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La conservación de la naturaleza en las relaciones Norte-Sur: el pago
por los servicios ecosistémicos*
Cristian Lorenzo** y María del Pilar Bueno***
Recibido: 5 de julio de 2018 · Aceptado: 11 de diciembre de 2018 · Modificado: 12 de noviembre de 2019
Doi: https://doi.org/10.7440/res71.2020.04
Cómo citar: Lorenzo, Cristian y María del Pilar Bueno. 2020. “La conservación de la naturaleza en las relaciones Norte-Sur: el pago
por los servicios ecosistémicos”. Revista de Estudios Sociales 71: 40-50. https://doi.org/10.7440/res71.2020.04
RESUMEN | Este trabajo analiza las trayectorias del pago por servicios ecosistémicos (PSE) desde los años
noventa hasta la actualidad, haciendo énfasis en América Latina y el Caribe (ALyC). Se concluye que dichas
trayectorias fueron configurando una estrategia de conservación de la naturaleza en el marco de las relaciones
Norte-Sur dentro del sistema internacional. Emergió en instituciones académico-científicas en Estados Unidos,
y, posteriormente, se proyectó a nivel multilateral mediante el Informe Global de los Ecosistemas del Milenio,
publicado en 2005. En ALyC, se fue gestando una discusión técnica y política sobre la posibilidad de medir la
naturaleza y asignar a esta un valor económico, y se fueron implementando casos legitimadores de la propuesta
de PSE con financiamiento externo.
PALABRAS CLAVE | América Latina; medioambiente; pago por servicios ambientales; Relaciones Internacionales
Nature Conservation in North-South Relations: Payment for Ecosystem Services
ABSTRACT | This paper analyzes the trajectories of payment for ecosystem services (PES) from the 1990s to
the present, with an emphasis on Latin America and the Caribbean (LAC). It is concluded that these trajectories were configuring a strategy for nature conservation within the framework of North-South relations
within the international system. It emerged in academic-scientific institutions in the United States, and was
subsequently projected at the multilateral level through the Global Millennium Ecosystem Report, published
in 2005. In Latin America and the Caribbean, a technical and political discussion developed on the possibility
of measuring nature and assigning it an economic value, and cases were implemented that legitimized the PES
proposal with external financing.
KEYWORDS | Environment; International Relations; Latin America; payment for environmental services
A conservação da natureza nas relações Norte-Sul: o pagamento pelos serviços ecossistêmicos
RESUMO | Este trabalho analisa as trajetórias do pagamento por serviços ecossistêmicos (PSE) desde 1990 até hoje
dando ênfase à América Latina e ao Caribe. Conclui-se que essas trajetórias foram configurando uma estratégia
de conservação da natureza no âmbito das relações Norte-Sul dentro do sistema internacional. Seu surgimento
*
**
***
Este trabajo surge del proyecto PICT 1847. “Aproximaciones a la problemática ambiental global desde la provincia argentina de Tierra
del Fuego”, Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. República Argentina.
Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador, Argentina. Investigador Adjunto del Centro Austral de Investigaciones Científicas (CADIC) – Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Profesor Adjunto del Instituto
de Ciencias Polares, Ambiente y Recursos Naturales (ICPA) de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Argentina. Últimas publicaciones: Latin America in Times of Global Environmental Change (editor). Cham: Springer Latin American Studies Book Series, 2019;
“How Are Argentina and Chile Facing Shared Biodiversity Loss?” (en coautoría). International Environmental Agreements: Politics,
Law and Economics 18: 801-810, 2018. * clorenzo@conicet.gov.ar
Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. Investigadora Asistente del Consejo Nacional
de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Profesora en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. Últimas publicaciones: “Cambio, identidades e intereses: Argentina en las negociaciones multilaterales de cambio climático 2015-2017”. Colombia Internacional 96: 115-145, 2018; “El Acuerdo de París: ¿una nueva idea
sobre la arquitectura climática internacional?”. Revista Relaciones Internacionales 33: 75-95, 2016. * mbueno@conicet.gov.ar
TEMAS VARIOS
ocorreu em instituições acadêmico-científicas nos Estados Unidos e, depois, foi projetado em nível multilateral
por meio do Relatório da Avaliação Ecossistêmica do Milênio, publicado em 2005. Na América Latina e no Caribe,
uma discussão técnica e política sobre a possibilidade de medir a natureza e de dar-lhe um valor econômico foi
iniciada e foram implantados casos legítimos de propostas de PSE com financiamento externo.
PALAVRAS-CHAVE | América Latina; meio ambiente; pagamento por serviços ambientais; Relações Internacionais
Introducción
Este trabajo parte del presupuesto de que estamos
transitando una crisis ambiental global (Estenssoro
Saavedra 2018). En este contexto, hay conceptos en la
literatura internacional, tales como era del Antropoceno
(Crutzen 2002) y límites de las fronteras planetarias
(Rockström et al. 2009), que permiten captar la magnitud de los desafíos ambientales contemporáneos. En
esta línea, pueden encontrarse más ejemplos en ALyC,
como los de biopiratería (García Vieira 2012), consenso
de los “commodities” (Svampa 2013), crisis ambiental
(Estenssoro Saavedra 2014), integralidad ambiental
(Seitz 2015) y extractivismo (Gudynas 2017). En este artículo, se analizan las trayectorias de la noción de pago
por servicios ecosistémicos (PSE) desde los años noventa
hasta la actualidad.
Se presentan aquí los resultados de una investigación
cualitativa. Para ello, se relevaron publicaciones científicas, documentos institucionales, libros, noticias
de la prensa internacional y literatura secundaria. El
análisis efectuado no partió de un esquema teórico
prefijado; en su lugar, se realizaron descripciones con
el mayor detalle posible para fundamentar empíricamente las conceptualizaciones presentadas. En cuanto
al nivel de generalidad de las afirmaciones hechas, esto
dependió directamente de la frecuencia de las observaciones realizadas.
La categoría Norte-Sur propuesta por Estenssoro Saavedra (2014) fue utilizada para entender la crisis ambiental
en el marco de la política mundial. Cuando se mencione a
los PSE en este trabajo se hará referencia a los beneficios
que las personas obtienen de los ecosistemas. Cabe aclarar que se utilizará como expresión equivalente el pago
por servicios ambientales, cuya sigla es PSA. En ambos
casos, se produce el mismo fenómeno: hay una asignación de un precio, una tarifa o una compensación ligada a
dicho beneficio. Dichos servicios pueden ser clasificados
en provisión (agua potable, madera, alimentos), regulación (clima, inundaciones), apoyo (biodiversidad, ciclos de
nutrientes) y culturales (estética, recreación, etcétera).1
Asimismo, cuando se describa la trayectoria de los PSE,
1
Para más información, ingresar al sitio oficial de la Evaluación
del Milenio de los Ecosistemas: https://www.millenniumassessment.org/es/About.html
se hará referencia a cómo funcionan y están organizados
en un determinado país.
Se concluye que las trayectorias del PSE requieren
comprenderse en el marco de la dinámica de la política
mundial. Durante los años noventa, esta propuesta de conservación se gestó en el Norte, impulsada por científicos,
representantes de organizaciones no gubernamentales
(ONG) y organismos multilaterales, interesados en promover la compra y venta de servicios ecosistémicos.
Desde entonces, en ALyC se produjeron procesos paralelos y antagónicos entre sí: por un lado, se realizaron
discusiones técnicas y políticas sobre esta posibilidad de
medir la naturaleza y asignarle un valor económico; y, al
mismo tiempo, se fueron promoviendo —con financiamiento externo— casos legitimadores de la propuesta de
PSE, como en Costa Rica, Ecuador y República Dominicana.
En la primera parte, se examina el surgimiento del PSE,
teniendo especialmente en cuenta la relación entre
la producción de conocimiento científico en Estados
Unidos y la agenda ambiental de las Naciones Unidas. En
este marco, se presentan las obras de Daily y Costanza,
las cuales permiten abordar específicamente el tema
del PSE; y se continúa con una evaluación del Informe
Ecosistemas del Milenio. Más adelante, se examinan las
trayectorias del PSE en América Latina, del siguiente
modo: primero, se presentan autores que reflexionaron
sobre la mercantilización de la naturaleza y se encuentran en las discusiones en torno a la temática en la
región; y, segundo, se muestran experiencias referidas
al PSE en Costa Rica, República Dominicana y Ecuador.
De Estados Unidos a Naciones Unidas
En la década de los noventa, Gretchen Daily, profesora
en la Universidad Stanford de Estados Unidos, publicó el
libro Nature’s Services: Societal Dependence on Natural
Ecosystems [Los servicios de la naturaleza. La dependencia de la sociedad de los ecosistemas naturales] (1997).
Esta publicación se originó en el marco de una reunión
científica financiada por W. Alton Jones Foundation,
Packard Foundation y The Pew Charitable Trusts (Daily
1997, xvi). En dicha reunión, los investigadores advirtieron que las situaciones de deterioro ambiental no
estaban lo suficientemente presentes en las percepciones públicas (Daily 1997, xv), y señalaron algunos
nudos problemáticos que tenía la implementación de un
La conservación de la naturaleza en las relaciones Norte-Sur: el pago por los servicios ecosistémicos | Cristian Lorenzo · María del Pilar Bueno
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TEMAS VARIOS
sistema de PSE, tales como la valorización económica, el
monitoreo de los servicios ambientales y la garantía de
la preservación de los ecosistemas (Daily 1997, 371-373).
El mismo año en que Daily publicó su libro, Robert
Costanza et al. (1997) se preguntaron cuál sería el valor
monetario de los servicios brindados por los ecosistemas a escala mundial. A partir de los análisis realizados,
estimaron que estos equivaldrían, por lo menos, a unos
33 billones de dólares por año, y que esta cantidad
aumentaría en el futuro (Costanza et al. 2017). Este fue
un artículo académico, cuyo conocimiento y cuyos
resultados circularon más allá del ámbito estrictamente
científico. Con este antecedente, un conjunto de organizaciones se reunieron el año siguiente para avanzar con
la idea de realizar una evaluación global de los ecosistemas. Entre estas organizaciones estaban el World
Resources Institute (WRI), el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Banco
Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), y representantes del sector privado
y de la comunidad científica (Millennium Ecosystem
Assessment 2005).
A finales de la década de los noventa y principios del siglo
XXI, la idea de los servicios ecosistémicos estaba presente
en el Convenio de Diversidad Biológica, en la Convención de la Lucha contra la Desertificación, en el Comité
Permanente de la Convención sobre los Humedales y en
la Secretaría General de las Naciones Unidas. Esto pone
en evidencia que esta temática logró tener visibilidad y
respaldo político a nivel multilateral. Con este trasfondo,
en 2005, se publicó el informe global de los Ecosistemas
del Milenio, coordinado por Walter Reid, quien en aquel
entonces era el vicepresidente de la Fundación Mundial
de Recursos Naturales y participante de las reuniones ya
mencionadas, de finales de los noventa. Este documento
tiene relevancia en la actualidad por haberse constituido como un marco de referencia para el desarrollo de
estrategias de conservación de la biodiversidad. Para su
realización, se necesitaron 24 millones de dólares, y los
principales donantes fueron organismos multilaterales,
fundaciones internaciones, centros de investigación y
agencias gubernamentales.2
Este informe global buscaba influir en la forma en
que quienes toman las decisiones políticas piensan las
estrategias para conservar la biodiversidad, tomando
2
Entre los donantes estaban: 1) Organizaciones multilaterales: Banco Mundial, Fondo para el Medio Ambiente
Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; 2) Fundaciones: Fondo Global Wallace, Fundación
David y Lucile Packard, Fundación de las Naciones Unidas,
Fundación Rockefeller, Fundación Summit, Grupo Avina; 3)
Centros de investigación: Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional; 4) Gobiernos: Administración
Nacional de Aeronáutica y del Espacio de los Estados Unidos,
Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional, Gobierno de
Noruega (Millennium Ecosystem Assessment 2005).
en consideración el valor económico de los servicios
ecosistémicos implicados en su cálculo político. Este
documento contaba con un diagnóstico crítico respecto
de la situación ambiental global. Con relación a esto
último, fueron identificados una serie de factores que
degradan los ecosistemas, tales como la variable
poblacional, el cambio en las actividades económicas
y las cuestiones sociopolíticas y culturales. Uno de sus
núcleos conceptuales fue la idea de servicios ecosistémicos, definida como los beneficios que la gente obtiene
de los ecosistemas (Millennium Ecosystem Assessment 2005, v). Teniendo como referencia central este
concepto, el PSE involucraba la asignación de un precio,
una tarifa o una compensación ligada a dicho beneficio,
con el objetivo de favorecer la conservación, tal como
se mencionó anteriormente.3
El Informe Global sobre los Ecosistemas del Milenio se
constituyó alrededor de tres supuestos básicos. El primero
es que la concepción mercadocéntrica de la conservación
de la biodiversidad permite ampliar las fronteras de lo
mercantilizable. Tradicionalmente, los bosques proveían
de madera y sus derivados. La propuesta de servicios
ecosistémicos asigna ahora un valor económico adicional a las funciones que estos cumplen, como la absorción
de carbono, la protección de cuencas, la recreación y el
turismo. En consecuencia, al expandirse la valorización
económica de la naturaleza, la conservación podría ser
más rentable que la explotación. Todo esto requiere compradores y vendedores de esos servicios ecosistémicos. Se
trata, en otras palabras, de un negocio para quien dispone
del recurso y necesita reducir sus niveles de degradación.
En el segundo supuesto, ya no se habla de la necesidad
de fortalecer mecanismos institucionales estatales
que permitan garantizar una mejor conservación de
la biodiversidad a largo plazo. Ya no es un Estado el
que necesariamente toma las decisiones sobre qué
conservar, sino aquellos con capital para hacerlo. Por
consiguiente, no es necesario ni conveniente plantear
un cambio estructural en las actividades económicas
guiado por el propósito de impulsar una “revolución
verde”. En cambio, se puede seguir haciendo lo que se
hacía (business as usual).
El tercer supuesto establece el carácter esencialmente
conservador de la propuesta. No busca replantear las
bases de un modelo económico que aumenta su presión
sobre los recursos naturales; no se plantea un cuestionamiento radical a su consumo intensivo, sino que se
limita a plantear un uso más racional de dichos recursos. A fin de cuentas, se conservan las estructuras que
hicieron posible su emergencia.
3
Más información, en el sitio oficial de la Evaluación del Milenio de los Ecosistemas: https://www.millenniumassessment.
org/es/About.html
rev.estud.soc. No. 71 • Enero-marzo • Pp. 40-50 • ISSN 0123-885X • e-ISSN 1900-5180 · Doi: https://doi.org/10.7440/res71.2020.04
TEMAS VARIOS
América Latina y el Caribe ante el PSE
ALyC es una región en la que convive la desigualdad
social con la abundancia de recursos naturales (CEPAL
2013). En este marco, avanzamos sobre las distintas
trayectorias del PSE. A tal efecto, se examina la producción de pensamiento crítico y se señalan las experiencias
de algunos países que son considerados como referentes de la implementación del PSE. Con relación a esto
último, se mencionan sólo aquellos que reciben financiamiento internacional para su desarrollo.
Aportes para pensar las trayectorias
del PSE en ALyC
Se presenta aquí el pensamiento de algunos autores
que consideramos significativos, con el fin de sugerir
preguntas, ángulos de observación y matices, que nos
ayuden a comprender las trayectorias del PSE en ALyC.
En tal sentido, Joan Martínez Alier (2008), refiriéndose al
ecologismo popular y al surgimiento de conflictos distributivos, afirma que este movimiento procura extraer los
recursos naturales de la esfera económica, del sistema
generalizado de mercado y de su racionalidad mercantil
para devolverlos a la oikonomía, en un sentido aristotélico. Aludiendo a los conflictos distributivos ecológicos
en los que el ecologismo popular se manifiesta, afirma:
Puede ser que los poderes públicos y las empresas
quieran imponer el lenguaje económico, diciendo
que se hará un análisis costo-beneficio con todas las
externalidades traducidas a dinero, y además se hará
una evaluación de impacto ambiental, y que así se va
a decidir si se construye una represa conflictiva o se
abre una mina. Pero puede ocurrir que los afectados,
aunque entiendan ese lenguaje económico y aunque
piensen que es mejor recibir alguna compensación
económica que ninguna, sin embargo acudan a otros
lenguajes que están disponibles en sus culturas.
(Martínez Alier 2008, 26)
Esos valores culturales, señala el autor, se expresan en
distintas escalas y no son conmensurables. Estos movimientos en ALyC constituyen una resistencia que tiene
su correlato en la lucha contra la mercantilización de
la naturaleza que el PSE encarna. En este sentido, cabe
preguntarse, ¿qué otros lenguajes están disponibles
en la cultura para pensar más allá de la forma de ver la
naturaleza y la compensación a través del PSE?
A partir de un análisis de la evolución del monocultivo
sojero en Argentina, Walter Pengue (2009) afirma que
los modelos de medición de la extracción de nutrientes
no incluyen en su evaluación de costos los efectos de
la alteración de los ciclos y las dinámicas naturales de
cada nutriente. Con lo cual, la asignación de un costo al
nutriente perdido, y su incorporación al sistema como
externalidad, no resuelven la pérdida de conservación de
la biodiversidad, que es, justamente, uno de los problemas
que el PSE vino supuestamente a sortear. Tampoco puede
medir o conmensurar de manera adecuada las externalidades. El contexto que le da sentido a su planteamiento
es su mirada respecto al funcionamiento del conjunto: lo
que está observando este autor es un proceso de globalización del sistema mundial de alimentos. Siguiendo el
razonamiento de Pengue, el resultado de esta globalización es la sobreexplotación de recursos naturales y
la intensificación de los pasivos ambientales crecientes
en países del Sur y del Este; mientras que en economías
que llama “post-industriales”, el proceso se da en forma
inversa: son economías cada vez más amigables con el
ambiente, y donde la preocupación por la conservación
es significativa. Para revertir la situación de países del
Sur, propone la construcción de “indicadores biofísicos
de (in)sustentabilidad”, los cuales podrían servir para la
toma de decisiones en las políticas públicas.
Mónica Bruckmann (2016) también cuestiona que la
naturaleza se convierta en un commodity, y lo hace desde
una mirada geopolítica, observando el lugar que ocupa
América Latina en el capitalismo contemporáneo. En
esencia, lo que dice es que estamos transitando por
un momento en la historia en el que hay una disputa
global por los recursos naturales. Esta disputa se manifiesta en el acceso, la gestión y la apropiación de estos
recursos. En este escenario, los bienes naturales son
transformados en commodities e insertados en un ámbito
internacional donde se especula con su valor. Es lo que
denomina financierización de la naturaleza. Bruckmann
plantea que las empresas transnacionales son los principales actores en este proceso. También incluye otros
factores en su diagnóstico, tales como la militarización de
territorios en la región, las políticas de desestabilización
de regímenes democráticos y las iniciativas de integración regional. Tomando como base el planteamiento
de Bruckmann, ¿en qué medida podría considerarse el
componente geopolítico de los PSE? ¿Cuál es el rol de los
ecosistemas de ALyC en la política mundial?
Asimismo, en el contexto del pensamiento del ecologismo político latinoamericano, Enrique Leff refiere a
la ecología política como un encuentro de saberes que
analiza los procesos de significación, valorización y apropiación de la naturaleza, y donde los valores políticos y
culturales implicados desbordan el campo de otras ciencias como la economía política. De ese modo, se produce
“la politización de la ecología” (Leff 2006, 19) y se genera
un incremento de los conflictos de distribución ecológica. En este contexto ideológico, se enmarcan conceptos
como el de deuda ecológica. Afirma Leff (2003) que se
constituye en un discurso reivindicativo y estratégico
movilizador de una conciencia que se resiste a la globalización del mercado y a sus instrumentos de coerción
financiera, así como también cuestiona la legitimidad de
la deuda económica de los países pobres, especialmente
en América Latina. A diferencia de aquellos que postularon la importancia de la mensurabilidad de la deuda, Leff,
La conservación de la naturaleza en las relaciones Norte-Sur: el pago por los servicios ecosistémicos | Cristian Lorenzo · María del Pilar Bueno
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TEMAS VARIOS
junto con otros representantes de la ecología política,
reivindica su inconmensurabilidad, por cuanto no hay
tasas de descuento que puedan actualizarla, ni instrumentos válidos para medirla. A esto se suma la noción de
que la naturaleza no puede ni debe ser valorada mediante
un precio en el mercado. Es en este punto donde es posible avanzar en las críticas formuladas por esta corriente
a las distintas versiones de PSE.
Hasta aquí, se trata entonces de aspectos claves evidenciados en el debate teórico y de aplicación del PSE, que
cuestionan algunos de sus presupuestos y características más distintivas: la mensurabilidad de la naturaleza,
la oportunidad de asignarle un valor y ubicarlo en el
mercado, la utilidad que este mecanismo puede tener
para detener la depredación y el choque con otros valores culturales y originarios que generan resistencias y
conflictos por la supervivencia.
De igual manera, Gudynas (1999) discute las posibilidades de medir la naturaleza. No es un dato menor que
esta fecha de publicación coincida con una década en la
que este tema formó parte de los debates ambientales
en Estados Unidos. Este autor advierte que los intentos
por cuantificar la naturaleza no son novedosos; en realidad, la ecología, la economía y las matemáticas fueron
disciplinas que moldearon esta forma de aproximación
con anterioridad. El planteamiento de Gudynas deja al
descubierto varias cuestiones:
•
La igualación del valor con el precio: se produce
cuando el valor de la naturaleza está dado por su
precio en el mercado.
•
La alta variabilidad de precios no facilita la comparabilidad ni la previsibilidad, aspectos que son vistos
como argumentos a favor de PSE por quienes defienden sus beneficios.
•
Resulta contraproducente desarrollar una única
escala para aspectos que son tan distintos entre sí. En
tal sentido, a través de una única medida se pretende
representar todo el sistema, sus componentes y los
procesos que allí se dan.
•
Puede ocurrir que una medición no evalúa la naturaleza o alguno de sus atributos, sino las preferencias
y disposiciones humanas hacia ella.
•
La pretensión de la mensura también va de la mano
con un telos de manipulación y control, lo que reduce
o limita el debate social.
Al identificar problemas metodológicos, Gudynas
discute la utilidad del sistema de medición, la conmensurabilidad de las valoraciones y las diferentes formas
de interpretar y analizar el objeto de medición que es
la naturaleza. Este planteamiento de Gudynas nos hace
preguntarnos por la propuesta de Pengue sobre la posibilidad de crear indicadores de (in)sustentabilidad: ¿de
qué forma estas observaciones de Gudynas podrían
capitalizarse para pensar en dichos indicadores?
Hay otros aspectos claves por debatir sobre el PSE y
sus componentes. Mónica Bruckmann (2012) señala la
privatización de los recursos en Sudamérica como una
cuestión que se debe tener en cuenta. De este modo,
Bruckmann discute la eficacia del aprovechamiento y la
ineficiencia del Estado, lo que deriva en la expropiación
y privatización de recursos naturales, y, por ende, en la
privación de derechos esenciales de derechos humanos,
como el derecho al agua. En este contexto, para esta
investigadora, Estados Unidos desarrolla en la región
una estrategia que tiene una arista política, una económica y una militar, con la finalidad de apropiarse de los
recursos naturales de la región y tener control sobre
estos, entre ellos, el agua. Luego de revisar distintos
aspectos del agua como recurso de Sudamérica, subraya
la importancia del asunto para el futuro de la región y
plantea que esta debe anticiparse a estos escenarios, en
los que se despliegan “estrategias multidimensionales
de apropiación y control del agua que posee y de los
ecosistemas que de ella dependen” (Bruckmann 2012,
13). Esto nos conduce a preguntarnos por las relaciones
de cooperación en materia de agua con países centrales,
y también, por los mecanismos bilaterales, en aquellos
casos donde existen cuencas compartidas.
Sin duda, los aspectos en discusión son diversos, y esta
contribución no procura hacer una exhaustiva revisión
de literatura sobre las teorías latinoamericanas y los
modelos de conservación de la naturaleza. A partir de la
exposición del pensamiento de estos autores, encontramos que, a pesar de sus diferencias y matices, confluyen
en una mirada crítica sobre lo que podríamos denominar la mercantilización de la naturaleza. Con relación a
esto, todos representan un cuestionamiento directo a
la consolidación de un modelo de conservación en PSE;
y lo hacen poniendo en cuestión la mensurabilidad de la
naturaleza y la asignación de un valor para su comercialización, y revelando la importancia de tener en cuenta la
dimensión cultural, porque puede representar la imposición de una determinada forma de concebir la naturaleza.
Costa Rica
Costa Rica ha construido para sí, de adentro hacia
fuera, un modo de percibir la naturaleza estrechamente
asociado al concepto de servicios ambientales. Es uno
de los países que logró intercambiar deuda externa
con Estados Unidos por conservación y protección de
la biodiversidad, en especial en áreas protegidas. Costa
Rica es uno de los catorce países que cuentan con este
tipo de acuerdos, y uno de los cinco que tienen más de
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TEMAS VARIOS
uno.4 Asimismo, es un país que revirtió la tendencia de la
deforestación en su territorio, y que la capitalizó política
e internacionalmente, a pesar de la existencia de reiterados casos de tala ilegal de bosques en dicho país (Área de
Conservación Guanacaste 2017).
La trayectoria del PSA en Costa Rica estuvo relacionada
con su marco normativo y con las posibilidades de recibir financiamiento externo. Desde 1996, está vigente
en este país la Ley Forestal (Ley n° 7575), que establece
que el Estado debe garantizar la conservación, el aprovechamiento y la administración de sus bosques. Esta
ley define los servicios ambientales de los bosques,
incluidas la mitigación de emisiones de gases de efecto
invernadero, la protección del agua, la protección de la
biodiversidad, la protección de ecosistemas y la belleza
escénica natural. Asimismo, esta ley creó la Oficina
Forestal Nacional y el Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal (FONAFIFO), el cual tiene un rol central en la
captación de fondos, como se muestra en los fondos
recibidos, procedentes de bancos, gobiernos y organizaciones internacionales (ver la tabla 1). Asimismo, los
datos presentados en la tabla 1, nos permiten comprender que el Banco Mundial es un actor clave en el fomento
del PSE en Costa Rica porque provee fondos a través
de préstamos y donaciones canalizadas por medio del
Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF).
Tabla 1. Financiamiento externo del FONAFIFO
2 millones de dólares
estadounidenses por la
venta de carbono
Noruega
32,6 millones de dólares
por un crédito para el
proyecto Ecomercados I
(2001-2005)
Banco Mundial
8 millones de dólares
por una donación para el
proyecto Ecomercados I
(2001-2005)
GEF
10,2 millones de euros
para el proyecto forestal
“Huetar Norte”
KfW Bankengruppe (banco
alemán)
30 millones de dólares por
Banco Mundial
un crédito para el proyecto
Ecomercados II (2008-2013)
10 millones de dólares
de una donación para el
proyecto Ecomercados II
(2008-2013)
GEF
Fuente: elaborado a partir de Rodríguez Zúñiga (2017).
4
Para más información, consultar: https://cr.usembassy.gov/
tropical-forest-conservation-act-debt-nature-swap-10-thanniversary-event/
La trayectoria del PSE en este país también se asocia a
los bonos verdes, emitidos por la Bolsa Nacional de Valores de Costa Rica.5 En términos generales, su esquema
de funcionamiento involucra un conjunto de intereses
internacionales, como el de las calificadoras de riesgo
—como es el caso de Moody´s y S&P Global Ratings— y
los verificadores —como KPMG y Deloitte—. Asimismo, los
bonos verdes abren la posibilidad de hacer referencia a
otro tipos de bonos, como es el caso de los bonos climáticos, los cuales nuclean a un conjunto de intereses que
operan simultáneamente en distintas partes del mundo,
tales como The Rockefeller Foundation, HSBC, el Banco
Interamericano de Desarrollo, Bank of America, el Fondo
Mundial para el Medio Ambiente y el Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino Unido y del Commonwealth.6
Hasta aquí, pudimos observar que los bonos verdes en
Costa Rica ponen en evidencia la existencia de intereses
internacionales alrededor del tema.
Un caso que muestra la existencia de críticas al PSE en
Costa Rica es el de las comunidades del territorio Bribri,
que realizaron una movilización ante la Casa Presidencial en agosto del 2015 para manifestarse en contra del
Programa de las Naciones Unidas para la Reducción de
Emisiones causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques (conocido como REDD+, por su
sigla en inglés) (Villalobos 2015). Uno de los resultados
de esta movilización fue la firma de una declaración
que basaba su reclamo en los derechos del Convenio
169 de la Organización Internacional de Trabajo, en la
Declaración de las Naciones Unidas sobre derechos de
los pueblos Indígenas, y en el marco jurídico de Costa
Rica. Allí manifestaron que culturalmente tenían una
concepción distinta sobre los bosques, lo que implicaba un distanciamiento del Estado de Costa Rica en el
punto sobre cómo “gestionar” los bosques (No-Redd
2016). Mientras tanto, desde el Gobierno Nacional se
buscaba dividir a la oposición indígena, y para lograrlo
la estrategia fue incorporarlos al Programa de Servicios Ambientales. Con relación a esto último, en agosto
de 2017, el FONAFIFO compensó económicamente a
comunidades indígenas que conservaron los bosques
en su territorio entre 2014 y 2017. Dichas comunidades
lograron sembrar 170.100 árboles en su territorio, en
una superficie de casi 42 mil hectáreas (Presidencia de
la República de Costa Rica 2017).
Por otra parte, Costa Rica participa desde el 2012 como
socio del programa WAVES (Wealth Accounting and the
Valuation of Ecosystem Services). Como fundadores y
donantes de esta iniciativa participan principalmente
5
Para más información sobre cómo la Bolsa Nacional de Valores
define los bonos verdes, así como información sobre el procedimiento asociado, ingresar a: https://www.bolsacr.com/
bolsa-valores-cr/definicion-de-bonos-verdes
6
Para más información sobre los fundadores de la iniciativa
de los bonos climáticos, consultar: https://www.climatebonds.net/about/funders
La conservación de la naturaleza en las relaciones Norte-Sur: el pago por los servicios ecosistémicos | Cristian Lorenzo · María del Pilar Bueno
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TEMAS VARIOS
países europeos.7 En la actualidad se presenta como una
alianza global, liderada por el Banco Mundial.8 El Comité
de Expertos de WAVES está compuesto por profesionales de este organismo multilateral, y también por
centros de investigación, universidades y organizaciones no gubernamentales.9 A través de este programa se
cuantifican los servicios ecosistémicos que tiene un país.
Esto permite conocer, por ejemplo, cuánta es la contribución al producto nacional bruto de un Estado (The
World Bank 2016). Además, lo anterior permite justificar la necesidad de conservar un determinado recurso,
abriendo la posibilidad de su valorización económica.
Todo lo mencionado hasta aquí nos sugiere que, por
un lado, Costa Rica se presenta como un caso único y
ejemplar a nivel internacional. Para promover los PSE
en su país recibe fondos externos a través de préstamos
y asistencia del Banco Mundial, donaciones del GEF y
bonos verdes que vende al mercado. Y por el otro, Costa
Rica también tiene resistencias internas al avance de los
PSE en su territorio.
República Dominicana
La trayectoria del PSE en República Dominicana fue
también promovida, en parte, por fondos externos. En
este país existen fondos y asistencia técnica que provienen de la cooperación con Alemania. En octubre del
2013, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de República Dominicana firmó un acuerdo con la
Agencia Alemana para la Cooperación Internacional
(GIZ) para trabajar conjuntamente en el área de manejo
forestal. En este marco, se comprometieron a realizar
un estudio de factibilidad, con el objetivo de establecer
bonos de carbono. Esto fue lo que los motivó a seleccionar la cuenca del río Yaque del Norte para establecer la
prueba piloto, con la intención de replicar este estudio
en diferentes partes del país (“Dominicana y Alemania
7
En la lista se encuentran: Alemania, Dinamarca, Japón,
Noruega, Países Bajos, Reino Unido y Suiza. También se
encuentra la Comisión Europea.
8
Aquí se hace referencia a Sofia Ahlroth, Raffaello Cervigni,
Glenn-Marie Lange y Juan Pablo Castañeda. Para más información sobre la composición de la Secretaría de WAVES
consultar: https://www.wavespartnership.org/en/about-us
9
Por mencionar algunos: Australian National University,
Banco Mundial, CATIE, Columbia Business School – Columbia University, Conservation International, Department of
Economics and Finance–University of Wyoming, London
School of Economics, Natural Capital, Nicholas School of
the Environment and Earth Sciences–Duke University.
Estas filiaciones institucionales son de los profesionales que
participan en el Comité de Expertos de WAVES, vigentes en
el sitio web de WAVES al 11 de noviembre del 2019. Para más
información consultar: https://www.wavespartnership.
org/en/waves-policy-and-technical-experts-committee
por reducir impacto” 2013).10 En abril del 2016, se realizó
un taller en la Cuenca Yaque del Norte, organizado por
el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
de República Dominicana y el Programa de Pago por
Servicios Ambientales de la Cuenca Yaque del Norte,
con el apoyo de la agencia de cooperación alemana (GIZ)
(Programa REED/CCAD-GIZ 2016).
También, la trayectoria del PSE en República Dominicana
estuvo asociada al establecimiento de organizaciones
no gubernamentales (ONG). En noviembre de 2015,
cuando se estableció el Fondo de Agua Yaque del Norte
(FAYN), esta entidad firmó un acuerdo de donación
con The Nature Conservancy por 9 millones de pesos
dominicanos. Este Fondo provenía de la Alianza Latinoamericana de Fondos de Agua, integrada por el Fondo
Mundial para el Medio Ambiente (GEF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y The Nature Conservancy
(ECORED 2015). El desarrollo de este Fondo también
recibió apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID) y de la multinacional
Coca-Cola (Peralta 2015). Asimismo, FAYN firmó un
acuerdo con Nature Conservancy para recibir 1.500.000
pesos dominicanos (equivalente a 28.344 dólares al 11 de
noviembre de 2019), para ejecutar entre enero y agosto
del 2017. Este financiamiento tenía un doble objetivo:
apoyar la ejecución del plan anual del Fondo, y recuperar
y conservar la cuenca del Yaque del Norte (Fondo Agua
Yaque del Norte 2017). En aquel momento, un representante de The Nature Conservancy participó en la Junta
Directiva de FAYN (Fondo Agua Yaque del Norte 2017).
Esto sugiere que en el FAYN existe una dependencia de
los fondos externos para desarrollar sus actividades, y
que los intereses de la ONG The Nature Conservancy
están institucionalizados en la Junta Directiva.
La Corporación del Acueducto y Alcantarillado de
Santiago (CORAASA) es uno de los miembros de FAYN.
En octubre de 2017, Silvio Durán, su director general,
manifestó la necesidad de recurrir a financiamiento
internacional para el saneamiento del río Yaque, la
instalación de plantas de tratamiento y la reubicación
de familias que vivían en las riberas del río. “Estimamos
que los recursos para salvar completamente el Yaque
del Norte están por unos 20 mil millones de dólares,
pero que para los próximos 30 años vamos a solicitar
unos 400 o 500 millones a las entidades financieras
internacionales” (Pérez 2017a). En julio de 2018, el presidente de República Dominicana, Danilo Medina, aprobó
una propuesta para crear una Comisión Presidencial y
trabajar sobre el ordenamiento y manejo de la cuenca
del río Yaque del Norte, asignando una inversión de
664,5 millones de pesos dominicanos, equivalentes a
10 La cuenca del río Yaque del Norte, con una superficie de
casi siete mil km 2 , se encuentra en las regiones Norte y
Noroeste del país. Para más información sobre sus características biofísicas, consultar: http://ambiente.gob.do/
cuencas-hidrograficas/yaque-del-norte/
rev.estud.soc. No. 71 • Enero-marzo • Pp. 40-50 • ISSN 0123-885X • e-ISSN 1900-5180 · Doi: https://doi.org/10.7440/res71.2020.04
TEMAS VARIOS
unos 12,5 millones de dólares estadounidenses al 11 de
noviembre de 2019 (Presidencia de la República Dominicana 2018). Ese mismo mes, representantes de vecinos
y organizaciones comunitarias conformaron “comités en defensa del Yaque del norte”, ante la continua
contaminación del mencionado río (Pérez 2017b) por la
presencia —al menos— de desechos domésticos, industriales y químicos (Laureano 2016).
A modo de una apretada síntesis, el caso de República
Dominicana nos permite observar que la trayectoria del
PSE también estuvo promovida por fondos públicos e
internacionales. Estos últimos se obtuvieron de Alemania y de la ONG The Nature Conservancy. Sin embargo,
el PSE en este país puede estar también asociado al
financiamiento del Banco Mundial, el BID y otras agencias de cooperación internacional.
Ecuador
En Ecuador, la trayectoria del PSE puede asociarse a
uno de los proyectos de compensación más significativos en dicho país y con mayor impacto en los medios
internacionales; se trata de la iniciativa Yasuní-ITT
(Ishpingo-Tambococha-Tiputini). En 2007, Rafael Correa
presentó dicha propuesta en la Asamblea General de las
Naciones Unidas, la cual consistía en dejar de explotar
reservas de crudo y evitar así la emisión a la atmósfera de gases de efecto invernadero. Pero para esto era
necesario recibir fondos que le permitieran a Ecuador
conservar esos recursos bajo tierra. Y este era un punto
clave. Es por ello que Correa pedía “corresponsabilidad”
a los países desarrollados, a quienes consideraba los
“principales depredadores del planeta”. Concretamente,
su propuesta consistía en dejar de explotar 920 millones de barriles de petróleo, equivalentes a una emisión
a la atmósfera de 111 millones de toneladas de carbono,
y también a 720 millones de dólares anuales, monto que
Ecuador se resignaba a recibir por no vender su petróleo bajo tierra (Presidencia de la República del Ecuador
2007). Tres años más tarde, el canciller de Ecuador,
Ricardo Patiño, y la administradora asociada del PNUD,
Rebeca Grynspan, firmaron un acuerdo para constituir un fideicomiso que permitiría a Ecuador canalizar
fondos internacionales. En la Cumbre de Rio+20 de 2012,
el presidente de Ecuador volvió a plantear la iniciativa
de Yasuní ITT. En su discurso destacó los conceptos
de responsabilidades comunes pero diferenciadas y de
emisiones netas evitadas, y precisó también en qué se
invertiría el financiamiento obtenido.11
11 Los fondos para el Yasuní ITT se destinarían a: 1) protección
y administración eficiente de áreas protegidas; 2) reforestación; 3) diversificación de la matriz energética; 4) mejora de la
eficiencia energética; 5) educación y capacitación a comunidades; 6) inversión en ciencia y tecnología. Más información
en Presidencia de la República del Ecuador (2012).
El gobierno de Correa también buscó captar fondos a
través del establecimiento de la figura “Embajadores de
Buena Voluntad”, quienes eran personas reconocidas
internacionalmente que podían darle visibilidad a la
iniciativa. En septiembre de 2010, el vicepresidente de
Ecuador, Lenín Moreno, estuvo en Nueva York, donde
se reunió con Woody Allen y James Wolfensohn, a quienes les propuso ser Embajadores de Buena Voluntad de
la Iniciativa Yasuní ITT. Otra estrategia del gobierno
de Correa, a través de Lenín Moreno, fue visibilizar
la iniciativa mediante la publicación de una nota en el
diario estadounidense Miami Herald (Vicepresidencia
de la República de Ecuador 2010a), y plantear este tema
en la Asamblea General de las Naciones Unidas. En el
marco de este último, Lenín Moreno dijo lo siguiente:
“Hago un llamado a los países del mundo, especialmente
a los industrializados, a que apoyen la iniciativa Yasuní.
A que, reconociendo la corresponsabilidad que todos
tenemos, en cuanto al cambio climático, busquemos
salidas originales a un problema, que amenaza la supervivencia de la especie humana” (Vicepresidencia de la
República de Ecuador 2010b).
Algunos países se comprometieron con sus aportes al
Gobierno de Ecuador. En una entrevista a la negociadora
de la iniciativa Yasuní ITT, Ivonne Baki, esta informó que
los fondos para el proyecto venían de Australia, Bélgica,
Chile, Colombia, Perú, España, Francia, Italia y Turquía. En
ese momento, el principal contribuyente era Italia, con
unos 35 millones de euros como canje de deuda (Mena
Erazo 2011). Sin embargo, no todos los Estados estuvieron de acuerdo en financiar la iniciativa ecuatoriana, y
uno de los fuertes opositores fue Alemania (“Dura crítica
alemana” 2011). Este asunto no era una cuestión menor,
pues su concreción como propuesta de conservación
dependía fundamentalmente del aspecto financiero.
En agosto de 2013, el Gobierno de Ecuador decidió
cancelar la iniciativa de Yasuní ITT: “Lamentablemente
tenemos que decir que el mundo nos ha fallado”, dijo
Correa en su anuncio. Al momento de comunicar esta
decisión, este gobierno había recaudado un porcentaje ínfimo de lo esperado: un 0,3% (Presidencia de la
República del Ecuador 2013). Lo anterior generó fuertes
cuestionamientos. A modo de ejemplo, desde el ámbito
académico, Martínez Alier manifestaba:
Es bien conocido que al mismo presidente Correa
nunca le gustó la propuesta, que venía de grupos
ecologistas como Acción Ecológica y otros en Ecuador, y de Alberto Acosta cuando fue ministro de
Energía y Minas en 2007. Es verdad, Correa había
hablado a veces elocuentemente en favor de la
iniciativa Yasuní ITT. Pero en la práctica, en diciembre de 2009 boicoteó la firma del Memorándum
de Entendimiento para constituir el Fideicomiso
con el PNUD, no acudió al COP en Copenhague en
donde iba a tener lugar la firma frente a la prensa
mundial, forzó la renuncia del equipo ecuatoriano
La conservación de la naturaleza en las relaciones Norte-Sur: el pago por los servicios ecosistémicos | Cristian Lorenzo · María del Pilar Bueno
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TEMAS VARIOS
competente (Roque Sevilla, Yolanda Kakabadse) y
la de su propio ministro de Asuntos Exteriores, el
economista ecologista Fander Falconi. Después, en
agosto de 2010, cuando el Fideicomiso se estableció finalmente, no apareció en la firma del acuerdo
con el PNUD en Quito y mandó a su vicepresidente.
(Martínez Alier 2013)
Asimismo, hubo movilizaciones de indígenas en distintas partes del país, que exigían una consulta popular.
“Que el pueblo decida qué pasará con los recursos naturales, no solo del Yasuní, sino de Quimsacocha y otras
fuentes de agua”, declaró Lauro Sigcha, presidente de
la Federación de Organizaciones Indígenas de Azuay
(Agencia Púlsar 2013). También, el colectivo social Yasunidos se movilizó para recolectar firmas. El Consejo
Nacional Electoral fue el organismo que se encargó de
la revisión de la recolecta y que dictaminó que había
muchas irregularidades. De acuerdo con el recuento
realizado, detectaron que no se alcanzaba el mínimo
necesario para continuar con el proceso: precisaban de
583.324 firmas y contabilizaron 359.761 como válidas
(“Yasunidos no alcanza firmas” 2014). Inmediatamente,
esto causó la movilización de Yasunidos, cuyo reclamo
continúa ante los nuevos miembros del Consejo Nacional Electoral (Yasunidos 2018).
no ha terminado, sobre los servicios ecosistémicos. En
este marco, no debe perderse de vista la importancia
de pensar considerando las variables de tiempo y espacio. Con respecto a esto, resulta estratégico pensar la
conservación de la biodiversidad en un determinado
contexto espacio-temporal, y asignarle un determinado
propósito. En el fondo, no se trata solamente de tener
una preocupación ambiental: es necesario dar cuenta de
su dimensión política. En este sentido, la toma de consciencia de esta subjetividad resulta significativa para
el trabajo intelectual de pensar a América Latina, sus
recursos naturales y sus relaciones con otros actores.
Referencias
1.
2.
Conclusiones
La idea de PSE en ALyC tiene orígenes externos a la
región. En el marco de una toma de consciencia creciente
sobre la situación ambiental, científicos de instituciones
académico-científicas de Estados Unidos recibieron
financiamiento por parte de ONG de alcance internacional, lo que les permitió financiar sus actividades para
promover al PSE como una propuesta de conservación
a nivel multilateral. Con estos antecedentes, la elaboración del Informe global de los Ecosistemas del Milenio
tuvo como finalidad influir en quienes toman las decisiones políticas, destacando la importancia económica
de la conservación. Para ello, su desarrollo se basó en
una concepción mercadocéntrica de la biodiversidad.
Esto supone que el Estado es el que asume un rol subsidiario a los intereses del mercado.
En el marco de cuestionamientos al PSE dentro del
ámbito científico estadounidense, se produjeron distintas experiencias de implementación en países de ALyC,
tales como Costa Rica, República Dominicana y Ecuador.
En cada uno de estos casos, las relaciones Norte-Sur se
manifestaron principalmente en donaciones y préstamos otorgados. En cuanto a sus trayectorias como
PSE, estas fueron diferentes, con distintas intensidades de resistencia en el plano doméstico. En paralelo,
se produjeron desarrollos conceptuales dentro de la
ecología política latinoamericana, como el de incomensurabilidad de la naturaleza y deuda ecológica. Estas
voces críticas nutren y enriquecen el debate, que aún
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rev.estud.soc. No. 71 • Enero-marzo • Pp. 40-50 • ISSN 0123-885X • e-ISSN 1900-5180 · Doi: https://doi.org/10.7440/res71.2020.04