embetsmannsstaten

«Embetsmannsstaten» er i ettertiden blitt tolket som en modell eller idealtype, der Seip har gitt en forenklet og idealisert beskrivelse av politiske maktforhold. Selv tok Seip klart avstand fra å bruke modeller, og mente å ha sterke holdepunkter for sitt begrep med grunnlag i historiske realiteter.

Seips begrunnelse for begrepet «embetsmannsstaten» var flerleddet: Embetsmennene var enerådende som medlemmer av de norske regjeringene fram til 1884, de dominerte på Stortinget, og standen utgjorde det statlige styringsapparatet i landet som offiserer, geistlige og sivile embetsmenn.

Embetsmennene var den naturlige politiske eliten når Norge manglet andre sosiale eliter. Adelen hadde dødd ut alt på 1600-tallet, og næringsborgerskapet var lenge for svakt på 1800-tallet. Framfor alt kom embetsmennene ifølge Seip til å utøve makt gjennom ideologisk hegemoni. De definerte de politisk-moralske normene som i kortform bestemte at embetsmennene var best skikket til å styre landet. De var «Landets bedste Mænd», som det het. De hadde den politiske uavhengighet, utdannelse, dannelse, kunnskap og kompetanse, og ikke minst dømmekraft og integritet, som svarte til idealet om den frie og uavhengige politiske borger.

Seip la også vekt på at embetsmennene bevisst søkte å befeste sin maktstilling. De kontrollerte valgene, de begrenset ytringsfriheten gjennom å mene at visse grupper ikke burde tale og fremme tanker og synspunkter, og ved å håne og gjøre narr av den rå og primitive allmuen. Embetsmennene forfulgte opposisjonelle ved å frata dem stortingsplasser når det ble påvist brudd på regelverk og normer, slik som det å være tiltalt eller ha en dom eller å stemme på seg selv. Konge og departement stoppet portomoderasjonen til brautende og kritiske aviser. Embetsmennene sikret seg høye gasjer og lønninger, og så egne økonomiske fordeler i paripolitikken, da høy valutakurs betydde høye embetslønner.

Embetsmennene sørget for at stemmeretten ikke ble utvidet til nye grupper, og begrunnet det med faren for massenes despoti og uforstand. Enda mer kvelte embetsmennene mye av opposisjonen ved å gjøre politisk agitasjon og organisering til noe som var moralsk tvilsomt og uhederlig, og i noen tilfeller også samfunnsskadelig. Valgloven av 1828 søkte å stoppe agitasjon før og under valg, utdeling av stemmesedler, organiserte kampanjer for stortingskandidater, og vernet om hemmelige valg. Kjøpmenn og håndverkere reiste opposisjon i 1820- og 30-årene rundt stortingskandidater, og bøndene tenderte mot en organisert opposisjon i valg og på Stortinget i 1820-, 30- og 40-årene. Men ulike opposisjonsbevegelser, som hadde karakter av politiske vekkelser med sterk brodd mot regimet og embetsmennene, ebbet ut etter noen år og ble aldri sterke nok. Thrane-bevegelsen vokste seg stor fra 1848, men kunne lett slås ned i 1851 ved hjelp av lokale lensmenn. Svakheten hos opposisjonen skyldtes ikke minst motvilje mot organisering, agitasjon, valgkampanjer og partier i egne rekker, og embetsmennenes kulturelle, sosiale og retoriske overlegenhet. Embetsmennenes makt var betinget av det organisasjonsløse samfunnet, og av at de nøt stor anerkjennelse som politiske ledere i brede samfunnslag, påpekte Seip.

Seip og senere historikere forklarer den rent politiske bakgrunnen for embetsmannsstatens fall med venstreopposisjonens (det senere partiet Venstre) langvarige og vellykkede kamp i årene 1869–1884. Den var rettet mot hele embetsstanden og mot de politiske miljøer av konservative politikere i regjering og storting. Dette var miljøer som mer og mer ble regnet som støttespillere for den svenske kongen og det øvrige politiske lederskapet i Sverige. Etter hvert ble det en kamp mellom «høyre» og «venstre», som trådte fram som navn på stortingsfraksjonene alt i 1870-årene. Stortinget var hovedarena for opposisjonen, og som stortingsflertall hadde «venstre» effektive våpen i form av vedtak.

Viktige kampsaker ble statsrådenes adgang til Stortinget (statsrådssaken) og spørsmålet om kongens absolutte veto (vetostriden). Statsrådssaken ble vedtatt fire ganger av stortingsflertallet i tidsrommet 1872–1880, på grunn av endring av lovtekst etter først vedtak. Flertallets promulgasjon (bekjentgjøring) av statsrådenes adgang i 1880 og den etterfølgende grunnlovsendringen betydde at konflikten eskalerte. Venstreopposisjonen i Stortinget hadde da i lovs form drevet gjennom parlamentarisme mot kongens sanksjonsnekt. Kongen måtte bøye av, først delvis og siden fullt og helt.

I 1884 kunne kampen krones med seier. Da ble den første liberale regjeringen dannet under Johan Sverdrups ledelse, ut fra en parlamentarisk forestilling om at en regjering måtte ha støtte fra et stortingsflertall. I tillegg var statsrådene i den konservative Selmer-regjeringen blitt dømt til avsettelse eller bøter under riksrettssaken i 1883–1884. De hadde stått bak kongens ulovlige sanksjonsnekt av stortingsvedtaket om statsrådenes adgang i 1880, ifølge riksretten. Etter tre gangers vedtak kunne ikke lenger kongen overprøve et stortingsvedtak og nekte å bekjentgjøre det, var lovtolkningen og domspremisset.

I 1884 stiftet ulike politiske krefter Venstre og Høyre som riksdekkende partier. Dette året markerte begynnelsen på innarbeiding av en ny statsskikk – parlamentarismen. Men ikke før i 1905 var parlamentarisme fullt ut gjennomført i Norge.

Seips modell er blitt kritisert for å ha overdrevet embetsmennenes politiske og ideologiske hegemoni etter 1814. Også bønder og næringsborgerskapet greide å skaffe seg politisk innflytelse. Det var i perioden 1814–1884 betydelig rom for opposisjonen. Det var ellers embetsmennene som i mangt forsvarte Stortingets kompetanse som lovgivende og bevilgende samfunnsmakt, folkesuverenitetstanken og trykkefriheten fram til 1844. Men framfor alt kom idealer og moralnormer til å legge sterke bånd på den makten som embetsmennene utøvde.

Med begrepet «den borgerlige rettsstat» kom Francis Sejersted i 1970-årene til å nyansere den maktstillingen som embetsmennene skulle ha hatt. Han innså at embetsmennene dominerte politikken, men ikke uten klare grenser. Embetsmennene fulgte rettsstatsprinsipper, som betydde sterke normer om at politikere skulle være nøytrale, upartiske, uegennyttige og styre ut fra allmenne hensyn, etter lover og regler, og sørge for forutsigbarhet og stabilitet. Det som legitimerte embetsmennenes politiske lederskap, var at de lyktes i å fremme vel så mye bønders og borgerskapets interesser som egne interesser, og ivareta nasjonale interesser i møte med svenske amalgamasjonsforsøk. I utgangspunktet ønsket ikke embetsmennene en aktiv stat og å drive politikk. De ville oppheve eller minimalisere politikken og begrense staten til noen kjerneroller, som garantist for rettsstatsprinsipper og tilrettelegger for kommunikasjoner og næringsliv, slik Sejersted poengterte.

Andre har hevdet at 1884 ikke synes å være et så sterkt brudd som Seip tegnet opp. Embetsmennene fortsatte å ha en sterk politisk posisjon også etter 1884. De dominerte i regjeringer og på Stortinget. Kongen fortsatte å påvirke sammensetningen av regjeringer. Enkelte regjeringer brydde seg ikke om at de hadde stortingsflertallet mot seg, og statsministre tok ikke mistillit fra Stortinget til følge. Det skulle ta lang tid før parlamentarismen fikk fullt gjennombrudd, først i 1905.

• Jens Arup Seip
• embetsstanden
• norsk historie fra 1815 til 1905
• statsrådssaken
• vetostriden

• Embetsmennenes stat – Norgeshistorie.no
• Embetsmannsstatens fall – Norgeshistorie.no

• Dørum, Knut (2016): Frå undersått til medborgar. Styreform og politisk kultur i Noreg 1660 til 1884, Oslo.
• Espeli, Harald og Nilsen, Yngve (2016): Riksrevisjonens historie 1816–2016, Oslo.
• Hodne, Fritz (1972): «Likebehandlingsprinsippet for statens bevilgninger til grunnlagsinvesteringer», Historisk tidsskrift, sidene 1–36.
• Holmøyvik Eirik (2012): Maktfordeling og 1814, Bergen: Fagbokforlaget.
• Kaartvedt, Alf (1956): Kampen mot parlamentarisme 1880–1884. Den konservative politikken under vetostriden, doktoravhandling, Oslo: Universitetsforlaget.
• Myhre, Jan Eivind (2011): Kunnskapsbærerne 1811–2011. Akademikere mellom universitet og samfunn, i John Petter Collett med flere (red.): Universitetet i Oslo 1811–2012, bind 8, Oslo.
• Seip, Jens Arup (1974): Utsikt over Norges historie. Tidsrommet 1814–cirka 1860, første del, Oslo.
• Seip, Jens Arup (1981): Utsikt over Norges historie. Tidsrommet cirka 1850–1884, andre del, Oslo.
• Sejersted, Francis (1978): Den vanskelige frihet 1814–1851. Cappelens Norgeshistorie, bind 10. Oslo.
• Sejersted, Francis: Demokrati og rettsstat, Historisk tidsskrift 1979, sidene 1–42;
• Sejersted, Francis: Teorien om politikkens opphevelse. Svar til Per Maurseth og Jens Arup Seip, Historisk tidsskrift 1981, sidene 306–323.
• Storsveen, Odd Arvid: Parlamentarismen, pressen og illusjonen om 1884. I Ruth Hemstad & Dag Michalsen (red.), Frie ord i Norden? Offentlighet, ytringsfrihet og medborgerskap 1814–1914, sidene 465–485. Oslo: Pax forlag.