Hacia una Constitución

democrática, viable y plural

Tres miradas
 Hacia una Constitución
democrática, viable y plural

Tres miradas

Carlos Alarcón
Carlos Bóhrt
Carlos Romero

FRIEIRICH
EBERT
STIFTUNG -1IMD
NL"f31Ekt .' US INSTITUTE FOR MULTIPARTY D FMOCRACE
fBCM
 m

Hacia una Constitución democrática , viable y plural

Tres miradas

Primera edición: abril de 2008

© FES-ILDIS y fBDM

Editores: Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM)

Av. Arce 2180
Teléfonos 2440347 - 2440391
E-mail: fubodem@yahoo.es
www.democraciapartidos.org.bo

Fundación Friedrich Ebert-Instituto Latinoamericano de

Investigaciones Sociales (FES-ILDIS)
Av. Hernando Siles 5998, Obrajes
Tel. 591-2-2750005
ildis@fes-bol.org

Autores: Carlos Bóhrt Irahola

Carlos Alarcón Mondonio
Carlos Gustavo Romero Bonifaz

Cuidado de edición: Patricia Montes

Diseño de tapa: Juan Francisco Taborga

Depósito legal: 4-1-904-08

Impreso en Creativa
Telf. 2 488 588
 Contenido

Presentación

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución ........ 1

Carlos Bóhrt ira hola

Contexto político .......................................................................... 1

Objeto de estudio y metodología ................................................ 6
1. Fundamentos constitucionales ................................................. 8
2. Poder Legislativo .................................................................... 24
3. Órgano Electoral ................................................................... 62
4. Organización territorial del Estado ......................................... 72
5. La Constitución económica .................................................. 114
6. Tierra ................................................................................... 125

Democracia y estado de derecho en el proyecto

de nueva Constitución .. .............. . .... ..................... ..............
..135
Carlos Alarcón Mondonio

Introducción ............................................................................. 135

Derechos y garantías ............................................................... 136
Poder Ejecutivo ........................................................................ 169
Poder Judicial .......................................................................... 179
Participación y control social ................................................... 201
Propiedad de los recursos naturales ......................................... 204
Reforma de la constitución- .................................................... 206
Propuesta de articulado alternativo en modelo de
Estado y autonomías ............................................................... 210
vi Hacia una Constitución democrática, viable y plural

La problemática de tierras y pueblos indígenas en el proyecto de

Constitución
Carlos Romero Bonifaz

Tierra y territorio: el fundamento del poder económico,

político y cultural ..................................................................... 221
Contexto ........................................................................................ 221
Los principales contenidos y transformaciones
de la nueva Constitución Política del Estado ..................................225
Tierra/territorio: el fundamento del poder económico,
político y cultural ...........................................................................237
Distribución de tierras durante la ejecución
de la Reforma Agraria según información oficial ............................246
Disposiciones de tierra y territorio en el
proyecto de Constitución ...............................................................256

Pueblos indígenas en el proceso constituyente boliviano ................

Contexto ........................................................................................ 266
Marco teórico relativo a los pueblos indígenas ...............................268
Derechos de los pueblos indígenas ................................................271
Normas internacionales : fundamento jurídico de
los pueblos indígenas .... ................................................................. 273
Legislación boliviana relativa a los pueblos indígenas ....................277
Los derechos de los pueblos indígenas en la nueva Constitución ...279
Estructura del Estado .................................................................... 283
Conclusiones generales ................................................................. 289

Bibliografía ......................................................................... 291

01
07
 Presentación

El propósito de una Asamblea Constituyente se traduce en el logro de un

pacto social que haga posible crear una visión compartida de país entre todos
los habitantes de una nación. Bolivia vive aún su proceso constituyente,
que se desarrolla en medio de esperanzas y frustraciones, entre polémicas,
batallas verbales, agresiones, intentos de concertar y también esfuerzos por
anular al contrario.

El proyecto de Constitución, que nació entre barricadas, trifulcas,

animosidades, desconfianzas, apoyos y rechazos, hoy se enfrenta tanto
a la descalificación de quienes no sienten haber sido tomados en cuenta
en su redacción, como de aquellas otras posiciones que no le reconocen
legitimidad y legalidad alguna.

A todo ello se añade el hecho de que incluso surgen voces desde el propio
oficialismo que admiten la existencia de falencias en su redacción, haciendo
que los obstáculos para que este documento acabe convirtiéndose en una
nueva Constitución para los bolivianos sean aún mayores.

Al visualizar este contexto conflictivo, y pensando en el futuro de la

democracia, consideramos que el proceso constituyente, incluso en el caso
en que se lo clausurara formalmente sin resultados, en realidad continuaría
abierto en tanto los bolivianos no encontremos esa nueva visión compartida
de país.

En realidad, las necesidades y demandas planteadas por la diversidad de

sectores sociales del país continúan ahí, algunas como si fueran opuestas
a otras, sin encontrar un acuerdo que las viabilice. Por ello, la única
manera en que lograremos cerrar este proceso constituyente será con la
emergencia de un nuevo pacto social incluyente de toda la diversidad que
atesora nuestro país.
viii Hacia una Constitución democrática, viable y plural
m
La Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM)
y la Fundación Friedrich Ebert (FES-ILDIS) no pueden dejar de pensar
en promover el desarrollo democrático y la concertación política, y por
ello creen en la necesidad e importancia de dar una mirada tranquila y
reflexiva al proyecto de Constitución aprobado en Oruro. Nuestra intención
es visualizar sus aportes en temas sustantivos, pero también detectar sus
falencias, es decir, aquellos aspectos que no contribuirían a profundizar la
democracia representativa en Bolivia.

Esta es una labor que no puede ser efectuada por una sola persona;
requiere una suma de miradas, de observaciones analíticas desde distintos
puntos de vista. Intentando una primera aproximación a este análisis, ambas
instituciones encomendaron el trabajo a Carlos Bóhrt, Carlos Alarcón y
Carlos Romero, cada uno en sus áreas temáticas de preferencia.

Con la presente publicación la fBDM y la FES-ILDIS pretenden apoyar

los esfuerzos necesarios para que este proceso constituyente logre su
mejor desenvolvimiento y fluidez, de manera que, a través del diálogo
democrático, los bolivianos podamos encontrar los contenidos del cambio
verdadero que esperamos en todos los órdenes de la vida nacional.

Para ello es imprescindible contar con insumos plurales, que puedan

orientar primero el debate y posteriormente el diálogo que posibilite hallar
consensos en la formulación de una Constitución democrática, viable y
plural, por la cual todos los bolivianos se sientan representados.
e
La FES-ILDIS y la fBDM agradecen a los autores de los textos por el
trabajo realizado. La responsabilidad por los mismos es de cada uno de
ellos y no compromete la opinión de las instituciones que promovieron el
libro. También agradecen a los lectores y a todos los interesados en crear
un pacto social que evite confrontaciones y que permita una convivencia
pacífica entre todos los bolivianos.

Willi Hann Guido Riveros Franck

Director de la FES-ILDIS Presidente de la fBDM
 Democracia y estado de derecho
en el proyecto de Constitución

Carlos Bóhrt Irahola *

Contexto político

La Asamblea Constituyente llevó adelante sus sesiones entre el 6 de

agosto de 2006 y el 15 de diciembre de 2007, algo más de dieciséis meses
signados por la confrontación y las mutuas acusaciones descalifica doras
entre los asambleístas del MAS y los de la oposición. Dos asuntos: la
polémica sobre el voto calificado de los dos tercios -polémica dura y agria
que a lo largo de los primeros doce meses fue adquiriendo un carácter
político estratégico- y la demanda de "capitalía plena" -reclamada por
Sucre, alentada abierta o discretamente por la oposición y pésimamente
tramitada por el oficialismo- impidieron el necesario debate doctrinal y
constitucional que debía preceder a la aprobación del texto de la nueva
Carta Fundamental.

Corolario de la trayectoria poco propicia de la Asamblea fueron, sin duda

alguna, los sucesos del Liceo Militar de Sucre, en cuyas dependencias,
al finalizar el mes de noviembre, se aprobó en grande el proyecto de

* Carlos Bóhrt Irahola es abogado, egresado de la carrera de Economía y con una maestría
en Ciencias Sociales de la FLACSO, México. Entre otros cargos públicos, fue diputado
nacional, embajador de Bolivia ante la República Popular de China y prefecto del departa-
mento de Oruro. Actualmente es Senador de la República, funciones que combina con la
investigación científica y actividades académicas. Entre sus últimos libros figuran: La des-
centralización de Estado boliviano: evaluación y perspectivas", (2001); Crisis política, cultu-
ra e ideología (2002); Elecciones 2002. Resultados y transformaciones (2002) y Reingeniería
Constitucional en Bolivia. Formas de estado y gobierno. Autonomía y otros temas (2004).
2 Hacia una Constitución democrática, viable y plural
m

Constitución mientras las fuerzas policiales impedían el asalto de la

población civil al recinto militar' y, por supuesto, la sanción en detalle
y revisión en Oruro, en medio de un cerco de cooperativistas mineros,
campesinos, juntas vecinales y otros sectores ex-profesamente trasladados
a las inmediaciones del edificio en el que se encontraba sesionando el
magno evento constituyente.

Fue tal la exacerbación de los antagonismos en la Asamblea Constituyente

que nada podía ya impedir que su fruto fuera entregado sin la suficiente
meditación teórica y que resultara, inclusive, improvisado en sus contenidos
normativos y, al mismo tiempo, políticamente vulnerable. El cierre de
la gestión 2007, debido a todo ello, estuvo signado por las sistemáticas
impugnaciones a la legalidad y a la legitimidad del proyecto de Constitución
aprobado en Oruro, formuladas por gruesos sectores de los departamentos
que integran la denominada "media luna ", acompañados, esta vez, por gran
parte de la población y, sobre todo, por los líderes de opinión de Sucre. Pero
las cosas no quedaron en la simple protesta; pocos días después Santa
Cruz, Tarija, el Beni y Pando hicieron conocer sus proyectos de estatutos
autonómicos, mostrando así que, más allá de las simples especulaciones
políticas y académicas, el país se encontraba objetivamente escindido en
dos porciones: las tierras bajas, que cubren más de la mitad del territorio
nacional, desde la cuenca del Amazonas hasta la hoya tarijeño-platense, por
un lado, y por el otro, las tierras altas y gran parte de los valles interandinos.
La situación política del país comenzó a tornarse crítica y angustiante.

Urgido por tal situación, el Presidente Morales convocó a los nueve pre-
fectos de departamento a la mesa del diálogo, quienes aceptaron la in-
vitación, no sin antes dejar dicho que la devolución a las prefecturas del
impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) debía ser parte ineludible de la
agenda de las conversaciones'. Apenas iniciado el nuevo año, a partir del

1 Para quienes no están familiarizados con el lenguaje parlamentario, se denomina "aproba-

ción en grande" a la fase en la que se discute y aprueba el texto completo del proyecto de
ley, o de Constitución en este caso. La "aprobación en detalle", que es la siguiente fase,
consiste en discutir y aprobar artículo tras artículo, necesitándose en cada uno de ellos el
voto de por lo menos dos tercios de los asambleístas presentes en sala.
Cabe recordar aquí que los enfrentamientos de La Glorieta ocasionaron tres muertos, lo que
reforzó más todavía los cuestionamientos no sólo contra el proyecto de Constitución, sino
contra la propia Asamblea.
2 El 24 de octubre de 2007 el gobierno aprobó el Decreto Supremo N° 29.322, alterando la
distribución del llamado IDH departamental: las prefecturas que recibían el 57% redujeron
su participación a sólo 24,4%, mientras que los municipios saltaron del 34,5% al 67%. Fue,
ni duda cabe, un duro golpe para los tesoros prefecturales.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 3

7 de enero y a lo largo de las tres o cuatro semanas siguientes , trabajó la

mesa de concertación, lo que motivó que en esos días se hablara -todavía
se lo hace, aunque cada vez con menos fuerza- de la "compatibilización"
de los proyectos de Constitución y de estatutos autonómicos3. Lamenta-
blemente las discusiones entre el Jefe de Estado y los máximos represen-
tantes departamentales fueron infructuosas y no pasaron de ser eso: meras
discusiones sin resultado alguno4.

Pero las cosas no transcurrieron en vano: el fracaso del diálogo deterioró

más todavía el ya difícil escenario político. Estimulado por el Consejo
Departamental , Rubén Costas emitió el 30 de enero la convocatoria al
referéndum departamental para la "ratificación y puesta en vigencia del
Estatuto del Departamento Autónomo de Santa Cruz"5. En los próximos
días y semanas, esa actitud fue rápidamente seguida por las primeras
autoridades políticas del Beni, Pando y Tarija, quienes convocaron asimismo
a sendas consultas populares, elevando de ese modo la confrontación
gobierno-"media luna" a niveles a los que no había llegado en ningún
momento anterior.

Sorpresivamente , y contra todo pronóstico , la desafiante conducta

de los prefectos fue acatada y respaldada por los órganos electorales
departamentales , los que -al margen de cualesquier consideración
institucional , política y jurídico-constitucional - optaron por organizar los
eventos referendarios departamentales . El endurecimiento ostensible de
las relaciones políticas entre el gobierno y los líderes del oriente - sur del
país, al parecer indujo en el ánimo de Evo Morales y de su círculo íntimo la
idea de que , dado el fracaso de la concertación con los prefectos y frente
al curso que iban tomando los acontecimientos, había llegado la hora de

3 Buscando contribuir al desarrollo del diálogo , la FES-ILDIS y la fBDM-NIMD publicaron en

febrero de 2008 el libro Puentes para un diálogo democrático. Proyectos de Constitución y
Estatutos: compatibilidades y diferencias.
4 Las reuniones fueron, todas ellas, públicas y difundidas a través de la televisión, lo que
seguramente , contribuyó a la esterilidad del evento , al margen, por supuesto, de los posi-
cionamientos rígidos de unos y otros, de la complejidad de las materias en debate y de la
magnitud de los intereses en pugna.
5 El Consejo Departamental de Santa Cruz votó, en fecha 30 de enero , la Resolución N°
011/2008 aprobando la realización del referéndum departamental y encargándole al pre-
fecto la emisión de la convocatoria formal , lo que sucedió el mismo día a través de la Reso-
lución Prefectural N° 010/2008.
4 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

retornar al diálogo con los actores políticos, restituyendo al Congreso su

condición de escenario de la representación popular y campo de acción
de los partidos y las organizaciones portadores de la intermediación entre
el Estado y la sociedad civil. De esa manera, el 18 de febrero se abrió un
renovado intento de conversaciones en la Vicepresidencia de la República,
bajo la conducción personal de Álvaro García Linera. El esfuerzo se
prolongó esta vez hasta el medio día del 28 de febrero6, instantes en los ~ad
que el edificio del Congreso quedó otra vez sitiado, impidiéndose el ingreso
de gran parte de los diputados y senadores de la oposición. Las fuerzas
oficialistas, desbaratando el diálogo que comenzaba a dar frutos, habían
decidido forzar la aprobación de las leyes de convocatoria a los referendos
nacionales destinados a viabilizar la ratificación popular del proyecto de
Constitución entregado por la Asamblea Constituyente'.

Una mayor polarización política generó, por supuesto como resultado

adicional, la casi inexplicable decisión adoptada por el MAS, lo que
determinó que el futuro comenzara a inundarse de negros nubarrones que
hacían temer una peligrosa tempestad política de larga duración -hasta el
4 de mayo, día de las múltiples consultas populares- capaz de afectar la
unidad nacional, quebrantar la paz social e, inclusive, de alterar la seguridad
personal de miles de personas. El clima de incertidumbre, sin embargo, no
duró mucho tiempo: una nueva sorpresa le esperaba al país.

El 7 de marzo, apenas una semana después de la "concentración"

organizada en la plaza Murillo para festejar la promulgación de las leyes
que facilitarían la vigencia práctica del proyecto de Constitución, la Corte
Nacional Electoral emitió en la ciudad de Cochabamba las resoluciones

6 Durante los días 26 y 27 de febrero se registraron importantes avances en las conversa-

ciones. García Linera y el MAS aceptaron modificar alrededor de siete artículos del proyecto
de Constitución relacionados con la temática de las "autonomías regionales". Semejante
apertura hizo abrigar esperanzas sobre el curso futuro del diálogo en todos los que asistían
a la reunión. La cruda realidad, empero, se encargaría muy pronto de echar por tierra esas
esperanzas.
7 Esa tarde, en no más de 40 minutos, el Congreso sancionó tres leyes: la primera, de-
terminando que los referendos departamentales para los estatutos autonómicos debían
ser convocados por el Congreso, invalidando así las decisiones prefecturales; la segunda,
convocando al referendo dirimidor sobre el artículo 398 del proyecto de Constitución y al
referéndum para aprobar el texto íntegro de la nueva Ley Fundamental, ambos para el 4 de
mayo; la tercera, modificando las leyes que norman el funcionamiento del proceso consti-
tuyente. Al día siguiente, el 29 de febrero, se promulgaron y publicaron las tres leyes con
los números 3.835, 3.836 y 3.837, respectivamente.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 5

013/2008 y 014/2008, suspendiendo la organización de los referendos

aprobatorios del prospecto de Carta Magna y revocando todas las decisiones
organizativas adoptadas por el órgano electoral cruceño para la ratificación
del estatuto, respectivamente. Ambas resoluciones abrieron, aunque por
pocos días u horas, la posibilidad de detener las consultas populares y, por
esa vía , contener también la polarización política e ínter regional.

Otra vez, empero, la dura realidad se impuso por encima de lo formal: el

referéndum cruceño continúa viento en popa, mientras que las consultas
nacionales -pese a estar respaldadas por una ley de la República- se
detuvieron inobjetablemente, demostrando así que la razón de fondo que
explica las resoluciones de Cochabamba se encuentra en la imposibilidad
material de organizar las consultas en menos de tres meses', lo que obligó
a la Corte Nacional Electoral a adoptar las decisiones del 7 de marzo.

Los efectos prácticos de las determinaciones del máximo órgano

Electoral retrotrajeron al país a la situación imperante antes del borrascoso
28 de febrero, pero ahora con un componente más que importante: el
agotamiento político de García Linera, principal operador gubernamental
de todos y cada uno de los esfuerzos de concertación, lo que sitúa a Evo
Morales como el último y único portavoz que le queda al régimen para
intentar concertar una salida política a los conflictos. Este hecho nos
muestra que los episodios frustrados del diálogo, en sentido opuesto al que
se esperaba de ellos, sólo sirvieron para profundizar la crisis.

Llegamos así a las dos semanas que median entre el 8 de marzo y el

recogimiento espiritual al que siempre induce la Semana Santa, momentos
en los que Evo Morales decide, una vez más, propiciar lo que vendría a
ser el último intento de concertación antes del 4 de mayo, viéndose
obligado en esta oportunidad a procurar que el Cardenal Terrazas opere
como facilitador del diálogo, lo que, a principios del mes de abril, cuando
los documentos que contiene este texto están siendo escritos, todavía no
termina de cristalizar.

Si al finalizar el mes de febrero la situación del país permitía considerar la

posibilidad de "compatibilizar" los textos de los proyectos de Constitución

8 Al convocar a los plebiscitos constitucionales para el 4 de mayo, la Ley 3.836, fechada en

29 de febrero, le dio a la Corte Electoral apenas dos meses de tiempo para organizar los
eventos.
6 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

y de estatutos autonómicos, hoy, al despuntar abril, el curso seguido por la

coyuntura política parece mostrar que el espacio de las compatibilizaciones
se ha reducido a la posibilidad de modificar en el corto plazo el texto del
proyecto de Constitución, dejando los ajustes al Estatuto cruceño para el
período posterior al 4 de mayo. Si las cosas están dadas de ese modo, cabe
pensar que un acuerdo político factible en las condiciones actuales podría
facilitar la ratificación popular de la Carta Orgánica cruceña -empero, sujeta
a modificaciones posteriores- a cambio de la viabilización del proyecto
de Ley Fundamental entregado por la Asamblea Constituyente, previa
identificación de sus componentes carentes del suficiente respaldo social y
concertación de las modificaciones consiguientes.

La agudización de las contradicciones ha alcanzado niveles tan avanzados

que, cualquiera que fuere el curso inmediato de los acontecimientos, resulta
difícil pensar en la aprobación del proyecto de Constitución sin que sea
sometido a una importante poda conceptual y normativa. Si ello es así, con
concertación política o sin ella, constituye un requerimiento insoslayable
identificar los temas y artículos que podrían o deberían ser modificados en
el prospecto de código constitucional sancionado en Oruro, requerimiento
a ser atendido, naturalmente, con el debido respaldo argumental.

Este documento tiene precisamente como objetivo presentar un

conjunto de artículos del proyecto de Constitución que demandan ajustes
y modificaciones, los que podrían facilitar que el documento sancionado
en Oruro, mediando una positiva e impostergable concertación política,
se convierta genuinamente en la nueva Carta Magna boliviana. El alcance
de este trabajo, por supuesto, no ha sido pensado en términos exhaustivos
ni mucho menos, ante todo porque desde sus supuestos metodológicos
tiene como límites el ámbito de la vigencia del estado de derecho y la
preservación de la democracia.

Objeto de estudio y metodología

Existen tantas lecturas de la Constitución como materias integran su
contenido. Se puede, por ejemplo, leer el código constitucional con enfoque
económico; otra revisión bajo la óptica del diseño institucional; una tercera
a través de, y desde, los contenidos sociales, y así sucesivamente. Cada
aproximación, está claro, convierte al texto constitucional en un objeto de
estudio particular.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 7

El objeto de análisis de este documento fue construido buscando

identificar, por un lado, los avances democráticos y sociales que contiene
el proyecto de Constitución y, por otro, los retrocesos y peligros que para
la democracia representativa y para la vigencia del Estado de derecho
entraña el mismo. El lector encontrará aquí, por tanto, una aproximación
al texto sancionado por la Asamblea Constituyente desde el diseño del
sistema de representación política y desde la constitución y funcionamiento
democráticos de los órganos del poder público.

Punto de partida de la investigación fue la convicción de que, dada

la agudización de los antagonismos políticos e interregionales, resulta
absolutamente pertinente realizar los mayores esfuerzos para preservar en
Bolivia el Estado de derecho y la democracia representativa. Los cambios
que el país necesita -reclamados desde los cuatro puntos cardinales de
su geografía- pueden y deben introducirse en el marco de las formas
democráticas de gestión estatal.

El diseño metodológico contempló tres fases: se realizó primero la

comparación de la Constitución vigente con el proyecto de Oruro, lo
que permitió sistematizar la información con enfoque crítico-analítico; la
segunda etapa consistió en la identificación de los avances, retrocesos y
peligros materia de la investigación. Y, en base a los materiales alcanzados,
la tercera fase se dedicó a concebir las sugerencias de redacción alternativa
que podrían viabilizar la aprobación e implementación de la nueva
Constitución.

La investigación se realizó utilizando doce ejes temáticos: (i) los

fundamentos que se encuentran en el pórtico de la Constitución; (ii) los
derechos y garantías de la persona; (iii) Poder Legislativo; (iv) Poder
Ejecutivo; (v) Poder Judicial; (vi) Órgano Electoral; (vi¡) participación
y control social; (viii) ordenamiento territorial y autonomía; (ix) la
Constitución económica; (x) recursos naturales; (xi) tierra, y (xii) reforma
de la Constitución. Estos doce ejes ciertamente parecen ser los más aptos
para detectar los avances democráticos y sociales que ofrece el proyecto
de Ley Magna, así como los peligros para el Estado de derecho y la
democracia representativa. Lógicamente, cada uno de estos ejes temáticos
fue abordado a través de diferentes cortes analíticos, recomendados por la
naturaleza diversa de los temas.

Por razones de tiempo más que por otra cosa, se optó por distribuir los
ejes temáticos entre ambos autores: Carlos Alarcón priorizó el estudio de
8 Hacia una Constitución democrática, viable y plural
:3
1
los ejes (i), (iii), (vi), (viii), (ix) y ( xi), al mismo tiempo Carlos Bóhrt se hizo
cargo de las áreas restantes , es decir, los ejes (ii), (iv), (v), (vii), (x) y (xii).

Fundamentos constitucionales
Conforme se desprende del cuadro 1, en el que se comparan los tex-
tos de la Constitución vigente y del proyecto aprobado en la ciu-
2
dad de Oruro, la Asamblea Constituyente introdujo importantes in-
novaciones en los fundamentos constitucionales (artículos 1 al 12)9.
Las principales reformas, al parecer, son las siguientes,

• eliminación de la palabra o del concepto "república";

• caracterización del Estado como plurinacional, intercultural y
comunitario;
• el principio de la preexistencia de los pueblos indígenas y la consagración
constitucional del dominio territorial ancestral de los pueblos indígenas;
• incorporación de la autonomía a la descripción del Estado;
• introducción del denominativo de pueblos indígena originario
campesinos;
• concepción de la soberanía bajo formas de ejercicio directo e
indelegable;
• introducción del concepto de pluralismo jurídico, y Mq

• elevación del órgano Electoral al mismo rango que los tres poderes del
Estado.

Analicemos, una tras otra, las innovaciones.

Estado versus República

Llama la atención el hecho de que la palabra 'república' haya sido eliminada
en el texto del proyecto de nueva Constitución. No aparece en ninguno r.^
de los 411 artículos del proyecto, ni en las disposiciones transitorias. Fue
expulsada incluso de lugares en los que formalmente debía aparecer y
deliberadamente cambiada por el vocablo "estado".

9 Para simplificar la lectura de este trabajo, a partir de aquí nos referiremos a la Constitución
vigente con la sigla CPE y al proyecto aprobado por la Asamblea Constituyente como
proyecto de nueva Constitución, sin perjuicio de usarse otras expresiones.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 9

Cuadro 1
Fundamentos del Estado

Constitución vigente Proyecto de Constitución

Artículo 1. Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social

1. Bolivia, libre, independiente, de Derecho Plurinacional Comunitario', libre, independiente,
soberana, multiétnica y soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con
pluricultural constituida en autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo
República Unitaria, adopta político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del
para su gobierno la forma proceso integrador del país.
democrática representativa
y participativa, fundada en la Artículo 2 . Dada la existencia precolonial de las naciones y
unión y la solidaridad de todos pueblos indígena originario campesinos y su dominio ances-
los bolivianos, tral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en
el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a
Il. Es un Estado Social y la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento
Democrático de Derecho de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades ter-
que sostiene como valores ritoriales, conforme a esta Constitución y la ley.
superiores de su ordenamiento
jurídico, la libertad, la igualdad Artículo 3 . El pueblo boliviano está conformado por la
y la Justicia. totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes a las
áreas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y
Artículo 2. La soberanía reside pueblos indígena originario campesinos, y a las comunidades
en el pueblo; es inalienable e interculturales y afrobolivianas.
imprescriptible; su ejercicio
está delegado a los poderes Artículo 7. La soberanía reside en el pueblo boliviano y se ejerce de
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. forma directa; es inalienable, inembargable, indivisible, imprescriptible
La independencia y coordinación e indelegable, y de ella emanan las funciones y atribuciones del poder
de estos poderes es la base del público.
gobierno. Las funciones del poder
público: legislativa , ejecutiva y Artículo 11 . 1. El Estado adopta para su gobierno la forma
judicial, no pueden ser reunidas democrática participativa, representativa y comunitaria, con
en el mismo órgano. equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.
Artículo 4. 11. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán
1. El pueblo delibera y gobierna desarrolladas por ley:
pormediodesusrepresentantes 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la ini-
y mediante la Asamblea ciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato ,
Constituyente, la Iniciativa la asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros.
Legislativa Ciudadana y el Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo.
Referéndum, establecidos por 2. Representativa, por medio de la elección de
esta Constitución y normados representantes por voto universal, directo y secreto,
por Ley. entre otros.
3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o
11. Toda fuerza armada o reunión nominación de autoridades y representantes por normas
de personas que se atribuya la y procedimientos propios de las naciones y pueblos
soberanía del pueblo comete indígena originario campesinos, entre otros.
delito de sedición.
Artículo 12. 1. El Estado se organiza y estructura su poder
público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial
y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en
la separación, coordinación y cooperación de estos órganos.
ota: Los resaltados en cursivas en este cuadro y en todos los demás son del autor.
10 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

os
Así, por ejemplo, la Contraloría General de la República, contrariando
la tradicional nomenclatura institucional boliviana, pasa a denominarse
"Contraloría General del Estado", o el máximo nivel jerárquico del ministerio
público se convierte en "Fiscalía General del Estado". No existen, empero,
suficientes elementos de juicio como para afirmar que es el concepto de
"república" el que habría sido eliminado y sustituido por el concepto de
"estado". Queda claro, seguramente, que la diferencia entre el concepto y el 2
vocablo es enorme, median entre ambos la teoría política y la democracia.
Para dilucidar mejor esta cuestión se hace necesario recordar algunos
elementos teóricos.

Desde los clásicos de la ciencia política se acepta que el concepto de

"república" está asociado a la forma de gobierno opuesta al absolutismo10.
Históricamente, el tránsito de la sociedad feudal al capitalismo se produjo
a través del proceso de centralización y concentración del poder en manos
de las monarquías absolutas, las que crearon de ese modo las condiciones
para el surgimiento del Estado moderno y, fruto de las revoluciones
burguesas, la aparición de las dos grandes repúblicas: la francesa y
la norteamericana, unitaria una, federal la otra, y ambas basadas en la
democracia formal. En suma, la República, desde la teoría, es una forma de
gobierno indisolublemente ligada a la democracia representativa e inclusive
a modalidades asambleístas de democracia. Piénsese al respecto, por
ejemplo, en la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS),
en la actual República Popular de China o, si se quiere, en la República de
Cuba.

Sin embargo, ya en el terreno de los hechos, es también evidente que,

hasta antes de la década de los años ochenta del siglo XX, largos períodos
de la historia "republicana" de Bolivia estuvieron regidos por gobiernos
dictatoriales o no democráticos. ¿Cómo debe entenderse, entonces, la
aparente o real contradicción entre la caracterización constitucional de
Bolivia como República y el decurso fáctico poco democrático de la historia
política? En realidad se trata de dos temas diferentes: uno es el referido
al proceso histórico de construcción de la nación y del Estado bolivianos,

10 Por ejemplo , Nicolás Maquiavelo , El Príncipe ( existen innumerables ediciones ); Montes- J

quieu, El espíritu de las leyes (asimismo se encuentran múltiples ediciones) y tantos otros
clásicos.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 11

jalonado de avances y retrocesos en sus contenidos de democracia y,

por ende, republicanos, como sucedió por doquier a escala planetaria. Y
otro, muy distinto, es el de los fundamentos constitucionales republicanos
adoptados desde 1825, cuando se logró la independencia del poder
monárquico español".

Entendidas las cosas de esa manera, ¿qué implicancias podría tener la

eliminación del vocablo `república' en el texto del proyecto de Constitución?
Dos escenarios hipotéticos caben como respuesta. El primero: si, como
suponemos, se trata sólo de una cuestión de forma (la palabra), no
debería esperarse ninguna repercusión o derivación posterior. La ingeniería
constitucional del proyecto de nueva Constitución, orientada a mantener la
institucionalidad democrático-republicana, autoriza a pensar de este modo
con holgura. El segundo escenario, empero, induce a colegir que si la
innovación supone sustituir el concepto de República por el de Estado, ella
implicaría la posibilidad de retroceder de la forma republicana de gobierno
hacia modalidades no democráticas de funcionamiento político.

En suma, sea que la eliminación de la palabra `república' no pase de

ser una innovación formal -caso en el que nadie debería oponerse a
revisar cambios superficiales-, sea que se trate de una verdadera revisión
conceptual que implicaría los retrocesos mencionados, no cabe duda que
resulta conveniente recuperar o mantener la caracterización de Bolivia
como una República.

Plurinacional e intercultural versus multiétnico y pluricultural

Siguiendo la redacción adoptada por los textos constitucionales desde

1878, la Constitución de 1967 caracterizaba a Bolivia como República
unitaria y a la forma de gobierno, como democrática representativa12. El
año 1994, algo más de cuarenta años después de la reforma agraria y de

11 Para satisfacer cualquier otra demanda de precisión teórica, podría decirse que durante los
regímenes dictatoriales que eliminaron las instituciones de la democracia representativa,
strictu sensu, la República entraba en receso forzado, retornándose a modalidades abso-
lutistas de organización del poder.
12 La versión original decía: "Art. l °. Bolivia, libre, independiente y soberana, constituida en
República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa". Esta
redacción fue introducida por primera vez en la Carta de 1878, manteniéndose inalterada
-salvo la inclusión de la palabra "soberana" en 1945- hasta la reforma de 1994. Sin em-
bargo, los elementos centrales de la definición (la República, lo unitario y el gobierno
representativo) estuvieron presentes, aunque con otras redacciones, prácticamente desde
la Constitución de 1831, la que sustituyó al proyecto bolivariano.
12 Hacia una Constitución democrática , viable y plural

la eliminación de las relaciones de servidumbre que ataban a la población

indígena a la tierra y al trabajo gratuito, se modificó el artículo 1 de la Lex
Suprema introduciéndose en la caracterización del país lo "multiétnico y
pluricultural"13, con lo cual el texto constitucional refleja la complejidad de
la estructura social boliviana.

Al reconocerse en el pórtico constitucional la existencia de múltiples

etnias, dotadas cada una de ellas de historia, identidad y estilo de vida
propios, en verdad, se abrieron las puertas para que los pueblos indígenas,
de ahí en más, participaran en la construcción de los espacios públicos.
Puertas formales todavía, es cierto, pero que rápidamente se conectaron
con las reales de la Ley de Participación Popular a partir de enero de
1995.

Doce años han transcurrido desde aquellas reformas, en los que lo "pluri"
y lo "multi" elevados a rango constitucional, contribuyeron indudablemente
a fortalecer la identidad de los pueblos indígenas, su autovaloración y, por
supuesto, su cohesión y organización internas14. En esos doce años, sin
embargo, sucedieron también las huelgas y bloqueos indígena-campesinos
del Altiplano y del Chapare; la eclosión del "mundo" aymara y el vertiginoso
cuanto desordenado crecimiento de la ciudad de El Alto; la guerra del
agua, que tuvo un fuerte componente campesino quechua, y tantos otros
acontecimientos en los que las múltiples cosmovisiones existentes en la
sociedad boliviana dejaron sentir su fuerza . Quedó en evidencia, de ese
modo, que lo "pluri" y lo "multi", con todo lo positivo que implicaban,
no bastaban para reproducir y fortalecer la construcción de la sociedad
nacional.

Ciertamente, la experiencia ha demostrado que no resulta acertado

considerar a la sociedad boliviana como un simple agregado de culturas
particulares e inconexas, es decir, como la manifestación pura y simple de

13 Curiosamente las Constituciones de 1961 y de 1967, concebidas y redactadas bajo in-

spiración del nacionalismo revolucionario, no visibilizaron la heterogeneidad étnica de la
sociedad boliviana . Ni siquiera el "pacto militar- campesino", sustento de René Barrientos
cuando promulgó la de 1967, hizo posible tal cosa. Es en la historia de los sindicatos
agrarios, con su epítome en la CSUTCB, y en la del "katarismo " donde se encuentran los
precursores de lo multiétnico y pluricultural.
14 Puede decirse, en cierto sentido, que el fruto maduro de ese proceso se encuentra en los
resultados electorales de diciembre de 2005 y en Evo Morales y su gobierno.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 13

lo multiétnico y lo pluricultural. Persistir en esta visión amenaza conducir al

país a una situación en la que predomine el corporativismo étnico, signado
por orientaciones fundamentalistas en sus versiones más radicales. En todo
caso, una sociedad fragmentada en identidades aisladas obstaculiza la
interacción entre personas portadoras de cosmovisiones diferentes e impide
la creación de conocimientos, emociones e imaginarios compartidos, es
decir impide, o retrasa al menos, la construcción de una sociedad nacional,
sin la cual no tendría sentido la existencia de una Constitución.

La década que va de 1995 a 2005 nos ha enseñado que los bolivianos

debemos transitar de la visión "pluri" y "multi" al enfoque intercultural capaz
de generar prácticas sociales de respeto mutuo, de reconocimiento del otro
y de intercambio de productos culturales entre miembros de tradiciones
diferentes. La interculturalidad, por tanto, ofrece mejores posibilidades para
el enriquecimiento mutuo y colectivo. Lo intercultural, finalmente, reconoce
lo pluri, se afirma en él y busca construir el colectivo común desde él15.

No cabe duda, lo plurinacional e intercultural inserto en el artículo 1 °

del proyecto de Constitución sancionado por la Asamblea Constituyente
constituye un verdadero avance en relación a la caracterización de Bolivia
como una sociedad multiétnica y pluricultural que aparece en el texto de
1994 (ver cuadro 1).

Esta importante constatación, empero, no debe hacernos perder de vista

otra transformación no menos destacable que aparece en el mismo artículo
1 °. En el proyecto de nueva Constitución, la naturaleza plurinacional no
está referida a la sociedad boliviana, como sucedía con lo multiétnico en
el texto de 1994, sino que es el Estado el plurinacional e intercultural16.
Pero extrapolar la heterogeneidad étnica del ámbito de la sociedad al del
Estado, es decir, de la base humana a la organización política, conduce,
o podría conducir, a la reconfiguración de la totalidad del Estado, incluido

15 Un ilustrativo resumen de las relaciones y problemas entre lo "multi " lo "pluri" y la inter-
culturalidad puede encontrarse en Vera Gianotten , CIPCA y poder campesino indígena. 35
años de historia, parte 111, La Paz, 2006 , editado por el CIPCA.
16 La diferencia entre el concepto de etnia y el de nación es la que existe entre el enfoque
antropológico que sustenta lo étnico y la lectura socio - política que se encuentra en la
base de la nación . Desde esta diferencia puede entenderse también por qué lo pluri salta
del ámbito social al político en el proyecto de nueva Constitución . Empero, más allá de
las determinantes teóricas, está claro que en el salto subyace fuertemente, ante todo, un
proyecto político que busca copar los espacios públicos.
14 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

el andamiaje institucional". Por ello, a manera de conclusión, puede

sostenerse sin mayores dificultades que, partiendo de la multiplicidad
étnica de la sociedad boliviana, es posible decir sí a la construcción nacional
intercultural y, al mismo tiempo, decir no a la fragmentación corporativa del
Estado.

En síntesis, el balance final nos dice que lo plurinacional y la

interculturalidad, inscritos en el pórtico del proyecto de nueva Constitución,
constituyen un verdadero avance en relación con la caracterización de 1994,
pero que, al mismo tiempo, al adosarse la innovación al ámbito del Estado,
podrían desatarse tendencias étnico-corporativistas en la parte orgánica de
la Constitución, que es lo que al parecer sucedió, conforme veremos más
adelante.

Estado comunitario
El artículo 1 del proyecto de Constitución también describe al Estado
como "comunitario", junto con la naturaleza plurinacional, y lo hace con
una sintaxis tal que lo plurinacional-comunitario pareciera ser un concepto
único. Sin embargo, más adelante, el artículo 11, para poder introducir las
formas diversas de ejercicio de la democracia, vincula asimismo la noción
comunitaria con la forma de gobierno, separada esta vez de lo pluri.

¿Qué debe entenderse por Estado comunitario? El bloque constitucional

integrado por los artículos 1, 9 (específicamente el 9.2.), 11, 30 (en
especial el 30. N. 2. y 6) y 305 (sobre todo el 305. 1. 1) permite deducir
que con ese apelativo ("comunitario") el constituyente buscó denotar
las formas colectivas de organización social y de tenencia de la tierra,
aún vigentes en muchos de los pueblos indígenas'$, especialmente en
los del Altiplano aymara y en zonas específicas del norte de Potosí y de

17 Entendemos por Estado a la forma, históricamente determinada, de organizar social y

políticamente las múltiples relaciones de poder que existen en la sociedad . De manera
que cuando se postula un Estado plurinacional , lo que se busca es modificar la matriz de
organización de esas relaciones de poder y, como consecuencia , también del andamiaje
institucional ( es decir, reglas y entidades ) del Estado. Para mayores elementos sobre esta
visión se sugiere consultar Karl Loewenstein , Teoría de la Constitución , Ariel, 28 edición,
48 reimpresión , Barcelona , España, 1986 y Carlos Bóhrt , Reingeniería Constitucional en
Bolivia. Formas de Estado y gobierno. Autonomía y otros temas.
18 La palabra "comunidad ", según el diccionario , alude a lo común y colectivo, es decir a
todo lo que pertenece a un conjunto de personas que viven unidas y sometidas a reglas
compartidas.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 15

Chuquisaca. Si en verdad fue esa la intención del legislador, caben al

menos tres consideraciones sobre el significado de lo comunitario: ( i) esta
forma colectiva de organización social no involucra a toda la población del
país19; (ii) el contenido, alcance e importancia que los diferentes pueblos
indígenas le asignan a las formas comunitarias de organización varían
sustancialmente20, y (iii) el carácter plurinacional del Estado, según vimos
líneas arriba , consiste precisamente en el reconocimiento de la identidad
cultural, de las formas de organización social y de desarrollo económico
de cada uno de los pueblos indígenas, incluida la propiedad colectiva de la
tierra , cuando corresponda 21. Estas tres consideraciones parecen demostrar
que la fórmula "Estado comunitario", antes que aportar claridad al proyecto
de nueva Constitución, introduce ambigüedad y amenaza abrir la puerta a
futuros conflictos sociales estimulados por las diversas interpretaciones a
que podría dar lugar la "innovación".

En resumen, por su restringido referente empírico (el universo aymara y

contadas zonas quechuas), por los peligros que entraña la ambigüedad de
la fórmula y, principalmente, porque las formas colectivas de organización
social y de tenencia de la tierra se encuentran debidamente garantizadas
a través de los "derechos de las naciones y pueblos indígenas" (artículo
30) y del régimen de autonomías indígenas (artículo 305), está claro
que el proyecto de nueva Constitución no pierde nada si se elimina la
caracterización del Estado comunitario. Antes bien, gana en simplicidad y
destaca mejor los contenidos estatales plurinacionales.

Incorporación de la autonomía
Resulta inevitable destacar que el proyecto de Constitución , desde su
primer artículo y a lo largo de gran parte de su texto, incorpora y autoriza

19 Alrededor del 60% de la población radica en las ciudades, en las que de manera muy débil
y periférica se pueden encontrar manifestaciones de lo comunitario.
20 El contenido , significado y fuerza del ayttu andino no puede compararse , desde ningún
punto de vista , que no sea lo formalmente colectivo, con las comunidades de los llamados
"agricultores sedentarios del bosque tropical", ni con las sociedades igualitarias nómadas
de los "cazadores y recolectores del Gran Chaco", menos todavía con las comunidades
de los grupos étnicos susceptibles de clasificarse dentro del tipo de las denominadas `je-
faturas del bosque tropical". Sobre estas últimas comunidades , se recomienda consultar el
libro La voz de los chiquitanos. Historias de comunidades de la provincia Velasco, editado
por la APAC y la Fundación AVINA en Santa Cruz el año 2006.
21 Los artículos 30. 11. 2 y 6 y 305. 1. 1. le dan ese contenido preciso a lo plurinacional, en
cuyo campo de connotaciones semánticas caben las formas colectivas de organización
social y de tenencia de la tierra , por supuesto para los pueblos que las practican.
16 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

el régimen de las autonomías. El Estado boliviano, de ahí en más, queda

descrito como un Estado descentralizado y autonómico.

En el marco de la conflictiva situación política prevaleciente en el

país, uno de cuyos módulos controversiales es el de la vigencia del
autogobierno y de la autodeterminación, no se requiere de argumentación
alguna para sostener que la inclusión de la autonomía en los fundamentos
constitucionales es, en verdad, uno de los avances que ofrece el proyecto de
nueva Constitución. Cabe recalcar acá que estamos hablando únicamente
del pórtico constitucional22.

El principio de la preexistencia y el dominio territorial de los pueblos

indígenas
El artículo 2 del proyecto aprobado en Oruro introduce el principio de
la preexistencia de los pueblos indígenas, otorgando así reconocimiento
constitucional a su condición de pueblos originarios23, es decir, anteriores a
la conquista y colonización españolas. La adopción de este principio implica
reconocer nada menos, aunque tampoco nada más, que fundamentos
históricos al derecho que les asiste a las comunidades indígenas originarias
de regirse por sus propias normas.

Íntimamente vinculada a la preexistencia se encuentra la cuestión

del dominio ancestral del territorio, base física para la subsistencia y el
desarrollo cultural del grupo humano. De manera que cualquier ejercicio
de catalogación de los pueblos indígenas tendrá que prestar atención, de
una u otra manera, al origen histórico del grupo y a su territorio, visto éste
en términos de límites geográficos y como relación jurídica. Desde ambos
componentes, pero ante todo desde la dimensión jurídica del territorio,

22 Que la ingeniería del régimen autonómico sea discutible es otra cosa . Lo veremos más
adelante.
23 Varias Constituciones de América Latina han adoptado el principio de preexistencia de
los pueblos indígenas. Destaca entre ellas la de México , en cuyo artículo 2° se lee: "f...1 .ad
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio
actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones so-
ciales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas". Otra versión es la de la Carta
paraguaya , que dice: Art. 62. "Esta Constitución reconoce la existencia de los pueblos
indígenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formación y organización del
Estado paraguayo". La principal diferencia entre ambos textos radica en el momento del
corte que define la preexistencia : en México es la Colonia, mientras que en el Paraguay es
la fundación de la República.
1
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 17

resulta más que importante fijar con precisión el momento del corte histórico
que define la preexistencia y las vías de acceso a la tierra y al territorio.

En sociedades étnicamente heterogéneas como la boliviana, dispuestas

a llevar adelante procesos de reforma en su sistema político y en su
matriz de gestión territorial (mucho más si se pretende hacerlo bajo
modalidades autonómicas ), y en las que , al mismo tiempo , se registran
importantes movimientos migratorios de la población indígena , el principio
de la preexistencia aporta criterios claros para fijar límites demográficos
y territoriales a las transformaciones . Gracias a este principio -vinculado
al asentamiento territorial, según vimos - se facilita la identificación de los
grupos humanos que legítimamente pueden ser reconocidos como pueblos
indígenas, diferenciándolos de aquellos otros cuya presencia en un territorio
determinado responde a movimientos migratorios recientes , alejados, por
ello, de construcciones culturales ancestrales.

Por todo ello, la incorporación del artículo 2 al texto del proyecto de

nueva Constitución implica un avance digno de conservarse . No obstante,
simultáneamente , adolece de ciertas imprecisiones susceptibles de generar
equívocos con consecuencias impredecibles. Dice el texto que:

Artículo 2 . Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos

indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios,
se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado,
que consiste en su derecho a la autonomía [...] y a la consolidación de sus
entidades territoriales [...]

Dos dudas se levantan frente al texto trascrito , expresadas a través

de varias interrogantes : ¿ qué alcance tiene el denominativo de pueblos
indígena originario campesinos?, ¿qué grupos humanos pueden ser
clasificados como tales ? Por otro lado, ¿cuáles son los territorios sometidos
a dominio ancestral de los pueblos indígenas? y ¿qué diferencia existe con
sus entidades territoriales destinadas a consolidarse?

Está claro ahora que la expresión pueblo "indígena " alude a identidad,
cultura, organización social y costumbres comunes, mientras que lo
"originario" viene definido por el principio de la preexistencia . De manera
que, inspirados en la Constitución mexicana , es posible denominar pueblos
indígenas originarios a aquellos que descienden de los grupos sociales
y etnias que habitaban en el territorio actual de Bolivia desde antes de
la Colonia (o de la fundación de la República) y que preservan vivas
su identidad , cultura, costumbres , organización social e instituciones
18 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

económicas, o parte de ellas. Hasta aquí las cosas parecen claras, entonces,
¿qué aporta el concepto de "campesino" añadido a la fórmula "pueblo
indígena originario"?

"Campesino" es una categoría sociológica y económica. En tanto se refiere

a una clase social, su ámbito de connotaciones se ubica en la sociología, y
en la medida que se preste atención a las actividades productivas, agrícola-
ganaderas, vinculadas con lo campesino, será la dimensión económica de la
categoría la que estaría siendo privilegiada. Ahora bien, queda claro que ni
desde el punto de vista sociológico ni desde la óptica económica se podría
limitar la base humana de los pueblos indígenas a la condición de campesino,
menos todavía si se toma en cuenta que en ellos, tal como aconteció en el
mundo entero, existen, o pueden existir,' actividades económicas diversas
(campesinos, artesanos, funcionarios públicos, sacerdotes, etc.), las que,
más temprano que tarde, darán lugar a procesos de diferenciación social
cada vez más complejos.

Cabe todavía la posibilidad de que la fórmula "pueblo indígena originario

campesino" englobe en realidad a dos componentes: los pueblos indígena
originarios, por un lado, y las comunidades campesinas, al margen de que
sean originarias, por otro24. Si esa fue la intencionalidad del constituyente,
estaríamos en presencia de un proyecto de alta complejidad política, dado
que la fórmula "indígena originario campesino" atraviesa la ingeniería
constitucional- completa. Consecuencia de ello resultaría, por ejemplo, que
el nuevo régimen de las autonomías y casi todos los órganos del Estado
habrían sido pensados en función de la participación orgánica de los
"pueblos indígenas" y de las "comunidades campesinas":
Artículo 290. La autonomía indígena originaria campesina es la expresión
del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminación de las
naciones y pueblos originarios, y las comunidades campesinas, cuya po-
blación comparte territorio, cultura, historia, lenguas (en plural), y organi-
zación o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias.

Las conecuencias de esta visión del área rural se expresan, v. gr., en el

régimen de la tierra, en el nuevo de Is autonomías25 y en algunos órganos

24 Piénsese, por ejemplo, en los agricultores de la coca, que en el Chapare no podrían ser
catalogados como indígenas originarios, pero sí campesinos. O en las comunidades cam-
pesinas de Tarija y del sur de Potosí, que han perdido sus raíces originarias.
25 El régimen de la tierra se encuentra en los artículos 393 a 403 del Proyecto de Nueva
Constitución y el de las autonomías a partir del artículo 270.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 19

del Estado, los que, según todo hace suponer, habrían sido pensados en
función de la participación orgánica de los "pueblos indígenas" y de las
"comunidades campesinas".

Si esa es la explicación de la confusa fórmula "pueblo indígena originario

campesino", poca duda cabe que ella entraña para el resto de la población
no susceptible de clasificarse como indígena originario campesino la
ruptura del principio de igualdad jurídica y social, base del estado de
derecho. Vistas así las cosas, la población del país estaría clasificada en
dos grandes segmentos: los pueblos indígena originario campesinos y los
habitantes de las áreas urbanas, así como todos aquellos que radican y
realizan actividades económicas en las provincias sin ser campesinos ni
indígena originarios. En efecto, este parecer ser el sentido del artículo 3 del
proyecto de Constitución:

Artículo 3. El pueblo boliviano está conformado por la totalidad de las bo-

livianas y los bolivianos pertenecientes a las áreas urbanas de diferentes
clases sociales, a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y
a las comunidades interculturales [¿?126 y afrobolivianas.

De cara a este texto, ciertamente, no parece aventurado pensar que, por

lo confuso de la redacción o asumiendo el supuesto de la intención discri-
minadora del constituyente, aunque se trate de discriminación positiva, lo
indígena-originario-campesino conlleva un verdadero riesgo para el estado
de derecho.

Veamos ahora la segunda duda: ¿cuáles son los territorios sometidos

al dominio ancestral de los pueblos indígenas?, ¿los que se encuentran
actualmente bajo dominio del conglomerado humano o los que el colectivo
reivindica como su territorio ancestral? Si el espíritu del proyecto de nueva
Constitución apunta a esta última posibilidad, las dificultades para aprobar,
primero, y poner en vigencia la nueva Constitución, después, tenderán a
hacerse enormes, poniendo en riesgo la viabilidad misma del proyecto. Si,
por el contrario, prima un criterio realista y lo que se pretende es consolidar
la base física actual de los pueblos indígenas, la ruta para la ratificación
plebiscitaria del proyecto se hará más llana. Entre una y otra vía median,
además, amenazas no desdeñables para la seguridad jurídica de quienes
poseen hoy las tierras que entrarían en disputa.

26 Los comentarios entre corchetes y los resaltados en cursivas, a lo largo de todo el docu-
mento, incluidos los cuadros, pertenecen al autor.
20 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

En suma, lo positivo de las reformas propuestas en este acápite radica

en la introducción del principio de la preexistencia como criterio definidor
para los pueblos indígenas, el cual debería ser mejorado en su redacción
y, quizás, recorriendo el corte histórico al momento de la fundación de la
República. En sentido contrario, las amenazas contra el estado de derecho
y la igualdad social y jurídica parecen provenir de la anómala segmentación
demográfica que entraña la fórmula "pueblo indígena originario campesino"
y de una interpretación del artículo 3 proyectado.

Soberanía indelegable versus soberanía delegada

Soberanía indelegable es la reforma que propone el proyecto de nueva

w
Constitución. Eso es lo que se lee en el siguiente artículo:
Artículo 7. La soberanía reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma
directa; es inalienable, inembargable, indivisible, imprescriptible e indelega-
ble, y de ella emanan las funciones y atribuciones del poder público.

Facilitemos el análisis de este texto dejando de lado el debate sobre lo que

debería entenderse por inembargabilidad e indivisibilidad de la soberanía;
debate que a juicio nuestro carece de utilidad política práctica, aunque
resulte atractivo desde un punto de vista teórico y académico.

Otra cosa es la supuesta indelegabilidad de la soberanía incorporada por la

Asamblea Constituyente al texto constitucional. Comencemos discutiendo,
así sea en términos sucintos, el concepto de soberanía. "Soberano -nos dice
Loewenstein- es aquel que está legalmente autorizado, en la sociedad estatal,
para ejercer el poder político, o aquel que en último término lo ejerce"27.
Con esas palabras, el maestro de Münich pone en primer plano el concepto
original de soberanía, que alude al poder supremo, exclusivo, no derivado
y legítimo. Fue ese concepto el que, asociado al poder estatal centralizado
y unificado, permitió la creación del Estado moderno y la superación de
las formas feudales, dispersas, de organización del poder. El monarca,
en ese proceso histórico, personalizó la soberanía: era el soberano. Más
adelante, al finalizar el siglo XVII y durante el XVIII, se elaboraron las teorías
jurídico-abstractas de la soberanía, remarcando su carácter impersonal y
atribuyéndola a entidades abstractas y colectivas como la nación, el Estado
o el pueblo. De la despersonalización total de la soberanía, un poco más
adelante, con Montesquieu, Kant y otros pensadores, se derivó a la teoría

27 Loewenstein , op. ciL, p. 24.

 Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 21

de la separación de los poderes, premisa indiscutible de la democracia

formal o representativa.

"De esa manera, entre los siglos XVI y XX el concepto de soberanía pasó
de su acepción general, primigenia, de poder supremo, exclusivo y no
derivado, a otra abstracta y completamente despersonalizada, casi antítesis
de la primera: el poder supremo repartido entre varios sujetos" u órganos`
Sobre la base de esta última lógica, las teorías juridicistas conciben al Estado
ante todo como ordenamiento jurídico, a través del cual, partiendo de la
Constitución, se asignan funciones y competencias a los diferentes órganos
del poder público. Las teorías democráticas, por su parte, moviéndose en
un nivel de abstracción semejante, conciben a la soberanía como radicada
en el pueblo, lo que -retornando a Loewenstein- lleva a pensar que los
detentadores reales del poder (el Parlamento, el Gobierno y los jueces)
resultan siendo manifestaciones de ella, o instrumentos de poder delegados
a los representantes elegidos por el titular de la soberanía, es decir, el propio
pueblo.

Esta concepción de la soberanía y la teoría de la delegación de poderes,

núcleo del sistema de frenos y balances (checks and balances), forman
la base de la democracia formal, la que, por cierto, buscando superar
sus limitaciones intrínsecas puede aceptar menores o mayores grados de
participación popular. Ahora bien, si ello es así, está claro que, en el marco
de la democracia representativa, el postulado de la soberanía indelegable
no tiene sustento teórico alguno, y tampoco político. Sólo en dos
escenarios hipotéticos podría pensarse su vigencia: en una sociedad ideal
de democracia directa, como la de las ciudades-estado griegas, imposible
de repetirse hoy en el multitudinario mundo del siglo XXI, o bajo alguna
modalidad asambleísta, todavía impensada, de dictadura de las masas.

Queda enlistada, por tanto, la redacción del artículo 7 del proyecto de

nueva Constitución entre las potenciales amenazas en contra de la demo-
cracia representativa existentes en el documento aprobado en Oruro.
Pluralismo jurídico

"Bolivia se funda en [...] el pluralismo político, económico, jurídico, cultural

y lingüístico [...]", sostiene enfáticamente el artículo 1 del proyecto de

28 Bóhrt , op. cit., p. 32.

22 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

Constitución. En este principio se funda el reconocimiento constitucional

de la existencia de dos tipos de jurisdicciones en el país. Es, por supuesto,
un tema delicado, que será tratado en forma detallada en el capítulo sobre
el Poder Judicial. Consecuentemente, aquí sólo dejamos constancia de su
presencia y de sus implicancias controversiales.

Órgano electoral : cuarto poder del Estado

Indiferentemente del grado de maduración, todo sistema político está
conformado al menos por, tres subsistemas: el de gobierno, el de
representación política y el subsistema electoral, entre los cuales existen
múltiples interrelaciones. La legitimidad y la gobernabilidad del sistema
dependen en gran medida de los diversos grados de funcionamiento
armonioso de esos subsistemas. En este marco, es tal la importancia del
subsistema electoral que de su transparencia e imparcialidad depende la
legitimidad del proceso de traducción de votos en representación, así como
de la constitución de los órganos del poder público.

Esta visión sistémica del sistema político nos facilita los mejores
argumentos para respaldar la propuesta de elevar al órgano Electoral
al mismo rango que ostentan los otros tres poderes del Estado. Es esta,
ciertamente, una reforma que implica un fortalecimiento de la democracia
representativa.

Sugerencias para modificación de textos

A partir de las reflexiones y valoraciones realizadas en los puntos anteriores,
los artículos analizados de las "bases fundamentales del estado", agrupados
en el Título 1 de la Primera parte del proyecto de Constitución, podrían ser
mejorados con las redacciones siguientes:

Artículo 1 [Opción A]
1. Bolivia, libre, independiente, soberana, plurinacional e intercultural29,
se constituye en Estado Unitario, Social y Democrático de Derecho,
descentralizado y con autonomías.

II. En el marco de la unidad del país, Bolivia se funda en la pluralidad y el

pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico.

29 Los resaltados en negritas en los artículos de la propuesta de nueva Constitución son los
añadidos o la nueva redacción que sugiere el autor.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 23

Artículo 1 [Opción B]
Bolivia se constituye en Estado Unitario, Plurinacional e Intercultural,
Social y Democrático de Derecho, descentralizado y con autonomías, libre,
independiente y soberano. En el marco de la unidad del país, Bolivia se
funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural
y lingüístico.

Artículo 2
1. La sociedad boliviana está integrada por diversas nacionalidades y
pueblos indígenas. El Estado fomentará la construcción de una identidad
común basada en el fortalecimiento de las relaciones armónicas entre
sus diferentes componentes.
II. Nacionalidades y pueblos indígenas originarios son aquellos que
descienden de las poblaciones que habitaban el territorio actual del
país al fundarse la República y que conservan su identidad, cultura e
instituciones sociales, económicas y políticas, o parte de ellas.
III. En el marco de la unidad del Estado, se garantiza la autodeterminación
de las nacionalidades y pueblos indígenas originarios, que consiste en
su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su identidad y cultura,
al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus
territorios actuales , conforme a esta Constitución y la ley.

Artículo 3
El pueblo boliviano está conformado por todas las bolivianas y bolivianos
que radican en el territorio nacional o en el extranjero, sin distinción de
clase social , ubicación geográfica , origen étnico , idioma, religión , opinión,
condición económica u otra cualquiera.

Artículo 7
La soberanía reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma directa y
delegada . Es inalienable e imprescriptible, y de ella emanan, por delegación,
las funciones, potestades y atribuciones del poder público.

Artículo 11
1. El Estado adopta para su gobierno la forma republicana, democrática
representativa, participativa y, para quienes la practican , comunitaria,
con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.
II. La democracia se ejerce... etc.
[Se sugiere asimismo suprimir las palabras "entre otros" de los numerales
2 y 3 del parágrafo II de este artículo]
24 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

2. Poder Legislativo
Parte no desdeñable de la crisis política que desde la década pasada viene
afectando al país se origina en los defectos del Poder Legislativo, los cuales
podrían resumirse en tres grandes problemas:

a) El Congreso boliviano se articula en, y responde a, una representación

fragmentada, resultante de la absoluta ausencia de representación
nacional en su seno. Los diputados y senadores se eligen en
circunscripciones uninominales y departamentales. De 130 escaños, la
Cámara Baja recibe a 70 seleccionados en pequeñas circunscripciones
subdepartamentales, por simple mayoría de sufragios, mientras que los
otros 60 dependen de los votos recolectados por las organizaciones
políticas en los departamentos, en función de los cuales se calcula la
proporcionalidad para la asignación de los escaños. Los 27 senadores,
por su lado, se eligen también en las mismas circunscripciones
departamentales, a razón de tres por departamento, correspondiéndole
dos a la fuerza política que ganó por mayoría simple en el distrito
y uno a la que quedó en segundo lugar. No cabe duda, ninguno de
los congresistas responde a mandatos respaldados por el cuerpo
electoral de todo el país. No son, en consecuencia, representantes
propiamente nacionales, lo que determina que diputados y senadores
actúen permanentemente bajo lógicas departamentales, cuando no
estrictamente localistas, salvo, por supuesto, en contados momentos
excepcionales.
b) El sistema de representación política boliviano oculta grandes
desequilibrios poblacionales, abriendo paso, por esa vía, a verdaderos
fenómenos de sub y sobrerepresentación. No se cumple en Bolivia
la regla de oro de los parlamentos bicamarales, es decir que una
cámara sea territorial y la otra poblacional. Si bien el Senado cobija a
representantes estrictamente territoriales, no sucede lo mismo con la
cámara de Diputados, que debería ser poblacional. Esta situación se
origina en el hecho de que, siguiendo las disposiciones constitucionales,
la distribución de los diputados entre los departamentos responde a
una mezcla de criterios, en la que se combinan el factor demográfico
con un trato preferencial para los departamentos de "menor población
y menor grado de desarrollo económico"; mezcla que, a la postre,
determina que las circunscripciones uninominales sean diseñadas
en función de promedios poblacionales departamentales y no de una
base demográfica más o menos común, como correspondía. El uso de

J
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 25

promedios demográficos departamentales implica que en la distribución

de los escaños por departamento y en el diseño de las circunscripciones
uninominales se deslice también, subrepticiamente, el factor territorio.

Las anomalías del Poder Legislativo se visibilizan cuando se recuerdan

las cifras de la tabla 1, registradas en las últimas elecciones nacionales de
2005:
Tabla 1
Circunscripción seleccionadas

Votos Votos
Departamento Circunscripción emitidos ganador Proporción
La Paz 8 100.812 33.861
La Paz 15 105.751 45.550 1:1
Santa Cruz 52 77.834 26.102 1:1,3
Cochabamba 23 81.190 22.789 1:1,3
Chuquisaca 2 45.762 15.795 1:2,3
Potosí 37 39.954 13.934 1:2,6
Oruro 34 43.800 12.664 1:2,4
Tarija 45 40.303 12.123 1:2,6
Beni 61 36.679 15.748 1:2,9
Pando 66 12.448 4.981 1:8,5
Pando 67 4.369 1.826 1:24
uente : Corte Nacional Electoral. Cifras oficiales.

Con los datos de la tabla se calcularon las proporcionalidades de los

votos emitidos en cada una de las circunscripciones elegidas, tomando
como base de cálculo los sufragios de la Circunscripción 15 de La Paz.
Los resultados aparecen en la última columna de la derecha. Al decir de
las cifras de esta columna, cada elector cruceño resulta igual a 1,35 de La
Paz, o lo que es lo mismo, por cada 100 votantes cruceños deben emitir
su voto 135 paceños, mientras que para equiparar el peso del centenar
de electores cochabambinos se necesitan 130 ciudadanos de La Paz. La
relación de proporcionalidad se aleja más todavía a partir de Chuquisaca,
cuyos votantes muestran una razón de 1 a 2,3, vale decir que deberán
sufragar 230 paceños por cada 100 chuquisaqueños que lo hagan. Potosí
y Tarija, por su lado, muestran una relación de 1 a 2,6; Oruro de 1:2,4, en
tanto que en el Beni la relación es de 1:2,9. En la circunscripción 66 de
Pando, cada grupo de 100 electores pandinos equivale a 850 paceños y
26 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

las cifras de la circunscripción 67, al margen de cualquier argumento que

pudiera esgrimirse al respecto, revelan un desequilibrio extremo: el valor
del voto de cada pandino es igual al de 24 ciudadanos de La Paz.

c) Debido a los dos componentes anteriores, el Congreso boliviano adolece

todavía de ciertos déficit de representatividad y de legitimidad, sobre
todo por el hecho de que la regla de mayoría (diputados uninominales y
senadores) es la predominante, lo que, como último ingrediente, impide
la representación de los grupos étnicos más pequeños del país, que son
la gran mayoría de ellos, excepto quechuas, aymaras, chiquitanos y
quizás los guaraníes30

Teniendo como telón de fondo el anterior diagnóstico, se procedió a la

comparación del diseño del Poder Legislativo que la CPE y el proyecto de
nueva Constitución contienen en sus textos utilizando cinco cortes analíticos:
(i) la composición del órgano y la forma de elección de los representantes;
(ii) el régimen de prohibiciones y requisitos; (iii) privilegios parlamentarios;
(iv) las atribuciones del órgano Legislativo y de las cámaras, y (v) las
relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo (checks and balance).

Composición y forma de elección

El cuadro 2 recoge las normas que rigen en la Constitución vigente y en el

proyecto de nueva Constitución la composición del órgano Legislativo y la
forma de elección de sus integrantes. Del contraste de ambos dispositivos
jurídicos se extraen los siguientes temas a discutir:
• el nombre del órgano;
• exclusividad de la potestad legislativa;
• composición del órgano y forma de elección de sus integrantes;
• diseño de las circunscripciones uninominales;
• circunscripciones indígenas especiales, y
• equidad de género.

30 No debe confundirse este déficit de representatividad con el que aquejaba al parlamento

hasta el año 2005. La reforma constitucional de 1994, al introducir los diputados uninomi-
nales, buscó elevar la representatividad de los diputados a través de la elección directa
de al menos la mitad de ellos y, al mismo tiempo, abrió la puerta para la inclusión de los
pueblos indígenas con mayor población. Alrededor de 35 distritos uninominales se en-
cuentran ubicados en zonas con población indígena mayoritaria, tornando prácticamente
inevitable que esos diputados tengan adscripción étnica. A esta base estructural se sumó
en las elecciones de 2002 y 2005 el aporte político del MAS, cualificando grandemente la
representatividad del Congreso.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 27

Asamblea Plurinacional

Se ha dejado dicho en el subtítulo Plurinacional e intercultural versus

multiétnico y pluricultural de este ensayo que, en relación con lo multiétnico
y pluricultural, la caracterización del Estado boliviano como plurinacional e
intercultural constituye un avance porque, una vez inscritos esos conceptos
en la Constitución, podrían contribuir a la construcción de una Bolivia
inclusiva y con mayores niveles de justicia social. La interculturalidad
-dijimos enfáticamente páginas atrás - ofrece mejores posibilidades para el
enriquecimiento mutuo y colectivo. Lo intercultural reconoce lo "pluri", se
afirma en él y busca construir el colectivo común desde él. Está claro, por
tanto, que en el avance propuesto por el proyecto de nueva Constitución
el aporte mayor viene de la interculturalidad, sin que ello implique
desconocer que el requisito de la construcción común se encuentra en lo
plurinacional.

Dejamos sentado también en ese apartado que, si no se adoptaban las

debidas precauciones, la extrapolación de la heterogeneidad étnica del
ámbito de la sociedad al del Estado podría conducir a una fragmentación
corporativa de este último, lo que, por supuesto, debe ser evitado sin
dubitación alguna.

Bajo el amparo de estos argumentos , no puede dejar de llamarse la

atención sobre el nombre que el- proyecto de Constitución le asigna al
Órgano Legislativo: Asamblea Legislativa Plurinacional, en el cual destaca
"plurinacional ". Coincidiremos todos en que la presencia de este concepto
pone énfasis en la diversidad , sugiriendo que no se trata de un órgano
de poder de una nación sino de varias . Evoca con más fuerza la noción
de fragmentación que la de cohesión . Resulta evidente , por ello, que la
inclusión de lo plurinacional en el nombre de la Asamblea Legislativa genera,
o puede generar , condiciones subjetivas que conduzcan , precisamente, a la
fragmentación corporativa del Estado de la que se hablaba líneas atrás31.

Así, pues , lo recomendable parece ser retomar lo positivo de la nueva

caracterización del Estado , es decir, lo intercultural , antes que lo plurinacional,
de manera tal que , manteniendo el desiderátum del constituyente, el

31 Veremos inmediatamente después las circunscripciones indígenas especiales, las que

podrían imbricarse fácilmente con los peligros de fragmentación identificados.
28 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

órgano de poder debería pasar a denominarse, apropiadamente, Asamblea

Legislativa Intercultural o simplemente Asamblea Legislativa.

Potestad legislativa única

El artículo 146 del proyecto de nueva Constitución dice que la Asamblea
Legislativa es la "única con facultad de aprobar y sancionar leyes en el
territorio boliviano". Es esta una disposición contundente y excluyente que,
a todas luces, tiene un objetivo final: negar la capacidad legislativa a las
entidades territoriales autónomas -al mismo tiempo de su creación-.

Esta cuestión fue largamente debatida en el seno de la Asamblea

Constituyente, por lo que poco sentido tendría reproducir aquí ese debate,
razón por la que tan solo cabe dejar constancia de que el propio constituyente ..
terminó por aceptar que el concepto mismo de autonomía incorpora en su
ámbito de connotaciones la potestad legislativa32.

Conclusión: el adjetivo "único" que aparece en el proyectado artículo

146 es solamente un resabio de las versiones tempranas del proyecto, por
lo que su eliminación queda justificada sin mayores discusiones.

Composición del órgano Legislativo y forma de elección

Tanto la CPE como el proyecto de nueva Constitución diseñan un

Órgano Legislativo bicamaral33. Esta coincidencia, empero, no quita que
en el documento aprobado en Oruro se hayan introducido importantes
modificaciones a la composición del órgano, a la forma de elección de los
representantes y al nombre de una de las cámaras.

Actualmente, según manda la CPE, el Congreso Nacional está compuesto

por las cámaras de Diputados y de Senadores. La primera congrega a 130
miembros, de los cuales 70 son elegidos en circunscripciones uninominales
y los otros 60 en circunscripciones departamentales plurinominales,
mediante una fórmula mixta que combina proporcionalidad en la
asignación de escaños a las organizaciones políticas con simple mayoría en

32 "Autonomía" deriva de la voz griega autónomos, palabra compuesta que a su vez proviene
de autós, uno mismo o propio, y nomos, ley. De suerte que, etimológicamente hablando,
'autonomía' significa ley propia. El detalle del régimen autonómico del proyecto de nueva
Constitución será analizado en un capítulo posterior.
33 Es deliberada y no un error ortográfico la palabra 'bicamaral', ya que, en español, al
derivar.de 'cámara' no parece existir razón alguna para que el vocablo se convierta en
'bicameral', como figura en todos los textos que se ocupan del tema.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 29

la designación de los diputados de las pequeñas jurisdicciones electorales.

Por su lado, la Cámara de Senadores cuenta con 27 asientos, a razón de
tres por cada departamento, seleccionados por simple mayoría de votos.

El proyecto de nueva Constitución dispone que la Asamblea Legislativa

está compuesta por la Cámara de Diputados, integrada por 121 miembros,
todos ellos elegidos en circunscripciones uninominales de mayoría relativa
(o simple) de votos, y por la Cámara de Representantes Departamentales,
conformada por 36 integrantes, seleccionados en circunscripciones
departamentales plurinominales, cuatro en cada una de ellas, mediante
representación proporcional.

Teniendo en mente el diagnóstico del Poder Legislativo realizado

páginas atrás, las innovaciones que se pretende introducir en la Cámara
de Diputados pueden merecer dos valoraciones diferentes e, incluso,
contradictorias. Elegir a la totalidad de los diputados en circunscripciones
uninominales de representación directa establecerá una relación inmediata
entre los electores y todos y cada uno de los representantes34, aproximando,
de ese modo, el órgano estatal en su conjunto a la sociedad civil, con
lo que su representatividad podría mejorar sustancialmente. Más aun si
se traen a colación dos componentes adicionales del nuevo diseño: el
territorio electoral quedará subdividido en 121 circunscripciones, es decir,
reducirá la magnitud de los conjuntos poblacionales representados, y el
hecho de que algunas de esas pequeñas unidades territoriales, al tenor
del artículo 149. fi. del proyecto de nueva Constitución, tendrán que ser
"circunscripciones indígenas especiales" que garanticen la presencia de
representantes de los pueblos indígenas demográficamente débiles. Desde
esta óptica, las innovaciones propuestas pueden ser asumidas como un
real avance para la democracia formal, debido principalmente a que se
elevaría la representatividad personal de los diputados.

Empero, constituir la Cámara de Diputados de esa manera apareja al

mismo tiempo problemas no menos importantes. Considerando la débil
vertebración física y la baja densidad demográfica de grandes zonas
del país, la segmentación territorial en 121 circunscripciones pequeñas
disminuirá inevitablemente la magnitud de los universos de representación,
haciéndola menos nacional todavía que la actual, lo que podría tender a

34Así lo demuestra la experiencia de las elecciones de diputados uninominales en 1997,

2002 y 2005.
30 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

agravar la ya crítica fragmentación de la representación que predomina

hoy. En esas condiciones, la cohesión de la Cámara de Diputados pasaría
a depender menos de los mecanismos de funcionamiento institucional que
de factores individuales, como la disciplina partidaria de los elegidos y el
vigor de los vínculos directos entre diputados y electores.

A la postre, el debilitamiento mayor de las organizaciones políticas y la

dispersión acrecentada de los votos podrían ser productos adicionales de
las reformas proyectadas para la Cámara Baja. Este conjunto de probables
derivaciones negativas de las innovaciones inscritas en el proyecto de
nueva Constitución, en sentido contrario al del párrafo anterior, aconsejan
calificar a la propuesta como un peligro para la democracia boliviana.

Estamos en presencia de dos valoraciones contradictorias, y lo que

es más, ambas debidamente fundamentadas. En casos como éste, las
soluciones están libradas a decisiones políticas que, como es lógico M4
suponer, se adoptan casi siempre bajo influjo de múltiples factores, no del
todo asociados a consideraciones técnicas.

El incremento del número de senadores, en la medida en que los

departamentos mantienen la representación territorial igualitaria, no alteraría
la composición de la Asamblea Legislativa, pero esta aseveración sería válida
sólo desde el punto de vista de su estructura interna y de las relaciones
entre las cámaras que la integran. Con más senadores y menos diputados, la
lógica de funcionamiento del órgano seguirá siendo la misma. No obstante,
lo que sí introducirá cambios políticos importantes es, por supuesto, la
adopción del sistema de representación proporcional -dejando de lado la
vigente regla de mayoría- para la asignación de escaños de la Cámara
Alta a las organizaciones políticas. Hoy sólo dos organizaciones políticas
pueden adjudicarse la representación en cada departamento. Bajo el sistema
propuesto podrían participar hasta cuatro organizaciones, lo que mejoraría
la pluralidad de la Cámara Alta, pero, al mismo tiempo, podría dificultar la
articulación de la necesaria base parlamentaria que requiere todo gobierno.

Resulta imprescindible, a esta altura del análisis, añadir a la prospectiva

dos ingredientes adicionales: la adopción del modelo autonómico, que
abrirá gran espacio para organizaciones políticas departamentales y
locales, y el incremento previsible de la dispersión de votos en la nueva
Cámara de Diputados. El resultado probable: crecientes dificultades para la
articulación de las necesarias mayorías parlamentarias y, a consecuencia
de ello, disminución de la gobernabilidad del sistema.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 33

En suma, las reformas a la composición del Órgano Legislativo y a la

forma de elección de sus integrantes entrañan significativos aportes que
harían avanzar la democracia representativa y, al mismo tiempo y con-
tradictoriamente, verdaderos peligros para la gobernabilidad del sistema
político.

Circunscripciones uninominales

La anterior sería una valoración incompleta si no se prestase atención a las

normas que sientan las bases para el tratamiento de las circunscripciones
uninominales. En esta materia deben diferenciarse dos áreas: la distribución
de escaños por departamento y el diseño de las circunscripciones.

La Constitución vigente dedica un parágrafo del artículo 60 (el VI) a la

tarea de establecer las bases para la distribución de los escaños entre los
nueve departamentos existentes en el país, y otro parágrafo (el III) para
fijar las reglas del diseño de las circunscripciones uninominales, tareas
a ser reguladas en detalle mediante ley especial. El proyecto de nueva
Constitución, en cambio, utiliza solamente un parágrafo del artículo 148
(el 1) para, de manera harto confusa, plantar los criterios con los que la ley
deberá regular después tanto la distribución de escaños por departamento
como el diseño de las circunscripciones.

En la tabla 2 vemos el tratamiento que ambos códigos hacen de estos

temas.

No cabe duda alguna, el proyecto de nueva Constitución lamentablemente

confunde los criterios de la distribución de escaños con los que deberán
utilizarse para el diseño de las circunscripciones, de manera tal que si ya
el artículo 60 de la CPE, por las imprecisiones que contiene, fue difícil de
implementar en la práctica, la vigencia real del artículo 148 del proyecto de
nueva Constitución resultará casi impracticable. La tabla 2 demuestra que
los artículos 147, 148 y siguientes del proyecto sancionado por la Asamblea
Legislativa requieren inevitablemente severas modificaciones.

A todo lo anterior hay que añadir las "circunscripciones indígenas

especiales". El proyecto de nueva Constitución dispone que:

Artículo 149. 1. En la elección de asambleístas se garantizará la participa-

ción proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesi-
nos.
34 Hacia una Constitución democrática, viable y plural
v

Tabla 2
Distribución y diseño de circunscripciones

Constitución vigente Proyecto de Constitución

Artículo 60. VI. La distribución del to- Artículo 148. 1. La distribución

tal de escaños entre los departamentos del número de circunscripciones
se determina por ley sobre la base del uninominales , así como la delimitación
número de habitantes de cada uno de territorial de éstas, será determinada
ellos, de acuerdo al último Censo Na- por ley, que tendrá en cuenta el
cional de Población y Vivienda (CNPV). número de habitantes establecido en el
Por equidad, la ley asignará un número último CNPV, con base en los criterios
de escaños mínimo para los departa- de extensión territorial , continuidad
mentos con menor población y menor geográfica y afinidad cultural.
grado de desarrollo económico [...].

Criterios para distribución Criterios para distribución

1. Número de habitantes por departa- 1. Número de habitantes [¿departa-
mento. mental?]
2. Número de escaños mínimo 2. Extensión territorial [¿departamen-
para departamentos con menor tal o de las circunscripciones?]
población y menor desarrollo 3. Continuidad geográfica [¿?]
económico [¿qué significa esto?] 4. Afinidad cultural [¿?]

Artículo 60. III. Las circunscripciones

uninominales deben tener continuidad
geográfica, afinidad y armonía territo-
rial, no trascender los límites de cada - artículo 148. 1. -
departamento y basarse en criterios
de población. La Corte Nacional de-
limitará las circunscripciones [...].

Criterios para el diseño Criterios para el diseño

1. Continuidad geográfica 3. Continuidad geográfica
2. Afinidad [¿geográfica, étnica o de 4. Afinidad cultural
qué tipo?]
3. Armonía territorial
4. Respetar límites departamentales
5. Criterios de población [¿qué signifi- 1. Número de habitantes [¿departa-
ca esto?] mental?]
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 35

II. La ley determinará las circunscripciones especiales indígena originario

campesinas, donde NO deberán ser considerados como criterios condicio-
nales la densidad poblacional, los límites departamentales ni la continuidad
geográfica3s

El texto trascrito plantea importantes dudas. Veamos las más

importantes:

(i) ¿Cómo se garantiza la participación proporcionalde los pueblos indígenas

originarios en la elección -no en la postulación- de los asambleístas?
Considerando que existen pueblos indígenas que no representan ni el
1% de la población de los departamentos en los que se encuentran
asentados, como los tapiete en Tarija o los lecos en La Paz, ¿cómo se
podría garantizar su representación proporcional? Francamente, es
extremadamente difícil hacerlo, salvo que se piense en la posibilidad de
agregar, sólo con fines electorales, a varios pueblos indígenas de escasa
población para que, entre todos, elijan a un representante. Siempre es
posible pensar en otras soluciones semejantes a esta.

(ii) Cuando se habla de circunscripciones uninominales que no respeten

los límites departamentales, ni tengan continuidad geográfica, ¿el
referente empírico son pueblos indígenas originarios que secularmente
están asentados en dos o más departamentos, como las comunidades
guaraníes de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija? ¿O esas circunscripciones
especiales fueron pensadas para favorecer a bolsones de población
indígena de reciente migración radicados en zonas que nunca cobijaron
a sus grupos étnicos de origen? Si la respuesta apunta a favorecer a los
pueblos secularmente asentados en dos o más departamentos, o en zonas
separadas de un mismo departamento, el escenario es muy parecido
al de la pregunta (i). Pero si la respuesta se acomoda a los bolsones de
reciente migración, la propuesta resultaría sencillamente inaceptable
porque esos grupos humanos en sus nuevos asentamientos no pueden,
ni deben, ser catalogados como pueblos indígenas originarios.

(iii) ¿Se prevé doble voto para quienes formen parte de esas circunscripciones
extraterritoriales? El texto del proyecto de nueva Constitución no dice
absolutamente nada al respecto. Debe asumirse, en consecuencia,

35 Como en todos los demás casos en citas de artículos del proyecto de nueva CPE, el resal-
tado en cursivas es del autor.
36 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

que cualquiera que haya sido la intención del constituyente, en aras de

la igualdad jurídica y política de los ciudadanos -igualdad fortalecida
precisamente por el proyecto de nueva Constitución-las circunscripciones
indígenas especiales no contemplan la posibilidad del doble voto.

En todo caso, la viabilización de esas circunscripciones especiales, con

1
las especificidades introducidas en los escenarios (i) y (ii) anteriores, se
facilitaría si en el texto del artículo 149 del proyecto de nueva Constitución
se incluyera la prohibición taxativa del doble voto.

Equidad de género

En esta materia no podía ser más claro el proyecto de nueva Constitución.

El artículo 148. II., dice a la letra:

Artículo 148. II. En la elección de asambleístas se garantizará la igual

participación de hombres y mujeres.

Esto significa, nada menos, que la mitad de los asambleístas serán

mujeres y la otra mitad, hombres, tanto en la Cámara de Diputados como
en la de Senadores. Eso, y no otra cosa, significa disponer que en la
elección -y no en la postulación, como sucede ahora- se garantizará igual
participación de hombres y mujeres. Se trata, por tanto, de un escenario
de igualdad absoluta de género y de ejercicio efectivo de ella. El escenario
de la cuota de género, basado en el concepto de discriminación positiva,
habría quedado atrás.

Ahora bien, ¿cómo se puede garantizar en la práctica ese escenario de

igualdad absoluta de género? No será posible si se mantiene la elección de
los diputados en circunscripciones uninominales, dado que carecería de
todo fundamento el pretender reservar la mitad de las circunscripciones
para un género y la restante mitad para el otro. Si este fuese el diseño,
nótese que el género opuesto quedaría excluido en cada circunscripción,
de tal manera que de la sumatoria de ambas mitades de excluidos resultara
un total de personas marginadas igual, o muy próximo, al cuerpo electoral
completo.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 39

La solución, finalmente, deberá preservar en la medida de lo posible las

virtudes de la nueva Asamblea Legislativa discutidas páginas atrás (mayor
representatividad de los diputados), desechar los defectos detectados
(excesiva fragmentación del voto y reducción de los universos de la
representación) y mantener el escenario de la igualdad de género. Pareciera
que gran parte de ello se salva y se corrige pensando en un número más
reducido de circunscripciones, que podrían ser las mismas 70 que hoy
existen, con representación binominal, obligatoriamente un hombre y una
mujer, elegidos en lista cerrada 36 .

Prohibiciones y requisitos

Las normas que establecen las prohibiciones y requisitos a los que están
sometidos los miembros del órgano Legislativo aparecen concentradas y
sistematizadas en el cuadro 3, en el que resalta , ante todo, la gran similitud
de las disposiciones, al margen , por supuesto, de su sistematización
diferente.

Tres temas merecen comentarse en este capítulo:

• El artículo 49 de la Ley Fundamental vigente autoriza a senadores y

diputados a ser elegidos Presidente o Vicepresidente de la República, o
a ser designados ministros de Estado, agentes diplomáticos o prefectos
mientras ostenten la titularidad de sus mandatos. Lamentablemente, el
proyecto de Constitución guarda silencio sobre este controvertido asunto.
Es un vacío en el proyecto de nueva Constitución que debe ser llenado.

Atendiendo a los abusos a que dio lugar la licencia del mencionado

artículo 49 en el pasado reciente, creemos que debe incluirse en el
texto del proyecto aprobado en Oruro una disposición que prohiba a los
asambleístas la designación en cargo alguno del Poder Ejecutivo.

• El proyecto de nueva Constitución reduce la edad para ser asambleísta,

es decir, para ser diputado y senador, a 18 años. La pregunta inmediata
que surge al respecto es si el constituyente tuvo acceso o mandó a
realizar estudios sociológicos o de sicología social o de índole parecida

36 Esta solución coincide con parte de los análisis y planteamientos formulados por Silvia
Chávez Reyes en un estudio realizado por encargo de IDEA Internacional, titulado "Inci-
dencia del nuevo texto constitucional en el avance político de las mujeres", todavía inédito
al momento de redactarse este trabajo.
40 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

que otorguen sustento científico a la decisión de bajar drásticamente el

requisito de edad para ser electo asambleísta.

Mientras no se conozcan esos estudios, atentos al hecho de que la

sociedad boliviana tiene una estructura etárea joven, lo recomendable
parece apuntar a reducir la barrera de edad, aunque no en los términos
extremos del proyecto de nueva Constitución. Se sugiere, en este marco,
exigir 21 años para ser diputado y 30 años para senador.

• Siempre resulta beneficioso que las personas hablen dos o más idiomas
porque cada uno de ellos porta la visión del mundo y de la vida del
pueblo que lo tiene como lengua materna. Porque esto es así, en los
procesos de selección meritocrática de funcionarios públicos o privados
corrientemente se premia con mayores puntajes a quienes demuestran
conocer otros idiomas, práctica que debiera ser incorporada en el
régimen del funcionario público en nuestro país.

El proyecto de nueva Constitución, con otro razonamiento, convierte

lo que debiera ser un mecanismo de acumulación de méritos en un
requisito sine qua non. El numeral 7 del artículo 235 del proyecto
de nueva Constitución establece que para acceder a cualquier cargo
público se requiere "hablar al menos dos idiomas oficiales del país", es
decir, de acuerdo con el listado de los idiomas oficiales que aparece en
el artículo 5, resultaría imprescindible hablar español y cualquiera de
los idiomas propios de los pueblos indígenas o, en su caso, hablar por
lo menos dos idiomas nativos.

Esa disposición amenaza convertirse en un efectivo mecanismo de

discriminación y de vulneración de los derechos fundamentales de
segmentos importantes de la población urbana que, al desconocer los
idiomas indígenas, se verían impedidos de acceder a cargos públicos. Esta
situación podría incluso adquirir visos de gravedad si se trae a colación el
hecho de que el Estado es el mayor oferente de empleo en Bolivia.

Tiempo de trabajo y privilegios parlamentarios

Los niveles de eficiencia de un órgano Legislativo dependen de múltiples
factores, unos internos, otros externos y de contexto. Pocos disentirán de
la afirmación de que entre los más importantes factores externos figuran la
ingeniería constitucional del órgano; la representatividad del mismo, es decir,
la mayor o menor relación entre electores y elegidos, y las características del
sistema de partidos, incluida la fortaleza programática de las organizaciones
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 41

que lo integran. Todas ellas son variables que corrientemente se traducen en

el plano interno a través de la consistencia técnico-política y de la disciplina
partidaria con la que actúan los congresistas.

Cuadro 4
Tiempo de trabajo y privilegios parlamentarios

Constitución vigente Proyecto de Constitución

Artículo 51. Los Senadores y Diputados son Artículo 152. 1. Las y los asambleístas gozarán
inviolables en todo tiempo por las opiniones de inviolabilidad personal durante el tiempo de
que emitan en el ejercicio de sus funciones. su mandato y con posterioridad a éste, por las
opiniones, comunicaciones, representaciones,
Artículo 52. Ningún Senador o Diputado requerimientos, interpelaciones, denuncias,
desde el día de su elección hasta la finalización propuestas, expresiones o cualquier acto
de su mandato, sin discontinuidad, podrá ser de legislación, información o fiscalización
acusado y procesado en materia penal, ni que formulen o realicen en el desempeño
privado de su libertad, sin previa autorización de sus funciones no podrán ser procesados
de la Corte Suprema de Justicia por dos tercios penalmente.
de votos de sus miembros, a requerimiento del
Fiscal General de la República, salvo el caso H. El domicilio, la residencia o la habitación
de delito flagrante. de las y los asambleístas serán inviolables,
y no podrán ser allanados en ninguna
Artículo 53. El Vicepresidente de la República circunstancia. Esta previsión se aplicará a
goza en su carácter de Presidente Nato los vehículos de su uso particular u oficial
del Congreso Nacional y del Senado, de y a las oficinas de uso legislativo.
las mismas inmunidades y prerrogativas
acordadas a Senadores y Diputados. Artículo 153. Las y los asambleístas no
gozarán de inmunidad. Durante su mandato,
en los procesos penales, no se les aplicará la
medida cautelar de la detención preventiva,
salvo delito flagrante.

Artículo 46 . II. El Congreso Nacional se Artículo 154. 1. La Vicepresidenta(te) del

reunirá ordinariamente cada año en la Capital Estado presidirá la Asamblea Legislativa
de la República, el día 6 de agosto, aun cuando Plurinacional.
no hubiese convocatoria. Sus sesiones durarán
90 días útiles, prorrogables hasta 120, a juicio II. Las sesiones ordinarias de la Asamblea
del mismo Congreso o a petición del Poder [...] serán inauguradas el 6 de agosto de
Ejecutivo [...]. cada año.

III. Las sesiones ordinarias de la Asamblea

Legislativa Plurinacional serán permanen-
tes y contarán con dos recesos de quince
días cada uno, por año.
42 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

Desde el plano interno, puede sostenerse que la eficiencia parlamentaria

depende también de varios factores, entre los que destacan el equilibrio
institucional y político entre las cámaras que lo componen, una organización
adecuada, respaldada por reglamentos internos solventes y la presencia de
una mayoría congresista estable.

En el marco de los factores externos e internos mencionados, diputados

y senadores ejercen tres ámbitos de atribuciones: legislan, fiscalizan y
realizan gestiones a favor de sus distritos, labores que, con preocupante
frecuencia, les obliga a confrontarse con, y a actuar en contra de, altos
funcionarios públicos y miembros de los aparatos represivos del Estado.
Para impedir que estos riesgos minimicen las actividades de los congresistas
y para evitar que importantes tareas fiscalizadoras o comprometedoras
investigaciones sean paralizadas por la vía de perseguir a los asambleístas,
las Constituciones suelen incorporar privilegios y protecciones para los
parlamentarios.

En el cuadro 4 se encuentran precisamente los regímenes de privilegios

inscritos en la CPE y en el proyecto de nueva Constitución.

Una hipótesis orienta la evaluación de los textos: a mayor tiempo de

trabajo y con mayores privilegios constitucionales protectivos, mayor
será la eficiencia de los asambleístas en el ejercicio de sus atribuciones,
especialmente en su función fiscalizadora 37. Naturalmente esta hipótesis M"
descarta los usos prebendales que pudieran hacerse de los privilegios
por parte de algunos asambleístas. En todo caso, es preferible soportar y
sancionar a unos cuantos congresistas indeseables que ver perseguidos o
encarcelados a parlamentarios dispuestos a combatir la corrupción y los
abusos de los poderosos. Aquí no caben prejuicios políticos.

Tiempo de trabajo

La CPE vigente determina en su artículo 46. 11. que el Congreso y sus cámaras
realizarán sus sesiones durante 90 días útiles cada año, ampliables hasta
120, por decisión del propio Congreso o a petición del Poder Ejecutivo.
Se trata, en su concepción original, de un período de trabajo en verdad

37 Recuérdese que en 1967 los diputados Marcelo Quiroga Santa Cruz y José Ortiz Mercado
fueron soterrados en prisión sólo por intentar abrir un juicio de responsabilidades contra el
presidente René Barrientos Ortuño.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 43

corto, cuya data se remonta prácticamente a 183938. Puede decirse que

son modalidades de trabajo poco apropiadas para el siglo XXI.

La obsolescencia, sin embargo, afecta sólo a la letra muerta de los

"90 días útiles, prorrogables hasta 120", ya que en la práctica, mediante
reglamentos internos, los días útiles fueron interpretados como 90 sesiones
en días útiles, lo que permite no contabilizar todos los días calendario en
los que no se realicen sesiones de ninguna naturaleza. La práctica real, por
tanto, con sólo tres sesiones semanales y una semana por mes dedicada
al trabajo en sus distritos de origen, ha convertido los 90 días útiles de la
Constitución en alrededor de 7 a 8 meses de trabajo, llegando prácticamente
a 10 y 11 meses de trabajo, una vez operada la prórroga prevista en la
Constitución.

Resulta, por tanto, transparenta dora la reforma incluida al respecto en el

proyecto de nueva Constitución:

Artículo 154. lll. Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa Plu-

rinacional serán permanentes y contarán con dos recesos de quince días
cada uno, por año.

Una vez aprobada esta nueva forma de organizar el tiempo de trabajo

de la Asamblea, queda claro que las cosas se habrán sincerado en el seno
del órgano Legislativo, facilitándose así las funciones legislativa y, sobre
todo, la fiscalizadora de los congresistas. Ergo, se trata de una propuesta
que implica, o puede implicar, avances para la democracia representativa
boliviana.

Privilegios parlamentarios

Cabe reiterar acá que la importancia de los privilegios que amparan

a diputados y senadores emerge del hecho de que esas prerrogativas
les permiten ejercer sus competencias con independencia y relativa
protección39. Esta reiteración no debe hacernos perder de vista que cuando

38 El período de trabajo anual del Congreso, según la Constitución de 1839, era de 60 días,
prorrogables a 90. En las Cartas de 1851, 1861, 1868 y 1871 se mantuvo el período de
sesiones entre los 60 y 90 días, pero el Congreso era convocado bianualmente. A partir
de 1878 pasaron a sesionar anualmente, manteniendo el tiempo en 60 días, prorrogables
a 90, modalidad de trabajo vigente hasta la Constitución de 1938. El texto de la Ley Su-
prema actual reproduce las normas de los textos de 1945, 1961 y 1967.
39 Mayores consideraciones sobre el régimen de privilegios parlamentarios y, sobre todo,
legislación comparada se encuentra en Bóhrt, op. cit., p. 86 y ss.
44 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

los privilegios "no se encuentran adecuadamente delimitados pueden

convertirse en fuente de excesos y abusos por parte de sus beneficiarios",
lo que debe combatirse enérgicamente.

Al tenor de los artículos 51 y 52, la CPE reconoce la inviolabilidad y la

inmunidad en materia penal40, salvo, en este último caso, que se trate de
delitos flagrantes. Con las restricciones que se introdujeron el año 2004 a
las prerrogativas de los congresistas, parece haberse logrado un régimen
de privilegios equilibrado que verdaderamente garantice la independencia
y eficiencia de los asambleístas.

Contra este criterio, el proyecto de Constitución, mediante el artículo

153, elimina la inmunidad del régimen de privilegios, beneficiándoles sólo
con la prohibición de la detención preventiva. A pesar de ello, el artículo
152 anterior, a tiempo de describir la inviolabilidad, desliza una disposición
que bien podría ser interpretada como inmunidad. Veamos:

Artículo 1. Las y los asambleístas gozarán de inviolabilidad personal durante

el tiempo de su mandato y con posterioridad a éste, por las opiniones, co-
municaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denun-
cias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislación, información
o fiscalización que formulen o realicen en el desempeño de sus funciones
no podrán ser procesados penalmente.

Efectivamente, se trata de una verdadera inmunidad, aunque limitada a

los delitos que podrían cometerse en el ejercicio directo de las funciones
parlamentarias (legislación, fiscalización y gestión), lo que -no sólo por
lo confuso de la redacción, sino porque la inmunidad tiene como misión
fortalecer el ejercicio de las labores congresales y, en última instancia,
elevar los niveles de eficiencia y efectividad de la democracia- nos autoriza
a recomendar que, del régimen de privilegios, se mantenga la vigencia
franca de la inviolabilidad y la inmunidad.

40 Hasta abril de 2004 la inmunidad en Bolivia abarcaba todas las materias , lo que dio lugar
a innumerables abusos de los parlamentarios , quienes no podían ser enjuiciados ni para
cumplir sus obligaciones familiares o para cubrir sus deudas. Debido a esos extremos,
en la reforma de ese año se limitó la inmunidad a materia penal, exceptuando en ella,
además, el caso de los delitos flagrantes.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 49

Atribuciones de la Asamblea y de sus cámaras

Coincidente en gran medida con la CPE es la asignación de atribuciones
que el proyecto de Constitución diseña para el Poder Legislativo. Son
pocas las modificaciones; de éstas, todavía menos son las que merecen
una observación o enmienda particular. El cuadro 5 permite comparar las
atribuciones enlistadas por uno y otro cuerpo legal.

Tanto la CPE como el proyecto de nueva Constitución presentan catálogos

de 22 atribuciones para el órgano Legislativo, pero no se trata exactamente
de las mismas. Del listado que figura en la CPE, seis (6) serían eliminadas,
dos de las cuales parecen importantes, según se aprecia en la tabla 3.

Las atribuciones 8, 14, 17 y 19 han entrado en desuso hace muchos años.

No se aplican en la práctica. Por tanto, la eliminación de éstas que propone
el proyecto de nueva Constitución resulta francamente aceptable porque,
como en el caso del tiempo de trabajo congresal, en realidad implica una
actualización de los catálogos de atribuciones.

Tabla 3
Atribuciones eliminadas en el proyecto de nueva Constitución

Atribuciones Uso actual

8. Autorizar al Ejecutivo la adquisición de bienes inmuebles. No se aplica

11. Aprobar anualmente la cuenta de gastos e inversiones que Se aplica sin
debe presentar el Ejecutivo en la primera sesión de cada rigor
legislatura.

13. Ejercitar influencia diplomática sobre actos no consuma- No se aplica.

dos o compromisos internacionales del Poder Ejecutivo. Uso ocasional
14. Aprobar en cada legislatura la fuerza militar que ha de No se aplica
mantenerse en tiempo de paz.
17. A iniciativa del Poder Ejecutivo, crear y suprimir empleos
públicos, señalar sus atribuciones y fijar sus emolumen-
tos. El Poder Legislativo podrá aprobar, rechazar o dis- No se aplica
minuir los servicios, empleos o emolumentos propuestos,
pero no podrá aumentarlos, salvo los que correspondan al
Congreso Nacional.
19. Decretar amnistía por delitos políticos y conceder indulto, No se aplica
previo informe de la Corte Suprema de Justicia.
50 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

Por el contrario, las atribuciones 11 y 13 no sólo están vigentes, sino

que resultan importantes para el cumplimiento de la potestad fiscalizadora
del Poder Legislativo. Revisar todos los años, de manera obligatoria y no
optativa, la información sobre la ejecución presupuestaria del Poder Ejecutivo
es una facultad que forma parte del sistema de frenos y contrapesos que
caracteriza a la democracia representativa. Algo semejante puede decirse
en relación con la potestad de actuar ex-ante sobre el Poder Ejecutivo en el
área de las relaciones internacionales.

En el catálogo del artículo 159 del proyecto de nueva Constitución

aparecen siete (7) atribuciones que no figuran en su homólogo de la
Constitución vigente (ver las últimas de la columna de la derecha), pero
no se trata de "nuevas" facultades, sino que son el resultado de variaciones
en la sistemática interna del código. Todos ellos se encuentran en diversos
artículos de la CPE, con variaciones menos o más importantes o sin ellas.
Mencionemos acá sólo un tema: la interpelación, máxima acción fiscalizadora
y política que institucionalmente puede usar el Poder Legislativo, cambiaría
de sede y de requisitos. Actualmente puede hacer uso de ella cualquier
diputado o senador en su cámara; en el proyecto de nueva Constitución
la sede sería únicamente la Asamblea, es decir la reunión de diputados y
senadores. Y la censura, que hoy requiere mayoría de votos, sólo podría
ser adoptada por dos tercios del total de miembros de la Asamblea. Por
la importancia que este tema tiene, volveremos sobre él inmediatamente
después.

Ambas Constituciones, en sendos artículos diferentes, enlistan un

conjunto de atribuciones específicas a ser ejercidas necesariamente en
reunión conjunta de las dos cámaras. En tanto que la Ley Fundamental
vigente (ver artículo 68) dice en sesión de Congreso, el proyecto de Carta
Magna libra esas atribuciones a la reunión de la Asamblea Legislativa
Plurinacional (ver artículo 162). En el cuadro 6 se recogen los textos de
ambos cuerpos legales. o"

Este cuadro demuestra, una vez más, las importantes coincidencias

que existen, en algunas materias, entre la CPE y el proyecto de nueva
Constitución. De las 12 atribuciones catalogadas por la actual Constitución,
ocho (8) coinciden con bastante cercanía, reduciéndose la divergencia
a sólo cuatro (4). Llamamos la atención aquí sobre el hecho de que las
diferencias en las facultades 11 y 12 serán explicadas en los capítulos
correspondientes a los poderes Ejecutivo y Judicial.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 55

La elección directa de las dos cabezas del Poder Ejecutivo, sea en la

primera vuelta o en ballotage, explica a cabalidad por qué debe eliminarse
la segunda parte de la atribución 2, pero no existe explicación valedera
que justifique la supresión de la primera parte, es decir, de la facultad
que le asiste a la Asamblea para "verificar el escrutinio de las actas de
elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República". Sea que hayan
sido elegidos en la primera o en la segunda vuelta, alguien debe ocuparse
de verificar el escrutinio final.

En relación con la atribución 5, permítasenos reproducir acá lo dicho

líneas atrás. Revisar la información sobre los gastos e ingresos del país
y, en materia de relaciones exteriores, poder actuar ex-ante sobre el
Poder Ejecutivo son facultades que forman parte del sistema de frenos y
contrapesos que caracteriza a la democracia representativa, lo que justifica
plenamente su preservación entre las potestades del órgano Legislativo.

Las atribuciones 7 y 8, lo dijimos antes, prácticamente han entrado en

desuso. Por ello compartimos la decisión de eliminarlas.

Finalmente, los cuadros 7 y 8 recogen las atribuciones de las cámaras

de Diputados y de Senadores, y nos permiten constatar una vez más las
coincidencias entre los códigos constitucionales que aportan la sustancia al
"objeto" de estudio de este documento. Los siguientes comentarios bastan
para marcar las diferencias y dejar formuladas las sugerencias:

Transferir de la Cámara de Diputados a la Asamblea Legislativa la facultad

de fiscalizar y aprobar los estados de excepción, por la mayor jerarquía de
esta última y por la excepcionalidad de la materia, parece, a todas luces,
una sugerencia adecuada.

En sentido contrario, el proyecto de nueva Constitución muestra una

orientación contradictoria en el tratamiento de la "aprobación, en cada
legislatura, de la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz": la
elimina en el artículo 159 del catálogo de atribuciones generales del órgano
Legislativo e, inmediatamente después, en el artículo 160, la incluye entre
las facultades de la Cámara de Diputados. Por la obsolescencia en la que
ha caído esta potestad, reiteramos aquí la sugerencia de simplemente
eliminarla. El resto del cuadro 7 se explica por sí mismo.

Y, como muestra el cuadro 8, no parecen existir justificativos suficientes

para eliminar las atribuciones 2, 3, 4 y 7 de la Cámara de Senadores. Todo
56 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

parece indicar que, en realidad, se trata de un olvido entre los redactores

del proyecto de nueva Constitución. Si esto es así, y dada la naturaleza
poco controversia) de las materias involucradas, sólo queda sugerir que
ellas se reincorporen al proyecto.

Relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo

Evaluar las transformaciones que se introducirían a la matriz de las relaciones
entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, es decir, evaluar los checks and
balance, constituye el último corte analítico escogido para la lectura crítica
de la nueva Asamblea Legislativa. Veamos cómo quedaría el equilibrio de
poderes si la nueva Constitución se aprobase sin modificaciones:

Los datos de la tabla 4 son esclarecedores: el proyecto de nueva

Constitución podría introducir en el ámbito de la legislación un cierto
fortalecimiento del órgano Legislativo frente al Poder Ejecutivo, debido
a que: (i) los vetos presidenciales serían rechazados con sólo la mayoría
absoluta de los asambleístas presentes y no con dos tercios, como se
requiere en la CPE vigente; (ii) el órgano Legislativo ya no requeriría de la
iniciativa gubernamental para aprobar leyes tributarias; (iii) la Asamblea
no sólo mantendría sus atribuciones para aprobar diversos instrumentos
de la gestión pública, tales como el presupuesto, los contratos estratégicos
y otros, sino que ampliaría esas potestades a la "aprobación de medidas
económicas estatales en caso de necesidad pública".

En materia de fiscalización, en cambio, el impacto del proyecto de nueva

Constitución podría ser inverso, es decir, cierto debilitamiento del Poder
Legislativo. Ello sería así dado que, de aprobarse el proyecto de nueva
Constitución tal como está redactado, se eliminarían o perderían fuerza las
siguientes atribuciones de los congresistas: (i) solicitar informes escritos y orales;
(ii) pronunciarse sobre la cuenta anual de gastos del Gobierno, y (iii) ejercer
influencia ex-ante sobre los tratados y convenios internacionales. El hecho
de que las interpelaciones parlamentarias verían acrecentadas las dificultades
para lograr la censura podría tener un importante efecto adicional.

Finalmente, tanto el fortalecimiento de la Asamblea en su función

legislativa, cuanto su debilitamiento en la función fiscalizadora, deben
ser evaluados recordando que con el proyecto de nueva Constitución, el
tiempo de trabajo se hace permanente y que, además, podría eliminarse la _
inmunidad parlamentaria.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 57

Sugerencias para modificación de textos

Basados en los análisis y conclusiones sistematizadas en las páginas

anteriores, se sugiere mejorar la redacción del texto constitucional dedicado
al órgano Legislativo, o sea, el Título 1 ("Órgano Legislativo") de la Segunda
Parte del proyecto de nueva Constitución en los términos siguientes:

Artículo 146 [Opción A]

La Asamblea Legislativa Intercultural41 está compuesta por dos cámaras:
una de Diputados y otra de Senadores.

Artículo 146 [Opción B]

La Asamblea Legislativa Intercultural está compuesta por dos cámaras: la
Cámara de Diputados y la Cámara de Representantes Departamentales.

Artículo 147
1. Los miembros de la Asamblea Legislativa Intercultural se elegirán por
sufragio universal, directo y secreto.

[Opción Al
Il. La Cámara de Diputados se compone de un máximo de ciento cuarenta
miembros elegidos en circunscripciones binominales , por simple mayoría
y lista cerrada . Los candidatos son postulados por los partidos políticos,
agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas, conforme a la ley.

[Opción B]
II. La Cámara de Diputados se compone de ciento cuarenta miembros
elegidas y elegidos en circunscripciones binominales, por simple
mayoría y lista cerrada . Las candidatas y candidatos son postulados por
los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas,
conforme a la ley.

[Opción Cl
H. La Cámara de Diputados se compone de ciento cuarenta miembros;
ciento veinte serán elegidas y elegidos en circunscripciones binominales,
por simple mayoría y lista cerrada y veinte en circunscripción nacional
por representación proporcional y en lista cerrada y separada de
los candidatos a Presidente y Vicepresidente de la República. Las
candidatas y candidatos son postulados por los partidos políticos,
agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas, conforme a la ley.

41 Las sugerencias del autor para modificar los artículos están resaltadas en negritas en todo
el texto.
58 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

Tabla 4
Relaciones Legislativo-Ejecutivo

Poder Ejecutivo Poder Legislativo

1. Poder de veto. Se mantiene. 1. Rechazo de observaciones por

Artículo 164 . 10 mayoría absoluta. Artículo 164.
11. [Antes se requería 2/3 de
votos]

2. Iniciativa para crear, modificar y supri- 2. Aprueba leyes tributarias, sin

mir tributos. [Condición suprimida] restricción alguna. Artículo 159.
Artículo 159. 1. 8 1.8.

3. Elabora y prepara: 3. Aprueba

• Presupuesto General del Estado • Presupuesto General del Estado
2 • Plan de desarrollo económico y social • Plan de desarrollo económico y
12 • Contratación de empréstitos social
0 • Contratos para explotación de recursos • Contratación de empréstitos
m,
• Tratados internacionales • Contratos para explotación de
Artículo 173. 10 y 11 recursos
Artículo 159 . I. 10, 12 y 14 • Tratados internacionales
• Crédito público o subvenciones
Artículo 159 . 1. 7, 8, 10, 11, 12 y 14

4. Prepara proyectos de ley de urgencia 4. Aprueba medidas económicas

económica. Artículo 173. 24 estatales en caso de necesidad
pública. Artículo 159.1. 9

Balance : Fortalecimiento del Poder Legislativo

1. Menos presión sobre el 1. Petición de informes escritos y

Poder Ejecutivo orales. [No figura como atribución
específica]

2. Sin cambio. Hoy el Legislativo ejerce 2. Atribución específica para

esa atribución fiscalizar. Artículo 159. I. 17

3. Interpelación con censura: destitución 3. Interpelación. Sede: Asamblea.

de los Ministros cuestionados. Censura: con 2/3 de votos del
Artículo 159. 1. 18. total Artículo 159. I. 18. [Más
difícil de aplicar. Pero, si se
iO censura , resulta más efectiva]

4. Informe anual de gastos públicos. 4. Debilitamiento de fiscalización

Normativa debilitada. Artículo 173. 11 sobre la cuenta de gastos.
in fine. [Atribución suprimida]

5. Tratados y convenios internacionales 5. Acción previa sobre tratados y con-

sin control previo. venios internacionales eliminada.
Balance : Fortalecimiento del Poder Legislativo
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 59

lll. La Cámara de Representantes Departamentales [ de Senadores] está

conformada por cuatro representantes por departamento, elegidas y
elegidos en circunscripción departamental plurinominal, mediante
sistema de representación proporcional. Las candidatas y candidatos,
respetando la alternancia mujer-hombre u hombre-mujer, son postulados
por los partidos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas,
conforme a la ley.

Artículo 148
La distribución del total de escaños de la Cámara de Diputados entre los
departamentos se determina por ley, en base al número de habitantes,
según el último censo nacional . Por equidad , la ley asignará un número
de escaños mínimo para todos y cada uno de los departamentos, a los
que se añadirán los que corresponda por población.

Las circunscripciones uninominales deben tener continuidad geográfica,

no trascender los límites departamentales y basarse en criterios de
población . La Corte Nacional Electoral delimitará las circunscripciones
uninominales.

Los Diputados son elegidos en votación universal, directa y secreta, por

simple mayoría de sufragios y lista cerrada. En cada circunscripción se
postularán una mujer y un varón , garantizándose la igual participación
de ambos géneros.

Artículo 149
En la elección se garantizará la participación de los pueblos indígenas
originarios.

La ley creará circunscripciones especiales para facilitar, por agregación

u otro método cualquiera , la representación de los pueblos indígenas
originarios que por su baja densidad demográfica no puedan acceder
a participación propia . En estas circunscripciones podrán no ser
considerados criterios condicionales la densidad poblacional, los límites
departamentales ni la continuidad geográfica.

Ninguna persona , cualquiera sea la circunscripción en la que radique

y/o sufrague , podrá emitir dos votos con el mismo propósito.

Artículo 150
Para ser candidata o candidato a la Asamblea Legislativa Intercultural se
requerirá cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público,
60 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

contar con veintiún años para Diputado y veinticinco para Representante

Departamental [ Senador ], cumplidos al momento de la elección, haber
residido de forma permanente al menos los dos años inmediatamente
anteriores a la elección en la circunscripción correspondiente.

Artículo 151
La Asamblea Legislativa Intercultural no contará con asambleístas
suplentes. La ley determinará la forma de sustitución de sus
integrantes.

Los asambleístas son de dedicación exclusiva , no podrán desempeñar

ninguna otra función pública ni privada remunerada , bajo pena de
perder su mandato.

La renuncia al cargo de asambleísta será definitiva, sin que puedan

tener lugar licencias ni suplencias temporales con el propósito de
desempeñar otras funciones.

Artículo 152
1. Las y los asambleístas gozarán de inviolabilidad personal durante el
tiempo de su mandato y con posterioridad a éste , por las opiniones,
comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones,
denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislación,
información o fiscalización que formulen o realicen en el desempeño de
sus funciones.

II. El domicilio, la residencia o la habitación de las y los asambleístas serán

inviolables, y no podrán ser allanados en ninguna circunstancia. Esta
previsión se aplicará a los vehículos de su uso particular u oficial y a las
oficinas de uso legislativo.

Artículo 153
Ningún asambleísta , desde el día de su elección hasta la finalización de su
mandato , sin discontinuidad , podrá ser acusado y procesado en materia
penal , ni privado de su libertad , sin previa autorización del Tribunal Supremo
de Justicia por dos tercios de votos de sus miembros , a requerimiento del
Fiscal General de la República , salvo el caso de delito flagrante.

Artículo 159
1. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Intercultural, además de
las que determine esta Constitución y la ley:
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 61

8. Aprobar, a iniciativa del órgano Ejecutivo , leyes en materia tributaria,

crédito público o subvenciones para la realización de obras públicas
y de necesidad social.

La Asamblea , a pedido de cualquiera de sus miembros, podrá

requerir del órgano Ejecutivo la presentación de proyectos sobre
esas materias . Si el Ejecutivo , en el término de veinte días, no
presentase el proyecto solicitado , el asambleísta que lo requirió
podrá presentar el suyo para su consideración y aprobación.

[En este artículo deben añadirse también las siguientes

atribuciones]

23. Aprobar anualmente la cuenta de gastos e inversiones que debe

presentar el Ejecutivo en la primera sesión de cada legislatura,
conforme señala la última parte de la atribución 11 a del artículo
173 de esta Constitución.

24. Ejercitar influencia diplomática sobre actos no consumados o

compromisos internacionales del órgano Ejecutivo.
Artículo 162
Las cámaras se reunirán en Asamblea Legislativa Intercultural para ejercer
las siguientes funciones, además de otras señaladas en la Constitución:
1. [...] [Continúa tal como está redactado]

2. Verificar el escrutinio de las actas de elecciones de la Presidenta o

Presidente de la República y de la Vicepresidenta o Vicepresidente de
la República y recibirles el juramento a ambas o ambos.

[Por el tema de la exigencia de dos idiomas, se sugiere modificar los

artículos 234 y 235]
Artículo 234
1. Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan
funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman
parte de la Carrera Administrativa, excepto aquellas personas que
desempeñen cargos electivos, las designadas y designados y quienes
ejerzan funciones de libre nombramiento.

II. En la Carrera Administrativa , las personas que hablen dos o más

idiomas oficiales merecerán un puntaje adicional y especial , de acuerdo
a ley.
62 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

Artículo 235
Para acceder al desempeño de funciones públicas se requiere:
1. Contar con la ciudadanía boliviana. En el caso de cargos electivos, será
necesaria la ciudadanía boliviana por nacimiento.
2. Ser mayor de edad.
3. Haber cumplido el servicio militar obligatorio, de acuerdo con la
Constitución y la ley.
4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria
ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento.
5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de
incompatibilidad establecidos en la Constitución.
6. Estar inscrita o inscrito en el padrón electoral.
7. [Requisito eliminado. Reformulado en el artículo 234]

f
3. Órgano Electoral
"La legitimidad y gobernabilidad de un sistema político dependen, en gran
medida, de la transparencia e imparcialidad del sistema electoral" es un ..r
postulado que se escucha con reiteración y que tiene prácticamente el valor
de un axioma, ampliamente aceptado por actores políticos y analistas de
diversa orientación. Si ello en verdad es así, entonces la importancia de los
órganos electorales se explica por sí misma. La legitimidad y gobernabilidad
políticas se encuentran bajo influencia del sistema electoral y éste tiene
en su columna vertebral a los componentes técnicos y administrativos
electorales. En consecuencia, debe prestarse atención especial al diseño
constitucional del régimen y del órgano Electoral.

En este eje temático, el análisis comparativo y la valoración del proyecto

de nueva Constitución se realizaron a través de tres cortes analíticos: (i) el
régimen electoral; (ii) ubicación y nombre del órgano y (iii) singularidad y
composición del órgano.

Régimen electoral
Los fundamentos centrales del régimen electoral plantados por la
Constitución vigente se encuentran en el bloque constitucional integrado
por los artículos 1.1, 40.1, 41, 219 y 220.1. El proyecto de Constitución
destina al establecimiento de estos pilares los artículos 1, 11.1 y II, 26.1 W"
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 63

y II, 209.11 y 210. Los textos de todos y cada uno de estos artículos se
encuentran en el cuadro 9, sobre régimen electoral.

De la lectura comparativa de esos dos bloques constitucionales fluyen

claramente las diferencias que existen en la concepción y en los elementos
integrantes del régimen electoral. Parece ser una sistematización ágil de
estos últimos elementos la realizada en la tabla 5, gracias a la cual se
pueden extraer las siguientes conclusiones:

La llamada "democracia comunitaria" y el sistema combinado de

representación -mayoría para diputados y proporcional para senadores-
son, sin duda alguna, las dos innovaciones más importantes introducidas al
régimen electoral por el proyecto de nueva Constitución. De ellas derivan
otras reformas a implementarse, sobre todo en la reglamentación y control
de la democracia comunitaria.

El complejo diseño del nuevo régimen electoral -cabe llamar la atención

aquí sobre este hecho- constituye una consecuencia de, y responde
a, las reformas incorporadas previamente en las formas de Estado y de
gobierno, con todas las virtudes y defectos, avances y retrocesos que ellas
entrañan42. La adopción de la vía intercultural y del modelo autonómico
para la construcción nacional, implicando ambos (modelo y vía) partir de lo
plurinacional, torna inevitable que, a la hora de diseñar el régimen electoral,
se reconozcan y acepten las diferentes modalidades de "democracia
comunitaria" existentes en el país. Esta aceptación, empero, no está
exenta de contradicciones o de falta de concordancias en el proyecto de
Constitución, según se desprende de la tabla 5.

La diferencia esencial entre la democracia representativa y la democra-

cia comunitaria radica en las formas de emisión y de escrutinio del voto.
Esto es lo que explica la contradicción o, al menos, la falta de concordan-
cia entre los artículos 26, parágrafo 1, y 209, párrafo 11, del proyecto de
nueva Constitución sancionado por la Asamblea Constituyente. Según el
primero de esos artículos (26), el sufragio forma parte del derecho a la
participación que asiste a todas las personas, derecho cuya efectivización
se materializa a través del voto, pero no de cualquier voto, sino de aquel
que cumpla los requisitos exigidos por la Constitución vigente al sufragio
de la democracia representativa, es decir, el "voto igual, universal, directo,

42 Ver el punto 1 ("Fundamentos constitucionales") de este trabajo.

64 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

individual, secreto, libre y obligatorio"; no todas estas cualidades se ajustan

a las modalidades de funcionamiento de la democracia comunitaria, ba-
sada, como se sabe, en formas colectivas y de asamblea. Probablemente
debido a ello el artículo 209. H. excluye de los atributos exigidos al voto, la
igualdad y la individualidad.

Tabla 5
Componentes del régimen electoral

Constitución vigente Proyecto de Constitución

1. Forma de gobierno 1. Forma de gobierno

democrática representativa y - democrática representativa, par-
participativa ticipativa y comunitaria Artículo
Artículo 1. 1. 11. 1.

2. Modalidades de democracia 2. Modalidades de democracia

a) Representativa a) Representativa
b) Participativa b) Directa y participativa
Artículos 1 . I. y 4. 1. c) Comunitaria Artículo 11. II.

2. Bases de democracia representativa 2. Base de democracia representativa

a) El sufragio o voto, que debe ser: a) El sufragio o voto, que debe ser
• universal • universal
• directo • directo
• secreto • secreto
• libre • libre J
• obligatorio • obligatorio [Hasta aquí: Artículo
• igual 209. II]
• individual • [igual]
b) Escrutinio público, y • [individual] Hasta aquí : Artículo
c) Sistema de representación 26. 1.
proporcional en diputados y de b) Escrutinio público [sin aplicación
mayoría en el senado Artículo en democracia comunitaria]
219 c ) Sistema de mayoría en diputa-
dos y proporcional en el senado
Artículo 147

3. Electores 3. Electores
- Ciudadanos mayores a 18 años - Ciudadanos mayores a 18 años
Artículos 41 y 220 Artículo 26. 1 y 11.

4. Instrumentos de la representación 4. Instrumentos de la representación

- Partidos políticos, agrupaciones - Partidos políticos, agrupaciones
ciudadanas y pueblos indígenas ciudadanas y pueblos indígenas
Artículo 222 Artículo 210
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 67

Si la decisión final consensuada pasara finalmente por ratificar la adopción

de la democracia comunitaria y si se persistiera en concebir a esta bajo
modalidades asambleístas, se necesitará introducir en el proyecto de nueva
Constitución ajustes que vayan más allá de la igualdad e individualidad del
voto. Será necesario discutir si la universalidad y el secreto forman parte y
deberían continuar siendo exigidos a la expresión de voluntad en el marco
de cabildos y asambleas. La respuesta obvia parece ser: ¡No! Esos atributos
no caben en las prácticas colectivas de la democracia comunitaria.

En los restantes componentes del régimen electoral, así lo demuestra la

tabla 5, no existen dificultades y sí, más bien, coincidencias.

Ubicación y nombre
La CPE aborda nuestra materia a partir de su contenido, es decir, busca
sentar las bases del "régimen electoral" como tal. Por ello, el locos
constitucional está ubicado en la tercera parte del cuerpo legal, entre los
llamados "regímenes especiales". El proyecto de nueva Constitución, en
cambio, se aproxima a la materia en función de la dimensión orgánica,
lo que determina que el campo constitucional asignado se encuentre en
la parte segunda, destinada precisamente a la "estructura y organización
del Estado". El cambio, en el eje metodológico, seguramente facilitó la
decisión de elevar al órgano Electoral al mismo rango constitucional que
el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Ambos criterios de sistematización,
en todo caso y finalmente, son válidos, razón por la que no merece la pena
cuestionar el cambio del locos constitucional.

Lo que sí merece un análisis cuidadoso es la cuestión del nombre del órgano:

"Consejo Electoral Plurinacional". ¿Es este el nombre más apropiado para
un órgano jerarquizado como el que tendríamos en adelante? Veamos:

Según el conocido diccionario jurídico de Cabanellas, la palabra `Consejo'

tiene varias acepciones. Se entiende por ella a una "junta de personas que
se reúnen para deliberar sobre un asunto de interés", o bien es el "nombre
de altos organismos consultivos y de asesoramiento creados por los
gobiernos". Un tercer significado nos habla de los "tribunales supremos
que, por jurisdicción regional o por atribuciones específicas, existieron a
fines de la Edad Media y sobre todo en la Moderna". Vistas bien las cosas,
la primera acepción (junta de personas) exuda el carácter ocasional del
organismo, la segunda, su naturaleza consultiva, y la tercera, más próxima
a nuestro órgano, puede despojarse de sus aires arcaicos si asume como
68 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

nombre, sin intermediación alguna, la esencia de los organismos definidos

por la palabra, vale decir, "Tribunal Electoral".

Finalmente, si fuera el caso que se deshecha el nombre de Corte Electoral

por haber perdido toda simpatía debido a su inocultable parentesco con
la monarquía, el mismo razonamiento tendría que caber para el apelativo
de Consejo Electoral, el que además, como vimos, evoca transitoriedad y
poca fuerza ejecutiva.

Singularidad y composición del órgano

Es también diferente el tratamiento que de la dimensión orgánica hacen
los textos sujetos a comparación. La Constitución vigente tiene una visión
.-i
de conjunto, el órgano Electoral no es único; en realidad, no existe un solo
órgano, sino varios. El artículo 225 de la CPE los enumera con precisión:
1 °: la Corte Nacional Electoral; 2°: las cortes departamentales; 3°: los
juzgados electorales; 4°: los jurados de mesa y 5°: los notarios electorales.
El proyecto de Oruro, en cambio, habla en singular. El Consejo Electoral
Plurinacional es el órgano Electoral.

En momentos en que Bolivia está ingresando, de una u otra manera, al

modelo autonómico, en cuyo marco también entran en discusión las com-
petencias electorales y la descentralización de la entidad, puede resultar
contraproducente pensar en un órgano Electoral único y de alcance na-
cional. Si esa fue la intención del constituyente 43, implicaría que en mate-
ria electoral el proyecto de nueva Constitución habría decidido ir contra la
tendencia descentralizadora dominante. Mas si no fue esa la voluntad cons-
tituyente, la no inclusión de los órganos electorales subnacionales podría
convertirse en un error peligroso, ya que el vacío sería llenado rápidamente
por las autonomías.

Cualquiera fuese la explicación del tenor adquirido por el Título IV ("Órgano

Electoral") de la Segunda Parte del proyecto de nueva Constitución, queda
claro que así como quedó redactado, resulta riesgoso para el futuro de la
democracia boliviana.

43 La inclusión del régimen electoral y el registro de organizaciones políticas entre las com-
petencias "privativas e indelegables" del nivel nacional en el proyecto de nueva Consti-
tución (ver artículo 299. 32) respalda esta hipótesis.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 69

Terminemos este capítulo con algunas reflexiones sobre la composición

del Órgano Electoral, para lo que no resulta ocioso transcribir una vez más
el texto:

Artículo 206. H. El Consejo Electoral Plurinacional está compuesto por

cinco miembros de los cuales al menos dos serán representantes de las
naciones y pueblos indígena originario campesinos.

III. La Asamblea Legislativa Plurinacional, por mayoría absoluta de votos,

elegirá a cuatro de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional. La
Presidenta o Presidente del Estado designará a uno de sus miembros

IV. La elección de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional requerirá

de convocatoria pública previa, y calificación de capacidad y méritos a
través de concurso público, entre personas reconocidas por su trayectoria
en la defensa de la democracia. [¿?]

¿Por qué al menos dos miembros del órgano Electoral deben ser
representantes de los pueblos indígenas originarios? ¿Se trata de una típica
medida de "discriminación positiva" a favor de los pueblos indígenas? ¿O
lo que se busca son personas que conozcan las "normas y procedimientos
propios" de los pueblos indígenas? Como quiera que venga la respuesta,
nadie podrá explicar convincentemente, por un lado, a cuál de los 36 pueblos
indígenas existentes se pretende beneficiar y, por otro, si, dado el nivel de
desarrollo de la etnografía boliviana, se puede esperar razonablemente que
las poquísimas personas dedicadas a este tema (no todas son indígenas)
cumplan con el requisito étnico y deseen integrarse al órgano Electoral.
Tal parece que la exigencia de reservar dos asientos para representantes
indígenas no pasa de ser una manifestación más de la fragmentación étnico-
fundamentalista a que da lugar privilegiar lo plurinacional.

Indígenas y no indígenas, los miembros del Consejo Electoral serán

designados de la siguiente manera: cuatro por la Asamblea Legislativa y
uno por el Presidente de la República, previo concurso público de méritos
y conocimientos, "entre personas reconocidas por su trayectoria en la
defensa de la democracia". Lo del concurso público es, por cierto, un
avance: constitucionaliza lo que hoy ya está sucediendo a demanda de la
población. En cambio, resulta inaceptable aquello de reducir el universo
de concursantes apelando a la "trayectoria en defensa de la democracia",
además del origen étnico. No resulta aceptable porque sencillamente la
fórmula utilizada puede significar mucho o nada, a gusto y sabor de quienes
tengan a su cargo la calificación del concurso.
70 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

Rescatemos, pese a todo, lo positivo. La selección debe ser meritocrática

y, al mismo tiempo, se debe favorecer a personas que conozcan la praxis de
la democracia comunitaria, mejor si son de origen indígena. Conclusión: en
el concurso de méritos y conocimientos debe asignarse puntaje de privilegio
a quienes cumplan el perfil descrito.

Sugerencias para modificación de textos

Las modificaciones que se sugieren al Título IV ("Órgano Electoral") de la
Segunda Parte del proyecto de nueva Constitución son las siguientes:

PRIMERA PARTE
BASES FUNDAMENTALES DEL ESTADO

TÍTULO II
DERECHOS FUNDAMENTALES Y GARANTÍAS

CAPÍTULO TERCERO
DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS

SECCIÓN II
DERECHOS POLÍTICOS

Artículo 26
1. Todas las ciudadanas y ciudadanos [...]

11. El derecho a la participación comprende:

1. La organización con fines de participación política, conforme a la

Constitución y a la ley.

2. El sufragio, en las zonas donde tenga vigencia la democracia

representativa , mediante voto igual, universal, directo, individual,
secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se
ejercerá a partir de los dieciocho años cumplidos.

En las zonas donde se practique la democracia comunitaria, el

sufragio se ejercerá según normas y procedimientos propios,
supervisados por el órgano Electoral.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 71

3. La fiscalización de los actos de la función pública.

4. La elección, designación y nominación de los representantes de las

nacionalidades y pueblos indígenas originarios, de acuerdo con sus
normas y procedimientos propios.

TÍTULO IV
ÓRGANO ELECTORAL

CAPÍTULO PRIMERO
COMPOSICIÓN
Artículo 206
I. El órgano Electoral está compuesto por:

1 °. El Tribunal Electoral Supremo;

2°. Los tribunales electorales departamentales;
3°. Los juzgados electorales;
4°. Los jurados de las mesas de sufragio
Y. Los notarios electorales.
11. La jurisdicción , competencias y atribuciones del Órgano Electoral
y de sus diferentes niveles se definen , en el marco del régimen de
autonomías , en la ley.

Artículo 207
1. El Tribunal Electoral Supremo es el máximo nivel del Órgano Electoral,
tiene jurisdicción nacional.

II. El Tribunal Electoral Supremo está compuesto por cinco miembros,

quienes durarán en sus funciones seis años, sin posibilidad de
reelección.

III. La Asamblea Legislativa Intercultural, por dos tercios de votos de los

presentes, elegirá a cuatro de los miembros del Tribunal Electoral.
La Presidenta o Presidente de la República designará a uno de sus
miembros.

IV. La elección de los miembros del Tribunal Electoral requerirá de

convocatoria pública previa, y calificación de capacidad y méritos a
través de concurso público, en el que recibirán puntaje adicional las
personas de origen indígena originario.
72 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

1
Artículo 209
1. El Tribunal Electoral Supremo es el responsable [...]
II. Ei Tribunal garantizará que el sufragio se ejercite efectivamente,
conforme a lo dispuesto en el artículo 26 de esta Constitución.

III. Es función del Tribunal Electoral Supremo organizar y administrar el

Registro Civil y el electoral.

Artículo 212
1. Las nacionalidades y pueblos indígenas originarios podrán elegir a
sus representantes políticos ante las instancias que correspondan de
acuerdo con sus normas y procedimientos propios.

11. El órgano Electoral supervisará que en la elección de autoridades y

representantes de las nacionalidades y pueblos indígenas originarios,
mediante normas y procedimientos propios , se dé estricto cumplimiento
a la normativa preexistente.

4. Organización territorial del Estado

Los capítulos dedicados a la "organización territorial del Estado" forman
parte, sin lugar a dudas, de las innovaciones más significativas que se
adicionarían a la Constitución. Su importancia es tal que el ordenamiento
territorial asume la condición de sostén de la ingeniería constitucional. La
Constitución de 1967, vigente todavía con reformas, tiene una estructura
articulada en función de tres pilares: (i) las definiciones centrales del Estado
(su caracterización y la forma de gobierno) y los derechos y deberes de
la persona; (ii) la parte orgánica, limitada a los tres poderes clásicos,
acompañados de dos órganos encargados de la "defensa de la sociedad" y
(iii) los llamados "regímenes especiales", entre los que aparecen materias
e instituciones que en nuestros días son estudiados como derechos de las
personas (los regímenes social y familiar, por ejemplo), o que resultan
componentes esenciales de la estructura y organización estatales (es el caso
de las Fuerzas Armadas, la Policía Boliviana y los municipios). El edificio
del proyecto de nueva Constitución, en cambio, se levanta sobre cuatro
pilares: ( i) las bases del Estado, acompañadas asimismo de los derechos
y deberes de las personas; (ii) la organización funciona¡ del Estado, que
abarca, junto a los tres poderes clásicos, a un conjunto de entidades públicas
vinculadas al funcionamiento político y administrativo del Estado, desde el
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 73

Órgano Electoral hasta los servidores públicos, pasando por la Contraloría,

el Ministerio Público, las Fuerzas Armadas, la Policía Boliviana y otras;
(iii). la organización territorial del Estado, apartado en el que se delinea el
ordenamiento político y administrativo del territorio, incorporando en ese
escenario las autonomías, y (iv) la organización económica del Estado,
donde quedan los componentes propiamente económico-financieros, los
recursos naturales y el medio ambiente. La estructura del proyecto de nueva
Constitución revela sin duda una concepción más ordenada del Estado y
sistematiza mejor las materias propias del texto constitucional, según se
desprende de la tabla 6.

En la Constitución de 1967, definitivamente, la temática del territorio

ocupa un lugar secundario. Se encuentra subsumida en el título orgánico
del Poder Ejecutivo bajo el nomen juris de "Régimen Interior", ubicado
entre las normas dedicadas a los ministros y al estado de sitio. De esa
minúscula y equívoca ubicación, en el proyecto de nueva Constitución el
territorio asume la condición de componente central de uno de los pilares
constitucionales, en el que, además, se introducen las autonomías. Se trata,
innegablemente, de un avance destacable.

Debido a las debilidades del ordenamiento territorial y a la ausencia

de niveles diferenciados de autogobierno en la Constitución que nos rige
todavía, resulta casi imposible realizar el análisis comparativo con el
proyecto de nueva Constitución, lo que nos obligó a introducir otras pautas
e instrumentos al estudio, el que se llevó adelante gracias a ocho cortes
analíticos:
(i) organización política del territorio;
(i i) concepto y niveles de autonomía;
(iii) nomenclatura de los órganos de gobierno;
(iv) situación de los departamentos no autónomos;
(v) Ley Marco de Autonomías y Descentralización versus estatutos
autonómicos;
(vi) autonomías indígenas originarias y campesinas;
(vi¡) competencias de las autonomías;
(viii) las autonomías departamentales y la Ley de Descentralización
Administrativa
74 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

s
Organización política del territorio
Debe diferenciarse siempre la división política del territorio de la parcelación
con fines administrativos. La tendencia mayor apunta a que ambos
ordenamientos coincidan, pero no siempre sucede así. En la Bolivia actual,
por ejemplo, el artículo 108 de la Constitución determina que "el territorio
de la República se divide políticamente en departamentos, provincias,
secciones de provincia y cantones". De estas unidades, empero, únicamente
dos, departamentos y secciones de provincia, tienen no sólo entidad política
sino también organización administrativa: las prefecturas y las alcaldías
municipales44, respectivamente. Y, a la inversa, es posible pensar asimismo
en unidades administrativas y de planificación que, sin alcanzar el rango de
unidades políticas, gocen de avanzados niveles de autonomía financiera,
administrativa y técnica.

Tres cambios aparecen en el proyecto de nueva Constitución: la eliminación

de los cantones como unidades políticas y administrativas, la inclusión de
los territorios indígena originario campesinos (TIOC) en la división política
del país y la eventual incorporación también de las regiones. Lo primero
parece aceptable, sobre todo porque en la práctica los cantones han venido
perdiendo importancia debido al fortalecimiento municipal introducido
por la Ley de Participación Popular. Desde que las secciones de provincia
cuentan con recursos propios, lo que buscan las comunidades rurales
-indígenas, campesinas o de los vecinos de las ciudades provinciales-
es convertir su base territorial en sección municipal, lo que en la última
década determinó las presiones en pro de la cantonización del territorio,
reduciéndolo enormemente, al punto de casi desaparecer.

44 Cuando la Ley de Participación Popular, recogiendo una demanda de larga data , dispuso
que la jurisdicción del gobierno municipal era la sección de provincia, municipalizó el
territorio nacional, dándole así gran envergadura administrativa a la sección de provincia
que, hasta ese momento, sólo existía como unidad política . A raíz de esa decisión, por
añadidura , se destapó la caja de Pandora de los innumerables conflictos territoriales, algu-
nos desde tiempos inmemoriales , que subyacían ocultos a las preocupaciones públicas.
La LPP, sin proponérselo explícitamente , había "destapado " la dimensión territorial del
Estado,
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 77

La segunda reforma -la incorporación de los TIOC en la división política

del país, convirtiéndolos, al mismo tiempo, en unidades administrativas-
puede resultar altamente positiva porque implicaría, por una parte, la
asimilación de las formas organizativas de los pueblos indígenas originarios
en el ordenamiento territorial del país y, por otra, porque podría inducir un
proceso de recomposición del territorio hoy excesivamente fragmentado,
sobre todo en el Altiplano y en los valles interandinos. Los territorios
indígenas podrían reagrupar así antiguas unidades despedazadas a lo largo
de la historia republicana 45.

En verdad sería positivo si, al mismo tiempo, se salvaguardasen los

límites interdepartamentales, de manera tal que las tierras comunitarias de
origen (TCO) existentes actualmente y los territorios indígenas a crearse en
ningún caso puedan: (i) rebasar los límites departamentales, o (ii) precipitar
el desplome de la viabilidad de las provincias y municipios susceptibles de
ser fraccionados como efecto de la organización de los TIOC. Sería, en
efecto, positiva la innovación si la organización de las nuevas unidades
político-administrativas, además, se realizara, en el Altiplano y en los valles,
sobre los terrenos que hoy poseen las comunidades y pueblos indígenas
originarios46, y en las zonas bajas, sobre las tierras que poseen y las que,
por existir otras de dominio público, les pudieran ser adjudicadas.

Cuadro 10
División política del territorio

Constitución vigente Proyecto de Constitución

Artículo 108. El territorio de la República Artículo 270. 1. Bolivia se organiza

se divide políticamente en departamentos , territorialmente en departamentos , provincias,
provincias , secciones de provincia y cantones. municipios y territorios indígena originario
campesinos.
[...1 III. Las regiones formarán parte de la
organización territorial, en los términos y
condiciones que determinen la Constitución y
la ley.

45 Estamos pensando , por ejemplo , en el "J'acha Carangas" de Oruro, hoy subdividido en

cinco o seis provincias.
46 Recuérdese que cuando hablamos de " indígena" estamos pensando en cultura , identidad y
normas y usos propios. Y "originario" se basa en el principio de preexistencia, íntimamente
vinculado al territorio.
78 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

En relación con la tesis de que las "regiones" podrían constituirse también

en unidades político administrativas (UPA) bajo ciertas condiciones, los
cuestionamientos son mayores. Primero, debe precisarse qué ha de
entenderse por "región" y cuáles son los requisitos para ser reconocida
como tal. En el artículo 281 del proyecto de nueva Constitución aparecen
ciertas pautas al respecto:

Artículo 281 . I. La región se constituirá por voluntad democrática de la

ciudadanía y por la unión de municipios o de provincias con continuidad
geográfica, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y
ecosistemas complementarios [...]"

Desbrozando el camino, comencemos por lo último: ¿qué significa

ecosistemas complementarios? Muchas cosas a la vez. Gracias a esta idea,
por ejemplo, una comunidad ganadera de la puna resultaría perfectamente
compatible con los valles aledaños productores de forrajes y alimentos.
Siendo esas las posibilidades de la complementariedad, y si a ella se le
añadiese la teoría -hoy cuasi-reivindicación- de los ecosistemas articulados
en nichos ecológicos, el concepto de región tendería a expandirse tanto
que, al parecer, podría conducir la gestión territorial a una modificación
integral de la actual división política del país, con las consiguientes
reformas y transferencias en el régimen jurídico de la tierra. Lógicamente
este escenario nos anuncia múltiples e inacabables conflictos territoriales,
económicos, étnicos, judiciales y, por supuesto, políticos.

La región, abstrayéndonos de los ecosistemas complementarios, resultaría

de la unión de municipios o provincias con continuidad geográfica que
sean culturalmente homogéneos y compartan lengua, historia y economía.
Eliminada la idea de la complementariedad, evidentemente la propuesta
gana en concreción. No obstante, surge aquí el segundo cuestionamiento.
¿La continuidad geográfica de las provincias y municipios a fusionarse
respetará los límites interdepartamentales? O, por el contrario, ¿podría
modificar esas fronteras interiores? Si la respuesta fuese positiva, entonces
el planteamiento implica en verdad la creación de nuevos departamentos
y no sólo de regiones, dado que al fusionar territorios pertenecientes
a dos o más departamentos, en los que podrían existir, además, UPA
subdepartamentales, su organización y gestión no podrían depender de
ninguna de las jurisdicciones de las que se desprendieron. Se trataría, en
efecto, de la creación de un nuevo departamento. Consecuentemente,
piénsese en los complejos procesos que podrían desatarse en "regiones"
como el Chaco, el norte y sur de Potosí, la provincia Vaca Diez del Beni y
 Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 79

sus vecinos pandinos, y en el norte de La Paz, estrechamente vinculado a

las provincias del oeste beniano.

Las regiones, por tanto, para viabilizar su incorporación al catálogo de

UPA, deberán circunscribirse únicamente al nivel subdepartamental. La
propuesta carece ahora de aristas puntiagudas que impidan su manejo.
Empero, hay todavía un tercer cuestionamiento: ¿bastará la voluntad
democrática de la ciudadanía para constituirse en región? Para poder
responder esta interrogante preguntémonos antes: ¿de la ciudadanía de
qué circunscripción o unidad territorial se está hablando? Si se trata de los
pobladores de los municipios o provincias que buscan convertirse en región,
la decisión debe darse por descontada, sin importar los impactos negativos
que pudiera tener sobre el resto o parte del departamento. Evidentemente,
no puede, no debe bastar únicamente la voluntad democrática de la
ciudadanía que persigue el reordenamiento; será imprescindible escuchar
a la población afectada directamente por la constitución de la nueva
entidad territorial o, en su caso, encomendar a la Asamblea Departamental
la decisión fina 117.

Queda aún una duda última: circunscrita la región al ámbito

subdepartamental, en el que municipios o provincias ven la conveniencia
de constituirla, ¿qué alcance y qué finalidad tendrá la nueva unidad?
Desde el punto de vista del desarrollo socioeconómico y cultural, podría
pensarse en la fusión de municipios y provincias con el objeto de elevar
la calidad de las funciones administrativas y de planificación, caso en el
que estaríamos pensando en una unidad supraprovincial. El escenario
subprovincial no parece ser procedente o necesario, ya que si se tratase
de fusionar municipios, el resultado sería un municipio más grande, o, en
su caso, una nueva provincia. Queda claro, entonces, que una región sólo
podría resultar de la unión de una provincia con municipios provenientes
de otra u otras, o de la fusión de dos o más provincias. Y en todos los casos
la finalidad mayor únicamente buscaría elevar la calidad de las funciones
administrativas y de planificación; asumir la condición -para decirlo sin
dubitaciones- de una unidad administrativa y de planificación.

47 Actualmente la creación de cualquier nueva UPA únicamente puede hacerse mediante ley
de la República. No existe razón alguna que justifique que la creación de una "región", con
el rango de unidad político administrativa, pueda hacerse sólo con el voto de los que la
solicitan.
80 Hacia una Constitución democrática, viable y plural

En suma , la incorporación de los TIOC y de las regiones a la lista de

unidades político-administrativas con las que se organiza el territorio
nacional podría resultar positiva si unos y otras únicamente pueden definirse
en ámbitos subdepartamentales y tienen como referente el territorio que hoy
poseen , correspondiéndole, en todo caso, la decisión final a la Asamblea
Departamental.

Concepto y niveles de autonomía

Es conocido que el sistema político y administrativo del país tuvo en el

centralismo a una de sus características principales; todavía lo tiene en
gran medida. En Sucre, primero, y después en La Paz, sede del Gobierno
central y del Órgano Legislativo, se decidían el funcionamiento y la suerte
del conjunto de Bolivia -todavía se lo hace en diversas materias-, con los
consiguientes efectos negativos sobre la oportunidad, calidad y eficiencia
en la atención de los problemas y suministro de los servicios públicos.
También es conocido que esa modalidad de funcionamiento, a lo largo
de la historia, fue permanentemente cuestionada por los restantes ocho
departamentos, con mayor fuerza mientras más alejado del centro se
encontrase el interlocutor.

Quizás la manifestación más fuerte de la resistencia contra el centralismo

se registró en ocasión del referéndum de 1931, cuando la mayoría de los
electores se pronunció a favor de la descentralización administrativa del
Estado. Sin embargo, el gobierno de facto de entonces, en manos de una
Junta Militar, decidió postergar la implantación de la voluntad popular
expresada en las ánforas48. La Guerra del Chaco (1932 a 1935), desatada
un año después, terminó por postergar indefinidamente la transferencia
de competencias que implicaba la descentralización. Después vendría
la Revolución Nacional de 1952, que le imprimió un renovado vigor al
centralismo gracias a la nacionalización de las minas, acompañada de
la creación de COMIBOL y al fortalecimiento de YPFB, ambas radicadas
en La Paz. Durante la segunda mitad de los años 50, en el marco de las
luchas regionales por el destino de las regalías petrolíferas, Santa Cruz fue

48 Rossana Barragán y José Luis Roca, Regiones y poder constituyente en Bolivia, "Cuader-
no de Futuro 21", PNUD Bolivia, La Paz, 2005. No debe olvidarse que el referéndum de
1931 se realizó bajo el sistema de voto calificado.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitución 81

escenario de intensos conflictos con el gobierno nacional49, dejando en

evidencia así que la confrontación centro-periferia no había desaparecido,
ni mucho menos, en Bolivia.

Fruto de esos acontecimientos y de las actividades permanentes de los

movimientos cívicos regionales fue la incorporación de la descentralización
administrativa y de los gobiernos departamentales, en 1967, en el texto de
la Constitución, quedando la redacción en los siguientes términos:
Artículo 109. En lo político administrativo, el Gobierno Departamental
estará a cargo de los Prefectos, quienes representan al Poder Ejecutivo,
teniendo bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias y a los
Corregidores en los Cantones.
Las atribuciones, condiciones y forma de elegibilidad para estos cargos, así
como la duración de sus períodos, serán determinadas por ley.
Artículo 110. El Gobierno Departamental se desenvolverá de acuerdo a un
régimen de descentralización administrativa que establecerá la ley.

Tampoco la voluntad del constituyente de 1967 se aplicó en la práctica,

ni completa, ni rápidamente. Veintisiete años después, en 1994, la
Constitución fue reformada una vez más, eliminándose del texto el "gobierno
departamental", lo que, tranquilizados los temores del gobierno de entonces,
facilitó la aprobación de la Ley de Descentralización Administrativa en
julio de 199550, dándose inicio de esa manera al proceso descentralizador
a través de las prefecturas que en nuestros días se apresta a adoptar la
modalidad autonómica.

Hasta aquí la perspectiva de la prolongada confrontación centro-periferia

y de las luchas regionales. Paralelamente, sin embargo, en una perspectiva
histórica más larga se fue acumulando otra serie de conflictos en el marco
del enfrentamiento de los pueblos indígenas con el Estado. La tragedia de
este otro componente de las luchas sociales en Bolivia es mucho mayor que

49 Encabezada por Melchor Pinto Parada, la sociedad cruceña se enfrentó con el Estado cen-
tral y logró, a fines de 1959, que las regalías cobradas a las empresas petroleras sean de
propiedad del departamento productor. Ver Carlos Mesa Gisbert et al., Historia de Bolivia,
6a edición. Editorial Gisbert, La Paz, 2007.
50 Fue el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada en persona quien exigió la eliminación de
los gobiernos departamentales, los cuales, sin embargo, 14 años después y a pesar de
la Constitución, se preparan para entrar en vigencia a través del proyecto de nueva Con-
stitución o de los estatutos autonómicos. Por otro lado, no debe olvidarse en ningún mo-
mento que la descentralización comenzó en realidad varios meses antes con la aprobación
de la Ley de Participación Popular, en abril de 1994.