso de reestructuración de la deuda, ya que los conminó a entablar gesiones con numerosos actores emplazados en puntos diferentes del planeta. A tales efectos, se menciona que toda esta complejidad marcó una distancia considerable respecto los procesos de reestructuración ejecutados durante la década del ochenta y los primeros años de la década del noventa, los cuales habían sido encausados mediante gesiones con “comités de bancos acreedores”. La complejidad estructural de la deuda argenina -condicionante per se para la regularización pronta de la misma- se acentuó por el carácter inconcluso del debate sobre la “nueva arquitectura inanciera internacional” (NAFI). En breve, un condicionamiento que excedía a la realidad nacional. Dicho debate, surgido como respuesta a la sucesión de crisis inancieras iniciada a mediados de los noventa, supuso reconocer las limitaciones de las insituciones internacionales inancieras gestadas en la inmediatez de la segunda posguerra para hacer frente a las nuevas realidades inherentes al proceso de globalización. Diversas fueron las temáicas abarcadas por este debate: el rol de las organizaciones mulilaterales de crédito –el Fondo Monetario Internacional, los organismos de inanciamiento del Grupo Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, en paricular-, los mecanismos de prevención y resolución para las crisis de corte inanciero, las políicas a seguir respecto a los lujos internacionales de capitales, el problema del riesgo moral y los modelos para la reestructuración de deudas soberanas en situación de cesación de pagos, entre otros. Si bien todas las temáicas comprendidas en el debate en referencia resultaron claves para la realidad argenina post-default, fue sin duda la polémica inconclusa sobre 182 los mecanismos de reestructuración de las deudas soberanas la que mayor gravitación tuvo para las políicas de recomposición de relaciones con los inversores transnacionales del sector inanciero. En este marco, y sin ánimo de realizar una descripción pormenorizada sobre el paricular, se comenta que el debate respecto a los mecanismos para la reestructuración de las deudas soberanas estuvo atravesado por dos posicionamientos diferenciados: por un lado, las propuestas orientadas a avanzar en “modiicaciones insitucionales” o “estatutarias”; por otro lado, las propuestas orientadas a “modiicaciones contractuales”. Ideniicadas con Anne Krueger, Subdirectora Gerente del FMI durante buena parte del período bajo análisis (2001-2007, en términos precisos), los enfoques insitucionales o estatutarios impulsaban la instauración de un mecanismo internacional de reestructuración de deudas fundado en el capítulo 11 de la Ley de Quiebras de Estados Unidos. De acuerdo a este planteo, los Estados miembros del FMI debían impulsar una modiicación en el convenio consituivo del organismo a in de erigirlo como el rector y decisor ulimo de todos los procesos de reestructuración de deuda soberana. En este senido, se proponía que el FMI supervisase todo el proceso de reestructuración, auditando la capacidad de pago del país deudor y ceriicando la voluntad efeciva de arreglo entre los involucrados. Por el contrario, las propuestas contractuales -apoyadas por el entonces Subsecretario del Tesoro de Estados Unidos John Taylor y académicos de la talla de Allan Meltzer- se erigieron en torno a la idea de sortear problemas de deuda mediante la negociación directa entre Estados y acreedores. Con objeto de sortear los problemas derivados de las minorías de acreedores renuentes a la negociación, esta propuesta propugnaba la inclusión de cláusulas de acción coleciva (CAC ́s, por sus siglas) en los instrumentos de deuda emiidos por enidades soberanas. Al explicar de Villanueva (2003:10) “el enfoque “descentralizado, contractual y de mercado” sostenido por Taylor establecía las siguientes líneasbásicas de aplicaciones a los nuevos bonos: 1) Cláusula de la “supermayoría” desinada a impedir que una pequeñaminoría obstaculizara la concreción de un acuerdo; 2) Cláusula orienta a describir el proceso a través del cual los deudores y los acreedores se reúnen para realizar una reestructuración y 3) Cláusula que describe cómo el país soberano iniciaría la reestructuración”161. Así pues, lejos de las cualidades que le permiieron ser presentada como el paradigma de la estabilización y la reestructuración durante buena parte de la década del noventa, la República Argenina se convirió, tras el colapso de inicios de siglo, en un “paria” de la escena económica internacional. Los mercados privados de capitales, ieles a la lógica de comportamiento pro cíclico, cercenaron su inanciamiento a la espera de una solución de la problemáica de la deuda en cesación de pagos y de una recomposición de las variables afectadas por la ley de emergencia económica. Igual de prescindente fue la respuesta de los gobiernos de los países desarrollados, quienes inmediatamente descartaron toda alternaiva de instrumentar cualquier asistencia de corte bilateral. Carentes de los recursos económicos e insitucionales para hacer frente a tamaño colapso y urgidos por marcar -tanto dentro como fuera de sus fronteras- sus diferencias respecto a la trayec161. Análisis detallados de estas discusiones, pueden verse en Herman (2003), Machinea (2004), Sedlak (2004). 183 toria argenina, los gobiernos de la región desacreditaron también toda posibilidad de instrumentar acciones cooperaivas directas, limitando consecuentemente sus compromisos a la intercesión ante los decisores de los países desarrollados y los organismos inancieros internacionales con sedes en Washington. En este contexto, y a semejanza de lo ocurrido durante la presidencia de Alfonsín, las vinculaciones con los organismos mulilaterales de crédito –el FMI, en especial- se consituyeron en los hechos como el camino excluyente a adoptar en la vuelta del país a los circuitos económico-inancieros globales. Serían, en efecto, estas insituciones -que tantas loas habían hecho para con el proceso de reformas del país durante el imperar del modelo neoliberal y cuyo rol en la escena económica internacional era objeto de fuertes discusiones- las que debían de refrendar ahora las políicas del país en su reinserción internacional: las gesiones para la reestructuración de la deuda, entre ellas. En consonancia con lo postulado por Miranda (2007), es de airmar que la crisis supuso un estrechamiento de la agenda externa. En uso de las teorizaciones de Hermann (1990), se sosiene que las modiicaciones impuestas por la crisis implicaron un cambio de metas de la políica exterior argenina. Conforme lo consignado por el precitado autor, esta modalidad de cambio en Políica Exterior da cuenta del reemplazo o el abandono de la meta o el problema rector de la misma. Así pues, la políica exterior cuya meta durante la administración de Menem remiía a la búsqueda por “la reincorporación de la Argenina al Primer Mundo”, tal cual el célebre apotegma de De la Balze (1998), se vio reemplazada por el objeivo primario de la reinserción a secas. En función de esta premisa, se mantuvieron buena parte de los instrumentos y de las relaciones que orientaron a esta políica pública en el pasado inmediato. No obstante ello, es de acentuar, que todos estos instrumentos y relaciones coninuados reconocieron un signiicado nuevo, diferenciado al asumido en la década anterior. Tal fue el caso de los TBI, los cuales se mantuvieron inalterados pese a la posibilidad de denuncia y/o renegociación prevista en cada uno de ellos. En este contexto, dichos instrumentos dejaron de ser vistos como medios para ganar credibilidad y/o reputación, para devenir una manifestación del interés de la República Argenina de recuperar las condiciones alteradas por la crisis. Sólo después de iniciada la paulaina recuperación de los indicadores macroeconómicos y sociales como consecuencia de las externalidades posiivas de la salida de la caja de conversión y la consiguiente devaluación sobre la compeiividad del país y del aumento concomitante del precio internacional de los commodiies, los decisores políico-económicos nacionales pudieron ejercer discursos y maniobras para limitar los condicionantes de tal escenario (López Coppola et. al, 2003). En este marco, se agenció el respaldo de los gobiernos de las potencias desarrolladas –de Estados Unidos, en lo principal- para descomprimir las negociaciones con los funcionarios políicos y burocráicos del Fondo. Si bien no se consiguieron “fondos frescos” por parte de estos organismos, se habilitaron reprogramaciones de pagos lo cual quitó presión a las cuentas públicas en recuperación. De este modo, el escenario políico-económico nacional pudo reencauzarse en forma paulaina hasta proclamar, urnas mediante, a un nuevo gobierno. En sus primeros meses de gesión, la administración de Néstor Carlos Kirchner (2003-2007) prosiguió, en términos generales, con los lineamientos macroeconómicos 184 ariculados durante los iempos de su predecesor. Sin embargo, legiimado por el voto democráico y despojado del carácter provisional de Eduardo Duhalde (2002-2003), el lamante mandatario pudo diseñar y ejecutar una estrategia de reestructuración de la deuda soberana en default (Miranda, 2003). Tal estrategia, bien vale agregar, se alineó con las directrices formuladas por el presidente Kirchner en su alocución de asunción. En dicha circunstancia, el mandatario asestó: No se puede recurrir al ajuste ni incrementar el endeudamiento. No se puede volver a pagar deuda a costa del hambre y la exclusión de los argeninos generando más pobreza y aumentando la conlicividad social. La inviabilidad de ese viejo modelo puede ser adverida hasta por los propios acreedores, que ienen que entender que sólo podrán cobrar si a la Argenina le va bien. Este modelo de producción, trabajo y crecimiento sustentable y con reglas claras, generará recursos iscales, solvencia macroeconómica y sustentabilidad iscal creando las condiciones para generar nuevo y mayor valor agregado. Tiene además que permiir negociar con racionalidad para lograr una reducción de la deuda externa. Este gobierno seguirá principios irmes de negociación con los tenedores de deuda soberana en actual situación de default, de manera inmediata y apuntando a tres objeivos: la reducción de los montos de deuda, la reducción de las tasas de interés y la ampliación de los plazos de madurez y vencimiento de los bonos. Sabemos que nuestra deuda es un problema central. No se trata de no cumplir, de no pagar. No somos el proyecto del default. Pero tampoco podemos pagar a costa de que cada vez más argeninos vean postergados su acceso a la vivienda digna, a un trabajo seguro, a la educación de sus hijos, o a la salud (Kirchner, 2003). Resisida en su primer momento por la mayor parte de los acreedores internacionales, los gobiernos de los países desarrollados y los funcionarios del FMI al considerársela como extrema y rauda, dicha estrategia fue ajustada en el correr de los meses para reportar inalmente una aceptación general del 76,15% de la deuda en situación irregular162. Con tal resultado, la administración Kirchner logró una disminución del stock de la deuda en 67.000 millones de dólares. Medida en términos del PBI, tales resultados expresaron una merma desde el 135,4% al 72,7%. Por otra parte, el canje concretado en los primeros meses de 2005 propició una simpliicación de la estructura de la deuda al reducir la canidad de instrumentos inancieros de endeudamiento y una disminución de la exposición al riesgo cambiario al haberse nominado buena parte de los nuevos ítulos 162. Formulada a casi tres años de la declaración del default, la primera propuesta de reestructuración –conocida como “oferta de Dubai”, por haber sido expuesta en dicho emirato- preveía una quita nominal del 75% de los ítulos públicos en situación irregular y el no reconocimiento de intereses vencidos desde diciembre de 2001. El rechazo mancomunado a la misma concitó a que la segunda oferta presentada por Buenos Aires en Junio de 2004 redujera el porcentaje de la quita, reconociendo los mencionados intereses y la adición de un cupón vinculado al desempeño económico del país. 185 en moneda nacional. Pero lo que se creía como un paso decisivo para el regreso a los mercados internacionales de crédito, quedó desacreditado a poco terminar el canje. La reestructuración de la deuda, aunque necesaria, no era condición suiciente para la concreción de la reinserción inanciera del país (Fernández Alonso, 2010). En este respecto, se advierte que la problemáica de la deuda coninuó siendo gravitante en el diseño y ejecución del modelo de desarrollo y de la políica exterior. Es que frente a este panorama, y ante las limitaciones de los recursos domésicos y la decisión de prescindir del inanciamiento del FMI en pos de evitar la reedición perpetua de tensiones163, las administraciones del período –las encabezadas por Crisina Fernández de Kirchner (2007-2015), en paricular– se volcaron a aianzar vinculaciones con otros Estados que pudieran operar como fuentes de inanciamiento alternaivo, tal cual el caso de la República Popular China (RPC), la Federación Rusa o la República Bolivariana de Venezuela. Con todo, no dejaron de propiciar un regreso a los circuitos globales de inanciamiento mediante el anuncio de pago de la deuda con los miembros del Club de París164 y la apertura del segundo tramo del canje en junio de 2010. Llegado aquí, se impone comentar que la aceptación de la nueva oferta, basada en términos generales en los lineamientos de la propuesta 2005, alcanzó al 66,8% del total de la deuda en situación irregular. Así pues, tras consolidar los resultados obtenidos en el primer proceso de canje y los conocidos en el segundo, la reestructuración de la deuda argenina agenció un nivel de aceptación global del 92,5%. No obstante, estas acciones de recomposición, la condición de marginación persisió hasta la inalización del segundo mandato de la presidenta Fernández de Kirchner merced a la coninuación –y agudización, inclusive– de las demandas incoadas por los tenedores de ítulos públicos alcanzados por el default que rehusaron de paricipar en las dos ofertas de canje promovidas durante el subperíodo bajo consideración. 163. En este marco, ha de recordarse que el 15 de diciembre de 2005, el presidente Kirchner decidió el pago por adelantado de los 9.810 millones de dólares adeudados por la República Argenina al FMI. Consecuente con la estrategia de “desendeudamiento” impulsada por la administración nacional en instancias de la renegociación de los compromisos soberanos, la decisión procuró cerrar un frente de conlicto permanente. Si bien durante los primeros años del gobierno de Kirchner las discusiones con el FMI habían resultado funcionales a su estrategia de (re)construcción de poder, la lógica de choque con la insitución se sabía a estas alturas ya agotada. Por otra parte, reviste especial importancia remarcar que la decisión de cancelar de antemano las obligaciones con el FMI no se circunscribió a la realidad argenina. Estuvo, de hecho, inscripta en un proceso de reajuste de orden global. Por aquel entonces, otros países de renta media -usuarios tradicionales de los servicios del Fondo- resolvieron cancelar completamente sus pasivos con la insitución: Federación Rusa, Brasil, Serbia, Indonesia, Uruguay, Filipinas, Panamá, República Bolivariana de Venezuela, Ecuador, entre otros. Lo propio hizo Bolivia, un país de ingresos bajos que durante las úlimas décadas había hecho uso ininterrumpido de los préstamos del Fondo. Turquía, Ucrania y Paquistán, por su parte, redujeron sustanivamente su exposición inanciera con el organismo. 164. Originalmente frustrado tras el estallido de la crisis inanciera internacional de 2007/2008, el acuerdo de regularización de la deuda con los países miembros del Club de París se concretó en mayo de 2014. 186 4. Relexiones inales Tal como se advirió en el transcurrir del capítulo, el modo en el que se encauzaron y resolvieron cada uno de los episodios de crisis de deuda soberana reportados desde la inauguración de la redemocraización resultó clave para el interjuego del modelo de desarrollo, la estrategia de inserción y la políica exterior ariculado en cada uno de los tres subperíodos ideniicados en el marco de la invesigación coleciva en la cual se inscribe la presente producción. Conforme con la hipótesis de trabajo, el patrón discursivo y de acción diseñado y ejecutados por los gobiernos de cada una de estas subetapas del período democráico contemporáneo en pos de gesionar la crisis de deuda soberana del contexto marcaron no sólo la persistencia o disconinuidad de la condición de “desinserción” inanciera internacional del país, sino también los constreñimientos y “ventanas de oportunidad” para la ariculación de sus propios modelos de desarrollo y la restricción o amplitud de su políica exterior. En efecto, tras cada episodio de crisis de deuda, se (re)produjeron en forma sistemáica ideas o representaciones políico-académicas respecto al país como “paria internacional”, confundiéndose controveridamente en todos los casos –aunque con intensidad diferencial– la “marginación o desinserción inanciera internacional” con “aislamiento” o “desinserción”, simplemente, de grado mucho más complejo que la primera. Más allá de estas lecturas, es meritorio destacar que todas las administraciones que asumieron en marco de estas crisis de deuda soberana reconocieron la premura de escapar de tal condición arbitrando una muliplicidad de discursos y acciones a tal in. Como también se dio cuenta, cada una de estas respuestas se vieron atravesadas por los condicionamientos intermésicos, esto es, por factores tanto materiales como ideacionales, tanto internos como externos, los cuales restringieron y habilitaron el set de opciones de cursos a adoptar. En el caso de la administración Alfonsín, la marginación de los circuitos inancieros internacionales se conjugó efecivamente con un aislamiento políico, producto del cúmulo de denuncias sobre violaciones sistémicas a los Derechos Humanos contra el gobierno cívico-militar y su decisión de encauzar el reclamo soberano de las Islas Malvinas, Sandwich y Orcadas del Sur mediante el uso de la fuerza. Para sortear tal situación, el primer gobierno democráico diseñó y ejecutó una serie de discursos y acciones que adscribieron a una estrategia de corte más bien confrontaivo, la cual se materializó en diversas instancias, siendo la iniciaiva de construcción de una coalición internacional de países lainoamericanos la más ostensible de ellas. Empero, tal estrategia de primera hora reconoció el rechazo de los gobiernos de las potencias desarrolladas (de la administración Reagan, en especial), de los organismos mulilaterales de crédito y de los bancos acreedores. El malogro de tal estrategia, se dijo, fue determinante para la adopción de una serie de ajustes en la políica exterior, conocida popularmente como “giro realista”. No obstante la merma del cariz detractor en sus vinculaciones con los acreedores internacionales, el gobierno nacional no pudo subverir nunca tal estado de marginación inanciera, limitándose consecuentemente los recursos para instrumentar el modelo de desarrollo conforme las premisas desarrollistas y heterodoxas anunciadas en las horas iniciales de gobierno. En 187 este contexto, y ante la fragilidad del sistema tributario, el gobierno debió inanciar sus desequilibrios iscales mediante emisión monetaria, lo cual terminó conduciendo a la renuncia del presidente y la salida anicipada del primer gobierno del período democráico contemporáneo. La administración Menem, por su parte, llegó al poder proponiendo un cambio radical en la gesión de la crisis de deuda soberana. No se trataba ya de impulsar discursos y acciones de corte confrontaivo, sino aceptantes de una realidad que aparecía cual irresisible: un mundo crecientemente globalizado y ordenado conforme los parámetros de la potencia triunfante de la Guerra Fría. La superación del estado de marginación, en consecuencia, pasaba por aceptar el paradigma vencedor en tal conienda y ajustar consiguientemente la ariculación Estado-mercado conforme los mandatos del ideario neoliberal. Así pues, la confrontación contra los gobiernos de los Estados desarrollados y la denuncia contra las estructuras y dinámicas del sistema inanciero internacional cedieron frente al alineamiento. Como se explicó, esta estrategia redundó pronto en un acuerdo con el comité de bancos acreedores del país, reforzando el ingreso de capitales ávidos de inanciar el proceso de reestructuración económica auspiciada en el segundo episodio del modelo de desarrollo neoliberal en el país. Lo propio puede señalarse en cuanto a las vinculaciones con los organismos mulilaterales de crédito, únicas fuentes de inanciamiento durante la “década precedente” y con quienes se había mantenido vinculaciones atravesadas por una sempiterna tensión. En este senido, se remarca que la adopción del conjunto de reformas promercado propugnado por estas insituciones inancieras con sede en Washington y el respaldo agenciado por parte de los gobiernos de los Estados desarrollados, valieron para que la República Argenina accediera recurrentemente a servicios ofertados por tales organismos. Sin embargo, el incumplimiento de las reglas requerido en un esquema de caja de conversión y el estallido sucesivo de crisis inancieras en los úlimos años de la década del noventa principiaron la gestación de una nueva crisis de deuda soberana, la de mayor dimensión y signiicación de la historia global hasta entonces. Los gobiernos que asumieron el poder tras el revés del neoliberalismo se enfrentaron con un panorama de desinserción inanciera, tal cual lo experimentado por gobiernos anteriores inauguradores de un subperíodo especíico del historial políico-económico en iempos democráicos contemporáneos. Tal situación, harto complejizada por la ausencia de mecanismos de reestructuración de deuda soberanas en marco del nuevo debate por la arquitectura inanciera internacional, no resultó sin embargo en un derrotero descendente para el país, sino que pudo ser parcialmente sorteada merced a los recursos agenciados en el avanzar del proceso de recuperación y crecimiento, y del incremento sostenido del precio de los commodiies exportados por el país. La carencia de tales mecanismos internacionales para el encauzamiento de episodios de crisis de deuda soberana conllevó a que la República Argenina permaneciera marginada de los circuitos inancieros pese a los resultados obtenidos en el marco de los dos tramos del proceso de reestructuración. En función de ello, las administraciones presididas por Kirchner y Fernández de Kirchner debieron acentuar sus discursos y acciones de confrontación hacia los tenedores de ítulos de deuda alcanzados por el default. Si bien esta lógica discursiva 188 y de acción restringió la resolución pronta de la crisis de deuda soberana, y junto a ello la reincorporación del país a los circuitos globales de inanciación, no inhabilitó la ariculación de un modelo de desarrollo producivo bajo basamentos disintos a los conocidos durante el período anterior. 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Docente de la cátedra “Políica Internacional Lainoamérica” de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en el estudio de la políica exterior de Brasil y del vínculo bilateral con la Argenina, así como temas vinculados al desarrollo y a los procesos de integración. Email: e.acis@conicet.gov.ar Anabella Busso. Licenciada en Ciencia Políica, Universidad Nacional de Rosario (UNR); Master en Ciencias Sociales, Facultad Lainoamericana en Ciencias Sociales. Invesigadora del Consejo Nacional de Invesigaciones Cieníicas y Técnicas (CONICET) e Invesigadora Categoría I. Profesora Titular de Políica Internacional y Políica Internacional Lainoamericana de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en Políica Exterior Argenina y relaciones bilaterales Argenina-Estados Unidos. Email: anabella.busso@fcpolit.unr.edu.ar Natalia Ceppi. Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR). Magíster en Integración y Cooperación Internacional (CERIR). Invesigadora Asistente del Consejo Nacional de Invesigaciones Cieníicas y Técnicas (CONICET). Profesora Titular de la Cátedra Derecho Consular y Diplomáico de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en el estudio de cuesiones energéicas y las relaciones bilaterales de Argenina con Bolivia. Email: nataliaceppi@yahoo.com.ar Ornela Fabani. Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR). Magíster en Integración y Cooperación Internacional, Centro de Estudios Interdisciplinarios (CEI) de la UNR. Becaria Posdoctoral del Consejo Nacional de Invesigaciones Cieníicas y Técnicas (CONICET). Docente de la cátedra Políica Internacional de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en el estudio de la políica exterior argenina hacia Medio Oriente. Email: ornela_fabani@hotmail.com José Fernández Alonso. Doctor en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR). Invesigador Asistente del Consejo Nacional de Invesigaciones Cieníicas y Técnicas (CONICET). Docente de la cátedra Economía Internacional de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en Economía Políica Internacional, paricularmente en la problemaico del endeudamiento soberano. Email: josefernandezalonso@conicet.gov.ar María Elena Lorenzini. Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR). Invesigadora Asistente del Consejo Nacional de Invesigaciones Cieníicas 193 y Técnicas (CONICET). Docente de la cátedra Teoría de las Relaciones Internacionales de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en el estudio de la políica exterior de Argenina y Chile, las relaciones bilaterales argenino-chilenas y argenino-venezolanas. Email:melorenzini@gmail.com María Rocío Novello. Licenciada en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR). Docente de la cátedra Políica Internacional de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Email: novelloro@gmail.com Rubén Paredes Rodríguez. Mg. en Integración y Cooperación Internacional (UKL-UNR). Director Adjunto del Insituto Rosario de Estudios del mundo Árabe e Islámico (IREMAI). Miembro del Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR) en el área de Medio Oriente y Argenina. Docente de la cátedra de Economía Internacional y del Seminario Religión, Políica y Economía en la Relaciones Internacionales de Medio Oriente de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en las relaciones internacionales de Medio Oriente y su vinculación con la República Argenina. Alejandro Simonof, Doctor en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Docente-Invesigador Categoría 2, en el Insituto de Invesigaciones en Humanidades y Ciencias Humanas y en el Insituto de Relaciones Internacionales de la UNLP, Profesor Titular de la Materia Problema en Historia General del Profesorado de Historia de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la UNLP. Ha dictado en cursos de posgrados en Universidades argeninas y extranjeras. Se especializa en el estudio de Políica Externa Argenina Reciente. Email: asimonof2010@gmail.com. Julieta Zelicovich. Doctora en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR). Magíster en Relaciones Comerciales Internacionales, Universidad Nacional de Tres de Febrero. Invesigadora Asistente del Consejo Nacional de Invesigaciones Cieníicas y Técnicas (CONICET). Docente de la cátedra Economía Internacional y del Seminario I de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Políica y Relaciones Internacionales de la UNR. Se especializa en el estudio de las negociaciones comerciales internacionales y la políica exterior argenina. Email: julieta.zelicovich@fcpolit.unr.edu.ar 194 MODELOS DE DESARROLLO e INSERCIÓN INTERNACIONAL Aportes para el análisis de la política exterior argentina desde la redemocratización (1983-2011) Actores y temas de agenda TOMO 2 Procesado gráico integral UNR Editora EDITORIAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO Secretaría de Extensión Universitaria Urquiza 2050 S2000AOB - Rosario - Santa Fe República Argentina www.unreditora.unr.edu.ar editora@sede.unr.edu.ar Junio 2017

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