"OPINIONES Y ANALISIS"

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ASAMBLEA
CONSTITUYENTE

Primera edicin, abril 2005

D.L. N 4 - 1 - 712 - 05
FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia

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CONTENIDO

Presentacin .......................................................................................... 7

Las Asambleas Constituyentes en Bolivia

Silvia Chvez Reyes ..........................................................................11
Experiencias de Asambleas Constituyentes
en la regin andina
Lus Verdesoto Custode ................................................................... 51
El recorrido de la Asamblea Constituyente
Jorge Lazarte Rojas ..........................................................................83
Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la
Asamblea Constituyente
H.C.F. Mansilla ............................................................................... 111

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de circunscripciones indgenas, etc. Estas visiones contrapuestas se

encuentran reflejadas en los distintos proyectos de ley que considera
el Congreso. Sin embargo, ya existe en la ciudadana una expectativa
muy grande sobre su realizacin y sobre sus efectos esperados,
paradjicamente acompaada de bastante desinformacin o, para ser
ms precisos, de poca informacin.

P R E S E N T A C I O N

El debate sobre la Asamblea Constituyente ha adquirido un

lugar predominante en el pas. Propuesta a principios de la dcada de
1990, la idea de convocar a una Asamblea Constituyente tuvo un camino
lento: confinada inicialmente a sectores con poco peso poltico fue
ganando relevancia social hasta convertirse en uno de los asuntos de
mayor debate en la eleccin presidencial de 2002. Si bien fue rechazada
en la Ley de necesidad de reforma constitucional aprobada ese ao,
alrededor de ese tema se organiz una candidatura presidencial y los
principales partidos tuvieron que pronunciarse sobre su conveniencia
o no. El compromiso del presidente Carlos Mesa, en el momento de
su posesin, de celebrar una Asamblea Constituyente y la introduccin
de esta figura en las reformas constitucionales de 2004, colocaron a
esta eleccin como una de las etapas centrales de la reestructuracin
poltica e institucional de Bolivia.

Fundemos, fiel a su misin de proporcionar estudios de calidad,

lejos de consignas simplistas o estereotipadas, presenta un nuevo
nmero de Opiniones y Anlisis, el 74, destinado a abordar algunos
aspectos de la Asamblea Constituyente. Se pretende ofrecer a la
ciudadana informacin seria, confiable y a la vez accesible sobre el
lugar de la Asamblea Constituyente en la historia del pas y en la regin,
sobre sus potencialidades y sobre sus limitaciones.
Para este primer nmero sobre la Asamblea Constituyente el
objetivo es brindar una introduccin que es al mismo tiempo una mirada
de largo alcance y una visin comparativa que site en un contexto
amplio esta experiencia, que ni es nica en la regin ni es primicial
en Bolivia. Esta reflexin constituir una til introduccin a futuros
nmeros de Opiniones y Anlisis que abordarn temas que seguramente
sern discutidos en la Asamblea Constituyente.

Todava el Parlamento no ha aprobado la ley de convocatoria

a la Asamblea Constituyente y existe un debate intenso sobre varios
de sus aspectos: nmero de miembros, forma de eleccin, existencia

El presente nmero tiene cuatro artculos, redactados por

especialistas en la materia. Sin que los textos compartan una misma
visin, ellos ofrecen elementos comunes entre los cuales resaltan la
importancia de asignar a la Asamblea Constituyente el papel que le
corresponde, redactar una nueva Constitucin, sin exagerar los cambios
que pueda introducir en la sociedad boliviana y la necesidad de estudiar
las experiencias de pases prximos o de anteriores Asambleas para
evitar errores.

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Abre el volumen Silvia Chvez, especialista en derecho

constitucional y administrativo, con Las Asambleas Constituyentes
en Bolivia, en la que se hace un repaso histrico de todas las Asambleas
Constituyentes que se celebraron en Bolivia, desde su fundacin hasta
la de 1967. All se comprueba la existencia de una vasta tradicin, en
particular en el siglo XIX. A continuacin el doctor Lus Verdesoto,
autor ecuatoriano con una importante experiencia prctica y terica
en la materia, desarrolla Experiencias de Asambleas Constituyentes
en la regin andina, que recoge las lecciones de los pases vecinos
para advertir escollos y dificultades que podran presentarse en el caso
boliviano. Luego, Jorge Lazarte, ex vocal de la Corte Nacional Electoral,
retrata el recorrido de la Asamblea Constituyente, sealando qu actores
la promovieron, cules fueron las condiciones sociales y polticas que
la instalaron en el centro del debate poltico boliviano y cmo fue
incorporada en la Constitucin. Cierra el volumen el doctor H. C. F.
Mansilla, profesor universitario en Europa y Amrica Latina. Su
artculo, Limitaciones, condicionantes y posibilidades de la Asamblea
Constituyente, seala que una refundacin del pas, a travs de ese
proceso, es poco probable a pesar de las numerosas expectativas que
despierta.
Con este trabajo, Fundemos espera contribuir a una discusin
serena y razonada sobre las oportunidades y las limitaciones que ofrece
la Asamblea Constituyente para la construccin del pas en las prximas
dcadas.

Ivonne Fernndez Weisser

DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS

Hartwig Meyer-Norbisrath
REPRESENTANTE DE LA FUNDACION
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR

10

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LAS ASAMBLEAS CONSTITUYENTES

EN BOLIVIA

se deduce que slo l puede dotarse de una Constitucin o reformar

la existente. Sin embargo, esto no siempre fue as. Un anlisis de los
procedimientos que se utilizaron para dar lugar a las Asambleas
Constituyentes en Bolivia, demuestra que el poder constituyente fue
convocado mediante variados expedientes, no siempre adecuados, en
los que el pueblo -el soberano- desempe roles diferentes o,
simplemente, no jug ninguno.

Silvia Chvez Reyes*

Introduccin
Este trabajo contiene una sntesis cronolgica de las
convocatorias a las Asambleas Constituyentes que se realizaron a
lo largo de la historia boliviana. A partir del proceso de gestacin de
los magnos eventos, sea que stos se dieron al impulso de convocatorias
formales o mediante la transformacin de las reuniones ordinarias del
poder legislativo, se puede entender mejor la aprobacin de las diversas
Constituciones en el pas. Sin embargo, la tarea no es fcil, ya que
las disposiciones legales (leyes, decretos u otros) que contenan las
convocatorias no siempre se encuentran en los archivos, lo que
probablemente determin que no se hayan realizado suficientes estudios
al respecto.
Las nociones ms elementales de la teora constitucional
contempornea sostienen que la soberana radica en el pueblo, de donde
*

Licenciada en Derecho, Ciencias Polticas y Sociales en la Universidad Tcnica

de Oruro. Maestra en Derecho Constitucional y Administrativo (UTO). Post
grado en Planificacin Social y Formulacin de Proyectos Sociales. Directora
Ejecutiva de la Oficina Jurdica de la Mujer (1988-1990); Directora Ejecutiva
de ONANFA-Oruro (1992-1993). Ha escrito varios artculos referidos a la
problemtica de la mujer. Entre sus trabajos se destacan: Contradicciones
entre Constitucin y Tribunal Constitucional y Monopolio de la
Representacin y Debilitamiento de la Democracia.

11

La investigacin realizada nos autoriza a afirmar que gran parte

de las Asambleas Constituyentes realizadas en el pasado resultaron
de acciones de los grupos gobernantes que, urgidos de legitimar sus
regmenes, apelaban al recurso de reunir al Congreso ordinario y
convertirlo en Congreso constituyente.
Antes de iniciar el anlisis de los eventos, es necesario definir
qu debe entenderse por Asamblea Constituyente y fijar sus alcances.
El diccionario Cabanellas1 seala: Cuerpo Legislativo extraordinario,
elegido o convocado con la finalidad de establecer o reformar la
Constitucin Poltica del Estado. Se trata del cuerpo deliberante y
poltico que congrega a representantes elegidos con el objeto especfico
de reformar el texto constitucional, pudiendo modificarlo en alguno
o algunos de sus artculos, o sustituirlo por completo. Cumplido el
mismo, termina el mandato de sus integrantes. La Asamblea
Constituyente, por tanto, ejerce el poder constituyente originario o el
derivado, dependiendo de las circunstancias y el alcance de las reformas.

Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, Tomo

I, 14 Edicin. Pg.381, Buenos Aires-Argentina.

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La fundacin de la Repblica y la Constituyente de 1826

Existe ya consenso generalizado en el hecho de que el documento
inicial de la creacin de Bolivia es el decreto del 9 de febrero de 1825,
emitido por el General Sucre en la ciudad de La Paz. La fundacin
de la Repblica de Bolivia es el resultado de una serie de acciones
militares, sociales, econmicas y polticas, as como de gestiones de
los notables altoperuanos de cada una de las grandes ciudades de ese
territorio.

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de la eleccin aseguraron que slo los notables, y entre stos, los ms

ricos4, estuvieran presentes en el evento.
La inauguracin se produjo el 10 de julio. Despus de varias
deliberaciones, la gran mayora de representantes decidi desvincularse
de los dos ex-virreinatos de los que se haba dependido antes5 y el 6
de agosto de 1825 se rubrica el Acta de la Independencia, fundndose
el nuevo pas, al que acordaron llamar Repblica Bolvar y nominar
al Libertador como primer Presidente, para doblegar as su voluntad
adversa.

El pensamiento de Sucre, inmediatamente llegado a La Paz, fue

el de llamar a una Asamblea General de diputados y representantes
de las cinco provincias altoperuanas, para que deliberasen sobre su
suerte futura. As naci el decreto del 9 de febrero de 1825, en el que
se convoc y dio instrucciones para la eleccin de los diputados en
el mes de marzo. El artculo 17 sealaba: El objetivo de la Asamblea
General ser sancionar un rgimen de gobierno provisorio, y decidir
sobre la suerte y los destinos de estas provincias, como sea ms
conveniente sus intereses, y felicidad; y mientras una resolucin final,
lejtima, legal y uniforme, quedarn rejidas conforme al artculo
primero. La reunin deba haberse efectuado el 19 de abril en Oruro.2
Un poco ms adelante el lugar de la reunin fue trasladado a Chuquisaca.
La fecha de inicio de la Asamblea3 fue el 10 de julio. Los requisitos

Para ser elector se deba tener una renta anual de 300 pesos o un oficio que
se los proporcione. Para ser elegido diputado se deba poseer una renta anual
de 800 pesos de la poca.

Oruro tena ya entonces una destacada importancia geopoltica. Quien controlaba

la Fortaleza de Oruro, se deca, controlaba gran parte del pas. En la fundacin
de la repblica Oruro formaba parte de la jurisdiccin de Chuquisaca.

En la conformacin de la Asamblea Deliberante gruesos sectores de la poblacin

asentada en los territorios involucrados en la naciente repblica fueron
marginados: unos por analfabetos y otros por no cumplir con el requisito de
tener una renta determinada. Los indgenas fueron simplemente ignorados. Las

Con el voto de 45 diputados y dos en contra se tom la decisin de separarse

de Lima y Buenos Aires. Jos Mara Mendizbal y Eusebio Gutirrez de La
Paz se pronunciaron por anexarse al Per y el representante de Santa Cruz,
Jos Vicente Seoane, lleg justo el 6 de agosto, slo para firmar el Acta de
la Independencia.

Anuario Administrativo, Coleccin Oficial: Leyes, Decretos y rdenes de la

Repblica Boliviana ao de 1825.

13

Durante el tiempo de su funcionamiento, la Asamblea aprob

varios decretos y leyes importantes. La ms importante fue la primera
ley constitucional de la repblica, fechada el 13 de agosto de 1825.
Concebida originalmente en siete artculos, qued reducida a los tres
primeros, adoptando la forma republicana y representativa, con gobierno
concentrado, general y uno para toda la repblica y sus departamentos.
Fij la existencia de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario,
separados y divididos entre s (...)6. El objeto de estos tres grandes
mujeres tampoco fueron convocadas, pese al rol protagnico y al sacrificio de
algunas de ellas, en la guerra independentista.

14

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poderes ser proteger y respetar los sagrados derechos del hombre en

su libertad, seguridad y propiedad reza en el texto de la ley.

Hecha la eleccin de constituyentes en el mes de abril, las

sesiones empezaron el 25 de mayo de 1826 en la capital de la repblica,
previo discurso del Mariscal de Ayacucho, quien puso a disposicin
del magno evento su cargo de Presidente de la Repblica9.

Inmediatamente despus de fundada la repblica, los flamantes

diputados el 20 de agosto7 le solicitaron al Libertador una Constitucin
que fuese hija de sus luces y experiencia. Para el efecto se nombr
una comisin integrada por Casimiro Olaeta, Jos Mara Mendizbal
e Hilarin Fernndez para que fuesen al alcance del Libertador y
llevaran tambin para su conocimiento la ley por la que se decret el
nuevo estado. Con esos resultados la Asamblea Deliberante funcion
hasta el 6 de octubre, disponiendo, antes de disolverse, que el 19 de
abril del siguiente ao deba producirse la reunin del Congreso General
Constituyente.
Mediante decreto del 26 de noviembre de 1825, Simn Bolvar,
en ejercicio de la presidencia, dicta un Reglamento de Elecciones para
la Asamblea General Constituyente; en el que indicaba que los
representantes se elegan por Departamento y cambia la proporcin
de representantes a 40. Un Decreto Supremo del 29 de diciembre de
1825 difiere la fecha de inicio de la Constituyente para el 25 de mayo
de 1826. La actual capital de Bolivia, an no haba sido nominada para
esa fecha.8 El 1 de febrero de 1826, Simn Bolvar se despide de
Bolivia, con una proclama en la que promete que la Constitucin de
este pas sera la ms liberal del mundo y que sus leyes orgnicas sern
dignas de la ms completa civilizacin.
7

Coleccin Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la Repblica Boliviana.

1825 1826. Archivo del Congreso. Pg. 97.

Todas las referencias del presente captulo han sido extradas de la Coleccin
Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la Repblica Boliviana 1825-1826.
Imprenta Artstica Socabaya. La Paz, s/f. Archivo de la Vicepresidencia y del
Congreso de Bolivia.

15

Se puede creer que los primeros constituyentes, henchidos de

patriotismo, trataron los temas de la Constituyente desde el punto de
vista jurdico, poltico, doctrinal y tomaron en cuenta la Constitucin
que Bolvar haba entregado al Congreso, con la esperanza que sea
la mejor constitucin y la ms liberal del mundo. Pero no fue tan
simple. En efecto, se form una comisin que estudiaba la manera de
redactar una Constitucin, esforzndose por no agraviar o ir en contra
de las normas que haba mandado redactar el propio Simn Bolvar.
Los representantes de las cinco provincias alto peruanas se
ocuparon desde temas administrativos importantes hasta temas
inesperados. Un somero resumen de los temas tratados es el siguiente10:
Ley reglamentaria sobre los sueldos en el poder ejecutivo. Se agrega
franja amarilla a la bandera nacional y se suprime el laurel con las
cinco estrellas de la primera bandera. Creacin del Departamento de
Oruro y la de la Polica Nacional. Se suspende la ejecucin del decreto
del 4 de julio de 1825, referido al reparto de tierras a los indgenas
y la devolucin de tierras enajenadas injustamente.
La primera constitucin boliviana tuvo una duracin de cinco
aos. La Constitucin Bolivariana prevea una duracin, sin
modificaciones, de 10 aos, pero fue abatida por el motn del 18 de
9

El mismo 25 de mayo, los constituyentes ratificaron al General Sucre como

Presidente de la Repblica y le dieron su nombre a la capital de la Repblica.

10

Datos recogidos en la citada Coleccin Oficial de Leyes 1825 - 1826.

16

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abril de 1828 y sustituida en 1831, cuando se introdujeron

modificaciones importantes en la estructura jurdico-poltica del estado.
Ms all de las enmiendas o modificaciones introducidas a lo largo
del tiempo, sus preceptos se convirtieron en el fundamento de muchas
normas vigentes an en la actualidad.

Constituyentes. Por supuesto que en algunos casos fueron convocados

de manera especfica para reformar la Constitucin.

El 6 de noviembre, la Asamblea Jeneral Constituyente11, dio

origen a la primera Constitucin de la Repblica Bolivariana a la que
juraron fidelidad los Constituyentes y el Presidente Sucre. Concluy
sus tareas en diciembre de 1826.

En 1828 mediante Ley del 12 de agosto se convoc a una

denominada Asamblea Convencional12 para el 1 de noviembre en
Chuquisaca, a fin de revisar la Constitucin de ese momento. El Art.
3 de la ley expresa que la Asamblea Convencional se ocupar de
examinar la Constitucin, y declarar su modificacin o su subsistencia.
En el caso de adoptarse las reformas, proceder desde luego a
verificarlas.13

Constituyentes posteriores a 1826

Reunida la misma, no cumpli con el objetivo para el cual fue

convocada, as los miembros que la componan reclaman la legitimidad
y exigen su disolucin.

Casi todas las dems Constituyentes se originaron en el

procedimiento de convertir a las reuniones ordinarias del Congreso de
la Repblica, que en ese tiempo se reuna una vez por ao o de manera
extraordinaria a convocatoria urgente del gobernante de turno, en
Congreso o Asamblea Constituyente. Normalmente tenan el objetivo
de legitimar el nombramiento del Presidente de la Repblica y, segn
el Redactor, terminaban con una serie de alabanzas y loas al Presidente
legitimado, amen de tomar algunas otras medidas de carcter
administrativo.

El Redactor14 informa en detalle las acaloradas discusiones

en torno de las prerrogativas que tena la Asamblea y cmo se haban
excedido de stas. Por lo que se la declara disuelta y se quita la
representacin a sus miembros. Se restablece y repone el rgimen y
gobierno de la repblica Boliviana, al mismo estado en que lo dej
el Congreso constituyente en su reunin extraordinaria, y las leyes de
la Asamblea quedan sin vigor y fuerza.

Las posteriores convocatorias a Asambleas, Convenciones,

Congresos Extraordinarios Constituyentes, nombres con los que
aparecen de manera indistinta en los documentos del Congreso, no
siempre fueron llamadas para que se convirtieran en Asambleas

11

Se mantiene la redaccin de la poca.

17

A principios de 1829, mediante decreto emitido el 31 de enero,

se disolvi esta Asamblea por no haber cumplido su mandato.
12

Para ms informacin revisar las anteriores convocatorias que tienen relacin

con sta como la del 7 de mayo y 9 de julio de 1828.

13

Derecho Electoral Boliviano 1825 1997. Hormando Vaca Dez. Fondo

Editorial de los Diputados. La Paz. 1998. Pg. 22, 23.

14

Redactor de 1828.

18

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Resultan reveladores los argumentos esgrimidos para emitir el

mencionado decreto, en cuyas consideraciones se lee: Qu la
legitimidad de la Asamblea convencional est reclamada (...) Que
siendo convocados los diputados, al solo objeto de revisar y modificar
la Constitucin, han propasado los lmites de sus atribuciones,
conculcando las leyes (...) en sesiones turbulentas, indecorosas,
impropias (...) hasta el extremo de disolverse de hecho por la desercin
de unos y separacin de otros15. Ms adelante indica, Por tanto se
llamar nuevamente al gran mariscal Andrs de Santa Cruz, como
Presidente provisorio nombrado por el Congreso constituyente, y
deseado por todos los bolivianos. Este decreto fue Promulgado por
Jos Miguel de Velasco, como vicepresidente de la Repblica Boliviana.

decretos y todas las medidas adoptadas por el Gobierno en las

circunstancias difciles de su administracin.17

Despus de declararse disuelta la llamada Asamblea

Convencional existe un receso en el parlamento hasta el 24 de junio
cuando inicia sus deliberaciones la Asamblea Nacional de 1831.

Asamblea Nacional de 1831

El decreto es amplio en sus alcances, no especificaba que deba

cambiarse la Constitucin o por lo menos revisarla. Sin embargo, esta
Asamblea emerge de las reuniones normales del Poder Legislativo, la
tarea ms importante fue reformar la Constitucin Vitalicia y tambin
por ley del 13 de septiembre se reform la ley electoral.
El 13 de julio de 1831, mediante decreto, se anuncia la reforma
de la Carta Fundamental del ao 1826: La Asamblea nacional se declara
Constituyente.
El decreto seala: La Constitucin poltica de la Repblica,
dada por el congreso Constituyente en 6 de noviembre de 1826, y
publicada en 9 de diciembre del mismo ao, ser reformada. Para el
efecto La Asamblea nacional se declara Constituyente. Ella har la
reforma de que habla el artculo anterior, incorporando en su seno los
diputados suplentes elegidos en 8 de mayo de este ao, conforme al
decreto de esta fecha.18

El Congreso ordinario fue convocado por Ley del 26 de marzo

de 183116 y empez a sesionar el 24 de junio. La Asamblea deba
ocuparse 1 de los grandes asuntos nacionales, 2 de examinar los

15

Compilacin de leyes de 1828, Pg. 283, 284, 295.

16

Casi en todas las convocatorias a los diferentes Congresos existen decretos,

rdenes, resoluciones que tienen correlacin con la convocatoria principal,
como ejemplo analizaremos la de 1831. La orden del 3 de mayo de 1831 fijaba
el vitico para los diputados a la Asamblea nacional, sea al respecto de doce
reales por legua. La resolucin del 18 de mayo de 1831 indicaba, los poderes
para los diputados se extiendan al papel oficio. El decreto del 19 de mayo

19

de 1831 indica como lugar para realizar la Asamblea, Oruro, debiendo instalarse
la reunin el da 12 de junio y planificar la primera junta preparatoria mediante
una comisin de cinco de sus miembros quienes revisarn las credenciales
y poderes de los dems y otra de tres de los mismos, los de estos cinco
miembros. Este decreto se alter mediante la resolucin del 3 de junio de 1831
que indica que la Asamblea Nacional se instalar en La Paz tomando en cuenta
que los invasores, que cada vez se aproximan ms a las fronteras de Bolivia,
no permiten que S.E. el Presidente se separe un solo da de la cabeza del ejrcito
nacional.
17

Compilacin de Leyes 1831, Pg. 397.

18

Ibidem.

20

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En este mismo decreto se sealaban las atribuciones del

presidente como sus restricciones. Entre algunos de los temas19 que
abord la Asamblea se pueden mencionar: La Ley de negociacin de
Paz con el Gobierno del Per, se fija el nmero de miembros de la
Cmara de representantes que deba tener relacin con la poblacin,
se aprueba que la provincia de Tarija pase a ser Departamento.

el poder Legislativo sea bicameral. Este es el primer Congreso en el

que las Cmaras de Senadores y Diputados sesionan separadamente.

La Constitucin de 1826, llamada por muchos la Constitucin

Bolivariana, fue modificada en 1831, durante la presidencia de Andrs
de Santa Cruz. Se la sanciona como Constitucin Poltica de la
Repblica Boliviana.
Respecto a la modalidad de cambio que prev la propia Carta
Fundamental, se mantiene el sistema rgido20, derogndose el trmino
de 10 aos de vigencia inalterable, con lo que los trmites para la
reforma se simplifican. Se pueden cambiar alguno o algunos artculos.

Congreso Constitucional de 1834

El acta de convocatoria al Congreso de 1834 lamentablemente
no se encuentra en los archivos de la Vicepresidencia. Por el Redactor
de la poca se puede deducir que emerge de las reuniones ordinarias
del Congreso. Sesiona desde el 6 de agosto hasta el 6 de noviembre.
El Congreso Constitucional de 1834 introdujo reformas
constitucionales incorporando algunos temas nuevos. Se establece que

Entre los temas que trat esta Constituyente se encuentra la

discusin, por primera vez, del presupuesto nacional y los incentivos
para la industria, ofreciendo premios a quienes establecieran distintas
ramas de industria o a quienes inventaran o construyeran maquinarias.21
Tambin muestra los angustiosos problemas econmicos del pas, con
un tesoro pblico agotado y una profunda crisis de la minera.
Fue sancionada el 16 de octubre de 1843 y promulgada el 20
de octubre del mismo ao por Andrs de Santa Cruz, quien mediante
Ley del 15 de noviembre determin el da y la forma en que la
Constitucin sera jurada en toda la Repblica.
La Constitucin, establece que toda solicitud de reforma deba
ser enviada por escrito y firmada por ms de la mitad de los miembros
de cualquiera de las dos Cmaras. La misma, luego de ser leda tres
veces, con un intervalo de seis das entre una y otra lectura, se pasara
a deliberar sobre su admisin o no, para lo que deba contar con la
aprobacin de las dos terceras partes de la Cmara.

Congreso General Constituyente de 1839

19

Redactor de 1831, Pg.101 y siguientes.

Las posteriores constituyentes se convocaron en momentos de

crisis poltica o de conflagraciones militares, tan frecuentes en los
primeros aos de la Repblica. El Congreso de 1839, despus de la
derrota definitiva de la Confederacin Per-Boliviana, se reuni para

20

La rigidez no ha sido garanta de permanencia y estabilidad de la Ley

Fundamental.

21

21

Abecia Ob. Cit. Pg.90.

22

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defenestrar la tarea del Mariscal de Zepita y de anular todas las

conquistas de Santa Cruz22 y aprobar una nueva Constitucin.

1831, lejos de ser el firme valuarte de las libertades pblicas, (ha

conducido a) la Nacin al fatal trmino que ha tocado. Ms adelante
indica que convencidos de esta verdad, todos los pueblos de la
Repblica, han proclamado de una manera uniforme (...) la urgente
necesidad de una nueva organizacin poltica, que (evite) para siempre
el renacimiento del despotismo. Establece que mientras se nombre
constitucionalmente al nuevo Presidente de la Repblica, continuar
el Mayor General Jos Miguel de Velasco ejerciendo la Presidencia.

El Presidente provisorio de Bolivia, Jos Miguel de Velasco,

mediante decreto del 10 de marzo de 183923 convoc a la Representacin
Nacional para el 13 de junio, en la capital de la Repblica. Dejando
a su deliberacin el constituirse en Asamblea, Convencin o Cmaras.
Indicando, tambin, que el primer domingo de abril se celebrarn las
juntas parroquiales; el domingo 21 del mismo los de provincia, y el
19 de mayo los departamentales. La forma de eleccin de diputados,
y el nmero, se arreglarn a lo prevenido en la lei (sic.) de 13 de
septiembre de 1831. Se deber nombrar Presidente y Vicepresidente,
con arreglo la constitucin; bien por lei de 11 de Octubre de 1834,
por el mtodo y forma que quiera establecer. Los diputados deban
estar en la Capital Sucre, 3 das antes que se instalar el Congreso.
(...) (Dado en el Palacio de Gobierno en Potos 10 de marzo de 1839).
Por Ley del 16 de Junio, la Representacin Nacional se declara
Congreso General Constituyente24 y encarga el mando de la Repblica
al Mayor General Jos Miguel de Velasco. La Representacin Nacional
de Bolivia, queda libre y plenamente autorizada para reorganizar el
pas. En sus consideraciones explica que una larga y funesta
experiencia ha demostrado (...) que la Constitucin promulgada en
22

23

24

El 27 de agosto mediante una Ley el Congreso dej sin efecto algunas leyes,
decretos y resoluciones dadas por los congresos establecidos en los aos 1835
a 1838.
Coleccin Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la Repblica Boliviana 1839.
Pg. 19,20,21. Imprenta Artstica Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la
Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.
Obr.Cit. Pg.41-42.

23

Algunos de los temas importantes que trat este congreso fue

la aprobacin de los actos y Decretos dados por el Presidente de Bolivia,
Dr. Jos Mariano Serrano. Se restringen las facultades para el Presidente
de la Repblica. Se determina que los Ministros de Estado sean cuatro,
los que deban rendir informe anual al congreso sobre sus carteras
respectivas. Tambin se trat temas de las Fuerzas Armadas, las cuales
no podan deliberar.
Se mantiene el procedimiento para la reforma parcial de la
Constitucin y se introduce la consulta al Congreso para resolver
cualquier duda de los artculos de la Constitucin, si se declaran
fundadas por dos tercios de votos de cada Cmara. Se puede reformar
alguno o algunos artculos.

La Convencin Nacional de 1843

La Convencin Nacional de 184325 fue convocada mediante
Decreto del 18 de noviembre de 1842. El cual seala: 1. Se instalar
25

Coleccin Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la Repblica 1842. Pg.11.

Imprenta Artstica Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia y del
Congreso de Bolivia.

24

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en la capital de la Repblica el da 16 de abril de 1843. (...) Los objetos

de su reunin y deliberacin sern: 2 1 Revisar las Constituciones
que han regido en la repblica desde su fundacin adaptar cualquiera
de ellas, reformarlas sustituirlas otra anloga las circunstancias y
necesidades de la Nacin: 3 Examinar los actos del Gobierno desde
26 de septiembre de 1841 y decidir lo que convenga. 3 nombrar el
jefe de la nacin, 3 La eleccin de los diputados la convencin, se
har con sujecin al reglamento expedido en la fecha. 4 Si para el
da designado en el artculo 1 no pudiesen reunirse todos los diputados
nombrados, bastarn las dos terceras partes y uno ms para instalar
la convencin.

Redactor27 de la fecha muestra que las discusiones en el seno del

Congreso eran fuertes. Para el H. Seor Cuellar (sesin del 6 de junio
de 1843), la Convencin Nacional ha sido convocada a solo tres
objetos: releer las constituciones anteriores (...) y darse una nueva,
examinar los actos del Poder Ejecutivo y verificar el nombramiento
del Jefe Supremo del Estado (...) no tenemos poderes para ms. Por
eso solicita que antes que se considere el proyecto que se ha puesto
en discusin (se elabore) una resolucin (...) para que exprese si la
Convencin Nacional convocada a solo aquellos tres objetos, es
competente para sancionar el proyecto presentado. Suficientemente
apoyada esta indicacin, ms procedindose a votar sobre su aprobacin,
result negada.

El mismo 18 de noviembre, mediante Decreto se da a conocer

el Reglamento de Elecciones que en su artculo primero indica: Sern
diputados la convencin los ciudadanos elegidos conforme al presente
reglamento, para expresar el voto de los departamentos, en las materias
designadas por el decreto de convocatoria de aquella.26
Despus de emitirse el decreto de convocatoria, el 10 de abril
de 1843, mediante otro decreto se posterga la fecha de inicio de la
reunin hasta el 23 de abril porque el gobierno no ha podido reunir
todos los conocimientos, ni organizar los trabajos que deben someterse
a la deliberacin de la convencin.
Esta es una de las convenciones que ha sido convocada
expresamente para modificar la Carta Magna. Pero, no es la nica tarea
que tiene el Congreso. As lo entendieron muchos congresistas. El

26

Idem.Pg. 13,14.

La Convencin Nacional sancion la Nueva Constitucin

Poltica de la Repblica Boliviana el 11 de junio de 1843, fue
promulgada el 17 de junio del mismo ao por Jos Ballivin. Se jurara
y publicara la misma, el da 25 de septiembre del ao en curso. Se
hace notar que la ley de la publicacin era todo un acontecimiento en
la poca y se realizaba con mucha solemnidad declarndose, adems,
regocijo nacional por las nuevas disposiciones.
La Reforma a la Constitucin se hallaba sometida a un
procedimiento especial, no pudiendo hacerse extensiva a la forma de
gobierno ni a la independencia proclamada por la Repblica. Nada se
prevea respecto a la interpretacin Constitucional. Las reformas podan
ser en alguno o algunos artculos.

27

25

El Redactor del Congreso de 1843, Pg. 122 y siguientes.

26

"OPINIONES Y ANALISIS"

La Convencin Nacional de 1851

La Convencin Nacional de 185128, fue convocada mediante
decreto del 3 de mayo de 1851. En su nico artculo Se convoca una
Convencin Nacional, que se reunir en esta ciudad el da 16 de Julio
prximo compuesta de Diputados elegidos, con arreglo al Supremo
Decreto reglamentario de esta fecha, espedido por el ministerio
respectivo.29
La expectativa que rodeaba la Convencin Nacional, se expresa
mediante circular del 17 de julio30 emanada del supremo Gobierno,
quien comunicaba a la poblacin que ya se instal la misma y los
objetivos de la reunin, en los siguientes trminos: Los Seores
Diputados que la componen, hombres de saber y experiencia; nos darn
una Constitucin que afianzando las bases del Estado, sepa cambiar
el respeto debido las leyes, a la autoridad, y los derechos
Ciudadanos.
La Convencin trat temas importantes como el de los requisitos
para ser Senadores y Representantes, que las Cmaras sesionaran por
separado, dict varias leyes respecto a la educacin. Fij el tiempo
de permanencia del Presidente de la Repblica por 5 aos y no poda
ser reelegido sino 5 aos despus de haber finalizado su gobierno.
Tambin decret un nuevo Reglamento de elecciones.
28

Coleccin Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la Repblica 1851. Pg.

205-206. Imprenta Artstica Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia
y del Congreso de Bolivia.

29

El Decreto Reglamentario de la fecha contiene todo lo referente a la eleccin

de Diputados, que debern asistir a la Convencin Nacional.

30

Idem. Pg. 209.

27

"OPINIONES Y ANALISIS"

Es en esta Constitucin que se incorpora por primera vez el

captulo denominado Del Derecho Pblico de los Bolivianos.
Sancionada en 20 de septiembre de 1851, fue promulgada al
da siguiente por Manuel Isidoro Belzu.
Las reformas a la Constitucin se pueden proponer en cualquiera
de las dos Cmaras Legislativas y para que sta procediera deba contar
con el apoyo de por lo menos la quinta parte de los miembros
concurrentes. Se modificar en alguno o algunos artculos, excepto los
relativos a la forma de gobierno, a la independencia ni religin del
Estado.

La Asamblea Nacional de 1861

La Asamblea Nacional de 186131 fue convocada mediante
decreto del 15 de enero por la Junta Gubernativa de la Repblica. En
sus considerandos expone: Que la dictadura sin objeto y sin trmino,
que ejerca el Dr. Jos Mara Linares, ha caducado por el golpe de
Estado que ha tenido lugar el da de ayer. Que la Junta Gubernativa,
instalada en la misma, ha cargado con la responsabilidad de este acto
y apela al pueblo boliviano, sobre su necesidad y oportunidad; en
acuerdo de los miembros que la componen. Decreta: 1 Se convoca
una Asamblea Nacional para deliberar sobre la suerte del pas, la que
se reunir en esta Ciudad el da 1 de Mayo del corriente ao. 2 El
Gobierno expedir por separado la Ley Electoral y las dems
31

Coleccin Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la Repblica 1861. Pg.

42, 42. Imprenta Artstica Socabaya. La Paz. S/f. Archivo de la Vicepresidencia
y del Congreso de Bolivia.

28

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

disposiciones concernientes al cumplimiento de este Decreto. El 29

de enero de 186l, se publica un nuevo Reglamento Electoral para la
eleccin de los diputados que debern asistir a la Asamblea Nacional
y deliberar sobre la suerte de la Repblica.

La Asamblea Nacional Constituyente, sancion la Constitucin

de la Repblica Boliviana el 29 de julio de 1861, fue promulgada
en 5 de agosto del mismo ao por Jos Mara de Ach.
La Reforma a la Constitucin no vara con respecto a la anterior.

Como se ve, la convocatoria es amplia en las tareas que debe

realizar la Asamblea. Pero, qu se entenda por suerte del pas? Qu
temas deban ser esos?. Como se verifica no es convocada
exclusivamente para tratar slo los cambios fundamentales a la Carta
Magna. Sin embargo, en la cuarta sesin del da del 3 de mayo de 1861,
la Asamblea Nacional (...) se declara Constituyente; y en consecuencia
se ocupar inmediatamente en la formacin de la Ley Fundamental
y de las leyes orgnicas indispensables para la observacin de aquella.32
A continuacin, nombr como Presidente Provisorio de la Repblica
al General Jos Mara de Ach, mediante Ley del 4 de mayo.
Tambin sancion leyes relativas a la administracin del Estado
y al Ejrcito. Se declara unicameral, slo deber funcionar la Cmara
de Diputados. Trabaj en diversos temas, todos de gran importancia
como asuntos de tierras para campesinos, agricultura, minera, asuntos
eclesisticos, creacin de escuelas. Se la considera como una de las
Asambleas ms importantes del siglo XIX, por el trabajo realizado y
por los grandes hombres que estaban en el legislativo.
Coincidimos con el constitucionalista Flix Trigo, cuando
afirma que sta es la Constitucin ms avanzada con la que se cont
hasta entonces y la que contribuy con un mayor aporte doctrinal al
perfeccionamiento de nuestras normas fundamentales.

32

El Redactor de la Asamblea Constituyente de 1861, Pg.14. La Gaceta 1864.

29

Asamblea Nacional de 1868

Se convoc a una Asamblea Nacional por decreto del 1 de
diciembre de 1867. El Decreto de Convocatoria indicaba en su Artculo
nico: Convocase para el 6 de agosto de 1868 una Asamblea Nacional
que se ocupar del escrutineo y proclamacin del ciudadano que resulte
elegido Presidente Provisorio de la Repblica y de los grandes intereses
de la Patria, principalmente de reformar la Constitucin Poltica 1861,
dictar la que mas anloga a las circunstancias de Bolivia. Otro
Decreto sancionado el mismo da, estableca un nuevo Reglamento de
Elecciones.
El 7 de agosto de 1868, la Asamblea Nacional convocada por
el Gobierno se declara Constituyente. Artculo nico: La Asamblea
Nacional convocada por el decreto del 1 de Diciembre 1867, se declara
Constituyente para reorganizar el Estado, y dictar las Leyes que crea
necesarias este objetivo. Comunquese al Poder Ejecutivo para su
ejecucin y cumplimiento. Sala de sesiones, en La Paz de Ayacucho
6 de agosto de 1868.
Fue importante esta Asamblea; trat los asuntos relacionados
con la poltica externa. Ratific el Tratado de lmites y Amistad,
firmado con el Gobierno de Chile el ao 1866. Aprob mediante Ley
el 26 de septiembre de 1868 los actos de la dictadura, se decretaba

30

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

un voto de confianza al Gobierno de Melgarejo. Aprob un nuevo

Reglamento de Elecciones y de Municipalidades.

y el unitarismo.33 Sometido a votacin, se decidi que el pas seguira

siendo unitario. Despus de 4 meses reunidos, la Asamblea
Constituyente promulga una nueva Constitucin.

A esta Asamblea Constituyente concurrieron personalidades

como Federico Diez de Medina, Isaac Tamayo, Mariano Ramallo, entre
otros. Despus de instalada, adopta para su reglamento interno el de
1851. Vot una Constitucin inspirada en principios democrticos y
liberales. Vuelve a funcionar con dos Cmaras: de Representantes y
de Senadores.

Como se deja constancia en el encabezamiento, la Asamblea

Constituyente de 1871, sancion y proclam la Constitucin de 1861,
introducindole varias reformas.34
La Asamblea Constituyente sancion la nueva Constitucin el
9 de octubre de 1871, fue promulgada por Agustn Morales el 18 de
octubre del mismo ao.35

El 17 de septiembre de 1868 la Asamblea Nacional

Constituyente sancion la nueva Constitucin Poltica, fue promulgada
el 1 de octubre del mismo ao por Mariano Melgarejo.
La reforma a la Constitucin se sujeta a un procedimiento
especial, similar al anterior.

La reforma a la Constitucin no vara con respecto a la anterior.

Asamblea Constituyente de 1878

No se encontr el decreto de convocatoria a la Asamblea de
1878.

La Asamblea Constituyente de 1871

33

El tema del Federalismo volver a surgir en la Asamblea Constituyente de 1899,

una vez terminada la llamada Guerra Federal, que enfrent a los liberales
paceos con los conservadores de Chuquisaca. A pesar que los liberales
vencieron la guerra con la bandera del federalismo, la Constitucin aprob que
el pas siguiera siendo unitario, demostrando que el federalismo slo fue una
bandera de guerra, que luego se guard para resguardar los intereses de los
nuevos gobernantes. Redactor de la Convencin Nacional de 1899.

34

Vaca Diez Hormando Pensamiento Constitucional Boliviano, (Compendio

de Constituciones), Pg. 191, Edit. Fondo de Los Diputados, Primera Edicin
1998.

35

Abecia maneja otras fechas , tanto en la promulgacin como sancin, Ob. Cit.
Pg. 212,213; Nuestra fuente es el Ob. Cit. Vaca Diez Hormando, Constitucin
del ao1871, Pg. 207-209.

La Asamblea Constituyente de 1871 fue convocada por decreto

del 6 de febrero de 1871, para el 12 de junio de ese mismo ao.
Lamentablemente tampoco esta convocatoria se encontr en los
archivos respectivos.
Fue una de las ms controvertidas. Exiliado el Dictador
Melgarejo quien, junto a la oligarqua terrateniente de entonces, haba
despojado de tierras comunitarias a los indgenas para repartrselas,
esta Asamblea procedi a desconocer todos los actos de la anterior
administracin. Pero el tema candente de este Congreso Extraordinario
Constituyente fue la discusin, por vez primera, sobre el federalismo
31

32

"OPINIONES Y ANALISIS"

Por Decreto del 8 de Mayo de 1877, la Asamblea Constituyente

aplaza su convocatoria porque el pas se encontraba en guerra civil.
(...) hasta la poca en que se pacifique completamente la Repblica
y se encuentre el fisco con el nmero suficiente para atender a los
viaticos, dietas y dems erogaciones que traiga consigo la reunin del
cuerpo legislativo.
El 15 de noviembre se instal la Asamblea Nacional
Constituyente en La Paz. En los primeros meses de 1878, autoriz al
Gobierno a dictar un nuevo reglamento de elecciones y estableca las
bases sobre las que se deba conformar dicho reglamento.
El 14 de febrero se promulg otra ley por la que la Asamblea
Nacional Constituyente aprobaba los actos del gobierno provisorio del
General Daza. Y se estableci que las cmaras Legislativas tienen en
facultad de censura a los actos polticos del Ejecutivo, lo que significaba
una apertura al rgimen parlamentario.36

"OPINIONES Y ANALISIS"

Convencin Nacional de 1880

El Decreto del 6 de febrero convoca a la Convencin Nacional
para el 25 de abril37 en Oruro.
Tambin fija el nmero de sesenta y nueve convencionales
representantes de todos los departamentos. Y concluye que habr
qurum para las sesiones preparatorias de la Convencin, con la mayora
absoluta del nmero total de convencionales; y para la de inauguracin,
con la presencia de los dos tercios. Por Decreto del 30 de abril de
1880 cambia la sede a La Paz.
Por Ley del 31 de Mayo de 1880, se declara vigente la
constitucin de 1878 con algunas modificaciones: La Convencin se
reserva la facultad de reformar la Constitucin sin observar los trmites
establecidos.
Decretando:

Esta Constitucin fue sancionada el 14 de febrero de 1878 y

promulgada al da siguiente por Hilarin Daza.

Esta Constitucin cambia con respecto a la anterior, pues seala

que puede ser reformada en todo o en parte, declarndose previamente
la necesidad de la reforma, y determinndola con precisin por una
ley ordinaria. La Ley declaratoria de reforma. El procedimiento se
mantiene con ligeras variaciones.

37
36

Abecia, Ob. Cit. Pg.237.

33

Se declara en vigencia la Constitucin de 1878.

Convencin Nacional elegir al Presidente de la Repblica

y a dos Vice-presidentes.

El Periodo Constitucional del Presidente y Vice-presidente

durarn hasta el 6 de agosto de 1884, designado por la
Constitucin.

Abecia, Ob.Cit. indica el mes de mayo para la convocatoria a la Convencin

Nacional, Pg. 246. Nuestra fuente es Compendio de Leyes y decretos de 1880,
Pg.19,20,21. Biblioteca de la Vicepresidencia.

34

"OPINIONES Y ANALISIS"

El poder Ejecutivo queda autorizado para aplicar a los

objetos de la guerra actual, todos los ingresos fiscales,
municipales y de instruccin pblica. Se le autoriza
igualmente para contraer emprestitos nacionales o
extranjeros con acuerdo del Gabinete.

Durar en sus funciones hasta el 6 de agosto de 1886,

pudiendo ser convocada cuantas veces sea necesario y
siempre que lo solicite la mitad de sus miembros al
Presidente o en defecto de ste, el Vicepresidente.

La Convencin se reserva reformar la Constitucin,

conforme a las exigencias que se presenten, sin observar
los trmites, establecidos por la misma Constitucin.

Respecto a la reforma de la Constitucin, no existe diferencia

con la anterior. Lo que significa de acuerdo a la convocatoria y la que
se encuentra en vigencia, que esta Convencin tena la potestad del
cambio total de la Carta Fundamental.

Convencin Nacional de 1938

"OPINIONES Y ANALISIS"

noviembre de 193739 indica: 1 Convcase para el segundo domingo

del mes de marzo de 1938 a elecciones de senadores y diputados en
todo el territorio de la Repblica, funcin electoral que se sujetar a
las disposiciones de la Ley de 31 de enero de 1924 y a su Reglamento.
2 Los senadores y diputados elegidos se reunirn en la ciudad de La
Paz el 13 de mayo de 1938, en una sola asamblea, que tendr facultades
y prerrogativas de Constituyente. 3 La Asamblea Constituyente
organizar el Poder Ejecutivo, eligiendo Presidente y Vicepresidente
de la Repblica y estudiar la reforma de la Constitucin Poltica del
Estado o la adopcin de una nueva, conforme a las modalidades
nacionales de post-guerra. 4 El 6 de Agosto de 1938, los senadores
y diputados se reunirn en la ciudad de La Paz en legislatura ordinaria,
para ejercer el mandato legislativo de acuerdo a las prescripciones de
la Carta Poltica que haya sancionado.
Es una de las Constituciones ms importantes del siglo XX,
para el accionar de nuestro pas. Despus de la Campaa del Chaco
se estableci que estando en vigencia la Constitucin Poltica de 1880,
slo quedaba aplicar sus preceptos y dar facultades a la Convencin
para sustituirla, reformarla o modificarla.40

La Convencin Nacional de 1938, que tena las caractersticas

de Convencin Congreso, igual que la de 1921, instal sus sesiones
el 26 de mayo y reces en sus funciones el 30 de octubre de 1938.

39

En esta fecha existen dos decretos en el archivo: 1 Duelo Nacional por muerte
de Jos Salinas. 2Un indulto de la misma fecha. Anuario Administrativo de
1937, Pg. 215. Esto no debe extraar porque hubieron muchos decretos
repetidos a lo largo de la historia.

La convocatoria no se encontr en los archivos, se encontr

en el libro de Luis Anterzana38, mediante Decreto Ley del 22 de

40

Para Ciro Flix Trigo, la Carta Magna de 1938 tiene principios del Derecho
Constitucional Moderno, pero que no han sabido ser incorporados con un criterio
tcnico que responda a una unidad ideolgica. Para el autor los momentos
polticos no permiten elaborar una ley fundamental sistemtica, capaz de
singularizar un mtodo, ordenacin, lgica, y jurdica. Pero concluye su anlisis
afirmando que ello obedece a que las asambleas constituyentes, antes que
principios tcnico-doctrinales, que pertenecen al dominio de los publicistas,

38

Luis Antezana Prctica y Teora de la Asamblea Constituyente, Pg.19,20.

Editado por CIMA, La Paz-Bolivia. 2003.

35

36

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

Esta Convencin Nacional tena como fin el elegir al Presidente

y Vicepresidente, pero tambin dar al pas una nueva Constitucin,
y los principios polticos. As esta Convencin Nacional, que tena las
caractersticas de Convencin-Congreso tuvo en su seno a diputados
obreros, sacerdotes y una variedad de representantes. Fue la primera
en la historia de nuestro pas que fue apoyada en los sectores obreros
y en los ex-combatientes del Chaco, y tambin fuertemente sostenida
por el ejrcito.

sociales, decide escribir que la propiedad debera tener una funcin

social y otorga al Estado la tuicin sobre la actividad econmica y
administrativa. Recupera la propiedad de las riquezas naturales para
el Estado. Aprueba leyes favorables a los trabajadores, define la libertad
de prensa. En el campo internacional decide firmar un tratado de paz
con el Paraguay y confirma otros tratados firmados con el Brasil.

Es la primera Constitucin que se promulga despus de cincuenta

y ocho aos de vigencia de la anterior41. Trat temas econmicos

prima la necesidad y el inters poltico de personas que no conocen

profundamente las cuestiones constitucionales. Con todo, no puede desconocerse
que la Constitucin de 1938 contiene aciertos, que se inspiran en principios
socialistas, que contempla la intervencin del Estado para salvaguardar los
intereses colectivos por encima de los particulares y que responde, aun cuando
sea parcialmente, a aspiraciones y exigencias del siglo que vivimos.
41

Sin embargo, debemos mencionar La Asamblea Constituyente de 1899, La

Convencin de 1920; Referndum Popular y Convencin 1931.
1 En la historia del pas estas fechas son importantes porque sealan hitos
de conduccin del mismo. Instaurada despus de la denominada Revolucin
federal, que invoc ideolgicamente la federacin para Bolivia, despus de
la guerra civil y la alianza liberal indgena. Reunida en Oruro la Convencin
Nacional de 1899, y cuando pareca que era inevitable el cambio de la forma
de Estado, dos informes de la comisin de constitucin, uno por mayora y
otro por minora, y una discusin amplia, se decide mantener la constitucin
de 1880 sin modificaciones.
2 Por Ley del 24 de enero de 1921 se constituy la Convencin Nacional, pero
la nica modificacin que realiz a la Carta fundamental fue la de eliminar
la segunda Vicepresidencia y manteniendo el resto del texto Constitucional de
1880.

37

Se incorpora en esta Ley Fundamental el Constitucionalismo

Social asumiendo una funcin transformadora de la sociedad. El
Estado aparece salvaguardando los intereses colectivos pero, sin abolir
los derechos individuales, que siguen gozando de la proteccin del
Estado. Se crea un Rgimen Econmico y Financiero, Rgimen
Social, Rgimen de Familia, Rgimen Cultural y el Rgimen
Agrario.
Se la sanciona el 28 de octubre de 1938 y es promulgada el
30 de octubre del mismo ao.
Respecto a la Reforma de la Carta Magna, sta es similar a la
anterior en el procedimiento. Establecindose que puede ser reformada
en parte.
3 En 1930, fue derrocado el Dr. Hernando Siles por una revolucin
constitucionalista, al respecto Alipio Valencia Vega indica: (...) la Junta
Militar de Gobierno que sustituy a Siles convoc a un referndum popular
proponiendo al voto ciudadano nueve reformas constitucionales que fueron
aprobadas por sufragio popular el 11 de enero de 1931 con el argumento de
que la revolucin devolvi al pueblo en masa, su facultad constitucional
originaria (...) fueron incorporadas a la Constitucin de 1880 por decreto-ley
de 23 de febrero de 1931. Este referndum no previsto entonces en la
Constitucin fue justificado con el argumento de que proceda de la revolucin
de 1930, y puso en accin el poder constitucionalista originario del pueblo
mismo.

38

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

Convencin Nacional de 1945

Congreso Constituyente de 1947

En agosto se reuni la Convencin Nacional, que funcion

durante dos perodos.

La Junta de Gobierno mediante Decreto del 15 de octubre de

1946, convoca a Congreso Extraordinario.

Mediante Decreto de fecha 29 de agosto de 1944, en su Artculo

1 seala: Declrese en vigencia la Constitucin Poltica de 1938, sin
perjuicio de las reformas que sancionare, en su labor de Constituyente,
el Poder Legislativo. Artculo 2. Desde el 1 de septiembre prximo,
la Convencin Nacional, se ocupar en la primera hora de la orden
del da, del estudio de las reformas constitucionales. Ms adelante
detalla las tareas para las que fue convocada sobre diversos
nombramientos, en la administracin pblica. Asmismo seala quienes
estn impedidos de participar en esas ternas.

Entre las funciones principales del Congreso indicaba el Art.

6 () c) Declarar la vigencia de una Constitucin Poltica con las
modificaciones que estimare convenientes. () revisar los actos de
la convencin de 1944-1945 y del gobierno(...)42.

A similitud de la anterior, sta tambin se faculta mediante Ley

a actuar como Constituyente. Entre los temas importantes que trat
se pueden mencionar los siguientes: eligi Presidente y Vicepresidente
de la Repblica. Siendo una de las primeras en reconocer derechos
a las mujeres, as: se otorga el voto femenino para la formacin de
las Municipales. Se reconoce la igualdad jurdica de los cnyuges y
el matrimonio de hecho por la unin concubinaria. Se permite la
investigacin de paternidad, conforme a ley.

Por Ley del 1043 de marzo de 1947, se declar en vigencia la

Constitucin Poltica del Estado de 1945, sin perjuicio de las reformas
que sancione el Congreso Extraordinario de acuerdo a sus facultades
constituyentes. Y ms adelante en el artculo 2 indica Las reformas
de la Constitucin Poltica sern aprobadas en sesiones de Congreso,
por simple mayora de votos.
Este Congreso, como los anteriores, tuvo acaloradas discusiones
respecto a cmo deba sesionar como Constituyente; para tener ms
elementos de juicio, transcribiremos algunos prrafos interesantes,
extractados del Redactor Sesin del 4 de agosto 44, H. ngel
Mendizbal deca: Se ha dicho (...) que estamos reunidos para ejercer
la ms alta funcin institucional que existe en la democracia, o sea
el Poder Constituyente, Poder Supremo, Sabidura Nacional, que no

Se sancion el 23 de noviembre de 1945, fue promulgada el

24 de noviembre de 1945.
Las reformas a la Constitucin se mantienen inalterables.

39

42

Decretos Supremos de 1947, Pg.197-202.

43

El Redactor seala como Ley del 8 de marzo de 1947, Pg. 810. Nuestros datos
corresponden a la Coleccin Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la
Repblica. 1947. Imprenta Socabaya, La Paz S/f.

44

Ibid.823-837.

40

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

puede confundirse en ningn momento con un Congreso ordinario; est

funcionando con facultades de Constituyente, somos un Poder del
estado (...). No es un congreso netamente ordinario, sino una
Asamblea Constituyente con facultades extraordinarias slo para
efectos de reformar o enmendar la Constitucin Poltica del Estado.

Congreso General Extraordinario 1961

El H. Landivar Ribera expresa a su vez: Nadie niega que somos

Congreso Extraordinario con facultades de Constituyente (asi lo expresa
el) decreto de convocatoria de la Junta de Gobierno, de fecha 15 de
octubre; una manifestacin de esas facultades extraordinarias fue el
haber declarado vigente la Constitucin mientras sean salvadas las
reformas constitucionales (...). Eso de que seamos un alto poder de
sabidura es mstico, porque en verdad nosotros tenemos una pauta a
la que debemos someternos constitucionalmente; somos poder de
poderes, pero no discrecionales, tenemos una Carta Poltica que en
ningn momento puede suspenderse, por lo que el estado cvico de
los pueblos es como el aire, indispensable para la convivencia social
(...).

En l se sealaba que constituidos los Poderes Pblicos que

regirn los destinos de la Nacin en el prximo perodo institucional,
de acuerdo a las determinaciones del Estatuto Electoral del 9 de febrero
del presente ao y que reglamenta la vigencia del sufragio universal.
Es necesario determinar las normas relativas a la instalacin y
funcionamiento del Poder Legislativo por lo que su Artculo nico
expresa lo siguiente: El Poder Legislativo elegido en el plebiscito del
17 de junio pasado, se reunir en la ciudad de La Paz e inaugurar
sus labores con el ceremonial de estilo el 6 de agosto prximo, debiendo
ocuparse con carcter previo de: a) Dar cumplimiento a los artculos
20 y 234 del Estatuto Electoral; b) Proclamar Presidente y
Vicepresidente de la Repblica y recibir el juramento de los mismos;
c) Considerar las reformas instituidas por nuevo ordenamiento jurdico
creado por la Revolucin Nacional, a los efectos de incorporarlas en
la Constitucin Poltica del Estado.

Este Congreso fue el primero en realizar encuestas a la poblacin

para conocer su opinin sobre la constitucin de 1945 que era la que
deba reformarse. Al respecto, El Presidente de la Cmara considera
que este aporte extra camaral de opiniones sobre las reformas
constitucionales, contribuir a dar bastantes luces en el curso de estos
debates.
Sancionada por el Congreso Constituyente el 17 de noviembre
de 1947 y promulgada en fecha 26 de noviembre de 1947.
No existe diferencia con la Constitucin anterior, en lo referente
a las reformas de la misma.

41

Este Congreso fue convocado por el Decreto Supremo N 4465

de fecha 31 de julio de 1956, por el Presidente Constitucional de la
Repblica, Vctor Paz Estenssoro.

En su calidad de Presidente Constitucional de la Repblica

Hernan Siles Zuazo45 el 15 de agosto de 1956 promulga la Ley
sancionada por el Congreso Nacional con el siguiente contenido: 1
Declrese de necesidad imprescindible dar al pas una nueva
Constitucin del Estado, acorde con las conquistas y el nuevo

45

Las elecciones de junio de 1956 dieron el triunfo al Dr. Siles Zuazo

(Vicepresidente en el perodo anterior).

42

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

ordenamiento establecido en la Repblica a partir de la Revolucin

del 9 de Abril de 1952. 2 En cumplimiento del Decreto N 4465 (...)
el Congreso Nacional, a partir del 14 de los corrientes, funcionar
alternativamente como Congreso Ordinario y Asamblea
Constituyente46.

As se dio inicio al Congreso Extraordinario el 1 de julio de

196148, siendo da sbado.49

Si bien la H. Cmara empez los debates para constituirse en

Asamblea Constituyente, en las sesiones existan posiciones
encontradas sobre el mejor mecanismo para llevar adelante este
cometido. Y mediante ley de fecha 1 de julio de 1961 el Congreso
Nacional decreta: 1 De conformidad con (las leyes) el Congreso
Nacional, se abocar a la revisin y aprobacin definitiva de las
enmiendas a la Constitucin Poltica del Estado, acordes con las
conquistas e instituciones vigentes en el pas. 2 Para el cumplimiento
del artculo anterior, el Congreso Nacional se reunir en forma
extraordinaria a partir del 1 de julio de 196147.

Huascar Cajas, Director de Presencia describa en el editorial,

lo que ms tarde sera el carcter de las discusiones del Congreso
Extraordinario: El Congreso tena como misin estudiar y sancionar
las reformas constitucionales necesarias para el pas. Pero, adelanta,
que la controversia est en si el Congreso Extraordinario tiene facultades
para revisar la Constitucin. Si bien existen razones de utilidad pblica
o necesidad de contar con una nueva, no queda claro si los congresistas
tienen la facultad para ello.
En la inauguracin, el Presidente del Congreso, Juan Lechn
Oquendo, Secretario Ejecutivo de la Federacin de Mineros, afirm
que la Constitucin haba sido reformada de hecho desde 1952 y que
slo se dara formalidad a esos cambios. Nuevamente a travs de un
Decreto Supremo se convoc a la instalacin y funcionamiento del
Poder Legislativo, pero se le seala que debe incorporar en la
Constitucin Poltica del Estado el ordenamiento jurdico creado por
la Revolucin.

46

Datos Coleccin Oficial de Leyes, Decretos y rdenes de la Repblica 1956.

Pg. 38 a 52. Imprenta Artstica Socabaya. La Paz S/f. Archivo de la
Vicepresidencia y del Congreso de Bolivia.

47

El ambiente poltico social del Congreso Extraordinario de 1961 no era de los

adecuados. El 21 de febrero de ese ao se haba decretado Estado de Sitio debido
a un complot comunista que se gestaba en las minas y se alentaba por la
oposicin poltica. Cientos de dirigentes sindicales mineros, fueron exiliados
a Puerto Villarroel y San Ignacio en el Beni. Tambin fueron exiliados dirigentes
ferroviarios, universitarios, de los maestros urbanos y hasta 30 parlamentarios
de F.S.B. y del MNRA de Walter Guevara, quien tambin estaba exiliado en
Paraguay.

El H. Congreso Nacional Extraordinario sancion en fecha 31

de julio de 1961, y se promulga el 4 de agosto de 1961.

El 8 de junio el Poder Ejecutivo dict un nuevo Estado de Sitio y el parlamento

del MNR lo aprob. No haba disidentes en el Congreso Extraordinario que
haba sido convocado para introducir reformas a la Constitucin Poltica del
Estado. Por su parte el Ministro de Gobierno afirmaba que haba ordenado a

48

Siles transmiti el poder a Paz Estenssoro en agosto de 1960, juntamente con

l fue consagrado Vicepresidente Lechn Oquendo.

49

Con datos extractados de ediciones del peridico Presencia del mes de julio
de 1961 y posteriores. Archivo de la Vicepresidencia y del Congreso Nacional.

43

nuestros consulados en Santiago, Buenos Aires, Asuncin y Lima a que

faciliten el retorno de los Honorables Diputados y Senadores que deseen asistir
a las sesiones del Congreso Extraordinario Presencia, sbado 1 de julio de
1961. Pg. 5.

44

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

La reforma a la Constitucin se mantiene sin alteracin en

relacin a la anterior.

El Anteproyecto solicitado de Reformas a la Constitucin fue

entregado por el Dr. Ciro Flix Trigo y llevada al Congreso para su
aprobacin. Se trata de una reforma sistemtica.50

Asamblea Constituyente de 1967

Es sancionada el 2 de febrero de 1967 y promulgada en la misma

fecha. Es similar a la anterior Constitucin. Y puede ser parcialmente
reformada.

A esta Asamblea Constituyente se la convoca mediante Decreto

Ley N 07139 de fecha 30 de abril de 1965. La convocatoria explcita,
ya que con anterioridad se haban dictado varios otros decretos para
la realizacin de elecciones generales para Presidente y Vicepresidente
de la Repblica, Senadores y Diputados. Tambin se sealaba que se
haba aprobado la nueva Ley Electoral a la que se sujetarn el proceso
y acto plebiscitario de 31 de octubre. Para que proceda a sancionar
las necesarias reformas constitucionales, el prximo Congreso Nacional
estar integrado por representantes investidos de especfica facultad
constituyente.
El Consejo de Ministros Decreta: Artculo 2 Los Senadores
y Diputados electos se reunirn en la ciudad de La Paz, el 31 de enero
de 1966, en una sola Asamblea que tendr facultades Constituyentes
y que sesionar durante los primeros sesenta das con el nico y
exclusivo objeto de sancionar las necesarias reformas a la Constitucin
Poltica de 1945 reformada en 1947 (...). Articulo 3 Terminando a
los sesenta das el mandato (...) los Senadores y Diputados continuarn
sus funciones legislativas ordinarias por el perodo de noventa das.
Mediante Decreto Ley del 1 de diciembre de 1965 se encarga
al Dr. Ciro Flix Trigo la redaccin de un Anteproyecto de Reformas
Constitucionales. Y, a continuacin se establece que la Exma. Junta
Militar de Gobierno lo revisar, a travs de una Comisin creada a
ese objeto, para luego enviarla a consideracin del prximo Congreso
Constituyente.
45

Amparada en una visin histrica, hasta 1967 se pueden

clasificar las diferentes reuniones que actuaron como constituyentes.
Las siguientes reformas efectuadas a la Carta Magna se las realiz a
travs de los Congresos Nacionales de 1994 y 2004. Siguiendo el
procedimiento establecido en la propia Constitucin.

Conclusiones
Bolivia, desde que naci a la vida independiente y republicana,
ha tenido varios poderes constituyentes. A partir de la fundacin del
nuevo Estado, han sido frecuentes las convenciones nacionales que
ejerciendo poderes constituyentes han sancionado normas
constitucionales.
De las que acabamos de analizar, podemos resumir diciendo
que se convocaron como: a) Congreso General Constituyente en 1826
y 1939, b) Congreso Constituyente 1831 y 1947, c) Convenciones
Nacionales 1843, 1851, 1880, 1938, 1945, d) Congreso Constitucional
50

Despus de la Constitucin de 1861, sta es la Constitucin mejor ordenada.

Tiene dos vertientes, la de 1938, con la incorporacin del constitucionalismo
social y la de 1961 con las reformas de la Revolucin Nacional del 52.

46

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"OPINIONES Y ANALISIS"

1834, e) Asamblea Nacional Constituyente 1861, 1868, f) Asamblea

Constituyente 1871, 1878, 1967, g) Congreso Nacional Extraordinario
en 1961, y h) Congreso Nacional en 1995, 2004. Del conjunto de
reuniones, tanto Asambleas, Congresos y Convenciones, todas
cambiaron la Constitucin. La diferencia radica en que slo algunas
tuvieron la misin especfica para ese cometido y cumplan con los
requisitos.

Del anlisis de las reuniones arriba detalladas, podemos concluir

que si bien, hubieron algunas que fueron convocadas con el fin de
revisar, modificar o cambiar la Constitucin, se les encomend tambin
el tratamiento de otros temas. Ninguna fue convocada exclusivamente
en los trminos que entendemos una Asamblea Constituyente hoy.

Entre las que merecen el nombre de Asambleas Constituyentes,

de acuerdo a su convocatoria, se encuentra la de 1826, que ejerci el
poder constituyente originario, ya que no estuvo sometida a normas
jurdicas preexistentes. Cumpli su misin principal, es decir dot al
nuevo estado de su primera Constitucin. Con el mismo rango,
posteriormente se realizaron las de 1843, 1851, 1868, 1938, 1947 y
1967 porque son convocadas de manera expresa y cumplen los requisitos
para ese fin.
Entre las que se establecieron en Constituyentes, bajo mandato
de su convocatoria a definir su carcter tendramos las de 1839 y 1861.
Porque de acuerdo a su llamamiento tienen plenos poderes. No slo
para cambiar la Constitucin sino para cambiar la suerte del pas.
Entre stas debemos mencionar a las que siendo convocadas como tales,
adems, se declaran expresamente Constituyentes mediante Ley o
Decreto 1839, 1861, 1868.

En Bolivia todas las Constituciones prevean un captulo

referente a las modificaciones, lo que hace ver que algunas
constituyentes que existieron en Bolivia, fueron extraconstitucionales, o para expresarlo en la frmula de Kelsen, citado
por Loewenstein 51 Existen normas constitucionales anticonstitucionales, cuya anticonstitucionalidad radica en el hecho de que el
legislador haya sobrepasado los lmites internos que le estn impuestos
por los valores fundamentales inmanentes a una constitucin?. Los
lmites de la reforma Constitucional se los establece a travs de la
misma Constitucin, pero los detentadores del poder -en este caso, los
legisladores- son los encargados de velar por su obra.
Para terminar y a manera de reflexin acudimos nuevamente
a Loewenstein52, quien seala Las reformas constitucionales son
absolutamente imprescindibles como adaptaciones de la dinmica
constitucional a las condiciones sociales en constante cambio; pero
cada una de ellas es una intervencin, una operacin en un organismo
viviente, y debe ser solamente efectuada con gran cuidado y extrema
reserva.

Las Asambleas que emergen de las reuniones normales del

Poder Legislativo y se declaran a s mismas fueron la de 1831, 1880,
1945 y 1961.
Lamentablemente no se encontaron las convocatorias de 1834,
1871, 1878 por lo que no podemos emitir criterio final.

47

51

Loewenstein, Kart, Teora de la Constitucin, Pg. 192 Edit. Ariel, 2d edic.,

4., Barcelona, Espaa, 1986.

52

Ob.Cit.,Pg.199.

48

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"OPINIONES Y ANALISIS"

BIBILIOGRAFIA

FUENTES

Abecia Valdivieso Valentn,

Historia del Parlamento. Editores, Presidencia del Congreso
Nacional, Segunda edicin, 1999.

Anuarios Administrativos.
Anuarios Legislativos.
Coleccin Oficial de Leyes y Decretos.
Redactores del Congreso.

Abecia Valdivieso Valentn,

Sucre y la Primera Constitucin. Editada por el Congreso de
Bolivia, 1994.
Arnade Charles,
La Dramtica Insurgencia de Bolivia. Editorial
Juventud, La Paz - Bolivia, 1975.
Antezana Luis,
Prctica y Teora de la Asamblea Constituyente, Editado
por CIMA, La Paz - Bolivia, 2003.
Trigo Ciro Flix,
Derecho Constitucional Boliviano. Editorial, Cruz del Sur,
La Paz-Bolivia, 1952.
Valencia Vega Alipio,
Manual de Derecho Constitucional. Editorial Juventud,3 edic. La
Paz-Bolivia, 1982.
Vaca Dez Hormando,
Pensamiento Constitucional Boliviano, 1826-1995. Editorial
Fondo de Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.
Vaca Dez Hormando,
Derecho Electoral Boliviano, 1825-1997, Editorial Fondo de
Editorial de los Diputados, La Paz-Bolivia, 1998.

49

50

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

EXPERIENCIAS DE ASAMBLEAS
CONSTITUYENTES EN LA
REGIN ANDINA

En Ecuador, la re-instalacin democrtica a fines de la dcada

de los setenta estuvo precedida por un pacto de transicin entre las
Fuerzas Armadas y los actores polticos civiles, quienes se haban
reconformado relativamente. Este pacto contempl un procedimiento
que incluy la adopcin, mediante referndum, de un orden
constitucional previo a la eleccin de un nuevo presidente. Esta
Constitucin, escogida en 1978 de entre dos opciones, dur hasta 1998,
en que este pas entr en un proceso constituyente, para dotarse de
otra Constitucin. Esta reforma est asociada a la inmersin de Ecuador
en la ms importante crisis de su vida republicana, en cuya respuesta
se busc cierta modernizacin institucional.

Luis Verdesoto Custode*

I.

Introduccin

Los pases andinos han tenido dificultades para reestructurar

sus mundos pblicos. Asistimos a la reiterada y casi permanente
reconformacin de la esfera pblica asociada a diversos tipos de
disfuncionalidades en la gestin e insatisfacciones ciudadanas. Con sus
perfiles especficos, esa problemtica se reitera en los Andes del Norte
-Venezuela y Colombia - que no entraron a la oleada autoritaria de
los aos setenta y que llegaron a la actual inestabilidad institucional
con retardo, luego de ser los pases ms estables con las democracias
ms antiguas de la Regin. Y tambin se repite en los Andes Centrales
-Ecuador, Per y Bolivia- que sufrieron distintos tipos de experiencias
autoritarias. Sin embargo, en este grupo de pases se diferencian tres
momentos en relacin con la transicin a la democracia y la reforma
institucional.
*

Socilogo ecuatoriano, con estudios universitarios y de postgrado en las

Universidades Catlica de Ecuador y Per y en la Ecole de Hautes Etudes en
Sciences Sociales de Francia. Profesor, investigador y consultor internacional.
Entre sus ltimos libros destacan: Certezas e incertidumbres en la poltica
ecuatoriana; Temas para una sociedad en crisis; El concepto de las
experiencias regionales de participacin; El control social de la gestin
pblica; Descentralizar, grados de autonoma para fortalecer a la democracia;
El proceso constituyente boliviano. A horcajadas entre la nacin y sus partes.

51

En Per, la reforma total de la Constitucin fue diferente del

proceso ecuatoriano. La reconformacin del liderazgo poltico en la
democracia desemboc en el entonces indito proceso de traslado de
la representacin hacia outsiders del sistema institucional, que
asumieron un discurso y una prctica anti-poltica conducente hacia
un autoritarismo neopopulista. El proyecto fujimorista que asociaba
concentracin de poder y liberalizacin, transform una correlacin
legislativa favorable en una Constituyente domesticada.
En Bolivia, la re-instalacin democrtica ocurri sin una reforma
institucional sustantiva. Las nuevas correlaciones sociales y polticas
operaron sobre el viejo andamiaje institucional. Este pas, que arrib
a la democracia mediante el colapso de la dictadura y la liberalizacin
operada desde 1985, aparentemente no precis de reformas
constitucionales integrales, sino parciales y funcionales.
En los pases andinos ms prximos a Bolivia, los procesos
constituyentes estuvieron asociados con los procesos inconclusos de
institucionalizacin democrtica (en el sentido nacional que fuese) y

52

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

con un modelo de desarrollo asociado a grados diversos de liberalizacin

y apertura. Cada pas andino entr al proceso constituyente aspirando
a cubrir determinados objetivos. Los objetivos planteados por
segmentos de la sociedad, con un grado mayor o menor de consenso,
no necesariamente concordaron con las capacidades y posibilidades
de las instituciones reformadas. Ms an, se demand a las nuevas
instituciones resultados sin que se hubiesen asentado los hbitos y las
rutinas ciudadanas.

derechos y de la concrecin institucional en un Estado y una economa

sociales, pueden haber sido ms exitosos pero menos visibles.

Mientras en Colombia, el ms antiguo de los procesos

constituyentes andinos, se le demand la consecucin de la paz; en
Per se pretendi borrar la conformacin del sistema representativo
buscando la re-centralizacin del poder; en Ecuador, se busc que la
Constituyente detuviese a la crisis; y, en Venezuela, un rediseo de
las decisiones congruentes con el proceso de la revolucin
bolivariana, que implic la concentracin de funciones en torno a un
liderazgo emergente.
Como se puede desprender, los casos de objetivos pragmticos
de centralizaciones decisionales fueron ms exitosos (evaluados desde
los objetivos propuestos); mientras que en los casos ligados a las crisis,
los objetivos superaron ampliamente a las causas institucionales. Dicho
de otro modo, mientras el objetivo que se plantea para una Constituyente
permanece en el plano institucional, existe una posibilidad mayor de
cumplirlo; siendo que cuando el objetivo corresponde a causas que
rebasan lo institucional y tienen races estructurales ms profundas,
el proceso es de xito dudoso.
Sin embargo de lo anterior, los dos pases cuyos objetivos no
fueron cubiertos, probablemente lograron textos constitucionales ms
coherentes y con grados mayores de modernidad conceptual. A su vez,
en la representacin social, las formulaciones de los captulos de
53

Desde la ptica del anlisis social de la elaboracin

constitucional puede sealarse que la redefinicin de lo pblicoinstitucional a travs de las Asambleas Constituyentes se ha
transformado en un ritual de reconformacin de niveles de comunidad
poltica nuevos y olvidados. La participacin en este ritual permite
constatar la aptitud y contenido con que los actores contribuyen al
acuerdo social.
Los casos andinos estimulan para que la nueva Constitucin
que se elabore en Bolivia asuma a plenitud su carcter de ritual de
reconformacin de comunidad poltica reelaborar los trminos de
convivencia, los intereses, los objetivos y el destino comunes y el
sentido de pertenencia y lo expresen en diversos grados de abstraccin.

II.

Las lecciones andinas

Bolivia comparte muchos problemas con las naciones andinas.

Los puntualizamos.
La generalizacin de la pobreza. La profunda desestructuracin
del tejido social ha exacerbado a los conflictos. Los sistemas social
y poltico de nuestros pases presentan un profundo vaco institucional.
El mundo pblico est conformado por una masiva informalidad. La
disfuncionalidad e ineficiencia del Estado para contener a la pobreza
han conducido hacia reiteradas crisis.
La prdida de legitimidad de la democracia. La apata de la
ciudadana hacia el mundo pblico crece, siendo ms pronunciada an,
54

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

la apata hacia la poltica. En contrapartida, crece la aceptacin a

los gobiernos fuertes, mientras que la democracia queda reducida
a slo la produccin de satisfactores econmicos.

Los partidos se tecnoburocratizaron y se convirtieron en asientos de

la corrupcin. Adems, perdieron relacin con la sociedad y asociaron
a la poltica solamente con el Estado.

El cuestionamiento a las instituciones. Las instituciones

aparecen como ineficaces frente a la pobreza y para la representacin
de la diversidad social.

Los roles de los partidos se han debilitado. En especial, la

funcin de garantizar, desde la poltica, las condiciones nacionales para
una eficiente articulacin internacional. La rearticulacin del Estado
con el mercado no se refleja en los programas y las prcticas de los
partidos. En suma, la globalizacin ha rebasado a los partidos.

La ingobernabilidad. Los indicadores internacionales muestran,

por un lado, inestabilidad poltica en todos los pases andinos. La
inestabilidad se representa en la frecuencia de los cambios
gubernamentales por fuera de las instituciones; y, por otro lado, la
inestabilidad econmica puede ser mirada en la debilidad del
crecimiento andino de la dcada pasada. As, la gobernabilidad se
refugia en sus dimensiones de seguridad antes que en el desarrollo
humano.
En suma, el denominador comn es la creciente desafeccin
a la poltica cuya manifestacin ms visible es la crisis de los partidos
polticos y cuya manifestacin ms opaca es la crisis de las restantes
instituciones del rgimen poltico y territorial.
En qu consiste la crisis de los partidos polticos en Amrica
Andina? De un lado, no se ha llegado al sistema de partidos aspirado
sea porque son muchos o porque son poco representativos. De otro
lado, el retiro de la confianza ciudadana al mecanismo de la delegacin,
que en Bolivia se expresa como una inmensa desconfianza en las
instituciones.
La forma de partido no se ha modernizado y permanece anclada
en ofertas abstractas de economas de bienestar de referencia estatal.

55

Adems, el tema emergente en los Andes es el componente

tnico en la poltica. Los Estados andinos tienen cuestiones nacionales
sin resolver, esto es, sin articular democrticamente a las distintas
vertientes nacionales. Los proyectos nacionales siguen en formacin
pero ahora inmersos en una globalizacin, que no los estimula. El
componente tnico impide un diseo de la democracia basada en
instituciones convencionales.
Es posible crear lneas de confianza entre partidos y sociedad
civil, especialmente con la sociedad indgena? Es posible que de esa
confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta estar en una
Constitucin que disee instituciones estatales y sociales como puentes
intertnicos entre las formas liberales y las formas comunales de
gobernabilidad.
El reto es que los ciudadanos encuentren, para el Estado y la
sociedad, una relacin no desptica y con garantas para las libertades
civiles. La responsabilidad central de todos los grupos sociales consiste
en evitar las asociaciones negativas entre democracia y crisis, crisis
y derechos civiles, democracia y etnicidad.

56

"OPINIONES Y ANALISIS"

III.

Qu Constitucin se aspira o se necesita?

Como se mencion en la Introduccin, los casos andinos

estimulan para que la nueva Constitucin que se elabore en Bolivia,
sea un ritual de reconformacin de la comunidad poltica. Obviamente,
deber tenderse a una Constitucin que sea efectivamente la Ley de
Leyes y, por ello, invocacin a principios normativos generales. Pero,
como se trata de una Constitucin ubicada en un pas real y dividido,
que no ha logrado hasta ahora superar las desconfianzas bsicas entre
sus actores, seguramente ser un texto combinado de ausencias y
presencias, principios y normas reglamentarias, de registro del presente
y de denuncia de aspiraciones.
Se trata de hacer la Constitucin que corresponda al pas sobre
el que acta. La Constitucin no debe dibujar a la sociedad ideal sino
a las instituciones correspondientes a la sociedad real. El diagnosticar
los problemas del pas permite disear instituciones que gobiernen los
procesos reales de la sociedad y de la economa. El centro del proceso
constituyente consiste en determinar bajo qu reglas los bolivianos
pueden vivir juntos.

"OPINIONES Y ANALISIS"

poltica y del servicio pblico sobre la base de la transparencia; y, la

gobernabilidad entendida como estabilidad institucional que permite
la distribucin adecuada de recursos. Su caracterstica principal debe
ser la coherencia. La coherencia no se consigue exclusivamente en el
mbito ideolgico sino fundamentalmente en el adecuado diseo
institucional.
La incoherencia conduce a la ingobernabilidad y a la
prolongacin de la crisis. Las consecuencias de un proceso
constitucional abortado o de una Constitucin excesivamente
defectuosa son debilitar an ms a la autoridad, incrementar la
conflictividad y, en el caso boliviano, dejar inconclusa la transicin
que vive el pas.
La participacin diferencia a los procesos constituyentes
actuales, de aquellos pasados y dominados por el constitucionalismo
social. La entrada ciudadana en la conformacin del bien pblico
se diferencia radicalmente del sentido corporativo, que en nuestros
pases es de herencia colonial. Bolivia es un buen caso para examinar
la forma y el grado de la transicin del pasado corporativo hacia una
forma ciudadana.

La Constitucin debe contener un nuevo equilibrio entre

funciones estatales, el que debe estimular a la corresponsabilidad
ciudadana. El equilibrio y la corresponsabilidad son la expresin del
grado de acuerdo poltico de una sociedad. La Constitucin cristaliza
el compromiso de los ciudadanos de, por un lado, reconocer derechos;
y, por otro lado, aceptar mecanismos de gobernabilidad. La Constitucin
no debe ser expresin del subjetivismo jurdico (v.g. prohibir a los
bolivianos ser pobres) ya que no es una respuesta de desarrollo.

En la Bolivia de hoy, el nfasis central es la representacin,

en torno a la cual, los actores deben concertar. En los pases andinos,
la participacin puede devenir en poder desparramado en las calles
e impedir una buena resolucin del proceso constituyente. La
participacin y la representacin en el proceso constituyente deben
integrarse bajo la cobertura de la nacin y mediante la revaloracin
de la poltica.

Los efectos esperados de la nueva Constitucin son la

institucionalizacin de la diversidad social; la relegitimacin de la

Finalmente, el producto real del proceso es una Constitucin

Poltica del Estado, esto es, los acuerdos polticos de la nacin

57

58

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

cristalizados institucionalmente como Estado. Existen muchas

incomprensiones acerca de los procesos constituyentes. Quienes se
oponen, argumentan, que la reforma institucional debe reducirse a la
regulacin econmica, la crisis econmica no precisa de reforma
constitucional para superarla y las reformas del Consenso de
Washington no requirieron de cambios constitucionales.

general, de las instituciones estatales y sociales. Las Constituyentes

pretenden resolver cuestiones estructurales y coyunturales mediante
una agenda, la misma que puede ser ms o menos debatida pblicamente.
La experiencia regional, asimismo nos muestra el fracaso de los intentos
por imponer o condicionar una agenda, con inducciones o limitaciones
a la Constituyente. Las instancias encargadas de la justicia
constitucional o, en su defecto, la misma Asamblea, una vez reunida,
anulan estos intentos.

Sin embargo, cabe afirmar que la Constitucin boliviana vigente

presenta poca correlatividad institucional con el modelo de desarrollo.
Desde el punto de vista tcnico, la Constitucin tiene una estructura
disfuncional y desde el punto de vista poltico ha consagrado muy
tmidamente a los avances ciudadanos.
La Asamblea Constituyente tiene la gran tarea de refundar a
las instituciones polticas de Bolivia. No puede ser medida ni evaluada
desde ningn otro mbito. Sin embargo, s es posible afirmar que
instituciones constitucionales bien diseadas permitirn al pas
acercarse a la solucin de problemas del desarrollo; e, instituciones
mal diseadas alejarn al pas de esas soluciones.

IV.

Dinmica y consecuencias de la Asamblea Constituyente

Los resultados esperados de la Asamblea Constituyente son,

en el plano del texto, contar con una Carta Poltica coherente, moderna
y expresiva de la agenda institucional de Bolivia. En el plano social,
debe restablecer los intercambios positivos entre los distintos segmentos
y grupos. En el plano poltico, debe restituir la confianza que permita
la reinstalacin de la poltica y el funcionamiento del sistema.

El razonamiento jurdico-poltico que se esgrime es irrebatible.

El mandante primario, que da origen a la Asamblea, no puede tener
limitaciones surgidas de delegados. De este modo, se ratifica el carcter
de poder primario de la Constituyente y se zanjan las disputas acerca
de sus limitaciones atribuibles a su supuesto origen en un poder
derivado.
Las Asambleas pueden asumir atribuciones surgidas de su
representacin soberana y directa del pueblo. Por ejemplo, la
formulacin de su propio Estatuto, la duracin de sus funciones que
en casos de necesidad se ha prolongado por perodos cortos o la
cesacin de las actividades del Congreso. Esta ltima atribucin ha
sido ejercida en caso de conflicto, bajo el argumento de obstruccin
a las tareas constituyentes y la necesidad de dar curso inmediato al
nuevo diseo. La mera disolucin del Congreso, que fue la excepcin
en los pases del rea, dio lugar a una experiencia de dictadura
camuflada.

Miradas desde sus resultados, las Asambleas han sido procesos

de re-estructuracin jurdica, a escala constitucional, ms o menos

Durante el perodo en que est reunida una Constituyente, se

suele tener como posibilidad tanto a la interrupcin de la democracia
como a su verificacin plena. Pero el resultado ha sido transiciones
poco traumticas hacia el nuevo sistema institucional, sin mayores
interferencias a la gestin cotidiana.

59

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"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

Tambin se suele argumentar que la Asamblea Constituyente

es innecesaria. Por un lado, se plantea que la actual Constitucin, sin
reformas, es una cobertura legal suficiente para la modernizacin
estatal. Por otro lado, se especula que el proceso constituyente provoca
inestabilidad e inseguridad.

mueven entre la colaboracin a la ausencia de relacin y pueden llegar

hasta el conflicto.

Obviamente, la reforma constitucional total es un ejercicio de

soberana nacional que no atenta contra la seguridad jurdica sino que
la debe perfeccionar. Adems, la inversin externa tiene sus ciclos,
que no pasan por la reforma constitucional de un pas.
La Constituyente se parece a un Parlamento. Pero se diferencia
en que est sujeta a una mayor censura social por su eficiencia. La
Asamblea no tiene un poder concreto ya que no hace gestin pblica,
pero se encuentra acechada por muchas presiones para asumir facultades
extras.
El origen de los lderes que hacen de constituyentes pesa en
la calidad de las deliberaciones. La calidad de los constituyentes
permitir conducir las presiones polticas y sociales, tanto como evadir
a las tentaciones a las que estn sujetos. Por definicin, un
constituyente es un hombre/mujer de Estado.

V.

Las funciones del Estado y la Asamblea Constituyente

Los conflictos entre los poderes estatales constituidos y las

Constituyentes se reiteran en su forma y en su contenido. En ningn
caso, las actitudes no colaborativas entre las funciones del Estado,
contribuyen al xito del proceso constituyente. La experiencia muestra
que las relaciones entre la Asamblea Constituyente y el Congreso se

61

La colaboracin es la situacin ptima. Consiste en formular

los mejores instrumentos jurdicos con criterio nacional y en allanar
los obstculos polticos. El Congreso Nacional debe aclarar los
conceptos del proceso constituyente y someter a la opinin pblica
sus principales compromisos. Debe llegar a acuerdos con la Funcin
Ejecutiva acerca de la mejor forma de colaboracin con las labores
constituyentes. Al igual que el Ejecutivo, el Congreso deber preparar
instrumentos tcnicos que permitan apoyar a los Constituyentes en los
principales temas de la agenda. Estos instrumentos deben establecer
rangos de sugerencias y, en ningn caso, condicionamientos.
Obviamente, tambin deben apoyar a la concertacin social y poltica.
La ausencia de relacin entre el Congreso y la Constituyente
anuncia un conflicto potencial. La colaboracin puede tener un amplio
rango. Evitar la colaboracin o negarla, adems de incumplir un espritu
de la misma legislacin, implica generar tensiones institucionales
dentro del Estado. Los conflictos surgen cuando el Congreso compite
desde el mbito legislativo (produccin de leyes o anticipa reformas
constitucionales) con la Asamblea; cuando los partidos o agrupaciones
con representacin parlamentaria y constituyente no tienen posiciones
coherentes; y, no existen claras mayoras legislativa y constituyente.
El rol del Congreso debera limitarse a la expedicin, bajo su
responsabilidad, de la Ley de Convocatoria de la Asamblea. Las
Asambleas celebradas en la Regin muestran que los conflictos se
resuelven mediante la autoregulacin de los Congresos.
Los conflictos de la Asamblea Constituyente con el Ejecutivo
se presentan cuando ste trata de condicionar a la Asamblea con

62

"OPINIONES Y ANALISIS"

informacin, una agenda de temas o mediante el presupuesto. La

experiencia muestra que la Asamblea puede prescindir o no pretender
ningn rol del Ejecutivo en el proceso.
El Ejecutivo se debe limitar a ser facilitador de la informacin
necesaria para las decisiones de la Constituyente. Conceptual y
jurdicamente, el Ejecutivo no tiene ninguna funcin en la Asamblea
Constituyente. Pero, como es obvio, se debe buscar una relacin de
respeto y colaboracin entre funciones estatales, bajo la comprensin
de que la Asamblea Constituyente, en el perodo en que est reunida,
asume un rol principal como funcin extraordinaria del Estado.
Las experiencias muestran que la inteligencia poltica del
Ejecutivo est a prueba durante la Asamblea. Las agrupaciones que
respalden al Ejecutivo pueden estar en mayora dentro de la Asamblea,
ser una minora o simplemente no tener representacin en la Asamblea.
En ninguno de estos casos, se pone en peligro la estabilidad del
Presidente de la Repblica, ni su estabilidad debe estar condicionada
a acuerdos en torno a las aprobaciones de reforma en la Constituyente.
Si se concepta de otro modo a la Asamblea, se desvirta radicalmente
su principal funcin y se termina con la eficacia de sus resultados.

"OPINIONES Y ANALISIS"

VI.

Un patrn de organizacin pre-constituyente

Cmo debe un pas prepararse para la Asamblea Constituyente?

La principal dimensin es buscar los niveles suficientes de acuerdo
poltico al interior de los actores sociales y polticos. Los acuerdos
suponen desarrollar las disponibilidades de negociacin. A partir del
acuerdo interno de los actores deben abrirse a interactuar con otras
propuestas. Cabe recordar, que la Constituyente es un espacio de
representacin, en el sentido de cmo cada actor trata de orientar los
comportamientos de los otros actores en funcin de cmo percibe su
misin en la sociedad. Esta pretensin de orientar comportamientos
es fundamentalmente conceptual y no conflictiva. La Asamblea
tambin es un espacio para el intercambio de propuestas de organizacin
institucional del Estado y para la concertacin.
La experiencia muestra que los actores que llegan mejor dotados
para la Constituyente son aquellos que puedan hacer su constituyente
previa. Esto implica que los actores piensen junto con sus pares sobre
el conjunto de temas del Estado. Esta experiencia dota, a los
representantes de los actores, de capacidad de negociacin y
transmisin, de manera apropiada, de las propuestas.

En ningn caso, el Ejecutivo tiene un rol en la aprobacin,

expedicin o sancin de la nueva Constitucin. Pretenderlo es reiterar
la polmica sobre el carcter Constituyente de la Asamblea. Ms an,
la misma Asamblea es soberana para decidir ese procedimiento. sta,
que puede ser una causal de enfrentamiento, debe culminar en los
alcances precisos de la convocatoria y, en todo caso, en el Estatuto
Constituyente.

Qu acciones se pueden sugerir? Preparar a la opinin pblica

para que adecue sus pretensiones, administre expectativas y valide al
proceso; facilitar a los actores para que expliciten sus posiciones
institucionales sobre todo el diseo del Estado; interactuar y lograr
acuerdos polticos e institucionales; evaluar, disear y diagnosticar la
viabilidad de las instituciones; y, generar tcnica y polticamente
disyuntivas jurdicas.

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"OPINIONES Y ANALISIS"

VII.

Hacia una Agenda Constituyente

Las reformas constitucionales debern tener dos pilares bsicos:

las funciones del Estado para reestructurar el rgimen poltico cuyo
diseo se desplom en los ltimos aos; y, el rgimen territorial
descentralizado que establezca grados de autonoma. En medio de esos
dos pilares deben repensarse los temas de los derechos (en especial
los derechos colectivos de los indgenas); la organizacin de la sociedad
agraria y la economa agraria (los procesos y sus actores); y, el rgimen
econmico (en especial sentido global, formas de propiedad, garantas
y formas de contratacin).
El primer atributo que se pretende de la Constitucin es lograr
un alto grado de coherencia de la reforma institucional. El segundo,
es que cada una de las funciones del Estado tenga su propia legitimidad
y que de esa renovada legitimidad surjan atribuciones que correspondan,
de modo claro y distinto, a la Presidencia de la Repblica, al Parlamento
y a las Cortes de Justicia; y, a los (nuevos) niveles de gobierno del
pas. Por ltimo, la Constitucin deber determinar nuevos mbitos
de ejercicio de los derechos sociales, en especial en el tema indgena.

El Rgimen Econmico

"OPINIONES Y ANALISIS"

y fomento a la iniciativa privada; las diversas formas de propiedad

que deben constar en la Constitucin; las exclusiones de actividades
econmicas para actividades privadas; cmo y bajo qu principios
producir relaciones econmicas internacionales; y, la necesidad de
volver a contar con un nuevo estilo de banca de desarrollo productivo
pblico privado.
Respecto al papel del Estado, un tema singularmente
controversial es la necesidad de orientar y promover el desarrollo y
la competitividad. El rol del Estado puede definirse como correccin
y complemento del mercado, en el ejercicio de actividades econmicas
de inters pblico, la regulacin econmica y social, la delegacin de
reas de su propiedad para la gestin privada, mixta o comunitaria;
el reconocimiento de derechos econmicos y obviamente el papel
estatal como coordinador de labores econmicas.
En el mbito denominado de dominio estatal, los temas centrales
son la propiedad pblica inviolable; los derechos estatales soberanos
sobre determinados bienes; la utilidad pblica y la exploracin y
explotacin delegables; los contratos de aprovechamiento sostenible
de recursos; las contraprestaciones econmicas obvias a la explotacin
econmica de recursos; y, la industrializacin y las garantas de
aprovechamiento de esos recursos.

Respecto del sentido global de la economa, existen temas

claves tales como la asignacin de recursos por el mercado; el respeto

Un tema importante es el relativo al planeamiento, presupuesto

y deuda pblica. Los planes de desarrollo deben tener como
caracterstica central la elaboracin conjunta o coordinada con los
gobiernos subnacionales, para orientar al conjunto de la economa; la
asignacin de los presupuestos con criterios de eficiencia, en relacin
con las necesidades sociales y territoriales; y, en el tema territorial
el presupuesto debe ser transparente, equilibrado y sujeto a normas
y disciplina.

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Entre los objetivos bsicos de rgimen econmico, que deben

constar de la Constitucin, se destaca el desarrollo humano sostenible,
el empleo, crecimiento y equidad, y la eficiencia y sostenibilidad.
Tambin la necesidad de que la Constitucin boliviana incorpore una
declaracin sobre las modalidades y sentido de articulacin externa.

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

Existe la necesidad de que el rgimen territorial contemple un

equilibrio entre recursos y responsabilidades, que tenga como objetivo
el alivio de la pobreza y que consiga la eficiencia en los servicios.
Debe lograrse transparencia en la gestin subnacional, un balance claro
entre lo pblico y lo privado, y que haya un sentido de gobernabilidad
tendiendo a la unidad nacional.

fundamentales de la fuerza pblica, especialmente las fuerzas armadas

para evitar su politizacin.

Los objetivos bsicos para el Poder Ejecutivo son conseguir

una legitimidad independiente; qu condiciones debe disponer esa
funcin para hacer una gestin eficiente; qu tipo de responsabilidades
puede disponer asentadas en competencias claras y distintas con especial
nfasis en la capacidad de gestin econmica; y, finalmente, qu
sistemas de seguimiento y estmulo de la poltica pblica debe disponer
esa Funcin.

El Rgimen Poltico
La construccin de la legitimidad para la funcin presidencial
deber conseguirse a travs de nuevas e innovativas maneras de
conseguir mayoras. Tambin existe la posibilidad de separar las
elecciones parlamentarias y las presidenciales. Por ltimo, es preciso
pensar en el tema del origen y los roles de la Vicepresidencia de la
Repblica.

Alrededor del Ejecutivo, pero en combinacin con los otros

niveles de gobierno, debe asumirse la generacin de un Sistema Nacional
de Planificacin como instancia de concertacin en torno a la visin
estratgica de Bolivia.
Respecto del Poder Legislativo, debe considerarse el modo
como se puede evitar que la representacin poltica fuese una mera
representacin de intereses locales y regionales; lograr una
modernizacin de la gestin legislativa para elevar su eficiencia; buscar
una clara independencia de las funciones del Estado para renovar sus
vnculos; y, fundamentalmente eliminar las atribuciones de gestin
ejecutiva en el Parlamento.
Es evidente que deben producirse cambios tendientes a lograr
una mayor representacin de la diversidad, pero que est claramente
ligada a la conformacin de mayoras; que hubiesen mayoras
deliberativas e independientes; que se separe el voto presidencial del
voto parlamentario; que se introduzca el criterio de circunscripcin
nacional; y, que se clarifiquen las modalidades de participacin de
gnero.

En las atribuciones y responsabilidades del Poder Ejecutivo,

es preciso debatir sobre la capacidad del Presidente de la Repblica
para plantear iniciativas exclusivas de legislacin y trabajar nuevas
formas de presentacin del Presupuesto. A su vez, es preciso indagar
en nuevas formas de rendicin de cuentas en estos mismos rubros.
Tambin es importante dotarle de responsabilidad en las designaciones

Respecto a la estructura del Parlamento las disyuntivas son

clsicas: entre la conformacin unicameral, que implica una
simplificacin operativa y un alto nivel de democratismo, aunque se
pierden otros atributos; o, la conformacin bicameral donde existe un
alto grado de organicidad y equilibrio representativo. En todo caso,
est en cuestin la dimensin del Parlamento y la necesidad de su
reduccin.

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"OPINIONES Y ANALISIS"

Entre las nuevas atribuciones parlamentarias existe la

posibilidad de vincularlo al sistema nacional de planificacin, pudiendo,
el Congreso, entre otras atribuciones aprobar criterios de endeudamiento
nacional y subnacional. Tambin deben establecerse lmites y
posibilidades claras a la fiscalizacin al Ejecutivo y mecanismos de
evaluacin de calidad del gasto pblico. El debate deber referir a la
duracin de sesiones; prohibiciones especficas en la gestin
parlamentaria; y, evidentemente, sanciones ms claras para la
trasgresin tica y los actos de corrupcin parlamentaria.

total y un modelo mixto conformado por la sociedad civil y la sociedad

poltica formarn parte, con seguridad, del debate constituyente. En
todo caso, existe la necesidad de aclarar atribuciones de justicia electoral
y de organizacin electoral para el logro de eficiencia y transparencia.

Otros temas importantes para la Asamblea Constituyente son

el sistema de garantas de derechos de los ciudadanos bolivianos, el
control estatal de la gestin pblica, el control social de la gestin
pblica y el servicio civil. Tambin es necesario que la Constitucin
conozca algunos temas de financiacin de la poltica y de la democracia
partidaria interna.

El Rgimen Territorial
La definicin de un Estado intercultural es bsica y en la que
es necesario progresar en la Constitucin boliviana, para que se ejerza
a travs de una sola soberana. Es preciso diferenciar entre la
profundizacin del rgimen descentralizado y la instalacin de un
rgimen autonmico, sealando los niveles de gobierno que competen
a cada rgimen. Mientras en la descentralizacin profunda el
procedimiento sera de transferencia de competencia, es evidente que
en el caso de una autonoma departamental, se deber pensar en un
orden gubernamental, jurdico y administrativo.

En trminos de representacin, es preciso abrir temas tales como

la necesidad de que existan partidos nacionales, como en el momento
actual, pero que se reconozca tambin el origen departamental de los
partidos, con destino o vocacin nacional y, si existiese un rgimen
autonmico, tambin se planteasen partidos exclusivamente
autonmicos o que tienen vocacin de trabajo exclusivamente dentro
de las autonomas departamentales. Existe la necesidad de precisar los
mbitos de las agrupaciones ciudadanas en el sentido de que estn
vinculadas, en su rea de accionar, a dimensin territorial de su
personera jurdica, siendo necesario, en este plano, pensar el mbito
de participacin de los pueblos indgenas.

Los dos regmenes, descentralizado y autonmico, tienen

referencia a varios principios comunes como el principio de unidad
-una sola nacin-, de un solo Estado y de una sola soberana; el
principio de equidad territorial, que debe estar en la Constitucin y
que se cristalizaba en un Fondo nacional de equidad territorial cuyas
caractersticas deben ser su destino a la inversin, ligado a las
necesidades detectadas por las cuentas territoriales y alimentado por
las regalas. El sistema de responsabilidad deber estar ligado al
subsistema de evaluacin de desempeo del sistema nacional de
planificacin.

Los distintos modelos de conformacin de las Cortes

Electorales, por ejemplo, el control partidario mutuo, la independencia

La estrategia de implantacin de los regmenes descentralizados

estuvo ligada bsicamente, por un lado, en la idea de una transferencia

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"OPINIONES Y ANALISIS"

-uniforme o no- de competencias por la va de convenios o legislativa;

mientras que, por otro lado, en el rgimen autonmico la Constitucin
deber establecer las competencias reguladas en un Estatuto
autonmico.

Respecto al desarrollo y fomento, es evidente que la Constitucin

debe recoger disposiciones generales sobre tecnologa y sociedad
agraria, crdito, mercado y cadenas productivas.

Los Derechos colectivos indgenas

El Rgimen Agrario
Respecto del sentido del rgimen agrario, la Constitucin deber
generar el marco institucional de una poltica agraria, de carcter
nacional, que contemple los enlaces de la economa urbana hacia la
economa agraria; persiguiendo un desarrollo armnico, integral y
sostenible de sta; logrando una funcin econmica, social y productiva
de la tierra, que pasa por tener un carcter de proteccin hacia un modelo
econmico; garantizando el acceso a la tierra mediante dotacin a los
campesinos pobres; y, mediante el mercado, tanto como la propiedad
que cumple funcin social, econmica y productiva; as se buscara
la erradicacin de la pobreza, la regulacin de la colonizacin tanto
como se deber prohibir al latifundio.
Respecto de la propiedad, el debate gira en torno a la tradicin
jurdica boliviana bsica de que el dominio originario es de la nacin
y que las tierras deben ser distribuidas por el Estado, que hay una
responsabilidad estatal, tanto en el acceso a la tierra, con la seguridad
jurdica, en su uso productivo, en el modelo econmico social agrario,
en la funcin social y los derechos de propiedad. Las condiciones del
mercado deben ser claras para la pequea y mediana empresa,
excluyendo al solar campesino. Debe haber un tratamiento especfico
para las tierras comunitarias de origen y para las propiedades
comunarias, con excepciones que deben constar en la Constitucin.

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Es posible crear lneas de confianza entre la sociedad poltica

y la sociedad civil, especialmente con la sociedad indgena? Es posible
que de esa confianza emerja una actitud cooperativa? La respuesta
estar en una Constitucin que disee instituciones estatales y sociales
como puentes intertnicos entre las formas liberales y las formas
comunales de gobernabilidad. El reto es que los ciudadanos encuentren,
para el Estado y la sociedad, una relacin no desptica y con garantas
para las libertades civiles. La responsabilidad central de todos los
grupos sociales consiste en evitar las asociaciones negativas entre
democracia y crisis, crisis y derechos civiles, democracia y etnicidad.
Un elemento central a diferenciar es entre los derechos indgenas
de los derechos campesinos (comunidades campesinas, organizacin
campesina y autoridades campesinas). Son campos imprescindibles de
derechos indgenas el fortalecimiento de la identidad, la propiedad
imprescriptible, las formas de organizacin tradicionales, el derecho
a no ser desplazado, el uso oficial de la lengua, la propiedad intelectual
colectiva, los smbolos y emblemas, la seguridad alimentaria indgena
y la gestin y la representacin.
En el tema del reconocimiento histrico, las disyuntivas pueden
ser entre una nacin pluricultural o de pueblos como nacionalidades;
el tema de la personera jurdica entendindola solamente como
organizaciones indgenas o como pueblos indgenas; y, el tema

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"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

pluralismo jurdico, sea como usos y costumbres para la solucin de

conflictos, o el tema de autoridades indgenas que ejercen justicia en
base a costumbres y procedimientos.

estos pases aporta, como agregado a su cultura institucional, la

interiorizacin de ciertos valores, por ejemplo, la prioridad de los
mecanismos de representacin electorales en democracia por sobre la
representacin meramente corporativa. Asumiendo que los mecanismos
democrticos presentan muchas variantes y que su determinacin est
relacionada con algunos de los objetivos institucionales que se persiga,
el pblico no interviene directa ni masivamente en la discusin del
mecanismo electoral. Preocupan los objetivos antes que los
instrumentos.

Respecto al tema de tierra y territorio la alternativa parece

ubicarse en la gestin territorial, en el sentido, de participacin indgena
en la administracin y beneficios, o el uso y disfrute de los recursos
naturales.
Acerca de los recursos naturales, las disyuntivas van, en general,
entre la consulta pblica o participacin en las decisiones y
redistribucin de los beneficios. En especfico, las disyuntivas sobre
recursos naturales renovables se ubican entre la participacin del uso
racional de los recursos naturales renovables o el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables en las Tierras Comunitarias de
Origen. A su vez, respecto de los recursos naturales no renovables,
se ha legitimado crecientemente una compensacin econmica justa
o una consulta pblica, participacin en el monitoreo y fraccin de
los beneficios.

Cabe recordar que en varios pases se han producido plebiscitos

que, en unos casos, ratifican la aceptacin de las mayoras a la
Constituyente y, en otros casos, de modo complementario, generan
elementos de agenda. En todo caso, tambin se han dado situaciones
de expresin de oposicin de los electores a las cuotas corporativas.

VIII. Acerca de la Ley de Convocatoria

En comparacin con las anteriores referencias, en Bolivia el

debate constituyente se ha centrado en los mecanismos de convocatoria,
con un extremadamente largo y fatigoso perodo de consulta. La
forma en que ha sido requerida la participacin tanto como la respuesta
de los consultados, hace evidente que antes que una colaboracin en
la adopcin de decisiones se ha configurado en una expresin de
desconfianza de ciudadanos. De este modo, la participacin antes que
en un estmulo a la co-responsabilidad se ha convertido en una accin
que resta capacidades a los delegados. El resultado es una atomizacin
mayor, el reforzamiento de las corporaciones y la devaluacin de la
representacin.

En el rea andina no se ha observado un dilatado perodo

de discusin acerca de las formas de la convocatoria a la Asamblea
Constituyente. El perodo de maduracin democrtica que han vivido

Es probable que la dilatada consulta en el caso boliviano slo

produzca incertidumbre. La legislacin resultante de este equvoco
proceso seguramente ser fuente de frustracin y desencanto.

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Tambin es necesario innovar en relacin al aparato pblico

que atienda los asuntos indgenas, por ejemplo, a travs de un Consejo
de seguimiento de polticas indgenas y adems de que exista una Ley
orgnica de asuntos indgenas.

"OPINIONES Y ANALISIS"

Bolivia tiene un sistema electoral bastante probo, en que se

combinan mecanismos de estmulo a la participacin y la representacin,
mediante un sistema mayoritario en circunscripciones pequeas y un
sistema proporcional, equilibrados mediante una forma de correccin.
Esta modalidad, sin embargo, no ha producido necesariamente un
Parlamento eficiente. Por consiguiente, hubiera sido deseable que el
debate electoral acerca de la convocatoria a la Constituyente se hubiese
focalizado en los sistemas electorales y en la fijacin de metas de
participacin y representacin, desde la tradicin electoral del pas.
Es enteramente inconveniente la disyuntiva que se pretende
implantar como matriz de debate entre ventajas electorales versus
cuotas. De un lado, las elecciones municipales mostraron, de modo
fresco, la conformacin de los principales partidos. De este modo, cada
uno trata de lograr una articulacin con ventaja, sea por el origen rural
o indgena de su electorado. A su vez, los principales partidos han
perdido convocatoria electoral nacional y tratan de re-adquirir presencia
solamente a travs de la reconformacin departamental de sus bases.
Tambin, se asume que existira una vocacin de representacin de
tierras bajas diferente y contraria a la de tierras altas. De otro lado,
se intenta subsanar deudas histricas y subrepresentacin de
mayoras tnicas con el movimiento indgena asignando cuotas en
la Asamblea.

"OPINIONES Y ANALISIS"

Las consecuencias de estos temas son, entre otras, las siguientes:

A) Un sistema exclusivamente mayoritario por
circunscripciones pequeas facilita una mayor dispersin y
atomizacin, generando liderazgos locales, generalmente inaptos para
el proceso de re-pensamiento del Estado que se precisa. Una visin
limitadamente municipalista tendr efectos conceptuales negativos en
el rediseo estatal.
B) La visin exclusivamente departamental impide, en general,
la formacin de conceptos nacionales y equilibrios entre las diversas
fuentes de identidad de los ciudadanos. Por ello es preciso combinar
una representacin originada en las circunscripciones departamentales
y en la circunscripcin nacional. Sin embargo, en una tendencia
absolutamente contraria, ahora se promueve la conformacin de la
Asamblea Constituyente como una cmara territorial conformada
paritariamente por todos los departamentos sin ninguna frmula de
discriminacin poblacional. Obviamente, se trata, por un lado, de alejar
a la Constituyente de una sana politicidad (olvidando que el resultado
de la Asamblea debe ser una Carta Poltica del Estado); y, por otro
lado, se intenta implantar una visin / amenaza de pas como una
Confederacin (siendo conocido que esta forma estatal es la ms
prxima a la secesin).

La forma que adquieren estas posturas consiste en al menos

tres posiciones. A) Se intenta reducir la Asamblea Constituyente a un
sistema mayoritario de circunscripciones uninominales. B) Se promueve
una representacin exclusivamente departamental, sea proporcional o
en cuotas similares. C) Se acepta una cuota de los pueblos indgenas
designada mediante usos y costumbres.

C) Las circunscripciones indgenas, que cabe remarcar no

presentan una forma de exclusin tnica sino en variados grados
combinaciones tnicas, sin un procedimiento electoral presentan dos
dificultades. Por un lado, el mecanismo electoral tiene la virtud de la
homogenizacin de los dispares en aportantes igualitarios a una
decisin. En este caso, los constituyentes originados en esas
circunscripciones no tienen una medida comn y de legitimidad que

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"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

sus pares y pueden tambin ser fruto de exclusiones tnicas. Por otro
lado, existe una dificultad tcnica sustantiva para determinar las
circunscripciones tnicas.

Estos objetivos responden al diagnstico de lo ocurrido en las

crisis de febrero y octubre, que evidenciaron, escasa interaccin y
compromiso de la ciudadana, alta desconfianza mutua entre elites,
fractura del pacto territorial entre departamentos y un dficit de
representatividad de las regiones.

En todo caso, las consecuencias en la dinmica conceptual de

la Constituyente de esta forma de conformarla y percibirla estn
relacionadas con: A) El privilegio del nivel municipal e infra-municipal
impedir contribuir con la reforma estatal en sus diversos niveles. B)
La visin exclusivamente departamental tiende a consagrar una forma
de organizacin del nivel intermedio de gobierno autocentrada, sin que
la nacin tenga el aporte correspondiente. Obviamente, la exacerbacin
de esta posicin lleva a una conformacin de regionalismos artificiales.
C) Las circunscripciones indgenas pretendern consagrarse como
nivel de gobierno indgena, siendo an poco evidente la ventaja para
el sistema poltico.
En todo caso, es evidente que entre los sistemas hasta ahora
previstos, no se lograr la representacin de una sociedad compleja,
como es la gran tarea que debe acometer la Constituyente. Tampoco
se podrn lograr los grandes objetivos que se persiguen. A saber:

Largo plazo: vincular instituciones y desarrollo, y mejorar

la calidad de la democracia.

Mediano plazo: rehacer acuerdos fracturados (acuerdo

poltico), colaborar institucionalmente a la solucin de la
crisis, e incrementar la eficiencia de la gestin pblica.

Corto plazo: restituir la confianza e interaccin de

ciudadanos e instituciones (capital social), redefinir el
rgimen (presidencialismo), y poner en funcionamiento al
sistema poltico (legitimacin de las decisiones).

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Una inadecuada conformacin de la Constituyente evitar que

se cumplan mnimos de sus metas. Estas son debate en torno a la nacin
antes que acerca de los intereses regionales y locales; pluralismo y
capacidad de generar consensos polticos y sociales; mayoras (slidas)
acordes con la magnitud de los compromisos polticos que se renuevan.
Tambin la Constituyente debe perseguir representatividad de
la diversidad social y poltica; apertura a la agenda basada en el
conocimiento de problemas nacionales e internacionales; y,
recuperacin del buen sentido de gestin pblica.
En suma, es imprescindible recuperar la conformacin
nacional cuando existe escaso compromiso de interaccin (la
Constituyente debe ser escenario de la Nacin). El problema a resolver
es cmo hacer una representacin desde la Nacin y sus componentes
plurales? Cmo obtener un sistema electoral que permita interactuar
a las partes de la Nacin, para que puedan pensar a la forma
institucional que es el Estado?
En razn de lo anterior se recomienda:
Mantener el sistema mixto con correcciones: la representacin
nacional (los constituyentes nacionales deben tener conceptos y hbitos
de reflexin sobre la Nacin y el Estado), un adecuado nivel de
participacin (logrado a travs de los uninominales), recoger las

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"OPINIONES Y ANALISIS"

representaciones emergentes (con constituyentes de origen

departamental).
Podra estar conformada, por ejemplo, por 136 Constituyentes
siendo 68 uninominales, 36 departamentales y 36 nacionales. De este
modo, el 50% de origen local expresarn a la diversidad a travs de
las mayoras; el 25% departamentales que expresen la conformacin
de los sistemas polticos regionales, como dinmicas de mayoras y
minoras; y, el 25% de constituyentes nacionales, que exprese ms
firmemente la interaccin entre todas las partes de la comunidad.

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"OPINIONES Y ANALISIS"

EL RECORRIDO DE LA
ASAMBLEA CONSTITUYENTE

constituyentes, pues se limitaron a incorporar reformas

constitucionales propias de Congresos ordinarios. En los hechos, en
el siglo XIX, las ACs fueron mecanismos de legitimacin de gobiernos
que nacan de golpes de Estado, que abusaban de la apelacin
simblica de una AC para dar a entender un nuevo comienzo, que
en el fondo era la repeticin de la historia anterior. En este sentido,
las ACs slo podan conducir a su propio desprestigio, que es lo que
efectivamente ocurri. El siglo XX ser menos entusiasta por las ACs.

Jorge Lazarte Rojas*

La idea de la Asamblea Constituyente (AC) no es nueva en el

pas. La historia poltica, sobre todo del siglo XIX, ha conocido
experiencias de este tipo. Lo nuevo es que se haya convertido en fuerza
social con capacidad de movilizacin colectiva. Ahora todo parece
conducir a la AC, cualquiera que sea el camino que se tome. Este
artculo intentar explicar cmo una propuesta marginal se ha convertido
en central e ineludible en la agenda nacional y en las expectativas de
la poblacin.

Tambin es cierto que en muchos pases mejor organizados que

Bolivia, se ha apelado a las ACs, no para fundar nuevos Estados sino
para dar lugar a nuevos ordenamientos polticos, en coyunturas de
graves crisis institucionales o crisis de rgimen poltico. En Bolivia,
en el siglo XX, slo dos Congresos alcanzaron esta condicin. El de
1938, que se llam Convencin Nacional, cuyas reformas anticiparon
la crisis del rgimen oligrquico y la AC de 1967, que consagr las
reformas de la revolucin de 1952.

Antecedentes histricos
En la historia del pas se han conocido diez Congresos que se
llamaron ACs, de las cuales slo la de 1826 ha sido verdaderamente
Constituyente, en el sentido de que ha fundado o constituido un
nuevo Estado, all donde no exista. Las dems constituyentes,
incluyendo la ltima de 1967, slo fueron nominativamente
*

Estudios de Filosofa y Letras en la Universidad Mayor de San Andrs. Estudios

en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (Francia). Doctorado en
Ciencia Poltica (Francia). Fue Vocal de la Corte Nacional Electoral. Profesor
de postgrado en diversas instituciones acadmicas. Es miembro del Comit
Ejecutivo de la Asociacin Latinoamericana de Ciencia Poltica. Autor de varias
publicaciones, investigaciones y propuestas sobre reforma poltica e
institucional; sistemas polticos, procesos electorales, partidos y cultura poltica.

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En todos estos casos las ACs o sus equivalentes, fueron procesos

impuestos desde arriba, promovidos por las lites polticas gobernantes
y si tomamos en cuenta el eje de divisin entre izquierda y derecha,
fue ms un monopolio poltico de las derechas.
Desde 1967 hasta principios de los aos noventa, la AC haba
desaparecido de las propuestas polticas, entre otras razones porque
la inestabilidad poltica, los golpes de Estado y la represin, no dejaban
espacio para pensar en una AC o en reformas constitucionales
importantes, cuando la urgencia de la coyuntura era sobrevivir. Su
atraccin era tan escasa que cuando a fines de los sesenta se produjo
una sucesin de golpes militares, la salida fue pensar desde el lado
de la izquierda y el nacionalismo revolucionario en Asambleas

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Nacionales o Populares y no propiamente en una AC.1 La derecha en

esas circunstancias no tena otro propsito que impedirlas, promover
golpes de Estado, hacerse del poder y preservarlo autoritariamente. Las
nuevas crisis polticas sucesivas a fines de los setenta tampoco dieron
lugar a nada que fueran demandas de AC.

Dos hechos de coyuntura favorecieron directamente este nuevo

escenario. De un lado, la demanda de la descentralizacin impulsada
por los Comits Cvicos, principalmente de Santa Cruz y la demanda
de una eleccin directa de prefectos, aprobada por el II Congreso
Extraordinario de Comits Cvicos del pas. Por el otro, la reforma
electoral comprometida por los partidos ms importantes del pas, para
garantizar elecciones confiables, despus del escndalo pblico de los
resultados electorales y anulacin de votos en las elecciones generales
de junio 1989.

Tampoco la instalacin de la democracia en 1982 trajo consigo

la idea de una AC, sino ms bien la vigencia de la Constitucin Poltica
del Estado (CPE), que se pensaba era el marco jurdico adecuado a
la nueva situacin democrtica, lo que no impidi que la idea saliera
de su silencio eventualmente mediante uno que otro artculo de prensa,
que no se tomaba en serio.
Sin embargo, desde fines de los aos ochenta se incorpor, cada
vez ms en la agenda poltica, la reforma de la CPE, y asociada con
ella la idea de cmo hacerla sin seguir los procedimientos rgidos
del artculo 230 de la CPE. El problema del cmo va a conducir
a la propuesta del referndum,2 y el dnde va a reflotar la idea de
una AC. El qu, nada claro, va a reflejarse en la veintena de proyectos
de reforma constitucional que hasta ese entonces haba recibido la
Comisin de Constitucin del Senado de la Repblica. 3
1

No deja de llamar la atencin que ambos tipos de Asamblea, la primera propuesta

por el gobierno del Gral. Juan Jos Torres, y la segunda por la COB, en una
coyuntura no democrtica, incluan representacin corporativa, que es una
constante en el pas y un indicador de la debilidad democrtica en Bolivia.

Puede decirse que la demanda de un referndum tuvo ms consenso que la de

la AC. As, para tomar un dato de una encuesta de 1990, una de las primeras
fiables en el pas, un 88% de los encuestados declar que apoyaba como camino
para reformar la CPE. Ver Encuestas y Estudios 1990, La Paz. Esta preferencia
est en consonancia con la tradicin participacionista en Bolivia.

Ver Los Tiempos de 7 de diciembre de 1989.

85

Fue entonces que se escucharon propuestas de los partidos de

reformar la CPE mediante una Asamblea Constituyente.4 Se pensaba
que las elecciones de 1993 podran ser aprovechadas para incorporar
reformas constitucionales importantes, como la descentralizacin
poltica, segunda vuelta, el referndum, la parlamentarizacin del
sistema de gobierno, la reforma del Poder Judicial en el marco de un
proceso de modernizacin del Estado.5 La idea era que el mismo
Congreso Nacional se ocupe simultneamente de legislar y de reformar
la Constitucin. A pesar de estas declaraciones pblicas, la urgencia
de las reformas electorales, a dos aos del siguiente proceso electoral
de 1993, eclips a los dems temas, como pudo evidenciarse en los
Acuerdos de 5 de febrero de 1991, la mayor parte de los cuales tiene
que ver con el sistema electoral.6 Este hecho demostr en todo caso,
que en condiciones polticas ordinarias no sera posible ninguna reforma
constitucional por la va de la AC, sin el consenso entre partidos.

La Corte Suprema de Justicia se sum a esta demanda, porque enfrentaba

problemas muy delicados de credibilidad.

Ver Presencia de 2 de junio de 1991.

Este acuerdo fue suscrito por el MNR, ADN, MIR, MBL y CONDEPA.

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El siguiente acuerdo del 9 de julio de 1992, ms amplio que

el precedente, y llamado Acuerdos por la modernizacin del Estado
y el Fortalecimiento de la democracia, cerrar por los aos siguientes
la va de la Constituyente al haber determinado que las reformas
constitucionales siguientes se realizarn en el marco de la Carta Magna
en vigencia y que seran elaboradas por una comisin de alto nivel,
conformada por representantes de partidos polticos firmantes.

gobierno anterior, que impona y no consultaba, como efectivamente

haba hecho con sus reformas, invent el Dilogo Nacional, que hoy
es exigido por todos pero con pocos resultados.

Puestos estos lmites, las reformas constitucionales de 1995 se

realizaron por acuerdo entre partidos, respetando los procedimientos
constitucionales establecidos por el artculo 230 de la CPE y mediante
una Ley de Necesidad aprobada en abril de 1993. Estas reformas fueron
un hecho inhabitual en la historia poltica del pas, que haba conocido
en el pasado reformas constitucionales violatorias de sus
procedimientos.
Las reformas aprobadas fueron de mucha significacin, pues
entre ellas se reconoci el carcter multitnico y multicultural del pas,
se introdujo la eleccin de diputados uninominales, se cre el Tribunal
Constitucional, la Defensora del Pueblo y el Consejo de la Judicatura.
Estas reformas parecieron poner al pas en la punta de los procesos
institucionales de Amrica Latina y fueron presentadas hacia fuera y
desde fuera como modelo poltico de estabilidad y cambio, que poda
soportar lo que se llamaron reformas de segunda generacin, que
completaban las que se haban iniciado en 1985 con la implementacin
de un nuevo modelo econmico neoliberal. Una particularidad de
estos cambios y no slo constitucionales, entre 1993-1997, es que
fueron hechos desde arriba y promovidos por un gobierno que haba
nacido con un fuerte apoyo electoral y tena mayora parlamentaria
disciplinada. El gobierno siguiente a partir de 1997, aparentemente ya
nada poda hacer sino seguir la ruta trazada y para diferenciarse del

87

Con todo, en el mismo perodo se pusieron en marcha otras

reformas no directamente polticas, ms conocidas como de
capitalizacin -una forma no muy tradicional de desestatizar las
empresas estatales estratgicas-, que no conformaron a muchos sectores
de la poblacin, que si bien an minoritarios en ese entonces, pronto
creceran en vigor y audiencia, sobre todo cuando los resultados de
esas reformas no satisfacan las expectativas que haban sido activadas
desde el mismo gobierno. Paralelamente, tambin ya se cuestionaban
fuertemente, las reformas iniciadas en 1985 que empezaban a producir
resultados perversos para una parte importante de la poblacin, la de
la otra Bolivia que se senta fuera de los entusiasmos oficiales. Estas
motivaciones, junto a otras, se expresarn en los movimientos radicales
de 2000.

La rebelin social de abril y septiembre de 2000 y la centralidad

social de la Asamblea Constituyente
Lo que ocurri en abril y septiembre de 2000 fue un salto, no
slo en la lgica de los conflictos sociales sino fue el principio de un
quiebre poltico, que tendr sus efectos en octubre de 2003. Esta
fractura habr de crear condiciones distintas que harn pasar la AC
de propuesta marginal, a la condicin de una demanda social de los
grupos organizados y excluidos del pas.
En el ao 2000, emergieron nuevas formas de ingobernabilidad
desde abajo, movimientos de rebelin. Por su nmero,

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probablemente pocas veces en la historia del pas se haban producido

tantos conflictos simultneamente: maestros, cocaleros, campesinos,
gremialistas, vecinos, comits cvicos, universitarios, transportistas,
colonizadores, mdicos, policas, cada cual con su propio conflicto,
pero que sumados desestabilizaron al pas.

Una de las constataciones ms inquietantes de los conflictos

de abril y de septiembre es que fueron, adems, el escenario de acciones
de riesgo contra la democracia, que a su vez pareca no poder sostenerse
exhibiendo slo los avances institucionales. Desde los bloqueos, las
marchas, tomas, amenazas, desde la multitud, los vecinos, los dirigentes
sociales y polticos volvieron a emerger las viejas corrientes no
democrticas o francamente antidemocrticas, muchas de ellas
nostlgicas, que no haban actuado desde haca mucho tiempo.

Conflictos sin demandas unificadas ni articuladas y a veces,

contradictorias entre s. Conflictos sin estrategia comn que los canalice
y surgidos por arrastre. Conflictos con mltiples interlocutores, o sin
interlocutores visibles. Conflictos que adquieren fuerza propia y de
los que los dirigentes pierden rpidamente el control. Conflictos con
demandas cuyas soluciones slo pueden alcanzarse en el largo tiempo,
pero que se plantean con la exigencia ultimatista de solucin
inmediata, por parte de una poblacin que no cree en el futuro, le teme
y piensa que ser peor que el presente. Conflictos paradojales de los
pobres en los que por las acciones que toman hacen ms pobres a los
pobres, pero que tienen un comn denominador: la ira y la violencia
del conflicto. Conflictos de muchedumbre impermeable a las
explicaciones de que sus actos perjudican a la economa del pas.
La ira y la violencia desbordadas describieron con dramatismo
los conflictos. Violencia desbordada, violencia de rebelin y de desafo
a la autoridad del Estado; violencia que no es por el poder, sino que
es violencia contra el poder y por ello mismo incontrolable; violencia
de los que muchas veces sin tener demandas precisas, necesitan sin
embargo descargar un fuerte sentimiento de frustracin.

Es decir, los conflictos haban cambiado de terreno, de actores

y de lgica de accin. En la base de todo ello se encontraban los cambios
en la sociedad, ahora ms compleja que aquella que hizo la revolucin
modernizadora de 1952. A ello se adicionaron factores ms de
coyuntura, en unos casos derivados de las polticas de ajuste estructural
desde 1985 y de las desigualdades sociales crecientes que haba
producido; en otros, la creciente corrupcin y el sentimiento colectivo
de impunidad y de impotencia ante los abusos del poder, que haba
hecho crecer una rabia contenida, sostenida por una conciencia de
injusticia sufrida, que slo esperaba una ocasin para estallar en un
conflicto. La oportunidad lleg con un gobierno que ms pareca
embebido por sus problemas internos de cuoteo de cargos pblicos,
que por los problemas del pas. La poblacin pronto sac sus propias
conclusiones y entendi que la nica manera de ser escuchada por el
gobierno adormecido en su sopor burocrtico, era mediante acciones
de fuerza. Y esto es lo que precisamente ocurri en los acontecimientos
calientes de 2000, produciendo nuevos escenarios en los cuales se
desarrollar la poltica en los siguientes aos.

Este componente de alta emotividad fue la otra particularidad

que marc a los nuevos conflictos, que haban crecido en su intensidad
y por ello mismo, se haban hecho ms difciles de tratar de forma
razonable. El acentuado involucramiento de los movilizados, hizo ms
complicada an la tarea de una salida negociada.

Fue el en curso de estos conflictos, que la idea de la AC encontr

un terreno adecuado para crecer y convertirse en fuerza de masas
de grupos organizados, como pudo evidenciarse en las movilizaciones
desencadenadas por el conflicto del Agua en Cochabamba, en el mes

89

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de septiembre de 2000. En concentraciones y cabildos, las protestas

sociales cada vez ms radicalizadas acogieron, apoyaron y se apoderaron
de la consigna de la Asamblea Constituyente para un nuevo pas,
lanzada por sus lderes ms connotados. Los movimientos de protesta
estaban transitando de las demandas sociales a las exigencias polticosociales. La AC a partir de este momento, se habra de propagar por
todo el pas hasta el da de hoy. Para los de abajo, organizados por
fin, disponan de una idea-consigna aglutinante y fuertemente simblica
de la que se apropiaron con conviccin, proyectando en ella sus
esperanzas de un nuevo pas, en el cual ellos ya no seran lo que fueron
o lo que son. La AC apareci como el sustituto de lo que esperaban
del Estado, gobierno y partidos. Ahora se espera que la AC cubra ese
vaco, resolviendo los problemas de cada cual. En esta dimensin
casi mgica radica la atraccin por la AC. Es fuente de nuevas
esperanzas, muchas de ellas verdaderas ilusiones, pero tambin puede
ser fuente de otras frustraciones. En suma, la AC haba pasado de su
condicin de estado de opinin a su condicin de fuerza de movilizacin.

la diversidad de la movilizacin creciente tuvo como punto de

articulacin y referencia comn el tema del gas. La guerra del gas
de octubre de 2003, expres la profunda desconfianza en el gobierno
y en los polticos, sospechosos de pretender utilizar estos vastos recursos
no para beneficio del pas y sobre todo de los sectores pobres, sino
de s mismos, como se pensaba que haba ocurrido en el pasado con
la plata y con el estao.

Es decir, pocas encuestas sobre el tema siempre sealaron que

hubo una mayora de ciudadanos que apoyaban la AC, aunque ella no
figuraba en el primer lugar de sus preocupaciones, ni mucho menos.
Despus de abril y septiembre de 2000, pero sobre todo despus de
octubre de 2003, las tendencias ya no sern las mismas.

Pero entre el movimiento de 2003 y el de 2000, estuvo el proceso

electoral de junio de 2002, que haba producido un nuevo mapa poltico.
Como se sabe, en estas elecciones nacionales se hundi el sistema
centrpeto de partidos tradicionales, de tres pivotes (MNR, MIR y
ADN) ms cuatro adicionales, que haban sostenido el funcionamiento
institucional desde 1985 adelante, mediante pactos sucesivos de
gobernabilidad. En su lugar, se form otro centrfugo entre dos de los
tres partidos pivotes tradicionales MNR, MIR y el MAS, que puede
considerarse el partido victorioso de las elecciones. Este nuevo sistema
de partidos habra de ser fuente de nuevas tensiones en el pas, incapaz
de jugar su rol de estabilizador poltico de una coalicin forzada de
gobierno entre lo que quedaba de los partidos tradicionales y que
provocara una fuerte resistencia y desconfianza de sectores importantes
del pas, varios de los cuales apuntaban en una direccin distinta a
la de un gobierno orientado ms a la continuidad que al cambio.

Octubre de 2003 fue otro sacudimiento que se conect con la

rebelin 2000. Fue igualmente un proceso de protestas sociopolticas
que esta vez concluy con el derrocamiento del gobierno. Su forma
inicial sigui el formato del 2000, pero el ingrediente nuevo fue que

El fracaso de las estrategias del gobierno para controlar el

conflicto de octubre, slo contribuy a su crecimiento y a convertir
las movilizaciones sociales en movilizaciones con propsitos polticos,
cada vez ms explcitos. El movimiento de rebelin fue difundindose,
desde su ncleo en la ciudad de El Alto hacia la ciudad de La Paz
y a otras ciudades del pas, excepto el oriente. La intervencin de las
FFAA y las varias decenas de muertos, slo sirvieron de combustible

91

92

El levantamiento y la agenda de Octubre de 2003

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a la crisis, abriendo una brecha insalvable entre los movilizados y el

gobierno, que haba ya perdido toda credibilidad, cuando anunci la
aceptacin de lo que siempre se haba resistido admitir, que era la
convocatoria a un referndum sobre el gas y a una Asamblea
Constituyente.

El MNR conect las reformas electorales con su propuesta de

parlamentarizar el sistema del gobierno mediante una nueva
Constitucin Poltica del Estado, que ciertamente contena reformas
de largo alcance. Si a ello sumamos la discusin abierta sobre la
descentralizacin y la demanda de entonces de ampliarla al mbito
poltico,7 se explica que en ese entonces este partido pareciera inclinarse
por la Constituyente. ADN, IU y el MBL estaban en la misma sintona,
aunque no con las mismas ideas respecto a lo que deba ser la agenda
de la Constituyente. Simultneamente apareci nuevamente la idea del
referndum como va alternativa a la Constituyente, que viabilice las
reformas.8

Con el derrocamiento del gobierno, cubierto por una renuncia

institucional, empez una nueva coyuntura poltica dominada por la
agenda de octubre, impuesta por el levantamiento popular y asumida
por el pas.

Los partidos entre el clculo y la presin social

En el curso de todo el proceso desde 1982, los partidos fueron
adoptando distintos comportamientos segn la coyuntura, los clculos
polticos y la presin social.
En los primeros aos de funcionamiento de la democracia, el
tema estuvo ausente de la preocupacin de los partidos, a pesar de la
fuerza con la que se planteaba ya la demanda de la descentralizacin.
Slo a fines de los aos ochenta empezaron a preguntarse si no era
necesario pensar en la eventualidad de una reforma constitucional, que
incluya adems otros temas. La oportunidad se present con las dudas
pblicas sobre los resultados electorales de las elecciones de mayo de
1989 y la estrategia del triple empate, forzado entre el MNR, MIR
y ADN, que abri el camino de ser gobierno al que haba logrado el
tercer lugar en las elecciones. Estos hechos provocaron un sobresalto
nacional, que impulsaron la intervencin de la Conferencia Episcopal
y el compromiso de los partidos de garantizar procesos electorales
confiables.

93

Pero tambin hubieron propuestas discordantes en los mismos

partidos que si bien estaban de acuerdo con las reformas constitucionales
no se adheran plenamente a la idea de la AC,9 como mecanismo no
constitucional de la reforma.
Ya entonces pudo advertirse la poca consistencia de los partidos
respecto al tema. As, el MNR cambi de opinin radicalmente una
7

La discusin sobre la descentralizacin fue casi simultnea a la instalacin de

la democracia en 1982 y el debate era acerca de la opcin entre descentralizacin
puramente administrativa y la descentralizacin poltica, preferida por los
Comits Cvicos, que implicaba la conformacin de gobiernos departamentales
y la eleccin directa de prefectos. En 1989 haban en el Senado 19 proyectos
de descentralizacin y el mismo aprob en grande un proyecto de ley de
gobiernos departamentales.

Ver la prensa de entonces, por ejemplo, Presencia de 2 de junio de 1991 en

lo que concierne a la Constituyente.

Ver los distintos enfoques en Opiniones y Anlisis: Posiciones de los partidos

polticos sobre la Ley de declaratoria de necesidad de reforma de la Constitucin
Poltica del Estado. Octubre,1993, La Paz.

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vez que sus propuestas de reformas sustantivas fueron desechadas por

los partidos y desde ese entonces hasta octubre de 2003, habra de
mostrarse resistente a la idea. Este viraje tuvo sus consecuencias en
los conocidos pactos de 1991 y 1992, entre los partidos ms importantes
que cerraron el camino a la Constituyente por largos aos. La Ley de
Necesidad de la reforma constitucional apoyada por el MNR, MIR,
ADN y CONDEPA fue la prueba de que ese camino haba sido
desechado. Slo grupos polticos menores, como el MBL o la izquierda
poltica y marginal, quedarn como depositarios de la propuesta.

Hugo Banzer, el mes de febrero de 2001, propuso al pas una Reforma

Constitucional para la Participacin Ciudadana, que contena reformas
con fuerte apoyo social, como el referndum o las candidaturas sin
partido, pero exclua la Asamblea Constituyente.

Esto explica que en las elecciones generales de 1993, el tema

de la Constituyente no hubiera sido parte de la agenda electoral
dominante y que el proceso electoral se hubiera orientado ms hacia
cuestiones econmicas vinculadas al modelo neoliberal. Las
elecciones nacionales de 1997 fueron del mismo talante, pero esta vez
orientado al debate de las reformas principalmente de la
capitalizacin, puestas en marcha en la gestin constitucional que
llegaba a su trmino.
El tema de la Constituyente volvi al inters de los partidos
desde fuera y entr en la poltica, como consecuencia de las
movilizaciones sociales de abril y septiembre de 2000 y empez a
convertirse en consiga de los grupos sociales y polticos radicales y
a entrar poco a poco en la opinin pblica.

Esta propuesta de alguna manera muri apenas nacida, pero con

costos financieros significativos,11 pues ya en abril del mismo ao el
Vicepresidente de la Repblica, Jorge Quiroga, design un Consejo
Ciudadano para la Reforma de la Constitucin Poltica del Estado, del
que form parte el actual Presidente de la Repblica, encargado de
asesorar y garantizar la participacin ciudadana y elaborar
recomendaciones que le permitan al Congreso Nacional proceder a la
reforma constitucional. Este Consejo trabaj su propia propuesta, sin
ninguna referencia explcita a la propuesta de Banzer y la entreg el
mes de noviembre de 2001, como Anteproyecto de Ley de Necesidad
de Reforma Constitucional. En ninguna de sus decenas de reformas
parciales hay nada que tenga que ver con la AC, pero recoga
demandas muy popularizadas como el referndum y la iniciativa
legislativa. En al mbito de la descentralizacin, hoy tan central en
la agenda pblica, tampoco no haba nada respecto a las autonomas,
tan asociadas en el presente con la AC.

Quiz como un intento de retomar la iniciativa poltica perdida

durante esas dos crisis y bloquear la idea de AC,10 el gobierno del Gral.

Un siguiente intento fue el derivado de la situacin crtica del

organismo electoral entre 2000 y 2001, cuyos miembros nacionales
haban renunciado, abriendo una crisis institucional que preocup al
pas. La Conferencia Episcopal y el PNUD promovieron un proceso
de concertacin con los partidos polticos del sistema, que cristaliz

10

11

Un peridico nacional de entonces present la propuesta diciendo que mata

la idea antisistmica de una Asamblea Constituyente. Ver Los Tiempos, 15
de febrero de 2001.

95

Se calcula que la formulacin del proyecto cost ms de 200.000 dlares, buena

parte de los cuales cobrados por los administradores del proyecto y los
consultores. Ver Usted Elige de La Prensa de 17 de mayo de 2002.

96

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en un Acta de Entendimiento de junio de 2001. Un rea del acta

se refera a la reforma constitucional, que los partidos se comprometan
a viabilizar mediante un anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma
de la Constitucin, que deba estar ya aprobada hasta el 30 de noviembre
de 2001. En el compromiso no hubo ninguna referencia a la AC, excepto
las consultas que deban ser hechas a la sociedad civil para la reforma
constitucional. Como se sabe este compromiso no fue cumplido.

los partidos tradicionales, uno de los partidos del sistema, el MIR,

se apropi de la idea con el argumento inslito de que todo lo que
pertenece a la libertad es constitucional,12 contrariando todo lo que
haba declarado hasta entonces. El jefe del MIR pensaba que de este
modo se aproximaba al sentimiento de sectores de la poblacin sensibles
a la propuesta. Aunque esta apropiacin no le dio votos, s fue un
indicador de que entraba cada vez ms en la sensibilidad colectiva.

Quiz con el propsito de otorgar fundamento legal a las

reticencias de los partidos a la Constituyente, a fines de 2001 el
Congreso Nacional, a travs de la Vicepresidencia de la Repblica,
hizo una consulta al Tribunal Constitucional respecto a la
constitucionalidad de una convocatoria inmediata de una AC. El
resultado fue el que poda esperarse y el TC declar que esa convocatoria
inmediata sera una violacin a la CPE.

A pocas semanas de las elecciones se produjeron marchas y

huelgas de hambre de algunos miles de originarios e indgenas del pas
en direccin a La Paz, promovidos principalmente por la Central de
los Pueblos Indgenas del Oriente (CIDOB), y el Consejo Nacional
de Ayllus y Markas del Qullasuyo (CONAMAQ), de menor
representatividad en el occidente que el CIDOB entre los pueblos del
oriente. El objetivo central de la marcha fue viabilizar la AC mediante
un Congreso Extraordinario, pues ya se haban agotado las reuniones
ordinarias del parlamento. Aunque estas marchas no fueron masivas,
dado el porcentaje mayoritario de poblacin de los grupos indgenas
y originarios, tuvieron un fuerte efecto simblico ante un pas muy
sensible a la cuestin indgena.13

ste bloque cualquier posibilidad de la AC por parte de los

partidos del sistema, hizo que la demanda fuese cada vez ms enarbolada
por grupos y partidos antisistmicos, a medida que se aproximaban
las elecciones de junio de 2002. La AC se estaba constituyendo cada
vez ms en una lnea de diferenciacin entre partidos y sectores sociales
importantes de la poblacin y entre partidos tradicionales y partidos
antisistmicos.
Durante el proceso electoral de 2002, si bien la AC no ocup
un lugar central en el debate, sin embargo fue parte de l. De una parte,
porque los candidatos llamados antisistmicos parecan gozar de
cierto apoyo ciudadano por su identificacin con la AC o el referndum,
como fue el caso de Costa Obregn, en un principio, y luego de NFR,
el partido de mayor crecimiento electoral durante la mayor parte del
proceso electoral. De otra, porque ante esta situacin que impact en

97

Luego de cuatro semanas de una marcha que fue percibida como

una amenaza al proceso electoral, se firm en La Paz, un Acta de
Acuerdo Nacional entre el gobierno, partidos con representacin
parlamentaria, excepto el MNR, y representantes del CIDOB, en el
que se asuma el compromiso de convocar a un Congreso Extraordinario
12

Ver La Razn de 1 de marzo de 2002.

13

La motivacin central de estas movilizaciones fue el tema de la tierra y el

territorio, del que decan ellos que deban ser reconocidos como dueos
absolutos, tal como puede leerse en la prensa de entonces.

98

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inmediatamente despus de las elecciones, con el fin de aprobar una

Ley de Necesidad de Reforma conforme se establece en los
procedimientos constitucionales. Respecto a la AC, la redaccin no
dejaba de ser ambigua. El compromiso consista en la modificacin
del artculo 230 de la CPE, que haga posible introducir un mecanismo
de reforma total y que el Congreso Extraordinario considerara la
AC, que es distinto a comprometerse a su aprobacin. La otra parte
de la marcha dirigida por el CONAMAQ desconoci este acuerdo, no
por su contenido, sino simplemente porque no participaron en su
negociacin. Este compromiso puso una vez ms en evidencia que
los partidos mayoritarios como el MNR, ADN, MIR, juntamente con
UCS, no estaban de acuerdo con la AC. En esta ocasin el MBL, aliado
electoral del MNR, se sum a estos partidos, mientras que slo el FRI
y NFR expresaron su apoyo a la AC. El MAS tambin apoyaba la idea,
pero an era considerado marginal y estuvo fuera de estos procesos
de concertacin.

Finalmente, hubo un intento fallido de abrir el camino a la AC

en los esfuerzos que hizo la Conferencia Episcopal el 2003, durante
los meses de junio, julio y agosto, para concertar un Reencuentro entre
Bolivianos, que reencamine un proceso que pareca orientarse haca
una nueva crisis con evidentes amenazas al rgimen democrtico. Fue
precisamente la AC uno de los puntos en discordia, que separ al
gobierno y al MAS, haciendo imposible la suscripcin conjunta del
documento. El gobierno de entonces, y principalmente el ex-Presidente
de la Repblica y Jefe del MNR, fue el que ms hizo cuestin de Estado
de esa posibilidad, argumentando no slo razones constitucionales, que
existan, sino tambin razones polticas basadas en el temor de que
la eventualidad de una convocatoria a una AC convertira al gobierno,
en el mejor de los casos, en uno de mera transicin, y en el peor, que
dicha AC pudiera decidir la caducidad del mandato gubernamental.
Al final el documento de la Conferencia Episcopal sobre este punto
fue sobrepasado por los acontecimientos que se produjeron un mes
despus del intento fallido.15

El 1 de agosto de 2002, el Congreso Extraordinario aprob la

Ley de Necesidad de Reforma a la Constitucin Poltica del Estado14
que incorpor 45 reformas en el documento constitucional. Algunas
de ellas fueron ciertamente sustanciales, como el reconocimiento de
las Agrupaciones Ciudadanas como alternativas electorales a los
partidos polticos y otras que ya han sido olvidadas, como la Inspectora
Nacional de Regulacin. Con relacin al tema central de la AC
simplemente fue ignorada, mientras que el referndum slo fue
incorporado con el nico propsito de aprobar o rechazar las reformas
constitucionales.

14

Tres meses antes, el Congreso Nacional haba fracasado en el tratamiento de

una Ley de Necesidad consensuada, despus de que la Cmara de Diputados
la haba aprobado en grande, pero sobre un proyecto alterado.

99

El terremoto poltico de octubre y el derrocamiento del gobierno

de ese entonces impondrn la AC, como parte central de lo que se llam
la agenda de octubre, contra las indecisiones, clculos o resistencias
de los partidos sistmicos que haban dominado la poltica del pas
desde 1985. Una vez llegado a este punto, la AC haba dejado de ser
una demanda casi exclusiva de los grupos contestatarios para convertirse
en demanda nacional, permeando a los Comits Cvicos,16 que en aos
15

La redaccin final del documento sobre este punto ciertamente estaba lejos de
lo que pretenda el MAS y ms cerca de lo que buscaba el gobierno. Segn
el documento, el compromiso consista en garantizar slo el tratamiento de
la AC, en una nueva Ley de Necesidad de Reforma. Los acontecimientos
posteriores definieron la caducidad de esta redaccin puntual.

16

Los Comits Cvicos emitieron un Manifiesto cvico exigiendo la realizacin

de una AC para refundar el pas. Ver, La Prensa de 10 de diciembre de 2003.

100

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anteriores haban estado ocupados por la descentralizacin, ignorando

a la AC, pero que ahora se adheran a la propuesta. Esto mismo puede
decirse de los sectores de clase media, muchos de los cuales
aparentemente resignados a lo inevitable.

para constitucionalizarla. Estas dificultades ya haban sido sealadas

con mucha claridad y contundencia por el Tribunal Constitucional, en
enero de 2001, al declarar la inconstitucionalidad de un Proyecto
de Ley de Convocatoria a una AC, como ya mencionamos lneas arriba.
Segn el Tribunal tal convocatoria quebrantara el ordenamiento
jurdico constitucional del pas. Y que para que ello no ocurra se
necesitaba de una ley ordinaria, que declare la necesidad de la reforma.
Adems, el Tribunal adverta que el poder constituyente derivado...
debe ejercerse dentro de los parmetros que establece la norma
constitucional.

La constitucionalizacin inconstitucional de la Asamblea

Constituyente
El nuevo gobierno formado el 17 de octubre o cualquier otro
gobierno en su lugar, no tena otra alternativa que asumir como suyo
el compromiso de viabilizar la AC y esto es lo que hizo el Presidente
de la Repblica, Carlos D. Mesa, que en el acto de su posesin en
el parlamento tuvo que ofrecer, contra sus propias convicciones, llevar
a cabo a breve plazo la AC lo que quera decir que se renda a las
necesidades polticas de la nueva coyuntura, an a sabiendas que su
viabilizacin implicaba violar la CPE. Para ello, el Poder Ejecutivo
organiz su oficina: Unidad de Coordinacin de la Asamblea
Constituyente (UCAC), que en realidad corresponda al parlamento,
y para ello cont con recursos importantes de la cooperacin
internacional. La agenda propuesta por la UCAC no pudo cumplirse,
17
aunque promovi consultas en todas las direcciones que reforzaron
las demandas corporativas de representacin.
Como se sabe, la AC no figuraba en la Constitucin Poltica
del Estado; por tanto, se requera una reforma constitucional previa
17

Segn esa agenda para la AC, en el primer semestre del ao en curso deberan
elegirse a los Constituyentes. Como se sabe, no existe hasta ahora una ley de
convocatoria. En realidad el Poder Ejecutivo haba planteado ilusoriamente,
pero impulsado por clculos polticos, el 25 de mayo como fecha tentativa
para la instalacin de la AC en Sucre. Ver La Prensa de 21 de febrero de 2004.

101

La ley de Necesidad de Reforma a la CPE de 1 de agosto de

2002, aprobada por el Congreso Nacional, no inclua la AC y al no
estar mencionada con precisin, como dice la norma constitucional,
no era muy constitucional aprobar su inclusin. Para salvar estas
dificultades, el Congreso del 2003 -compuesto por los mismos partidos
que hasta entonces haban bloqueado la AC, pero que despus de
octubre ya no estaban en condiciones de ofrecer ms resistencia-,
aprovech la Ley de Necesidad de agosto de 2002 para forzar la
aprobacin de la AC. Como se sabe la Ley de Necesidad haba aprobado,
entre otras reformas, la modificacin del artculo 4 de la CPE en su
inciso 1, incluyendo la iniciativa legislativa ciudadana y el referndum
constitucional.... El Congreso ampli la redaccin del artculo y
adicion la AC. Lo que sali el mes de febrero de 2004, es una curiosa
redaccin que dice: El pueblo delibera y gobierna por medio de sus
representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa
legislativa y el referndum constitucional, establecidos por esta
Constitucin.
En primer lugar, fue una inclusin inconstitucional, pues para
un tema tan importante debi seguirse el procedimiento constitucional

102

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

del artculo 230 entonces vigente, de una nueva Ley de Necesidad que
declare la necesidad de la AC y luego se apruebe esta reforma en el
siguiente perodo constitucional de 2007. Este argumento jurdico les
haba sido til a los partidos para bloquear la AC, pero como ya no
estaban en condiciones de impedirla, tuvieron que violar la CPE, por
razones de coyuntura poltica.

En las circunstancias actuales la AC est en el horizonte poltico

del pas, a pesar de las enormes incertidumbres que existen sobre sus
resultados y la oportunidad de su convocatoria.

En segundo lugar, la redaccin ha sido por lo menos

desafortunada sino extremadamente peligrosa. El nuevo texto convierte
a la AC en rgano de gobierno, al decir que el pueblo... gobierna
mediante la AC. No slo fue una aberracin jurdica incluir la AC
en un lugar donde no corresponde, pues el artculo 4 habla del gobierno
del pas y la AC, que tiene otro fin, debera figurar, como es usual
en la normativa constitucional, en la parte de la CPE que se refiere
a la reforma de la Constitucin. La funcin de la AC es redactar una
constitucin y no gobernar el pas. Reconocer que el pueblo gobierna
mediante la AC es ponerse en contradiccin con toda la Constitucin.
Pero, adems, entraa un peligro poltico indito al abrir la
posibilidad de que la AC, ya instalada bajo esos trminos, se declare
o se promueva que se declare constitucionalmente gobierno del pas,
con todas las consecuencias catastrficas que no son difciles de prever.
La AC en su diversidad podra convertirse en un caos interno al intentar
ser gobierno, provocando al mismo tiempo un caos poltico e
institucional en el pas.
En razn de los plazos mnimos legales y condiciones para
recurrir de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, el
texto fue declarado constitucional slo porque una mayora
parlamentaria decidi que as fuera contra la CPE.

La AC se ha convertido en una demanda poltica ineludible y

suscita a la vez entusiasmos irreflexivos y temores no siempre vanos.
Unos, sobre todo en el occidente del pas y sectores pobres, la sostienen
porque estn convencidos de sus promesas de refundar el pas; otros,
particularmente del oriente, la temen y quisieran abortarla, aunque
prefieran callar o simular su oposicin sealando sus dificultades. En
este ltimo caso, son los sectores empresariales en el pas, los que ms
expresan sus dudas, mientras que el Presidente de la Repblica parece
ser el ms entusiasta por razones de justificacin histrica.
De cualquier manera parece existir una mayora de ciudadanos
que apoyan la realizacin de la AC, como revela una encuesta de la
Universidad San Francisco de Ass vlida slo para La Paz y El Alto.
Segn otra encuesta ms reciente, de mediados del pasado ao y con
cobertura nacional, urbana y rural, existe un 42% de encuestados que
declaran no haber escuchado nada sobre la AC.18 Es probable que ese
porcentaje haya bajado y tienda a bajar en los prximos meses.
Esta encuesta de la CNE tambin revela que un 42% cree que
la AC resolver los problemas del pas. Esta alta expectativa confirma
la hiptesis acerca de las motivaciones del apoyo a la AC y que se
est nutriendo en los innumerables seminarios, coloquios, mesas
redondas, debates, en los que parecen estar embarcadas tantas
instituciones pblicas y privadas. Con todo, existe otro porcentaje de
cerca del 50% de los que podemos llamar escpticos, que creen que
18

103

Ver Corte Nacional Electoral, Cultura poltica y democracia en Bolivia, 2004.

104

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"OPINIONES Y ANALISIS"

todo seguir igual con la AC, lejos de las ilusiones que se propalan
todos los das a travs de los medios de comunicacin.

y de fondo que comparten las dos alternativas presentadas, cuya

realizacin puede tener consecuencias desastrosas para la unidad del
pas.

Finalmente, lo que salga de la AC, anunciada para el mes de

enero del prximo ao, depender en gran parte de su composicin
interna que a su vez depender de las reglas de eleccin de los
constituyentes.

El Proyecto de Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente

La Comisin Especial del Congreso Nacional acaba de presentar
un Proyecto de Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente, que por los trminos en que est orientado y redactado,
representa un riesgo demasiado alto para la unidad del pas.
La realizacin de la AC es demasiado importante para el pas,
para que pueda dejarse en silencio este proyecto. En ella, el pas pondr
en juego su propio futuro, sino su existencia misma, por largos aos.
Pero si la AC va a ser una oportunidad o una amenaza, depender de
quienes sean los constituyentes, que a su vez dependern en gran parte
de las reglas bajo las cuales sean elegidos. Las innumerables reuniones
que hasta hoy han tenido lugar en todo el pas, se han focalizado ms
en temas de representacin y participacin, que en otros.

Se trata de la creacin de 26 Circunscripciones Especiales

Indgenas-Originarias. Para obtener las 26 Circunscripciones la
Comisin dividi el pas entre circunscripciones especiales y
circunscripciones ya existentes. En primer lugar, no se sabe cul ha
sido el criterio de divisin y agregacin para formar circunscripciones
especiales. En segundo lugar, tampoco se sabe de dnde salen las 26
circunscripciones y por qu no son ms o menos?. Tercero, cmo
explicar que unas circunscripciones elijan un nmero distinto de
constituyentes que otras?.
Decir simplemente usos y costumbres sin ms, puede ser
fuente de conflictos muy serios, pues como no estn codificados, no
solamente no se sabe exactamente en qu consisten sino que pueden
presentarse situaciones en las que los usos y costumbres de unos
no sean los usos y costumbres de otros.
La divisin fue hecha, como dice el artculo 9 del proyecto,
en nombre del principio de la discriminacin positiva. Este principio
no es constitucional. Lo constitucional es el principio de igualdad y
no el de discriminacin, que est prohibido bajo todas sus formas.

El proyecto de convocatoria de la Comisin que ha sido discutido

y consensuado durante muchos meses, contiene disposiciones
francamente anticonstitucionales, varias son de dudosa legitimidad,
otras son ambigas y plantean serios problemas operativos, como la
idea curiosa de que para saber quin es o no indgena, habr libros
de registro. En lo que sigue, trataremos la propuesta ms importante

Pero lo ms grave es que se divide institucionalmente al pas

en dos. En una parte del pas (el de las circunscripciones especiales),
regirn los usos y costumbres para la eleccin de los constituyentes;
y en la otra parte del pas, regirn los principios constitucionales y
el Cdigo Electoral.

105

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"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

Es decir, la CPE y las leyes valdrn para unos y no para otros.

El pas funcionar con dos sistemas de reglas distintos y en muchos
casos no compatibles, como si fueran dos pases o dos repblicas.
Nunca en el pasado se haba ido tan lejos en la fractura interna del
pas. Desde los acontecimientos de abril y septiembre de 2000, se ha
escuchado decir insistentemente que existen dos Bolivias, que haba
que integrar en una sola Bolivia. Ahora, la Comisin de Congreso,
convierte esas dos Bolivia de hecho en dos Bolivia de Derecho.

segn sus propios usos y costumbres es violatorio de la CPE, porque

impone reglas de eleccin, como el cabildo, la rotacin, la asamblea,
que no estn reconocidas por esa Constitucin en el sistema
representativo nacional. Es decir, los artculos 1 y 171 de la CPE no
tienen nada que ver con lo que establece el Proyecto de Ley de
Convocatoria. Hacer una interpretacin extensiva de estos artculos es
alterar su sentido con la pretensin de probarque esta divisin jurdica
del pas tiene su fundamento en la CPE.

De acuerdo a la Corte Nacional Electoral o por los menos su

Servicio de Informacin, la base constitucional de tal divisin es
el artculo 1 y el 171 de la CPE. Como se sabe, lo nico que dice el
artculo 1 es que Bolivia, es decir el pas en su conjunto, es multitnica
y pluricultural pero no dice que sea una repblica multitnica y
pluricultural, como se lee en la presentacin de la CNE.

El principio de discriminacin positiva ha servido en otros

pocos pases para reparar la situacin de grupos minoritarios
histricamente discriminados. Pero el caso es que en Bolivia, los
pueblos indgenas no son minoritarios sino mayoritarios. Los
minoritarios son ms bien los blancos y criollos.

El artculo 171 reconoce las costumbres y procedimientos de

los pueblos indgenas slo como mecanismos alternativos para
solucionar conflictos. Es decir, los usos y costumbres valen para
el rgimen interno de los pueblos indgenas, pero no fuera de ellos.
La eleccin de constituyentes no es un asunto interno de los pueblos
indgenas sino un asunto del pas y que por ello mismo desborda a
las comunidades originarias. No se est eligiendo a las autoridades
de las comunidades, que no tienen jurisdiccin fuera de ellas, sino a
constituyentes que tendrn funciones que valgan en todo el pas y para
el pas.

Es evidente, que los pueblos indgenas han sido histricamente

despreciados, discriminados, explotados y dominados por minoras
desde la fundacin de la Repblica, pero el problema no es jurdico.
En la actual CPE no hay nada que puede ser alegado como discriminante
hacia los pueblos indgenas.

Pero, adems, ese mismo artculo 171 seala expresamente que

las comunidades podrn funcionar segn sus propias normas siempre
que no sean contrarias a esta Constitucin y las leyes. El hecho
de que las circunscripciones especiales elijan a los constituyentes

En su relacin con la poltica y en este caso con la AC, el

problema de los pueblos indgenas y originarios es de representacin.
Las reformas constitucionales de febrero del ao pasado, como nunca
en la historia del pas, han habilitado a los Pueblos indgenas y
originarios para presentar sus candidatos. Esta reforma ha sido
celebrada como un salto enorme en el desarrollo de la democracia, pero
no es democrtico asegurarle a nadie anticipadamente un resultado
electoral, que slo puede ser la consecuencia de la libre decisin de
cada ciudadano, como dice la CPE. El problema de los candidatos
indgenas es que en muchos casos no pueden convencer a los suyos

107

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"OPINIONES Y ANALISIS"

para que voten por otros indgenas y se quiere resolver el problema

obligando por una regla para que se sea el resultado. Esto no es
igualdad de condiciones, sino discriminacin en resultados. Esto no
es democrtico ni constitucional, ni por otra parte favorece la poblacin,
que segn una encuesta de la CNE slo el 20% est de acuerdo con
esta forma de representacin, contra el 75% que quiere que sea el voto
el que defina la eleccin de los constituyentes.

Sin lugar a dudas, los que componen esa diversidad tienen

el derecho de participar en el funcionamiento de la AC, en los espacios
creados con este propsito por la misma AC y ser tomados en cuenta
en las decisiones. Pero otra cosa es reclamar o tener representacin
de grupo o parcialidad que les pertenezca en la AC. La nica
representacin aceptable es la que debe provenir de los ciudadanos
elegidos por otros ciudadanos en igualdad de condiciones, base
insustituible para construir una sociedad democrtica.

Uno puede preguntarse por qu, a pesar de todo, la Comisin

Especial del Congreso fue tan lejos en su propuesta sin meditar
responsablemente en las consecuencias. Quiz una de las razones es
que ha entrado en la lgica del empoderamiento, asociada a la idea
de que la diversidad debe estar reflejada en la AC, que tanto
entusiasma a muchas instituciones pblicas y privadas. Y como se
confunde participacin y representacin, ahora se exige representacin
de la diversidad, alentada por expertos extranjeros muy dispuestos
a aconsejar al pas lo que sus mismos pases no hicieron.19

19

El Proyecto de Ley debera ser corregido sustancialmente para

evitar que se convierta en parte de un proceso de destruccin inocente,
en el que hoy se encuentra Bolivia.

Podramos decir que un caso paradigmtico fue la presencia en el pas de un

experto espaol, Rubn Martnez, subdirector del Instituto Mediterrneo de
Estudios Europeos, y asesor de los procesos constituyentes de Venezuela,
Colombia y Ecuador. Segn este experto, la AC tendr tanto ms legitimidad
cuando ms exprese la composicin social efectiva del pas. No deja de ser
desconcertante que esta sea su recomendacin, pues Espaa, al aprobar una
nueva Constitucin, cre un Estado de las autonomas, y fue exitosa en su
propsito, jams tuvo la preocupacin de tener unas Cortes o Congreso
Nacional, diramos nosotros, o una AC, que exprese la composicin social
de ese pas. Quiz una de las razones del xito de ese proceso constitucional,
es que las Cortes no expresaron la composicin social sino la composicin
poltica del pas. As como este experto, el pas conoci en los ltimos meses
el desfile de decenas de otros expertos, contratados por la cooperacin
internacional para recomendarle al pas a hacer lo que no han hecho otros pases,
como es el caso especfico del Ecuador.

109

110

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LIMITACIONES, CONDICIONANTES
Y POSIBILIDADES DE
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

A lo largo de la historia de toda sociedad existen momentos

en los cuales el proceso de desarrollo interno y el contexto internacional
obligan a cambios en sus leyes y naturalmente tambin a modificaciones
de su cdigo fundamental, que es la Constitucin Poltica del Estado.
En Bolivia y en tiempos actuales (a partir del ao 2000), experimentamos
de manera intensa esa necesidad de transformaciones sociales e
institucionales, lo que significara, entre otras labores, rehacer el texto
constitucional. Lo complejo de la constelacin boliviana del presente
radica en el hecho de que hay una pluralidad de proyectos y respuestas
en relacin a las instituciones bsicas del Estado y su preservacin
o modificacin. La transformacin de estas estructuras fundamentales
no es algo compartido de manera uniforme por toda la sociedad. Ms
aun: dilatados sectores poblacionales tienen opiniones contrapuestas
sobre lo que hay que cambiar, sobre cmo hacerlo y en qu grado.
O mejor dicho: numerosos grupos consideran imprescindible la
convocatoria a una Asamblea Constituyente, para que esta elabore una
nueva Constitucin Poltica del Estado, pues se espera que este hecho
equivaldra al surgimiento de una sociedad ms justa y, en muchos
sentidos, ms razonable. Pero es indispensable consigar que
simultneamente otros sectores y otras personas tienen opiniones mucho
ms escpticas sobre todo este proceso, y no comparten las mismas
esperanzas y el optimismo acerca de las potencialidades de una
Asamblea Constituyente. Por lo tanto, de entrada encontramos una
pluralidad de imgenes y concepciones en torno a la Constituyente y
a la Constitucin, y ante todo, una diversidad de expectativas asociadas
a estos asuntos.1

H.C.F. Mansilla*
Preliminares
Este breve ensayo propone un ejercicio de realismo poltico.
En la tradicin de la filosofa poltica, el pensamiento utpico es aquel
que trasciende los modelos habituales, traspasa las convenciones
culturales y transgrede las normativas de organizacin social vlidas
en un momento dado. No hay duda de la legitimidad de ideas y proyectos
utpicos, pues ayudan a analizar crticamente una constelacin percibida
como anacrnica e injusta y a imaginar soluciones para superarla. Pero
igualmente necesario es el camino del realismo, que nos ensea a
comprender las complejidades de la vida social y, sobre todo, las
limitaciones y los condicionantes de todo emprendimiento poltico.
Una Asamblea Constituyente no escapa a la naturaleza aleatoria y
precondicionada de nuestros anhelos y esfuerzos.

Estudios de Ciencias Polticas y Filosofa; Maestra en Ciencias Polticas;

Promocin doctoral en Filosofa (Universidad Libre de Berln). Concesin de
la venia legendi (habilitacin para ctedra titular de ciencias polticas), por la
Universidad Libre de Berln. Profesor visitante en la Universidad de Zurich.
Miembro de nmero de la Academia de Ciencias de Bolivia. Entre sus ltimas
publicaciones: Tradicin autoritaria y modernizacin imitativa. Dilemas de
la identidad colectiva en Amrica Latina; Tradicin, modernidad y
postmodernidad; La aldea global y la modernizacin de un pas
subdesarrollado; Lo propio y lo ajeno en Bolivia.

111

Cf. la importante obra de Roberto Laserna, La democracia en el chenko, La

Paz: Milenio 2004; para una perspectiva internacional comparada cf. Jorge
Lanzaro et al., residencialismo, sistema de partidos y reforma poltica. Cuatro
enfoques desde Amrica Latina, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.

112

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"OPINIONES Y ANALISIS"

En otras palabras: no existe un consenso ni sobre el carcter

que debe tener el nuevo texto constitucional y ni siquiera en torno a
la necesidad imperiosa de cambiar el mismo. El designio de convocar
a una Asamblea se enfrenta, entonces, a toda clase de opiniones
divergentes sobre los fundamentos mismos que pueden animar a una
Carta Magna, como la controvertida concepcin de la justicia social
o cualquier otro elemento bsico de la misma. Esta intencin, por ms
difundida que est, tiene que considerar que para muchos ciudadanos
la mera existencia de ideas como justicia social, refundacin del
pas o reencuentro de la nacin consigo misma es una quimera.

En Bolivia este consenso mnimo aparece ahora como cuestionado y

controvertido, aunque tampoco hay una opcin claramente mayoritaria
sobre qu es lo que debe modificarse y cmo. Es dudoso, pero no
imposible, que en este mar d e incertidumbre q u e probablemente
se reflejar en la Asamblea Constituyente se pueda llegar en un tiempo
prudencial a una nueva ley fundamental de la nacin que refleje de
modo fidedigno los valores superiores y los principios prevalecientes
en el conjunto de la sociedad.

Toda sociedad humana necesita un cdigo conformado por

reglas congruentes entre s para desenvolver sus mltiples actividades
dentro de una atmsfera de cierta paz social, seguridad y previsibilidad.
Estas normas deben gozar de una aceptacin mayoritaria, aunque los
ciudadanos no las conozcan en detalle. Esta es la principal justificacin
para la existencia de las constituciones.2 Sin un ordenamiento de este
tipo las sociedades pueden caer en una atmsfera generalizada de
desorden y caos, lo que en la evolucin histrica ha resultado ser
sumamente contraproductivo para el desarrollo de una nacin. En
efecto: conflictos internos ms o menos permanentes o el estallido de
una guerra civil a causa de desacuerdos sobre las leyes bsicas, han
sido factores que consumen recursos de toda clase (que podran haber
sido invertidos en pro de metas mucho ms razonables), inmovilizan
energas productivas y generan odios y rencores difcilmente superables.
Una constitucin que cuenta con el consenso razonable dentro de la
sociedad respectiva representa un claro elemento de progreso social
porque evita malgastar recursos y energas en pugnas fratricidas.
2

Cf. la obra bsica del ex-presidente del Ecuador: Rodrigo Borja, Derecho
poltico y constitucional, Mxico: Fondo de Cultura Econmica 2001.

113

La actual Constitucin Poltica del Estado, promulgada

originalmente el 2 de febrero de 1967, reformada profundamente en
1994 y 2004, es la ley fundamental que regula los aspectos ms
importantes de la vida pblica boliviana.3 La instauracin del rgimen
neoliberal y las grandes reformas del periodo gubernamental 19931997 dieron como resultado varias transformaciones del texto
constitucional que, entre otras cosas, conllevaron la creacin de nuevos
rganos como el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura
y el Defensor del Pueblo.4
Este texto constitucional, que determina la estructura bsica y
la organizacin poltica de una sociedad, debe ser modificado ahora,
pues la sociedad cree tal vez mayoritariamente que ha sufrido el
desgaste de todo estatuto poltico, y ms aun debido a los nuevos retos

Cf. Ciro Flix Trigo, Derecho constitucional boliviano, La Paz: Editorial Cruz
del Sur 1951; y los textos ms actuales: Marcelo Galindo de Ugarte,
Constituciones bolivianas comparadas (1826-1967), La Paz 1991; Alcides
Alvarado, La constitucin y sus reformas, La Paz 1994.

Cf. la obra fundamental: Stefan Jost et al., La Constitucin Poltica del Estado.
Comentario crtico, La Paz: Fundacin Konrad Adenauer 2003.

114

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"OPINIONES Y ANALISIS"

a los cuales se enfrenta el pas a partir de abril de 2000.5 A comienzos

del siglo XXI la nacin boliviana se halla ante una constelacin poltica,
econmica y cultural llena de conflictos de la ms variada intensidad
y naturaleza: controversias acerca de las autonomas regionales,
conflictos por recursos cada vez ms escasos (como tierra, agua y
energa), disputas acerca del modelo econmico, diferencias sobre la
significacin de los factores tnico-culturales y discrepancias en torno
a la Ley de Hidrocarburos. Como se mencion, extensos sectores
sociales, algunos partidos polticos e innumerables ciudadanos suponen
que ha llegado la hora de refundar el pas, de promover el reencuentro
de la nacin consigo misma y de concertar un nuevo pacto social. Estas
creencias pueden ser ciertas o equivocadas; slo la historia puede emitir
un juicio definitivo y bien fundamentado sobre esta temtica.

una cultura poltica de rasgos premodernos, irracionales y autoritarios

profundamente arraigada en la sociedad boliviana.

En los ltimos aos estos designios radicales han sido

alimentados por factores como el constante desprestigio del sistema
de partidos 6, el descrdito creciente del Parlamento, la notable
persistencia de los fenmenos de corrupcin y corruptibilidad, la
inalterada continuidad del prebendalismo y el nepotismo y la poca
confianza de la poblacin en las instituciones pblicas.7 Estos factores
exhiben una pervivencia muy slida, lo que permite la suposicin de

Fernando Mayorga, Los desafos de la nacin boliviana: Estado plurinacional

y nacin multicultural, en: Carlos Toranzo Roca (comp.), Bolivia: visiones de
futuro, FES / ILDIS 2002, pp. 35-65.

Cf. el interesante ensayo de Ren Antonio Mayorga, La crisis del sistema de

partidos polticos: causas y consecuencias. Caso Bolivia, en: [sin compilador],
Partidos polticos en la regin andina: entre la crisis y el cambio, Lima: IDEA
/ Agora Democrtica 2004, pp. 27-49.

Datos derivados de encuestras de alta representatividad referidos a estos

fenmenos: Unidad de Anlisis e Investigacin, Cultura poltica y democracia
en Bolivia. Segundo estudio nacional, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.

115

Los partidos tradicionales, que en diferentes coaliciones

tuvieron la responsabilidad gubernamental hasta octubre de 2003,
practicaron un pragmatismo lindante en el cinismo, lo que gener
fenmenos de corrupcin y prebendalismo en gran escala. Para la
poblacin el resultado fue que los partidos y la cultura de los pactos
ingresaron en una crisis de legitimidad, de la cual estn lejos de
recuperarse.8 En general la sociedad no confa en ellos. No se siente
representada adecuadamente por organismos como los partidos que se
consagran al bienestar individual de sus adherentes con un vigoroso
dinamismo. Su capacidad de articular y canalizar las demandas de
dilatados sectores poblacionales ha quedado muy limitada; la opinin
pblica los percibe como poco eficientes en el plano tcnico y como
corruptos en el campo tico. La mayora de los partidos es considerada
como la acumulacin de factores negativos, entre los cuales se hallan
el clientelismo, el patrimonialismo y el prebendalismo en sus formas
ms extendidas.9 El congreso es visto a menudo como el lugar de la
condensacin de estos fenmenos, aunque sto no concuerde
necesariamente con la realidad, siempre ms compleja y diferenciada.
8

Sobre esta temtica existe una abundante literatura. Cf. entre otros: OPINIONES
Y ANALISIS, N 46, septiembre de 1999 (nmero monogrfico dedicado al
tema: Desafos de la representacin poltica en Bolivia); Gonzalo Rojas
Ortuste / Moira Zuazo, Los problemas de representatividad del sistema
democrtico boliviano. Bajo el signo de la reforma del Estado, La Paz: ILDIS
1996 (serie Debate poltico # 1).

Cf. Jorge Lazarte, Democracia, partidos y cultura poltica. Crisis de los partidos
o crisis de la poltica?, en: Seminario: democracia, partidos y cultura poltica,
La Paz: Foro del Desarrollo, 15 de mayo de 2002, pp. 3-7; cf. Mara Teresa
Zegada, Comentario sobre Democracia, cultura poltica y sistema de partidos,
en: ibid., pp. 8-9.

116

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"OPINIONES Y ANALISIS"

Simultneamente se ha expandido entre la poblacin la idea de que

la poltica se va reduciendo a rituales electorales y a ejercicios
procedimentales, lo que fomenta la emergencia de movimientos
antisistmicos, regionalistas y tnico-culturales.

Las elecciones municipales del 5 de diciembre de 2004 nos han

mostrado, sin embargo, una realidad mucho ms compleja y prosaica.
Los partidos polticos tradicionales salieron muy debilitados de ellas,
pero no los hbitos cotidianos y los valores profundos que los partidos
encarnan. El modesto desempeo electoral de las Agrupaciones
Ciudadanas y de los Pueblos Indgenas se debe bsicamente a los
defectos y errores de los partidos tradicionales, pero no a virtudes y
logros propios. La declinacin de los partidos no dio paso a nuevas
fuerzas de alcance nacional y tampoco ayud a crear propuestas
novedosas de polticas pblicas. Los ganadores relativos de estas
elecciones fueron miembros destacados de partidos tradicionales, que
fundaron Agrupaciones Ciudadanas (o partidos de mbito meramente
municipal) para no verse arrastrados al descalabro que han ocasionado
los partidos en los ltimos aos.11

Breve anlisis de dos antecedentes de reforma constitucional

Las causas hasta aqu reseadas condujeron al desarrollo
siguiente. La considerable turbulencia poltica iniciada en abril de 2000
y la insurgencia de tendencias nacionalistas, izquierdistas e indigenistas
han contribuido, entre otras cosas, a las reformas constitucionales de
febrero de 2004. Sus objetivos centrales fueron terminar con el
monopolio de la representacin poltica que detentaron hasta entonces
los partidos, y ampliar la base ciudadana complementando la tradicional
democracia representativa mediante mecanismos de democracia
participativa. A tal fin se crearon las figuras de las Agrupaciones
Ciudadanas y los Pueblos Indgenas, que ahora pueden competir por
puestos electivos en igualdad de condiciones con los partidos en todos
los niveles del Estado.10 Amplios grupos de la opinin pblica creen
que esta medida tendra efectos benficos de gran impacto sobre toda
la esfera institucional, como ser: la renovacin de los liderazgos
polticos, el renacimiento del debate programtico e ideolgico, el
mejoramiento de la calidad de los elegidos por voto popular, la
disminucin de los fenmenos de corrupcin masiva y el surgimiento
de nuevos actores como portavoces de grupos tnicos, segmentos
culturales y sectores sociales que hasta ahora no haban tenido una
adecuada representacin en el parlamento.
10

En perspectiva internacional comparada cf. Rosa Marina Zelaya Velsquez,

Agrupaciones ciudadanas en Amrica Latina. Estudio de legislacin comparada,
La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.

117

Las Agrupaciones Ciudadanas denotan otros factores no muy

promisorios. Se trata de organizaciones consagradas estrictamente a
elecciones y no tienen ni la permanencia de los partidos polticos ni
las funciones sociales y pedaggicas de estos ltimos. Tienen una vida
corta, como afirma Carlos H. Cordero Carraffa: una vez cumplido
el objetivo de la participacin en elecciones, desaparecen de la vida
poltica.12 Estas agrupaciones no tienen que rendir cuentas a la sociedad
sobre el desempeo de sus funcionarios y de la propia organizacin.

11

Ren Antonio Mayorga, Crisis de descomposicin del sistema de partidos

polticos, en: Los partidos polticos ante la crisis, La Paz 2005, pp. 9-36 (serie
TEMAS DE REFLEXION Y DEBATE de la Fundacin Boliviana para la
Democracia Multipartidaria).

12

Cf. el imprescindible ensayo de Carlos H. Cordero Carraffa, El nacimiento de

las agrupaciones ciudadanas: Grandes xitos y muchos fracasos?, en:
OPINIONES Y ANALISIS, N 72, enero de 2005, pp. 63 sq.

118

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Tienen un marcado carcter personalista, mucho ms que los partidos

tradicionales, y representan habitualmente intereses particulares,
locales y hasta difcilmente comprensibles fuera de la circunscripcin
electoral correspondiente. La Constitucin y los reglamentos las
homologan a los partidos, y precisamente este hecho las devala, pues
ante los ojos de la ciudadana no emergen las diferencias que haran
a las Agrupaciones Ciudadanas distintas de los partidos y justamente
por esto interesantes para los votantes desilusionados por los partidos.

Como conclusin y en referencia al posible paralelismo con la

Asamblea Constituyente se puede argir lo siguiente. Las reformas
constitucionales despiertan ilusiones y promesas de mayor inclusin
social y mejor funcionamiento de las instituciones, pero en la realidad
cotidiana no logran incidir de manera tangible y positiva. Esto puede
plantear la pregunta sobre la utilidad de las mismas.

Puntos de partida
Ninguna de las Agrupaciones Ciudadanas puede ser tomada en
serio desde la perspectiva programtica e ideolgica. No transcendieron
un nivel municipal muy modesto y ni siquiera consiguieron aglutinar
el llamado voto tnico en una representacin con peso en el mbito
nacional. Lo mismo, con algunos matices, puede ser dicho con referencia
a los Pueblos Indgenas.13
La gran reforma constitucional boliviana de febrero de 2004
no intenta anular la democracia representativa, sino ampliar la base
de participacin ciudadana, facilitar la formacin de organismos
dedicados a canalizar directamente los intereses de la poblacin y, en
general, acercar el sistema poltico a la sociedad. En tal sentido se han
establecido nuevos organismos de democracia directa, como ser la
Asamblea Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el
Referndum. 14 Es interesante anotar que la Iniciativa Legislativa
Ciudadana no ha sido empleada hasta hoy ni una sola vez.15
13

Rolando Snchez Serrano, Los Pueblos Indgenas en accin: anlisis de

resultados, en: OPINIONES Y ANALISIS, N 72, enero de 2005, pp. 97-128.

14

Sobre el referndum cf. Luis Tapia Mealla, Por el s, por el no. Anlisis de
resultados del referndum 2004, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004.

15

Esto vale para todos los pases latinoamericanos que han adoptado la Inicitativa
Legislativa Ciudadana como reforma constitucional. Cf. Daniel Zovatto, Las

119

Para comprender por qu dilatados sectores sociales piden una

nueva Constitucin Poltica del Estado, es conveniente echar un somero
vistazo a las propuestas de la institucin que pidi como primera la
convocatoria a una Asamblea Constituyente y que hizo, al contrario
de casi todos los otros movimientos en favor de una nueva constitucin,
planteamientos especficos y puntuales sobre lo que habra que
modificar e incluir en el texto constitucional. Ya en 2000 la CIDOB
(Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia), que agrupa a las
etnias de la Amazona y del Chaco bolivianos, hizo conocer su proyecto
y sus demandas.16 Algunas de estas han sido incorporadas a la Carta
Magna mediante las reformas de febrero de 2004. Otra parte de estas
exigencias conforma, en realidad, un paquete de polticas pblicas en
el campo socio-econmico, que es expresado por el pedido de equidad
social, desarrollo productivo y equilibrio ambiental. Se trata de un
instituciones de la democracia directa a nivel nacional en Amrica Latina: un
balance comparado 1978-2004, en: Daniel Zovatto et al., Democracia directa
y referndum en Amrica Latina, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004, p.
19.
16

Juan Carlos Ramiro Quiroga, Constitucin e indgenas, La Paz: PULSO 2005,

pp. 11 (Cuadernos de PULSO para la Asamblea Constituyente # 2).

120

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"OPINIONES Y ANALISIS"

programa extraordinariamente popular y difundido en numerosos

sectores sociales, programa, que, por ms justificado que sea, adquirira
un carcter bsicamente declarativo en un texto constitucional. Pero
aun as el conjunto de demandas constitucionales deja vislumbrar una
especie de catlogo de objetivos en muchos mbitos de la vida social,
que es compartido, como se mencion, por muchos grupos
poblacionales. Porciones extensas de la sociedad boliviana no estn
satisfechas con los resultados alcanzados por el desarrollo
contemporneo, sobre todo en el campo socio-econmico y polticocultural, y ahora trasladan ese descontento general del plano real a la
esfera jurdico-constitucional, creyendo que mediante este
procedimiento se acercarn sustancialmente a alcanzar las metas
anheladas.

la exigencia de convocar a una Asamblea Constituyente, exigencia a

la que se ha plegado el Presidente Carlos D. Mesa Gisbert, quien asumi
la primera magistratura el 17 de octubre de 2003.

El programa de cambios constitucionales de la CIBOB engloba

los siguientes postulados: la introduccin de un sistema unicamaral
en el Poder Legislativo; la eliminacin del monopolio de los partidos
sobre la representacin de la voluntad poltica de la nacin; una nueva
divisin poltico-administrativa del pas (considerando las entidades
territoriales indgenas); un mayor fomento de las culturas aborgenes;
la educacin plurilinge; la ampliacin del rol econmico del Estado;
una poltica activa de proteccin a los ecosistemas naturales; y la
defensa de los recursos naturales por un autntico Estado nacional.17
Entre tanto, las demandas de la CIDOB han sido adoptadas y
radicalizadas por varios movimientos sociales,18 y se ha popularizado
17

Ibid., pp. 18-31.

18

Sobre lo que significaron los acontecimientos de 2003 en el proceso histrico

boliviano, cf. el nmero monogrfico de ANALISIS POLITICO, vol. 7 (2003),
N 9, dedicado al tema: Febrero y octubre de 2003: la democracia bloqueada.

121

A pesar del apoyo creciente con que cuenta este postulado, una
autntica refundacin del pas por medio de una Asamblea Constituyente
aparece como algo poco probable. Si se toma en serio esta concepcin,
se tendra que rehacer totalmente la nacin boliviana, sus instituciones
y sus valores de orientacin, y hacerlo precisamente de manera radical
y novedosa. Eso es simplemente imposible. Es conveniente, por lo
tanto, recordar la situacin prevaleciente en 1825, que es cuando se
estuvo ms cerca en la historia boliviana de un punto cero, de una
refundacin del pas. El largo rgimen colonial espaol fue
reemplazado por una repblica soberana e independiente, y, por
consiguiente, la estructura institucional de carcter colonialmonrquico fue reemplazada por una de naturaleza republicana y
democrtica. Es til mencionar el hecho de que la Constitucin
Bolivariana de 1826 fue el primer estatuto codificado expresamente
como una Carta Magna, pues durante toda la era colonial no existi
ningn texto jurdico que regule de manera global la vida polticoinstitucional de la Audiencia de Charcas.
Y, sin embargo, la Constitucin Bolivariana y la siguiente de
1831, bajo la presidencia del Mariscal Andrs de Santa Cruz, no
modificaron importantes aspectos de la vida social y poltica de este
territorio. Se pueden mencionar varios ejemplos que aquello que en
1825/1826 permaneci intacto pese a la creacin de una repblica
independiente y soberana:
El rgimen de propiedad en casi todos sus aspectos (minas,
tierras, propiedad inmobiliaria) prosigui inalterado. Slo hubo cambios

122

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

importantes en lo referente a las posesiones de la Iglesia Catlica y

de las rdenes religiosas.

prosiguieron su evolucin segn los lineamientos establecidos durante

el dominio colonial espaol. Parece, entonces, que asambleas
constituyentes y textos constitucionales tienen un potencial bastante
restringido en torno al designio de edificar una nueva patria.
Las modestas posibilidades de la futura Asamblea Constituyente

La situacin subalterna y discriminada de la poblacin indgena

en todas sus etnias continu sin alteraciones.
La estructura social (la pirmide de clases y estratos) no sufri
variaciones. Los criterios para la asignacin del prestigio social eran
los mismos que durante el rgimen colonial.
Las leyes civiles, penales, mercantiles y familiares siguieron
en vigencia hasta la promulgacin de los llamados Cdigos Santa Cruz.
Una gran parte de la administracin pblica, del aparato
judicial y de la estructura de autoridades en el interior del pas
permaneci inclume. Los trmites, los procedimientos burocrticos
y el estilo judicial y administrativo mantuvieron largamente su vigencia
(parcialmente hasta hoy).
Las estructuras familiares, los valores normativos del
comportamiento social, la vida religiosa, la moral pblica y la tica
privada, las metas orientadoras de los esfuerzos individuales y
colectivos y, en general, la llamada cultura popular no sufrieron cambios
dignos de mencin.

La situacin global a comienzos del siglo XXI es an ms

desfavorable al intento de recrear la nacin. Pese a todos los obstculos
e infortunios, la sociedad boliviana se ha estabilizado de manera notable
en 180 aos de vida independiente. Se han consolidado:
(1) las relaciones de propiedad, sobre todo en lo referente a
los medios de produccin y al sector de bienes races, tanto en el mbito
urbano como el rural (aunque en este ltimo han surgido
cuestionamientos y controversias de gran envergadura);
(2) las instituciones del Estado, pese a su funcionamiento
mediocre y a su cobertura insuficiente;
(3) los cdigos legales (civil, penal, mercantil, etc.), a pesar
de sus carencias; y
(4) los diferentes modelos de culturas rurales y urbanas, estas
ltimas fuertemente influidas por la civilizacin moderna basada en
la tecnologa y en contactos internacionales de todo tipo.

En una palabra: se fund efectivamente un nuevo pas, pero

muchsimas cosas entre ellas la conformacin de la vida cotidiana

En suma: no estamos en una especie de 1825, en una reedicin

de la fundacin de la repblica. A comienzos del siglo XXI no hay
una base histrica ni social suficientemente amplia y aceptada por la
mayora de la poblacin para la creacin de una nueva nacin o para
un pacto fundacional que ponga en cuestionamiento todas las estructuras
ya existentes, pese a los aspectos de justicia y equidad que animan
este propsito. Lo que extensos grupos quieren dar a entender bajo
esta terminologa emotiva y ampulosa es otra cosa: la Asamblea

123

124

El aparato productivo y las actividades econmicas siguieron

funcionando segn las normativas vlidas en las ltimas dcadas de
la poca colonial.

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

Constituyente debera elaborar un texto constitucional de facultades

casi mgicas, que por el mero hecho de su existencia empiece a
implementar y de manera sostenida un programa que termine con
la pobreza generalizada, el subdesarrollo econmico y las
discriminaciones sociales. Es decir: la nueva constitucin no debera
ser nicamente una obra perfecta del derecho constitucional, sino
tambin un conjunto adecuado de polticas pblicas para un futuro largo
y luminoso.

En varios pases latinoamericanos se han intentado reformas

similares, y los resultados han sido igualmente decepcionantes. El caso
ms notable es probablemente Colombia, cuya Constitucin de 1991
ha sido imitada en numerosas naciones (incluyendo Bolivia), cuando
se dieron remodelaciones de la respectiva ley fundamental. Hay que
considerar que esta Carta Magna colombiana representa uno de los
productos ms refinados del derecho constitucional contemporneo y
posiblemente sea la que contiene el mayor nmero de elementos de
la democracia participativa. Despus de un primer florecimiento de
las agrupaciones ciudadanas y de otros mecanismos de democracia
directa, las fuerzas polticas convencionales y los partidos de vieja data
han retomado, con variantes y disfraces, su rol prevaleciente en la esfera
poltica colombiana.19 Los otros pases andinos (Per, Ecuador y
Venezuela) han tenido Asambleas Constituyentes y nuevas Cartas
Magnas en los ltimos aos, y la situacin general de esas naciones
no ha variado gran cosa. Puesto que Bolivia no est aislada del contexto
internacional y no representa un fenmeno histrico-social bsicamente
diferente en comparacin con las otras naciones andinas, es dable
afirmar que su desarrollo en el futuro inmediato despus de la
Constituyente no ser distinto del ya experimentado en la regin.

Por estos motivos hay que evitar las quimeras en que cae a
menudo la opinin pblica, cuando se confunde a la Asamblea
Constituyente con el lugar donde se debera dar la reconciliacin
definitivamente de la nacin consigo misma. Estas ilusiones son
compartidas por una buena parte de la poblacin boliviana. Un texto
jurdico, que en el fondo regula los elementos generales de una
convivencia pacfica, no puede asegurar por s mismo la terminacin
de todos los privilegios, las discriminaciones y las desigualdades
sociales (que es lo que reclaman las corrientes indigenistas e
izquierdistas). Las desigualdades tienen un viejo origen histricosocial que no se puede abolir adecuadamente mediante disposiciones
legales. Las desigualdades y los privilegios tienden, adems, a
reproducirse bajo cualquier rgimen, como lo ha demostrado la crnica
del socialismo realmente existente y de la Revolucin Cubana. La
reparacin de las vctimas de la exclusin es una tarea de largo plazo
que corresponde a polticas pblicas bien diseadas. El sentir popular
muy legtimo, ciertamente, pero muy alejado de las posibilidades
reales exige que la Asamblea Constituyente, en una refundacin del
Estado, ponga los cimientos para una solidaridad sin cortapisas, para
una amplia equidad (en cuanto compensacin de las vctimas histricas)
y para evitar los errores polticos seculares. Todo sto est muy bien
como programa utpico, pero tiene poco que ver con un texto
constitucional moderno.
125

La realidad es habitualmente ms compleja y menos promisoria

de lo que suponen los movimientos sociales y el pensamiento utpico.
Las arraigadas estructuras sociales, econmicas y culturales del pas,
junto con la dinmica evolutiva de las ltimas dcadas y la insercin
de Bolivia en el mundo moderno, impondrn a la Asamblea
Constituyente, aunque sea de modo indirecto y poco visible, un modo
de deliberar y unos resultados finales muy diferentes y ms prosaicos
19

Cf. Fernando Giraldo, Referndum y constituyente en Colombia. Dos

experiencias de democracia directa, en: Jorge Lanzaro et al., op. cit. (nota 1),
pp. 105-125.
126

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

de los que esperan los sectores nacionalistas, izquierdistas e

indigenistas. Por ello se puede esperar que:
(a) La Asamblea Constituyente no tendr un poder soberano
e irrestricto, sino uno limitado y derivado;

poder soberano en sentido estricto.21 Sus atribuciones sern limitadas,

no slo por motivos jurdicos, sino fundamentalmente porque no
estamos empezando de cero. Entre las causas de carcter social, histrico
y cultural que impediran (o, por lo menos dificultaran) una
remodelacin total de la nacin se hallan las siguientes:

(b) El nuevo texto constitucional no ser una creacin original

y revolucionaria del derecho constitucional, sino una
remodelacin y modernizacin de la constitucin vigente
hoy en da;

(a) La inmersin de Bolivia en la civilizacin moderna, cuyas

pautas y normativas de comportamiento colectivo por un
lado favorecen la consolidacin de lo ya alcanzado y por
otro entorpecen todo ensayo de revolucin radical;

(c) Las modificaciones ms importantes no tocarn los

aspectos socio-econmicos, sino que se limitarn
mayoritariamente a la temtica de las autonomas
departamentales20; y

(b) la vigencia de convenios y contratos privados, y las

prcticas ya muy aclimatizadas de millares de empresas
e instituciones que seguirn funcionando y trabajando
como antes;

(d) Pese a una desilusin inicial, el grueso de la poblacin

boliviana aceptar este resultado final y, en el fondo, se
preocupar poco por el mismo.

(c) la validez de derechos patrimoniales (propietarios) que

vienen de muy atrs (y no slo en las clases altas), por
cuya consolidacin hay numerosos grupos que estn
dispuestos a luchar;

El probable carcter derivado de la Asamblea Constituyente

(d) la considerable pluralidad de grupos de presin

relativamente bien organizados en el seno de la sociedad
boliviana, muchos de los cuales observan con escepticismo
la concepcin que se esconde detrs de las consignas de
refundar el pas y alcanzar un gran pacto social; y

Por todo aquello puede aseverarse lo siguiente. Pese a lo

afirmado por idelogos izquierdistas e indigenistas, la Asamblea
Constituyente ser un poder derivado, es decir dependiente de quienes
la convoquen y fijen sus reglas de juego. Como afirm Roberto Laserna,
la Asamblea Constituyente es, en rigor, uno de varios mecanismos de
reforma constitucional, sin duda el de mayor amplitud, pero no tendr
20

Cf. la obra bien documentada: Juan Carlos Urenda Daz, Autonomas

departamentales, Santa Cruz de la Sierra: El Pas 2003; PULSO, vol. 5, N 282
(28 de enero de 2005), dedicado a aspectos problemticos de las autonomas
regionales.

127

(e) el contexto internacional, que aunque a su vez fragmentado

y contradictorio, no es precisamente favorable a grandes
experimentos socio-polticos.

21

Cf. el importante ensayo de Roberto Laserna, El poder de la Constituyente,

en: PULSO (La Paz) del 21 de enero de 2005, vol. 5, N 281, p. 6.

128

"OPINIONES Y ANALISIS"

Lo que la Asamblea Constituyente no podr cambiar

Por ello se puede pensar que la Asamblea Constituyente no
tendr influencia sobre las grandes normativas que surgen del mercado
mundial y de la cultura globalizada contempornea, que son las que,
en el fondo, determinan de modo creciente la vida social boliviana.
Con alguna probabilidad se puede prever que la Asamblea Constituyente
no tendr ni la competencia de jure, ni el tiempo necesario, ni las
facultades intelectuales para modificarar los cdigos legales vigentes
(civil, penal, mercantil, familiar, etc.), y por ello tampoco emprender
el camino de elaborar nuevos cdigos que los reemplacen totalmente.
Como la mayora de las Asambleas Constituyentes, la boliviana
no podr dictar leyes especficas. Es previsible que la convocatoria
a la asamblea descarte esta facultad desde un inicio. En variados campos
de la actividad colectiva, los movimientos sociales y los partidos
indigenistas tratarn de que la asamblea se dedique a elaborar leyes,
sobre todo en los terrenos de los recursos naturales y afines. (Es
probable que estos grupos fuercen un nuevo debate en la Asamblea
Constituyente sobre la Ley de Hidrocarburos, pero sin conseguir nada
ms que el habitual despliegue retrico). El poco tiempo disponible,
la premura de elaborar el texto constitucional y la disparidad de criterios
entre los diputados constituyentes impedir ese designio.
Por las mismas razones es probable que la Asamblea
Constituyente no formule polticas pblicas y lineamientos
programticos para la actividad de futuros gobiernos, por ms que
algunos partidos, grupos y movimientos insistan en esta alternativa.
Siguiendo igualmente los ejemplos de las asambleas de otros
pases latinoamericanos en las ltimas dcadas, es previsible que la

129

"OPINIONES Y ANALISIS"

boliviana no modifique el periodo presidencial en curso, incluyendo

su longitud temporal. En casi todas las naciones (y son numerosas)
que han tenido asambleas similares con el propsito de dotarse de una
nueva constitucin, se ha respetado el periodo presidencial en cuestin.
Lo mismo ocurri precisamente con el caso boliviano en febrero de
1967 (cuando se promulg la constitucin actual) y en 1994 y 2004
(cuando se modific profundamente el texto constitucional).
Probablemente la Asamblea Constituyente no tendr la
competencia legal ni la fuerza poltica para alterar la composicin del
gobierno o para nombrar funcionarios pblicos o diplomticos, aunque
varios sectores polticos intentarn seguramente aprovechar el
momento para ganar espacios tangibles y efectivos de poder va
designaciones.
Siguiendo los antecedentes latinoamericanos y bolivianos, es
altamente probable que la Asamblea Constituyente no tenga ni las
facultades ni el potencial para fiscalizar las actuaciones de los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Tambin en este caso es previsible
que numerosos grupos y diputados asamblestas intenten controlar,
criticar y modificar el contenido de las polticas gubernamentales, pero
seguramente sin obtener resultados dignos de mencin.
La Asamblea Constituyente no podr alterar o abrogar convenios
internacionales ratificados por el Parlamento que tienen fuerza de ley
en el pas.
Lo ms previsible es que la Asamblea Constituyente mantenga
el rgimen presidencialista, de profunda implantacin en Bolivia (y
Amrica Latina), y no discuta siquiera la posibilidad de un sistema
parlamentario de gobierno (lo usual en Europa), que representa

130

"OPINIONES Y ANALISIS"

probablemente un modelo ms adelantado de ordenamiento

gubernamental y ms acorde con la creciente complejidad de las labores
estatales.22
Existen numerosos elementos adicionales, contenidos en la
tradicin constitucionalista boliviana y en la actual Carta Magna, que
casi con toda seguridad sern reproducidos sin cambio en el nuevo
texto constitucional. En primer lugar mencionaremos la definicin
misma del Estado como un rgimen republicano, democrtico y
presidencialista. La Asamblea Constituyente adoptar la tradicional
configuracin de los tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. Ninguno de los grandes experimentos sociales del siglo XX,
ni los ms radicales, pudieron concebir otra estructura de poder estatal
que no sea la reparticin tripartida ideada por la tradicin liberaldemocrtica desde el siglo XVIII. La Asamblea Constituyente
proseguir con la misma concepcin de soberana popular explicitada
en la actual Carta Magna.23 La Asamblea Constituyente preservar el
mandato de la primaca del texto constitucional sobre toda otra
disposicin legal. Y con toda seguridad conservar, sin modificaciones,
el lugar central y hasta las formulaciones referidas al Estado de Derecho,
al carcter privilegiado de los derechos humanos y a la configuracin
democrtica de la actividad poltica.

22

Para Jos Luis Exeni este debate no est concluido en el caso boliviano. Cf.
J. L. Exeni R., Presidencialismo versus parlamentarismo. Un debate inconcluso
en Amrica Latina, en: Jorge Lanzaro et al., op. cit. (nota 1), pp. 51-74.

23

Jos Antonio Rivera Santivez, Reforma constitucional en democracia, en:

Stefan Jost et al., op. cit. (nota 4), pp. 463-502.

131

"OPINIONES Y ANALISIS"

Otras dificultades inherentes a la Asamblea Constituyente

La Asamblea Constituyente puede resultar genuinamente
representativa de la sociedad boliviana, y justamente por ello generar
una combinacin habitual de retrica altisonante, trabajo laxo,
formacin de nuevas roscas polticas y poco cuidado por los detalles.
No hay que descartar la posibilidad de que los miembros de esta
asamblea caigan bajo la influencia de polticos carismticos y
consultores inescrupulosos, quienes, indirecta pero hbilmente, pueden
hacer prevalecer sus puntos de vista particulares y sus proyectos
especficos. Como seguramente no ser un congreso de juristas
especializados en temas constitucionales ni de cientistas sociales con
conocimientos de lo sucedido en otras latitudes, los diputados no
tendrn ms remedio que recurrir a los expertos, y aun as no hay
garanta de que el resultado final sea de calidad aceptable.
Ante la probabilidad de que las innovaciones polticoinstitucionales a tratarse en la Asamblea Constituyente boliviana sean
modestas y concentradas en los aspectos autonmicos, la utilidad de
una constitucin enteramente nueva aparece de inicio como incierta.
Es probable que los desembolsos financieros que demandarn las
elecciones y el mantenimiento de la Asamblea Constituyente no
correspondan a resultados concretos que pueden resultar
decepcionantes. Lo mismo puede decirse de las labores organizativas,
pedaggico-educativas y propagandsticas del aparato estatal. Los
esfuerzos programticos e innovativos que desplegarn los partidos
polticos y las agrupaciones ciudadanas pueden devenir en una
desilusin cuando la Asamblea Constituyente haya elaborado un texto
constitucional que no est a la altura de las expectativas despertadas
por estas mismas organizaciones.

132

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

La nueva Carta Magna en cuanto producto principal de la

Asamblea Constituyente podra tener el carcter de una reforma
moderada, que slo presente innovaciones dignas de tal nombre en lo
referente a las autonomas regionales, otorgando competencias y
atribuciones delimitadas a las regiones que las pidan (modelo de
autonomas asimtricas segn la Carta Magna espaola), conservando
la unidad del pas y no llegando a edificar un sistema genuinamente
federal. La muy confusa discusin hasta este momento no deja entrever
una necesidad de cambios realmente substanciales en el texto
constitucional, necesidad sentida como tal por toda la colectividad. La
excepcin se dar en el terreno de la organizacin del Estado unitario
y sus carencias manifiestas. En este campo parece que se avecinan
modificaciones serias y profundas. Esta temtica el desplazamiento
del clsico Estado unitario y centralista por alguna forma de autonoma
casi federal representar probablemente el punto ms importante y
controvertido del debate en la Asamblea Constituyente.24

de artculos que corresponden al derecho procesal y a los cimientos

de los cdigos civil y penal, que no tienen por qu estar en la
constitucin. Entre los especialistas es muy difundida la opinin de
que el texto constitucional regula innecesariamente detalles y minucias
referentes al funcionamiento de las cmaras del Parlamento. Algunos
aspectos que ataen a las instituciones del Estado estn comprendidos
en el captulo sobre las garantas de la persona. El llamado Rgimen
Electoral debera estar dentro de las determinaciones centrales, ya que
norma funciones esenciales del Estado y no puede ser asimilado a los
regmenes especiales, que se refieren en realidad a polticas pblicas.
Lo mismo vale para las disposiciones referentes a la Contralora General
de la Repblica.

Lo que la Asamblea Constituyente debera considerar para la

nueva Constitucin
La Constitucin actual posee una estructura interna algo catica.
La redaccin es bastante descuidada y anacrnica. Sin mucho esfuerzo
se podra introducir un orden ms lgico y un estilo ms claro. Por
ejemplo: los ms diversos derechos humanos se encuentran apiados
en un solo artculo. La Carta Magna contiene adems una larga serie

24

Cf. la obra bien documentada: Juan Carlos Urenda Daz, Autonomas

departamentales, Santa Cruz de la Sierra: El Pas 2003; Lindo Fernndez,
Autonomas y propuesta de nuevo modelo de Estado, en: LA PRENSA del 20
de febrero de 2005, suplemento DOMINGO, p. 4; J. C. Urenda, El cabildo,
en: ibid., p. 5.

133

Numerosas disposiciones de rango constitucional, que afectan

especficamente las actividades econmicas y las relaciones de
propiedad, han sido elaboradas durante la vigencia del llamado
Nacionalismo Revolucionario instaurado por la Revolucin Nacional
de Abril de 1952 (contenidas en la parte de la Constitucin denominada
Regmenes Especiales). El derecho a la propiedad privada est limitado
al cumplimiento de una funcin social. Esta restriccin ha sido
impugnada permanentemente por las corrientes liberales.
Los textos constitucionales ms modernos contienen muy pocas
disposiciones normativas sobre el rgimen socio-econmico,
entendiendo que esto es una funcin dependiente de las polticas
pblicas implementadas por gobiernos cambiantes. Existen importantes
corrientes en casi toda Amrica Latina que son partidarias de reducir
sustancialmente los regmenes especiales en la constitucin,
especialmente los referidos a cuestiones econmicas y sociales,
argumentando que leyes especficas como manifestacin de polticas
pblicas temporales, circunscritas y fcilmente modificables seran
el vehculo ms adecuado para modelar este terreno de la vida social.
134

"OPINIONES Y ANALISIS"

"OPINIONES Y ANALISIS"

En la Asamblea Constituyente se debatir con seguridad el tema

de introducir un Estado totalmente laico, afn a los principios
constitucionales de la modernidad actual. Ya hay varias voces que
aconsejan eliminar el carcter oficial de la religin catlica, anular las
relaciones privilegiadas del Estado con ella e incluir la libertad de cultos
dentro de la disposicin general que garantiza la libertad de opinin
en el marco de los derechos humanos, lo que convertira la libertad
de cultos en una mera variante de un derecho general: la libertad de
opinin.

despliegue de la tcnica aplicada a innumerables actividades humanas.

Los esfuerzos por reformar y mejorar constituciones y leyes estn
vinculados a una tendencia general a civilizar la poltica, lo que,
con muchos retrocesos y obstculos, se ha dado a partir de la Segunda
Guerra Mundial. Los cambios constitucionales ocurridos en la
constitucin boliviana a partir de 1994 reflejan, por ejemplo, la
considerable relevancia que han adquirido las garantas y los derechos
humanos en el seno de las instituciones estatales y en la prctica
cotidiana de innumerables instancias pblicas.

Conclusiones provisorias
Por varias razones es indispensable un profundo debate sobre
las modalidades de la convocatoria, eleccin y composicin25 de la
Asamblea Constituyente, as como una detallada discusin de los
lineamientos centrales de la nueva carta magna.26 Uno de los rasgos
ms notables de las constituciones actuales es su creciente complejidad.
En esto las cartas magnas siguen de cerca el desarrollo histrico de
las sociedades, que en todo el planeta tienden a convertirse en
organismos cada vez ms complicados y diferenciados. La enorme
importancia que han adquirido la ciencia y la tecnologa en el mundo
del presente se refleja claramente en el aumento exponencial de leyes,
decretos y regulaciones que tienen que ver directamente con el
25

26

Habra que evitar el llamado cuoteo tnico electoral, que no es una forma
original y progresista de inventiva boliviana, sino una recada en modelos y
valores prerracionales, colectivistas y hasta racistas. Cf. Roberto Laserna,
Cuoteo tnico? No tatay, en: PULSO del 10 de diciembre de 2004, vol. 5,
N 277, p. 6.
Hugo San Martn Arzabe, Proceso de reforma constitucional y la posibilidad
de la Asamblea Constituyente, La Paz: Fundacin Konrad Adenauer 2004.

135

Pese a todos los conflictos existentes, la continuada buena

reputacin de que goza el dilogo poltico, el trabajo incesante de
muchas organizaciones no gubernamentales y justamente la discusin
en torno a la necesidad de una Asamblea Constituyente representan
claramente un progreso notable en la cultura poltica boliviana: el
desplazamiento de la tradicin autoritaria27 y su reemplazo (muy
paulatino, es verdad) por una actitud colectiva ms abierta a los valores
de la racionalidad y la modernidad, aunque se trate de un progreso
precario y con retrocesos. La tolerancia y el dilogo sustituyen la
violencia y la imposicin como instrumentos cotidianos de la actividad
poltica. Todo esto implica, por supuesto, inmensos esfuerzos
educativos, pero tambin nuevos derechos y la necesidad de protegerlos
e implementarlos en la prctica. Este fenmeno se aprecia de inmediato
en la evolucin constitucional contempornea: se han creado rganos
regulatorios para numerosos campos socio-econmicos, se han
instaurado tribunales especializados para tratar casos cada vez ms
27

Jorge Lazarte, Entre dos mundos, en: Carlos Toranzo Roca et al., Democracia
y cultura poltica en Bolivia, La Paz: Corte Nacional Electoral 2001; Jorge
Lazarte, Propuesta para el fortalecimiento de una cultura democrtica, en: Carlos
Toranzo Roca (comp.), Bolivia: visiones de futuro, La Paz: FES / ILDIS 2002,
pp. 111-143.

136

"OPINIONES Y ANALISIS"

complicados y se han establecido mecanismos para proteger los

derechos de los ciudadanos. La probable Asamblea Constituyente de
los prximos aos debera considerar este incremento de la complejidad
histrico-social, y no echar por la borda los progresos que se han
alcanzado en los ltimos tiempos en el campo de la arquitectura
constitucional.
Toda esta argumentacin est destinada a mostrar que notables
reformas jurdico-constitucionales, por ms necesarias que parezcan
ser y por ms bien elaboradas que hayan sido, no producen los efectos
deseados en la praxis poltica, ya que esta se rige por normas
profundamente enraizadas y por valores de orientacin de vieja data,
que slo muy paulatinamente pueden ser modificados por acciones de
la ingeniera constitucional. Algo similar puede suceder con la nueva
carta magna que genere la Asamblea Constituyente, por lo que una
dosis de escepticismo y otra de pragmatismo no son superfluas en estos
asuntos. Y, como dice Jorge Lazarte28, no estara mal comenzar por
algo elemental y poco practicado en el pas: un pacto de acatamiento.
De nada servira una nueva constitucin, por ms buena y moderna
que sea, si la poblacin boliviana no est acostumbrada a respetar las
leyes, a obedecer los fallos judiciales y a cumplir los contratos privados.

28

"OPINIONES Y ANALISIS"

La presente edicin se termin de imprimir

en el mes de mayo de 2005, en los Talleres de
Artes Grficas Editorial "Garza Azul"
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La Paz - Bolivia

Jorge Lazarte, Pacto de acatamiento: lo primario es lo primero, en: LA PRENSA

del 20 de marzo de 2005, suplemento DOMINGO # 136, p. 10.

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