LA SEGURIDAD EN LA POLITICA EXTERIOR
DE PEÑA NIETO: EL INVITADO INCÓMODO
SECURITY IN THE FOREIGN POLICY OF PEÑA NIETO:
THE UNINVITED GUEST
LA SÉCURITÉ ET SA PLACE DANS LA POLITIQUE
ÉTRANGÈRE DE PEÑA NIETO: UN INVITÉ GÊNANT
Jorge Chabat
Universidad de Guadalajara
jorgechabat@gmail.com
Resumen: El artículo analiza la política exterior del presidente Enrique Peña
Nieto en el aspecto de seguridad. Se hace una revisión de los planteamientos
en política exterior de su administración y su intento por “recuperar” el liderazgo de México como “potencia emergente”, así como el énfasis en las reformas económicas y la intención de “deseguritizar” la política exterior. El
artículo plantea que hubo tres factores que hicieron que al final fracasara el
propósito de deseguritización de la política exterior y que, en cambio, se colara como un invitado incómodo: el repunte en la tasa de homicidios a partir de
2014, las crisis provocadas por la desaparición de los estudiantes de la normal
de Ayotzinapa y el asesinato de varios presuntos criminales en Tlatlaya por las
fuerzas armadas, así como la llegada a la presidencia de Estados Unidos de
Donald Trump, que hizo que la seguridad se convirtiera en una carta importante de negociación frente a ese país. El texto concluye que, aun si los procesos de seguritización o deseguritización son actos retóricos de los actores
estatales, al final deben tener una correspondencia con la realidad.
Palabras clave: Enrique Peña Nieto; política exterior; seguridad;
seguritización; Ayotzinapa; Donald Trump.
Abstract: This paper analyzes the foreign policy of President Enrique Peña
Nieto in terms of security. It first reviews the foreign policy approaches of his
administration and his attempt to “restore” Mexico’s leadership as an “emerging power,” as well as the emphasis on economic reforms and the intention to
“desecuritize” foreign policy. The article argues that there were three factors
Foro Internacional (FI), LIX, 2019,
núm. 3-4, cuad. 237-238, 989-1020
ISSN 0185-013X; e-ISSN 2448-6523
DOI: 10.24201/fi.v59i3-4.2649
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that ultimately caused the intention of desecuritizing foreign policy to fail and
that, instead, led it to become an uninvited guest: the surge in the homicide
rate from 2014, the crisis arising from the disappearance of students from the
Ayotzinapa normal college, and the murder of a number of alleged criminals
in Tlatlaya by the armed forces, as well as the arrival of Donald Trump to the
presidency of the United States, which made security an important card to play
in negotiating with that country. The text concludes that, even if the processes
of securitization or desecuritization are rhetorical tropes used by state actors,
in the end they must correspond with reality.
Keywords: Enrique Peña Nieto; foreign policy; security; securitization;
Ayotzinapa; Donald Trump.
Traducción de Gonzalo Celorio Morayta
Résumé: L’article analyse la politique étrangère du président Enrique Peña
Nieto en ce qui concerne la sécurité. Il souligne les thèses de cette politique,
les efforts du gouvernement dans le but de “récupérer” un rôle de leader
pour le Mexique en tant que “puissance émergente”, l’insistance sur les réformes économiques et l’intention de “désécuriser” la politique étrangère.
On a raté ce dernier objectif –et la question de la sécurité s’est imposée alors
comme un invité gênant– pour trois raisons: l’élévation du taux d’homicides;
deux crises, dont l’une a découlé de la disparition d’étudiants de l’école normale d’Ayotzinapa, l’autre du meurtre de criminels présumés aux mains des
militaires à Tlatlaya; et l’arrivée de Donald Trump à la présidence des ÉtatsUnis, après laquelle la sécurité est devenue une carte de négociation importante dans les rapports de cette puissance avec le Mexique. La conclusion de
l’article est que, même si les processus de “sécurisation” ou de “désécurisation” font partie de la rhétorique des États, il faut bien qu’ils correspondent à
des faits réels.
Mots clefs: Enrique Peña Nieto; politique étrangère; sécurité;
“sécurisation”; Ayotzinapa; Donald Trump.
Traducción de Bernardo Mabire
Fecha de recepción: diciembre de 2018
Fecha de aceptación: febrero de 2019
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L
A victoria de Enrique Peña Nieto en las elecciones de
2012 significó el regreso del Partido Revolucionario
Institucional (pri) a la Presidencia de México, después
de 12 años y luego de que fuera derrotado en 2000 por el
candidato del Partido de Acción Nacional (pan), Vicente
Fox. Si bien el triunfo de Peña Nieto no fue como los que
solían disfrutar los candidatos del pri en las épocas doradas
de su hegemonía, con porcentajes de votos mayores al 50%,
la distancia respecto al segundo lugar (6.6% de diferencia) le
dio la suficiente legitimidad para plantear cambios radicales
frente a los gobiernos anteriores. En ese sentido, uno de los
temas centrales de su campaña fue modificar la estrategia de
seguridad de su antecesor, Felipe Calderón, a la cual una parte de la opinión pública le atribuyó la responsabilidad por el
incremento en la tasa de homicidios a partir de 2007. De esta
forma, no es de extrañar que, desde el inicio de su gobierno,
Peña Nieto se haya planteado “deseguritizar”1 la política interna y externa como una manera de marcar una clara distancia frente al sexenio anterior. Al mismo tiempo, su política
exterior buscó retomar los postulados desarrollados por el
pri en la segunda mitad del siglo pasado, como una forma de
marcar el regreso de lo que la propia propaganda gubernamental de esos años definió como una era dorada en los
asuntos internacionales. No obstante, este empeño no fue
exitoso pues, como veremos en el presente trabajo, a pesar
de los esfuerzos por restar importancia al tema de la seguridad dentro y fuera de México, al final la realidad acabó por
rebasar a la retórica gubernamental y la globalización en la
que está inmerso el país hizo imposible regresar a la política
exterior del siglo pasado. En la primera parte de este artículo
1 El término “seguritización” fue acuñado por Barry Buzan, Ole Waever y Jaap de Wilde para referirse al proceso por el que los actores estatales
transforman algunos temas en asuntos de seguridad, al darles una connotación de amenaza, con lo cual éstos obtienen una categoría de urgencia
que les permite atraer recursos extraordinarios y no estar sujetos a las reglas establecidas. Barry Buzan, Ole Wæver y Jaap de Wilde, Security: A New
Framework for Analysis, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1998.
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analizaremos el contexto en el que llega Peña Nieto a la Presidencia, así como sus planteamientos iniciales en campaña.
En una segunda parte veremos la forma en que se desarrolló
la política exterior respecto al tema de seguridad y el interés
del gobierno en reducir la visibilidad de éste. Posteriormente analizaremos las crisis de seguridad que deterioraron la
imagen internacional del país y la forma en que se condujo
el tema en la relación con Estados Unidos, así como el fracaso en el intento por deseguritizar la política exterior. Finalmente, plantearemos algunas conclusiones.
La hipótesis de este artículo es que el proceso de deseguritización de la política externa de Peña Nieto fracasó por tres
factores: el repunte en la tasa de homicidios a partir de 2014,
varios acontecimientos puntuales que dañaron la imagen internacional de México en el tema de la seguridad –como la
desaparición de los estudiantes de la normal de Ayotzinapa– y
la llegada al poder de Donald Trump, que hizo del tema de la
seguridad, precisamente, una de las principales armas de negociación del gobierno de México.
El contexto de la victoria de Peña Nieto
El gobierno de Felipe Calderón, quien precedió a Peña Nieto en la Presidencia, tuvo como una de sus principales prioridades el combate a la delincuencia organizada, en particular,
el narcotráfico. Dicha prioridad permeó su política interna
y externa. Mucho se ha especulado sobre las razones de ello y
sobre si esta decisión presidencial fue la causante del incremento en la tasa de homicidios durante su sexenio. Sin embargo, más allá de esa discusión, lo cierto es que una parte de
la opinión pública aceptó la versión sostenida por los opositores a Calderón de que la responsable directa del incremento de la violencia en el país fue la estrategia seguida por su
gobierno. Esta versión fue sostenida tanto por la izquierda,
agrupada en torno al Partido de la Revolución Democrática
y su entonces candidato, Andrés Manuel López Obrador,
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como por el pri, a pesar de que al final del sexenio de Calderón la tasa de homicidios comenzó a registrar una baja significativa. En este sentido, no resulta extraño que el candidato
priista a la Presidencia, Enrique Peña Nieto, hiciera de la
crítica a la estrategia de seguridad de Calderón uno de sus
temas de campaña. En abril de 2012, opinó negativamente
sobre la estrategia gubernamental para combatir al crimen
organizado por ser “notoriamente fallida, como lo evidencia
su altísimo y doloroso costo en vidas humanas”.2 Asimismo,
Peña Nieto afirmó: “en mi gobierno vamos a reformular la
estrategia a partir del paradigma de seguridad democrática
y ciudadana, que propone atender los orígenes de la violencia y ofrecer alternativas a la vida criminal”.3 En esta misma
línea, el candidato priista dijo que si bien la decisión “de enfrentar con determinación a la delincuencia organizada es
correcta”, se partió de “una comprensión limitada del problema” y se buscó “una solución concentrada únicamente en el
uso de la fuerza”.4 De forma paralela a esta crítica a la estrategia de seguridad de Calderón, Peña Nieto planteó desde su
campaña la importancia de generar crecimiento económico,5
tema que se convirtió en el eje de su gobierno al proponer
varias reformas estructurales, como la energética, la hacendaria y la laboral.6
2 “Peña propone reformular estrategia de seguridad”, El Economista,
28 de abril de 2012, https://www.eleconomista.com.mx/politica/Penapropone-reformular-estrategia-en-seguridad-20120428-0004.html (consulta
del 17 de diciembre de 2018).
3 Loc. cit.
4 Loc. cit.
5 “Peña Nieto presenta propuestas de gobierno en Davos”, El Economista, 27 de enero de 2012, https://www.eleconomista.com.mx/politica/
Pena-Nieto-presenta-propuestas-de-gobierno-en-Davos-20120127-0012.
html (consulta del 17 de diciembre de 2018).
6 “Peña Nieto prepara paquete de reformas estructurales”, El Economista, 2 de julio de 2012, https://www.eleconomista.com.mx/economia/
Pena-Nieto-prepara-paquete-de-reformas-estructurales-20120702-0102.
html (consulta del 17 de diciembre de 2018).
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En la búsqueda de votos, anunció dos semanas antes de
la elección que el general Óscar Naranjo, quien fuera director de la Policía Nacional de Colombia, sería su asesor externo en materia de seguridad. Incluso, el propio Naranjo
dijo unos días después de la elección que la meta del gobierno entrante era que la violencia bajara 50% durante los
primeros cien días.7 Asimismo, como parte de sus promesas
de campaña, Peña Nieto propuso en mayo de 2012 crear un
cuerpo nacional de gendarmería con elementos de las fuerzas armadas para reforzar los cuerpos policiacos en el combate a la delincuencia.8
Como puede apreciarse, uno de los elementos centrales
de la plataforma de Peña Nieto en su campaña por la Presidencia fue el planteamiento de una estrategia de seguridad claramente diferenciada de la seguida por Calderón, con menor
énfasis en el uso de la fuerza. Otro elemento fundamental
fue la importancia del crecimiento económico y las reformas
estructurales. En este sentido, era evidente la intención de
deseguritizar la política de su administración, así como darle
un mayor contenido económico. Estas prioridades se reflejaron también en su política exterior.
La política exterior de Peña Nieto
Desde su campaña, Peña Nieto delineó lo que serían sus prioridades de política exterior. El propósito era “recuperar” el
liderazgo de México como “potencia emergente”.9 El supuesto que estaba detrás de estas prioridades era que, ante los
cambios globales, México se había “desdibujado” y compara7 “Naranjo propone plan para reducir violencia en México en 100
días”, El Espectador, 7 de julio, https://www.elespectador.com/noticias/elmundo/naranjo-propone-plan-reducir-violencia-mexico-100-dias-articu
lo-357979 (consulta del 17 de diciembre de 2018).
8 Claudia Guerrero, “Plantea Peña Nieto crear Gendarmería”, Reforma, Ciudad de México, 10 de mayo de 2012.
9 Enrique Peña Nieto, México, la gran esperanza, México, Grijalbo, 2012.
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ba la situación del país con “el despegue de Brasil”. El trasfondo de esta política era la idea de que, en el pasado, México
había tenido un papel protagónico en “la intermediación y
orquestación de iniciativas regionales y multilaterales para resolver situaciones delicadas en tiempos de crisis”, como el
Tratado de Tlatelolco, el Grupo Contadora, la primera Cumbre Iberoamericana o la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Para que México pudiera ser un
actor global, Peña Nieto planteaba siete acciones prioritarias:
1) impulsar una mejor integración de América del Norte,
2) fortalecer la cooperación con Centroamérica y el Caribe, 3) recuperar la interlocución efectiva con América del
Sur, 4) consolidarnos como potencia cultural iberoamericana, 5) consolidar una alianza con la región de Asia-Pacífico, 6) impulsar un multilateralismo efectivo y 7) dinamizar
la relación con la Unión Europea. Para Peña Nieto era necesario el fortalecimiento interno, a través del ejercicio real de
derechos fundamentales y de altas tasas de crecimiento, así
como una “estrategia de alianzas” guiada por estas prioridades. El propósito final era “traer más oportunidades y mejores
condiciones de vida para los mexicanos e incidir en las decisiones
que definen el rumbo de las relaciones internacionales”. En
otras palabras, la política exterior buscaba, como en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, ser una palanca para el desarrollo económico,10 meta que se convertiría en un mantra
de su accionar internacional.
Después de haber asumido la Presidencia en diciembre
de 2012, Peña Nieto definió con más precisión su proyecto de
política internacional. En una reunión con miembros del
Servicio Exterior Mexicano, estableció los “cuatro pilares”
10 Algunos analistas señalaron que desde la administración de Salinas
de Gortari la política exterior se había “economizado”. Jorge Chabat,
“Mexico’s foreign policy in 1990: Electoral Sovereignty and integration
with the United States”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs,
vol. 33, núm. 4 (1991), pp. 1-25; Jorge G. Castañeda, “Salinas’ international relations gamble”, Journal of International Affairs, Vol. 43, núm. 2
(1990), pp. 407-422.
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de su política en esta materia:11 1) fortalecer la presencia de
México en el exterior, con el propósito de “estrechar nuestras relaciones bilaterales y ampliar nuestra capacidad para
incidir en la conformación de un orden internacional más próspero y equitativo”; 2) ampliar la cooperación internacional a
fin de contribuir al “logro de los objetivos de desarrollo interior”; 3) promover el valor de México en el mundo, para que
se conozca “nuestra cultura, nuestra historia, nuestras artes,
nuestras bellezas naturales y especialmente la oportunidad económica y el buen momento que México hoy está viviendo”, y 4) velar
por “los asuntos e intereses de México y los mexicanos en el
exterior”. Esta definición confirmó que el eje de la nueva
política exterior iba a ser la atracción de recursos económicos para promover el desarrollo del país, lo cual se reflejó en
el nombramiento como secretario de Relaciones Exteriores
de José Antonio Meade quien, además de poseer un doctorado en Economía por la Universidad de Yale, había sido
secretario de Hacienda y Crédito Público en el gobierno de
Calderón, de 2010 a 2012, cargo que volvería a ocupar más
tarde en el gobierno de Peña Nieto, de septiembre de 2016 a
noviembre de 2017.
La prioridad económica fue señalada expresamente por
el canciller Meade en abril de 2013: México debía alcanzar el
crecimiento y la participación en el comercio internacional a
través de la política exterior.12 Así, la “economización” de la
política exterior se reflejó también en el interés del gobierno
de Peña Nieto en el Tratado de Asociación Transpacífico
(tpp por sus siglas en inglés) durante la reunión en Indonesia del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (apec,
11
“México se compromete a ser un actor con mayor responsabilidad
global: Enrique Peña Nieto”, México, Presidencia de la República, 14 de
febrero de 2013, http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/mexi
co-se-compromete-a-ser-un-actor-con-mayor-responsabilidad-global-enri
que-pena-nieto/ (consulta del 14 de octubre de 2014).
12 Eduardo Camacho, “sre: política exterior apoyará al comercio”, El
Universal, 17 de abril de 2013, http://www.eluniversal.com.mx/finan
zas/101867.html (consulta del 17 de diciembre de 2018).
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por sus siglas en inglés), en octubre de 2013, ocasión en la
cual se reunió con los mandatarios asistentes.13 En el mismo
sentido, procuró un acercamiento con la República Popular China.14
Detrás de los planteamientos iniciales en política exterior
estaba la convicción de que México debía desempeñar un papel protagónico en la arena mundial basado en su potencial
económico. En esta imagen no cabía la idea de un país acosado por la inseguridad y a la defensiva. De acuerdo con el propio Peña Nieto, éste sería el “momento de México”,15 en el
que el país recuperaría el liderazgo internacional del pasado.
Un “México en paz”
El énfasis en el desarrollo económico se compaginaba muy
bien con el intento de deseguritizar la agenda gubernamental. Por ello, en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 se
estableció como uno de los objetivos el lograr un “México en
paz”, meta que también formó parte de la política exterior16
y, por cierto, empataba muy bien con una de las característi13
Erika Hernández, “Peña Nieto asegura que afianzó lazos con Asia”,
Terra Noticias, 8 de octubre de 2012, http://noticias.terra.com.mx/mexi
co/politica/pena-nieto-asegura-que-mexico-afianzo-lazos-con-asia,66ab
808345891410VgnVCM5000009ccceb0aRCRD.html (consulta del 14 de
octubre de 2014).
14 Kenia Ramírez Meda y Nalia María Rochin Aguilar, “La política
exterior de México durante el sexenio de Enrique Peña Nieto”, Journal of
International Relations, núm. 8 (2017), pp. 51-66.
15 Enrique Peña Nieto, “Mexico’s moment”, The Economist, 21 de noviembre de 2012, https://www.economist.com/news/21566314-enrique
pe%C3%B1a-nieto-mexicos-newly-elected-president-sets-out-his-priori
ties-mexicos-moment (consulta del 17 de diciembre de 2018).
16 Tania L. Montalvo, “Un México en paz debe tener el apoyo de la
diplomacia: canciller Meade”, Expansión, 7 de enero de 2013, https://
expansion.mx/nacional/2013/01/07/un-mexico-en-paz-debe-tener-elapoyo-de-la-diplomacia-canciller-meade (consulta del 17 de diciembre de
2018).
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cas de la “época dorada” de la diplomacia mexicana de los
años sesenta y setenta del siglo pasado: el “pacifismo”. En
esa misma línea, el gobierno mexicano anunció varias medidas que buscaban redefinir el tema de la seguridad tanto
interna como externamente. Una primera decisión, que
buscaba marcar una clara diferencia con la política seguida
por el gobierno de Calderón, fue la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública, dependencia que había sido
identificada por la oposición como la encargada de instrumentar una estrategia de seguridad que, desde esa óptica,
era la causa del aumento en la tasa de homicidios. Ello implicó que la rectoría del Sistema Nacional de Seguridad Pública
y las funciones de la Policía Federal fueran absorbidas por la
Secretaría de Gobernación, la cual se encargaría, además, de
desarrollar un programa de prevención del delito, en la línea
marcada por Peña Nieto de usar menos la fuerza y atender
más las causas sociales. El Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y el Delito (pnpsvd) se proponía
“atender los factores de riesgo y de protección vinculados a la
violencia y la delincuencia” y tenía cinco objetivos:
1. Incrementar la corresponsabilidad de la ciudadanía y
de los actores sociales en la prevención social mediante su participación y desarrollo de competencias.
2. Reducir la vulnerabilidad ante la violencia y la delincuencia de las poblaciones de atención prioritaria.
3. Generar entornos que favorecieran la convivencia y
seguridad ciudadana.
4. Fortalecer las capacidades institucionales para la seguridad ciudadana en los gobiernos municipales/delegacionales, estatales y federal.
5. Asegurar la coordinación entre las dependencias y entidades de la administración pública federal para la
implementación de programas de prevención social.17
17 “¿Qué es el Programa Nacional para la Prevención social de la
Violencia y el Delito?”, http://mexicoevalua.org/prevencion/conoce-el-
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Por otro lado, en agosto de 2014, se publicó el decreto
para crear la División de Gendarmería como parte de la Policía Federal.18 Asimismo, en abril de 2013 se había anunciado que la Secretaría de Gobernación sería el único canal con
el gobierno de Estados Unidos en temas de seguridad.19 Para
complementar esta serie de reformas en la materia, en 2016
se anunció la creación del Centro de Nacional de Fusión de
Inteligencia, que buscaba coordinar la recopilación de información sobre la inseguridad en el país a través de cinco centros regionales.20
La seguridad en la política exterior
La “economización” de la política exterior, el énfasis en deseguritizar la agenda interna y la idea de regresar a la “época
dorada” de la acción internacional de México provocaron
que dicha política tuviera, en general, un bajo perfil. A pesar
de ello, se mantuvieron algunos esquemas de cooperación
en seguridad con Estados Unidos, principalmente la Iniciativa Mérida, aunque ésta dejó de ser un punto de referencia
de la relación bilateral. Asimismo, el gobierno mexicano insproyecto/que-es-el-programa-nacional-para-la-prevencion-social-de-laviolencia-y-la-delincuencia-pronapred/ (consulta del 17 de diciembre de
2018).
18 “Segob publica decreto que crea la División de Gendarmería”, El
Financiero, 22 de agosto de 2014, http://www.elfinanciero.com.mx/socie
dad/segob-publica-decreto-que-crean-la-division-de-gendarmeria (consulta del 17 de diciembre de 2018) .
19 “Gobernación, única ventanilla para tratar temas de seguridad con
Estados Unidos”, Animal Político, 30 de abril de 2013, https://www.animalpolitico.com/2013/04/gobernacion-la-unica-ventanilla-para-tratar-temade-seguridad-con-eu/ (consulta del 17 de diciembre de 2018).
20 Susana Guzmán, “Centro de fusión de inteligencia coordinará acciones para fortalecer seguridad: Segob”, El Financiero, 2 de noviembre de
2016, http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/centro-de-fusion-de-in
teligencia-coordinara-acciones-para-fortalecer-seguridad-segob (consulta
del 17 de diciembre de 2018).
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tituyó en 2016 el Grupo de Alto Nivel con Washington, el
cual buscaba abordar los temas de la relación bilateral, en
particular los aspectos de seguridad.21 Dicho grupo se asemejó al Grupo de Contacto de Alto Nivel que crearon los dos
países en 1996 para atender las crisis en torno al tema del
narcotráfico. En la relación con América Latina, el gobierno
de Peña Nieto mantuvo diversos grupos de alto nivel en seguridad (ganseg) con Guatemala, Panamá, Perú, El Salvador y Honduras, los cuales celebraron reuniones periódicas
para reforzar la cooperación ante amenazas comunes.
Mención aparte merece la iniciativa de México, Colombia y Guatemala, que data de 2012, para la realización de la
Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas
(ungass) sobre Drogas, la cual tuvo lugar en abril de 2016.
La ungass sobre Drogas anterior, llevada a cabo en 1998, fue
también promovida por México y en ella se buscó poner énfasis en el papel de la demanda y de los países consumidores
en el problema de las drogas ilícitas. No obstante, en la de
2016 el enfoque fue mucho más crítico del régimen internacional de control de drogas y reflejó la fractura en el consenso en torno al mismo.22 Dicha reunión sirvió también como
foro para que el gobierno mexicano mostrara un cambio en
su tradicional posición de moderación sobre el régimen de
drogas. En la reunión en Nueva York, Peña Nieto expresó
una crítica abierta a este régimen: “El esquema basado esencialmente en el prohibicionismo, la llamada guerra contra
las drogas, que inició en los años setenta no ha logrado inhibir la producción, el tráfico, ni el consumo de drogas en el
mundo”. Y añadió:
21
Natalia Gómez y Ariadna García, “México y eu forman grupo de
alto nivel en seguridad”, El Universal, 12 de octubre de 2016, http://www.
eluniversal.com.mx/articulo/nacion/seguridad/2016/10/12/mexico-yeu-forman-grupo-de-alto-nivel-en-seguridad (consulta del 17 de diciembre de 2018).
22 Sobre la fractura en el consenso en torno al régimen internacional
de control de drogas, véase David R. Bewley-Taylor, International Drug Control: Consensus fractured, Cambridge, University Press, 2012.
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Como pocos, conocemos las limitaciones y las dolorosas implicaciones del paradigma eminentemente prohibicionista. Por
eso, durante mi administración, se ha buscado atender el fenómeno de las drogas de una forma más integral, con una estrategia que evita generar mayor violencia y en la que prácticamente
participan todas las secretarías del gobierno de México.23
Dicha posición, que muy probablemente lleve a eliminar
la prohibición del uso de la cannabis en el sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, y a regularlo, compaginaba muy bien con la idea de adoptar un enfoque menos
punitivo en el tema del narcotráfico.
En el ámbito multilateral habría que mencionar también la decisión del gobierno de Peña Nieto de destinar tropas a las fuerzas de mantenimiento de paz de la Organización
de las Naciones Unidas, la cual podría parecer contradictoria con la política de un “México en paz”, aunque más bien
lo que buscaba era apoyar procesos de pacificación en otras
partes del mundo, en correspondencia con la tradición pacifista de México.
La crisis de seguridad y el regreso del tema
a la agenda de la política exterior
Hasta 2014, todo indicaba que los intentos por deseguritizar
la agenda interna y externa de Peña Nieto habían sido exitosos. De hecho, la percepción de la opinión pública así lo confirmaba. Según una encuesta dada a conocer en noviembre
de 2013, 56% de la población pensaba en junio de 2012, al
final del sexenio de Calderón, que el presidente de la República había sido rebasado por el crimen organizado. Dicha
23
Naciones Unidas, “Boletín onu. Discurso del presidente Enrique
Peña Nieto en la ungass 2016”, Comunicado núm. 16/083,19 de abril de
2016, http://www.cinu.mx/comunicados/2016/04/el-problema-mundialde-las-dro/ (consulta del 17 de diciembre de 2018).
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percepción cambió radicalmente diez meses después, porque en abril de 2013, ya en el sexenio de Peña Nieto, 56%
estimaba que el jefe del Ejecutivo tenía capacidad para mantener el control. Sin embargo, la opinión volvió a pendular
en sólo seis meses, pues ya en octubre de ese año 60% pensaba, una vez más, que el presidente ya había sido rebasado por
la delincuencia.24 Esta percepción de inseguridad coincidió
con el deterioro de la situación en Michoacán, que llevó a la
intervención del Ejército a principios de ese año y al nombramiento de un comisionado del gobierno federal a principios
de 2014, quien se convirtió en el gobernador de facto de la
entidad. Ya para entonces, la imagen internacional del gobierno empezaba a deteriorarse y el tema de la seguridad se
colaba en la agenda de la política exterior. Las noticias sobre
los grupos de autodefensa michoacanos eran cada vez más
comunes en la prensa de otros países, la cual veía el surgimiento de estos grupos como el “ejemplo más notable de la
debilidad policial […] especialmente en las áreas rurales,
donde la frustración y la falta de confianza en las instituciones es más profunda”.25 Pero si bien la crisis en Michoacán
afectó seriamente la imagen de que el gobierno tenía “bajo
control” el problema de la inseguridad, lo cierto es que fue
la desaparición de 43 estudiantes de la normal rural de Ayotzinapa, en septiembre de 2014, lo que derrumbó esa imagen y colocó la seguridad en lo alto de la agenda nacional e
internacional.
A pesar de que la evidencia indica que la desaparición de
los estudiantes fue resultado de la complicidad de las policías de Iguala y Cocula con un grupo local del crimen orga24
Ulises Beltrán y Alejandro Cruz, “Crece percepción de violencia”,
Excélsior, 11 de noviembre de 2013, http://www.bgc.com.mx/archivos/
excelsior/2013/noviembre/EX111113.pdf (consulta del 17 de diciembre de 2018).
25 Randall C. Archibold, “A Quandary for Mexico as vigilantes rise”,
The New York Times, 15 de enero de 2014, https://www.nytimes.com/
2014/01/16/world/americas/a-quandary-for-mexico-as-vigilantes-rise.
html (consulta del 17 de diciembre de 2018).
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nizado, la ineficacia en la investigación de la Procuraduría
General de la República (pgr) transfirió pronto el costo político de tal suceso al gobierno federal. Evidentemente, los
partidos de oposición buscaron obtener una ganancia política del hecho e hicieron del tema una de las banderas de
crítica al gobierno. A pesar de que las desapariciones y homicidios han crecido en los últimos años, y de que Guerrero
es uno de los estados con las tasas más elevadas, el alto número de víctimas y que éstas fueran estudiantes generó un escándalo en la opinión pública nacional e internacional.26
The New York Times, por ejemplo, reportó la noticia con el
siguiente encabezado: “43 estudiantes desaparecidos, una
fosa común y un solo sospechoso: la policía de México”.27
The Washington Post se refirió a este hecho así: “Secuestro
masivo de estudiantes en Iguala, México, provoca indignación y protestas”.28 El Tiempo, de Bogotá, reportó la noticia de
la siguiente manera: “Sicarios y policías envueltos en atroz
crimen en México”.29 Incluso el diario Le Monde expresó que
las revelaciones sobre los estudiantes desaparecidos comen26 “Así informa la prensa internacional de lo que ocurre en Guerrero”, Aristegui Noticias, 7 de octubre de 2014, https://aristeguinoticias.com/
0710/mexico/asi-informa-la-prensa-internacional-lo-que-ocurre-en-guerrero/ (consulta del 17 de diciembre de 2018).
27 Randall C. Archibold, “43 missing students, a mass grave and a suspect: Mexico’s police”, The New York Times, 6 de octubre de 2014, https://
www.nytimes.com/2014/10/07/world/americas/43-missing-students-amass-grave-and-a-suspect-mexicos-police-.html?ref=todayspaper&_r=0
(consulta del 17 de diciembre de 2018).
28 Nick Miroff, “Mass kidnapping of students in Iguala, Mexico, brings
outrage and protests”, The Washington Post, 11 de octubre de 2014, https://
www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2014/10/11/in-mexico-mass-kidnapping-and-slaying-of-students-in-iguala-brings-outrage-andprotests-against-gangs-and-government/?noredirect=on&utm_term=.
cc7c764d795c (consulta del 18 de diciembre de 2018).
29 Alejandra Nóguez, “Sicarios y policías envueltos en atroz crimen
en México”, El Tiempo, 6 de octubre de 2014, https://m.eltiempo.com/
archivo/documento/CMS-14649666 (consulta del 17 de diciembre de
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zaban a provocar una “crisis en seguridad”.30 La presión nacional e internacional fue tan fuerte en este caso, que el
gobierno de Peña Nieto suscribió a unos días del hecho un
acuerdo de asesoría técnica con la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (cidh) de la oea para la creación de
un grupo de investigación independiente sobre los acontecimientos de Iguala. Como resultado de este acuerdo se creó el
Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (giei),
formado por expertos legales y especialistas en derechos humanos de Chile, Colombia, Guatemala y España. Un año después, en septiembre de 2015, el giei presentó un reporte de
su investigación, en el cual se refutaba la conclusión de la
pgr de que los estudiantes habían sido incinerados en el basurero municipal de Cocula y se señalaba que la investigación oficial no había tomado en cuenta la presencia de un
quinto autobús en el que viajaban los normalistas.31 El procurador general de la República, Jesús Murillo Karam, había
afirmado en enero de 2015 que los normalistas habían sido
asesinados por el grupo criminal Guerreros Unidos, al confundirlos con miembros de un grupo rival, Los Rojos, y que
habían sido quemados en el basurero de Cocula, una población aledaña a Iguala.32 Evidentemente, el informe del giei
afectó seriamente la credibilidad internacional del gobierno
de Peña Nieto. A raíz de este reporte, Amnistía Internacional
declaró que éste había dejado al descubierto “la absoluta in30
Fréderic Saliba, “Au Mexique l’armée investit Iguala où sont disparu les 43 étudiants”, 7 de octubre de 2014. https://www.lemonde.fr/ameriques/article/2014/10/07/mexique-l-etat-prend-le-controle-de-la-vi
lle-ou-les-43-etudiants-ont-disparu_4501505_3222.html (consulta del 17 de
diciembre de 2018).
31 Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, “Informe
Ayotzinapa”, septiembre de 2015. http://8d5306c18b850ea7e0ac-65b9b7a2fa68b3c92f951010bb26a4de.r54.cf2.rackcdn.com/pdf/Informe%20
ayotzi.pdf (consulta del 17 de diciembre de 2018).
32 Gustavo Castillo García, “Guerreros Unidos asesinó a los 43 normalistas: Murillo”, La Jornada, 28 de enero de 2015, https://www.jornada.
unam.mx/2015/01/28/politica/002n1pol# (consulta del 17 de diciembre de 2018).
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competencia y falta de voluntad del gobierno para encontrar
y castigar a los responsables”.33 Por su parte, la organización
Human Rights Watch señaló que “a pesar de que el mundo
tenía los ojos puestos en México y de los enormes recursos
asignados, las autoridades demostraron ser incapaces o no
estar dispuestas a llevar a cabo una investigación seria”.34
Paralelamente a la labor del giei, las familias de los normalistas desparecidos, junto con el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, el Centro de Derechos Humanos
de la Montaña Tlachinollan de Guerrero, el Centro de Derechos Humanos José María Morelos y Pavón de Guerrero y los
Servicios y Asesoría para la Paz, solicitaron, el 4 de octubre
de 2014, al Equipo Argentino de Antropología Forense (eaaf)
que realizara una investigación sobre los hecho de Iguala. El
eaaf emitió el 8 de febrero de 2016 un reporte en el cual también refutaba la hipótesis de la pgr respecto a la incineración
de los cuerpos de los estudiantes en el basurero de Cocula.35
Por otro lado, después del primer reporte del giei, la cidh
decidió prorrogar el mandato de dicho grupo hasta el 30 abril
de 2016. Poco antes de esa fecha, el 24 de abril, el giei emitió
un segundo reporte, en el cual se afirmaba que varios de los
inculpados en la desaparición de los normalistas habían sido
torturados y que elementos de la pgr realizaron diligencias
en el basurero de Cocula y sus inmediaciones que no fueron
reportadas.36 Al término del mandato del giei el gobierno
mexicano decidió no prorrogar el acuerdo con la cidh para
33
Juan Paullier, “México: Así reaccionó el gobierno al informe sobre
los estudiantes de Ayotzinapa”, BBC Mundo, 6 de septiembre de 2015,
https://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/09/150906_mexico_estudiantes_informe_ayotzinapa_giei_reaccion_gobierno_jp (consulta del 17
de diciembre de 2018).
34 Loc. cit.
35 Equipo Argentino de Antropología Forense, “Resumen ejecutivo”,
8 de febrero de 2016, https://www.eaaf.org/files/informe_resumen_ejecutivo_08-02-2016.pdf (consulta del 17 de diciembre de 2018).
36 Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, “Informe
Ayotzinapa II”, https://www.oas.org/es/cidh/actividades/giei/giei-in
formeayotzinapa2.pdf (consulta del 18 de diciembre de 2018).
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la permanencia de este grupo. Sin embargo, para entonces,
era claro que el tema de la seguridad ocupaba ya un lugar
prioritario en la agenda de la política exterior mexicana. Y esa
situación perduró durante el resto del sexenio. De hecho, la
entonces candidata a la presidencia de Estados Unidos, Hillary Clinton, declaró el 19 de abril de 2016, al referirse a la
desaparición de los normalistas: “Es algo indignante. Si yo estuviese en el gobierno mexicano, no descansaría hasta descubrir lo que pasó con esos 42 (sic) jóvenes. Su secuestro fue una
terrible violación de la ley”.37
En los años siguientes, el tema de Ayotzinapa siguió afectando la imagen internacional del gobierno mexicano, sin
que las respuestas de éste fueran efectivas. Incluso, el 15 de
marzo de 2018, la Organización de las Naciones Unidas (onu)
emitió un informe en el cual se concluía que había “fuertes
elementos de convicción para considerar que al menos 34
personas detenidas durante la primera etapa de la investigación sobre la desaparición de 43 estudiantes de Ayotzinapa en
2014 fueron torturadas y muchas de ellas detenidas arbitrariamente. Estas serias violaciones fueron a su vez inadecuadamente investigadas y encubiertas”.38 Llama la atención la
respuesta del gobierno mexicano a este informe de la onu,
la cual recuerda las décadas de los años setenta y ochenta, en
37 “Clinton: Si estuviese en el gobierno mexicano no descansaría hasta saber qué pasó con los normalistas”, La Jornada, 20 de abril de 2016,
https://www.jornada.com.mx/2016/04/20/politica/005n2pol# (consulta del 18 de diciembre de 2018).
38 “Informe Ayotzinapa, México: la Oficina de Derechos Humanos
de la onu respalda las conclusiones de su informe”, 9 de mayo de 2018,
http://hchr.org.mx/index.php?option=com_k2&view=item&id=1114:inf
orme-ayotzinapa-mexico-la-oficina-de-derechos-humanos-de-la-onu-res
palda-las-conclusiones-de-su-informe&Itemid=265 (consulta del 17 de diciembre de 2018); Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, “Doble injusticia: Informe sobre violaciones de derechos humanos en la investigación del caso Ayotzinapa”,
marzo de 2018, http://hchr.org.mx/images/doc_pub/20180315_Doble
Injusticia_InformeONUDHInvestigacionAyotzinapa.pdf (consulta del 17
de diciembre de 2018).
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las cuales se reivindicaba la soberanía para evitar críticas en
temas espinosos, como los de la democracia y los derechos
humanos. En su respuesta, el gobierno señaló que el informe
carecía “de rigor metodológico y sustento jurídico para arribar
a la conclusión de que se está cometiendo una «doble injusticia» como su mismo título lo describe” y que dicho organismo
estaba asumiendo funciones que “sólo corresponden a un
juzgador”, lo cual desvirtuaba la función que se acordó realizaría en el país.39
Además del caso Ayotzinapa, hubo otros sucesos relacionados con el combate a la delincuencia organizada que también repercutieron negativamente en la imagen externa de
México. Uno de ellos fue la muerte de 22 supuestos criminales por parte del Ejército Mexicano en el poblado de Tlatlaya
en el Estado de México el 30 de junio de 2014. La versión
oficial decía que esas personas habrían muerto en un enfrentamiento con las fuerzas federales. Sin embargo, en septiembre del mismo año, la agencia noticiosa Associated Press
y la revista Esquire Latinoamérica publicaron sendos reportajes, en los cuales una mujer –supuestamente una de las secuestradas que fueron rescatadas por el Ejército–, afirmaba
que 21 de los sospechosos habían sido ejecutados por los
militares a pesar de haberse rendido y salir con las manos en
la nuca. Como resultado de esta información, la Secretaría
de la Defensa inició una investigación, tras la cual 17 militares fueron procesados, de los cuales seis fueron liberados
posteriormente. Sólo uno purgó una pena de un año. En
agosto de 2018, un juez ordenó reabrir el caso por deficiencias en la investigación.40 Como ocurrió con los estudiantes
39 “Informe de la onu sobre caso Ayotzinapa fue más allá de sus atribu-
ciones: gobierno de México”, Aristegui Noticias,7 de mayo de 2018, https://
aristeguinoticias.com/0705/mexico/informe-de-la-onu-sobre-caso-ayotzi
napa-fue-mas-alla-de-sus-atribuciones-gobierno-de-mexico/ (consulta del
17 de diciembre de 2018).
40 Fernando Camacho y Emir Olivares, “Ordena juez a la pgr reabrir el
caso Tlatlaya”, La Jornada, 12 de agosto de 2018, https://www.jornada.com.
mx/2018/08/12/politica/002n1pol (consulta del 17 de diciembre de 2018).
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de Ayotzinapa, la matanza de Tlatlaya también ocasionó fuertes críticas de la prensa internacional y las organizaciones no
gubernamentales de derechos humanos, como Human Rights
Watch, cuyo director de la División para las Américas, José
Miguel Vivanco, la calificó como “la peor masacre de civiles
por parte de militares de este sexenio”.41 Asimismo, el Centro
de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez publicó un
informe a mediados de 2015, en el cual se señala que los militares tenían la orden de abatir a los delincuentes.42
De esta forma, a finales del sexenio de Peña Nieto, la
agenda internacional se había ya seguritizado, a pesar de los
esfuerzos del gobierno por evitarlo. Pero ello no se debió
sólo al caso Ayotzinapa o al caso Tlatlaya. Lo cierto es que la
estrategia del gobierno mexicano para combatir la inseguridad resultó un fracaso. No sólo la tasa de homicidios comenzó a subir de manera constante a partir de 2014 (cuando fue
de 17 por cada 100 000 habitantes) hasta llegar a 25 por cada
100 000 habitantes en 2018, frente a una tasa de 24 por
cada 100 000 habitantes en 2011, en el punto más alto de
la violencia con Calderón, sino que la tasa de prevalencia
delictiva en el sexenio aumentó en 8.81%, de 27 337 por cada
100 000 habitantes, en 2012, a 29 746 por cada 100 000 habitantes, en 2017.43
41
“Tlatlaya, primera gran masacre del gobierno de epn, según hrw,
se vuelve tema mundial”, Sin Embargo, 19 de septiembre de 2014, https://
www.sinembargo.mx/19-09-2014/1121286 (consulta del 17 de diciembre
de 2018).
42 Ana Langner, “La orden a los militares fue abatir a los delincuentes”, El Economista, 2 de julio de 2015, https://www.eleconomista.com.mx/
p o l i t i c a / L a - o r d e n - a - l o s - m i l i t a r e s - f u e - a b a t i r- a - l o s - d e l i n c u e ntes-20150702-0085.html (consulta del 17 de diciembre de 2018).
43 “inegi. Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (envipe) 2018”, Boletín de prensa núm. 425/18, 25 de
septiembre de 2018, http://www.beta.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2018/EstSegPub/envipe2018_09.pdf (consulta del 17
de diciembre de 2018).
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FI LIX-3-4 La seguridad en la política exterior de Peña Nieto
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La relación con Estados Unidos: la seguridad como
herramienta de negociación
Como ya apuntamos, el esfuerzo del gobierno de Peña Nieto
por deseguritizar la política exterior se reflejó también en la
relación con Estados Unidos. Aunque no se canceló la Iniciativa Mérida, dejó de ser un referente de la relación bilateral.
A pesar de ello, la seguridad continuó siendo un tema central en esta relación. La colaboración entre las agencias de
inteligencia de ambos países continuó con regularidad durante la administración de Peña Nieto. Incluso, en una reunión en julio de 2013 entre el secretario de Gobernación,
Miguel Ángel Osorio Chong, y la secretaria de Seguridad Interior de Estados Unidos, Janet Napolitano, esta última señaló
“el énfasis en el intercambio de inteligencia, haciendo evaluación de los riesgos que ambos países enfrentan […] esas cosas creo que están continuando y que son más fuertes de lo
que han sido”.44 La colaboración en materia de inteligencia
fue clave para la captura del líder de los Zetas, Miguel Ángel
Treviño Morales, en 201345 y la recaptura del narcotraficante
Joaquín “Chapo” Guzmán, en 2014.46
Por otro lado, a medida que la crisis de seguridad se hizo
patente en el país, el gobierno de Peña Nieto aumentó la
adquisición de armas a Estados Unidos. Para junio de 2015, el
gobierno mexicano había gastado alrededor de 3500 millones de dólares en armamento, una cifra “sin precedentes”, de
44 Associated Press, “dhs secretary discusses cooperation with Mexican domestic security chief at border meeting”, Fox News, 23 de julio de
2013, https://www.foxnews.com/world/dhs-secretary-discusses-coopera
tion-with-mexican-domestic-security-chief-at-border-meeting (consulta del
17 de diciembre de 2018).
45 Loc. cit.
46 Catherine E. Shoichet y Evan Pérez, “Cómo lograron capturar a «el
Chapo» Guzmán, el narcotraficante más buscado del mundo”, CNN Español, 24 de febrero de 2014, https://cnnespanol.cnn.com/2014/02/24/
como-lograron-capturar-a-el-chapo-guzman-el-narcotraficante-mas-busca
do-del-mundo/ (consulta del 17 de diciembre de 2018).
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FI LIX-3-4
acuerdo con The Washington Post. Estas compras incluían “al
menos dos docenas de helicópteros Blackhawk UH-60 –de la
fuerza aérea y la marina estadounidenses– y unos 2200 vehículos blindados Humvee”. Llama la atención la declaración
de un oficial estadounidense ante estas compras, que confirma que el esfuerzo por deseguritizar la política exterior fue
fallido: “Sabíamos que el presidente Peña Nieto quería enfocarse en otras cosas diferentes a la seguridad […] Después se
dio cuenta de que tenía que poner atención al tema de la
seguridad”.47 Estas compras de armamento para reforzar las
capacidades del gobierno en el combate al crimen organizado continuaron hasta el fin del sexenio.48 Otro hecho que
refleja la creciente importancia del tema de la seguridad y el
interés del gobierno de Peña Nieto en colaborar con Estados
Unidos en este rubro fue la autorización, en 2015, de “la portación temporal de armas a los servidores públicos extranjeros de migración o aduanas, debidamente acreditados ante el
gobierno federal, que participen en la revisión migratoria en
los puntos de tránsito internacionales o el despacho conjunto
de mercancías en las aduanas nacionales”.49
Otra razón para que la seguridad se volviera un tema central en la relación con Estados Unidos, además de la crisis de
inseguridad que se hizo evidente al poco tiempo de iniciado el
47 “Peña Nieto ha comprado armas ‘sin precedentes’ a eu: más de 3
mil mdd”, Animal Político, 16 de junio de 2011, https://www.animalpoliti
co.com/2015/06/pena-nieto-ha-comprado-armas-sin-precedentes-a-eumas-de-3-mil-mdd (consulta del 17 de diciembre de 2018). La nota aludida
de The Washington Post es: Joshua Partlow, “What’s behind Mexico’s military buying binge?”, The Washington Post, https://www.washingtonpost.
com/news/worldviews/wp/2015/06/15/whats-behind-mexicos-militarybuying-binge/?utm_term=.30965fd57c64
48 “México comprará armamento militar a Estados Unidos por 98.4
millones de dólares”, Animal Político, 6 de enero de 2018, https://www.
animalpolitico.com/2018/01/mexico-eu-compra-armamento/ (consulta
del 17 de diciembre de 2018).
49 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Diario Oficial de la Federación, 22 de mayo de 2015.
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FI LIX-3-4 La seguridad en la política exterior de Peña Nieto
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sexenio, fue que, con la llegada al poder de Donald Trump,
el gobierno de Peña Nieto se dio cuenta de que la principal
herramienta de negociación que tenía frente a ese gobierno
era precisamente ese tema. De hecho, ante las constantes críticas de Trump a los migrantes mexicanos y las amenazas de
cancelar el Tratado de Libe Comercio de América del Norte,
la cancillería mexicana le hizo saber al presidente y al Congreso de Estados Unidos que el Senado mexicano le había
pedido suspender la cooperación bilateral en materia de seguridad y migración en tanto el mandatario de ese país no se
condujera “con respeto” hacia México.50
Desde esta perspectiva, el manejo de la migración de centroamericanos que buscan llegar a Estados Unidos –tema que
el gobierno de Trump seguritizó desde su campaña presidencial– fue también una herramienta de negociación frente a
la Casa Blanca. Así, desde la década pasada, el gobierno mexicano ha colaborado con Washington para controlar el flujo
migratorio de Centroamérica hacia el país del norte. Esta política la continuó Peña Nieto. De 2015 a 2018, México deportó a 436 125 guatemaltecos, salvadoreños y hondureños, cifra
considerablemente mayor que los 293 813 que deportó el
gobierno de Estados Unidos en el mismo periodo.51 Incluso, según The Washington Post, el gobierno de Trump habría
alcanzado un acuerdo con el gobierno entrante de López
Obrador para que los migrantes centroamericanos en México permanecieran en México hasta que sus peticiones de
50 Iván E. Saldaña, “sre hace saber a Trump que Senado pidió suspender cooperación bilateral”, Excélsior, 24 de abril de 2018, https://www.
excelsior.com.mx/nacional/sre-hace-saber-a-trump-que-senado-pidiosuspender-cooperacion-bilateral/1234543 (consulta del 17 de diciembre
de 2018).
51 José Meléndez, “México rebasa a eu en expulsión de migrantes”, El
Universal, 21 de octubre de 2018, https://www.eluniversal.com.mx/mun
do/mexico-rebasa-eu-en-expulsion-de-migrantes?fbclid=IwAR3BNIxx5m
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asilo fueran procesadas en la cortes de Estados Unidos.52 Dicho acuerdo habría sido negado posteriormente por la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero.
A finales del sexenio de Peña Nieto se presentó otra crisis
en la frontera con Estados Unidos, como resultado de la llegada masiva de migrantes centroamericanos a la ciudad de
Tijuana, que ingresaron a México en varias caravanas a través de la frontera sur. La presencia de los migrantes en esa
ciudad fronteriza provocó fuertes reacciones xenofóbicas de
parte de la población tijuanense y una saturación de los servicios básicos que no pudo ser resuelta satisfactoriamente ni
por el gobierno local ni por el gobierno federal. Si bien la
entrada de migrantes de Centroamérica no es nueva, el hecho de que se haya dado masivamente es inédito y evidenció
la falta de una estrategia del gobierno mexicano para lidiar
con un fenómeno de esas características.
Conclusiones
Como ha podido apreciarse a lo largo de este artículo, desde
el inicio de su gobierno, el presidente Peña Nieto decidió
deseguritizar la política exterior por varias razones. Primero,
este proceso era la cara externa de una política interna en el
mismo sentido que buscaba distanciarse del gobierno de su
antecesor, cuya estrategia de seguridad fue considerada como
la causante del incremento de la violencia en el país por el
partido de Peña Nieto –y por la oposición de izquierda–. Segundo, la deseguritización de la política exterior era un requisito fundamental para presentar a México como una potencia
económica con capacidad de liderazgo internacional. Sin
52 Joshua Partlow y Nick Miroff, “Deal with Mexico paves the way for
asylum overhaul at us border”, The Washington Post, 24 de noviembre de
2018, https://www.washingtonpost.com/world/national-security/deal-wi
th-mexico-paves-way-for-asylum-overhaul-at-us-border/2018/11/24/87b
9570a-ef74-11e8-9236-bb94154151d2_story.html?noredirect=on&utm_
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embargo, al final, el tema de la seguridad se coló en la política exterior de Peña Nieto como un invitado incómodo. Su
inclusión en la agenda exterior fue resultado de dos circunstancias que no se tenían previstas al inicio del sexenio: un
incremento de la inseguridad en México y la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos. El incremento de la inseguridad, medido con las cifras de homicidios
y los índices de criminalidad, fue probablemente resultado
de la falta de continuidad en las políticas de seguridad diseñadas por el gobierno anterior –que ya habían incidido en
una baja en la tasa de homicidios a inicios del sexenio de
Peña Nieto–, así como de crisis muy concretas que afectaron seriamente la imagen del gobierno: la aparición de los
grupos de autodefensa en Michoacán y la intervención del
gobierno federal en esa entidad, la desaparición de los normalistas de Ayotzinapa y la muerte de civiles a manos del Ejército en Tlatlaya. En ese sentido, el hecho de que se buscara
deliberadamente disminuir el tema de la seguridad en la
agenda interna y externa del gobierno hizo que las respuestas
que éste tuvo ante las crisis en este ámbito fueran desarticuladas e ineficientes. Al no figurar en la agenda inicial del gobierno como un tema prioritario, no había una estrategia
para lidiar con los efectos de las crisis que se generaron y
que provocaron un serio deterioro de la imagen internacional del país. Ello fue evidente en los casos de Ayotzinapa y
Tlatlaya, y con la llegada masiva de migrantes a Tijuana a finales del sexenio. Al mismo tiempo, aunque el tema se reveló
como una fuerte carta de negociación frente a Estados Unidos, el que no formara parte de la agenda internacional inicial le restó efectividad. Desde esta perspectiva, todo indica
que el próximo gobierno está más consciente de la relevancia interna y externa de la seguridad y que ésta estará presente en ambas agendas. Lamentablemente, dada la profundidad
de la crisis en el rubro, es difícil que el tema pase en forma
natural a un segundo plano. En todo caso, el sexenio de Peña
Nieto muestra que, aunque los gobiernos son actores fundamentales en el proceso de seguritización (o deseguritización)
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de algunos asuntos, al final, éste no es sólo un acto retórico,
sino que debe tener una correspondencia con la realidad.
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