Kohéziós politika 2014–2020 Az EU belső fejlesztéspolitikája a jelen programozási időszakban Szerkesztette: NyikoS GyörGyi Kohéziós politika 2014–2020 Az EU belső fejlesztéspolitikája a jelen programozási időszakban Kohéziós politika 2014–2020 az EU belső fejlesztéspolitikája a jelen programozási időszakban Szerkesztő Nyikos Györgyi Dialóg Campus Kiadó  Budapest A kiadvány a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 „A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés” című projekt keretében került kiadásra. Készült A fejlesztéspolitikai kapacitások erősítése alprojekt keretében Szerzők: Hajdu Szilvia (5. modul) Kondor Zsuzsanna (1. modul) Kondrik Kornél (3. modul) Miklós-Molnár Marianna (4. modul) Nyikos Györgyi (2. modul és 1.3 fejezet) Sódar Gabriella (6. modul) Lektorok: Haase Diána Tóth Tamás Zombori Zita A kézirat lezárva: 2016. december 31. © Dialóg Campus Kiadó, 2017 © Szerkesztők, 2017 © Szerzők, 2017 A mű szerzői jogilag védett. Minden jog, így különösen a sokszorosítás, terjesztés és fordítás joga fenntartva. A mű a kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül részeiben sem reprodukálható, elektronikus rendszerek felhasználásával nem dolgozható fel, azokban nem tárolható, azokkal nem sokszorosítható és nem terjeszthető. Tartalom BEVEZETÉS 13 1. MODUL – KOHÉZIÓS POLITIKAI ALAPISMERETEK 1.1. A kohéziós politika története 1.1.1. Bevezetés 1.1.1.1. A kezdetek 1.1.1.2. Az első reformok 1.1.1.3. A Maastrichti Szerződés és a kohéziós politika 1.1.2. A 2000–2006-os időszak 1.1.2.1. Költségvetés és kohéziós politika 1.1.2.2. Koncentráció 1.1.2.3. Foglalkoztatás és versenyképesség 1.1.2.4. Hatékonyság és eredményesség 1.1.2.5. Az új tagállamok bekapcsolódása 1.1.3. A 2007–2013-as programozási időszak 1.1.3.1. Célkitűzések 1.1.3.2. Változó feltételek 1.1.3.3. Lisszaboni Szerződés 1.1.4. Európa 2020 1.2. A 2014–2020-as programozási időszak 1.2.1. Az átalakítás előzményei 1.2.2. Koncentráció 1.2.3. Az alapok rendszere és szabályozása 1.2.4. Az eredményesség növelése 1.2.5. Adminisztratív terhek csökkentése 1.3. Állami támogatási szabályok 1.4. Magyarország és a kohéziós politika 1.4.1. A felkészülés időszaka 1.4.2. Magyarország statisztikai régióinak meghatározása 1.4.3. A Nemzeti Fejlesztési Terv (2004–2006) időszaka 1.4.3.1. Célok és programstruktúra 1.4.3.2. Intézmény- és végrehajtási rendszer 1.4.4. A 2007–2013-as programozási időszak 1.4.4.1. Kohéziós politika és költségvetés 1.4.4.2. Célok és programstruktúra 1.4.4.3. Új intézmény- és végrehajtási rendszer 1.4.4.4. Állami támogatási szabályok 1.4.5. A 2014–2020-as programozási időszak 17 17 17 18 19 25 29 29 31 34 35 35 36 37 39 42 43 47 47 48 50 53 54 54 59 59 60 61 61 63 65 65 67 69 71 71 6 Kohéziós politika 2014–2020 1.4.5.1. A végrehajtási rendszer átalakításának alapelvei 1.4.5.2. A tematikus célok korlátai 1.4.5.3. A megújult intézményrendszer 1.4.5.4. Állami projektértékelői rendszer 1.4.5.5. Állami támogatási szabályok 1.4.5.6. A közép-magyarországi régió problémája 1.5. 2014–2020 ESB-alapok felhasználási rendszere 1.5.1. Alapelvek 1.5.1.1. Addicionalitás 1.5.1.2. Partnerség 1.5.1.3. Többszintű kormányzás 1.5.1.4. Fenntartható fejlődés 1.5.1.5. A hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a nemek közötti egyenlőségnek az előmozdítása 1.5.2. Források és jogosultsági szabályok 1.5.2.1. Társfinanszírozási arány 1.5.3. Stratégiai megközelítés 1.5.3.1. Tematikus koncentráció 1.5.3.2. Kötelező allokációs mérték 1.5.3.3. A beruházási prioritások 1.5.3.4. Tematikus célok a tervezési dokumentumokban 1.5.4. Beavatkozási logika és eredményorientáltság 1.5.4.1. Az eredményesség előtérbe kerülése 1.5.4.2. Az ex-ante/előzetes értékelés 1.5.4.3. Ex-ante feltételek 1.5.4.4. Eredményességi keret 1.5.5. Informatikai rendszer – e-kohézió 1.5.6. Programozás és tervdokumentumok 1.5.6.1. Partnerségi megállapodás 1.5.6.2. Operatív programok 1.5.6.3. Éves fejlesztési keret 1.5.7. A kohéziós politika intézményrendszere 1.5.7.1. Decentralizált és osztott felelősségű végrehajtás – eltérő tagállami megoldások 1.5.7.2. Az irányító hatóság feladatai 1.5.7.3. Az irányító hatóság feladatainak delegálása 1.5.7.4. Az igazoló hatóság 1.5.7.5. Az audit hatóság 1.5.7.6. Központi koordináció – Miniszterelnökség 1.5.7.7. Stratégiai szintű koordináció: Fejlesztéspolitikai Koordinációs Bizottság és Stratégiai Kabinet 1.5.7.8. A monitoring bizottságok 1.5.7.9. Az Európai Bizottság kohéziós politikával kapcsolatos feladatai 1.5.8. Európai Területi Együttműködés 1.6. Magyar szabályozás 72 76 77 78 78 81 84 84 84 86 89 91 92 94 98 100 100 102 104 105 107 107 110 112 113 115 116 119 120 121 122 122 129 132 132 134 134 137 138 138 143 147  2. MODUL – PROGRAMVÉGREHAJTÁS 2.1. Az ESB-alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések 2.1.1. A gazdasági kormányzás és a kohéziós politika kapcsolata 2.1.1.1. Európa 2020 stratégia és a gazdasági kormányzás 2.1.1.2. Az európai szemeszter 2.1.1.3. Makrogazdasági kondicionalitás 2.1.1.4. Fenntartható költségvetési gazdálkodás 2.2. Integrált fejlesztési eszközök 2.2.1. Integrált területi beruházás 2.2.2. Közösségvezérelt helyi fejlesztés 2.2.3. CLLD Magyarországon 2.2.4. Közös Cselekvési Terv (JAP) 2.3. Pénzügyi eszközök, vissza nem térítendő és visszatérítendő támogatási formák 2.3.1. Pénzügyi eszközök felállítása, ex-ante elemzés, választás a lehetséges végrehajtási megoldások közül 2.3.1.1. A kötelező ex-ante értékelés 2.3.1.2. Végrehajtási struktúra felállítása, pénzügyi közvetítők kiválasztása 2.3.1.3. Menedzsmentköltségek és -díjak 2.3.2. Különböző típusú pénzügyi eszközök 2.3.2.1. EU-szintű pénzügyi eszközök 2.3.2.2. Általános feltételeket teljesítő termékek (dobozos pénzügyi termékek) 2.3.2.3. Egyedi céloknak megfelelően kialakított eszközök 2.3.2.4. Kombinált megoldások 2.3.3. Pénzügyi eszközök Magyarországon 2.4. Bevételt termelő műveletek, nagyprojektek, PPP 2.4.1. Jövedelemtermelő projektek 2.4.2. Nagyprojektek 2.4.3. Public-Private Partnership (PPP) 2.5. Programvégrehajtás 2.5.1. Projektkiválasztás, felhívások 2.5.1.1. Pályázati felhívások és a támogatható tevékenységek 2.5.1.2. Horizontális elvek és politikák 2.5.1.3. Társadalmi egyeztetés 2.5.1.4. Minőségbiztosítás 2.5.1.5. Kiemelt projektek 2.5.1.6. Kiválasztási szempontok és folyamat 2.5.1.7. Integrált területi programok – területi kiválasztási rendszer 2.5.1.8. Állami projektértékelők 2.5.1.9. A felhívások módosítása és felfüggesztése 2.5.2. Programmódosítás 2.5.3. Stratégiai környezeti vizsgálat 7 151 151 151 154 156 157 161 163 165 170 184 189 193 201 203 204 214 219 220 224 226 226 227 233 233 236 237 244 244 245 257 260 260 260 261 262 268 270 271 274 8 Kohéziós politika 2014–2020 2.5.4. Programzárás 2.6. Projekttervezési és lebonyolítási ismeretek 2.6.1. Projektciklus-menedzsment 2.6.1.1. Projekt fogalma 2.6.1.2. Projektmenedzsment 2.6.2. Projekttervezés 2.6.2.1. Projekttervezési technikák 2.6.2.2. A projekttervezés gyakorlati kérdései 2.6.3. Projektvégrehajtás 2.6.3.1. Projektvégrehajtási dokumentumok 2.6.3.2. A projektmegvalósítás dokumentációjának megőrzése 2.6.4. A projektmegvalósítás fő kihívásai 2.6.4.1. A projektgazdákkal szemben támasztott követelmények súlya 2.7. Szabálytalanság 2.8. Kohéziós politika és közbeszerzés 275 276 276 277 279 281 281 284 285 285 300 301 301 302 316 3. MODUL – PÉNZÜGYI MENEDZSMENT 3.1. Elszámolhatóság, európai uniós társfinanszírozás 3.1.1. Az elszámolhatóság általános szabályai 3.1.2. Társfinanszírozásra vonatkozó szabályok 3.1.3. Nemzeti elszámolhatósági szabályok 3.1.4. Egyszerűsített költségigazolási rend (kedvezményezetti akkreditáció) 3.1.5. Támogatási formák 3.1.6. Földrajzi elszámolhatóság 3.1.7. A projektek tartóssága 3.2. Pénzügyi szabályok 3.2.1. Eredményességi tartalék 3.2.2. Pénzügyi adatok továbbítása 3.2.3. A kezdeti előfinanszírozás kifizetése 3.2.4. Az euró használata 3.2.5. A kifizetések szabályai 3.2.6. Kedvezményezettek számára teljesített kifizetések 3.2.7. Elszámolható kiadás záráskor pénzügyi eszközök esetén 3.3. Az intézményrendszer pénzügyi feladatai 3.3.1. Igazoló hatóság és feladatai 3.3.2. Az irányító hatóság és feladatai 3.4. A projektszintű finanszírozás szabályai 3.4.1. Előleg- és kifizetésigénylés 3.4.1.1. Előlegigénylés 3.4.1.2. Előleghez kapcsolódó biztosítékok 3.4.1.3. Kifizetési igénylés 3.4.2. Az építési beruházások közbeszerzéséről, valamint az azokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének szabályairól szóló kormányrendeletek szerint alkalmazandó eljárás 3.4.3. Piaci ár alátámasztása 327 327 327 328 330 331 333 336 337 338 340 341 341 342 343 345 346 346 346 352 358 358 358 370 372 379 381  3.4.4. Összesítő 3.4.5. Szakmai beszámoló 3.4.6. Kifizetési igénylés ellenőrzése 3.4.7. Időközi kifizetési igénylés elutasítása 3.4.8. Támogatás folyósítása 3.4.9. Engedményezés 3.4.10. Záró kifizetési igénylés 3.4.11. A pénzügyi zárás 9 382 383 384 385 386 388 389 392 4. MODUL – ELLENŐRZÉS 4.1. Bevezetés 4.2. Első szintű ellenőrzések 4.2.1. Hitelesítési alapelvek 4.2.1.1. A hazai hitelesítési tevékenység specifikumai 4.2.2. Dokumentumalapú ellenőrzések 4.2.3. Helyszíni ellenőrzések 4.2.4. Kockázatos területek 4.3. Második szintű ellenőrzés 4.3.1. Audit hatósági feladatok 4.3.2. Audit stratégia 4.3.3. Kijelölési audit 4.3.4. Rendszervizsgálatok és rendszerértékelés 4.3.5. Mintavételes ellenőrzések 4.3.5.1. Mintavétel 4.3.5.2. Mintavételes ellenőrzések módszertana 4.4. Éves elszámolások, a vezetői nyilatkozat és az éves összegzés ellenőrzése 4.4.1. Éves elszámolások ellenőrzése 4.4.2. A vezetői nyilatkozat és az éves összegzés ellenőrzése 4.5. Az Európai Bizottság felé történő beszámolás 4.5.1. Éves ellenőrzési jelentés 4.5.2. Éves vélemény 395 395 399 399 401 402 404 407 408 408 409 413 417 425 425 432 438 438 440 441 441 444 5. MODUL – ÉRTÉKELÉS és MONITORING 5.1. Bevezetés 5.2. Az eredményorientált végrehajtás térnyerése 5.2.1. Eredményorientált végrehajtás a gyakorlatban 5.2.1.1. Beavatkozási logika (tervezés) 5.2.1.2. Monitoring 5.2.1.3. Értékelés 5.2.1.4. Kapcsolódó tevékenységek 5.2.2. Az eredményorientált végrehajtás alapfeltétele: adatmenedzsment 5.2.2.1. A fejlesztéspolitikai monitoring információs rendszerekre vonatkozó uniós elvárások 5.2.2.2. A hazai fejlesztéspolitikai adatbázis 5.2.2.3. Az eredmények értékeléséhez szükséges külső adatbázisok 447 447 447 449 451 452 452 453 453 454 454 455 10 Kohéziós politika 2014–2020 5.2.3. Az eredményorientált végrehajtás főszereplői: indikátorok 5.2.3.1. Inputindikátorok 5.2.3.2. Outputindikátorok (ERFA, ESZA, KA, ETHA)/ teljesítményindikátorok (EMVA) 5.2.3.3. Eredményindikátorok 5.2.3.4. Hatásindikátorok 5.2.3.5. Kontextusindikátorok 5.2.3.6. Célmutatók 5.2.3.7. Indikátorok fajtái 5.3. Monitoring 5.3.1. A jelentéstétel rendszere 5.3.1.1. Éves jelentések 5.3.1.2. Előrehaladási jelentés 5.3.1.3. Pénzügyi nyomon követés 5.3.1.4. Beavatkozási kategóriák 5.3.2. Monitoring bizottságok 5.3.2.1. Programok monitoring bizottsága 5.3.2.2. Partnerségi megállapodás szintű monitoring bizottság 5.3.2.3. Éves felülvizsgálati ülés 5.3.2.4. A monitoring hazai intézményrendszere 5.3.3. Az Európai Bizottság monitoring tevékenysége 5.3.3.1. Éves jelentéstétel 5.3.3.2. Stratégiai jelentés 5.3.3.3. Kohéziós jelentés 5.4. Értékelés 5.4.1. Értékelési terv 5.4.1.1. Az értékelési terv tartalma 5.4.1.2. Az értékelési terv összeállítása és módosítása 5.4.1.3. Értékelési terv végrehajtása: értékelésmenedzsment 5.4.1.4. Értékelési terv nyomon követése 5.4.2. Értékelési alapelvek 5.4.3. Értékelések fajtái 5.4.3.1. Előzetes (ex-ante) értékelés 5.4.3.2. Időközi értékelés (on-going értékelés) 5.4.3.3. Utólagos (ex-post) értékelés 5.4.4. Értékelési típusok 5.4.4.1. Eredményességi értékelések 5.4.4.2. Hatásértékelések 5.4.5. Intézményi és végrehajtási értékelések 5.4.5.1. Adatok rendelkezésre állása 5.4.5.2. Humán erőforrás, az értékelési tevékenység funkciójának helye a szervezeti struktúrában 5.4.5.3. Közbeszerzési feltételek 5.4.5.4. Az Európai Bizottság értékelési tevékenysége 5.5. Visszacsatolás: az eredményességmérési keret 456 456 456 457 458 458 459 459 460 461 461 464 465 466 467 467 470 471 472 473 473 473 474 474 475 475 478 479 480 480 482 482 483 483 483 483 486 493 493 493 494 494 495  5.5.1. Eredményességi tartalék 5.5.2. Az eredményességmérési keret 5.5.3. Módszertanok rögzítése 5.5.4. A teljesítményértékelés a programidőszak során 5.5.4.1. Pozitív ösztönzés 5.5.4.2. Negatív ösztönzés 5.5.5. A teljesítményértékelés a programidőszak végén 11 495 496 498 498 499 499 500 6. MODUL – TÁJÉKOZTATÁS és KOMMUNIKÁCIÓ 6.1. A fejlesztéspolitikai kommunikáció szabályozási alapjai 6.1.1. Bevezető 6.1.2. EU-jogszabályi háttér összefoglalása 6.1.3. Tájékoztatás és kommunikáció 6.1.4. Kommunikációs stratégia 6.1.5. Tájékoztatási és kommunikációs tisztviselők és hálózataik 6.1.6. A nyilvánosságnak szóló tájékoztatási és kommunikációs intézkedések 6.1.7. A kedvezményezettek feladatai 6.1.8. A potenciális kedvezményezettek tájékoztatását szolgáló intézkedések 6.1.9. A kedvezményezettek tájékoztatását szolgáló intézkedések 6.1.10. Hazai jogszabályi háttér összefoglaló 6.2. Az EU fejlesztéspolitikai kommunikációja 6.2.1. A kommunikáció szintjei 6.2.2. Az EU fejlesztéspolitikai kommunikációjának eredményei 6.3. Magyarország fejlesztéspolitikai kommunikációja 6.3.1. A hazai fejlesztéspolitikai kommunikáció alapjai, a kommunikációs stratégia 6.3.2. Központi szint 6.3.3. Operatív program szint 6.3.4. Kedvezményezetti szint 503 503 503 503 503 504 505 505 506 507 508 508 508 508 510 513 Források Hazai jogszabályok EU-jogszabályok Útmutatók és egyéb dokumentumok Felhasznált irodalom Prezentációk Rövidítések jegyzéke Ábrajegyzék Táblázatjegyzék Szövegdobozjegyzék 521 521 522 523 526 529 529 531 533 535 MELLÉKLETEK 1. melléklet – Magyarország 2014–2020 közötti operatív programjainak forrásszerkezete 537 513 515 517 517 537 12 Kohéziós politika 2014–2020 2. melléklet – Kivonat a cpr 125. cikkéből – az irányító hatóság feladatai 541 3. melléklet – Kivonat a cpr 126. cikkéből – az igazoló hatóság feladatai 543 4. melléklet – az integrált városi stratégia javasolt elemei 544 5. melléklet – az irányító hatóság és a települési hatóság közötti megállapodások 546 írásbeli rögzítésének javasolt mintája 6. melléklet – Előlegigénylő 547 7. melléklet – Kifizetési igénylés dokumentumai 550 8. melléklet – A mintavételes ellenőrzésekhez kapcsolódó jelentés tartalmi elemeiről 560 9. melléklet – Kommunikációs stratégia swot-elemzése 562 10. melléklet – Módosított ktk 2020 részlet: a kommunikációs csomagok kötelező elemei 563 11. melléklet – Csalárdként bejelentett szabálytalanságok 565 12. melléklet – Nem csalárdként bejelentett szabálytalanságok 566 13. melléklet – Közös indikátorok 567 ESZA közös indikátorok 569 EMVA közös mutatók 570 ETHA közös indikátorok 575 Kontextusmutatók 575 Kimeneti mutatók 577 Eredménymutatók 579 14. melléklet – Beavatkozási kategóriák 581 15. melléklet – Uniós előírások a monitoring információs rendszerben tárolandó adatok körére 593 16. melléklet – Fair-ben elérhető monitoring adatok 604 17. melléklet – Példák értékelésekhez felhasználható külső adatbázisokra 606 18. melléklet – Az emva keretében javasolt eredményességmérési mutatók 608 BEVEZETÉS Az Európai Unió kohéziós politikája a közösségi politikák egyike, a Közösség belső fejlesztési politikája. A kohéziós politika a pénzügyi szolidaritás eszköze, egyúttal pedig a kohézió és a gazdasági integráció hajtómotorja. A kohéziós politika arra az alapelvre épül, miszerint mindenki nyer azzal, ha csökkennek a különbségek a gazdagabb és szegényebb régiók jövedelme és lakóik jóléte között. A kohéziós politika az EU egész területére kiterjedő (az összes tagországot magába foglaló) kiegyenlített gazdasági növekedést, szociális és területi kohéziót kívánja elősegíteni. E hatás eléréséhez azonban mindenekelőtt az egyes országok és régióik közötti fejlődésbeli különbségek kiegyenlítésére lenne szükség oly módon, hogy a hosszú távú gazdasági növekedés feltételei ott is létrejöjjenek, ahol az egy főre eső jövedelem a legalacsonyabb. Ebben az értelemben a kohéziós politika fő feladata a régiók közötti reálkonvergencia folyamatának felgyorsítása és megkönnyítése. Ennek valóságos szükségességét bizonyítják a tagországok között mutatkozó aránytalanságok az egy lakosra eső termelés tekintetében, azonban különbségek mutatkoznak a szociális fejlettségi oldalt vizsgálva is (életkilátások, képzettségi és szociális mutatók stb.). Az EU kohéziós politikája regionális jellegű, azaz területi egységeknek a régiókat tekinti, nem a teljes országokat (a Kohéziós Alap kivételével). Ezzel nemcsak a szegényebb országok támogatása válik lehetővé, hanem az egyébként fejlett országok súlyos szerkezeti problémákkal küzdő régióinak támogatása is, illetve valamennyi tagállamban mérsékelhetők a centrum és a periféria különbségei. A különböző alapokban rendelkezésre álló fejlesztési források jelentősebb részének jogosultsági alapját a NUTS 2 régió1 fejlettségi szintje képezi, illetőleg a források felhasználási szabályrendszerében ez a fejlettségi szint meghatározza a vállalkozásoknak adható állami támogatások támogatási intenzitását2 is. A kohéziós politika főként olyan beruházásokat ösztönöz, amelyekre egyébként támogatás hiányában nem kerülne sor. A kohéziós politika – bár nem anticiklikus gazdaságpolitika – ösztönzi a reálgazdaságbeli beruházások előmozdítását. Ezt jól illusztrálja az a tény, hogy mivel a nemzeti és a regionális gazdaságokat megingatta a 2008-ban kirobbant válság, a kohéziós politikának kulcsszerepet kellett betöltenie az európai gazdasági fellendülés tervében,3 A  Nomenclature of Territorial Units for Statistics az Európai Unió földrajzi alapú kódolási rendszere. A rendszer statisztikai célból, az országok adminisztratív egységeinek azonosítása miatt jött létre 1988-ban, így az eltérő fejlettségű területeket területi szinten lehetett elemezni, majd támogatni. A rendszer elemszámának növekedése, illetve a határok visszaélésre is lehetőséget adó módosításai miatt az 1059/2003/EK rendelet egységesítette a szinteket, keretszámokat határozva meg az adott adminisztratív szint lakosságszámára, egyúttal részletes eljárási szabályokat írt elő a beosztás meghatározásához és esetleges módosításához. 2 A támogatási intenzitás a támogatás felső határának mérőszáma, amely a projekt támogatástartalmának és az elszámolható költségek jelenértékének hányadosa. 3 A Bizottság közleménye – Az európai gazdasági fellendülés terve; COM (2008) 800, 2008. 11. 26. 1 14 Kohéziós politika 2014–2020 valamint azokban a rendkívüli intézkedésekben, amelyekre – korlátozott ideig – azért volt szükség, hogy segítsék a tagállamokat a válság hatásainak enyhítésében.4 A forrásfelhasználási módszertant tekintve a kezdeti időszak közvetlen projektfinanszírozásától továbblépve ma egy több lépésből álló körfolyamatról beszélhetünk. Az Európai Strukturális és Beruházási Alapok (a továbbiakban: ESB-alapok) keretében megvalósuló intervenciókra csak többéves fejlesztési programok alapján kerülhet sor. Az ESB-alapok hosszan tartó gazdasági és társadalmi hatásának biztosítása érdekében a kohéziós szabályozás új megközelítést vázolt fel az alapok felhasználásával kapcsolatban a 2014–2020-as többéves pénzügyi keretre vonatkozóan. Az Európa 2020 stratégia prioritásaival való szoros kapcsolat, a makrogazdasági és előzetes feltételrendszer, a tematikus koncentráció és a teljesítményösztönzők mind az eredményesebb forrásfelhasználást hivatottak segíteni. Ez a megközelítés kiemeli a határozott rangsorolás és a szilárd eredmények szükségességét, és szakít a jogosultsági szemléletmóddal. A közös stratégiai kerethez tartozó alapok tehát a közcélú befektetések fontos forrásai, miközben hatékony eszközként működnek közre az európai szemeszter5 keretében kidolgozott országspecifikus ajánlások végrehajtásának támogatásában. Az ESB-alapok beavatkozásait korlátozott számú prioritásra szükséges koncentrálni: a tematikus koncentráció6 növelheti a közérdekű beavatkozások hatékonyságát, megvalósítva azt a kritikus tömeget, mely valódi hatást fejt ki az ország és régiói társadalmi-gazdasági helyzetére. Ez egyben azt is jelenti, hogy a források felhasználása az EU stratégiai céljaival összhangban lévő korlátozott számú prioritás keretében lehetséges. A 2008. évi gazdasági és pénzügyi válság nyomán egyértelművé vált az az elvárás, hogy a rendelkezésre álló korlátozott közös forrásokat célhoz és eredményhez kötötten, hatékonyan, a lehető legnagyobb (pozitív és kívánatos) hatást kiváltva kell felhasználni. Ez akkor lehetséges, ha a fejlesztések integrált megközelítésben, a különböző típusú – szektorális – fejlesztési célkitűzések és aspektusok, a különböző területi kormányzási szintek (EU, tagállam, régió és helyi szint) koordinált együttműködésében valósulnak meg. Az integrált megközelítés és többszintű kormányzás a szakpolitikák optimalizálásával hatékonyabb és hatásosabb megoldást eredményezhet. Ez azonban nem egyszerű feladat, és működő partnerségben az érdekeltek együttműködése hiányában nem megvalósítható. Ez az együttműködési követelmény egyben a fenntartható fejlesztések alapvető jellemzője is, hiszen a fenntartható fejlődés ugyancsak igényli a különböző érdekelt felek és a perspektívák részvételét és együttműködését annak érdekében, hogy összehangolódjon a különböző, és néha ellentétes értékek és célok elérése felé vezető út, egy új szintézis alakuljon ki a hozzáadott érték növelése szempontjából. Az integrált megközelítés tehát hatékonyabb és eredményesebb megoldást kínál, azonban sokkal több időt és energiát igényel az előkészítés tervezési és programozási szempontból, és a megalapozottabb tervek biztosíthatják a projekt céljainak eléréséhez az erősebb szükségletet és igényt. Ehhez persze az általános hozzáállást is meg kell változtatni: Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet harmadik módosítására irányuló javaslat 2010. június 25‑én lépett hatályba (HL L 158., 2010. 06. 24., 1.) 5 Az európai szemeszter a költségvetési és gazdaságpolitikák uniós koordinálására szolgáló ciklus. A szemeszter az Európai Unió gazdaságirányítási keretrendszerének része. 6 Szabályok: CPR 9. cikk, ERFA 5. cikk, KA 3. cikk, ESZA 3. cikk és ETC 6. cikk 4 Bevezetés 15 az eredményorientáltság a fontos a nagyobb forrásfelhasználás és a kiadások növelése helyett. Erősebb koordináció és együttműködés (partnerség) is szükséges minden szinten a különböző érintettek között. Ezen intelligens és koordinált menedzsment megközelítéssel a projektek egymásra épülése és egymást erősítő hatása megvalósítható, javítva a program végrehajtás-hatékonyságát, és biztosítva a rendelkezésre álló források optimális (vagy ahhoz közelítő) felhasználását. Ezen célok megvalósítását igyekszik a könyv elősegíteni a kohéziós ismeretek bemutatásával és magyarázatával. 1. MODUL – KOHÉZIÓS POLITIKAI ALAPISMERETEK 1.1. A kohéziós politika története 1.1.1. Bevezetés A kohéziós politika az Európai Unió meghatározó jelentőségű szakpolitikái közé tartozik. Közvetlenül kapcsolódik, segíti az Európai Unió alapvető céljának, „a gazdasági, társadalmi és területi kohézió” megvalósítását. A politika középpontjában a régiók közötti fejlettségbeli különbségek csökkentése és ennek érdekében az uniós szintű versenyképesség, gazdasági növekedés, foglalkoztatás és munkahelyteremtés előmozdítása áll. Ezek a javuló életminőséggel együtt hosszú távon kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődési pályát eredményeznek. Ehhez – premisszája értelmében – a tisztán piaci mechanizmusok működése nem nyújt elégséges alapot, ezért aktív, beavatkozó jellegű szakpolitikaként határozható meg, amelynek kiterjedt eszközrendszeréhez az uniós költségvetés megközelítőleg egyharmadával rendelkezik. „Átfogó, harmonikus fejlődésének előmozdítása érdekében az unió úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági, társadalmi, és területi kohézió erősítését eredményezze. Az unió különösen a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszik. Az érintett régiók közül kiemelt figyelemmel kell kezelni a vidéki térségeket, az ipari átalakulás által érintett térségeket, és az olyan súlyos és állandó természeti, vagy demográfiai hátrányban lévő régiókat, mint a legészakibb, rendkívül gyéren lakott régiók, valamint a szigeti, a határon átnyúló és a hegyvidéki régiók.” 1. szövegdoboz A kohéziós politika célja Forrás: Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 174. cikke (Gazdasági, társadalmi és területi kohézió) A kohéziós politika rendkívül széles kört lefedő intézkedéseivel közvetlenül hat más szakpolitikákra (pl. oktatás, környezetvédelem stb.) is, amelyeknél a közösségi hozzájárulás mértéke akár nagyságrendileg kisebb, mint a kohéziós politika költségvetése. Tervezése és végrehajtása áthatja a tagállami közigazgatást, a támogatási lehetőségeknek (pályázatok) és elért eredményeknek, vagy éppen lebonyolítási nehézségeknek köszönhetően. Jelenléte a közbeszédben folyamatos. Ez a politika láthatóságát, megragadhatóságát szolgáló elemekkel (többek között óriásplakátok, hirdetések) együtt a lakosság egésze számára ismeretessé teszi. Mind tagállami, mind uniós szinten a politikai napirend szerves részét képezi, amely különösen felerősödik a politika jövőjével kapcsolatos viták során. 18 Kohéziós politika 2014–2020 1.1.1.1. A kezdetek A politika formálódása elválaszthatatlan az európai integráció történetétől. Csírái ugyan az 1957-ben aláírt, az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződésig nyúlnak vissza, a mára kialakult robusztus rendszer azonban az utolsó három évtized és ezen belül a különböző csatlakozási hullámok eredménye. A Római Szerződés a preambulumában jeleníti meg a régiók közötti fejlődésbeli különbségek kiegyensúlyozásának igényét.7 A szerződés azonban kevés további utalást tartalmaz. Felhatalmazást nyújtott ugyan az Európai Beruházási Bank8 és az Európai Szociális Alap9 létrehozásához, azonban nem szabad elfelejtkezni arról a tényről, hogy ezek az új intézmények ekkor még nem a későbbi kohéziós politikai célok támogatása érdekében alakultak. Az utóbbi az átképzésre, a foglalkoztatási lehetőségek javítására összpontosított, míg a bank a gazdasági modernizáció, a gazdasági közösség egésze számára előnyt hozó fejlesztések támogatását tűzte zászlajára. Ugyanakkor mind az Európai Szociális Alap, mind az Európai Beruházási Bank működésének kezdetétől fogva igyekezett eleget tenni annak az igénynek is, hogy a fejlődésben elmaradottabb, szegényebb régiók sajátos problémáinak megoldásában támogatást nyújtson. Az alapítás10 időszakára rányomta bélyegét az a szemlélet, miszerint a közös gazdasági tér, a piac létrejötte és kibontakozása olyan gazdasági növekedést fog eredményezni, amely önmagában elégséges lesz a régiók közötti fejlettségbeli különbségek háttérbe szorulásához. A másik oka annak, hogy a kohézió erősítésének szükségessége a közösségi szintű politikai kérdések palettáján nemigen jelent meg, abban rejlett, hogy az alapító hatok fejlettsége homogén volt. Ez ugyanis sokkal inkább arra engedte következtetni az alapítókat, hogy a fejlődés előnyei és hátrányai a Közösség egészének szintjén jelentkeznek. Az egyetlen elmaradottnak tekinthető régió, az olaszországi Mezziogorno problémáinak hatása nem terjedt át a Közösség szintjére, megoldásukat Olaszország nemzeti költségvetése finanszírozta. Az erőforrások Közösségen belüli újraelosztásának szükségessége egyelőre nem merült fel. Az 1960-as évek a politikai intézményi hátterének megteremtődését hozták. Az Európai Bizottság elsőként készített összefoglalást (1965) a regionális fejlődés helyzetéről és problematikájáról, majd az évtized végére, 1967-ben megkezdte működését a Regionális Politika Főigazgatóság is. 1973-ra a politikaterület első átfogó jelentése is megszületett George Thompson, a regionális politikáért felelős biztos tollából.11 Ekkorra már, az új tagállamok (főként Írország és az Egyesült Királyság) csatlakozásával azok a típusú és volumenű, a közösséget belülről is feszítő különbségek is érzékelhetővé váltak, amelyek a haladéktalan és érdemi szakpolitikai beavatkozást kiváltották, az új Római Szerződések, I. Szerződés az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról, Preambulum: „Felismerve, hogy a meglévő akadályok elhárítása összehangolt cselekvést igényel annak érdekében, hogy garantálják az egyenletes gazdasági növekedést, a kiegyensúlyozott kereskedelmet és a tisztességes piaci versenyt, törekedve arra, hogy erősítsék gazdaságaik egységét és biztosítsák harmonikus fejlődésüket a különböző régiók között meglévő különbségek és a hátrányos helyzetű régiók elmaradottságának csökkentésével.” 8 130. cikk 9 123. cikk 10 A Római Szerződés 1958. január 1-jén lépett hatályba. 11 COM (73) 550 final Brussels, 3 May 1973. 7 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 19 tagállamok csatlakozásával érzékelhetővé váltak. (E tekintetben a politikára a legnagyobb, máig érzékelhető hatást a Magyarországot is magában foglaló 2004-es bővítés gyakorolta.) Az első körben, a ’60-as évek óta folyó tárgyalások eredményeként 1973-ban Dánia, az Egyesült Királyság és Írország váltak a Közösség részévé. E fejlemény – amellett, hogy a hatoknak szembe kellett néznie szerkezetváltási problémáikkal és az első olajválság sokkjával – nagymértékben elmélyítette a gazdasági és közösségi infrastruktúrában, termelékenységben, jövedelmi viszonyokban, foglalkoztatásban stb. meglévő különbségeket. Írország gazdasági teljesítménye messze alatta maradt a hatok átlagának, az Egyesült Királyság számára nehézségeket okoztak egyes hanyatló iparágak, illetve az országon belüli jelentős területi különbségek problémáinak kezelése. A regionális politika egyszerre nyújtott fejlesztési eszközrendszert számukra – elsősorban infrastruktúra- és termelőszektorbeli beruházások révén –, és szolgált kárpótlással is az Egyesült Királyság számára, amely (hagyományosan a nagy unión kívüli importőr volt, továbbá) a közös agrártámogatásokból csekély mértékben profitált. A három új tagállam integrációjának eredménye az Európai Regionális Fejlesztési Alap (a továbbiakban: ERFA) létrejötte 1975-ben, amelynek pénzeszközei a régiók között fejlődésbeli különbségek mérséklésére, a fejlődésben elmaradott régiók felzárkóztatásának segítésére szolgáltak. Politikai jelentőséggel bírt továbbá a célirányos források megjelenése a közös költségvetésben. A felhasználás elsődleges irányai között a mezőgazdaság túlsúlyának enyhítése, az ipari szerkezetváltás, a kapcsolódó munkanélküliség felszámolása és gazdaságélénkítés szerepeltek. Bár a tagállamok regionális koordinációja területén az Európai Bizottság a ’70-es évek végére érzékelhetővé vált, összeurópai politika helyett a közösségi források egyelőre a tagállamok által, saját prioritásaiknak megfelelően javasolt projekteket finanszírozták. A támogatások felhasználásából az egységesség is hiányzott, hiszen a nemzeti szakpolitikák keretében és a nemzeti szabályok alapján zajlott az intézkedések megvalósítása. Bár a fejlettségbeli szintnek megfelelő kategorizálás és finanszírozás elve meghonosodott, a regionális politika jellege okán messze maradt attól, hogy átütő hatást hozhasson. A csatlakozni kívánó országok következő köre – Görögország, Portugália, Spanyolország – gazdasági fejlettségben jelentős elmaradást mutatott. Az újabb bővítésnek köszönhetően összességében igen heterogén országcsoport jött létre. A régiók közötti fejlettségbeli különbséget megtestesítő olló egyértelműen szétnyílt, a fokozódó felismerés, hogy a piaci mechanizmusok önmagukban nem képesek a területi egyensúlytalanságok kiküszöbölésére, továbbá a regionális politika a kihívásokkal összevetésben feltétlenül korlátozottnak mondható eredményei nyilvánvalóvá tették a reformok szükségességét. Az Egységes Európai Okmány (1986) elfogadása lefektette a belső piacot, és létrehozta a kohéziós politika jogalapját azáltal, hogy a közös szakpolitikák közé emelte és kiegészítette a Római Szerződést a gazdasági és szociális kohézióról szóló címmel. Egyúttal rendelkezett a szükséges pénzügyi eszközök hozzárendeléséről is a kohéziós politika számára. 1.1.1.2. Az első reformok A Jacques Delors nevéhez fűződő első közös költségvetés (1989–1993) fordulópontot váltott ki mind a Közösség egészére nézve, mind a regionális politika formálódására. A régiók közötti fokozódó különbségek problémája miatt a kohéziós politika közvetlenül összefüggött 20 Kohéziós politika 2014–2020 a belső piac teljes körű kiépülésével, amelyet a deklarált politikai cél és az elmúlt évtizedek folyamatai ellenére számos tényező akadályozott. A mediterrán országok csatlakozása rávetült a költségvetés előkészítésének folyamatára, a kohéziós politikai források volumenének növelését politikai, gazdasági, társadalmi, sőt erkölcsi12 megfontolások egyaránt vezették. Heves vitákat követően, a belső piac kiépítésének részeként elfogadták a közös erőforrásoknak a szolidaritás bázisán végbemenő újraelosztását. A költségvetési rendszer felülvizsgálatának eredménye többéves pénzügyi terv és költségvetési prioritások bevezetését hozta. Ez hosszú távú, stabil kereteket teremtett a stratégiai fontosságú feladatok véghezviteléhez. A nagypolitikai viták ugyanis a többéves költségvetési sarokszámok lefektetése során zajlottak le, ami nagymértékben csökkentette az éves költségvetési vitát, és egyszerűsítette annak elfogadását. A leglényegesebb előrelépés a pénzeszközök mértékének markáns emelésében történt, a kohéziós politika részesedése az uniós költségvetésben a korábbi 16%-ról 31%-ra emelkedett, miközben a költségvetés nagysága is jelentősen bővült.13 A pénzeszközök nagyságának bővítésén túl megvalósult a szakpolitikai célok és a megvalósítást előmozdító források, azaz a strukturális alapok14 összekapcsolása. Ezek a következők: • Európai Regionális Fejlesztési Alap létrehozásáról az állam- és kormányfők az 1972ben Párizsban megrendezett csúcsértekezleten döntöttek; az alap a termelő beruházások, infrastrukturális fejlesztések és a kisvállalkozások támogatására koncentrált. Kisebb reformjára már a ’70-es évek végén sor került, ennek részeként fogalmazódott meg a Bizottság kötelezettsége, hogy rendszeres jelentést készítsen a gazdasági és társadalmi helyzetről. • Az Európai Szociális Alap (a továbbiakban: ESZA) elődje az ESZAK szerződés nyomán létrejött alap volt, amely a szén- és acélipari dolgozókat segítette – munkaerő-piaci helyzetük javítása érdekében – új jártasságok megszerzésében. A Római Szerződés által létrehozott15 ESZA a foglalkoztatási lehetőségek javítására összpontosított, a szerkezetváltás, modernizáció okozta nehézségeket igyekezett ellensúlyozni rövid távú átképzésekkel és a munkavállalók mobilitásának támogatásával. Az 1970es évek óta az alap folyamatosan nyitott a munkavállalók szélesebb köre felé. Így többek között a mezőgazdasági ágazatban felszabadult munkaerő támogatása is jogosulttá vált, ezt követte a fiatalok növekvő munkanélküliségéből adódóan a 25 év alattiak, majd a nők, az alulképzett munkavállalók és a munkaerőpiacra visszatérni kívánó személyek előtérbe helyezése. Az 1988-as reformoknak köszönhetően az alap működésében megerősítették a szolidaritást, a társadalmi kohézió előmozdítását. • Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (a továbbiakban: EMOGA) orientációs része: a közös agrárpolitika megvalósítását szolgáló alapot a Római Szerződés hozta létre,16 az 1964-es szabályozó módosítással kettéválasztották, az orientációs rész a vidékfejlesztési tevékenységeket társfinanszírozta. Diktatúrából demokráciába történő átmenet. Az EU kohéziós politikája 1988–2008: Befektetés Európa jövőjébe, Panoráma, 2008. június 26. 14 A politika megvalósítását szolgálta továbbá az Európai Beruházási Bank és egyéb, meglévő finanszírozási eszközök. 15 123. cikk 16 eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=URISERV%3Axy0023 12 13 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 21 Az alapok radikális átalakításon estek át, megteremtve a modern kohéziós politika máig ismeretes kereteit. A forrásfelhasználás hatékonyságának javítása érdekében az alábbi, egységes alapelveket érvényesítették: • A koncentráció elve: a források széles körű, fragmentált elosztása helyett a politika kisszámú stratégiai célra összpontosít. A földrajzi/funkcionális koncentráció jegyében a politika középpontjába objektív mutatók segítségével meghatározott, kevésbé fejlett régiók kerültek. • A programozás elvének alkalmazása szakítást jelentett a korábbi projektközpontú finanszírozási rendszerrel. Helyettük többéves, az összeurópai célkitűzésekkel és prioritásokkal összhangban álló programok megvalósítását segíti. A stratégiai szemlélet megerősítésével az ad hoc típusú támogatásokat, az évente kiválasztott projekteket tényalapú elemzéseken, tervezésen és értékelésen, illetve a stabil kereteknek köszönhetően folytonosságon alapuló finanszírozás váltotta fel. A decentralizálás értelmében az Európai Bizottság, amely eddig a tagállamok ezres nagyságrendű projektjét felügyelte, a jövőben már csak tagállami szintű stratégiákkal, illetve ágazati/területi operatív programokkal foglalkozott. • Az addicionalitás elvének lényege, hogy a közös célokra a közösségi költségvetésből származó pénzeszközök mellett a tagállamoknak is költeniük kell. A társfinanszírozási kötelezettségnek köszönhetően továbbá a kohéziós politika forrásai kiegészítő jellegűek. • A partnerség elve lehetővé tette a tagállamok kormányai mellett a régiók bevonását a programok tervezésének és megvalósításának folyamatába. Minthogy az ezek keretében megvalósuló projektek kiegészítették a hazai intézkedéseket, nélkülözhetetlen volt az érintettek elkötelezettsége, csakúgy mint a hitelesség érdekében az együttműködés során a transzparencia. A programok előkészítése és kivitelezése során az együttműködés a partnerszervezetek rendkívül széles körének bevonását igényelte. Az uniós szintű szervek és nemzeti hatóságok mellett az új rendszerben szerepet kaptak a régiós és helyi szervek, a gazdasági és társadalmi érdekképviselet szervezetei is. A közös szabályok lefektették a támogatások felhasználásával összefüggő programozási, ellenőrzési, monitoring és értékelési, jelentéstételi szabályokat, és meghatározták a nyilvánosságra vonatkozó előírásokat. A koncentráció érdekében öt, prioritást élvező célkitűzésben állapodtak meg: 1. célkitűzés: a fejlődésben lemaradt régiók fejlődésének és strukturális átalakításának elősegítése; 2. célkitűzés: az ipari hanyatlás által súlyosan érintett régiók átalakítása; 3. célkitűzés: a tartós munkanélküliség elleni küzdelem; 4. célkitűzés: a fiatalok foglalkoztatási integrációjának megkönnyítése; 5. célkitűzés: a) a mezőgazdasági struktúrák átalakításának felgyorsítása és b) a vidéki területek fejlődésének előmozdítása. A koncentráció a források allokációjában egyértelműen jelentkezett: a teljes keret 64%-a a lakosság 25%-ára, vagyis a mintegy 86,2 millió lakosra kiterjedő 1. célkitűzés támogatására jutott. 22 Kohéziós politika 2014–2020 A támogatandó térségek lehatárolását az ún. NUTS-rendszer segítette. Ez az EU statisztikai hivatala, azaz az Eurostat által az 1970-es években, adatgyűjtési célokra bevezetett – közös statisztikai célú területi – osztályozási rendszer, amely meghonosodott a kohéziós politika területén is. Az Európai Parlament és a Tanács 2003. május 26-án kihirdetett, a statisztikai területi egységek közös osztályozási rendszerének (NUTS) kialakításáról szóló 1059/2003 (EK) rendeletben17 határozta meg a különböző területi egységeket, a lehatárolás módját, annak módosítási szabályait. 1. ábra A NUTS-szabályozás szakaszai Forrás: Nyikos,18 Eurostat A tagállamokon belüli közigazgatási egységek (azaz közigazgatási vagy politikai döntéshozatali hatáskörrel bíró területi egységek, melyek jelenleg Magyarországon a települések és a megyék) képezik a területi egységek meghatározásának alapját. A regionális statisztikák összehasonlíthatósága megköveteli, hogy a régiók a népesség tekintetében összehasonlítható méretűek legyenek. Ezért a rendelet 3. cikk (2) bekezdése meghatározza, hogy „Annak érdekében, hogy megállapítsák a vonatkozó NUTS-szintet, amelybe egy tagállam közigazgatási egységeinek adott osztályát be kell sorolni, a közigazgatási egységek ezen osztálya átlagos méretének a népesség-küszöbértékeken19 belül kell lennie”. 1. táblázat NUTS-szintek Szint NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 Legalább Legfeljebb 3 millió 800 000 150 000 7 millió 3 millió 800 000 Módosításai: 1888/2005 EK, 105/2007 EK, 176/2008 EK, 31/2011 EK, 1319/2013 EK, 868/2014 EU Nyikos Györgyi: Pest megye és a Közép-Magyarország régió – Együtt vagy külön? Polgári Szemle (gazdasági és társadalmi folyóirat), 11(2015)/4–6, 1–20. 19 A számítások során a lakónépesség figyelembevétele szükséges. 17 18 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 23 Ez azt jelenti, hogy a tagállamban kialakított közigazgatási (és abból összevonással képzett) területi szintek lakónépessége számtani átlagának kell a megadott határértékek között lennie. Azonban további követelmény a közigazgatási (vagy abból képzett)20 egység ismérve is. Amíg a közigazgatási egységek átlagos méretének kell a küszöbértékek közé esnie, addig a nem közigazgatási egységek egyedi méretének kell az említett népesség-küszöbértékeken belül lennie. Egyes nem közigazgatási egységek – sajátos földrajzi, társadalmi, gazdasági, történelmi, kulturális vagy környezeti körülmények miatt – eltérhetnek a fenti küszöbértékektől, különösen a szigeteken és a legtávolabbi régiókban. Az alapvető megközelítés szerint a NUTS-osztályozásnak a lehető legstabilabbnak kell maradnia, hogy így el lehessen kerülni a töréseket a statisztikai idősorokban. A NUTSosztályozás változásai ezért legtöbbször hároméves gyakoriságra21 korlátozódnak. Ez alól a hároméves korlát alól kivételt jelent, ha egy tagállam teljesen átszervezi közigazgatását, hiszen egy ilyen átszervezés lehetetlenné vagy rendkívül munkaigényessé teszi az érintett ország statisztikai hivatalának, hogy továbbra is az elavult regionális osztályozás továbbítsa az adatokat. 2003 júniusa óta egyetlen tagállamban sem történt ilyen közigazgatási átszervezés, mindössze a NUTS-régiók határai változtak – a változásokat a 2. ábra szemlélteti. 2. ábra 2003 júniusa óta a NUTS-régiók határainak változásai Forrás: Eurostat A NUTS-osztályozás változtatásának hároméves moratóriuma azt jelentette, hogy 2006ban vált lehetségessé az első felülvizsgálat. (A gyakorlatban az osztályozás felülvizsgálata a rendelet mellékleteinek módosítását jelenti.) 20 21 Az így keletkezett összevont egységek a nem közigazgatási (például: tervezési-statisztikai) egységek. A rendelet 5. cikk (4) bekezdése alapján „A NUTS-osztályozás módosításait a 7. cikk (2) bekezdésében említett szabályozási eljárásnak megfelelően legfeljebb háromévenként a naptári év második felében, a 3. cikkben meghatározott ismérvek alapján fogadják el. Mindazonáltal, ha egy tagállamban a vonatkozó közigazgatási szerkezetet jelentősen átszervezik, a NUTS-osztályozás módosításait háromévesnél kisebb időközönként is el lehet fogadni.” 24 Kohéziós politika 2014–2020 A tagállamoknak e rendszer szabályai szerint kellett területi beosztásukat kialakítani, a nemzeti/tagállami szint alatt elhelyezkedő NUTS 2 régió vált a kohéziós politika elosztásának alapjává. 3. ábra Támogatásra jogosult területek 1989–1993 között Forrás: Európai Bizottság, InfoRegio 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 25 Az első operatív programok elfogadására 1990-ben került sor. A változásoknak köszönhetően megerősödött a kohéziós politika ázsiója az uniós szakpolitikák között, ami kedvezően befolyásolta a regionális fejlesztésért felelős főigazgatóság helyzetét is. A végrehajtás új típusú együttműködést eredményezett az Európai Bizottság és a tagállamok, illetve a régiók között. Utóbbiak ekkor bukkantak fel az európai színen, élénkülő érdeklődésüket a Brüs�szelben sorban nyíló régiós képviseletek is mutatták. Alapvető tények és számadatok A strukturális alapok teljes költségvetése: 69 milliárd ECU, ami az EU költségvetésének 25%-át, illetve az EU teljes GDP-jének 0,3%-át képviseli: – ebből az 1. célkitűzés régióira szánt összeg: 64%; – az 1. célkitűzés régióinak lakossága: 86,2 millió (a teljes lakosság 25%-a). A támogatásból a legnagyobb mértékben részesülő országok: Spanyolország (14,2 milliárd ECU), Olaszország (11,4 milliárd ECU), Portugália (9,2 milliárd ECU), Görögország (8,2 milliárd ECU). Eredmények: – Az 1. célkitűzés régiói az EU átlagához képest 3 százalékponttal csökkentették az egy főre jutó GDP-ben a lemaradásukat. – A strukturális alapok révén 600 000 munkahelyet teremtettek Görögországban, Írországban, Portugáliában és Spanyolországban, és az egy főre jutó GDP átlaga ezekben az országokban a Közösség átlagának 68,3%-áról 74,5%-ára emelkedett. – 917 000 személyt képeztek az ESZA keretében. – 470 000 kis- és középvállalkozás kapott támogatást a 2. célkitűzésben. 2. szövegdoboz A megreformált politika alapvető paraméterei Forrás: Az EU kohéziós politikája 1988–2008: Befektetés Európa jövőjébe (Inforegio 26. szám, 2008. június) 1.1.1.3. A Maastrichti Szerződés és a kohéziós politika A monetáris unióra való felkészülés kérdésköre természetszerűleg felszínre hozta a kevésbé fejlett tagállamokra gyakorolt kedvezőtlen hatását is. A Maastrichti Szerződés előkészítése, tárgyalása során a politika fő kedvezményezettjei erőteljesen érveltek a kohézió megerősítésének szükségessége mellett, és a megállapodás végül tükrözte elvárásaikat. A szerződés kihirdetése, tagállami ratifikálása és hatálybalépése (1993. november 1.) létrehozta az Európai Uniót, megteremtette a belső – határok nélküli gazdasági térként – működő piacot. Az Európai Unió céljai között megerősítették a régiók fejlettségi szintjei közötti különbségek csökkentését, a gazdasági és társadalmi kohéziót.22 A Szerződésben nevesített konkrét 22 2. cikk (korábbi B. cikk): Az unió a következő célokat tűzi ki maga elé: – a gazdasági és társadalmi fejlődés, valamint a foglalkoztatás magas szintjének előmozdítása, továbbá egy kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés megvalósítása, különösen egy belső határok nélküli térség létrehozása, a gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése, valamint – e szerződés rendelkezéseinek megfelelően – végső soron egy közös valutát is magában foglaló gazdasági és monetáris unió létrehozása útján. 26 Kohéziós politika 2014–2020 céloknak (eltérő adottságú régiók fejlettségbeli különbségeinek csökkentése, transzeurópai hálózatok kiépítése és fejlesztése, környezet minőségének megőrzése, javítása, természeti erőforrások racionális és körültekintő felhasználása, minőségi oktatás és képzés) köszönhetően jelentősen bővült az integráció területe, lényegesen kiszélesedett az uniós szinten koordinált szakpolitikák köre. A szerződés előírta a Kohéziós Alap (a továbbiakban: KA) létrehozását, amelynek forrásaira a közösségi GNP átlag 90%-át el nem érő országok (Írország, Görögország, Spanyolország, Portugália) kaptak jogosultságot. Az Alap céljául kitűzték, hogy ezekben az országokban segítse a gazdasági és monetáris unió feltételeinek teljesítését. Ennek érdekében tehermentesítette az erőteljes konszolidációs folyamaton áteső költségvetésüket, minthogy társfinanszírozta a szükséges környezetvédelmi és a transzeurópai közlekedési hálózatokhoz kapcsolódó infrastrukturális beruházásaikat. Bevezették a szubszidiaritás elvét, amelynek lényege, hogy – a kormányzás szintjei közötti hatalomelosztással összhangban – a döntéseket az állampolgárokhoz legközelebb eső szinten kell meghozni. Ebből az is következik, hogy az uniós kormányzási szint nem avatkozhat be olyan kérdések megoldásába, amelyek tagállami, regionális vagy helyi szinten hatékonyabban megoldhatók. A politika alakulásának nyomon követése érdekében a Bizottságnak háromévente jelentést kell készíteni a gazdasági és társadalmi kohézió terén elért eredményekről. Így 1996 novemberében látott napvilágot az első jelentés.23 Létrejött a Régiók Bizottsága (RB), mely a régió és városok érdekeit képviseli azáltal, hogy véleményét mind az Európai Bizottság, mind a Tanács köteles kikérni a jogszabálytervezeteknek a helyi és regionális önkormányzatokat, városokat érintő kérdéseiben. Emellett az aktuális ügyekről alkotott véleményét állásfoglalások keretében juttatja kifejezésre. Tanulmányok, illetve az Európai Bizottság felkérésére hatásvizsgálati jelentés keretében vizsgálja a különböző szakpolitikák helyi vagy regionális hatásait, konferenciákat, szemináriumokat tart mind területi, mind uniós partnereivel együttműködésben. A Régiók Bizottságának jogosítványait a Lisszaboni Szerződés tovább erősítette: az Európai Bírósághoz fordulhat, amennyiben a szubszidiaritás alapelvének sérülését észleli. A Lisszaboni Szerződés megszilárdítja a Régiók Bizottságának azt a jogát, hogy előjogainak és a szubszidiaritási elvnek a megóvása érdekében az Európai Bírósághoz forduljon. Ezen új felhatalmazás révén a Régiók Bizottsága hatékonyabban tudja képviselni a regionális és helyi önkormányzatok érdekeit az unióban, így erősödik az intézmény politikai szerepe. A Lisszaboni Szerződés értelmében az Európai Parlamentnek is ki kell kérnie a Régiók Bizottsága véleményét, és a Régiók Bizottsága tagjainak hivatali időszaka négyről öt évre nő. A Lisszaboni Szerződés bővíti az RB konzultációs jogkörét, így most már a polgári védelemre és az éghajlatváltozásra vonatkozó szakpolitikák területén is konzultálni kell a Régiók Bizottságával. A Maastrichti Szerződés aláírása után négy nappal terjesztették be az úgynevezett Delors II. csomagot, melynek köszönhetően az 1994–1999-es időszakban ismét megkétszereződött 23 2017. év végén fog várhatóan megjelenni a 7. ilyen jelentés 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 27 a kohéziós politika költségvetése – 168 milliárd ECU24 –, és immár az EU költségvetésének egyharmadát tette ki. Ezen túl lényegesen megnövekedett a politika megvalósítása által érintett lakosság aránya, a források 68%-át a legszegényebb régióknak és tagállamoknak irányozták elő. A Kohéziós Alap a legalább 10 millió ECU értékű környezetvédelemi és szállítási infrastrukturális projektek kiadásait finanszírozta, maximum 85%-os mértékig. A tagállamok által kidolgozott és benyújtott projektekről az Európai Bizottság egyedi döntések formájában határozott. Az 1994–1999-es programozási időszak előkészületei már Finnország, Svédország, Ausztria csatlakozásának jegyében folytak. Magas fejlettségbeli szintjük okán a szakpolitika feltételei azonban csak kisebb módosítást igényeltek. A célkitűzések tovább bővültek, ugyanis Svédország és Finnország ritkán lakott régióinak 25 jogosulttá tétele nélkül e nettó befizető országok nemigen részesültek volna a kohéziós politika támogatásaiból. Ausztria az elmaradott térségének minősülő Burgenland okán részesült az 1. célkitűzés forrásaiból. A politika célkitűzési rendszere: 1. célkitűzés: a fejlődésben lemaradt régiók fejlődésének és strukturális átalakításának elősegítése; 2. célkitűzés: az ipari hanyatlás által súlyosan érintett régiók vagy régiórészek átalakítása; 3. célkitűzés: a tartós munkanélküliség elleni küzdelem, valamint a fiatalok és a munkaerőpiacról kiszoruló személyek foglalkoztatási integrációjának megkönnyítése, a férfiak és nők számára egyenlő foglalkoztatási lehetőségek elősegítése; 4. célkitűzés: a munkások alkalmazkodásának megkönnyítése az ipari változásokhoz és a termelési rendszerek változásaihoz; 5. célkitűzés: a vidékfejlesztés támogatása a) a mezőgazdasági struktúrák átalakításának felgyorsításával a közös agrárpolitikai reform keretei között, valamint a halászati szektor modernizációjának és strukturális átalakításának előmozdításával, b) a vidéki területek fejlődésének és strukturális átalakításának előmozdításával. 6. célkitűzés: a rendkívül alacsony népsűrűségű régiók fejlesztése és strukturális átalakítása (1995. január 1-től). Mintegy 153 milliárd ECU-t osztottak fel a strukturális alapoknak, és az előirányzat 15 milliárd ECU volt a Kohéziós Alap számára. 25 A 8 fő/km 2-nél kisebb népsűrűséggel rendelkező régiók 24 28 Kohéziós politika 2014–2020 4. ábra Támogatásra jogosult területek 1994–1999 között Forrás: Európai Bizottság, InfoRegio 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 29 A pénzeszközök köre tovább bővült, a Kohéziós Alap mellett megjelent a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz is, továbbá 1994-ben a transzerurópai hálózatok, illetve a kisés középvállalkozások beruházásainak közvetett módon történő finanszírozására létrejött az Európai Beruházási Alap. A jogszabályok felülvizsgálata során a források elosztásának egyszerűsítése, áttekinthetőbbé tétele is a célok között szerepelt. Szigorodott – máig tartó folyamatként – a közösségi támogatások felhasználásával kapcsolatos nyomonkövetési és ellenőrzési rendszer is. 1.1.2. A 2000–2006-os időszak 1.1.2.1. Költségvetés és kohéziós politika A programidőszak előkészítése kedvezőtlen gazdasági feltételek és a nagyarányú expanzió („közép-kelet-európai bővítés”) jegyében zajlott. Az új tagállamok fejlettségi szintje nemcsak jóval az EU átlaga, hanem a kevésbé fejlett déli tagállamoké alatt is maradt. A csatlakozás nagyságrendje és a tagjelölt országok jellege előrevetítette, hogy ez a bővítés hatásában messze túlterjed a korábbiakon, fennállt az a nyilvánvaló lehetőség, hogy lényegesen megváltoztathatja magát az Európai Uniót is. A csatlakozás előtt álló országok, problémáik okán és felzárkóztatási szükségleteik alapján olyan volumenű támogatást igényeltek volna, amely nemcsak óvatossá tette a tagállamokat, hanem alapjaiban változtatta meg a költségvetés és a kohéziós politika viszonyát. Az Agenda 2000 csomag 1997. júliusi közzétételekor még nem volt egyértelmű, hogy a 2000-től hatályos új pénzügyi kereteket a közös politikákról folyó vita eredményeképpen, vagy a nettó befizetők költségvetési szempontjai alapján határozzák-e majd meg. A viták kezdetétől nyilvánvaló volt az, hogy a csatlakozási tárgyalások megkezdésével egybeeső költségvetési vita teljesen újszerű lesz a Közösségek történetében. Míg a Delors I. és II. csomag esetében meghatározó volt a nagy tagállamok és a Bizottság véleménye, 1997-től látható volt, hogy valamennyi tagállam markáns véleménynek ad hangot a vitában. Abban a vitában, amely már nem csak arról szólt, hogy melyik tagállam milyen mértékben finanszírozza a költségvetést, illetve milyen mértékben részesedik belőle, hanem arról is, hogy hány tagállam és mikortól rendezi át az unió gazdasági, társadalmi térképét, mennyiben érinti ez az addig elért kiváltságokat, illetve a kibővítésből eredő finanszírozási terheket hogyan osztják majd meg a tagállamok között. Az Agenda 2000 keretei között a 2000–2006-os költségvetésről folytatott vita olyan kompromisszummal zárult, amely számos gesztust tett a nettó kedvezményezett tagállamoknak, ugyanakkor a regionális kiadásokat a GDP 0,46%-ában maximálta, és kielégítette a kiadások stabilizálására vonatkozó igényeket. Így ezt a megoldást a nettó kedvezményezettek is elfogadták. A létrejött megegyezés 213 milliárd euró összegű költségvetési támogatást jelent a regionális politika részére, 2000 és 2006 között. Hasonló megállapodás született a mezőgazdasági kiadásokról is. A mezőgazdasági politika irányelveinek változatlanul hagyása mellett megvalósult a kiadások stabilizálása, évi 40,5 milliárd euróban rögzített összeggel. 30 Kohéziós politika 2014–2020 Ezek az összegek azt jelentették, hogy a kiadások stabilizálásának eredményeképpen a 2000–2006-os pénzügyi perspektíva elfogadásával alapvetően megváltozott a közösségi politikák és a közös költségvetés egymáshoz való viszonya. A közös költségvetés szakított azzal a gyakorlattal, miszerint a közösségi költségvetést a közösségi politikák fejlődése determinálta: 2000-től kezdődően a közösségi költségvetés keretei határozzák meg a közösségi politikák alakulását. A tagállamok nettó költségvetési pozíciója fontosabb szemponttá vált az integráció mélyítését szolgáló politikák fejlődésének finanszírozásánál. A kiadások 2000. évi „stabilizálásának” célja nem volt más, mint a nettó befizető tagállamok kedvezőbb költségvetési egyenlegének biztosítása a közös költségvetéssel szemben. 3. szövegdoboz Az uniós szintű, integrációs célok és a költségvetés finanszírozásához fűződő megfontolások összefüggései Forrás: Iván Gábor: Tagállami motivációk a 2007–2013-as pénzügyi perspektíva vitájában, Európai Tükör, 2006 1997 júliusában terjesztette elő az Európai Bizottság az Agenda 2000 elnevezésű dokumentumot, amely megfogalmazta az unió jövőképét, alapelveit, fejlődési irányait és az esedékes bővítés kihívásait. Végül, de nem utolsósorban bemutatta a 2000–2006os időszak pénzügyi keretét. Az újabb reformok kihatottak (a közös agrárpolitikára és) a kohéziós politika területére is, illetve a javaslat a csatlakozni szándékozó országok felkészítése érdekében növelte volna az előcsatlakozási támogatások volumenét új eszközök bevezetése mellett. 2. táblázat Kohéziós és előcsatlakozási források (2000–2006) Kohéziós politikai és előcsatlakozási támogatások Strukturális és kohéziós alapok Strukturális alapok Kohéziós Alap Előcsatlakozási alapok Phare Sapard ISPA 195 milliárd euró 18 milliárd euró 10,9 milliárd euró 3,6 milliárd euró 7,3 milliárd euró Forrás: Európai Bizottság Az 1999. márciusi berlini Európai Tanács ülés eredményeként elfogadták az új pénzügyi perspektívát, ennek részeként a kohéziós politika tagállami forrásainak tekintetében felső korlátot határoztak meg.26 Ez maximálta az uniós tagállamok számára juttatott allokációt, a felső határt a tagállami GDP 4%-ában („capping”) állapították meg. A csatlakozás előtt álló országok rendelkezésére bocsátott keret a kohéziós politika Berlini súlyok: Z = [(EU-átlag GDP/fő – régió GDP/fő) × régió népessége × 0,05) + (régió munkanélküliségi rátája – konvergencia régiók átlagos munkanélküliségi rátája) × aktív népesség] 26 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 31 teljes költségvetésének 20%-át sem tette ki. Az EU tíz új taggal bővült (ezzel az unió lakossága 20%-kal, GDP‑je azonban csak 5%-kal növekedett). Költségvetés: 213 milliárd euró a 15 meglévő tagállam és 22 milliárd euró az új – 2004 és 2006 között csatlakozó – tagállamok számára. 5. ábra A régi és új tagállamok támogatásának dimenziójában megmutatkozó különbség Forrás: A regionális politika értékelése, Nézetek és eredmények, Panorama, 33, 2010, Európai Bizottság 1.1.2.2. Koncentráció Az Agenda 2000 jóváhagyása megerősítette a regionális politika alapelveit, míg a támogatások nagyobb fokú koncentrációja érdekében a politika célkitűzéseit összevonták, és három célkitűzésre korlátozódtak: 1. célkitűzés: a gazdaságilag elmaradott régiók fejlődésének és szerkezetátalakításának segítése. Ez a célkitűzés azokra a régiókra összpontosított, ahol az egy főre jutó GDP alatta maradt a közösségi átlag 75%-ának. 2. célkitűzés: a strukturális nehézségekkel küzdő térségek gazdasági és társadalmi szerkezetváltásának támogatása, ennek hatálya alá azok a régiók tartoztak, amelyek nem részesültek az első célkitűzés támogatásaiból. 3. célkitűzés: oktatási, képzési, foglalkoztatási rendszerek modernizációjának támogatása. 32 Kohéziós politika 2014–2020 6. ábra Támogatásra jogosult területek 2000–2006 között Forrás: Európai Bizottság, Inforegio Érvényesült a földrajzi koncentráció. A gazdasági és társadalmi kohézió erősítésének, a regionális különbségek csökkentésének célja érdekében a három célkitűzés (és a négy közösségi kezdeményezés – lásd 4. táblázat) által érintett lakosság aránya a 25 tagú Európai Unió lakosságának 49,5%-ára, a kizárólag kohéziós politikai támogatásban részesülő lakosság aránya ezen belül 40%-ra csökkent. A politika forrásai az uniós költségvetés egyharmadát, ezáltal az uniós GDP kb. 0,45%-át tették ki. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 33 Érvényesült a pénzügyi koncentráció is, az 1. célkitűzés allokációja és a Kohéziós Alap hozzájárulása biztosították, hogy a források 71,6%-át a leginkább rászoruló régiók kapták. 3. táblázat A strukturális alapok és felhasználási területeik 2000–2006 között 2728 ERFA Infrastruktúra Befektetések KTF28 Kkv ... ESZA Szakképzés Foglalkoztatási támogatások ... Kohéziós Alap Környezetvédelmi és közlekedési (TEN) infrastruktúra EMOGA-G Vidéki területek fejlesztése Idegenforgalmi befektetés ... HOPE27 Halászterületek fejlesztése A halászati ipar modernizálása ... (projektek kiválasztása) Forrás: Inforegio europa.eu.int/comm/regional_policy Erőteljesen megnyirbálták továbbá a Bizottság által közvetlenül irányított közösségi kezdeményezések is, számuk a korábbi tizenháromról négyre szorult vissza – Interreg II, Urban II, Equal, Leader+. 4. táblázat Közösségi kezdeményezések 2000–2006 között INTERREG III Határon átnyúló, transznacionális és régióközi együttműködés ERFA Infrastruktúra Fenntartható fejlődés Tervezés Tanulmányok Kultúra KTF Kkv ... URBAN II A hátrányos helyzetű városi térségek fejlesztése ERFA Infrastruktúra Tömegközlekedés Foglalkoztatás Társadalmi beilleszkedés Kultúra Információ Kkv ... EQUAL Transznacionális hálózatfejlesztés és csere ESZA innovatív foglalkoztatási fellépések az EU hálózataiban LEADER+ Fenntartható vidékfejlesztési stratégiák EMOGA-G helyi akciócsoportok Forrás: europa.eu.int/comm/regional_policy Berlini súlyok: Z = [(EU átlag GDP/fő – régió GDP/fő) × régió népessége × 0,05) + (régió munkanélküliségi rátája – konvergencia régiók átlagos munkanélküliségi rátája) × aktív népesség] 28 Berlini súlyok: Z = [(EU átlag GDP/fő – régió GDP/fő) × régió népessége × 0,05) + (régió munkanélküliségi rátája – konvergencia régiók átlagos munkanélküliségi rátája) × aktív népesség] 27 34 Kohéziós politika 2014–2020 1.1.2.3. Foglalkoztatás és versenyképesség Az Amszterdami Szerződés aláírásával megszületett az Európai Foglalkoztatási Stratégia (1997), amely céljaként a munkahelyteremtést és a foglalkoztatás színvonalának javítását fogalmazta meg. Ezt követte a lisszaboni stratégia (2000) elfogadása, amely munkahelyteremtés tekintetében meglehetősen ambiciózus célokat fogalmazott meg 2010-re, és a globális versenyképesség érdekében leszögezte az Európai Unió modern, tudásalapú gazdasága megteremtésének szükségességét. Az eredeti lisszaboni stratégia 2000-ben indult a globalizáció és az idősödő társadalom jelentette kihívásokra adandó válaszként. Az Európai Tanács a következőképpen határozta meg a stratégia célkitűzését: az Európai Uniót a „világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává kell tenni 2010-re, mely fenntartható gazdasági növekedésre képes, több és jobb munkahelyet, szorosabb társadalmi összetartást, valamint a környezet tiszteletben tartását biztosítja”. E célkitűzés hátterében az a felismerés állt, hogy az egyre élesebb globális verseny, a technológiai változások és a társadalom idősödése közepette az EU-nak növelnie kell termelékenységét és versenyképességét ahhoz, hogy javíthassa életszínvonalát és fenntarthassa egyedülálló szociális modelljét. Szembesültünk azzal, hogy a reformmenetrendet nem lehet kizárólag uniós szinten végrehajtani (mint ahogy például 1992-ben az egységes piac programját), hanem mivel számos szakpolitikai terület tagállami hatáskörben van, az eredmények elérése érdekében szoros együttműködésre lesz szükség az EU és a tagállamok között. Ezzel egyben első ízben ismertük el azt, hogy a tagállamok gazdaságai szervesen összekapcsolódtak, és hogy az egyik tagállam fellépése (vagy fellépésének elmaradása) jelentős következményekkel járhat az EU egészére nézve. Az eredeti stratégia azonban idővel számos célkitűzést és fellépést magában foglaló, túlságosan összetett struktúrává fejlődött, melyben nem volt egyértelmű, hogy kinek milyen felelőssége és feladatai vannak, különösen az uniós és a nemzeti szint közötti munkamegosztást illetően. A lisszaboni stratégiát ezért – félidős értékelését követően – 2005-ben újraindították. A prioritások egyértelműbb meghatározása érdekében az újraindított stratégia a növekedésre és a foglalkoztatásra koncentrált. A tagállamok és az EU intézményei közötti partnerségi megközelítésen alapuló új irányítási struktúrát vezettek be. A lisszaboni stratégia tíz évének értékelésekor végső soron az számít, hogy a stratégia milyen hatással volt a növekedésre és a munkahelyekre. E hatás értékelése azonban korántsem kézenfekvő, mivel a növekedés és a foglalkoztatás alakulásában mind a gazdasági ciklusok és a külső események, mind a közpolitikák meghatározó szerepet játszanak. A lisszaboni stratégia végső célja az volt, hogy javítsa a nemzeti és európai szintű reformok ütemét és minőségét: az értékelésnek ezért arra is ki kell térnie, hogy a stratégia alakította-e a reformok ütemtervét azáltal, hogy elősegítette az érintettek közti nagyobb konszenzust a kihívásokat és a szakpolitikai válaszokat illetően. 4. szövegdoboz Az Európai Bizottság a lisszaboni stratégiát értékelő összefoglalója Forrás: SEC(2010) 114 végleges, Bizottsági Szolgálati Munkadokumentum, a lisszaboni stratégiát értékelő dokumentum A fejlemények a kohéziós politika irányultságát is erőteljesen elmozdították a foglalkoztatás és versenyképesség céljai felé. Az Európai Szociális Alap szorosan hozzákapcsolódott az európai foglalkoztatási stratégia megvalósításához. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 35 1.1.2.4. Hatékonyság és eredményesség Ismét új eszközöket vezettek be a kohéziós politika hatékonyságának és eredményének növelése érdekében. Megerősítették az irányító és kifizető hatóságok funkcióit. Az (előzetes, időközi és utólagos) értékelések bevezetése egyrészt ráirányította a figyelmet a politika eredményességével összefüggő kérdésekre, másrészt a szélesebb tagállami közigazgatás, illetve a régiók elmélyültebb bevonását engedte a programok előkészítésébe és megvalósításába. Az operatív programok végrehajtási részleteinek meghatározását a tagállamok az újonnan bevezetett programkiegészítő dokumentumok keretében végezték. A korábbi időszak tapasztalatai rámutattak a támogatások felhasználásának elhúzódására. A pénzügyi lebonyolítás fegyelmezett ütemezését, a felgyorsítást szolgálta az „n+2” szabály alkalmazása. Ez gyakorlatilag azt jelentette, hogy a tagállamoknak a számukra rendelkezésre bocsátott forrást két éven belül el kellett költeniük, és ezzel el is kellett számolniuk, máskülönben az előirányzat fel nem használt részét a Bizottság elvonta. Az élet valamelyest felülírta a forrásfelhasználás abszolútnak gondolt határidejét. Később, a válság hatására az operatív programok zárásának időszakát fél évvel meghosszabbították, ha ezt a tagállam igényelte. 1.1.2.5. Az új tagállamok bekapcsolódása Az előcsatlakozási alapok fontos szerepet játszottak a csatlakozásra való felkészülésben. A Phare program 29 az intézményfejlesztésre összpontosított, modellezte a strukturális alapokat, és egyidejűleg számos felkészítő – intézményfejlesztési – programot támogatott. A Sapard30 a vidékfejlesztési intézkedéseket finanszírozta, és a későbbi vidékfejlesztési program előképét formálta, míg az ISPA (Instrument for Structural Policies for PreAccession) Kohéziós Alap jellegű nagy összegű környezetvédelmi és közlekedési beruházásokat finanszírozott. Jelentőségük nem elsősorban a pénzeszközök volumenében rejlett, hiszen ezek töredékét jelentették a kohéziós politika forrásainak. Új intézmények kiépítését és eljárásrendek alkalmazását igényelték, az ismeretek és mechanizmusok elsajátítása később segíthette a kohéziós politika eszközrendszerére való áttérést. Az újonnan csatlakozott tagállamok számára 2004. január 1-től lehetővé vált a programok elindítása, majd a csatlakozást követően, azaz 2004. május 1-től a források lehívása. A hároméves programozási időszak bizonyos kötelezettségeket észszerűtlenné tett volna, ez alól az új tagállamok kivételt képeztek (pl. n+2). Az új tagállamok hasonló fejlesztési problémákkal küszködtek, a források jelentős részét az elmaradt alapinfrastruktúra fejlesztésére kellett fordítaniuk. Nehézségeik, az infrastruktúra mellett a termelékenységbeli elmaradás, illetve a foglalkoztatottak alacsony hozzáadott értékben való koncentrációja, a gazdasági rendszerváltásból adódó munkanélküliség hosszú távú, programszerű beavatkozásokat igényeltek volna, ezt a programidőszak rövidsége nem tette lehetővé. 29 Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development 30 36 Kohéziós politika 2014–2020 A strukturális és kohéziós alapok teljes rendelkezésre álló összege: 213 milliárd € az EU-15-öknek 2000 és 2006 között, továbbá 21,7 milliárd € a 10 új tagállamnak 2004 és 2006 között, ami az EU költségvetésének közel egyharmadát, illetve az EU teljes GDP-jének 0,4%-át jelenti. – Ebből az 1. célkitűzés régióira szánt összeg: 71,6%. – Az 1. célkitűzés régióinak lakossága: 169,4 millió (a teljes lakosság 37%-a). A támogatásból a legnagyobb mértékben részesülő országok: Spanyolország (56,3 milliárd €), Németország (29,8 milliárd €), Olaszország (29,6 milliárd €), Görögország (24,9 milliárd €), Portugália (22,8 milliárd €), Egyesült Királyság (16,6 milliárd €) és Franciaország (15,7 milliárd €). Eredmények: – 2000 és 2006 között az 1. célkitűzés forrásai segítségével a becslések szerint mintegy nettó 570 000 munkahelyet létesítettek, amelyek közül közel 160 000 az új tagállamokban volt. – Spanyolországban a strukturális alapokból közel 4 milliárd €-t fordítottak kutatásra, műszaki fejlesztésre, innovációs és információs technológiákra 13 000 kutatási projekt keretében, amelyekben közel 100 000 kutató vett részt, és amelyek társfinanszírozást biztosítottak a Spanyolországban jelenleg található 64 technológiai park többsége számára. – Görögországban az athéni metró fejlesztésébe fektetett folyamatos beruházások csökkentették a közlekedési dugókat és a légszennyezettséget. Nyolc új állomást – köztük négy átszállóállomást – és 17 szerelvényt finanszíroztak. 2005 közepére 17 200 utas használta ezeket a csúcsforgalom idején, szemben az eredetileg remélt 15 500-zal. – Spanyolországban az útrendszerrel kapcsolatos beruházások évente körülbelül 1,2 millió óra utazási időt takarítottak meg. A 2. célkitűzés régiói tekintetében a cégszintű felmérések azt mutatják, hogy a 2000–2006-os időszak végére megközelítőleg 730 000 munkahely létesült. – Katalóniában a 2. célkitűzés programjában a régió kutatói közül több mint 6000 (közel 21%) vett részt, és a program a magánszféra információs társadalomba való befektetéséből 1,4 milliárd €-t (37%-ot) fedezett. – Az Egyesült Királyságban több mint 250 000 kis- és középvállalkozás kapott támogatást az 1. és 2. célkitűzés régióiban. Közel 16 000 kapott közvetlen támogatást. 5. szövegdoboz Alapvető tények és számadatok 2000–2006 között Forrás: Európai Bizottság 1.1.3. A 2007–2013-as programozási időszak A 2007–2013-as programidőszak előkészítését alapvetően befolyásolta a kelet-középeuró­pai országok csatlakozása, kiemelten az új tagállamok problémáinak jellege és súlya. Nyilvánvaló volt, hogy a jelentős különbségeket Bulgária és Románia csatlakozása tovább mélyíti. A Bizottság 2004 februárjában tett javaslatot az új pénzügyi keretre. Heves viták után a tagállamok állam- és kormányfőinek 2005 decemberében történt megegyezésével, majd az Európai Parlament 2006. májusi jóváhagyásával zárult a tárgyalások folyamata, míg a kohéziós politika új szabályozását 2006 nyarán fogadták el. A hétéves előirányzat a GNI 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 37 1,05%-ának felelt meg, az utolsó, kompromisszumos megállapodás a kohéziós források növekedését eredményezte. A politika pénzeszközei nagymértékben bővültek, a közösségi költségvetés 37,5%-át tette ki a 347 milliárd euró jóváhagyott keret. Ismét átszabták a politikát támogató alapok rendszerét. • A közös agrárpolitika reformjának eredményeként az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapot 2007. január 1-től az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap váltotta fel, mely a Halászati Alappal együtt kikerült a kohéziós politika keretei közül. • A közösségi kezdeményezések beépültek a politika fő célkitűzéseibe. Ezek megvalósítása azonban eredetileg is más alapokon nyugodott. Számos okból kifolyólag azonban szemléletükkel, módszereikkel nem voltak képesek áthatni az őket magukba fogadó operatív programokat. A forrásfelhasználás súlya egyértelműen az új tagállamok irányába mozdult el. 1.1.3.1. Célkitűzések A konvergencia célkitűzés alapvetően az előző időszak 1. célkitűzésének folytatása, amely az unió legkevésbé fejlett régióinak fejlesztését, felzárkózását segíti. Jogosultság tekintetében: • A strukturális alapok pénzeszközeihez azok a régiók férhetnek hozzá, amelyek esetében az egy főre eső bruttó hazai termék (GDP) alatta marad az uniós átlag 75%-ának. • Azok az ún. kivezetés alatt álló (phasing out) régiók, amelyek gazdasági kibocsátásszintje az EU-bővítéssel járó statisztikai hatás következményeként haladja meg az uniós szintű GDP-átlagot, átmeneti jelleggel és fokozatosan csökkenő mértékű támogatásban részesülhetnek. • A Kohéziós Alap forrásainak támogatásaira azok a tagállamok jogosultak, amelyek esetében az egy főre eső bruttó nemzeti jövedelem (GNI) nem éri el az uniós átlag 90%-át. Azok a régiók, ahol a GNI az EU-bővítés statisztikai hatásainak következményeként lépi túl a küszöbértéket, fokozatosan csökkenő mértékű támogatásban részesülhetnek. A Kohéziós Alap pénzeszközei összesen 15 tagállam számára váltak elérhetővé. A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés a konvergencia célkitűzés hatályán kívül eső térségekre összpontosított. Külön kategóriát képeztek azok a régiók, amelyek esetében a támogatást fokozatosan vezették be (ún. phasing in régiók). Az Európai Területi Együttműködés (a továbbiakban: ETE vagy INTERREG) célkitűzés hatálya alatt jogosultságot kapott • valamennyi belső és egyes külső szárazföldi határok mentén fekvő régió, • és a Közösség NUTS 3 (megyei) szintű, a tengeri határok mentén fekvő, egymástól legfeljebb 150 km távolságban lévő régiója. A célkitűzés támogatta a határmenti, transznacionális és interregionális együttműködéseket területi szintű (helyi és regionális) kezdeményezések felkarolásával. 38 Kohéziós politika 2014–2020 7. ábra Támogatásra jogosult területek 2007–2013 között Forrás: Európai Bizottság, Inforegio A differenciálás a közösségi források terhére történő társfinanszírozás mértékében is tükröződött, azaz a fejlődésben elmaradott régiók fejlesztéseikhez magasabb arányú támogatást kaphattak. 39 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 5. táblázat Célkitűzések és források 2007–2013 között Programok és pénzügyi eszközök Támogathatóság Előirányzat Prioritások Konvergencia célkitűzés a legkülső régiók és térségek speciális programjait is ideértve Regionális és nemzeti programok – ERFA, ESZA Kohéziós Alap Az EU25 átlagának 75%-a alatti GDP/fő mutatójú régiók Statisztikai hatás: Az EU15 átlagának 75%-a alatti és az EU25 átlagának 75%-a feletti GDP/fő mutatójú régiók Az EU25 átlagának 90%-a alatti GNI/fő mutatójú tagállamok 67,34% = 177,8 Mrd euró közlekedés (TEN) tartós szállítás környezetvédelem megújuló energiaforrások 23,86% = 62,99 Mrd euró innováció környezetvédelem/ kockázatmegelőzés elérhetőség európai foglalkoztatási stratégia Európai Területi Együttműködés célkitűzés (13,2 milliárd euró) Határon átnyúló és transzna­cionális programok és hálózatok (ERFA) Határmenti régiók és nagy transznacionális együttműködési régiók 8,38% = 22,14 Mrd euró 17,2% (57,9 milliárd euró) tagállamok javasolják a régiók listáját (NUTS 1 vagy NUTS 2 Fokozatos bevezetés: 2000 és 2006 között az 1. célkitűzés alá tartozó, de a konvergencia célkitűzés hatálya alá nem tartozó régiók 264 milliárd euró innováció környezetvédelem/ kockázatmegelőzés elérhetőség infrastruktúrák emberi erőforrások közigazgatási kapacitás Regionális Versenyképesség és Foglalkoztatás célkitűzés Regionális programok (ERFA) és nemzeti programok (ESZA) 78,5% 83,44% = 48,31 Mrd euró 16,56% = 9,58 Mrd euró 3,94% innováció környezetvédelem/ kockázatmegelőzés elérhetőség kultúra, oktatás 31 35,61%: határon átnyúló 12,12%: ESZPE31 47,73%: transznacionális 4,54%: hálózatok Forrás: Európai Bizottság 1.1.3.2. Változó feltételek Tovább erősödött a stratégiai megközelítés igénye – azaz a programok hosszú távú, kiemelt összeurópai célokhoz hozzájáruló intézkedéseket tartalmazzanak –, amely áthatotta a tagállami szintű stratégia és operatív programok tárgyalását. 31 Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development 40 Kohéziós politika 2014–2020 Az új szabályozás főbb hozományai a közösségi stratégiai iránymutatások és a nemzeti stratégiai referenciakeret, amelyek az új politikának stratégiai dimenziót biztosítanak. A tagállamok és a régiók feladata a közösségi prioritások nemzeti prioritásokba való lebontása, azok sajátosságainak megőrzése mellett. A főbb prioritások a következők: a technológiai kutatás és fejlesztés, az innováció és a vállalkozói szellem előmozdítása, az információs társadalom, a közlekedés, az energia, a környezetvédelem és a humán tőkébe való beruházás, a foglalkoztatáspolitika és az üzleti vállalkozások és dolgozók alkalmazkodóképességének növelése. A programok felépítésének és megvalósításának feltételeiben is változások következtek be: • Bevezették azt a szabályt, hogy egy operatív programot csak egy alap finanszírozhat (monofund megközelítés). A mögöttes cél a program irányultságának javítása volt, azonban ez az előírás egyértelműen korlátozónak és indokolatlannak bizonyult. Ez az adott tématerületeken az operatív programok számának megkettőzéséhez vezetett. A szabály alól kivételt képeztek a közlekedési infrastruktúra és a környezetvédelmi programok, ezek intézkedéscsomagját az ERFA és a Kohéziós Alap együttesen finanszírozták. • A keresztfinanszírozás erősen korlátozott mértékben engedte a rugalmasságot, az alapok (ESZA–ERFA) az egyes prioritási tengelyekre eső közösségi támogatás legfeljebb 10%-áig és kiegészítő jelleggel finanszírozhatták egymás fejlesztéseit. • Megszűnt a Kohéziós Alap irányításának és végrehajtásának elkülönült jellege. Az alap pénzeszközeinek tervezése és felhasználása operatív programok szerves részévé vált, amely fejlemény viszont valamelyest javította a hasonló jellegű beavatkozások közötti átjárhatóságot. • Új kötelezettségként megjelent, hogy a tagállamok háromévente állítsanak össze stratégiai jelentést a programok előrehaladásáról, az elért eredményekről. A jelentések uniós szinten aggregálásra alkalmas adatokat nyújtottak, és következtetni engedtek a gazdasági és társadalmi különbségek szűkítésére csakúgy, mint később a 2010-ben elfogadott Európa 2020 stratégia célkitűzései terén elért haladásra. A tagállami szintű stratégiai jelentéseket a Bizottság összesíti, hogy a szakpolitika megvalósításának eredményeit uniós szinten mutathassa be. Az eredményességet szolgálta továbbá több új eszköz is: • a nagyprojektek előkészítését szolgáló JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions); • a kis- és középvállalkozások visszatérítendő formában történő forráshoz juttatását célzó JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises); • városi területeken fenntartható beruházásokat segítő JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas). A rugalmasság, egyszerűsítés jegyében a tagállamok hatáskört kaptak az elszámolható költségek szabályozására. A közösségi jogszabályok normái már csak az alapelvekre és el nem számolható jellegű tevékenységek, illetve kiadások meghatározására összpontosítottak, a tagállamok – általában jogszabály keretében – alkották meg a részletes előírásokat. Ez feltétlen előrelépést jelentett a korábbi időszakhoz képest: • egyrészt a részletszabályok előzetes jellegű rögzítése számos későbbi értelmezési, ellenőrzési probléma megelőzését tette lehetővé, másrészt 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 41 • lehetőséget nyújtott a szabályokban a tagállami sajátosságok beépítésére, például a tagállamok szakpolitikai, hatékonysági stb. megfontolásból megtilthatják olyan típusú költségek elszámolását, amelyet a közösségi szabályozás megenged. A jogszabálycsomag megnyitotta a lehetőséget az egyszerűsített pénzügyi elszámolás alkalmazására is. Előzményét azok a kedvezőtlen tapasztalatok adták, miszerint aránytalanul nagy erőforrást kötnek le a források rendkívül kis hányadát képviselő, csekély volumenű kiadások (pl. helyi és helyközi közlekedés, képzésekhez kapcsolódó szervezési kiadások stb.) elszámolása és ellenőrzése. Az új módszer kialakítása a kedvezményezettek – és ezzel együtt az intézményrendszer – adminisztratív terheinek egyszerűsítését célozta. A kedvezményezettek lehetőséget kaptak arra, hogy bizonyos keretek között ténylegesen felmerült költségeik elszámolása helyett a támogatást átalány jelleggel vegyék igénybe. Azonban a módszer kiforratlansága, ebből fakadóan az utólagos ellenőrzések vélt vagy valós kockázatai hátráltatták széles körű elterjedését. A jogszabálycsomag készítői tekintettel voltak a fejlett és kevésbé fejlett, a régi és az új tagállamok eltérő kiindulási helyzetére, és ebből adódóan különböző fejlesztési igényeikre. Következésképpen az utóbbiak számára rugalmasabb előírásokat fogadtak el akár az intézkedéseik fókusza, akár a forrásfelhasználás ütemezése tekintetében. Például: • A régi tagállamok számára a források megadott hányadát – konvergencia régiók célkitűzés alá eső régiók esetében 60%-ot, regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá eső régiók esetében 75%-ot – az uniós szintű versenyképességi és foglalkoztatási prioritásokkal összefüggő intézkedésekre kellett összpontosítaniuk, nyomonkövetése bonyolult kategorizálás (ún. earmarking) formájában történt. Ez az összefüggés az új tagállamok számára csak ajánlás formájában jelentkezett. • 2010-ig az új tagállamokra, valamint Görögországra és Portugáliára az n+2 helyett n+3 szabály vonatkozott. Az érintett tagállamoknak elviekben32 a 2007–2010 közötti időszakban, a Bizottság pénzügyi kötelezettségvállalását követő harmadik év végéig kellett a kötelezettségvállalás mértékével megegyező kifizetési kérelmet benyújtaniuk. 8. ábra Új tagállamok abszorpciós szabályának szemléltetése Forrás: Nyikos szerkesztése 32 A válság felülírta az eredeti szabályt. 42 Kohéziós politika 2014–2020 A válság hatására adott bizottsági reakció lényege a tagállamok forrásokhoz való hozzájutásának gyorsítása volt, ezt a tagállamok felé a Bizottság ajánlásként meg is fogalmazta, illetve a rugalmasság érdekében a közösségi szabályozást több pontban megváltoztatták. • Átmeneti könnyítést vezettek be az állami támogatási szabályokban (de minimis), tekintettel a vállalkozók hitelhez jutásának terén tapasztalt nehézségekre. • A tagállamok likviditási helyzetük javításának megfontolásával megemelt mértékű előlegre kaptak jogosultságot. Meggyorsították a nagyprojektek közösségi támogatásának utalását (nem kellett megvárni a nagyprojektek Bizottság általi elfogadását az uniós lehívások megkezdéséhez), illetve valamennyi tagállamban egységesen – egy évvel – elhalasztották az n+3/ n+2 szabály alkalmazását. • A válság lehetővé tette továbbá néhány régóta esedékes elszámolhatósági kérdés rendezését. Így többek között elszámolhatóvá váltak – felső korlát erejéig – a lakásszektorban végzett energiahatékonysági és megújuló energiával kapcsolatos beruházások költségei, amely különösen az új tagállamok számára (pl. korszerűsítésre szoruló lakótelepek) kritikus jelentőségű volt. Ezen túl kiterjesztették az egyszerűsített elszámolási módszereket is.33 A programidőszak későbbi fejleményei közül több is kiemelést érdemel: • Magyarország felvetésére és szakértői hathatós közreműködésének köszönhetően lehetővé vált a két, egymást követő programidőszakot átfogó, szakaszolt projektek alkalmazása. Ennek jelentőségét az adta, hogy a kiemelt nagyságrendű, rendkívül összetett infrastrukturális beruházások előkészítése és lebonyolításának időigénye gyakran meghaladja a programidőszak keretein belül adódó időkorlátokat. A szakaszolt projekt fogalmának bevezetése lehetővé tette, hogy ezek a projektek több programidőszak forrásainak terhére finanszírozhatóak legyenek. Másrészt, mivel e projektek nem váltak működőképessé az első programozási időszak végére, e módosítás nélkül az addig rájuk fordított kiadásokat az érintett tagállamoknak vissza kellett volna téríteni az uniós költségvetés számára. • A programidőszak második felére uniós szinten érzékelhetővé vált a szabálytalanságok leszorítására és a csalások megelőzésére irányuló politikai nyomás. A szabálytalanságok többsége a közbeszerzési szabályok értelmezéséből származott (és származik a mai napig). A programidőszak során két olyan lényeges uniós szintű fejlemény is történt, amely nemcsak a 2014–2020-as időszak előkészítésére és majdan a programok lebonyolítására nyomta rá a bélyegét, hanem már hatást gyakorolt a 2007–2013-as időszak ügyeire is. Ez volt a Lis�szaboni Szerződés és a EU2020 stratégia. 1.1.3.3. Lisszaboni Szerződés A Lisszaboni Szerződés alkotói igyekeztek megőrizni, átemelni a sikertelen alkotmányozási folyamat eredményeinek egy részét. 2009. december 1-jén történt hatálybalépésével új, máig tartó szakaszt nyitott meg az integráció folyamatában. Az alapítása óta mára 2834 tagúra 33 34 A jelentésekben eszközölt kisebb, egyszerűsítést célzó módosítások technikai jellegűek maradtak. Az Egyesült Kiralyság várható kilépésével visszacsökken majd 27-re. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 43 bővült közösség intézményi kereteinek modernizációja régóta váratott magára, az utolsó, amszterdami szerződésmódosítás e téren nem váltotta be a reményeket. E momentummal formálisan is befejeződött az Európai Közösség és az Európai Unió közötti jogutódlás folyamata. Fontos volt továbbá az új évezreddel egyértelműen beköszöntő új korszak fontosabb problémáinak és a kihívásokra adandó uniós válaszoknak a meghatározása. A szerződés rendezte az Európai Unió viszonyát a globális térben, kiemelten megteremtette az Európai Unió nemzetközi jogalanyiságát, és erőteljesebb külső képviseletének érvényesítésére új tisztségeket is létrehozott. Végül, de nem utolsósorban a szerződés elmozdulást hozott a demokratikus berendezkedés, illetve a „polgárok Európája” megerősítésében is. Megnövelte az Európai Parlament, illetve valamelyest bővítette a háttérbe szoruló nemzeti parlamentek jogosítványait. Lefektette az – azóta a brit népszavazásnak köszönhetően aktuálissá vált – unióból való kilépés lehetőségét. A kohéziós politika szempontjából kiemelkedő fejlemény, hogy • a gazdasági és társadalmi kohézió mellett politikai célként határozta meg a területi kohéziót; • kiegészítette a politika hatókörébe eső régiók meghatározását – a vidéki térségek, az ipari átalakulás által érintett térségek, természeti vagy demográfiai hátrányban lévő régiók (északi, gyéren lakott régiók, szigetek, a határon átnyúló és a hegyvidéki régiók) nevesítésével; • a szerződés pontosította továbbá a közös és közösségi politikákkal összefüggő hatásköröket, ismét kiemelte e tekintetben a szubszidiaritás elvét és az ezzel összefüggő intézményi hatásköröket; • végül, de nem utolsósorban a normál – együttdöntési – eljárás bevezetésével, az Európai Parlament a kohéziós politika terén is a Tanáccsal egyenrangú jogalkotóvá vált. 1.1.4. Európa 2020 A radikálisan megváltozott külső és belső viszonyokra kívánt választ adni és ugyancsak mélyreható következményekkel járt az Európa 2020 stratégia elfogadása 2010 júniusában.35 A válságot követő évek példátlan nehézségei (a gazdasági teljesítmény gyors és nagymértékű visszaesése, a kilábalás elhúzódása, növekvő munkanélküliség, különösen a fiatalok körében stb.), valamint a hosszú távú, globális kihívások (versenyképesség, a társadalom elöregedése, természeti erőforrások felélése stb.) nyilvánvalóvá tették, hogy a megoldáshoz közös európai fellépés szükséges. A tíz évre szóló növekedési és foglalkoztatási stratégia definiálta az Európai Uniót e megváltozott közegben, meghatározta a közös európai jövőképet, az unió hosszú távú fejlődésének prioritásait és az ehhez szükséges eszközrendszert. 35 A Bizottság közleménye, Európa 2020 – Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája, 2010.3.3. COM(2010)2020 végleges 44 Kohéziós politika 2014–2020 Európa az átalakulás korát éli. A válság több év gazdasági és szociális haladását semmisítette meg, és rávilágított az európai gazdaság strukturális hiányosságaira. Ezzel egy időben a világ gyorsan halad, a hosszú távú kihívások – globalizáció, az erőforrásokra nehezedő nyomás, az öregedés – pedig egyre intenzívebbé válnak. Az EU-nak kézbe kell vennie jövőjét. Európa akkor lehet sikeres, ha közösen, unióként lép fel. Stratégiára van szükségünk ahhoz, hogy megerősödve kerüljünk ki a válságból, és hogy olyan intelligens, fenntartható és inkluzív gazdasággá tegyük az EU-t, amelyben magas a foglalkoztatottság és a termelékenység, és erős a társadalmi kohézió. Az Európa 2020 a 21. század európai szociális piacgazdaságának képét festi elénk. Az Európa 2020 három, egymást kölcsönösen megerősítő prioritást tart szem előtt: – intelligens növekedés: tudáson és innováción alapuló gazdaság kialakítása; – fenntartható növekedés: erőforrás-hatékonyabb, környezetbarátabb és versenyképesebb gazdaság; – inkluzív növekedés: magas foglalkoztatás, valamint szociális és területi kohézió jellemezte gazdaság kialakításának ösztönzése. Az EU-nak meg kell határoznia, hogy hová kíván eljutni 2020-ra. Ebből a célból a Bizottság a következő kiemelt uniós célokat javasolja: – a 20–64 évesek legalább 75%-ának munkahellyel kell rendelkeznie; – az EU GDP-jének 3%-át a K+F-re kell fordítani; – teljesíteni kell a „20/20/20” éghajlat-változási/energiaügyi célkitűzéseket (ideértve megfelelő körülmények között a kibocsátás 30%-kal történő csökkentését); – az iskolából kimaradók arányát 10% alá kell csökkenteni, és el kell érni, hogy az ifjabb generáció 40%-a rendelkezzen felsőoktatási oklevéllel; – 20 millióval csökkenteni kell a szegénység kockázatának kitett lakosok számát. E célok kapcsolódnak egymáshoz, és az átfogó siker szempontjából döntő jelentőségűek. Annak érdekében, hogy valamennyi tagállam saját helyzetéhez adaptálja az Európa 2020 stratégiát, a Bizottság azt javasolja, hogy az uniós célkitűzéseket bontsák le nemzeti célkitűzésekre és pályákra. A célkitűzések jól jellemzik az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés három prioritását, de nem kizárólagos jellegűek: nemzeti, uniós és nemzetközi szinten egyaránt fellépések széles körével kell alátámasztani őket. 6. szövegdoboz Európa 2020 – Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája Forrás: 2010.3.3. COM(2010)2020 végleges, A Bizottság közleménye A hosszú távú, stratégiai célok eléréséhez a stratégia a kritikus fontosságú területre való összpontosítást és közös vállalások megtételét fektette le. Kiemelt stratégiai céljait a gazdaságpolitikák összehangolása, a versenyképesség és foglalkoztatás növelése alkotja, hármas prioritásrendszerének elemei az innováció és tudásalapú („intelligens)” növekedés, fenntartható növekedés és a befogadó társadalom. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 45 Az Európa 2020 integrált jellegű stratégia, amely összerendezi és végrehajtásában együtt kezeli a versenyképességi szempontokat, az innováció és a környezeti fenntarthatóság javítását, valamint a társadalmi felzárkózást, a szegénységben élők számának csökkentését. Az EU öt kiemelt célt határozott meg, amelyet 2020 végéig teljesítenie kell: • foglalkoztatás: 20–64 évesek körében a foglalkoztatottság aránya érje el a 75%-ot; • kutatás-fejlesztés: GDP-jének 3%-át a kutatásba és a fejlesztésbe kell fektetni; • éghajlatvédelem/energiagazdálkodás: üvegházhatást okozó gázok kibocsátását 20%kal csökkenteni kell az 1990-es szinthez képest, a megújuló energiaforrások arányát 20%-ra kell növelni, az energiahatékonyságot 20%-kal kell javítani; • oktatás: a korai iskolaelhagyók arányát 10% alá kell csökkenteni, a 30 és 34 év közötti uniós lakosok legalább 40%-a felsőfokú végzettséggel rendelkezzen; • társadalmi befogadás és a szegénység csökkentése: legalább 20 millióval csökkenjen azok száma, akik nyomorban és társadalmi kirekesztettségben élnek, illetve akik esetében a szegénység és a kirekesztődés reális veszélyt jelent. A stratégiai célok megvalósítását hét kiemelt kezdeményezés segíti, amelyek segítenek keretbe foglalni azokat az intézkedéseket, amelyeket az unió és a tagállamok az Európa 2020 stratégia prioritásainak megvalósítása érdekében tesznek az innováció, a digitális gazdaság, a foglalkoztatás, az ifjúság, az iparpolitika, a szegénység elleni küzdelem, valamint az erőforrás-hatékonyság terén. 9. ábra EU2020 zászlóshajó kezdeményezések Forrás: Európa 2020 stratégia – Intelligens, fenntartható, inkluzív növekedés, Turóczy László, helyettes államtitkár, Nemzetgazdasági Minisztérium (prezentáció) Az uniós szintű célértékek meghatározása mellett és ezzel összefüggésben az egyes tagállamok saját vállalásokat is tettek ún. nemzeti reformprogramban. 46 Kohéziós politika 2014–2020 6. táblázat A magyar nemzeti reformprogramban szereplő célkitűzések Az Európa 2020 stratégia célkitűzései A GDP 3%-ának K+F-re való fordítása Az üvegházhatású gázok (ÜHG) kibocsátásának 20%-os csökkentése az 1990-es szinthez képest (ETS és nem ETS együtt) 20% megújuló energia (a teljes energiafogyasztásban), beleértve a 10%-nyi megújuló energia felhasználását a közlekedési szektorban Az energiahatékonyság 20%-os növekedése (%)/368 Mtoe (megatonna olaj egyenérték) elsődleges energiafogyasztás csökkentése 75%-os foglalkoztatottság (a 20–64 évesek körében) Az iskolából kimaradók arányának csökkentése max. 10%-ra A felsőoktatási végzettséggel rendelkezők arányának 40%ra növelése a 30–34 éves korosztály körében A szegénység és társadalmi kirekesztettség kockázatának kitett lakosok számának 25%-os csökkentése, 20 millió ember kiemelése a szegénységből A magyar nemzeti reformprogramban szereplő 2020-as nemzeti célkitűzés 1,8% +10% (kötelező nemzeti cél az ETS alá nem tartozó ágazatokban 2005-höz képest) 14,65% – 10% 2,96 Mtoe megtakarítás (= 24,89 Mtoe teljes fogyasztás 2020-ban) 75% 10% 30,3% 450 000 fő Forrás: Nyikos Györgyi: Fenntartható fejlesztés – EU-célkitűzések és programok 2014–202036 Az Európa 2020 stratégia megalkotását egyértelműen befolyásolta a lisszaboni stratégia kudarca. Az erőteljes orientáció – kevesebb prioritás – és a tagállamok elkötelezettségének kikényszerítése mellett elengedhetetlen volt az eszköz- és finanszírozási rendszer célkitűzésekhez való hozzárendelése is. Következésképpen, a stratégiára vonatkozó döntés részét képezte az az akkor kevés figyelemben részesülő feltétel, miszerint az uniós pénzeszközök felhasználása az Európa 2020 célok teljesülését szolgálja. A stratégia végrehajtása a makrogazdasági politikák, munkaerő-piaci politikák és – tágan értelmezve – a mikrogazdasági politikák összehangolását igényli. Az időzítés azonban nem volt ideális: a programozási és költségvetési ciklus közepén fogadták el, ami magában hordozta a végrehajtási nehézségeket, hiszen így a célkitűzések megvalósítását valójában a 2014–2020 közötti időszak forrásainak felhasználási szabályozásában lehetett csak érvényesíteni. Az Európa 2020 stratégia kiemelt céljait a Bizottság kilenc mutatóval követi nyomon. Az e mutatók terén történt előrelépéssel kapcsolatos információt rendszeresen közzéteszik és frissítik az Eurostat honlapján.37 A 10. ábra a kilenc mutatóra vonatkozó legújabb rendelkezésre álló adatokat mutatja be.38 In: Gyulai-Schmidt Andrea (szerk.): Közbeszerzések a fenntartható és innovatív fejlődés szolgálatában. Pázmány Press, Budapest, 2015, 297, 231–241. (A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának Könyvei. Tanulmányok, 28.; ISBN 978-963-308-256-0) 37 ec.europa.eu/eurostat/web/europe-2020-indicators/europe-2020-strategy 38 Legutolsó frissítés: 2016. január. 36 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 47 10. ábra Az Európa 2020 stratégia kiemelt célkitűzései Forrás: Eurostat A környezetvédelmi célokkal és az oktatással összefüggő mutatók a kiemelt célok felé tett előrelépésről tanúskodnak. Ezzel szemben további erőfeszítésekre van szükség a foglalkoztatás, a kutatás-fejlesztés, valamint a szegénység vagy a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem terén. 1.2. A 2014–2020-as programozási időszak 1.2.1. Az átalakítás előzményei A 2014–2020-as időszak előtti évek egyértelműen mutatták a többéves pénzügyi keret és a kohéziós politika összefonódását, a politika jövőjével kapcsolatos kérdések már a költségvetési tárgyalások során erőteljesen hangot kaptak. A hétéves pénzügyi keret elfogadása több mint két évet vett igénybe, a Tanács rendeletét 2013 decemberében fogadták el. A megközelítőleg 960 milliárd eurós keret – amely az előző időszakhoz képest megszorítást hozott – a tagállamok bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) 1%-át teszi ki. Ugyancsak csökkent, 8,4%-kal a kohéziós allokáció mértéke, amelyet így 351,8 milliárd euróban állapítottak meg. A szűken vett új kohéziós politikai időszak előkészítésének vitája az 5. Kohéziós Jelentés megjelenésével indult, minthogy a dokumentum határozott javaslatokkal élt a szakpolitika reformját illetően. Hivatalosan a Bizottság 2011 októberében terjesztette javaslatát az Európai Parlament és a Tanács elé. A jogalkotási folyamat két évet vett igénybe (2013 decemberében zárult le a folyamat). 48 Kohéziós politika 2014–2020 A tagállamok és a régiók megkezdték a munkát a 2014–2020 közötti kohéziós politika új, megreformált keretei között. Véleménye szerint milyen hatással lesz ez a reform? Ön szerint mi a reform legnagyobb újítása? Komolyan fel kell tennünk magunknak a kérdést, hogy a korábbiakban a megfelelő beruházásokat végeztük-e gazdaságaink versenyképesebbé tétele érdekében. Úgy vélem, hogy a finanszírozás egy részét nem sikerült a lehetőségek maximumáig felhasználni. Most arra kell ügyelnünk, hogy a megreformált politika központjában a megfelelő beruházások álljanak, amelyekből az Európai Unió egésze profitálhat. Minden egyes elköltött eurónak a legnagyobb hatást kell elérnie a növekedés és versenyképesség szempontjából. Ezért van az, hogy az új politika az eredmények kultúrájára koncentrál. A régióknak nem csak azt kell igazolniuk, hogy hol költötték el a pénzt, hanem azt is, hogyan találták meg a források legjobb felhasználási célját. A kívánt eredmények megvalósulása érdekében az összegek felhasználását figyelemmel kísérjük, kiértékeljük, és kimutatásokat kérünk be róluk. Az összegek folyósítását bizonyos előfeltételekhez kötöttük, hogy a megfelelő körülmények között maximális hatást fejthessenek ki a beruházások. A beruházások célorientált jellegének megőrzése érdekében a programoknak négy, a növekedést célzó területre kell összpontosítaniuk az ERFA forrásainak nagyobb részét. Ezek a kutatás és innováció, a kkv-k, az információs és kommunikációs technológia és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság. A rendelkezésre álló összes forrásnak a fejlettebb régiókban legalább 80%-át, a kevésbé fejlettekben 50%-át különítjük el ezeknek a későbbi sikerünk szempontjából oly fontos szektoroknak a számára. Az ESZA esetében hasonló szabályok érvényesek, és a források legalább 20%-át kell a társadalmi felzárkóztatásra és a szegénység elleni küzdelemre fordítani. Ez a megközelítés egyértelmű kapcsolatot alakít ki az Európa 2020 stratégia növekedést célzó és kapcsolódó általános szakpolitikáival. Hiszem, hogy ezek a változások új életre keltik a gyakorlatban az EU kohéziós politikájának keretében megvalósuló beruházásokat, és lehetővé teszik, hogy az egységesebb, eredményesebb és költséghatékonyabb módon segítse elő Európa visszavezetését a prosperitás útjára. Meg kell tudnunk mutatni a polgároknak, hogy a ráfordításokat a lehető legintelligensebben használjuk fel, olyan módon, hogy az a régiók, városaik hasznára szolgáljon, és pozitív hatást gyakoroljon lakóik életére. 7. szövegdoboz A kohéziós politika reformjának szükségességéről Forrás: részlet a José Manuel Barrosóval, az Európai Bizottság korábbi elnökével készült interjúból 1.2.2. Koncentráció A földrajzi koncentráció gyengült, a kevésbé fejlett régiók a kohéziós politika pénzeszközeinek 50,5%-ára váltak jogosulttá. A támogatásban részesülő régiók körét ugyan felülvizsgálták, és a kiindulópontot, mint mindig, az a premissza képezte, hogy a támogatást a leginkább rászoruló régiók kapják. A politikai kompromisszum keresése jegyében azonban bevezették az átmeneti régiók kategóriáját. E döntés hátterében az a félelem állt, hogy nélküle az alapvetően fejlett régiókkal rendelkező (és nettó befizető) tagállamok elveszíthetik érdeklődésüket a kohéziós politika iránt. Ilyesfajta fejlemény értelemszerűen aláásná 49 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek a politika összeurópai jellegét, legitimitását, veszélyeztethetné finanszírozását és jövőjét. Ilyen kockázatok mellett észszerű engedménynek tűnhet(ett) a koncentráció újraértelmezése. A társfinanszírozás mértéke – amely az EU-forrás és a nemzeti forrás arányát mutatja meg – a régiók besorolásától függően 50 és 85% között változik. 7. táblázat Régiókategóriák 2014–2020 között Régiókategória Régió fejlettségi szintje kevésbé fejlett régió átmeneti régió fejlettebb régió a GDP kisebb, mint az EU27 átlagának 75%-a a GDP az EU27 átlagának 75–90%-a a GDP meghaladja az EU27 átlagának 90%-át A társfinanszírozás maximális mértéke 75–85% 60% 50% Forrás: Kondor szerkesztése a CPR 120. cikke alapján A tagállamok régóta igényelték a régióhatárok merevségének enyhítését, az átjárhatóság megteremtését különböző régiók között. A szabályozás korlátozott mértékben (3%) megengedte a régiókategóriák között a források átcsoportosíthatóságát. 11. ábra A 2014–2020 közötti kohéziós politikai jogosultsági térképek Forrás: Európai Bizottság 50 Kohéziós politika 2014–2020 A 2014–2020 közötti időszak kohéziós politikai szabályozásának egyik markáns vezérlőelve az ún. tematikus koncentráció. Annak érdekében, hogy az EU-finanszírozás erős ösztönzést jelentsen a tagállamoknak az Európa 2020 stratégia céljainak és célkitűzéseinek elérésében, egyrészről a szabályozás régiókategóriánként eltérő mértékű minimumarányt rögzít a különböző alapokra, másrészt a jogszabálytervezetek a források tervezése tekintetében tematikus célkitűzéseket is megszabnak. Ez utóbbi azt jelenti, hogy a támogatások bizonyos hányadát adott célra kell fordítani (pl. fejletlenebb régiókban az ERFA-források 50%-át 4 tematikus célra kell felhasználni). 1.2.3. Az alapok rendszere és szabályozása A szabályozás egységes keretbe rendezte az európai strukturális és beruházási alapokat (az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap, a Kohéziós Alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap),39 melyeknél a fő támogatási területek: • Európai Regionális Fejlesztési Alap: mind a 11 tematikus célkitűzést40 támogatja, forrásainak jelentős részéből azonban a következő területeket finanszírozza. – K+F ‒ 39,9 milliárd EUR; – kkv-k ‒ 32,8 milliárd EUR; – karbonszegény gazdaság ‒ 30,1 milliárd EUR; – közlekedési és energiainfrastruktúra ‒ 25,6 milliárd EUR. • Európai Szociális Alap: kevesebb prioritásra összpontosít, hogy több eredményt lehessen elérni a tagállamok előtt álló legfontosabb kihívások terén: – foglalkoztatás ‒ 30 milliárd EUR; – oktatás ‒ 26 milliárd EUR; – társadalmi befogadás ‒ 21,3 milliárd EUR; – intézményi kapacitás ‒ 3,6 milliárd EUR. • Kohéziós Alap: a Kohéziós Alapból csak a 4., 5., 6. és 7. tematikus célkitűzés támogatható. Az alap célja, hogy csökkentse a gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségeket, és ösztönözze a fenntartható fejlődést. A tervezett finanszírozási területek a következők: – közlekedési és energiahálózati infrastruktúra ‒ 33 milliárd EUR; – környezetvédelem ‒ 17,2 milliárd EUR; – karbonszegény gazdaság ‒ 7 milliárd EUR. • Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (a továbbiakban: EMVA): Az EU vidékfejlesztési politikája hozzájárul ahhoz, hogy unió vidéki területei meg tudjanak felelni a napjainkban felmerülő gazdasági, környezetvédelmi és társadalmi kihívások széles körének, egyúttal élni tudjanak az ezeken a területeken adódó lehetőségekkel. Az EMVA a közös agrárpolitika (a továbbiakban: KAP) finanszírozási mechanizmusa, amely 95,57 milliárd eurónyi költségvetésből gazdálkodik. Az Európa 2020 stratégiával és a KAP egészével összhangban a vidékfejlesztési politika a következő három, több területet is érintő célkitűzésekkel foglalkozik: 39 40 2014–2020 közötti időszaktól a korábban strukturális alapoknak nevezett források elnevezése A 2014–2020-as időszakban az ESB-alapokat csak előzetesen meghatározott célkitűzésekre lehet fordítani. Később lásd részletesebben. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 51 1. a mezőgazdaság versenyképesebbé tétele; 2. a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodás, valamint éghajlatpolitikai intézkedések szavatolása; 3. a vidéki területek. Annak érdekében, hogy a vidékfejlesztési politika hatékonyan kezelhető legyen a vidékfejlesztési programokon (RDP – Rural Development Programme) keresztül, az említett három célkitűzés megvalósítását az alábbi hat fő prioritás szolgálja: – tudásátadás és innováció a mezőgazdaságban, az erdészetben és a vidéki térségekben; – a mezőgazdasági termelés összes típusának versenyképesebbé tétele, valamint a gazdálkodás életképességének javítása; – az élelmiszer-ellátási lánc megszervezésének és a mezőgazdasági kockázatkezelésnek a javítása; – a mezőgazdaságtól és erdőktől függő ökoszisztémák helyreállítása, megőrzése és fejlesztése; – erőforrások hatékony felhasználásának, a karbonszegény gazdaságra való áttérésnek és az éghajlatváltozáshoz alkalmazkodó gazdaságnak a támogatása a mezőgazdasági, élelmiszeripari és erdészeti ágazatokban; – a társadalmi befogadást, a szegénység csökkentését és a gazdasági fejlődést ösztönző szemléletmód a vidéki területeken. • Európai Tengerügyi és Halászati Alap (a továbbiakban: ETHA): Az ETHA 5,7 milliárd euróval támogatja a fenntartható halászatot és akvakultúrát. Célja, hogy javítsa a tudományos adatok gyűjtését, és a halászat ellenőrzési és végrehajtási intézkedéseit. Ezenkívül a halászatból élő közösségeken belüli munkahelyteremtést és diverzifikálódást is támogatja, valamint ösztönzi az integrált tengerpolitika céljainak megvalósítását.”41 Az alapok szabályainak harmonizációjára történt kísérlet a közös rendelkezésekről szóló rendelet (1303/2013EU rendelet, a továbbiakban: CPR) keretében. Mindazonáltal a CPR sajátos szerkezetéből az is látszik, hogy az ETHA-ra több közös szabály vonatkozik, mint az EMVA-ra. A kohéziós politika 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó joganyagát az európai strukturális és beruházási alapokról szóló rendeletek, valamint felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, végrehajtási aktusok, iránymutatások, közlemények és határozatok alkotják. A rendeletek a következők: • a közös rendelkezésekről szóló rendelet,42 • ERFA-rendelet,43 Forrás: Útmutató az európai strukturális és beruházási alapok és az EU ezzel összefüggő eszközeinek kedvezményezettjei számára, Európai Bizottság 42 Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete (2013. december 17. ) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről 43 Az Európai Parlament és a Tanács 1301/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és a Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe célkitűzésről szóló egyedi rendelkezésekről, valamint az 1080/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről 41 52 Kohéziós politika 2014–2020 • • • • • • ESZA-rendelet,44 ETE-rendelet,45 EGTC-rendelet,46 Kohéziós Alapról szóló rendelet,47 EMVA-rendelet,48 ETHA-rendelet.49 Az új jogi keretrendszer jelentősen megerősíti a kapcsolatot az Európa 2020 stratégiával, és erősíti a koordinációelvet az európai strukturális és beruházási alapok és más uniós eszközök között. 8. táblázat Az egyes ESB-alapokra vonatkozó fő rendeletek Forrás: Inforegio, európai strukturális és beruházási alapok 2014–2020: hivatalos szövegek és megjegyzések 44 45 46 47 48 49 Az Európai Parlament és a Tanács 1304/2013/EU rendelete (2013. december 17-én) az Európai Szociális Alapról és az 1081/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről Az Európai Parlament és a Tanács 1299/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alap által az európai területi együttműködési célkitűzésnek nyújtott támogatásra vonatkozó egyedi rendelkezésekről Az Európai Parlament és a Tanács 1302/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendeletnek a csoportosulások létrehozásának és működésének egyértelművé tétele, egyszerűsítése és javítása tekintetében történő módosításáról Az Európai Parlament és a Tanács 1300/2013/EU rendelete (2013. december 17.) a Kohéziós Alapról, és az 1084/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről Az Európai Parlament és a Tanács 1305/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről Az Európai Parlament és a Tanács 508/2014/EU rendelete (2014. május 15.) az Európai Tengerügyi és Halászati Alapról, valamint a 2328/2003/EK, a 861/2006/EK, az 1198/2006/EK és a 791/2007/EK tanácsi rendelet, valamint az 1255/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 53 Az ESB-alapok mindegyikének megvan a saját szerkezete, kultúrája és gyakorlata az alapok végrehajtására. A CPR meghatározza az alapvető kereteket, amelyet az alapspecifikus szabályok egészítenek ki. Az európai szintű közlekedési, energia- és IKT-hálózatok fejlesztésére létesült az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (angol rövidítése: CEF), amelynek javára a Kohéziós Alap forrásainak egy részét (transzfer formájában) átengedték. Új forrástípust alkot az Ifjúsági Foglalkoztatási Kezdeményezés (angol rövidítés: YEI), amelynek középpontjában a magas ifjúsági munkanélküliségi rátával rendelkező régiók, illetve a munkahellyel nem rendelkező, oktatásból kimaradt fiatalok (15–24 év) állnak. 1.2.4. Az eredményesség növelése Az eredményesség javítása a politika átalakításának elsődleges célkitűzése volt, és a következőket eredményezte: • A programozási struktúra változása. A tagállami stratégiát, a beruházások fő csapásirányait az ún. partnerségi megállapodás fektette le, ezt fordították le szakpolitikai jellegű beavatkozásokra a programok. • A stratégiai szemlélet előtérbe helyezése. A tagállamoknak azokon a területeken, amelyek leginkább járulnak hozzá az Európa 2020 stratégia céljainak eléréséhez, kritikus tömegű beruházást kellett vállalniuk. A tematikus koncentráció szabályai szerint a pénzeszközöket tizenegy tematikus célra, illetve ezekhez kapcsolódó beruházási prioritásokra lehet felhasználni. Ezen túl, a tagállamoknak bizonyos területekre a jogszabályokban definiált nagyságrendű forrást kellett rendelniük. • A fejlesztések indokoltsága, a beavatkozási logika megfelelősége mint szűrő működött a programok tárgyalása és jóváhagyása során. • A teljesítmény növelését ösztönzi az eredményességmérési keret. Ennek lényege, hogy a tagállamok a program forrásainak egy elkülönített részéhez kizárólag abban az esetben juthatnak hozzá, ha ehhez az operatív programban megszabott mérföldköveket és számszerűsített mutatókat teljesítik. Ezzel összefüggésben átalakították az indikátorok rendszerét is. • Ex-ante kondicionalitások (előzetes feltételek) alkalmazása. Azon a felismerésen alapulva, hogy a programok sikerét gyakorta olyan hiányzó attribútumok, a kohéziós politikán kívül álló tényezők, mint szakpolitika, nemzeti szabályozás, kapacitás stb. akadályozzák, elfogadták, hogy a programok indításához és véghezviteléhez szükséges részben ágazati, részben horizontális jellegű kritériumokat előzetesen értékelni kell. • A pénzügyi eszközök50 szerepének megerősítése. Alkalmazásukat mind az új jogszabályok, mind a tárgyalások során a Bizottság is erőteljesen ösztönözte. Előnyük, hogy programszinten új forrásokat vonnak be, illetve a visszaforgó pénzeszközök újrafelhasználhatóak. Továbbá, projektszinten egyértelműen javítják a minőséget, az eredményeket, hiszen – pl. megnövekedett bevételekből – a kedvezményezettnek a pénzügyi támogatást vissza kell fizetnie. 50 Lásd később a 2. modul vonatkozó fejezetében 54 Kohéziós politika 2014–2020 Az integrált megközelítés alkalmazása is jobb eredményeket hozhat, hiszen egymással szorosan összefüggő problémák megoldására kínál megoldást.51 Az új területi eszközök, az adott közösség által vezérelt helyi fejlesztések, az integrált területi beruházások és az integrált városfejlesztés alkalmazásáról javarészt a tagországok döntenek, kivéve a LEADER célokra történő minimum allokációt, valamint a vidékfejlesztési programok és a fenntartható városfejlesztési célokra történő kötelező minimum allokációt az ERFA esetében. 1.2.5. Adminisztratív terhek csökkentése A jogszabálycsomag előkészítése során hangsúlyos volt az egyszerűsítés, az adminisztratív terhek csökkentésének igénye: • az előző időszak tapasztalatai bátorították az átalány elszámolás alkalmazásának bővítését; • az elektronikus pályázatkezelés teljes körűvé tétele (e-kohézió) kiváltja a korábbi papíralapú dokumentációt, gyorsítja a projektekkel kapcsolatos ügyintézést; • a nemzeti akkreditációra való áttérés, az új kijelölési rendszer azonban csak részben váltotta be ezeket a reményeket, elviekben könnyítette volna a tagállamoknak az intézményrendszer kialakításával kapcsolatos feladatainak elvégzését a nemzeti akkreditációra való áttérés, az új kijelölési rendszer azonban nem váltotta be ezeket a reményeket; • a dokumentumok megőrzésének feltételeiben történtek enyhítések, azonban az állami támogatási szabályok ezeknek ellentmondó kötelezettségei, illetve az ez irányú ellenőrzési tapasztalatok hiánya a tagállamokat óvatosságra inti, és nem feltétlenül élnek a lehetőséggel; • az éves elszámolásra – miszerint a program keretét éves részletekben használják fel és zárják le – való áttérés deklarált céljai közé tartozott az egyszerűsítés, ennek hozadéka egyelőre még nem értékelhető. 1.3. Állami támogatási szabályok Az Európai Unióban a világon egyedülálló módon az Európai Unió működéséről szóló szerződés által közösségi hatáskörként meghatározott egységes rendszerű versenypolitikát, azon belül állami támogatások szabályozására és ellenőrzésére vonatkozó szabályrendszert alakítottak ki az egységes belső piac zavartalan működésének biztosítására. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikk (1) bekezdése szerint összeegyeztethetetlenek a belső piaccal azok a tagállamok által vagy állami forrásból biztosított bármilyen formájú támogatások, amelyeket bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termeléséhez biztosítanak, és ezáltal a versenyt torzítják, vagy annak torzításával fenyegetnek, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. 51 Nyikos Györgyi: Aktualitások a fejlesztéspolitika területéről. Kondicionalitás és eredményorientáltság, illetve kohéziós politika versus területfejlesztés. Területi Statisztika, 14(2011)/1, 38–51. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 55 Egy támogatás akkor tartozik az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke alá, ha – „amennyiben a jelen Szerződés másként nem rendelkezik” – az alábbi feltételek mindegyike fennáll: • a támogatás állami forrásból származik; • a támogatás előnyt jelent az érintett vállalkozás részére; • a támogatás a vállalatok vagy termékek egy meghatározható körét kedvezményezi: azaz az intézkedés szelektív jellegű; • a támogatás versenytorzító hatású. Nem minősülnek a versenyszempontú ellenőrzésre vonatkozó uniós és magyar értelmezés szerint állami támogatásnak azon intézkedések, amelyek nem felelnek meg valamennyi fenti feltételnek. Az állami támogatás tilalma főszabályként nem abszolút és nem feltétel nélküli, mivel az Európai Unió működéséről szóló szerződés52 három kategóriát határoz meg, amikor a támogatás automatikusan összeegyeztethető a közös piaccal. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének harmadik bekezdése öt kategóriában hatalmazza fel a Bizottságot annak eldöntésére, hogy a nyújtott támogatás jogszerű-e vagy sem. A Bizottság – diszkrecionális jogkörének gyakorlása során – törekszik arra, hogy nyilvánosságra hozza azokat a kritériumokat, amelyeket a felsorolt kategóriákba tartozó támogatások megítélésekor alkalmaz. A diszkrecionális hatáskörbe tartozó kivételi esetkörök a következők: • „rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság, valamint a 349. cikkben említett térségek gazdasági fejlődésének előmozdítására nyújtott támogatások”;53 (nemzeti regionális támogatásról szóló közösségi iránymutatás);54 • „a közös európai érdekű fontos tervek előmozdítására vagy egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás”;55 • „egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben”;56 • „a kultúrát és a nemzeti örökség megőrzését előmozdító támogatás, ha az unión belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekekkel ellentétes mértékben”;57 • „a támogatás olyan egyéb fajtái, amelyeket a Tanács a Bizottság javaslata alapján hozott határozatával határoz meg”.58 A támogatások zömét az a) és c) pontokban meghatározott jogcímek alapján hagyják jóvá. Az a) pont jelenti a regionális támogatási rendszer hivatkozási alapját, a c) pontban található bekezdés alatt igazolhatóak ágazati és regionális támogatások egyaránt. 52 53 54 55 56 57 58 107. cikk (2) bekezdés 107. cikk (3) bekezdés a) pont. HL C74, 1998. 03. 10. 107. cikk (3) bekezdés b) pont. 107. cikk (3) bekezdés c) pont. 107. cikk (3) bekezdés d) pont. 107. cikk (3) bekezdés e) pont. 56 Kohéziós politika 2014–2020 A támogatás engedélyezhető mértékének megállapítása a támogatástartalom és a támogatási intenzitás fogalmainak segítségével történik. A támogatási intenzitás a támogatástartalom és az elszámolható költségek jelenértékének hányadosa, százalékos formában kifejezve. A támogatási mértékek az egy projekthez igénybe vett, bármely államháztartási forrásból származó összes azonos jogcímen nyújtott támogatásra vonatkoznak (támogatáshalmozódás). A támogatás kivételes jellegének elve fényében a Bizottság azon régiók esetében lát alapot a regionális támogatásra, ha a NUTS 2 szintű régió a vásárlóerő-paritáson (a továbbiakban: PPS) mért egy főre eső bruttó hazai terméke (GDP) a Közösség átlagának 75%-ánál alacsonyabb.59 Ezen szabály egyrészről a támogatási jogosultság szempontjából fontos, hiszen ezen régiók esetében a rendelkezésre álló támogatási források nagysága a legmagasabb, másrészről a versenyjogi oldalról rögzített maximális támogatási intenzitás szempontjából is lényeges. A Bizottság meghatároz olyan támogatási formákat, amelyeket összeegyeztethetőnek tart a Szerződésben szereplő általános tilalommal. Ide tartozik többek között az említett támogatási kivételeken túl a de minimis, vagy csekély összegű támogatás (1407/2013/EU rendelete), a hátrányos helyzetű és a fogyatékkal élő munkavállalók foglalkoztatásához nyújtott támogatás (a Bizottság 2009/C 188/02 közleménye), a képzéshez nyújtott támogatások (a Bizottság 2009/C 188/01 közleménye) stb. Külön kivételi kört képeznek az általános gazdasági érdekű szolgáltatások, a közszolgáltatások ellátásához nyújtott támogatások (Bizottság 2012/C8/02 közleménye; a közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabály (2012/C 8/03); közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásra való alkalmazásáról szóló 2012/21/EU határozat; közszolgáltatás de minimis támogatása (360/2012/EU rendelet); vasúti vállalkozásoknak nyújtott támogatás (Bizottság 2008/C 184/07 közleménye). A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás (2013/C 209/01) (a továbbiakban: az iránymutatás) 2014. július 1-jétől vált hatályossá. Az új szabályok lényeges változásokat hoztak a vállalkozások, kiemelten a nagyvállalatok számára nyújtható támogatás intenzitása terén. Az általános tapasztalat azt támasztja alá, hogy az állami támogatási szabályok jelentősen megnehezítik és késleltetik a kohéziós politika megvalósítását. Ennek oka, hogy nem állnak teljes összhangban az állami támogatásra és a kohéziós politikára irányuló előírások – például mindkét szabályozási területen lefektették, de különbözőképpen a támogatható projektek elszámolhatósági feltételeit –, ami nehézségeket okoz. E tapasztalatok alapján a végrehajtási időszakban visszatérő kérdésként merül fel, hogy a kohéziós politika kiadásait vajon nem kellene-e mentesíteni az állami támogatás tárgyú kötöttségeitől. Míg az Európai Bizottság, az Európai Befektetési Bank (a továbbiakban: EIB), vagy az Európai Beruházási Alap (a továbbiakban: EIF) által központilag működtetett pénzügyi konstrukciók kivételt képeznek az állami támogatási szabályok hatálya alól, a kohéziós politika keretében nyújtott támogatásokra vonatkoznak az állami támogatási előírások. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy ugyanaz a projekt képezheti az állami támogatási szabályok alkalmazásának tárgyát az EU-támogatás formájának, semmint a projekt jellegének köszönhetően. A kedvezményezett 59 E mögött az a feltételezés húzódik meg, hogy a GDP-mutató mindkét említett jelenséget képes szintetizáltan kimutatni. 57 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek szemszögéből nézve ez a helyzet felfoghatatlan. Meg kell jegyezni, hogy az ETHA és EMVA is sajátos szabályokkal bír a pénzügyi eszközök alkalmazásakor, azaz az ETHA és EMVA állami támogatási szabályok nem tartoznak a jelenlegi útmutató hatálya alá. Erősen javasolt a versenyszabályok harmonizációja és az ESB-alapok szabályaiban a decentralizált pénzügyi eszközök hátrányainak megszüntetése a központilag működtetett konstrukciók feltételeihez képest. 9. táblázat Állami támogatás vizsgálata a támogatás forrása szerint A források típusai ESB-alapok forrásai (a megosztott irányítás rendszerében) Tagállami közpénzek állami források: igen állami források: igen Közvetlenül/közvetve működtetett uniós források (pl. Horizont 2020, COSMEvagy ESB-alapok közvetlen/közvetett irányítás esetében) EIB csoport saját forrásai állami források: nem állami források: nem (garancia, vagy más uniós vagy tagállami közpénzekből származó támogatás nélkül) EIB csoport saját forrásai ESBalapokból származó garanciával állami források: nem Állami támogatási Állami támogatási Állami támogaNincsenek állami Nincsenek állami szabályokkal való szabályokkal való tási szabályokkal támogatási köte- támogatási köteleteljes körű összteljes körű összvaló összhangot lezettségek. zettségek. hang szükséges. hang szükséges. biztosítani kell. Ha különböző típusú forrásokat kombinálnak, az állami támogatási szabályokat forrásonként külön-külön kell alkalmazni. Forrás: Európai Bizottság Az állami támogatás fontos a pénzügyi eszközök hatókörének meghatározásakor is, korlátozásokat tartalmazhat a javasolt beruházási stratégiák vonatkozásában, az állami támogatási szabályokkal való összhangot a pénzügyi eszköz megvalósításának minden szintjén ellenőrizni kell (a magán társbefektető, holding alapkezelő, pénzügyi közvetítő és végső kedvezményezett szintjén). Az egyik terület, ahol az ESB-alapok által finanszírozott pénzügyi eszközök végrehajtása során nehézségek merülnek fel, a visszafizetés, amely a pénzügyi veszteség kockázatát hordozza. Az állami támogatási elemeket nehéz meghatározni. A 2014–2020-as időszakban a helyzet javítása érdekében az új általános csoportmentességi rendelet (651/2014) külön aláírásokat tartalmaz a kkv-k finanszírozásával összefüggésben.60 GBER; a pénzügyi eszközöket illető legfontosabb rendelkezések (ERFA, ESZA és KA): – GBER 16. cikk Regionális városfejlesztési támogatás – GBER 21. cikk Kockázatfinanszírozási támogatás – GBER 22. cikk Induló vállalkozásoknak nyújtott támogatás – GBER 39. cikk Épület-energiahatékonysági projektekre irányuló beruházási támogatás 60 58 Kohéziós politika 2014–2020 A Bizottság a kockázatfinanszírozás támogatására is új útmutatót fogadott el (OJEU C19/4 22/1/2014). Ez a jogszabály azonban jelentős adminisztratív feltételeket támaszt az irányító hatóságok számára. A tervezett pénzügyi eszköznek • vagy piackonform jellegűnek kell lennie; • vagy meg kell felelnie a de minimis jogszabályban foglaltaknak (különös de minimis szabályok vonatkoznak az elsődleges mezőgazdasági termékekre, illetve halászatukra), ami azt jelenti, hogy a támogatás nem befolyásolja a tagállamok közötti versenyt és kereskedelmet; • vagy az általános csoportmentességi rendelet (GBER,61 ABER62) hatálya alá kell esniük, amely az állami támogatási kategóriákat úgy határozza meg, hogy feltételezi azok konformitását, így kivételt is képeznek a bejelentési kötelezettség alól; • vagy amennyiben a pénzügyi eszköz az általános feltételeknek megfelelő termék formáját ölti, mentesül a bejelentési kötelezettség alól, minthogy ezen eszközök megtervezésének feltételei biztosítják a támogatásnak a belső piaccal való összeférhetőségét; • vagy az állami támogatási szabályok értelmében nem tartozik az általános csoportmentességi rendelet hatálya alá, az állami támogatási notifikáció szükséges annak érdekében, hogy a konstrukció megfeleljen a belső piaccal összeegyeztethető támogatás előírásainak. Egy másik, állami támogatás szempontjából releváns kérdés, hogy mindkét szabályozás (ERFA63 és állami támogatás) tiltja a nehéz helyzetben levő vállalkozások pénzügyi eszközök keretében történő támogatását. „Az ERFA a következőket nem támogatja: d) az uniós állami támogatási szabályok szerint nehézségekkel küzdő vállalkozások”. Azonban a de minimis szabályok nem zárják ki expressis verbis a támogatásból a nehéz helyzetben levő vállalkozásokat, csak bizonyos esetekben („a kedvezményezett se nem tartozik kollektív fizetésképtelenségi eljárás hatálya alá, se nem felel meg a rá vonatkozó nemzeti jog azon feltételeinek, amelyek alapján hitelezői kérelmére kollektív fizetésképtelenségi eljárás hatálya alá vonható lenne. Nagyvállalkozások esetében a vállalkozásnak legalább a B hitelminősítésnek megfelelő helyzetben kell lennie”).64 Ennek megfelelően az egyik lehetséges értelmezés, hogy nem minden nehéz helyzetben levő vállalkozást zártak ki. Ennek az értelmezésnek a jegyében meg kell vizsgálnunk a pénzügyi eszközök állami támogatási alapját, és amennyiben a de minimis előírásokat alkalmazzuk, nem szükséges a kedvezményezettek valamennyi lehetséges csoportjának kizárása. A másik értelmezés az ERFA-rendelethez, további állami támogatási előírásokhoz nyúl vissza, megköveteli annak vizsgálatát, hogy a vállalkozás nehéz helyzetben van-e vagy sem. Figyelembe véve a pénzügyi eszközök célját, hogy olyan vállalkozásokat segítsen, amelyek kereskedelmi banki/magánforrásokhoz nem tudnak hozzájutni, ez a megkötés ellentmondást hordoz magában. General block exemption Regulation Agricultural Block Exemption Regulation 63 1301/2013/EU (ERFA-rendelet) 3.3 d) cikk 64 1407/2013/EU 4. cikk 3. pont 61 62 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 59 „nehéz helyzetben lévő vállalkozás”: olyan vállalkozás, amely tekintetében a következő feltételek közül legalább egy fennáll: a) Korlátolt felelősségű társaság esetén (kivéve a kevesebb mint három éve létező kkv-kat, illetve a kockázatfinanszírozási támogatásra való jogosultság alkalmazásában az első kereskedelmi értékesítéstől számítva kevesebb mint hét éve működő olyan kkv-kat, amelyek a kiválasztott pénzügyi közvetítő által végzett átvilágítást követően kockázatfinanszírozási beruházásra jogosultak) jegyzett részvénytőkéjének több mint a fele elveszett a felhalmozott veszteségek miatt. Ez abban az esetben fordul elő, ha a felhalmozott veszteségeknek a tartalékokból (és minden olyan elemből, amelyet általában a társaság saját tőkéje részének tekintenek) történő levonásával a jegyzett törzstőke felét meghaladó negatív halmozott összeg keletkezik. E rendelkezés alkalmazásában a „korlátolt felelősségű társaság” különösen a 2013/34/EU irányelv (1) I. mellékletében említett vállalkozástípusokat jelenti, és a „jegyzett tőke” adott esetben magában foglal minden részvénytőkét. b) Olyan társaság esetén, ahol legalább egyes tagok korlátlan felelősséggel bírnak a társaság tartozásai tekintetében (kivéve a kevesebb mint három éve létező kkv-kat, illetve a kockázatfinanszírozási támogatásra való jogosultság alkalmazásában az első kereskedelmi értékesítéstől számítva kevesebb mint hét éve működő olyan kkv-kat, amelyek a kiválasztott pénzügyi közvetítő által végzett átvilágítást követően kockázatfinanszírozási beruházásra jogosultak), a társaság könyveiben kimutatott tőkének több mint fele nincs meg a felhalmozott veszteségek miatt. E rendelkezés alkalmazásában a „társaság, ahol legalább egyes tagok korlátlan felelősséggel bírnak a társaság tartozásai tekintetében” különösen a 2013/34/EU irányelv II. mellékletében említett vállalkozástípusokat jelenti. c) Amennyiben a vállalkozás ellen kollektív fizetésképtelenségi eljárás indult vagy a hazai jog alapján megfelel azoknak a feltételeknek, amelyek a kollektív fizetésképtelenségi eljárásnak a vállalkozás hitelezői kérésére történő elindítására vonatkoznak. d) Amennyiben a vállalkozás megmentési támogatásban részesült, és még nem fizette vissza a kölcsönt vagy szüntette meg a kezességvállalást, illetve szerkezetátalakítási támogatásban részesült, és még mindig szerkezetátalakítási terv hatálya alá tartozik. e) Olyan vállalkozás esetében, amely nem kkv, amennyiben az elmúlt két évben: 1. a vállalkozás könyv szerinti adósság – saját tőke aránya 7,5-nél magasabb volt; és 2. a vállalkozás EBITDA-val65 számolt kamatfedezeti rátája nem érte el az 1,0 értéket. 65 8. szövegdoboz A nehéz helyzetben levő vállalkozás definíciója a 651/2014/EU rendelet szerint 1.4. Magyarország és a kohéziós politika 1.4.1. A felkészülés időszaka Az előcsatlakozási alapok, Phare, ISPA és SAPARD segítették az uniós csatlakozásra történő felkészülést. Egyrészt modellezték a később elérhető alapok működési mechanizmusait, amihez tevékenyen járult hozzá a kapcsolódó decentralizációs folyamat is. Másrészt segítet Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development 65 60 Kohéziós politika 2014–2020 ték az európai uniós csatlakozásra való felkészülést, a közösségi joganyaghoz kapcsolódó, hátralévő feladatok elvégzését, az intézményrendszer kiépítését, a munkatársak képzését. Hogyan jellemezné azt az időszakot, amikor átvette a Phare-programok felügyeletét? – Korábban különböző minisztériumok foglalkoztak a témával. A Phare-program kezdeti időszakában még az uniónak sem volt elképzelése a felhasználásról; jellemző volt például, hogy bizonyos összeghatárig elfogadták az országok által összeállított igénylistákat. Magyarországnak 100 millió ECU-t szántak évente, és ezen belül elfogadták a benyújtott javaslatokat. Az 1989–1995 közötti időszakra jellemző volt, hogy a források jó részét különösebb ellenőrzés nélkül költötték el. Amikor mindkét félben megérlelődött az az elképzelés, hogy előbb-utóbb a rendszerváltó országok jelentkezni fognak az Európai Unióba, a Phare-programok forrásait a csatlakozás igényeire irányították. – Ezt követően hogyan viszonyult az EU a Phare-programokhoz? – Ekkor a programok csatlakozásorientálttá váltak, a korábbi gyakorlattal ellentétben már nem fogadtak el mindenféle igénylistát. Az 1995-ös program volt az első, amikor megjelent a csatlakozási szemlélet. Az összeghatárok többnyire változatlanok maradtak. Magyarország számára továbbra is mintegy 100 millió ECU-t terveztek évente, és azt nézték, hogy az ország törvényhozásában milyen módon veszik át az uniós ajánlásokat. Ha az ország ennek a szempontnak megfelelő programot adott be, akkor a támogatás összeghatára egy kicsit feljebb is mehetett. 9. szövegdoboz A Phare kiteljesedése – Minden tételért meg kellett küzdeni Forrás: Interjú dr. Boros Imrével, Falu Város Régió, 2007/1. A kohéziós politika megvalósítására való felkészülés terén az előcsatlakozási alapok segítették • a programozási dokumentumok elkészítését; • az intézményrendszeri koncepció kidolgozását és a végrehajtási rendszer felállítását; • a nemzeti szintű szabályozás kialakítását; • a programok végrehajtásához szükséges eszközök, informatikai háttér, útmutatók kifejlesztését. 1.4.2. Magyarország statisztikai régióinak meghatározása Az Európai Unióhoz való csatlakozásra való felkészülés a regionális politika területén gyakorlatilag már a 1990-es évek közepén elindult. A Területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény és a módosításáról szóló 1999. évi XCII. és a 2004. évi LXXV. törvény lefektették a területfejlesztés céljait, az alapelveket, programozási intézmény- és eszközrendszerét. Végül, de nem utolsósorban a területfejlesztési törvény leírta Magyarország területi beosztását, meghatározta a tervezésistatisztikai régiókat. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 61 A törvény meghatározta, hogy a régiók alkotják a NUTS 2 szintű területi egységet, a megyék a NUTS 3 szintet képviselik. 10. táblázat Magyarország területi-statisztikai régiói NUTS-kód HU 31 HU 32 HU 33 HU 21 HU 22 HU 23 HU 10 Régió megnevezése Észak-Magyarország Észak-Alföld Dél-Alföld Közép-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Dél-Dunántúl Közép-Magyarország Forrás: Kondor szerkesztése 1.4.3. A Nemzeti Fejlesztési Terv (2004–2006) időszaka Az első, rövid programozási időszakban Magyarország öt operatív programot (a továbbiakban: OP) indított el. Az ország valamennyi, azaz hét régiója az 1. számú célkitűzés hatálya (azaz kedvező elbánás) alá esett. A strukturális alapokból és a hazai társfinanszírozásból összesen 670 milliárd forint nagyságú támogatás állt rendelkezésre. Ehhez hozzájárult még a Kohéziós Alap nyújtotta projektfinanszírozási lehetőség. A hosszas és intenzív előkészületeknek köszönhetően már 2004 januárjára készen álltak az operatív programok, az intézményrendszer, folyamatosan jelentek meg a pályázati felhívások. 1.4.3.1. Célok és programstruktúra A tagállami stratégiai tervet képező Nemzeti Fejlesztési Terv (a továbbiakban: NFT) három specifikus célt fogalmazott meg: • a versenyképesebb gazdaság; • a humán erőforrások jobb kihasználása; • jobb minőségű környezet; • a kiegyensúlyozottabb regionális fejlődés elősegítése. 62 Kohéziós politika 2014–2020 12. ábra Az NFT célkitűzései Forrás: Közösségi Támogatási Keret A célok megvalósítását segítő prioritásokat öt operatív program tartalmazta. A Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (a továbbiakban: GVOP) a termelőszektor, illetve a kis- és középvállalatok technikai hátterének modernizációját, innovációs tevékenységüket és a vállalkozások közötti együttműködést, a vállalkozói hálózatok kiépülését támogatta. Nagy hangsúlyt kapott a K+F feltételeinek tökéletesítése, az elektronikus gazdaság kiépítése, az elektronikus közigazgatás megteremtésének előmozdítása. A Humán-erőforrás Fejlesztés Operatív Program (HEFOP) a foglalkoztatási helyzet javítására, a munkaerő versenyképességének javítására, a piaci igényeknek megfelelő képzettség megteremtésére, a társadalmi beilleszkedés elősegítésére fókuszált. A beavatkozások középpontjában • az aktív munkaerő-piaci politikák; • a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem a munkaerő-piacra történő belépés segítésével; • az oktatás és képzés fejlesztése az egész életen át tartó tanulás politikájának részeként; • az alkalmazkodóképesség és vállalkozói készségek javítása; • valamint a humánerőforrás-fejlesztéshez kapcsolódó – oktatási, szociális és egészségügyi – infrastruktúra fejlesztése állt. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 63 A Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program (KIOP) az ország környezeti állapotának javítására irányult, támogatva a környezeti infrastruktúra fejlesztését, a környezetbiztonság szintjének növelését, természetvédelmi beruházások megvalósítását, illetve a közlekedési infrastruktúra javítását, kiemelten gyorsforgalmi és elkerülő utak építését. Az Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP) középpontjában a mezőgazdasági termelés modernizációja, termelési technológiák és termékfeldolgozás (különös tekintettel az élelmiszer-feldolgozás) állt. Másrészt segítette a vidék felzárkóztatását az alternatív jövedelemtermelés, a helyi infrastruktúra és szolgáltatások fejlesztésével és a kulturális örökség védelmével. A vidékfejlesztési intézkedések egy részét a nemzeti költségvetés finanszírozta. A Regionális Fejlesztési Operatív Program (RFOP) a régiókon belül elmaradott térségek, településrészek fejlesztését tűzi ki célul, finanszírozta a gazdasági környezet javítását, a térségi infrastruktúra és humánkapacitás, valamint a közigazgatás fejlesztését, a települések rehabilitációját és környezetgazdálkodásuk fejlesztését. A konkrét intézkedéseket, a támogatási konstrukciók és pályázati lehetőségek legfontosabb feltételeit az operatív programonként elkészített programkiegészítő dokumentumok tartalmazták. 1.4.3.2. Intézmény- és végrehajtási rendszer Az irányító hatóságok a szaktárcák keretén belül működtek. Az öt operatív program feletti felelősségen három tárca (a gazdasági, a földművelésügyi és a munkaügyi tárca), illetve a szintén önállóvá vált Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal osztozott. A Miniszterelnökség, majd a Nemzeti Fejlesztési Hivatal legfontosabb feladatai közé a Nemzeti Fejlesztési Terv elkészítése és az operatív programok kidolgozásának koordinációja, az alapok felhasználásával kapcsolatos koordinációs és monitoring feladatok ellátása, a Kohéziós Alapból társfinanszírozandó fejlesztési projektek ös�szeállítása, illetve a 2007–2013-as időszak nemzeti szintű stratégiájának megtervezése tartozott. Az ellenőrzési feladatokat a KEHI, míg a kifizető hatóság funkcióját a Pénzügyminisztérium látta el. A lebonyolítás rendszere meglehetősen széttagolt volt a maga 22 közreműködő szervezetével és az egységes szabályok helyett nagymértékben szervezeti szintű eljárásrendek dominanciájával. Az új intézményrendszerben egyaránt helyet kaptak az előcsatlakozási alapok, illetve a Széchenyi Terv lebonyolításában részt vevő szervezetek és szakemberek. A szabályozói háttér végtelenül összetett volt, a korlátozott körű egységes előírást program- és szervezeti szintű eljárásrendek egészítették ki. Bármilyen változtatásnak a rendszeren történő végigfuttatása nagyon hosszú időt vett igénybe. Az informatikai rendszer valamennyi operatív programra kiterjedt. A programok megvalósítása alapvetően nyílt pályázati rendszerben kiválasztott projektek támogatásával történt. A támogatási lehetőségek megnyitását kezdettől fogva kiemelt érdeklődés kísérte, amit a benyújtott pályázatok száma is igazolt. 64 Kohéziós politika 2014–2020 – Az NFT végrehajtása segítette és támogatta hazánk uniós integrációját, ugyanakkor a források felhasználásának össztársadalmi haszonmaximalizálása elmaradt. – A támogatást nyújtó intézmények törekvéseiben a források mind teljesebb felhasználása elsőbbséget kapott a források eredményes és hatékony felhasználásával szemben. – Magyarország felzárkózása az uniós átlaghoz az egy főre jutó jövedelemben mérve csekély mértékű volt (az egy főre jutó GDP a 2004. évi uniós átlag 63%-áról 2009-re 65%-ot ért el). – A fejlesztések közül a környezetvédelmi, az egészségügyi és egyes oktatási beruházásokkal, a vidékfejlesztéssel közeledtünk az EU fejlettségi szintjéhez, de ezek rövid távon nem vezetnek gazdasági növekedéshez, továbbá a növekedésre kedvezőtlenül hatottak az országon belüli és kívüli pénzügyi-gazdasági folyamatok is. Az NFT 687,6 Mrd Ft-os keretéből mintegy 20 ezer projekt valósult meg a gazdaság, az emberi erőforrások, a területfejlesztés, a közlekedés és a környezetvédelem terén. E területeken belül számtalan célt támogattak: a szennyvíz-beruházásoktól kezdve a képzéseken, az útfelújításokon, a városrehabilitáción át a falunappal bezárólag. – Az NFT végrehajtása segítette a célterületek fejlesztését, de a források nagyságrendje és elaprózottsága miatt csak részeredmények vannak egy-egy szakpolitikai területen, jellemzően az uniós előírásokhoz kapcsolódóan. – Az ellenőrzött projektek céljai a projektek háromnegyedénél teljesültek vagy túlteljesültek, ugyanakkor minden negyedik projekt esetében elmaradás volt a célok időarányos teljesítésében. – Az NFT végrehajtásának pénzügyi, abszorpciós eredményessége azt jelentette, hogy a pénzügyi keretet 99,1%-ban felhasználták, ezáltal a forrásvesztést minimalizálták. Ez azonban hazai többletkiadással járt. A fel nem használt keret 0,9%, mintegy 6 Mrd Ft a programok felénél keletkezett. A programok másik felénél a teljes keretet kihasználták. – Az NFT szintű célok közül az új és a megtartott munkahelyek száma 34 és fél ezer körül alakult, és ezen belül inkább a programok munkahelymegőrző hatása érvényesült. – Másik NFT szintű cél volt az emberi erőforrás minőségi fejlesztése, amelynek keretében mintegy 330 ezer embert képeztek. – Árnyalja az eredményeket, hogy más értékelési módszer szerint az NFT 20 200 új munkahelyet teremtett. – A környezetvédelem területén a támogatásoknak köszönhetően 113 ezer lakos otthona csatlakozott a szennyvíztisztító rendszerhez. A közlekedés fejlesztése területén 723 km az új, a korszerűsített és a felújított utak hossza, főként az úthálózat javítása, korszerűsítése valósult meg, a hazai szükségleteknek megfelelően. – Az ország régióinak kiegyensúlyozottabb fejlesztése az NFT végrehajtási időszakát követően is kiemelt cél maradt, és várhatóan nagy kihívást jelent a jövőben is. – A Regionális Operatív Program (a továbbiakban: ROP) terve szerint a támogatások legalább 75%-a, ténylegesen a 78%-a négy kevésbé fejlett régióba áramlott, de hatása a szerény mértékű támogatások és a sokféle cél miatt csak egy-egy szűk földrajzi területen volt érezhető. Hosszabb időszakot tekintve (2000–2008 között) a közép-magyarországi régió erőteljesen (21 százalékponttal) növekedett, míg a többi hat régió helyzete nem változott lényegesen. Az észak-magyarországi, az észak- és a dél-alföldi, valamint a dél-dunántúli régiók felkerültek az EU „legszegényebb 20 régió” listájára. – A hazai programok eredményéről azonban nincs a döntéshozók, a társadalom számára áttekinthető, közérthető összegzés. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 65 – A teljesítmény-ellenőrzéssel vizsgált projektek háromnegyedénél a célok teljesültek, vagy túlteljesültek, minden negyedik projektnél elmaradás volt a célok időarányos teljesítésében, a támogatási, eljárási szabályok a kedvezményezettek által vállalt célok teljesítésének értékeléséhez, számonkéréséhez nem tartalmaztak előírást. – A vizsgált projektek között találtunk jó gyakorlatot. Erős versenyhelyzetben és válság idején is voltak sikeres fejlesztések, amelyeknél a kedvezményezettek elsőként a saját felkészültségüket emelték ki. – A sikerességet gátló tényezőként említették az ügyintézés és a kifizetések lassúságát, a kifizetési igazolások határidőn túli kiadását, a gyakori szervezeti és személyi változásokat, a jogszabályi és gazdasági környezet változását, a túlzott bürokráciát, valamint a sokszereplős intézményrendszert. – Kockázatot hordoz magában az egészségügy és a humánerőforrás-projektek fenntartása a forráshiányos időszakban, azokban az esetekben, amikor a szakpolitika nem számol a fejlesztések hatásaival a működtetés, finanszírozás során. – A vizsgált időszakban a támogatást nyújtó intézmények megfeleltek az uniós szabályozásnak, de a végrehajtás során még változtak, formálódtak, és nem voltak hatékonyak. – Javasoljuk a nemzeti fejlesztési miniszternek és a vidékfejlesztési miniszternek: 1. Fejlesszék tovább a jövőbeni támogatási rendszert – a 2013 utáni EU-fejlesztési célkitűzések fényében – úgy, hogy a forrásvesztés elkerülése és a szabályosság mellett a stratégiai célok megvalósítása és a projektek fenntarthatósága is kiemelt szempont legyen. 2. Intézkedjenek arra vonatkozóan, hogy a közösség pénzügyi érdekeinek védelme érdekében az uniós költségelszámolásból kivett és teljes egészében a hazai költségvetés terhére elszámolt NFT-projekteket vizsgálják felül a hazai pénzügyi érdekek védelmében, és a vizsgálat tapasztalatait építsék be a következő programozási időszakba. 3. Intézkedjenek arra vonatkozóan, hogy közérthető módon, összegezve mutassák be az NFT-programok által elért eredményeket a döntéshozók (a fejlesztési célokat meghatározók, támogatást nyújtók) és a társadalom számára. 4. Vizsgáltassák felül a hasznosítási problémákkal küzdő projektek intézkedési terveinek megalapozottságát, szükség szerint dolgoztassanak ki új intézkedési terveket. 10. szövegdoboz Összefoglaló a programok megvalósításának értékeléséről 2004–2006 között Forrás: Állami Számvevőszék 1110 számú jelentése – Jelentés a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenőrzéséről, 2011. június) 1.4.4. A 2007–2013-as programozási időszak 1.4.4.1. Kohéziós politika és költségvetés A 2007–2013-as pénzügyi keret vitája Magyarország számára kedvező végeredménnyel zárult, több mint 25 milliárd euró közösségi támogatást kapott Magyarország, ami a hazai társfinanszírozással együtt több mint 29 milliárd euró (kb. 8200 milliárd Ft) fejlesztési forrást jelentett. 66 Kohéziós politika 2014–2020 11. táblázat Kohéziós források célkitűzésenként és alapokként 2007–2013 között Forrás: Európai Bizottság A hazai társfinanszírozással együtt közel 7000 milliárd forint fejlesztési forrás állt rendelkezésre. Az ország hat régiója a konvergencia célkitűzés alá esett, így az e térségekben megvalósuló fejlesztések a legmagasabb szintű, 85%-os arányt képviselő uniós támogatásra voltak jogosultak. 13. ábra Magyarországi régiók jogosultsági térképe 2007–2013 között Forrás: Európai Bizottság 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 67 A közép-magyarországi régió fejlettsége okán ugyanakkor a 2. célkitűzés hatálya alá esett. Bár a tárgyalások során sikerült a régió számára kedvezőbb feltételeket elérni, az új besorolás egyrészt szűkítette forrásait, másrészt ezeket a többi régióhoz képest gyorsabb ütemben kellett felhasználni. 1.4.4.2. Célok és programstruktúra A nemzeti szintű stratégiát megfogalmazó Új Magyarország Fejlesztési Terv két átfogó célt nevesített, a foglalkoztatás bővítését és a tartós növekedés feltételeinek megteremtését, melyek megvalósítását az alábbi speciális célok támogatták: 1. A foglalkoztatás bővítéséért teendő lépések: • a munkaerő-kínálat növelése: az egyén foglalkoztathatóságának javítása; • a munkaerő-kereslet bővítése: munkahelyteremtés; • a kereslet és a kínálat összhangját biztosító foglalkoztatási környezet kialakítása. 2. A tartós növekedés elősegítéséért teendő lépések: • a versenyképesség növelése; • a gazdaság bázisának szélesítése; • az üzleti környezet fejlesztése, azon belül – az elérhetőség javítása, – a szabályozási környezet javítása, az állami szolgáltatások hatékonyságának növelése. Emellett a terv valamennyi operatív programot átszövő horizontális célokat is nevesített: • a környezeti, a makrogazdasági és a társadalmi fenntarthatóság elve; • a területi és társadalmi kohézió erősítésének – beleértve a nők és férfiak egyenlőségének, és a hátrányos helyzetűek esélyegyenlőségének, valamint a megkülönböztetés tilalmának – biztosítása. Ennek érdekében a terv hat kiemelt területen irányzott elő összehangolt állami és uniós fejlesztéseket: • a gazdaságban; • a közlekedésben; • a társadalom megújulása érdekében; • a környezet és az energetika területén; • a területfejlesztésben; • az államreform feladataival összefüggésben. Az ágazati programokra 5000 milliárd forintot meghaladó keret állt rendelkezésre, amelyek az alábbi átfogó célokra épülő beavatkozásokra nyújtottak támogatást: • versenyképesség növelése a kkv-k és a K+F erősítésével; • az elérhetőség javítása; • a környezet megóvása; • társadalmi megújulás; • közszolgáltatások minőségi fejlesztése (egészségügy, oktatás, szociális ellátás, kultúra); • olcsóbb, hatékonyabb közigazgatás. 68 Kohéziós politika 2014–2020 A hét régió fejlesztéseire 1600 milliárd forintos keret jutott, programjaik az alábbi támogatási célok mentén épültek fel: • regionális gazdaságfejlesztés; • turisztikai célú fejlesztések (attrakció, kapacitás); • helyi közlekedési infrastruktúra-fejlesztés (például 3–5. számjegyű utak fejlesztése); • humáninfrastruktúra-fejlesztések (iskolák, óvodák, egészségügyi létesítmények felújítása); • településfejlesztési akciók (épületrekonstrukciók, térrendezések). A célrendszer megvalósításához 15 operatív program nyújtott keretet, a programok az előző időszakhoz képest megnövekedett számát egyrészt a regionális szintű programok bevezetése okozta. Másrészt egyenes következménye az egy alap OP-szabálynak, amelynek értelmében az egymással összetartozó intézkedéseket is meg kellett bontani finanszírozási forrásuk szerint. A Gazdaságfejlesztés OP (a továbbiakban: GOP) célja a magyar gazdaság hosszú távon fenntartható növekedésének előmozdítása volt. Támogatta a versenyképesség javítása érdekében a K+F és az innovációs tevékenységeket, a vállalkozások (kiemelten a kis- és középvállalkozások) komplex fejlesztését, a modern üzleti környezet feltételeinek kialakítását, a pénzügyi eszközök bevezetését a kis- és középvállalkozások finanszírozáshoz juttatásának lehetőségeit szélesítendő (tőke, hitel, garancia). A Közlekedés OP (a továbbiakban: KÖZOP) célja az elérhetőség – és a minőség – fenntartható módú javítása volt az ország versenyképességének és a területi kohézió erősítésének érdekében. Támogatta az ország és a régiók nemzetközi közúti, vasúti és vízi úton való elérhetőségének javítását, a térségi elérhetőség fejlesztését, közlekedési módok összekapcsolását, gazdasági központok intermodalitásának és közlekedési infrastruktúrájának, illetve a városi és agglomerációs közösségi közlekedés fejlesztését. A Társadalmi Megújulás OP (a továbbiakban: TÁMOP) a munkaerőpiaci aktivitás növelésére összpontosított a humán erőforrások minőségének javításával. Támogatta a foglalkoztathatóság fejlesztését, a munkaerőpiacra való belépés ösztönzését, az alkalmazkodóképesség javítását, a minőségi oktatást és a hozzáférést mindenki számára, az emberi erőforrások fejlesztését a minőségi képzés, a kutatás és innováció területén, az egészségmegőrzést és a társadalmi befogadást, az esélyegyenlőség érdekében a részvétel erősítését. A Társadalmi Infrastruktúra OP az előbbi célt az oktatási infrastruktúra fejlesztése, az egészségügyi infrastruktúra fejlesztése, a munkaerőpiaci részvételt és a társadalmi befogadást támogató infrastruktúra javítása útján segítette. A Környezet és Energia OP (KEOP) céljai az egészséges, tiszta települések kialakítása és fenntartása, a vizek és természeti értékek jó kezelése, a megújuló energiahordozók növelése, a hatékonyabb energiafelhasználás, a fenntartható termelési és fogyasztási szokások ösztönzése és projektek előkészítése. A hét Regionális OP (ROP) közül hat a konvergencia régiók, egy a közép-magyarországi régió fejlesztését finanszírozta. Támogatta a helyi gazdaság-, vállalkozás- és turisztikai célú fejlesztéseket, a mobilitást és a közlekedési infrastruktúra javítását, humán infrastruktúra-fejlesztéseket, térségfejlesztési akciókat, az épített és természeti környezet állapotának javítását. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 69 Az Államreform OP (ÁROP) átfogó célja az volt, hogy segítse a közigazgatás teljesítményének növelését, és ezáltal a közigazgatás hozzájárulását az ország társadalmi és gazdasági versenyképességének javításához. Támogatta a folyamatok megújítását, a szervezetfejlesztést és az emberi erőforrás minőségének javítását. Az Elektronikus közigazgatás OP (EKOP) átfogó célja a közigazgatás teljesítményének javítása volt. Támogatta a közigazgatás és a közigazgatási szolgáltatások belső folyamatainak megújítását, a közigazgatási szolgáltatásokhoz történő hozzáférést garantáló fejlesztéseket (a szolgáltatások eljuttatását az ügyfelekhez). A Végrehajtás OP (VOP) célja az operatív programok hatékony és eredményes megvalósításának, a források teljes mértékű és időben történő abszorpciójának elősegítése volt. Magában foglalta a támogatások felhasználásáért felelős központi és horizontális intézmények működtetését és fejlesztését, a támogatások minőségi felhasználásához szükséges eszközrendszer, kiemelten az informatikai rendszer biztosítását, a programok értékelését, a kedvezményezettek tájékoztatását, tanácsadó hálózat kialakítását. 1.4.4.3. Új intézmény- és végrehajtási rendszer A 2007–2013-as időszak az intézményrendszer átszabásával járt együtt: a Nemzeti Fejlesztési Hivatal Nemzeti Fejlesztési Ügynökséggé (a továbbiakban: NFÜ) alakult át, és az új szervezet a tárcáktól átvette és magába integrálta az irányító hatóságokat. A mögöttes elképzelés az volt, hogy az új felállásban jobban érvényesülhetnek a nemzeti szintű célok a szűkebben vett ágazati célok felett, illetve könnyebbé válhat azoknak az egymással összefüggő intézkedéseknek az összehangolása (tartalmában, időzítésében stb.), amelyek más irányító hatóság felügyelete alá tartozó programok részét képezik. Az átszervezés másik mozgatórugója a központosítás és standardizálás feltéte­ leinek megteremtése volt. Az irányító hatóságok átvétele önmagában azt jelentette, hogy a programok menedzsmentjével kapcsolatos funkciókat egy szervezetbe vonták össze. Ezen túl néhány irányító hatósági funkciót, pl. információs rendszer működtetését, értékelést, kommunikációt is központosítottak az ügynökségen belül. Egységes részletszabályok is (kormányrendelet és az interneten elérhető Egységes Működési Kézikönyv) születtek. Minthogy a programkiegészítő dokumentumok elkészítésének kötelezettsége megszűnt, a kormány úgy döntött, hogy a programok végrehajtását kétéves akciótervekre alapozza. Ezek tartalmazták a konstrukciókat, a pályázati és projektcélokat, a pénzügyi kereteket, a lebonyolítás ütemezését és az indikátorokat. Az akcióterveket eredetileg évente lehetett volna felülvizsgálni, gyakorlatilag folyamatosan zajlott a módosításuk. A közreműködő szervezetek száma jelentősen – 15 szervezetre – csökkent. A hatékonyság javítása érdekében differenciált projektkiválasztási eljárásrendeket határoztak meg: • egy- vagy kétfordulós pályázat a verseny, jobb minőségű projektek és több saját forrás bevonása érdekében; • automatikus pályáztatás a kis összegű, egyszerű projektek kiválasztására; • kiemelt eljárásrendet a központi programok indítása, működtetése, állami szolgáltatások fejlesztése érdekében egyedi jellegű beruházások esetében állapítottak meg. 70 Kohéziós politika 2014–2020 Egyszerűsödtek a projektgazdák terhei (pl. biztosíték), rövidebb kifizetési, döntési határidőket írtak elő a hatályos jogszabályok. Amennyiben a kedvezményezett nem kapta meg a benyújtott számlájának ellenértékét a jogszabály által előírt határidőben (45 nap), számára késedelmi kamat megfizetését írták elő. Folyamatosan bővült az informatikai rendszer funkcionalitása. Kísérletként bevezették az egyszerűsített elszámolási módszertant, azaz számla benyújtása nélkül, előre megállapított átalány alapján lehetett egy-egy projekttevékenységet elszámolni. A programozási időszak közepe táján, a válság és a kormányváltás okán a végrehajtási rendszer jelentős felülvizsgálatára került sor, ami a nemzeti szabályozás további egységesítéséhez, az operatív programok módosításához, és közreműködő szervezetek további összevonásához vezetett. A KEHI keretei közül önálló szervként kivált a kizárólag uniós támogatásokra összpontosító, a hazai audit hatóság feladatait ellátó Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (a továbbiakban: EUTAF). A kiemelt szabálytalansági kockázatokra tekintettel központosították a nagy összegű közbeszerzések ellenőrzését is. A programozási időszak végén változás történt az NFÜ felügyeletében: 2013. júliusáig a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter felügyelte, 2013 augusztusától a december 31-i megszűnésig a Miniszterelnökség irányítása alatt állt. Érzékelhetővé vált még a tagállami szintű, valamennyi operatív programra rálátó monitoring66 bizottság felállításának igénye. Magyarország élen járt a pénzügyi eszközök – hitel, garancia, kockázati tőke – bevezetésében, mind az allokáció mértéke, mind a konstrukciók korai indítása terén. A visszaforgó pénzeszközök mára jelentős nagyságrendet képviselnek, a tagállam saját forrásainak számítanak, és az eredetiekhez hasonló célokra használhatóak fel. A kísérletek között érdemes megemlíteni a 33 leghátrányosabb helyzetű kistérség67 programját. Egy főre jutó támogatásuk a 2004–2006-os időszakban kb. 20%-kal, a 2007– 2013-as programidőszak első másfél éve keretében kb. 10%-kal meghaladta az országos átlagot. Ugyanakkor a különböző kistérségek fejlettsége között 20-szoros különbség alakult ki, a kistérségeken belül alapvetően a viszonylag fejlettebb települések és társadalmi csoportok jutottak forrásokhoz, míg a legszegényebb kistérségek alig vagy nem tudtak megfelelni a szükséges feltételeknek. A programra 2008-tól közel 100 milliárd forint állt rendelkezésre annak érdekében, hogy a kistérségek fenntartható fejlődési pályára álljanak, megforduljon a térség leszakadási trendje, és lendületet kapjon a hosszú távú felzárkózás. A kísérleti program a fejlesztések célba juttatásával az infrastrukturális háttér, a humán erőforrás és társadalmi tőke megteremtésére irányult, e feltételek ugyanis elengedhetetlenek a felzárkózási folyamat megalapozásához. A program kétségtelenül segítette a helyi fejlesztési, tervezési és végrehajtási kapacitások kialakulását és/vagy megerősödését, a sajátos, helyi problémáknak az intézkedésekben való megjelenítését. Másfelől, rendkívül nehézkesnek bizonyult egy a már elfogadott operatív programokon átívelő, azokból forrásokat „kihasító” kezdeményezés gyakorlati lebonyolítása. Bár közvetlen folytatása az új programozási időszakban nem indult, számos vonása felismerhető az integrált, területi alapú eszközökben. A programok kifizetési – azaz a Bizottság számára történő költségelszámolás – határideje 2015. december 31-én lejárt. Lásd partnerségi megállapodás szintű monitoring bizottság A kistérség földrajzilag összefüggő, elsősorban területfejlesztési és statisztikai célokat szolgáló területi egység volt Magyarországon 1994 és 2014 között. Bár területének nagyságát tekintve a kistérség közel állt az egykori (és későbbi) járáshoz, de nem tekinthető az utódjának, mivel nem a felsőbb közigazgatási szintek kihelyezett szerveinek illetékességi területét határozta meg. 66 67 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 71 1.4.4.4. Állami támogatási szabályok Az Európai Bizottság az N 487/2006. sz. határozatával hagyta jóvá a 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó regionális támogatási iránymutatás alapján a 2007. január 1-től Magyarországon alkalmazandó regionális támogatási térképet. A térkép a 2007. január 1-től 2014. június 30-ig nyújtott/nyújtandó regionális beruházási támogatásokra alkalmazandó, illetve abban az esetben, ha a vonatkozó uniós vagy hazai szabály erre hivatkozik. A regionális támogatási térképet az európai uniós versenyjogi értelemben vett állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről szóló 37/2011. (III. 22.) Korm. rendelet 25. §-ában hirdették ki. 14. ábra Regionális állami támogatási térkép, 2007–2013 Forrás: Támogatás Vizsgáló Iroda – TVI 1.4.5. A 2014–2020-as programozási időszak A 2014–2020 közötti időszakban a magyar kohéziós allokáció mértéke a következő táblázat szerint alakult: 72 Kohéziós politika 2014–2020 12. táblázat Magyarország EU-forrásai régiókategóriánként (2014–2020) euróban Régió Közép-magyarországi régió 6 kevésbé fejlett régió Alap EU-forrás ESZA ERFA Összesen ESZA ERFA Összesen KA ETHA EMVA Összes alap 205 873 693 257 829 746 463 703 439 4 506 266 232 10 498 950 944 15 005 217 176 6 025 427 012 39 096 293 3 455 336 493 24 988 780 413 Forrás: Nyikos szerkesztése a Partnerségi Megállapodás alapján 1.4.5.1. A végrehajtási rendszer átalakításának alapelvei Az új végrehajtási rendszerrel kapcsolatos alapelvek az előkészítés korai szakaszában megszülettek és így beépülhettek a programozás, nemzeti szabályozás, intézményrendszeri átalakítás folyamataiba. Kormányhatározatok68 írták elő a célokat és alapelveket: • a források 60 százalékának közvetlenül gazdaságfejlesztésre fordítását, a vissza nem térítendő támogatások előtérbe helyezését, az előző időszak jól működő konstrukcióinak folytonosságát; • a források integrált módon történő tervezését, továbbá a területiség elvének figyelembevételét, a területi operatív programok tervezésében a megyék közreműködését; • új, erős központi koordinációval működő, decentralizált fejlesztéspolitikai intézményrendszer kialakítását; • a szakpolitikai irányok még teljesebb körű érvényesítése és az intézményrendszer hatékonyabb működése érdekében az ágazati szakpolitikákért felelős tárcák tervező és irányító szerepének megerősítését, az irányító hatóságok a szaktárcák szervezeti keretei közé történő áthelyezését 2014. január 1-től; • az állami támogatás vizsgálatáért felelős szervezeti egységek 2014. január 1-jétől a központi koordináció részeként a Miniszterelnökség irányítása alá kerülnek; • a közszférához tartozó kedvezményezettek esetében a nyílt pályáztatás helyett egyszerűsített eljárásrend keretében való döntéshozatalt; • a tevékenységek kiszervezésének felszámolását, a feladatoknak a meglévő belső erőforrásokkal történő elvégzését – elősegítendő a befolyásmentes, szakmai szempontú, gyors döntéshozatalt és végrehajtást; a projektfejlesztés és bírálat e keretek közé helyezését; 68 1731/2013. (X. 11.) Korm. határozat a 2014–2020-as európai uniós programok lebonyolításának alapelveiről, a 1600/2012. (XII. 17.) Korm. határozat a 2014–2020 közötti európai uniós fejlesztési források felhasználásának tervezésével és intézményrendszerének kialakításával összefüggő aktuális feladatokról, 731/2013. (X. 11.) Korm. határozat a 2014–2020-as európai uniós programok lebonyolításának alapelveiről 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 73 • a pályázók adminisztratív terheinek csökkentését, a pályázók adatszolgáltatási kötelezettségének korlátozását, támogatási összegtől függően normatív feltételeken alapuló kiválasztás és az egyszerűsített elszámolás alkalmazását; előbbiek érdekében az állami adatrendszerekkel való kapcsolatok és a már rendelkezésre álló adatok tágabb körű felhasználásának megteremtését; • egyfokú jogorvoslat biztosítását az intézményrendszeren belül, a pályázatok tárgyában hozott döntések nyilvánosságát; • egységes továbbképzési rendszer kiépítését; • a projektek végrehajtásához szükséges engedélyezési eljárások központosítását, az eljárási határidő lerövidítését; • valamennyi uniós támogatási alapra – ideértve az európai mezőgazdasági és vidékfejlesztési alapot, valamint az európai halászati alapot is – kiterjedő, egységes eljárásrend kidolgozását. Új programstruktúrát is kialakítottak, amely az alábbi változásokkal járt: • a korábbi hét regionális operatív program helyett két területi operatív program alkalmazása (TOP, VEKOP); • a korábbi államreform, elektronikus közigazgatás és végrehajtási operatív program folytonos intézkedéseinek egyetlen operatív programba rendezése (KÖFOP); • a korábbi társadalmi megújulás és infrastruktúrafejlesztések folytonos intézkedéseinek egyetlen operatív programba rendezése; • új típusú beavatkozáscsomag alkalmazását a rászoruló személyeket támogató operatív program keretében. A korábbi időszakhoz képest jelentősen átrendeződött az egyes programtípusokhoz rendelt források részaránya is. A Gazdaságfejlesztési és Innovációs OP (a továbbiakban: GINOP) elsősorban a kisés középvállalkozások számára biztosít forrásokat gazdaságfejlesztési céllal. A vállalkozások versenyképességét, növekedését, hatékonyságát és a munkaerő versenyképességét (foglalkoztatás és szakképzés) támogató beavatkozásokat finanszíroz. Prioritásai közé tartozik a kis- és középvállalkozások fejlesztése, kutatás, technológiai fejlesztés és innováció, infokommunikációs fejlesztések, energetikai fejlesztések, foglalkoztatás, képzés, turizmus, pénzügyi eszköz (hitel-, garancia-, kockázatitőke-konstrukciók) működtetése. A Terület- és Településfejlesztési OP (a továbbiakban: TOP) elsődleges célja a térségi, decentralizált gazdaságfejlesztés, ezáltal a foglalkoztatás növelése, hozzájárulva az Európa 2020 tematikus célokhoz. Célterületét a kevésbé fejlett régiók – az ország Budapesten és Pest megyén kívüli területe, azaz a 18 megye – alkotják. Elsősorban az önkormányzatok fejlesztéseihez biztosít forrásokat, az önkormányzatok gazdaságfejlesztési és azzal összefüggő város- és településfejlesztési akcióit támogatja. Integrált és decentralizált formában tervezett, illetve végrehajtott területi programok alapján nyújt támogatást, amelyhez indikatív, tervezési forráskereteket határoz meg a területi szinteken. Az új területfejlesztési eszközt, a közösség által irányított helyi fejlesztések (a továbbiakban: CLLD) módszertanát is bevezette.69 69 ERFA-rendelet 7. cikk – TOP 6. prioritás 74 Kohéziós politika 2014–2020 Prioritásai: 1. Térségi gazdasági környezet fejlesztése a foglalkoztatás elősegítésére 2. Vállalkozásbarát, népességmegtartó településfejlesztés 3. Alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés kiemelten a városi területeken 4. A helyi közösségi szolgáltatások fejlesztése és a társadalmi együttműködés erősítése 5. Megyei és helyi emberierőforrás-fejlesztések, foglalkoztatásösztönzés és társadalmi együttműködés 6. Fenntartható városfejlesztés a megyei jogú városokban 7. Közösségi szinten irányított városi helyi fejlesztések (CLLD) A Versenyképes Közép-Magyarország Operatív Program (a továbbiakban: VEKOP) részben területi szempontú operatív programként területi fejlesztéseket, részben ágazati fejlesztések megvalósulását támogató intézkedéseket tartalmaz. A területileg decentralizált fejlesztések esetében a területi szereplők megadott fejlesztési irányok mentén, indikatív tervezési forráskeretük terhére határozzák meg saját fejlesztési elképzeléseiket (integrált területi programok kidolgozásával). Az ágazati fejlesztések megvalósítása esetében a fejlesztési irányok kijelölése az érintett intézkedésekért felelős szaktárcák hatáskörébe tartozik. Ezek a fejlesztések egész Magyarország területét lefedik, így arányosítva megjelennek a középmagyarországi régió (a továbbiakban: KMR) területén is („országos fejlesztések KMRlábai”). A program prioritásai: 1. Vállalkozások versenyképességének javítása 2. Kutatás, fejlesztés és technológiai innováció 3. Infokommunikációs fejlesztések 4. Turisztikai és természetvédelmi fejlesztései 5. Az energiahatékonyság, az intelligens energiahasználat és a megújuló energiák felhasználásának támogatása 6. Településikörnyezet- és közszolgáltatás-fejlesztés 7. Társadalmi hozzáférést bővítő és humánerőforrás-fejlesztést támogató programok 8. Foglalkoztathatóságot szolgáló programok 9. Közigazgatási és közszolgáltatási fejlesztések Az Emberi erőforrás-fejlesztési OP (EFOP) a társadalompolitikai célok legfontosabb eszköze, a humán tőke növelésével és a társadalmi környezet javításával tud a legeredményesebben hozzájárulni a célok megvalósításához. Prioritásai: 1. Együttműködő társadalom 2. Infrastrukturális beruházások a társadalmi együttműködés erősítése érdekében 3. Gyarapodó tudástőke 4. Infrastrukturális beruházások a gyarapodó tudástőke érdekében 5. Pénzügyi eszközök alkalmazása a társadalmi együttműködés erősítése érdekében, valamint társadalmi innováció és transznacionális együttműködések A Rászoruló személyeket támogató OP segítséget nyújt a szegénységben élők számára. Célcsoportját a súlyos anyagi depriváció által leginkább érintett alábbi három társadalmi csoport alkotja: szegény gyerekes családok, a közterületen élő személyek és a szociálisan 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 75 rászoruló megváltozott munkaképességű személyek, valamint a rendkívül alacsony jövedelmű időskorú személyek. A természetbeni segélyeket partnerszervezetek juttatják el a kedvezményezettekhez. A program kísérő intézkedéseket is támogat azzal a céllal, hogy a hajléktalan emberek megtegyék az első lépést a nincstelenségből és a társadalmi kirekesztettségből kivezető úton. 1. Élelmiszersegély biztosítása szegény gyermekes családok számára 2. Alapvető fogyasztási cikkek biztosítása szegény gyermekes családok számára 3. Élelmiszersegély biztosítása közterületen élők számára 4. Élelmiszersegély biztosítása szociálisan rászoruló, megváltozott munkaképességű, valamint rendkívül alacsony jövedelmű időskorú személyek számára A Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program (KEHOP) átfogó célja, hogy a magas hozzáadott értékű termelésre és a foglalkoztatás bővülésére épülő gazdasági növekedés az emberi élet és a környezeti elemek – hosszú távú változásokat is figyelembe vevő – védelmével összhangban valósuljon meg. Prioritásai: 1. Klímaváltozás hatásaihoz való alkalmazkodás 2. Települési vízellátás, szennyvízelvezetés és -tisztítás, szennyvízkezelés fejlesztése 3. Hulladékgazdálkodással és kármentesítéssel kapcsolatos fejlesztések 4. Természetvédelmi és élővilág-védelmi fejlesztések 5. Energiahatékonyság növelése, megújuló energiaforrások alkalmazása Az Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program (a továbbiakban: IKOP) a közlekedési infrastruktúra fejlesztésére, korszerűsítésére, a közlekedési lehetőségek bővítésére és a földrajzi mobilitás növelésére, a közösségi közlekedés és a környezetet kevésbé terhelő közlekedési módok erősítésére, a regionális, városi-elővárosi közlekedés korszerűsítésére összpontosít. Prioritásai: 1. Nemzetközi (TEN-T) közúti elérhetőség javítása 2. Nemzetközi (TEN-T) vasúti és vízi úti elérhetőség javítása 3. Fenntartható városi közlekedés fejlesztése, elővárosi vasúti elérhetőség javítása 4. A TEN-T hálózat közúti elérhetőségének javítása prioritási tengely A Közigazgatás-fejlesztési OP (a továbbiakban: KÖFOP) a közigazgatás és közszolgáltatás fejlesztésére irányul, ennek részeként támogatja az Európai Digitális Menetrendben megfogalmazott e-kormányzási célokhoz hozzájáruló fejlesztéseket is. Kiemelt hangsúlyt kap az átláthatósággal összefüggő kihívások megválaszolása, az e-közigazgatási szolgáltatások kihasználásának bővítése, a korszerű humánerőforrás-menedzsment megoldások alkalmazása. Továbbá a program magában foglalja az ESZA, ERFA és KA pénzeszközeinek felhasználásához szükséges tagállami funkciók ellátását is. Prioritások: 1. A szolgáltató közigazgatás szervezési feltételeinek fejlesztése 2. A közszolgáltatási innováció erősítése 3. A partnerségi megállapodás keretében tervezett operatív programok végrehajtásához kapcsolódó technikai segítségnyújtás A Vidékfejlesztési OP (a továbbiakban: VP) fő célkitűzéseit a munkahelyteremtés (a vidéki munkahelyek megőrzése, számának növelése, a munkavállalás feltételeinek javítása), 76 Kohéziós politika 2014–2020 a kis- és közepes méretű gazdaságok előnyben részesítése, a fenntarthatóság (klímavédelem, energiahatékonyság növelése, energiafüggőség csökkentése) képezik. 1. Tudásátadás és az innováció előmozdítása a mezőgazdaságban, az erdőgazdálkodásban és a vidéki térségekben 2. A versenyképesség és életképesség fokozása a mezőgazdasági termelés valamennyi típusa esetében. 3. Az élelmiszerlánc szervezésének és a kockázatkezelésnek a mezőgazdaság terén történő előremozdítása 4. A mezőgazdaságtól és erdészettől függő ökoszisztémák állapotának helyreállítása, megőrzése, javítása 5. Az erőforrás-hatékonyság előmozdítása, alacsony CO2-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaihoz alkalmazkodni képes gazdaság irányába történő elmozdulás támogatása 6. A társadalmi befogadás előmozdítása, a szegénység csökkentése és a gazdaság fejlesztése a vidéki térségekben A Magyar Halgazdálkodási Operatív Program (a továbbiakban: MAHOP) célja a mind hagyományos, mind innovatív technológiákra épülő fenntartható, erőforrás-hatékony, versenyképes haltermelés növelése, egyben a káros környezeti hatások csökkentése. A Halászati Operatív Program által megteremtett termelői bázisokra épít, segíti a halgazdálkodási kis- és középvállalkozások versenyképességének fokozását, a korábbi időszakhoz képest nagyobb hangsúlyt helyezve a foglalkoztatási, a környezetvédelmi, fenntarthatósági és az energiahatékonysági szempontokra. Prioritásai: 1. A környezeti szempontból fenntartható, erőforrás-hatékony, innovatív, versenyképes és tudásalapú halászat előmozdítása 2. A környezeti szempontból fenntartható, erőforrás-hatékony, innovatív, versenyképes és tudásalapú akvakultúra támogatása 3. A közös halászati politika végrehajtásának előmozdítása 4. A piaci értékesítés és a feldolgozás támogatása 1.4.5.2. A tematikus célok korlátai Egyrészt az átrendeződött nemzeti prioritásoknak – közvetlen gazdaságfejlesztés primátusa –, másrészt az uniós előírásoknak, kiemelten a tematikus céloknak és kötelező allokációknak következtében az operatív programok tartalmukban és nagyságrendjükben is különbségeket tartalmaztak az előző időszakhoz képest. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 77 15. ábra Példa a két időszak közötti különbségre: A közlekedési infrastruktúra fejlesztésére rendelkezésre álló források elérhetőségében való különbség a két időszak között – KÖZOP és IKOP keretek összehasonlítása Forrás: Szalóki Flórián: Közlekedésfejlesztési projektek a 2014–2020 EU költségvetési időszakban, XI. Regionális Közlekedési Konferencia, Debrecen, 2016. április 26–28. Más esetben, a korábbi időszakban egységes keretben kezelhető fejlesztési célt – kiemelten a turizmus terén – csak több operatív program keretében és megváltozott tartalommal sikerült érvényesíteni. 1.4.5.3. A megújult intézményrendszer A deklarált cél, az új fejlesztéspolitikai intézményrendszer létrehozása számos változtatással járt együtt. 2014. január 1-jével megszűnt a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, funkcióit megosztották a szaktárcák és a Miniszterelnökség között. Az egyes operatív programok irányító hatóságai a program fő beavatkozási területéért felelős szaktárcához kerültek. A központi koordinációt a Miniszterelnökség szervezeti keretein belül alakították ki. Szintén a Miniszterelnökség ad szervezeti bázist a közigazgatás-fejlesztési, a vidékfejlesztési és halászati operatív programok irányító hatóságainak működéséhez. A közreműködő szervezetek is betagozódtak a szaktárcákba, ez alól kivételt képeznek: • Terület- és Településfejlesztési OP, melynek közreműködő szervezete a Magyar Államkincstár; • Magyar Halgazdálkodási Operatív Program, amelynek közreműködő szervezete a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal átalakításával szintén a Magyar Államkincstár lett. A tagállami szintű koordinációs feladatokat a Miniszterelnökség látja el, amely összefogta a programozási dokumentumok elkészítésével, a programok végrehajtásával összefüggő teendőket, kialakította és felügyeli az uniós támogatások és a kapcsolódó hazai költségvetési 78 Kohéziós politika 2014–2020 források felhasználását, a szabályozói háttér, intézmény- és eszközrendszer működtetését, elvégzi a programok lebonyolításához kapcsolódó központosított irányítási funkciókat (pl. kommunikáció, értékelés). A monitoring bizottságokat az új operatív programokhoz igazodva alakították át, illetve a partnerségi megállapodás szintjén is monitoring bizottságot állítottak fel. Az igazoló hatóság a Magyar Államkincstárban, az audit hatóság változatlan formában folytatta tevékenységét. 2016 nyarától a legmagasabb szintű döntés-előkészítő és döntéshozó funkciót a Stratégiai Kabinet tölti be,70 melynek munkáját a Fejlesztéspolitikai Koordinációs Bizottság segíti. 1.4.5.4. Állami projektértékelői rendszer A 2014–2020-as időszakban újjászervezték a projektek értékelésének rendszerét.71 A korábbi, gyakran piaci szereplők által végzett projektértékelést az állami intézmények belső erőforrásaira támaszkodva, állami értékelők végzik. A cél a külső, piaci szereplők érdekeitől való függetlenség, objektivitás és átláthatóság biztosítása volt. A pályázat útján kiválasztott értékelők körét a kormány- és köztisztviselők, közalkalmazottak vagy többségi állami tulajdonú cég munkavállalói alkotják, egyedi feladatmegbízás alapján vizsgálják és értékelik a támogatási kérelmeket. Listájuk nyilvános, összeférhetetlenségi és titoktartási nyilatkozatot tesznek, nemzetbiztonsági ellenőrzésen esnek át. Minden kérelmet két értékelő véleményez, amennyiben jelentős eltérés van az értékelések során adott pontszámokban, harmadik értékelőt jelölnek ki. A rendszer alapesetben csak meghatározott eljárásrend72 alapján kiválasztott projektek körére terjed ki, illetve a miniszter hozzájárulása esetén bármely más felhívásra benyújtott támogatási kérelmek esetén is alkalmazható. 2016 szeptemberére minden tématerületen rendelkezésre álltak az értékelők. A jogosultsági ellenőrzést továbbra is az irányító hatóság végzi. 1.4.5.5. Állami támogatási szabályok A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó regionális állami támogatásokról szóló iránymutatást (2013/C 209/01) (a továbbiakban: az iránymutatás) 2013. június 19-én fogadta el a Bizottság, és 2014. július 1-jén lépett hatályba. Az iránymutatásban megfogalmazott szabályok alapján a tagállamok elkészítették és benyújtották a Bizottság számára regionális Az intézményrendszer részleteit lásd a későbbi kapcsolódó fejezetben. A Kormány 110/2016. (V. 25.) Korm. rendelete az állami projektértékelői jogviszonyról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2016. évi XXXIII. törvény 72 Mikro-, kis- és középvállalkozások – beleértve az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott egyes támogatások esetében a természetes személyeket és a mezőgazdasági termelőnek minősülő nagyvállalat méretű vállalkozásokat is – számára nyitva álló, a 2014–2020-as programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 272/2014. Korm. rendelet) 54. § a) pontja szerinti kiválasztási eljárásrenddel érintett felhívásokra, b) a helyi vagy területi önkormányzatok számára nyitva álló, a 272/2014. Korm. rendelet 54. § a) pontja, valamint az 57/A. § (2) és (3) bekezdése szerinti kiválasztási eljárásrenddel érintett felhívásokra 70 71 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 79 támogatási térképüket;73 meghatározták egyrészt azokat a területeket, ahol a vállalkozások regionális állami támogatásokat kaphatnak, illetve megszabták e támogatások intenzitását. A regionális támogatási térképet az európai uniós versenyjogi értelemben vett állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről szóló 37/2011. (III. 22.) Korm. rendelet 25. §-ában hirdették ki. A Bizottság 2014. március 11-én hagyta jóvá a 2014. július 1-jétől 2020 végéig alkalmazandó, SA.37718 számú magyar regionális támogatási térképet.74 A térkép a 2014–2020 között alkalmazandó Regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás alapján meghatározott területen adható maximális támogatási intenzitásokat tartalmazza. A 2007–2013 közötti időszakban hatályos térképhez képest a Közép-Dunántúl és Nyugat-Dunántúl régiókban 5-5%-kal csökken az intenzitás mértéke. Budapesten nagyvállalatoknak beruházási támogatás nem adható. Pest megyének pedig csak egy része támogatható. Pest megye 82 településén 35%-ra nő az intenzitás mértéke a 2007–2013 közötti időszakban hatályos 30%-hoz képest. 16. ábra Magyarország támogatási térképe 2014–2020 között Forrás: TVI 2016 folyamán Magyarország a térkép kisebb módosítását kérte, amit az Európai Bizottság Versenypolitikai Főigazgatósága 2016 októberében jóváhagyott.75 A módosított támogaA regionális támogatási térkép olyan jogszabályi rendelkezés, mely az ország egyes régiói, illetve a fejlett régiók esetében kisebb területi egységei számára meghatározza az ott beruházó vállalatok számára beruházási támogatásként nyújtható állami támogatás maximális mértékét. 74 Az Európai Bizottság Versenypolitikai Főigazgatósága 2016. október 11-én jóváhagyta a 2017–2020 között alkalmazandó, SA.46346 számú határozatában a magyarországi regionális állami támogatási térkép módosítását. A módosított támogatási térkép 2017. január 1-jétől 2020. december 31-ig hatályos. 75 SA.46346 számú határozatában 73 80 Kohéziós politika 2014–2020 tási térkép 2017. január 1-jétől 2020. december 31-ig lesz hatályos, a változtatás lényege, hogy Pilisvörösvár és Solymár lekerült a támogatható térségek listájáról, a helyükre Göd és Sződliget került. 17. ábra KMR-támogatási térkép 2014–2020 között Forrás: TVI 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 81 1.4.5.6. A közép-magyarországi régió problémája76 Magyarországon a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (Tftv.) bevezette a régió fogalmát. Az Országos Területfejlesztési Koncepciót elfogadó 35/1998. (III. 20.) OGY-határozatban, majd az ennek helyébe lépő 97/2005. (XII. 25.) OGY-határozatban rögzítették a jelenleg érvényes hét tervezési-statisztikai régiót. Ezt a lehatárolást az Európai Unióhoz való csatlakozási megállapodásba is átvezették, azonban ez a Központi Statisztikai Hivatalnak az Eurostat felé történő adatszolgáltatási kötelezettségének teljesítése érdekében a gyakorlatban már korábban is érvényesült. A hazai NUTS-rendszer 2004-ben vált teljessé, amikor az Eurostat felkérésére kialakították a hazai NUTS 1 szintet is. Ezt 2004. május 1-jei hatállyal KSH-elnöki közleményben hirdették ki. Magyarország NUTS-besorolását, azon belül a NUTS 2 − tervezési-statisztikai − régiók lehatárolását EK jogszabályban az Európai Parlament és Tanács 1888/2005/EK (2005. október 26.) rendelete rögzíti. Ennek értelmében Magyarország 3 NUTS 1 (nagy régió), 7 NUTS 2 (tervezés-statisztikai régióból) és 20 NUTS 3 (megyék és a főváros) egységből áll. A régiólehatárolás módosítása az 1059/2003/EK rendelet előírásai értelmében az Európai Bizottság egyetértésével, és az Eurostat jóváhagyásával történhet. A korábbi tapasztalatok alapján77 – és a Bizottság iránymutatása szerint – ebben a lehatárolással kapcsolatos kérdésben a tagállam kormányának egyértelmű állásfoglalása szükséges. Már 2002-től kezdődően merültek fel kérdések a lehatárolással kapcsolatban, többek között Pest Megye Közgyűlése több határozatban is megerősítette „leválási szándékát”. Pest Megye Közgyűlése az 1990. évi LXV. tv. 71. § (2) bekezdés alapján már 2002ben a 140/2002. (08. 30.) sz. Közgyűlési határozatával népszavazást kezdeményezett annak érdekében, hogy Pest megye váljon külön a fővárostól, és különüljön el NUTS 2 szinten is. A népszavazás megtartására végül mégsem kerülhetett sor, mert a Pest Megyei Bíróság 1.Kpk. 26.827/2002/5. sz. végzésével a határozatot megsemmisítette. 2004. április 29-én a Miniszterelnöki Kabinetiroda kérte Budapest és Pest megye különválasztását. A javaslattal kapcsolatban az Eurostat indítványozta, hogy Magyarország nyújtson be módosítási kérelmet a NUTS-rendelet 2006. évi felülvizsgálati eljárása során. A kormány 2006-ban nem kezdeményezte Pest megye kiválását. 2004 nyarán Pest Megye Önkormányzatának képviselő-testülete A Pest megyét érintő regionális átalakulások, átalakítási szándékok tárgyú, 266/2004. (06. 18.) számú Közgyűlési határozatával újból kezdeményezte a regionális lehatárolás felülvizsgálatát, az önálló régió kialakítását. Határozatának egyik legfontosabb célja az volt, hogy a közép-magyarországi régió továbbra is jogosult maradhasson az 1. célkitűzés szerinti támogatásra. Ezt az aggodalmat a Nemzeti Fejlesztési Terv 2004–2006 közötti, az egész ország 1. célkitűzés szerinti régióként történő kezelésével átmenetileg mérsékelte. Mindezeket figyelembe véve 2007-ben Pest Megye Közgyűlése a 408/2007. (10. 26.) sz. Közgyűlési határozatában fogadta el, hogy kezdeményezni kívánja Pest megye mint önálló tervezési-statisztikai régió kialakítását. Egyben döntött arról, hogy minden Pest megyei 76 77 A fejezet Nyikos Györgyi Pest megye és a Közép-Magyarország régió – Együtt vagy külön? [Polgári Szemle, 11(2015. december)/4–6.] cikkje alapján készült. Az Európai Bizottságnak a NUTS-rendelet végrehajtásáról szóló COM(2007) 287. jelentése javasolta, „hogy valamennyi tagállam szándéka teljesen világos legyen, minden tagállamtól konkrét választ kell kérni, amelyben egyértelműen kijelenti azt is, ha nem kíván felülvizsgálatot. Ezzel a jövőben elkerülhetők lesznek a szándékok tisztázatlanságával kapcsolatos nehézségek”. 82 Kohéziós politika 2014–2020 településnél kezdeményezi e törekvés támogatását és a helyi népszavazásról való döntést. Bár a népszavazás elmaradt, a Pest megyei önkormányzatok nagy része támogatja, hogy településükön népszavazás döntse el, kiváljon-e a megye a Budapesttel közös régióból.78 Mindezek alapján egyértelműen azonosítható Pest megye önálló régióvá válásának igénye, kiemelten már a 2007–2013 közötti tervezési időszak uniós forrásainak felhasználásához kapcsolódóan, illetve az ezt követő periódusra való felkészüléshez. A Pest Megyei Önkormányzat – és parlamenti képviselők – megkeresésére a kormány több alkalommal előterjesztés-tervezeteket készített a KMR szétválasztásának kérdéséről. A tervezetek az ország és azon belül a KMR helyzetét komplexen, kiemelten Budapest támogathatóságának lehetőségeit vizsgálták. Az előterjesztésekben kimutatták, hogy az ország szempontjából a KMR egyben tartása – a főváros és a megye területfejlesztési szoros együttműködésének biztosítása mellett – azért is támogatott, hogy a főváros az EU-forrásokhoz hozzáférhessen. Budapest és Pest megye egy régióba sorolása lehetővé tette, hogy a 2004–2006 közötti időszakban az ország egész területe az elmaradott régiók kategóriájába kerüljön, és a legmagasabb támogatást élvezhesse. A 2007–2013 közötti időszakra Magyarország számára meghatározott támogatási keretnél a KMR az eredeti, első megközelítéshez képest több forrást élvezhet mind a Kohéziós Alap által finanszírozott projekteken keresztül, mind további kompenzációs támogatások révén. Az így kialkudott keretek tették lehetővé, hogy Budapest és Pest megye egy régióban tartásával átmeneti – phasing in – kategóriába kerülhetett, és így széles körű, a közlekedés, infrastruktúra, turisztika, oktatás, és egyéb területekre kiterjedő támogatást kaphatott. A phasing in besorolás miatt a KMR 2010-ig az 1. célkitűzésű régiókéhoz hasonló mértékű támogatásokban részesülhetett sok tekintetben, majd 2011–2013 között indult meg a támogatások mértékének jelentős csökkenése. A KMR, és azon belül a főváros és Pest megye – az ország többi régiójával összehasonlítva – igen kiemelt támogatási kereteket élvezhetett. A NUTS-besorolás módosítását a kormány sem az EU-csatlakozást megelőzően, sem az esedékesség évében, 2006-ban nem kezdeményezte. A lehatárolás kérdése 2009-ben merült fel újra, azonban a témában kormányzati döntés nem született. A NUTS-rendszer felülvizsgálatával kapcsolatos tagországi kezdeményezések határidejét az Európai Bizottság 2009 első félévéről 2010 márciusára hosszabbította meg, Magyarország azonban ezzel a lehetőséggel nem élt. A KMR megosztását legutóbb 2013 első félévében lehetett volna kezdeményezni. Az Európai Bizottsággal történő egyetértés és az Eurostat általi jóváhagyás esetén az új régióbeosztás legkorábban 2015. január 1-től lépett volna hatályba. A 2014–2020-as időszakra vonatkozó jogszabályi keretek elfogadását követően a Bizottság azonnal elfogadta a különböző régiókategóriákba eső régiók listáját és az azokra jutó allokációkat, ezt pedig 78 A Pest megyei önkormányzatok közel 80%-a támogatja, hogy településükön népszavazás döntse el, kiváljon-e a megye a Budapesttel közös régióból. A megkeresésre 163 település válaszolt, és ezek közül 147 támogatta, hogy helyi népszavazáson döntsenek a települések lakói arról, ki akarnak-e válni a Budapesttel közös középmagyarországi régióból. Mindössze öt település – Budaörs, Csomád, Pécel, Szigethalom és Üröm – válaszolta kategorikusan azt, hogy nem kíván kiválni a régióból. Nagykőrösön pedig megyét váltanának, s erről kívánnak népszavazást tartani. Tíz település – Sóskút, Rád, Káva, Kartal, Herceghalom, Fót, Bugyi, Gödöllő, Pusztazámor és Pusztavacs – testülete azt válaszolta, hogy jelenleg nem tartják időszerűnek a kiválás kérdését. Százhalombattán nem támogatják helyi népszavazás kiírását, viszont az önkormányzat képviselő-testülete az országgyűlésnél kezdeményezi önálló Pest megyei területfejlesztési-statisztikai régió létrehozását. 83 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek nem lehet megváltoztatni az időszak során, mivel az a többéves pénzügyi keret módosítását is igényelné, amire ilyen kérdésben nincs reális lehetőség. A régióhatár-módosítási kérdéskör kapcsán rögzíteni kell, hogy Magyarország abban az esetben sem lenne jogosult többletforrások megszerzésére, ha Pest megye különválásával önálló régióként a kevésbé fejlett régiókategória támogatásaira teljes egészében jogosult lenne. Ennek oka az ún. capping szabály,79 vagyis a támogatások mértéke nem haladhatja meg az ország GDP-jének meghatározott százalékát, vagyis Pest megye legfeljebb a többi régió forrásainak terhére növelheti a rendelkezésére álló támogatásokat. A jelenlegi régióhatárok nagymérvű átalakítását vagy közigazgatási változásokat is igénylő – azaz a megye- vagy régióhatárok települések, vagy kistérségek átcsatolásával történő megváltoztatását, jelentős politikai, szakértői és társadalmi egyeztetést igénylő – módosítását azonban csak egy átfogó közigazgatási reform keretében célszerű elvégezni. A területfejlesztési tervezési-statisztikai régiók megyehatárokat nem érintő átszervezésének vizsgálata azonban lehetőséget adhat a területpolitikai érdekek képviseletére. Az európai tapasztalatok rendkívül vegyesek, nincs arra vonatkozó kötelező szabály, hogy a főváros és környezete külön vagy együtt alkosson egy régiót. Míg Brüsszel, Berlin, Athén vagy Madrid teljes területe NUTS 1 egység, és ezen belül se NUTS 2, se NUTS 3 egységeket nem alakítottak ki, addig Párizs, Bécs, Dublin, Róma, Amszterdam NUTS 3 egységeket alkot. London két NUTS 2 egységre osztott, és azokon belül is további két-két NUTS 3 egységet alakítottak ki. A 28 tagállam 14 fővárosi régiója több mint 20%-kal meghaladja az EU27 átlagos fejlettségi szintjét, ezenkívül négy régió nem éri el a 75%-ot. Az egy főre jutó GDP alapján a legfejlettebb régiók között a fővárosi, nagyvárosi régiók szerepelnek: Belső-London az Egyesült Királyságban (321%), Luxembourg (266%), Brüsszel Belgiumban (222%), Hamburg Németországban (202%), Pozsony Szlovákiában (186%), Île de France Franciaországban és Groningen Hollandiában (mindkettő 182%), Stockholm Svédországban (173%) és Prága Csehországban (171%). 18. ábra Egy főre jutó regionális GDP tagállamonként az EU28 átlagában kifejezve (PPS, 2011) Forrás: Eurostat 79 A 2007–2013-as időszakban Magyarország esetében a GDP-t 3,4293%-ban határozták meg, a 2014–2020-as időszakban 3,15%. 84 Kohéziós politika 2014–2020 A fennmaradó régiók közül átmeneti kategóriába kerül a kb. 77%-on álló Málta. Szlovénia, Lengyelország és Románia fővárosi régiója védőháló típusú kompenzációban részesül, mivel korábbi konvergenciabesorolásból versenyképességi kategóriába kerülnek. Berlin és Lisszabon már a 2007–2013-as időszakban is versenyképességi régiók voltak, így náluk nem merül fel a támogatások komoly visszaesése. Ciprus egy régiót alkot, így ebben a formában nem összehasonlítható a KMR-rel. A KMR-hez némileg hasonló helyzetű Görögország Attika régiója, mely 111%-on áll. 2016-ban a kormány úgy döntött,80 hogy – figyelembe véve a vonatkozó uniós szabályokat – 2018-tól Pest megye önálló NUTS 2-es régióvá válik, így a magyarországi régiók száma – az eddigi hétről – nyolcra bővül. Ez az Európai Bizottság jóváhagyása esetén a 2021-től induló uniós fejlesztési ciklusban jelenthet a megyének – mint kevésbé fejlett régiónak járó – többletforrást. 1.5. 2014–2020 ESB-alapok felhasználási rendszere 1.5.1. Alapelvek 1.5.1.1. Addicionalitás Az addicionalitás a kohéziós politika első, nagy reformjának (1988) következményeként jelent meg a szabályozásban mint alapelv. A mögöttes megfontolás az volt, hogy a kohéziós politika forrásai új, európai dimenziót és új értéket tesznek hozzá a regionális fejlesztés tagállami gyakorlatához és intézkedéseihez. Ráadásul az uniós költségvetésből rendelkezésre álló pénzeszközök elenyésző hányadát teszik ki a tagállamok költségvetési forrásainak. Következésképpen az ESB-alapok nem helyettesíthetik a tagállami közkiadásokat, azokat a tagállamnak előre meghatározott szinten fenn kell tartania a programozási időszakban. Lényeges e tekintetben, hogy csak azok a kiadások számíthatóak bele a szükséges kiadásszintbe, amelyek megfelelnek a meghatározott addicionalitási kategóriáknak. A referenciaszint igazolásának egyszerűsítése és a gazdasági kormányzás rendszerével való összhang érdekében új indikátort vezettek be, a bruttó állóeszköz-felhalmozást.81 Az erre vonatkozó adat megfeleltethető azoknak az információknak, amelyeket a tagállamok a stabilitási, illetve konvergenciaprogramjuk keretében benyújtanak. A célértékek kialakítása a Bizottság és a tagállam közös elemzésének eredményeként és megállapodásukkal történik. Figyelembe veszik az általános makrogazdasági feltételeket, a tagállam külső-belső környezetéből adódó sajátosságokat, más közkiadásokra vonatkozó mutatókat és a kohéziós politika pénzeszközeinek változását a két egymást követő programidőszak között. A referenciaszint értékét a partnerségi megállapodás írja elő. A referenciaszint igazolása • azokban a tagállamokban kötelező, amelyek lakosságának legalább 15%-a kevésbé fejlett régiókban él; 80 81 Kormány 2013/2015. (XII. 29.) Korm. határozata a közép-magyarországi régió kettéválasztásáról „bruttó állóeszköz-felhalmozás”: az összes rezidens termelő által egy adott időszak során beszerzett, értékesített eszközökkel csökkentett, a termelők vagy intézményi egységek termelő tevékenysége révén nem saját termelésű eszközökben realizált, értéknövekedéssel megnövelt állóeszköz, a 2223/96/EK (1) tanácsi rendeletben meghatározottak szerint; CPR 95. cikk 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 85 • azokban a tagállamokban, ahol a lakosság legalább 65%-a kevésbé fejlett régiókban él, a referenciaszintet tagállami szinten kell igazolni; • azokban a tagállamokban, ahol a lakosság 15% és 65% közötti része kevésbé fejlett régióban él, az igazolás mind regionális, mind tagállami szinten kötelező. A megállapított kiadási szint teljesítésének értékelésére három időpontban kerül sor az alábbiak szerint: • A tagállam előzetes (ex-ante) jelleggel elvégzi a referenciaszint igazolását, ennek részleteit összefoglalja a partnerségi megállapodásban. 11. szövegdoboz A magyarországi referenciaszint és az előzetes igazolás legfontosabb szempontjainak részletezése Forrás: Magyarország Partnerségi Megállapodása • A félidős vizsgálatot a Bizottság végzi el 2018-ban, a szint értéke felülvizsgálható, ha a tagállam gazdasági helyzetében lényeges változások történtek. • Az utólagos vizsgálatot szintén a Bizottság bonyolítja le 2022-ben. Annak megállapítására összpontosít, hogy a tagállam éves releváns közkiadásainak átlagos volumene eléri-e vagy meghaladja a referenciaszintet. Amennyiben valamely tagállam nem teljesíti a referenciaszintet, a probléma súlyától függően a Bizottság pénzügyi korrekciót rendelhet el. Magyarországon az addicionalitás igazolásáért a Nemzetgazdasági Minisztérium a felelős. 86 Kohéziós politika 2014–2020 1.5.1.2. Partnerség A partnerség elve, amely az Európai Szociális Alap vonatkozásában egészen a Római Szerződésig nyúlik vissza (1957), az 1988-as reformnak köszönhetően a kohéziós politika szerves részévé vált, és az idők folyamán tartalma, alkalmazási területe jelentős mértékben kiszélesedett. A partnerség elve szabályozási követelményként az 1988-as reformot követően került a rendszerbe, és megkövetelte a területi és helyi hatóságok bevonását a programozásba és a programvégrehajtásba. Azóta a szabályozási reformok során az elvet folyamatosan kiterjesztették először a gazdasági és szociális partnerekre (1993), majd a környezetvédelmi és esélyegyenlőségi hatóságokra (1999), illetve nonprofit és civil szervezetekre (2006). A 2014–2020-as időszakra vonatkozó jogszabályhoz82 ún. partnerségi kódexet alakítottak ki, amely tartalmazza az alapelv gyakorlati alkalmazásához kötődő főbb elvárásokat. Az általános jogi kötelezettségek mellett egyes beavatkozás-, illetve eszköztípusok specialitásai a partnerség terén is megjelennek, ezek közé tartozik az integrált városfejlesztés (ERFA 7. cikk), valamint a globális támogatások működtetése (ESZA 6. cikk és külön indikátor az V. fejezetben). Egyszóval a formális jogi követelményekbe is beépülő partnerségi elv folyamatosan ösztönzi a többszintű kormányzatból a többszintű kormányzás kialakulását. Az elv alapvető célja, hogy a partnerek bevonása, a folyamatos párbeszéd révén javítsa a programok elfogadottságát, támogatottságát, hitelességét. Végül, de nem utolsósorban annak a tudásnak, tapasztalatnak a becsatornázása, amellyel a partnerek rendelkeznek, növeli a programok keretében zajló intézkedések hatékonyságát és hatásosságát. A partnerség a tagállami és területi szintű, az állami, gazdasági és társadalmi, civil és területi jellegű szereplők mobilizálását és együttműködését jelenti, kiemelten a döntések előkészítése és meghozatala során. A 2014–2020 közötti időszak kapcsán ki kell emelni az európai magatartási kódex létrehozását, amely a partnerséggel kapcsolatos minimumkötelezettségeket, számbavételt igénylő megfontolásokat összegzi. A kódex a partnerség és többszintű kormányzás gyakorlásának elősegítését szolgálja, ennek érdekében leírja: • az érintett partnerek bevonásának alapelveit – különös tekintettel a transzparencia teljesülésére – megkönnyítendő a partnereket leginkább megtestesítő, átfogó szervezetek meghatározását; • a partnerséget a tagállamoknak formalizált módon és szoros együttműködés alapján kell működtetniük, a szabályok meghatározzák továbbá a kötelező jelleggel bevont partnerek típusait is, úgymint a) illetékes városi és egyéb hatóságok; b) gazdasági és szociális partnerek; valamint c) a civil társadalmat képviselő érintett szervezetek, beleértve a környezetvédelmi partnereket, a nem kormányzati szervezeteket, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, a társadalmi befogadást, a nemek közötti egyenlőséget előmozdító szervezeteket; 82 A CPR 5. cikke kimondja, hogy a tagállam a partnerségi megállapodás és az operatív programok előkészítése és megvalósítása során – annak valamennyi, a tervezéstől az értékelésig tartó fázisában – köteles a partnerség elvének alkalmazására. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 87 • a monitoring bizottságok tagságára vonatkozó szabályokat és jó gyakorlatnak számító ügyrendi megfontolásokat, • a partnerekkel való együttműködés területeit és bevált megoldásokat az előrehaladási jelentések elkészítésébe történő bevonásával, valamint a programok monitoringjával és értékelésével összefüggésben; minthogy a partnerek egyúttal érdekeltek, kedvezményezettek is lehetnek, a potenciális összeférhetetlenség kezelésének szempontjait is részletezi a kódex; • a partnerek kapacitásépítésének támogatását is, és bemutatja, hogy milyen területeken és témákban hoztak sikereket már a tagállamok – szakmai segítségnyújtási keretekből is támogatott – intézmény- és szervezetfejlesztési projektjei; • az Európai Bizottság szerepét a jó gyakorlatok terjesztésében; • a partnerség értékelésének fő alapelveit és jó gyakorlatait. A partnerségben való részvétel természetesen széles körű információhoz való hozzáféréssel jár, amelyek egy része – akár csak átmenetileg is – nem elérhető az érdekeltek szélesebb köre, a potenciális pályázók, sem a közvélemény számára. Ez szükségessé teszi, hogy a partnerek tiszteletben tartsák és teljesítsék az átláthatóságra, adatvédelemre, titoktartásra és összeférhetetlenségre vonatkozó előírásokat. A partnerek kiválasztása esetében vezérlőelv a reprezentativitás, azaz olyan szervezetek bevonása, amelyek – aktívan – képviselik a fejlesztésekben érdekeltek széles körét, illetve rendelkeznek az ehhez szükséges kapacitással, mechanizmusokkal is. A kiválasztási folyamattal szemben támasztott elvárások közül ki kell emelni az átláthatóságot. A programozási folyamat jelentőségére való tekintettel, és a közösségi normáknak megfelelően a partnerség megalapozásának és működtetésének olyan keretek között kell történnie, amelyek garantálják, hogy a partnerekkel folytatott konzultációk időben, tartalmukban relevánsak és transzparensek. • Meg kell határozni a partnerszervezetek körét; általában a tervezésért felelős szaktárcák/irányító hatóságok a partnerséget az érdekelt szervezetek széles körére építik. Az egyes partnerek bevonása a tervezés különböző szakaszaiban és formájában eltérhet. A dokumentumtervezetek internetes alapú, nyilvános elérhetősége túl is mutat a partnerség keretén, gyakorlatilag a lakosság egésze számára megnyitja a lehetőséget, hogy hozzájáruljon a program tartalmához. • Ehhez értelemszerűen a partnereknek fel kell készülniük, ezért előzetesen ismerniük kell a programozási dokumentumok elkészítésének menetrendjét, saját közreműködésük lehetséges formáit, előírásait. • Biztosítani kell a partnerek számára a dokumentumokhoz való könnyű hozzáférést, illetve elegendő időt ezek feldolgozására, megvitatására, véleményük kialakítására. • A dokumentumok kötelező sablon szerint történő felépítése kihívást jelent a partnerség szempontjából, minthogy a programok több száz oldalasak és nehezen áttekinthetőek. A partnereknek ezért lehetőséget kell kapniuk értelmezési problémáik megfogalmazására, kérdések feltevésére is. A partnerségi megállapodás és az operatív programok ismertetik a partnerek bevonásának részleteit. A vidékfejlesztési program esetében a partnerség automatikusan kiterjed a tagállami vidékfejlesztési hálózatra. 88 Kohéziós politika 2014–2020 A partnerek a program teljes életciklusa során – tervezés, végrehajtás, monitoring és értékelés funkciók okán – részt vesznek a monitoring bizottságokban. A CPR megszabja a monitoring bizottságok összetételével kapcsolatos követelményeket. A folytonosság érdekében megfontolásra érdemes, hogy azok a partnerek, akik részt vettek a programok előkészítésében, a monitoring bizottságban folytassák tevékenységüket. A horizontális elveknek – a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és nemek közötti egyenlőség előmozdítása, fenntartható fejlődés – szintén tükröződnie kell a monitoring bizottság tagságában. Nagyon fontos, hogy a transzparencia feltételeit a partnerszervezetnek is teljesítenie kell, azaz megismerhető és közérthető eljárásrend alapján kell a monitoring bizottságba delegált tag kiválasztását lebonyolítania. A monitoring bizottság tagjaiként a partnerek szavazati joggal rendelkezhetnek. A monitoring bizottság működését ún. ügyrend szabályozza. Az ügyrend részletei közvetlenül kihatnak a partnerek munkájára. • Rendezni kell a döntéshozatalban játszott szerepüket – szavazati jog, illetve az észrevételek felvetését garantáló megfigyelői státusz –, az emlékeztető elfogadásának módját, és az összeférhetetlenség,83 illetve titoktartás kezelését. • A hatékony részvétel feltételezi az információk időben történő kézhezvételét, a monitoring bizottság tagjainak az ülés időpontját megelőző 10 munkanappal korábban meg kell kapniuk a megvitatandó dokumentumokat, minthogy ezekről egyeztetnek saját szakértőikkel, tagságukkal, mielőtt észrevételeiket, álláspontjukat kialakítanák. • A monitoring bizottsági tagok a részvétellel összefüggő kiadásaik fedezésére költségtérítést kaphatnak, illetve szakmai támogatásuk is elszámolható a programok terhére (pl. képzések, szakmai fórumok és hálózatok kiépítése). A transzparencia érdekében az ezeket finanszírozó uniós támogatásokhoz való hozzáférés formalizált szabályait az érintettekkel meg kell osztani. A partnerek hozzáadott értéke különösen a pályázati kiírások előkészítése, a programok monitoringja és értékelése, a jelentések elkészítése során bír nagy jelentőséggel. A szabályosság érdekében a partnereket jó előre meg kell ismertetni az adatvédelemre, összeférhetetlenségre, titoktartásra vonatkozó szabályokkal, ezek teljesülését az irányító hatóságnak folyamatosan figyelemmel kell kísérnie. A tapasztalt partnerek értékes javaslatokkal gazdagíthatják például a kiírás tervezetét, de kezelni kell azt a helyzetet is, hogy egyúttal potenciális felhasználói is a támogatásoknak. A monitoring bizottságoknak és albizottságoknak kulcsszerepük van a programok előrehaladásának nyomon követésében, így az eredményességi felülvizsgálat megállapításainak, a jelentések és értékelések következtetéseinek megvitatásában. Magát a partnerség működését is értékelni kell, ehhez a végrehajtási és előrehaladási jelentések teremtenek keretet, illetve a tagállam dönthet úgy, hogy szélesebb körű, független értékelést végez. A partnerség elve a beavatkozás jellegétől függően érvényesülhet projektszinten is, a partnerek bevonása a projekt előkészítésébe, illetve megvalósításába javítja a projekt minőségét, elfogadottságát és értelemszerűen hitelességét. Egyes fejlesztéstípusok esetében maguk a jogszabályok írják elő a partnerek formális bevonását (pl. közmeghallgatás Kiemelten az intézkedések tartalmának, illetve a pályázati felhívás tervezetének és/vagy a kiválasztási szempontok megvitatása során lehet releváns. 83 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 89 megtartása). A nemzeti elszámolhatósági szabályok szerint a partnerséggel kapcsolatos költségek ráterhelhetőek a projektre. A belső kapacitások elégtelensége komoly akadályt teremthet a partnerszervezetek számára, megnehezítve, esetleg meggátolva érdemi hozzájárulásukat a programok tervezéséhez és/vagy megvalósításához. A jogszabályok értelmében ezért az irányító hatóságnak meg kell vizsgálnia az esetleges intézményfejlesztési támogatás szükségességét, ennek formája az igényektől függően változhat. Jelentheti képzés megtartását, külső szakértők igénybevételét, vagy éppen a partnerszervezetek közötti és/vagy a partner-, kiemelten ernyőszervezeteken belüli koordinációs mechanizmusok javítását, háttéranyagok, útmutatók, tanulmányok kidolgozását. Az ESZA-rendelet – hivatkozva a CPR-re – kiemeli továbbá a partnerszervezetek lehetőségeit arra vonatkozóan, hogy globális támogatást működtessenek, ebben az esetben már magának az operatív programnak meg kell határoznia az ilyen támogatástípus részleteit és költségvetését. Továbbá, a társadalmi partnerek és civil szervezetek számára megfelelő pénzeszközöket kell biztosítani kapacitásuk megerősítéséhez. Az ERFA-rendelet fenntartható városfejlesztési programok megalapozottsága érdekében írja elő a partnerek bevonásának feltételeit. Az ETHA-rendelet hangsúlyozza továbbá a partnerek bevonásának szükségességét az operatív programmal összefüggő kommunikációs tevékenységekbe is. Végül, de nem utolsósorban nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy a partnerek fejlesztése, együttműködésük ösztönzése megjelenik a beruházási prioritások között is, illetve alapját képezi az integrált területi eszközöknek is, kiemelten a helyi akciócsoportoknak. 1.5.1.3. Többszintű kormányzás A többszintű kormányzás lényege a döntések együttes meghozatala, a kapcsolódó jogosítványok és a döntés befolyásolásának lehetősége megoszlik az érdekeltek között. A többszintű kormányzás az EU-politikák működtetésében – és különösen a kohéziós politika területén – jelentős elméleti és gyakorlati megközelítésként a ’90-es évektől meghatározó jelentőségű az EU politikai szisztémájának működésében. A koncepció megkíséreli annak lefektetését, hogy a szupranacionális intézmények és a szubnacionális szereplők minként működnek együtt az EU-s politikai célok megvalósításának folyamataiban. Ezt követően a szubszidiaritás elvével kiegészülve alakult ki a feladat- és felelősségmegosztás intézményi rendszere, amely biztosítja, hogy lehetőség szerint a döntéshozatal szempontjából a leghatékonyabb szint járjon el az egyes kérdésekben. Az eredeti koncepció ’90-es évekbeli megfogalmazását követően a szakirodalom is intenzíven kezdett el foglalkozni a kérdéssel, amelynek eredményeként mind a koncepció, mind a gyakorlat jelentős fejlődésen ment keresztül, és a különböző szintek feladatmegosztásába aktívabban bevonták a különféle, nem állami szereplőket. A többszintű kormányzás a hatékonyságra és legitimitásra gyakorolt hatása miatt az EU-politikai döntéshozók számára is egyre fontosabbá vált, ami további szakmai vitákat váltott ki a különböző lehetséges megoldásokról a szakpolitika alakításában részt vevő különböző szintek és szereplők viszonylatában. A többszintű kormányzás több szakpolitikai területen is megvalósul, azonban a kohéziós politika regionális/területi jellegénél fogva természetes terepe e mechanizmus működésének. 90 Kohéziós politika 2014–2020 A gyakorlati tapasztalatok és a vonatkozó irodalom megállapításai is megerősítik (lásd pl. Hooghe84), hogy a többszintű kormányzás megfelelő feltételek mellett erősíti a szakpolitika hatékonyságát a programvégrehajtásban, nagyobb legitimitást és átláthatóságot biztosít, és az eredmények iránti erősebb elkötelezettséggel jár. A többszintű kormányzás gyakorlati megvalósításának értékelése85 kapcsán a következő megállapítások tehetők: az alkalmazott értékelési módszertan86 alapján az uniós intézmények szintjén kialakult a többszintű kormányzási rendszer, mely folyamatos, és (többnyire) nyílt, átlátható, többszintű információáramlást biztosít, konzultációs mechanizmusai normál esetben működnek, és minden szintre kiterjednek stb. A többszintű kormányzás kiegészítő mechanizmusainak és gyakorlatainak értékelése ugyanakkor jelentős hiányosságokat is feltárt. Ezek elsősorban az olyan mechanizmusok és innovatív eszközök használatát érintik, amelyek a többszintű kormányzás elvárásait politikai tartalommá alakítják át. Az értékelés több szakpolitikai terület és számos stratégiai dokumentum vonatkozásában elkészült. 19. ábra Többszintű kormányzás értékelése strukturális alapoknál Forrás: EU/EIPA (2012): Monitoring eredményjelző az EU-s többszintű kormányzásról A tapasztalatok alapján a partnerségi elv tagállamonkénti megvalósítása is jelentős eltéréseket mutat, amivel kapcsolatban a következő kihívások azonosíthatók: • tradíció hiánya – számos országban, különösen az EU12 körében, központosított végrehajtási mechanizmusok és a decentralizáció hiánya jellemző; • partnerek forráshiánya – a civil szervezetek aktív közreműködéséhez szükséges források hiánya nehezítheti a részvételt; • eltolódás a forrásallokáció és prioritások kijelölési rendszerében – már a lisszaboni célok megjelenése a rendszerben elkezdte ezt az eltolódást, de a következő időszak 84 85 86 Hooghe, L.: Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-Level Governance, Clarendon Press, Oxford, 1996. EU/EIPA (2012): “Scoreboard for Monitoring Multilevel Governance (MLG) at the European Union Level” is the principle of MLG being encouraged throughout the EU policy cycle? A módszertan a konkrét többszintű kormányzási gyakorlatokat két fejezetcím alatt hat kategóriába sorolja. I. Eljárások: tájékoztatás és konzultáció; az érintett felek bevonása és reaktivitás; II. Az EU-politikák tartalma: területi / integrált / helyi érdekű politika; intelligens szabályozási mechanizmusok és innovatív végrehajtási eszközök, illetve partnerségek. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 91 tematikus koncentrációs rendszere továbbviszi azt a folyamatot, melyben az Európai Bizottság erősödő szerepe jelentősen visszafoghatja a területi és helyi szereplők aktivitását a programozásban és a végrehajtásban; • a többszintű kormányzás magas adminisztratív költségei; • demokratikus deficit. Az értékelések eredménye azonban továbbra is azt mutatja, hogy a kohéziós politika a többszintű kormányzás szempontjából jó gyakorlatnak minősül az EU-szakpolitikákkal való összehasonlításban. A kohéziós politika megvalósításának középpontjában olyan összetett célrendszer áll, amely a különböző szintű és különböző szektorokban működő döntéshozók közreműködését igényli. A programciklus során a partnerek akár részben különböző összetételben és különböző szakaszokban kapcsolódhatnak be a döntési folyamatokba. Az új kormányzási modell kialakítása időigényes, ráadásul terület- és szakpolitika-függő. Magában foglalja • az érintett és megfelelő formális hatáskörrel, valamint szükség szerint informális hatalommal/befolyással rendelkező szereplők azonosítását, pl. a helyi igények felmérése nehezen képzelhető el a területi szereplők nélkül; • a kommunikációs és formalizált együttműködési mechanizmusok kialakítását; • az érintettek szerepének, funkciójának előírását; • a folyamatok (cél, tartalom, elvárt eredmény) lefektetését. A többszintű kormányzásnak a programciklus egészére ki kell terjednie, legfeljebb az ös�szetétele változik. Beleértendő a partnerségi megállapodás és az operatív programok többszintű kormányzás keretében történő elkészítése, a monitoring bizottságok működtetése, illetve feltétlenül említést érdemel a közösségvezérelt helyi fejlesztés (CLLD). Az integrált területi eszköz a helyi akciócsoportokra alapoz a helyi fejlesztési stratégia megtervezése és végrehajtása tekintetében. A helyi akciócsoportokban egyaránt helyet kapnak a kormányzati aktorok, a térség gazdasági, társadalmi és civil szervezetei anélkül, hogy egyetlen érdekcsoport dominálhatná az együttműködést. Továbbá, a támogatási döntések meghozatalában a nem kormányzati oldal szereplőinek szavazati aránya minimum 51%-ot képvisel. Az előbbi sajátosságok által lehetősége nyílik a helyi közösségnek arra, hogy részt vegyenek az uniós szintű célok megvalósításában, és egyúttal saját fejlesztési igényeik érvényre juttatásában. 1.5.1.4. Fenntartható fejlődés A fenntartható fejlődés elvének alapvető célja a környezet minőségének megóvása, védelme és állapotának javítása. A kohéziós politika terén biztosítani kell, hogy csak olyan projektek részesüljenek az alapok támogatásában, amelyek hozzájárulnak a fenntartható fejlődés elvének megvalósításához. Az uniós szabályok előírják, hogy melyek azok a területek, amelyekre a partnerségi megállapodás és az operatív programok előkészítése során kiemelt figyelmet kell fordítani. Ezek87 az alábbiak: 87 Összhangban a klímaváltozás elleni küzdelem egyre kiemeltebb szerepével. 92 Kohéziós politika 2014–2020 • • • • • a környezet védelmének előmozdítása; a források hatékony felhasználása; az éghajlatváltozás mérséklése és az ahhoz történő alkalmazkodás; a biológiai sokféleség; a katasztrófákkal szembeni ellenálló képesség, a kockázat megelőzése és kezelése. A partnerségi megállapodás és az operatív programok leírják az elv érvényesítésének mechanizmusait, utóbbiak az alábbi területeket jelölték meg a horizontális cél érvényesítése érdekében: • erőforrás-hatékonyság, energiahatékonyság, megújuló energiák használata; • a projektek klímakockázatának csökkentése, alkalmazkodás a klímaváltozás várható káros hatásaihoz; • vizek állapotának megőrzése, javítása (megfelelés a Víz Keretirányelv követelményeinek); • biodiverzitás csökkenésének megállítása, természeti és kulturális értékek, ökoszisztéma-szolgáltatások megőrzése, fejlesztése, vizek és a táj ökológiai állapotának megőrzése, javítása; • az élő felületek csökkenésének megállítása, a barnamezős beruházások előnyben részesítése, települési és egyéb zöldfelület növelése; • a káros környezeti vagy éghajlati hatással járó beruházások elkerülése, a káros hatások enyhítése, mentesítés az egészségre ártalmas anyagoktól; • a hulladéktermelődés csökkentése, hulladék hasznosítása, illegális hulladéklerakó felszámolása; • a fenntartható fejlődés kiemelt tématerületeihez kapcsolódó mérhető szemléletformálás érvényesítése; • a fejlesztéssel érintett térség fenntarthatóságával, környezeti állapotával kapcsolatos adatok rendszerszerű gyűjtése, hozzáférhetővé tétele. Az ex-ante értékelés keretében a tervezett intézkedések helytállóságát is vizsgálják. Az elvet érvényesíteni kell a projektek kiválasztása során is, illetve a monitoring bizottság rendszeresen áttekinti az elért eredményeket, ehhez a végrehajtási és előrehaladási jelentések hasznos alapot jelenthetnek. A programok és projektek megvalósítása során a szennyező fizet elvet is alkalmazzák. 1.5.1.5. A hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a nemek közötti egyenlőségnek az előmozdítása A hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a nemek közötti egyenlőségnek az előmozdítása az Európai Unió alapvető értékei közé tartozik, az elvek tartalma és kötelező alkalmazásuk az unió működésének valamennyi dimenziójában az EUMSz-ból következik. A társadalmi fenntarthatóság érdekében ösztönzi az érintett szervezetek kapacitásainak bővítését, a hátrányos helyzetben lévő csoportok társadalomba történő integrációját és a társadalmi életben való részvételüket. A kohéziós politika terén ezért biztosítani kell • az érintettek tájékoztatását a program nyújtotta lehetőségekről (pénzügyi támogatás, szolgáltatás stb.); • a partnerszervezetek bevonását a programok előkészítésébe és megvalósításába; 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 93 • a fejlesztések eredményének elérhetőségét mindenki számára; • az esetleges akadályok felszámolása érdekében proaktív lépések megtételét. A CPR értelmében a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a nemek közötti egyenlőség előmozdításának elvét a program teljes életciklusában szem előtt kell tartani. Következésképpen aktívan kell támogatni azon intézkedéseket, amelyek segítenek fölszámolni a nőket vagy a férfiakat érintő egyenlőtlenséget a társadalmi élet valamennyi területén, beleértve a • foglalkoztatást; • képzést; • gazdasági életet; • közéletet; • közjavakhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférést. A férfiak és nők közötti egyenlőség érvényesítése a hazai programozási, illetve végrehajtási rendszerben különösen releváns az alábbi területeken: • a foglalkoztatási, szociális, egészségügyi, közlekedési, oktatási és képzési szolgáltatások; • a közkincsekhez, közjavakhoz, közszolgáltatásokhoz való hozzáférés; • a nők gazdasági függetlenségének, illetve vállalkozóvá válásának előmozdítása; • a munkahelyek családbaráttá tétele; • a férfiak esélyegyenlőségének előmozdítása; • roma, kisgyermeket nevelő vagy többgyermekes, 50 év feletti, inaktív vagy migráns nők, továbbá a gyermeküket egyedül nevelő szülők helyzetének javítása. Kiemelten vonatkozik az elv érvényesítésének szem előtt tartása a programok előkészítésére, a projektek kiválasztására, a monitoring és értékelési folyamatokra. Nagy figyelmet kell fordítani a fogyatékossággal élő személyek információkhoz és forrásokhoz való hozzáférésére.88 Az érintett személyeket képviselő szervezeteket be kell vonni a programok előkészítésébe és végrehajtásába, szükség szerint támogatva szervezetük fejlesztését is. Az elv érvényesülését a monitoring bizottságnak is felügyelnie kell. Az operatív programoknak be kell mutatniuk az elv megvalósítása érdekében tervezett lépéseket, amelyeket az ex-ante értékelők is megvizsgálnak. A tagállam dönthet úgy, hogy az operatív program elkészítéséhez kikéri az egyenlő bánásmódért felelős nemzeti hatóság véleményét is. Továbbá, az előzetes feltételek konkrét követelményeket tartalmaznak az elv érvényesítéséhez. Az elv végrehajtása az operatív programokban általában kétféleképpen történik: • bizonyos intézkedések tartalmuknál fogva közvetlenül az elv érvényesítését szolgálják; • bár nem az elv áll az intézkedés középpontjában, az előkészítés és megvalósítás rendszerének köszönhetően eredményeivel hozzájárul annak érvényesüléséhez. A hazai végrehajtási rendszerben a partnerségi megállapodás monitoring bizottság mellett horizontális monitoring bizottság működik, ezen túl az operatív programok monitoring bizottságai is dönthetnek saját horizontális albizottságuk, munkacsoportjuk felállításáról. 88 Az ESZA esetében a mutatókat férfiak és nők szerint is megbontják. 94 Kohéziós politika 2014–2020 Továbbá a Miniszterelnökség a Monitoring és Értékelési Munkacsoport keretében horizontális munkacsoportot működtet. Tagjait az irányító hatóságok munkatársai, szakpolitikai felelősök szakértői, felkért szakértők, a partnerszervezetek képviselői alkotják. Legfontosabb feladatai: • a partnerségi megállapodás monitoring bizottság munkájának támogatása; • a horizontális elvek és politikák érvényesítését és a monitoring adatgyűjtés rendjét megalapozó koncepció előkészítése; • az operatív programok éves fejlesztési keretének horizontális szempontú értékelése és a monitoring bizottságok tájékoztatása; • horizontális szempontok érvényesítéséhez kapcsolódó kapacitásfejlesztés támogatása. 1.5.2. Források és jogosultsági szabályok A 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló 1311/2013/EU, Euratomrendelet a kiadási oldalhoz kapcsolódóan a hétéves költségvetésből esedékes, teljes tagállami allokációt is meghatározta. A többéves pénzügyi keret (korábban „pénzügyi terv”) nem az EU hétéves költségvetése, hanem olyan mechanizmus, amely biztosítja, hogy az uniós kiadások tervezhetőek legyenek, és egyúttal szigorú költségvetési normáknak feleljenek meg. Az Európai Parlament és a Tanács – amelyek együttesen alkotják az Európai Unió „költségvetési hatóságát” – minden évben e kereten belül döntenek a soron következő év költségvetéséről. A többéves pénzügyi keret meghatározza a következő évek tényleges politikai prioritásait, azaz nemcsak költségvetési, hanem politikai keretet is alkot. A jelenleg érvényben lévő többéves pénzügyi keret a 2014-től 2020-ig terjedő időszakra szól. A többéves pénzügyi keretről szóló rendelet céljai: • a politikai prioritásokat számadatokban fejezze ki a 2014–2020-as költségvetési ciklusra vonatkozóan; • biztosítsa a költségvetési fegyelmet az EU-ban; • a többéves pénzügyi keret révén megkönnyítse az EU éves költségvetésének elfogadását. A többéves pénzügyi keretben foglalt felső határok nem jelentenek kiadási célkitűzést, az EU éves költségvetése rendszerint alacsonyabb, mint a többéves pénzügyi keretről szóló rendeletben szereplő felső kiadási határok, az egyetlen kivétel ez alól a kohéziós politika, amelynek tekintetében a többéves pénzügyi keret felső határa ténylegesen kiadási célkitűzést jelent. Az EU pénzeszközei az unió által meghatározott prioritásokkal összhangban kerülnek a tagállamokhoz. A költségvetési sorok felhasználási szabályait az ágazati jogszabályok rögzítik. A mezőgazdasági/vidékfejlesztési és kohéziós források ezen szabályozás alapján ún. „tagállami borítékként” működnek, amely kötelezettségvállalási keretként áll az adott ország rendelkezésére, az egyéb költségvetési sorokat közösségi szinten (általában kiválósági vagy szükségességi alapon) osztják el. A 2014–2020-as költségvetési keret kiadásainak fejezetei: 95 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek • Az 1. Intelligens és inkluzív növekedés című fejezet a versenyképesség növelésére szánt összegeket és a kohéziós támogatásokat tartalmazza. A kohéziós támogatásokat az 1b. alfejezet mentén osztják ki. • A 2. Fenntartható növekedés: természeti erőforrások című fejezet tartalmazza a KAP kiadásait. • A 3. Biztonság és uniós polgárság című fejezet a menekültüggyel, a bevándorlással és a határok ellenőrzésével kapcsolatos közös politikák, a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni közös küzdelem, illetve a bírósági együttműködés kiadásait tartalmazza. Ide tartozik továbbá a közegészségügy, fogyasztóvédelem, a kultúra és az ifjúsági ügyek is. • A 4. Globális Európa című fejezet a közös kül- és biztonságpolitika kiadásait tartalmazza. Fő céljai az előcsatlakozási politika új eszközeinek megteremtése (a továbbiakban: IPA), Európai Szomszédságpolitika finanszírozása (ENI), illetve különböző segélyezési eszközök (humanitárius, valamint makropénzügyi) működtetése. • Az 5. Igazgatás című fejezet tartalmazza az Európai Unió intézményeinek működési költségeit. 13. táblázat 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret Kötelezettségvállalási előirányzatok 1. Intelligens és inkluzív növekedés 1a. Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért 1b. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió 2. Fenntartható növekedés: természeti erőforrások ebből: a piaccal kapcsolatos kiadások és közvetlen kifizetések 3. Biztonság és uniós polgárság 4. Globális Európa 5. Igazgatás ebből: az intézmények igazgatási kiadásai 6. Ellentételezés Összesen 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 60 283 61 725 62 771 64 238 62 528 67 214 69 004 450 763 15 605 16 321 16 726 17 693 18 490 19 700 21 709 125 614 44 678 45 404 46 045 46 545 47 038 47 514 47 925 325 149 55 883 55 060 54 261 53 448 52 466 51 503 50 558 373 179 41 585 40 989 40 421 39 837 39 079 38 335 37 605 277 851 2 053 2 075 2 154 2 232 2 312 2 391 2 469 15 686 7 854 8 218 8 083 8 385 8 281 8 589 8 375 8 807 8 553 9 007 8 764 9 206 8 794 9 417 58 704 61 629 6 649 6 791 6 955 7 110 7 278 7 425 7 590 49 798 27 0 0 0 0 0 0 27 2014–2020 96 Kötelezettségvállalási előirányzatok Kötelezettségvállalási előirányzatok összesen a GNI százalékában Kifizetési előrirányzatok ös�szesen a GNI százalékában Rendelkezésre álló mozgástér A saját források felső korlátja a GNI százalékában Kohéziós politika 2014–2020 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Összesen 2014–2020 136 056 137 100 137 866 139 078 140 242 959 988 1,00% 1,00% 0,99% 0,98% 0,98% 1,00% 128 030 131 095 131 046 126 777 129 778 130 893 130 781 908 400 134 318 135 328 1,03% 1,02% 0,98% 0,98% 0,97% 0,92% 0,93% 0,93% 0,91% 0,95% 0,25% 0,25% 0,26% 0,31% 0,30% 0,30% 0,32% 0,28% 1,23% 1,23% 1,23% 1,23% 1,23% 1,23% 1,23% 1,23% Forrás: Európai Tanács A kohéziós politika jogszabálycsomagja lefektette azokat a szabályokat, amelyek mentén a tagállam jogosult a keretek felhasználására, lehívására, különös tekintettel a következőkre: • A régiókategóriák lefektetése – „régiókategória”: a régiók a CPR 90. cikk (2) bekezdésének megfelelő besorolása a „kevésbé fejlett régió”, az „átmeneti régió” vagy a „fejlettebb régió” kategóriába. • Az elosztás módszerére – az egyes tagállamoknak meghatározott juttatás az adott tagállam támogatásra jogosult NUTS 2 szintű régiói számára nyújtott juttatások összegével egyenlő, kiszámítása a CPR VII. mellékletében megadott módszerekkel összhangban történik. Beleértve a kiegészítő allokációkat, amelyek a 2014–2020as időszakban – a tárgyalások eredményeként a kiinduló pénzügyi „borítéknál” 1,56 milliárd euróval magasabb összegű allokációt biztosított. 19. Egyes régióknak a támogathatósági helyzetükben bekövetkezett változásokhoz, vagy a közelmúltbeli gazdasági változásaikból eredő hosszú távú hatásokhoz való alkalmazkodásának megkönnyítése érdekében a következő kiegészítő összegek elkülönítésére kerül sor: a) Belgiumnak 133 000 000 EUR, ebből 66 500 000 EUR Limburgnak és 66 500 000 EUR Vallóniának; b) Németországnak 710 000 000 EUR, ebből 510 000 000 EUR az átmeneti régiókategóriába tartozó korábbi konvergencia régióknak, és 200 000 000 EUR Lipcse régiónak; c) a 10. ponttól eltérve Magyarország kevésbé fejlett régiói számára a strukturális alapokból 1 560 000 000 EUR összegű további keretet kell elkülöníteni, a Cseh Köztársaság kevésbé fejlett régiói számára 900 000 000 EUR összegű további keretet, Szlovénia kevésbé fejlett régiói számára pedig 75 000 000 EUR összegű további keretet. 12. szövegdoboz Kiegészítő allokációk 2014–2020 között Forrás: CPR, VII. melléklet 97 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek • A régiókategóriák közötti átcsoportosítás tilalmára. A kevésbé fejlett régiók, az átmeneti régiók és a fejlettebb régiók mellé rendelt allokáció nem csoportosítható másik kategóriába eső régió(k) számára. BE – – 1 039,7 BG 2 278,3 5 089,3 CZ 6 258,9 15 282,5 Európai Ifjúsági Területi Együtt- Foglalműkö- koztatás dés TranszCBC nacionális Külső és ritkán lakott régiók Fejlettebb régiók Átmeneti régiók Kohé­ziós Alap Fejletlenebb régiók 14. táblázat Tagállamok kohéziós politikai forrásai (2014–2020) 938,6 – 219,0 – – – – 88,2 – 71,4 255,1 9 771,5 8 498,0 Összesen 44,2 42,4 2 283,9 134,2 31,5 55,2 7 588,4 296,7 43,0 13,6 21 982,9 – 204,2 22,7 – 626,7 338,7 DK – – DE – – EE 1 073,3 2 461,2 – – – 49,9 5,5 – 3 590,0 IE – – – 951,6 – 150,5 18,3 68,1 1 188,6 EL 3 250,2 – 185,3 46,4 171,5 15 521,9 ES – 7 034,2 2 306,1 2 528,2 13 11 2 040,4 399,5 074,4 3 407,8 4 253,3 6 348,5 484,1 430,0 187,6 943,5 28 559,5 310,2 15 852,5 FR – HR 2 559,5 IT CY – – 19 234,9 443,3 824,7 264,6 – – 127,8 18,3 – 22 324,6 1 102,0 7 692,2 – 890,0 246,7 3,3 11,6 269,5 5 837,5 – – – 421,8 – 29,5 553,4 66,2 8 609,4 567,5 32 823,0 735,6 LV 1 349,4 3 039,8 – – – 84,3 9,3 29,0 4 511,8 LT 2 048,9 4 628,7 – – – 99,9 13,9 31,8 6 823,1 LU – – – 39,6 – 18,2 2,0 – 59,7 6 025,4 15 005,2 – 463,7 – 320,4 41,4 HU 49,8 21 905,9 MT 217,7 – 490,2 – – 15,3 1,7 – 725,0 NL – – – 1 014,6 – 321,8 67,9 – 1 404,3 72,3 906,0 – 222,9 34,4 – 1 235,6 – 2 242,4 – 543,2 157,3 252,4 77 567,0 PT – – 23 51 163,6 208,0 2 861,7 16 671,2 257,6 1 275,5 115,7 78,6 43,8 RO 6 935,0 15 058,8 441,3 – 364,0 88,7 160,8 21 465,0 22 106,0 993,8 AT PL – 98 Európai Ifjúsági Területi Együtt- Foglalműkö- koztatás dés TranszCBC nacionális Külső és ritkán lakott régiók Fejlettebb régiók Átmeneti régiók Kohé­ziós Alap Fejletlenebb régiók Kohéziós politika 2014–2020 Összesen 895,4 1 260,0 – 847,3 – 54,5 8,4 4 168,3 9 483,7 – 44,2 – 201,1 22,3 FI – – – 999,1 305,3 139,4 21,9 – 1 465,8 SE – – – 1 512,4 206,9 304,2 38,1 44,2 2 105,8 UK Interre­ gionális együttműködés Városi in­novatív akciók TA – 2 383,2 – 612,3 253,3 SI SK EU28 2 617,4 5 767,6 9,2 3 074,8 72,2 13 991,7 206,1 11 839,9 571,6 371,9 1 217,6 63 399,7 182 171,8 35 381,1 54 350,5 1 555,4 7 548,4 2 075,0 3 211,2 351 854,2 Forrás: Európai Bizottság 1.5.2.1. Társfinanszírozási arány A régiók kategóriája szerint meghatározott közösségi hozzájárulás aránya az 50% és 85% közötti sávban mozog. Az ERFA, ESZA és Kohéziós Alap esetében Magyarország • hat kevésbé fejlett régiója a 85%-os társfinanszírozási arányra jogosult; • a fejlett közép-magyarországi régió 50%-os társfinanszírozási arányra csökkent. Az ETHA terhére nyújtott hozzájárulást a támogatható közkiadások összege alapján kell kiszámítani, és a közösségi hozzájárulás maximális mértéke a támogatható közkiadások 75%-a. Az EMVA esetében a közösségi hozzájárulás maximális mértéke a támogatható közkiadások 85%-a a kevésbé fejlett régiókban – a legkülső régiókban és a 2019/93/EGK rendelet szerinti kisebb égei-tengeri szigeteken –, (63% és 75% között mozog az átmeneti típusú régiók esetében) és 53%-a a többi régióban. A jogszabályok rendelkeznek azonban azokról a kivételekről, amikor a fent említett maximális társfinanszírozási arány tíz százalékponttal emelhető (de nem haladhatja meg a 100%-ot), ha • a teljes prioritási tengely megvalósítása pénzügyi eszközök révén történik; 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 99 • a teljes prioritási tengely megvalósítása közösségvezérelt helyi fejlesztés révén történik; • a teljes prioritási tengely megvalósítása társadalmi innováció vagy transznacionális együttműködés révén, illetve a kettő kombinációjával valósul meg.89 Az EMVA esetében eltérőek a rendelkezések,90 megemelt társfinanszírozási arány kapcsolódik • (max. 90%-ig) a CLLD-kezdeményezések, a mezőgazdasági üzemek és a vállalkozások fejlesztésének támogatása esetén; • (max. 75%-ig) meghatározott, a környezettel, továbbá az éghajlatváltozás mérséklésével és az ahhoz való alkalmazkodással kapcsolatos célkitűzésekhez hozzájáruló projektek esetében. Érdemes kiemelni, hogy ha az operatív program olyan prioritási tengelyt tartalmaz, amely teljes egészében uniós szinten létrehozott és a Bizottság által közvetlenül vagy közvetve irányított pénzügyi eszközök finanszírozását szolgálja, a társfinanszírozási arány esetében a 100% is megengedett.91 Valamennyi prioritási tengely esetében igaz, hogy az alapokból származó hozzájárulás nem lehet kevesebb, mint az elszámolható közkiadás 20%-a. A partnerségi megállapodás a források programok és programterületek közötti elosztásának elveit és sarokszámait jelöli meg, minthogy a szabályok értelmében • az ESB-alapokból az érintett tagállamnak nyújtott összes támogatást tartalmazza; • meghatározza az uniós támogatás indikatív elosztását nemzeti szinten, mindegyik ESB-alapra vonatkozóan, tematikus célkitűzésekre lebontva, valamint megadja az éghajlatváltozási célkitűzésekre előirányzott támogatás indikatív teljes összegét is; • részét képezi az ERFA-hoz, az ESZA-hoz és a Kohéziós Alaphoz tartozó programok – az európai területi együttműködési cél alá tartozók kivételével –, valamint az EMVA-hoz és az ETHA-hoz tartozó programok listája a vonatkozó indikatív pénzelosztások ESB-alaponkénti és évenkénti bontásával; • tartalmazza azokat az intézkedéseket is – a tagállamok intézményi keretével összhangban –, amelyek biztosítják az ESB-alapok közötti, illetve más uniós és nemzeti finanszírozási eszközökkel, valamint az EIB-vel való koordinációt (pl. részletezheti az alapok, programok közötti demarkációs elveket). A jogosultság, a támogatások felhasználásának ez irányú részleteit az operatív program elfogadásáról szóló bizottsági határozat és maga az operatív program rögzíti. A határozat prioritási tengelyek szintjén megjelöli az ESB-alapokból származó támogatás • társfinanszírozási arányát vagy arányait; • a maximális összegét prioritási tengelyenként. Előfordulhat, hogy az adott prioritási tengely több régiókategóriára vagy több alapra vonatkozik. Ez esetben a határozata a társfinanszírozási arányt régiókategóriánként és alaponként Továbbá az ETHA-rendelet 94 (3) cikke megjelöli azokat a további konkrét eseteket, amikor a társfinanszírozási arány eltérhet a fentiekben ismertetett alapesettől, illetve a CPR 24. cikkelye rendelkezik a makrogazdaságilag bajban levő országok esetében a top-up lehetőségéről. 90 Lásd részletesebben az EMVA-rendelet 59 (4) cikkét. 91 Amennyiben e célból külön prioritási tengelyt hoznak létre, a tengelyhez kapcsolódó támogatást nem lehet más eszközökkel végrehajtani. 89 100 Kohéziós politika 2014–2020 megbontva adja meg. Továbbá a határozat azt is rögzíti, az adott prioritási tengelyhez rendelt társfinanszírozási arány vetítési alapjaként • az összes (teljes) elszámolható költség (közkiadások + magánkiadások) vagy • az elszámolható közkiadások szolgálnak. A hazai operatív programok esetében az összes elszámolható költség képezi a közösségi hozzájárulás megállapításának alapját. A döntés az előző időszak tapasztalatai alapján született, ez esetben ugyanis a magánszféra által viselt önrész is a vetítési alap része, ez ös�szességében csökkenti a társfinanszírozásra fordított hazai költségvetési források mértékét, ezáltal a fejlesztési források nagyságát is, vagyis kevesebb projekt kerülhet támogatásra ezen módszer szerint. A közösségi szabályozás azonban lehetőséget nyújt a tagállam számára, hogy a prioritási tengely szintjén meghatározott társfinanszírozási aránytól eltérjen a prioritás részét képező különböző konstrukciók esetében. Amellett, hogy összességében a prioritási tengely szintű társfinanszírozási aránynak teljesülnie kell (azaz az eltéréseknek ki kell egyenlíteniük egymást), az eltérítésre az alábbi szempontok valamelyikének figyelembevétele érdekében kerülhet sor: • a prioritási tengelynek nagy jelentősége van az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó uniós stratégia végrehajtásában, különös tekintettel a felszámolandó hiányosságokra; • a környezet védelme és állapotának javítása, elsősorban az elővigyázatosság, a megelőzés és a „szennyező fizet” elvének alkalmazása révén; • a magánfinanszírozás bevonásának ösztönzése; • meghatározott, súlyos és tartós természeti vagy demográfiai hátrányban lévő területek támogatása.92 1.5.3. Stratégiai megközelítés 1.5.3.1. Tematikus koncentráció A koncentráció elve a kohéziós politika 1988-ban lezajlott első reformjának eredménye, minthogy ekkor jelent meg a szabályozásban a támogatások öt célkitűzésre történő összpontosítása. A stratégiai tervezés feltételrendszere azonban jelentősen kibővült a 2014–2020-as programozási időszakra. A 2014–2020-as időszak alapjaiban változtatta meg a kohéziós politika külső környezetét, az új jogszabályok sokkal erősebb igazodási kényszert eredményeztek a tagállamok számára. 92 a) a Kohéziós Alap keretében támogatásra jogosult, szigeten található tagállamok és egyéb szigetek, azok kivételével, amelyeken egy tagállam fővárosa található, illetve amelyeknek állandó összeköttetésük van a szárazfölddel; b) a tagállam nemzeti jogszabályai szerint meghatározott hegyvidéki térségek; c) ritkán lakott (azaz négyzetkilométerenként 50 főnél kevesebb lakosú) és nagyon ritkán lakott (azaz négyzetkilométerenaként 8 főnél kevesebb lakosú) térségek; d) a EUMSz 349. cikkében említett legkülső régiók lefedése. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 101 A célrendszer tekintetében fontos elem az összeurópai stratégia, az Európa 2020 céljai. A politika reformja során folyamatosan hangsúlyt kapott annak befektetési politika jellege: a finanszírozott programok hozzájárulnak a társadalmi-gazdasági fejlődéshez, gazdasági növekedéshez és munkahelyteremtéshez, környezetvédelemhez és az életkörülmények javulásához. Ezek a befektetések az EU2020 stratégiában megfogalmazott célok érvényesülését szolgálják. Másrészt az alapszerződésben kitűzött gazdasági-társadalmi-területi kohéziós célnak megfelelően a politika továbbra is fontos szerepet játszik a régiók között és régión belül fennálló fejlődésbeli egyenetlenségek szűkítésében. Az Európa 2020 célok és a tagállami sajátosságokból adódó szükségletek összekötését szolgálják az országspecifikus ajánlások és a nemzeti reformprogram, amelyek az uniós szinten közös, átfogó és általános jellegű célokat a tagállami helyzetben értelmezik. A magas szintű Európa 2020 célok és a szerződésben rögzített kohéziós célok, valamint a támogatásokból finanszírozott beruházások közötti kapcsolatot a tematikus célok (és a hozzájuk kapcsolódó beruházási prioritások) teremtik meg. 15. táblázat Tematikus célok és források (ERFA, ESZA, KA) ERFA ESZA KA Tematikus célok kutatás, technológiafejlesztés és innováció erősítése (TC1) információs, kommunikációs technológiák hozzáférésének elősegítése, minőségi javítása (TC2) kkv-k az agrár- és halászati szektor versenyképességének növelése és a vízkultúrák támogatása (TC3) az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való átállás támogatása minden szektorban (TC4) a klímaváltozáshoz való alkalmazkodás, kockázatmegelőzés és -kezelés ösztönzése (TC5) környezetvédelem és erőforrás-hatékonyság ösztönzése (TC6) fenntartható közlekedés megteremtése és a hálózati infrastruktúrák szűk keresztmetszeteinek feloldása (TC7) foglalkoztatás növelése és munkaerőpiaci mobilitás támogatása (TC8) társadalmi befogadás ösztönzése és a szegénység elleni küzdelem (TC9) oktatási beruházások, készségfejlesztés és élethosszig tartó tanulás elősegítése (TC10) intézményi kapacitás és hatékony közigazgatás megteremtése (TC11) Forrás: Nyikos Györgyi: Fenntartható fejlesztés – EU-célkitűzések és -programok 2014–2020 93 A jogszabálycsomagban további előírásokat találunk arra vonatkozóan, hogy a tagállami források bizonyos hányadát milyen tematikus célok szolgálatába kell rendelni. 93 In: Gyulai-Schmidt Andrea (szerk.): Közbeszerzések a fenntartható és innovatív fejlődés szolgálatában. Pázmány Press, Budapest, 2015, 297, 231–241. 102 Kohéziós politika 2014–2020 1.5.3.2. Kötelező allokációs mérték A tematikus koncentrációra vonatkozó szabályokhoz régiókategóriánként kötelező, korlátozott és koncentrált célhoz rendelt forrásarányt is előírtak, ami azt a célt szolgálja, hogy a források 50–80%-a a legfontosabb célkitűzéseket szolgáló beruházásokat finanszírozza, úgymint • beruházás a növekedésbe területen: kutatás és innováció, információs és kommunikációs technológiák, kkv-fejlesztés, valamint alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság; • beruházás az emberekbe területen: foglalkoztatás és mobilitás, jobb oktatás, társadalmi befogadás, valamint jobb közigazgatás. Az ERFA felhasználását az alábbi tematikus célokra mint fő prioritásokra kell összpontosítani: • TC1: a kutatás, a technológiai fejlesztés és az innováció erősítése; • TC2: az információs és kommunikációs technológiákhoz való hozzáférés, azok használatának és minőségének javítása; • TC3: a kis- és középvállalkozások, a mezőgazdasági (az EMVA keretében), a halászati és akvakultúra-ágazat (az ETHA keretében) versenyképességének javítása; • TC4: az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulás támogatása minden ágazatban. A kötelező allokáció mértéke azonban függ az adott régió kategóriájától. • A fejlett régióknak ERFA-forrásaik legalább 80%-át e célok közül legalább két tematikus célra kell fordítaniuk, illetve a pénzeszközök legalább 20%-át az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság támogatására. • Az átmeneti régióknak ERFA-forrásaik legalább 60%-át e célok közül legalább két tematikus célra kell fordítaniuk, illetve a pénzeszközök legalább 15%-át az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság támogatására. • A kevésbé fejlett régióknak ERFA-forrásaik legalább 50%-át e prioritások közül legalább két tematikus célra kell fordítaniuk, illetve pénzeszközeik legalább 12%-át az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság támogatására. 20. ábra Az ERFA befektetéseinek koncentrálása Forrás: Európai Bizottság 103 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek Az allokáció mértékét nemzeti szinten kell teljesíteni, a tagállam régiói egyenként eltérhetnek, így kiegyensúlyozva egymást. A Kohéziós Alap hozzájárulása a „4. Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulás támogatása minden ágazatban” tematikus célhoz beszámítható az ERFA-minimumba, ez esetben viszont a kevésbé fejlett régiók 4 tematikus célra vonatkozó részarányát 15%-ra kell emelni. A nemzeti szintű ERFA-allokáció legalább 5%-ának megfelelő forrást a városok által irányított „integrált intézkedésekkel” elért fenntartható városfejlesztésre kell elkülöníteni az országok szintjén annak érdekében, hogy a városok növekvő, egymással összefüggő problémáinak megoldásában hathatós eszközöket kaphassanak. Első alkalommal a kohéziós politika történetében az ESZA-források esetében 23,1%-os minimum allokációs szintet határoztak meg, a 2007–2013-as programidőszak felhasználási tapasztalatainak figyelembevételével. A kiinduló értéket, azaz az abszolút alsó határt a közös rendelkezések írják elő; az egyes tagállamok ESZA részarányát a partnerségi megállapodás határozza meg, az arány a szükségletek, problémák jellegét tükrözi. Az ESZA felhasználását az alábbi tematikus célokra mint fő prioritásokra kell összpontosítani: • TC8: a fenntartható és minőségi foglalkoztatás, valamint a munkavállalói mobilitás támogatása; • TC9: a társadalmi együttműködés erősítése és a szegénység, valamint a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem; • TC10: az oktatásba és a képzésbe, többek között a szakképzésbe történő beruházás a készségek fejlesztése és az egész életen át tartó tanulás érdekében; • TC11: a hatóságok és az érdekelt felek intézményi kapacitásának javítása és a hatékony közigazgatáshoz történő hozzájárulása. Az operatív programok ESZA-allokációjának az alábbiakban megadott hányadát kell a fenti tematikus célokhoz tartozó 5 beruházási prioritásra fordítani. 16. táblázat Az operatív programok ESZA-allokációjának az 5 beruházási prioritásra fordított hányada Fejlett régiók kötelező ráfordítása Átmeneti régiók kötelező ráfordítása Kevésbé fejlett régiók kötelező ráfordítása 80% 70% 60% A társadalmi innovációt és transznacionális együttműködést támogató prioritási tengelyt nem kell beszámítani a fenti részarányokba. Ezen túl, az ESZA-források legalább 20%-át minden tagországban a társadalmi kirekesztés, diszkrimináció és a szegénység elleni küzdelemre kell fordítani. Magyarország számára, a korábbi viszonylag magas arányú ESZA-pénzeszközök okán, nem okozott gondot e kritérium teljesítése. Az EU2020 stratégia célkitűzései természetesen a „Fenntartható növekedés: természeti erőforrások” költségvetési területen, azaz az agrár- és vidékfejlesztési források felhasználá- 104 Kohéziós politika 2014–2020 sánál is meghatározó jelentőségűek.94 Az EU közös agrárpolitikájának reformjára is szükség volt annak érdekében, hogy megfeleljen az új kihívásoknak, úgymint a természeti erőforrások fenntarthatóbb felhasználása, az éghajlatváltozás, a globalizált piacokra jellemző fokozott verseny, valamint a virágzó vidéki területek EU-szerte való fenntartására vonatkozó igény. A közvetlen kifizetéseknél fontos új szabály a kötelező „zöldítés”, mely szerint a közvetlen kifizetések 30%-ához csak akkor juthatnak hozzá, ha az éghajlat és a környezet számára kedvező termelési eljárásokat alkalmaznak, ami egyrészt környezetbarát mezőgazdasági eljárásokra – például a növénytermesztés diverzifikációjára – vonatkozó feltételek bevezetését jelenti, másrészt a tájak ökológiai szempontból gazdagságot jelentő jellegzetességeinek megőrzését és egy meghatározott minimális nagyságú állandó legelőterület fenntartását. Ez egyben komoly kihívások elé állíthatja majd a gazdálkodókat: akik ezeknek nem tudnak megfelelni, azok igen tetemes támogatási összegektől lesznek kénytelenek elbúcsúzni. A vidékfejlesztésben is fontos támogatandó célkitűzésként jelenik meg az innováció, amelyet többek között az alábbi intézkedések segíthetnek elő: • tudástranszfer, együttműködés és a tárgyi eszközökbe való beruházás; • erőforrás-hatékonyság, termelékenység, valamint alacsony szén-dioxid-kibocsátású és környezetbarát, rugalmas mezőgazdasági és erdészeti fejlesztés; • a mezőgazdasági és a kutatási szféra együttműködése annak érdekében, hogy fel lehessen gyorsítani a technológia transzferét a termelők felé. 1.5.3.3. A beruházási prioritások Az alapspecifikus szabályok mindegyik tematikus célkitűzéshez specifikus intézkedéseket, ún. „beruházási prioritásokat” rendelnek hozzá, amelyek a célok érdekében eszközölt beruházások konkrét területeit szabják meg. Például az ERFA-rendelet a 4. célkitűzéshez – „az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés támogatása minden ágazatban” – a következő beavatkozási lehetőségeket rendeli hozzá: a) a megújuló forrásokból nyert energia előállításának és elosztásának támogatása; b) az energiahatékonyság és a megújuló energiák felhasználásának támogatása a vállalkozásokban; c) az energiahatékonyság, az intelligens energiahasználat és a megújuló energiák felhasználásának támogatása a közcélú infrastruktúrákban, beleértve a középületeket és a lakóépületeket is; d) intelligens alacsony és közepes feszültségen működő elosztórendszerek fejlesztése és kialakítása; e) alacsony szén-dioxid-kibocsátással járó stratégiák támogatása valamennyi területtípuson, de különösen a városi területeken, ideértve a fenntartható multimodális városi mobilitást és a kárenyhítést előmozdító alkalmazkodási intézkedések támogatását; f) az alacsony szén-dioxid-kibocsátású technológiák kutatásának, innovációjának és bevezetésének az előmozdítása; 94 A CPR szerinti harmonizáció ellenére a vidékfejlesztési alap rendeletében a tematikus koncentráció filozófiája kevesbé részletes, mint a korábban bemutatott alapok esetében. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 105 g) a hasznos hőigény alapján a hő- és a villamos energia nagy hatásfokú kapcsolt előállításának előmozdítása. 1.5.3.4. Tematikus célok a tervezési dokumentumokban A tagállamok egyedi célkitűzésekben határozzák meg azokat a sajátos céljaikat, amelyek eléréséhez az uniós támogatásokat felhasználják. Lényegében az egyedi célkitűzések adják a tagállam mozgásterét. A tagállamok, illetve régiók menüalapú választása korlátokhoz kötött; a fejlett és kevésbé fejlett régiók választási lehetőségei lényeges különbségeket mutatnak. A tematikus célok alkalmazása egyúttal azt is jelenti, hogy bármely projektnek valamilyen módon hozzá kell járulnia valamely tematikus cél megvalósításához. A partnerségi megállapodásban kijelölt fejlesztési stratégiát, célokat és a nemzeti fejlesztési prioritásokat az operatív programok bontják tovább; a programok „küldetésüknél” fogva a tematikus célok adott körére összpontosítanak, ezek mellé rendelik forrásaikat és eszközrendszerüket. Értelemszerűen az elvárt eredményeket, mérhető formában számszerűsített mutatókat is felosztják az operatív programok között. Az operatív programoknak több szinten is biztosítaniuk kell a tervezett beavatkozások rendszerszerűségét és illeszkedését (hosszú távú stratégiai cél, nemzeti prioritás, tematikus cél, beruházási prioritás). Minthogy a prioritási tengely95 maradt az operatív program legfontosabb építőeleme – a pénzeszközök is ehhez a szinthez kapcsolódnak –, a koherencia magyarázatára vonatkozó információnak is e szinten kell megjelennie. Az általános elv, hogy adott prioritási tengely egy tematikus célkitűzésre, egy alapra és egy régiókategóriára vonatkozik. Kivételt képez: • a Kohéziós Alap több régiótípust is támogathat; • különösen indokolt, így integrált szemléletű beavatkozások esetében és a hatásosságnövelés érdekében a prioritási tengely célozhat több régiókategóriát, és tartalmazhat több tematikus célt; • együttes támogatásra a prioritási tengely keretének 10%-áig nyílik lehetőség – ez a technika az egyes projektek (műveletek) szintjén alkalmazható; a költségek elszámolhatóak a másik alap szabályai szerint, ha szükségesek a projekt megfelelő megvalósításához, és közvetlen kapcsolatban állnak vele; • programterületen kívüli támogatás abban az esetben nyújtható, ha a finanszírozó programterület javát szolgálja, és a monitoring bizottság döntésével elfogadta. Továbbá, a prioritási tengely alapesetben egy tematikus célkitűzéshez és egy vagy több, a tematikus célhoz tartozó beruházási prioritáshoz kapcsolódik. Kivételt képez: • indokolt esetben a prioritási tengely tartalmazhat egymást kiegészítő, de különböző prioritási tengelyhez tartozó beruházási prioritásokat; • ESZA esetében lehetőség nyílik a különböző tematikus célhoz tartozó beruházási prioritások kombinálására. Az ESZA beruházási prioritások más tematikus célokhoz is hozzájárulhatnak, illetve a kombináció a társadalmi innováció és transznacionális együttműködés ösztönzését szolgálja. 95 Prioritási tengely: valamely operatív program stratégiájának egyik prioritása, amely olyan műveleteket foglal magában, amelyek kapcsolódnak egymáshoz, és konkrét, mérhető célokkal rendelkeznek. Tematikus célkitűzések (1) A kutatás, a technológiai fejlesztés és az innováció erősítése (2) Az információs és kommunikációs technológiákhoz való hozzáértés, azok használatának és minőségének javítása (3) A kis- és középvállalkozások, a mezőgazdasági (az EMVA keretében, a halászati és akvakultúra-ágazat (az ETHA keretében) versenyképességének javítása (4) Az alacsony szén-dioxin-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulás támogatása minden ágazatban (5) Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás, a kockázatmegelőzés és -kezelés előmozdítása (6) A környzetvédelem és az erőforrás-felhasználás hatékonyságának előmozdítása (7) A fenntartható közlekedés előmozdítása és a szűk keresztmetszetek megszüntetése a főbb hálózati infrastruktúrákban (8) A fenntartható és minőségi foglalkoztatás, valamint a munkavállalói mobilitás támogatása (9) A társadalmi együttműködés erősítése és a szegénység, valamint a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem (10) Az oktatásba és a képzésbe, többek között a szakképzésbe történő beruházás a készségek fejlesztése és az egész életen át tartó tanulás érdekében (11) A hatóságok és az érdekelt felek intézményi kapacitásának javítása és a hatékony közigazgatáshoz történő hozzájárulása Technikai segítségnyújtás Összes 0 0 126 551 958 888 196 396 684 855 782 1 056 904 966 1 246 399 567 0 0 0 0 0 54 949 286 457 585 678 291 718 633 0 0 0 193 449 129 82 928 076 10 756 780 690 4 712 139 925 6 025 427 012 3 455 336 493 0 418 200 606 862 827 154 1 497 946 769 1 723 979 610 0 970 463 650 532 278 345 853 251 242 0 EMVA (C) 85 609 629 845 597 151 2 700 708 949 0 1 425 387 797 0 631 099 276 0 2 071 435 900 0 0 0 1 397 475 387 0 689 269 295 KA (C) 1 011 757 443 0 ESZA (C) ERFA (C) 2 148 860 450 0 689 265 295 Összesen (C) 0 2 234 470 075 684 855 782 351 867 276 729 072 39 096 293 24 988 780 413 0 0 1 719 549 459 0 2 377 317 798 732 900 3 514 377 912 0 3 331 808 225 12 744 468 3 392 440 948 0 1 014 748 354 5 000 000 2 808 263 293 20 267 580 2 944 954 200 ETHA (C) 17. táblázat Tematikus célok mellé rendelt indikatív forrásmennyiség és az elvárt eredmények összesítése – Magyarország ESB-forrásai alaponként 106 Kohéziós politika 2014–2020 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 107 Az operatív programnak részletekkel kell szolgálnia a tematikus célhoz tartozó beruházási prioritásokról és kiemelten a kiválasztás indokoltságáról. A prioritási tengely ismertetése kitér • az egyedi célkitűzésekre, ezek teszik lehetővé az EU-szintű prioritások és célok tagállami kontextusba ágyazását, és a fejlesztésekben a hazai sajátosságok érvényesítését; • a régiókategóriára és az uniós elszámolás alapjára, a finanszírozási háttérre, a ráfordítások, illetve a finanszírozási források megoszlására, az eredményességi keret részeként elkülönített összegre; • a makrorégiós stratégiákkal és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással kapcsolatos összefüggésekre; • az indikátorokra és azok célértékeire. A fenti egyedi célkitűzéshez az operatív program mérhető és igazolható eredményindikátorokat rendel, illetve részletezi még azokat az intézkedéseket, amelyek a célkitűzéseket támogatják és az eredménymutatókat generálják, és ehhez kapcsolódóan bemutatja, hogy milyen szempontok szerint választják ki a projekteket. E kritériumoknak garantálniuk kell, hogy a stratégiai célokhoz és elvárt eredményekhez leginkább hozzájáruló projektek részesülnek támogatásban. Az operatív program meghatározza azokat a konkrét kimeneti mutatókat, amelyek a támogatás felhasználásának közvetlen következményeként keletkeznek. Az ex-ante értékelés elemzi, hogy a kiválasztott tematikus célok milyen módon támogatják az EU2020 célokat, az előrehaladási jelentés összefoglalja, hogy ténylegesen mennyiben segítették a tematikus célok (kiemelten az eredményességi keret mérföldkövei, illetve az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás támogatása) az Európa 2020 célokat. Mint látható, a stratégiai koherencia az uniós szintű prioritások és hazai (tagállami és területi szintű) igények szoros kapcsolatát jelenti, amelybe a korábbi tapasztalatok is szervesen beépülnek. Feltételezi, hogy a szükségleteknek megfelelően határozták meg a prioritásokat és célkitűzéseket, valamint a forrásstruktúrát. Minthogy a tematikus célok és eredménymutatók megoszlanak az operatív programok között, és összességében teszik ki a partnerségi megállapodás vállalásait, az operatív programot tévedés lenne izoláltan értelmezni és kezelni, a konzisztencia az operatív programok között is értelmezést és folyamatos figyelmet kíván. 1.5.4. Beavatkozási logika és eredményorientáltság 1.5.4.1. Az eredményesség előtérbe kerülése A 2008-ban kibontakozó válság önmagában figyelmeztetett arra, hogy a megváltozott körülmények között, a kihívások jellegére és a véges nagyságrendű pénzeszközökre tekintettel elengedhetetlen az eredményesség irányában történő elmozdulás és nem halogathatóak tovább azok a lépések, amelyek az abszorpció abszolútnak tűnő, de legalábbis erősen túlzó prioritásával szemben megerősítik a szakpolitika hatásosságával kapcsolatos elvárásokat. A programok mögöttes koncepciójában a források elköltése dominált, akár az eszközrendszer összeállítását is e megfontolás – kevésbé a várt hatás – vezérelte. Az olykor nagy vonalakban meghatározott 108 Kohéziós politika 2014–2020 célkitűzések biztosították ugyan a rugalmasságot, a választás szabadságát prioritásokban, eszközökben, ám összességében így nem is bizonyulhattak igazán hasznosnak a hosszú távú, szakpolitikai kihívások leküzdésében. Az indikátorok nem feltétlenül mutatkoztak alkalmasnak a célkitűzések teljesülésének megragadására, emellett értelmezésük is vitára adott okot. E hiányosságok megnehezítették annak eldöntését, hogy az adott szakpolitikai „csapásirány” és a támogatott intézkedések milyen mértékben minősíthetőek egyáltalán sikeresnek. Az új szemlélet, az eredményorientáció bevezetése nem várhatott tovább. • Felértékelődött a tervezés fogalma, ami már nem az intézkedések kidolgozására összpontosít, hanem a programozás során és az operatív programok keretében elsődlegesen a tervezett intézkedések és az eredmények közötti logikai kapcsolatot kell bemutatnia (ún. beavatkozási logika). • Az eredményorientált megközelítés értelmében a szükségletek felmérésén alapul a beavatkozási logika, a beavatkozásoktól várt közvetlen és közvetett változások az indikátorok segítségével fejezhetőek ki. • A beavatkozások mellé jellegüktől függő mértékű pénzeszközöket, forrásokat rendelünk, ez a viszony adja a költségvetés felépítésének alapját. • Az elkülönített források egy része nem használható fel azonnal és szabadon, hanem az eredményességi tartalék részét képezi. Felhasználásukra akkor kerülhet sor, ha a mérföldköveket és számszerűsített mutatókat teljesítették. • A fokozott teljesítményt negatív és pozitív ösztönzők egyaránt támogatják. Mindenesetre, a beavatkozási logika terén először is a következőket kellett kezelni: • Szűnjön meg az a gyakorlat, miszerint a programok túlságosan sok, ám nem eléggé konkrét célkitűzést tartalmaznak. • Az abszorpciós irányultságot az eredményekre való összpontosítás váltsa fel, amely a felelősség és elszámoltathatóság új, szélesebb perspektívában való értelmezését kívánja. • A kohéziós politika olyan stratégiák és programok megvalósítása mellé rendelje pénzeszközeit, amelyek a növekedést állítják középpontjukba. • Hogyan viszonyuljon ehhez képest a politika azon típusú programterületekhez – pl. sportlétesítmények, turizmus és kultúra fejlesztése –, amelyek nem feltétlenül váltották be a társadalmi-gazdasági fejlődésre gyakorolt hatásukba vetett reményeket, vagy legalábbis ezt nem támasztották alá meggyőzően. • Mérhető eredménymutatók alkalmazása tegye egyértelműen megállapíthatóvá, hogy a támogatott intézkedések milyen változást hoznak. • A tagállamok beruházási stratégiáit kössék össze a szükséges szabályozói és intézményi reformokkal. Ehhez újra le kellett fektetni a beavatkozási logika lényegét. „A beavatkozási logika a társadalmi igényekből a gazdasági-társadalmi-környezeti célokat vezet le, amelyekhez eszközöket, forrást rendel. A forrásfelhasználás outputokon, eredményeken, valamint szándékolt és nem szándékolt hatásokon keresztül változtatja a gazdasági-társadalmi környezetet.”96 96 Nyikos Györgyi: A közfinanszírozásból megvalósított fejlesztések hatásai, különös tekintettel az EU kohéziós politikára, Pénzügyi Szemle/Public Finance Quarterly, 2013/2, 165–185. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 109 A beavatkozási logika alapvető célja a beavatkozások eredményességének javítása. Középpontjában a tervezett támogatás mértékének és formájának megindoklása áll: • A logikai lánc a szükségletek meghatározásával indul. Bármely szakpolitikai beavatkozás kezdő lépése a megoldásra váró probléma pontos körvonalazása. Minthogy a beavatkozási területet véges nagyságrendű pénzeszközök ellenében, ugyanakkor mindig nagyszámú igényből97 kell kiválasztani, a döntés tudatos, szakpolitikai választás eredménye lesz. (A választás értelemszerűen nemcsak a beavatkozás irányára vonatkozik, hanem arra a változásra is, amelyet az intézkedés végigvitele eredményezhet.) • A szükségletek felméréséből következnek a célkitűzések (adott beavatkozás esetében több célkitűzés is megfogalmazható). Fontos, hogy a célkitűzés jól körülhatárolt, konkrét jellegű legyen, ugyanis túlságosan általános vagy elnagyolt célkitűzés esetén nem lehet megítélni a beavatkozási logika megalapozottságát. • A célkitűzések teljesüléséhez konkrét beavatkozások vezetnek. Ezzel összefüggésben azt is végig kell vezetni, hogy ezek az intézkedések közvetlenül milyen kimenethez vezetnek. • A projekt kimenete továbbvisz az elvárt eredmények irányába; ezek a remélt változások ösztönzik a szakpolitikai beavatkozást. • A beavatkozási logika kialakítása magában foglalja azoknak a tényezőknek a számbavételét, amelyek befolyásolhatják a beavatkozások sikerét, illetve ezek közül azoknak a kiválogatását, amelyekkel a beavatkozás érdemben foglalkozni fog (azoknak a tényezőknek a figyelembevétele, amelyek nem képezik a projekt tárgyát, a beavatkozás hatásának értékelésekor ismét nagyon fontos lesz). • A beavatkozások eredményességét mérni kell, ezt az indikátorok segítik. Tervezésükkor fontos végiggondolni a következőket: – Alkalmasak-e az intézkedéstől várt előrelépés és változások megragadására. – A pénzügyi/ráfordítás (input) indikátor a támogatás számszerűsített értéke (pl. ezer euró). – A kimeneti (output) indikátor a támogatás közvetlen terméke (pl. megépített út hossza, képzésben részt vevő személyek száma) és az eredményekhez járul hozzá. A kimeneti mutatókat vagy a közös indikátorkészletből választják ki, vagy amennyiben a beavatkozás jellege ezt nem teszi lehetővé, a tagállam kiválaszthat programspecifikus mutatót is. – Az eredmény indikátor olyan változó, amely az elvárt eredmény konkrét szegmensében bekövetkezett változás mérésére alkalmas. Egyrészt közvetlen összefüggésben kell állnia a beavatkozás tartalmával. Másrészt, mivel egyértelműen meg kell tudni ítélni, hogy a beavatkozás milyen eredménnyel járt, mind a kiinduló állapot értéke, mind az eredmény értéke meghatározást igényel. – A célértékek megfelelnek-e a tevékenység típusának és a rendelkezésre álló pénzeszközöknek, illetve értékét más tényezők hogyan befolyásolhatják. – Az eredményességi keret esetében a mérföldkövek megfelelősége a mérvadó. 97 Továbbá gyakran előfordul, hogy a felmerülő igények egy része vélt, semmint valós. 110 Kohéziós politika 2014–2020 21. ábra Beavatkozási logika Forrás: Európai Bizottság, Panorama Magazin 1.5.4.2. Az ex-ante/előzetes értékelés Az értékelési rendszer megerősítését és a beavatkozási logikához kapcsolódóan különösen az ex-ante értékelés újragondolását számos korábbi tapasztalat alátámasztotta. • A 2007–2013-as szabályozás az ex-ante értékelést követően nem állapított meg kötelező értékelési funkciót a tagállamok számára; a konvergencia régiók számára a Bizottság javasolta értékelési terv összeállítását és alkalmazását, maga pedig az expost értékeléseket bonyolította le. • A gyakorlat meglehetős különbségeket mutatott, mind az értékelések számosságát, mind jellegét és hasznosítását illetően. A Regionális Főigazgatóság becslése szerint az értékelések kb. 20%-a próbálkozott a programok eredményét vagy hatását elemezni, az értékelések meghatározó hányada a programok végrehajtására összpontosít.98 • A megvalósítási folyamathoz kapcsolódó értékelések, különösen a programidőszak első éveiben rendkívül hasznosak lehetnek, hiszen rávilágíthatnak, hogy a program megfelelő pályán halad-e előre. Alapvetően azonban az abszorpciós szempontokkal vetik össze a lebonyolítási rendszert és gyakorlatot, a források gyors felszívását akadályozó tényezők állnak a középpontjában. Következésképpen, gyakran inkább csak kiegészítették a monitoring tevékenységet. • Összességében kevés kísérlet történt a beavatkozási logika megragadására. Erős hiány mutatkozott azokban a típusú értékelésekben, amelyek más dimenzióban, a szakpolitika szintjén segíthettek volna az irányvonalak megfelelőségének, a változtatások szükségességének megítélésében. 98 Az alábbi prezentáció alapján: Veronica Gaffey: Theory Based Evaluation: a range of approaches to assess Impact, DG Regional & Urban Policy, June 2013. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 111 A 2014–2020-as szabályozás az ex-ante értékelést a beavatkozási logika átfogó vizsgálata irányába tolta, mind az alábbi kötelező érvényű előírások, mind a terjedelmes és rendkívül részletes exante értékelési útmutató tanúsítja az előzetes értékelés funkciójának megerősítését és elmélyítését. Előzetes értékelés 1. A tagállamok előzetes értékelést végeznek az egyes programok kidolgozása minőségének javítása érdekében. 2. Az előzetes értékeléseket a programok elkészítéséért felelős hatóság felelősségi körében kell elvégezni. Ezeket a programmal egyidejűleg, vezetői összefoglalóval együtt kell benyújtani a Bizottságnak. Az alapspecifikus szabályok küszöbértékeket határozhatnak meg, amelyek alatt az előzetes értékelést egy másik program értékelésével együtt lehet elvégezni. 3. Az előzetes értékelés felméri: a) az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó uniós stratégiához való hozzájárulást, tekintettel a kiválasztott tematikus célkitűzésekre és prioritásokra, és figyelembe véve a nemzeti és regionális szükségleteket és fejlesztési potenciált, valamint a korábbi programozási időszakok során levont következtetéseket; b) a javasolt program vagy tevékenység belső koherenciáját, valamint annak kapcsolatát más releváns eszközökkel; c) a költségvetési források elosztása és a program célkitűzései közötti összhangot; d) a programok kiválasztott tematikus célkitűzéseit, prioritásait és az azoknak megfelelő célkitűzések összhangját a közös stratégiai kerettel, a partnerségi megállapodással és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 121. cikke (2) bekezdésének megfelelően elfogadott releváns országspecifikus ajánlásokkal, továbbá – adott esetben – nemzeti szinten a nemzeti reformprogrammal; e) a programra vonatkozóan javasolt mutatók relevanciáját és egyértelműségét; f) hogy a várható kimenetek miként járulnak hozzá az eredményekhez; g) hogy a mutatók számszerűsített célértékei reálisak-e, tekintettel az ESB-alapokból előirányzott támogatásra; h) a javasolt támogatási forma indokoltságát; i) a program irányításához szükséges emberi erőforrások és adminisztratív kapacitás megfelelőségét; j) a program monitoringját és az értékelések elvégzéséhez szükséges adatok gyűjtését végző eljárások alkalmasságát; k) az eredményességmérési kerethez kiválasztott részcélok alkalmasságát; l) a nemek közötti egyenlőség előmozdítása és mindennemű hátrányos megkülönböztetés megelőzése érdekében tervezett intézkedések megfelelőségét, különös tekintettel a fogyatékossággal élők számára biztosított hozzáférésre; m) a fenntartható fejlődés előmozdítása érdekében tervezett intézkedések megfelelőségét; n) a kedvezményezettekre háruló adminisztratív terhek csökkentése érdekében tervezett intézkedéseket. 4. Az előzetes értékelések adott esetben magukban foglalják a 2001/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (1) meghatározott stratégiai környezeti vizsgálat követelményeit, figyelembe véve az éghajlatváltozás mérséklésére vonatkozó szükségleteket. 13. szövegdoboz Az előzetes értékelés funkciója Forrás: Kondor szerkesztése 112 Kohéziós politika 2014–2020 1.5.4.3. Ex-ante feltételek A tervezési feladatok meghatározásánál fontos új elem az ún. ex-ante feltételek rendszerének megjelenése. A többéves pénzügyi keretrendszer kialakításánál99 és a 2010-es költségvetési felülvizsgálat100 kapcsán is rögzítették azt az elvárást, hogy biztosítani kell a rendelkezésre álló források hatékony felhasználását az EU2020 célkitűzések megvalósítása érdekében.101 Az ex-ante feltételekkel a szabályozás a Bizottság elvárásaihoz igazodó tagállami feltételrendszer kialakítására szorítja a tagállamokat. Az új mechanizmus azon a felismerésen alapul, hogy a kohéziós politika eredményességére külső tényezők is erőteljesen hatnak; ez azt is jelenti egyúttal, hogy a kohéziós politika csak meghatározott körülmények esetén éri el a legnagyobb hozzáadott értéket (pl. nemzeti szabályozás vagy intézményes kapacitás hiánya ellehetetlenítheti a program egy részének vagy egészének megvalósítását). Az előzetes kondicionalitások bevezetése azt a konkrét célt szolgálta, hogy a programok szempontjából kritikus fontosságú, a programok szabályos és eredményes végrehajtásához szükséges feltételek rendelkezésre álljanak. 18. táblázat Az ex-ante feltételek értékelésének folyamata A teljesülés értékelése A tagállam önértékelése A Bizottság értékelése Az időközi kifizetések felfüggesztésének lehetősége Az előzetes feltételek teljesítésének hiányában a Bizottság felfüggesztheti az időközi kifizetések utalását • az operatív program elfogadásának időpontjában Alapesetben a vonatkozó előzetes feltételeket az operatív program végrehajtásának megkezdése előtt teljesíteni kell. Ha erre nincs mód, a teljesítés végső határideje 2016. december 31. ↓ Akcióterv elkészítése és megvalósítása ↓ Jelentések elkészítése ↓ A teljesülésre vonatkozó tájékoztatás • a végső teljesítési határidő alkalmával Forrás: Kondor szerkesztése CPR alapján A Bizottság minden támogatható tématerületre meghatározott ún. előzetes feltételeket, amelyek kétfélék lehetnek: COM(2011)500 final of 29. 06. 2011. COM(2010)700 final of 19. 10. 2010. 101 Nyikos Györgyi: Cohesion policy 2014–2020, EU working papers 2011 15. EU working papers, 2011/3. (2012), 31–50; CPR 55. cikk (3). 99 100 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 113 • tematikus: a 11 tematikus célhoz és beruházási prioritásokhoz kapcsolódó ex-ante kondicionalitások (pl. K+F, vízgazdálkodás); • horizontális: általános jellegű, valamennyi program végrehajtásával összefüggő feltételek (pl. közbeszerzés, környezetvédelmi hatástanulmány). A feltételeket alapesetben az operatív programok végrehajtásának indítására, de legkésőbb 2016. december 31-ig teljesíteniük kellett a tagállamoknak. A feltételek teljesülésének igazolása, illetve értékelése többlépcsős folyamat. Első lépésként, önértékelés lefolytatásával a tagállamnak azt kell megvizsgálnia és megállapítania, hogy mely feltételek vonatkoznak az adott tematikus célra, és azok teljesülnek-e. Ennek megkönnyítésére a Bizottság iránymutatást tett közzé: • tematikus célonként és beruházási prioritásonként meghatározza és elmagyarázza, hogy mit tartalmaz a feltétel teljesítése; • megadja azokat a teljesítési kritériumokat, amelyek segítségével megállapítható, hogy az adott feltétel teljesítettnek tekinthető-e. A tagállamoknak az operatív programok indításának időpontjához képest még hátralevő feladataik legkésőbb 2016 végéig történő teljesítéséhez akciótervet kell készíteniük. Az akcióterv az ex-ante feltételek teljesülésének értékelésével együtt a partnerségi megállapodás részét alkotja. A Bizottság a partnerségi megállapodás és/vagy az operatív programok értékelésének részeként vizsgálja meg, hogy a feltételek helyzetét hogyan ítélte meg a tagállam. Ha a Bizottság véleménye eltér a tagállam önértékelésétől, a bizonyítási kényszer a Bizottságot terheli. Súlyos, a célok elérését akadályozó hiányosságok esetében a Bizottságnak jogában áll az érintett prioritás(ok) javára esedékes kifizetések felfüggesztésére, • ha ezt már az érintett operatív program elfogadásakor indokoltnak tartja, illetve • amennyiben a tagállam a még hátralévő feltételeit 2016 végéig nem teljesíti. Az előzetes feltételek teljesítésének figyelemmel kísérése egyrészt az adott programért felelős monitoring bizottság feladata, ehhez az irányító hatóság beszámolói és jelentései, kiemelten a végrehajtási és előrehaladási jelentés adnak megfelelő támpontot. A hazai rendszerben a különböző (szak)területeken esedékes, tehát a partnerségi megállapodás szintű, előzetes feltételek teljesülésének nyomon követését, a kormány tájékoztatását a Miniszterelnökség végzi. 1.5.4.4. Eredményességi keret A 2014–2020-as időszak kétségkívül egyik legfontosabb új eleme az eredményességi keret102 és az ún. „ex-post” feltételek – amelyek az elért eredményektől teszik függővé a további finanszírozás biztosítását – megjelenése. 102 Az eredményességi keret nem vonatkozik többek között a technikai segítségnyújtásra és a pénzügyi eszközökre. 114 Kohéziós politika 2014–2020 Az operatív programok elfogadása egyúttal a beavatkozási logika, így az output és az eredmény kapcsolatának jóváhagyását is jelenti. Következésképpen, a visszamérés a tervezett outputok teljesülésére irányul, azon a beavatkozási logika részeként elfogadott feltételezésen alapulva, hogy az output megvalósulása magával vonja a tervezett eredmény realizálódását is. Ezért valamennyi prioritás esetében kisszámú, a beavatkozásokhoz szorosan illeszkedő indikátort határoztak meg, amelyek • a prioritás megvalósításának előrehaladását mérik; • mellé számszerűsített célérték kapcsolódik, amelyeket a tagállamnak 2018. december 31-ig, illetve 2023. december 31-ig teljesítenie kell; • lehetnek output és/vagy eredményindikátorok, illetve ún. kulcs végrehajtási lépések/ mérföldkövek, valamint egy pénzügyi indikátor használata kötelező. A meghatározott outputindikátoroknak le kell fednie a prioritások keretének minimum 50%-át. A célértékek teljesülésének vizsgálatát a Bizottság 2019-ben végzi el, • a 2018. évi végrehajtási jelentésben megadott információk alapján; • prioritásonként veti össze a tervezett és ténylegesen megvalósult mérföldköveket; • a teljesítményértékelés, azaz a kiválasztott indikátorok eredményeinek vizsgálata alaponként és régiókategóriánként történik. Ha az indikátorok értéke kevesebb, mint 65%-ban teljesíti a célértéket,103 szankciót vonhat maga után, amennyiben a felülvizsgálat a tagállam végrehajtási rendszerében jelentős hiányosságokat tár fel, és a tagállam a Bizottság figyelmeztetése ellenére sem gondoskodik ezek kijavításáról. Ez esetben a Bizottság elrendelheti adott prioritásra vonatkozóan a kifizetések felfüggesztését. Ha az indikátorok legalább 85%-ban teljesítették a célértékeket,104 a mellérendelt pozitív ösztönző lép életbe, azaz a tagállam 2019-ben megkaphatja a prioritás keretéből az időszak elején az eredményességi tartalékban elkülönített támogatási összeget. Az eredményességi tartalék gyakorlatilag pénzügyi ösztönző, lényege, hogy az ESBalapok teljes hozzájárulásának 6%-át régiókategóriánként lebontva elkülönítik, átmenetileg nem hozzáférhető a program, illetve az irányító hatóság számára. Prioritási szinten érvényesül, és mint fentebb látható, a jól működő és teljesítő prioritások számára szabadítható csak fel. A tartalék kiosztása a 2019-ben benyújtandó éves jelentés alapján történik. Azon prioritások forrásairól, amelyek nem teljesítettek megfelelően, a tagállam javasolhat átcsoportosítást a jól teljesítő prioritások javára, megtartva azonban az összhangot a tematikus koncentrációra, alapokra és régiókategóriákra vonatkozó szabályokat. Az átcsoportosítás értelemszerűen a program módosítását vonja maga után. Ezek a középtávú mérföldkövek olyan hosszú távú célértékek/mérföldkövek megvalósítását segítik, amelyeket 2023. december 31-ig kell elérni, és visszamérésükre 2024–2025 során, a programok zárásával összekötve kerül sor. A Bizottság értékeli az elért eredményeket, és ha azt a következtetést vonja le, hogy a célértékben (pénzügyi, output mutatók vagy mérföldkövek) való jelentős alulteljesítés egyértelműen Pontosan: Ha 1 vagy 2 indikátort kell mérni és az egyik indikátor értéke kevesebb, mint 65%, ha több indikátort kell mérni, és két vagy több indikátor értéke kevesebb, mint 65%. 104 Ha több mint 3 indikátort kell mérni, akkor az egyik teljesíthet 75%-on. 103 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 115 végrehajtási hiányosságokra vezethető vissza, a Bizottság jogosult pénzügyi korrekció alkalmazására. Ennek kiemelt kockázata, hogy végleges forrásvesztéssel jár a tagállam számára. A rendeletek kitérnek a mérföldkövekkel és célértékekkel kapcsolatos követelményekre is. Reális, teljesíthető, releváns és következetes mutatók meghatározása szükséges, amelyek igazolása objektív, jól követhető módon biztosítható. Módosításukra csak indokolt esetben nyílik lehetőség. Az eredményességi keret olyan tényezőket tartalmaz, amelyeket az irányító hatóság képes befolyásolni; következésképpen az előrehaladást folyamatosan nyomon is kell követnie, és indokolatlan eltérések esetén be kell avatkoznia. Fentiekre tekintettel alapvető fontosságú tehát, hogy milyen feltételeket, célokat, indikátorokat rögzítettek a programok eredményességének mérésére. A forrásfelhasználás hatékonyságának megítéléséhez azonban kérdés, hogy mit és hogyan mérünk, értékelünk, hiszen a közcélú beruházások és az EU kohéziós politikája hatásának megítélése ellentmondásos, a szükségesség, hasznosság és fenntarthatóság megítélése nem egyszerű feladat.105 Meghatározó jelentőségű azonban, hogy milyen tartalmú tervdokumentumok alapján indul a forrásfelhasználás végrehajtása. 1.5.5. Informatikai rendszer – e-kohézió A programok nyomon követéséhez és az elért előrehaladás, kiemelten az eredmények értékeléséhez szükséges adatok rendelkezésre állása érdekében a támogatott projektekkel összefüggő valamennyi adatot elektronikus formában kell rögzíteni és őrizni. Már önmagában a rendszer kiépítése és működtetése is rendkívül nagy ráfordítást igényel a tagállamtól, amelynek ezen túl biztosítania kell, hogy • a pályázók/kedvezményezettek a szükséges adatokat teljeskörűen és határidőre szolgáltassák; • az informatikai rendszerbe bevitt adatok hiánytalanok, megfelelő minőségűek, naprakészek legyenek; • az informatikai rendszerben tárolt adatok biztonsága semmilyen körülmények között ne sérülhessen; • az eredményesség értékeléséhez szükséges, de az informatikai rendszerben nem szereplő adatokat – külső adatbázisból – időben beszerezzék. (Megjegyezzük továbbá, hogy az informatikai rendszernek a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentéséből származó követelményeket is teljesítenie kell, úgymint a pályázatkezeléssel kapcsolatos dokumentumok elektronikus formában történő használata, a papíralapú adminisztráció kiiktatása.) 105 Nyikos Györgyi: A közfinanszírozásból megvalósított fejlesztések hatásai, különös tekintettel az EU kohéziós politikára, Pénzügyi Szemle, 2013/2, 165–185. 116 Kohéziós politika 2014–2020 1.5.6. Programozás és tervdokumentumok A tervezés és a stratégiakészítés során a mindenkori döntéshozó azonosítja a számára fontos célokat, majd egy felkészült szervező apparátussal meghatározza a cél eléréséhez szükséges utat, illetőleg az ennek megvalósításához szükséges teendők sorát. A stratégiai tervezés esetében tehát a „cél” és „eszköz” logikus egymáshoz rendeléséről van szó.106 A szigorú eljárásrendben folyó, részletesen szabályozott tervezési mechanizmus az egyik legfontosabb kormányzási irányítási és közpolitikai eszköz. Ennek ellenére Magyarországon a rendszerváltozást követően a tervezés átfogó közjogi alapjait nem fogadták el egységes jogszabályokban, összehangolatlan a különböző típusú tervezés. Magyarországon folyamatosan változott a társadalmi és gazdasági tervek iránti szükséglet és a tervező munka társadalmi fontossága és szakmai presztízse is: – 1947–1949: az állami berendezkedés szovjet minták alapján történő átformálása kapitalizmusból szocialista tervgazdaságba;107 – 1949–1953: a sztálini elvekhez ragaszkodó doktrinér108 gazdaság- és fejlesztéspolitika; – 1959–1971: tervkészítésre specializált kutatóintézetek felállítása;109 – 1972–1985: a „népgazdasági” tervezési rendszer, alapelvek és módszertanok rögzítése;110 – 1972–1989: a tervezési szabályozás kiigazítása európai (francia) tervezési módszertanokra is figyelemmel, a területfejlesztés szempontjainak megjelenítése.111 A rendszerváltás nyomán a tervtörvény 1990-ben112 történt hatályon kívül helyezésével és az Országos Tervhivatal felszámolásával hazánkban megszűntek a makrogazdasági tervezés jogszabályi alapjai, és a tervezés átfogó közjogi alapjait nem szabályozták. Az 1996. évi XXI. területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvény kialakította az egységes intézményrendszert országos, regionális, megyei és kistérségi szinten definiálva a feladatokat. Az intézményesüléssel azonban változatlanul nem volt képes a területi politika az ágazati fejlesztések összehangolására. A helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján 2012. január 1-jétől a megyei önkormányzatok legfontosabb feladatává vált a területfejlesztési és a területrendezési feladatok ellátása. A magyar fejlesztéspolitikában és a területfejlesztésben az európai uniós és a hazai források felhasználásának tervezéséhez és elosztásához kapcsolódó intézmények és eljárási struktúrák – hasonlóan a területfejlesztés és kohéziós politika definíciójához – is elváltak egymástól. Ennek következtében a források tervezése és felhasználása, illetve az ágazati és területi tervek nem épülnek egymásra, sőt a jelenlegi szabályozási és intézményi környezetben az egymásnak való megfeleltetésük nem megoldható. 107 108 109 110 111 112 Ilyen értelemben pedig a stratégiai tervezés az élet szinte minden területén megfigyelhető. Easton: The Political System. Knopf, New York. (1965/a) A Systems Analysis of Political Life, 1953. (1965/b) A Framework of Political Analysis. Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey. 108 Uo. 109 Uo. 110 Uo. 111 Uo. 112 Uo. 106 107 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 117 A kormányzat stratégiai szempontjait stratégiai dokumentumokban jeleníti meg. Koherens tervezési rendszer hiányában e dokumentumok egyes paramétereiről a 2011-ben megjelent Magyary Program adhat áttekintést, mely szerint – a tárcák által használt megnevezések alapján 20-féle stratégiai dokumentum létezik; – jelenleg a szakpolitikai stratégiák sem egymással, sem a magasabb szintű dokumentumok tartalmával nincsenek megfelelő összhangban; – a stratégiai dokumentumok kidolgozottsága és részletezettsége nagymértékben eltérő; – több esetben sem látszik a stratégiák kapcsolódása a kormányprogram érintett célkitűzéseihez; – kétharmadukhoz nem készült költségbecslés. Mindezek alapján a hazai stratégiaalkotási képesség kialakítása nem tűnik zökkenőmentesnek, és további beavatkozások lehetnek szükségesek. A fejlesztéspolitika sikerességének kulcskérdése, hogy képes-e koordinált tervezésre épülni, a szintek, szektorok és ágazatok összhangját megvalósítva. 14. szövegdoboz A tervezés magyarországi rövid története és helyzete Az egyes közfeladatok eredményes teljesítése, a közpolitikák végrehajtása, a rendelkezésre álló korlátozott közforrások hatékony felhasználása tervezést igényel. Az elmúlt évtizedekben a magyar tervezés megújításának kérdése folyamatosan napirenden volt, azonban áttörést nem sikerült elérni e területen, tanulságos azonban a készült szakértői anyagok áttanulmányozása és a tervezési gyakorlati tapasztalatok összevetéséből azon következtetések leszűrése, hogy miért nem a szakértői javaslatoknak megfelelő rendszert alakítottak ki, illetve jelenleg milyen körülmények teszik halaszthatatlanná a kérdés ismételt újragondolását. A közigazgatásban és a kormányzati politikában a cél olyan modern államiság kiépítése, amely fogékony a komplex kihívásokra, válaszol a differenciált és minőségi társadalmi igényekre, és ösztönzi a gazdasági versenyképességet is. A közpolitikai stratégiai szemléletben – különösen a globalizáció időszakában – nemcsak az autonóm társadalmi problémák mérséklése-megoldása a feladat, hanem – ebből kiindulva – a gazdasági versenyképesség komplex társadalmi hátterének (közegészségügyi helyzet, oktatási színvonal, személyi és vagyonbiztonság) megteremtése is. A közpolitikai szemlélet megjelenése leginkább akkor releváns, ha konszenzussal elfogadott stratégiai ívű közpolitikai programok kidolgozására és megvalósítására kerül sor. Az átfogó, stratégiai ívű kormányzati programok megalkotásánál és végrehajtásánál ugyanis olyan autonóm döntések meghozatalára és olyan akciósorozatok végrehajtására van szükség, amelyek politológiai, jogi, közgazdasági, szociológiai, vezetésszervezési mozzanatokkal egyaránt rendelkeznek. A közpolitikai folyamatok döntések és akciók egymással összefüggő láncolatai, ahol a döntéshozatal nem egy döntésből, hanem döntések összefüggő láncolatából áll. Fontos azonban az elhalasztott döntések elemzése is, illetve a folyamat integráns részei a programok és az akciók, vagyis a megvalósítás mozzanatai is. Az elemzés szerves része a döntések és akciók következményeinek elemzése, a hatékonyság és az eredményesség mérése. A következmények vizsgálatánál 118 Kohéziós politika 2014–2020 kiemelendő a hatékonyság, amely a ráfordítás és a hozam viszonyának mérése, illetve az eredményesség, amely a tevékenység szűkebb vagy szélesebb társadalmi hatásait is figyelembe veszi.113 Ezek a felismerések, törvényszerűségek és követelmények egyértelműen és meghatározóan fellelhetők a 2014–2020-ig tartó időszak uniós költségvetési és forrásfelhasználási szabályaiban. A többéves programozás elve a kohéziós politika első reformjának eredményeként jelent meg 1989-ben. A politika célkitűzéseinek (strukturális reform) megvalósítása ugyanis hosszú távú, összetett intézkedéscsomagot igényel, amelyhez elengedhetetlen a prioritások és a finanszírozás folytonosságát megengedő keret. A programozás elve kiszámíthatóvá teszi a pénzügyi eszközök rendelkezésre állását, illetve a programozás folyamata azt is biztosítja, hogy a tagállamok fejlesztéseik célrendszerét a magasabb, szintű, uniós irányokkal összhangban tűzik ki. A CPR a programozást úgy definiálja, mint „szervezésből, döntéshozatalból és a pénzügyi források elosztásából álló többlépéses folyamat, amely az 5. cikkel összhangban partnerek bevonásával zajlik, és amelynek célja az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó uniós stratégia céljainak eléréséhez kapcsolódó uniós és tagállami közös intézkedések több éven keresztüli végrehajtása”. A magyar fejlesztéspolitika arra összpontosít, hogy a támogatások összegét maximalizálja. Ezt a szemléletet az elmúlt időszak politikai szereplői, kormányai nem kérdőjelezték meg érdemben. A célrendszerek kialakítása szempontjából ez a paradigma a nemzeti forrásokkal kapcsolatos döntések súlyának – különös tekintettel a költségvetési nehézségek nyomán azok megfogyatkozására tekintettel – az EUtámogatott források irányába való eltolódását idézte elő. A nemzeti finanszírozású fejlesztéspolitika ilyen mértékű háttérbe szorulásával lényegében a nemzeti fejlesztési prioritások csak annyiban érvényesülhetnek, amennyiben azok az EU-prioritásokkal összhangban vannak. Természetesen az operatív programok és akciótervek kialakítása nemzeti hatáskörben van, így formálisan a nemzeti döntési kompetencia az átfogó és konkrét programcélok kialakításában nem sérül, azonban az uniós források maximalizálására irányuló stratégia valójában önkorlátozó: a nemzeti döntéshozók számára a forrásmaximalizálás parancsa az unió számára kívánatos vagy kívánatosnak vélt fejlesztési stratégia kialakítását irányozza elő. Az ország tényleges belső igényeinek, a társadalom és a gazdaság belső összefüggéseinek részletes, nyilvános, a tudományos megismerés formális kritériumait is teljesítő feltárása, a belső konfliktusok őszinte és tartós feloldása helyett az elérhető finanszírozási lehetőségek maximumát megnyitó stratégiai tervezés zajlik. A tervezés fázisában tehát erős kísértés, hogy komoly anyagi és intellektuális erőforrásokat igénylő tényfeltárás helyett az aktuális uniós stratégiák szempontjainak leképezése történjen meg. Fejlett – és egyre megalapozottabb, kifinomultabb – makroszintű tervezést tesz szükségessé hazánk európai uniós tagállami kötelezettségeinek teljesítése. Ez következik egyrészről az Európai gazdasági kormányzás szabályrendszeréből (lásd 2.1.1. fejezet), másrészt a Magyarország számára biztosított közösségi források (elsősorban a kohéziós politika) felhasználási szabályainak előírásaiból: ezen feladatok teljesítése több évre szóló programozást, illetve hosszabb távú pénzügyi tervezést igényel. 113 Uo. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 119 A kohéziós politika az Európa 2020-as célok eléréséhez járul hozzá, illetve az Európa 2020 stratégia megvalósításának legfontosabb pénzügyi eszköze. Ez egyúttal azt is feltételezi, hogy valamennyi tagállam és régió köteles hozzájárulni az Európa 2020 stratégia céljaihoz, és ebből a célból állnak rendelkezésére a kohéziós politika forrásai. „A PM az EU2020 stratégia intelligens, fenntartható és inkluzív növekedési célkitűzésein belüli nemzeti súlypontokat azonosítja, építve a hazai tervezési előzményekre – szögezi le Magyarország partnerségi megállapodása. A tagállami és uniós célok harmonizációját a tematikus koncentráció elvének alkalmazása segíti, a tagállamok és régiók kizárólag a felkínált menüből választhatnak, amikor megtervezik, hogy miként lesznek képesek leginkább elősegíteni az Európa 2020-as célok és megszabott teljesítménymutatók elérését. A programozás során az uniós szintű célokat a tervezők tagállami prioritásokba fordítják át és ágyazzák bele a partnerségi megállapodás, illetve operatív programok keretébe. A programozási dokumentumok tartalmi elemeit az uniós jogszabály előírja, egységes sablon szerint készülnek. 1.5.6.1. Partnerségi megállapodás A 2014–2020-as időszakban a tervezési dokumentumok hierarchiájának csúcsán a partnerségi megállapodás nevű dokumentum áll.114 Az új szabályok szerint a tagállamoknak a fenti öt európai strukturális és beruházási alapra kiterjedő, beruházási prioritásokat is tartalmazó stratégiai terveket kell kidolgozniuk és végrehajtaniuk. Ezeket a partnerségi megállapodásokat – a különféle kormányzati szintekkel, az érdekcsoportok képviselőivel, a civil társadalommal, valamint a helyi és regionális képviselőkkel folytatott konzultációkat követően – az Európai Bizottság és a nemzeti hatóságok közötti tárgyalások eredményeképpen kell elkészíteni. A partnerségi megállapodások kiindulópontjául a bizottsági szolgálatok által 2012-ben az egyes tagállamokra vonatkozóan kidolgozott ajánlások szolgáltak, amelyek vázolták, hogyan támogathatják az uniós beruházások a régiók és a tagállamok legfontosabb előnyeire és elsődleges növekedésteremtő ágazataira összpontosítva az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést. A partnerségi megállapodás részletesen bemutatja továbbá, hogy a tagállam milyen megfontolások alapján döntött az adott stratégiai célok mellett, és elmagyarázza végrehajtásuk rendszerét, folyamatait és a szükséges humán erőforrás meglétét. Tájékoztat a területi szintű kihívások megoldására alkalmas integrált módszertan alkalmazási területeiről, beleértve az érintett térségek kiválasztásának szempontjait is. Tartalmazza a programstruktúrát és végrehajtási rendszerét, beleértve az alapok egymás közötti és más közösségi programokkal való koordinációjának részleteit. Kitér az adminisztratív terhek csökkentésére, az intézményi kapacitás fejlesztésére és az információáramlást és adatcserét biztosító informatikai rendszer bemutatására is. Magyarországon a PM az 1600/2012. (XII. 17.) Kormányhatározat alapján a Nemzetgazdasági Minisztérium irányításával, a szaktárcák közreműködésével készült. A 2014-es választásokat követően a koordinációs és főtárgyalói feladatot átvette a Miniszterelnökség. 114 CPR 15. cikk 120 Kohéziós politika 2014–2020 A partnerségi megállapodás, mint a 2014–2020-as időszak tervezési folyamatának alapdokumentuma, több szempontból is jelentős változást képvisel a korábbi uniós finanszírozású fejlesztési ciklusok alapdokumentumaihoz képest: egyrészt a jelzettek szerint 5 ESB-alapra vonatkozik, másrészről erősen kötött formátumban készül, a dokumentumnak az EU Bizottsága által kiadott sablonoknak kellett megfelelnie. 1.5.6.2. Operatív programok Az operatív programok – hasonlóan a korábbi időszakhoz – olyan, a Bizottság által jóváhagyott dokumentumok, amelyek a partnerségi megállapodásban foglalt fejlesztéspolitikai célkitűzések végrehajtását szolgálják, prioritások szerint meghatározva a konkrét többéves intézkedéseket. 22. ábra Programozás és programvégrehajtás szintjei Forrás: Nyikos Györgyi szerkesztése Az operatív program hatóköre kiterjedhet egy-egy tagállamra vagy régióra, de akár több ország együttműködési programját is felölelheti.115 A vidékfejlesztés esetében a vidékfejlesztési programon belüli tematikus alprogramok kidolgozása ad arra lehetőséget, hogy a konkrét igényeknek nagyobb figyelmet lehessen szentelni. Az új szabályok szerint a tagállamoknak legkésőbb a partnerségi megállapodás benyújtását követő három hónapon belül kell megküldeniük operatív programjaikat. A Bizottság ezután három hónapon belül megteszi észrevételeit, és – amennyiben a tagállam megfelelően figyelembe veszi a Bizottság észrevételeit – a benyújtásától számított hat hónapon belül elfogadja az operatív programot. 115 CPR 23–25. cikk, 87. cikk, ESZA 6. cikk, 11. cikk, ETC 7. cikk 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 121 23. ábra A 2014–2020-as időszak magyar operatív programjai Forrás: Nyikos Az operatív programok esetében egyértelmű alátámasztást igényel az Európa 2020 céljaival, illetve a partnerségi megállapodásban foglaltakkal való szoros kapcsolat, a konzisztencia bemutatására a beavatkozási logika szolgál. Struktúrája jelentősen változott az előző időszakhoz képest – összetettsége egyébként nem szolgál előnyére. Legfontosabb alkotóelemét továbbra is a prioritási tengelyek adják, még ha az operatív program egészét átszövik is a tematikus célkitűzések. Az operatív programban le kell fektetni azokat az egyedi célkitűzéseket, amelyek lehetővé teszik az uniós prioritások és célkitűzések tagállami kontextusban való elhelyezését, a finanszírozási hátteret (ESB-alapok, nemzeti társfinanszírozás, eredményességi tartalék), a makroregionális stratégiákkal és a klímaváltozás céljával való kapcsolatokat. A 2014–2020-as időszakban nagy hangsúlyt kap az indikátorok és kapcsolódó célértékek meghatározása, hogy megragadhatóvá tegyék azokat a változásokat, amelyeket a program elindít, generál. A programok tartalmaznak továbbá információt • a program megvalósításának pénzügyi vonzatairól (pénzügyi terv); • a nagyprojektekről; • az integrált területi eszközökről; • a végrehajtási rendszerről; • az ex-ante kondicionalitásokról; • az alapok közötti koordinációról; • a horizontális politikák és elvek alkalmazásáról, amit az alapspecifikus rendeletek további szempontokkal egészíthetnek ki. 1.5.6.3. Éves fejlesztési keret Magyar nemzeti eszközként bevezették az ún. éves fejlesztési keretet (a továbbiakban: ÉFK), amely az operatív program tág kereteit bontja tovább a szakpolitikai területek szűkebb szeg- 122 Kohéziós politika 2014–2020 mensére – konstrukciószint –, illetve a források felhasználásának ütemezésére. Minden operatív programra külön készül, jogszabályban meghatározott menetrend szerint. A tárgyévet követő évben meghirdetendő felhívásokkal kapcsolatos stratégiai szintű információkat tartalmazza. Az éves fejlesztési keret a 2007–2013-as programozási időszakban alkalmazott akcióterv helyébe lépett. Ezen összevetésben az éves fejlesztési keret nagyobb hangsúlyt kíván helyezni a felhívásokat megalapozó helyzetelemzésre, továbbá az eredményességet elősegítő szakmai elvárások megfogalmazására. A stabilitás, kiszámíthatóság szükségessége okán az ÉFK módosítására az eredeti szándék szerint csak rendkívül indokolt esetben kerülhetett volna sor. Ez a szabály mára jelentősen enyhült, a módosítások gyakorlatilag folyamatosak. Az éves fejlesztési keretben jóváhagyott konstrukciók szolgálnak a pályázati kiírások alapjaként. A kiírások az operatív programban megjelölt célok elérését leginkább előmozdító projekttervek, azaz a támogatási kérelmek összegyűjtését segítik. Magukban foglalják mindazokat a pályázat benyújtásával és megvalósításával kapcsolatos információkat, amelyek a pályázat elkészítéséhez feltétlenül szükségesek. 1.5.7. A kohéziós politika intézményrendszere 1.5.7.1. Decentralizált és osztott felelősségű végrehajtás – eltérő tagállami megoldások116 A kohéziós politika intézményrendszere mind a közösségi szabályozás, mind a tagállami berendezkedés tekintetében folyamatosan változik. Bár több eleme is a folytonosságot képviseli programidőszakokon átívelő jelleggel, az új elvek, alkotóelemek, mechanizmusok megjelenése lényegesen módosíthatja és módosította az intézményrendszer felépítését és működési gyakorlatát. Továbbra is egyértelmű, hogy a kohéziós politika egyik fő jellemzője a decentralizált végrehajtási rendszer. Persze a decentralizáció értelmezhető közösségi szint versus nemzeti szint viszonylatban is, illetve ezekhez kapcsolódóan a területi és helyi szint bevonásával a kohéziós politika végrehajtásába. Ennek módszere eltérő az egyes tagállamokban (lásd bővebben 1.5.7.1. fejezetben). A programvégrehajtás azonban általában területi és helyi szinteken zajlik, így a projektkiválasztás szempontjait is befolyásolják ezeknek a szinteknek a prioritásai. Osztott felelősségi rendszerben működnek együtt a közösségi, nemzeti és területi szintek szervezetei. A tagállamok felelősek a programok menedzseléséért.117 A tagállamnak biztosítania kell azt is, hogy más közösségi jogi területek – úgymint közbeszerzés, állami támogatási szabályok, környezetvédelem – szabályait is megfelelően alkalmazzák. A Bizottságnak pedig meg kell bizonyosodnia arról, hogy a tagállam olyan végrehajtási és ellenőrzési rendszert állított fel és működtet, amely összhangban van a szabályozással, és megfelelően, hatékonyan működik.118 Készült Nyikos Györgyi, Robert Talaga: Cohesion Policy in Transition – Comparative Aspects of Polish and Hungarian System of Implementation Comparative Law Review (Torun), 2014/18, 111–139. 117 Ez magában foglalja a projektkiválasztást, az ellenőrzést és monitoringot – megelőzendő, felfedezendő és kijavítandó a szabálytalanságokat – illetve a megvalósult projektek értékelését is. 118 EUMSz 317. cikk: „A Bizottság a költségvetést a tagállamokkal együttműködve és a 322. cikk értelmében elfogadott rendelet rendelkezéseinek megfelelően, saját felelősségére és az előirányzatok keretein belül hajtja végre a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával. A tagállamok együttműködnek a Bizottsággal annak érdekében, hogy biztosítsák a költségvetési előirányzatoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás alapelveivel összhangban történő felhasználását. A rendelet meghatározza a költségvetés végrehajtása során a tagállamokat terhelő ellenőrzési és számviteli kötelezettségeket és az ezekkel járó felelősséget. A rendelet valamennyi intézmény számára megállapítja a saját kiadásaik végrehajtásában betöltött felelősségükre és szerepükre vonatkozó részletes szabályokat....” 116 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 123 A megosztott felelősség alapján a tagállam felel a végrehajtási intézményrendszer kialakításáért és működtetéséért. Ehhez kapcsolódóan az uniós szabályok lefektetik a kötelező jelleggel létrehozandó szervezeteket és a kötelező funkciókat, az ezen alkotóelemek köré épített berendezkedés tekintetében a tagállamok szabadságot élveznek. A 2014–2020-as szabályozás közvetve és közvetlenül is megerősítette a tagállam felelősségét: • az Európa 2020-as célokhoz való illeszkedés érdekében olyan komplex feltételrendszer jött létre, amelyet lehetetlen volna jól működtetni a tagállami szintű koordináció megerősítése nélkül; • a korábbi, a Bizottság által koordinált megfelelőségi vizsgálatot nemzeti kijelölés váltotta fel; • az eredményorientáció elvének érvényesítése számos új követelményt vont maga után, ezek teljesítésének felelősségét, akárcsak a pénzügyi korrekció kockázatát – amely most már megnövekedett számú esetben fenyegethet – a tagállam viseli. A CPR119 jelöli meg azokat az intézményeket, amelyeket az ún. végrehajtási és ellenőrzési rendszer részeként a tagállamoknak létre kell hozniuk. 19. táblázat Kohéziós politika végrehajtási és ellenőrzési rendszerének intézményei Szervezet Létrehozására vonatkozó kötelezettség Megjegyzés irányító haelláthatja több operatív program irányító hatósági feladatait, kötelező tóság teljesítheti egyúttal az igazoló hatóság funkcióit is igazoló hatóság kötelező elláthatja több operatív program igazoló hatósági feladatait elláthatja több operatív program audit hatósági feladatait funkcionálisan független: a végrehajtási rendszertől szervezetileg (irányítási és beszámoltatási rend­ szer, döntéshozatali folyamat tekintetében) független módon mű­kö­dik, audit hatóság kötelező az audit tevékenység ellátása terén teljes szakmai függetlenséggel rendelkezik, más, a programok megvalósításával kapcsolatos tevékenységekbe nem vonható be, kizárólag észrevételekkel, tanácsokkal segítheti a végrehajtási rendszer kialakítását, alapesetben az irányító/igazoló hatóságoktól külön szervezet a közösségi jogszabály az alábbi funkciókat irányozza elő: koordinációs opcioBizottsággal való kapcsolattartás és a Bizottság tájékoztatása, szerv nális kijelölt szervezetek tevékenységének koordinálása, jogszabályok összehangolt alkalmazásának előmozdítása az irányító vagy igazoló hatóság feladatai ellátásának egy részét közreműköközreműködő opciodő szervezetre bízhatja szervezet nális az irányító hatóság felelőssége azonban osztatlan módon fennáll monitoring kötelező több operatív program monitoring bizottsági funkcióit is elláthatja bizottság Forrás: Kondor szerkesztése 119 123. cikk 124 Kohéziós politika 2014–2020 Ugyanaz a hatóság több operatív program számára is kijelölhető. A szabályozás szerint a fenti – irányító, igazoló, ellenőrző – feladatok ellátása megoldható egy szervezeten belül is, de a funkciókat el kell különíteni. Ezen feladatok kialakításának módja és szintjei eltérőek az egyes tagállamokban, azonban a végrehajtási struktúra jellegének meghatározása és a partnerség elvének működése szempontjából meghatározó jelentőségű az adott megoldás alkalmazása. Az egyes tagállamokban eltérő megközelítések születtek abból a szempontból, hogy egy vagy különálló szervezetekben működnek ezek a funkciók: vannak tagállamok, ahol külön szervezetekben helyezték el a különböző feladatokat, és néhány tagállamban egy szervezeten belül vannak a különböző funkciók (pl. Dánia, Spanyolország). Ugyancsak előfordul olyan struktúra, amelyben az irányító hatóság és az igazoló hatóság működik egy szervezetben, és az ellenőrző hatóságot az előző kettőtől önállóan állították fel (pl. Finnország, Svédország). Van arra is példa, hogy az igazoló hatóság és az ellenőrző hatóság ugyanazon szervezet önálló egységeiként működik (pl. Csehország, Szlovénia), és az irányító hatóság különül el önálló szervezetként. Végül a három hatóság különböző szervezetekben is működhet (pl. Ausztria, Portugália).120 A végrehajtási feladatok centralizáltsága is eltérő az egyes tagállamokban: néhány tagállamban egy igazoló hatóság működik az összes operatív programnál (pl. Ausztria, Csehország, Dánia, Finnország, Portugália, Szlovénia, Svédország), más országokban operatív programonként állítanak fel igazoló hatóságot (pl. Belgium, Franciaország, Németország, Olaszország). Hasonló megoldásokat látni az ellenőrző hatóságoknál is: van, ahol egy központi ellenőrző hatóság látja el a feladatokat valamennyi operatív programnál (pl. Ausztria), máshol programonként van ellenőrző hatóság (pl. Németország). Más országokban központi ellenőrző hatóság ügyel a nemzeti operatív programokra, míg területi szinten működnek ellenőrző hatóságok a regionális operatív programokkal kapcsolatban (pl. Olaszország, Lengyelország). A tagállam kijelölhet egy vagy több közreműködő szervezetet is arra, hogy az irányító vagy az igazoló hatóság egyes feladatait vagy valamennyi feladatát annak felelősségére elvégezze. A tagállam megállapítja a feladataikat, az érintett tagállam intézményi, jogi és pénzügyi rendszereivel teljes összhangban végző hatóságok egymás közötti kapcsolatait. A delegálás általában végrehajtási szabályozásban vagy szerződésekkel történik, és különböző feladatkörök különböző szervezetekhez szervezésével. A szervezetek lehetnek költségvetési szervek (minisztérium, központi hatóság, területi hatóság), állami és nem állami gazdasági társaságok, nonprofit szervezetek. A fejlesztési intézményrendszer kiépítése, szabályozása, a tényleges működési gyakorlat orientálása nemzetállami kompetencia. A regionális politika hatékonysága azonban nagymértékben függ az irányító, menedzselő szervezetek működésének hatékonyságától, illetve általában az igazgatási rendszer működésének minőségétől. Korrupciós és diszkriminációs jelenségek jelentősen ronthatják a hatékonyságot. 120 Sara Davies – Frederike Gross – Laura Polverari: The financial management, control and audit of EU cohesion policy: contrasting views of challenges, idiosyncrasies and the way ahead. EPRC, Glasgow, 2008. 125 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 24. ábra Európai kormányzati minőség Forrás: ANTICORRP Kutatások is megerősítik,121 hogy az országok, régiók kormányzási és közigazgatási színvonala is hatással van a kohéziós források hatékony és eredményes felhasználási kapacitására. A kevésbé fejlett igazgatási rendszerrel rendelkező régió nem képes hatékonyan Nicholas Charron – Victor Lapuente – Lewis Dijkstra: Regional Governance Matters: A Study on Regional Variation in Quality of Government within the EU. Working Paper, 01/2012. 121 126 Kohéziós politika 2014–2020 felhasználni a forrásokat – ez egyben magyarázza azt is, hogy a kohéziós politika reformjában miért van kiemelkedő helye az intézményi kapacitások fejlesztésének.122 Ez a prioritás a gyakorlatban a közigazgatási reformok és jobb kormányzás célkitűzésének elősegítését szolgálja speciálisan a gazdasági, foglalkoztatási, képzési, oktatási, szociális, környezetvédelmi és igazságügyi területen. Ez a célkitűzés egyes tagállamokban önálló operatív programokban jelent meg (4 tagállamban: BG, RO, HU és EL), és tíz másik tagállamban egyéb – általában regionális – programokban önálló prioritásként (CZ, EE, IT, LV, LT, MT, PL, SK, SI, UK Wales). Az európai régióknak kormányzati színvonal szerinti vizsgálatánál különböző változatokat találunk mind a tagállamok között, mind a tagállamokon belül. Az egyik csoportba tartoznak az észak-európai országok magas kormányzási színvonallal. A másik csoportot a dél-mediterrán országok – Észtországgal és Szlovéniával együtt – képezik elfogadható kormányzási színvonallal. A harmadik elkülöníthető csoport az „új” tagállamok csoportja, alacsony kormányzati színvonallal. Jelentős tagállamon belüli eltérések fellelhetők a szövetségi vagy szövetségi jellegű államokban (Olaszország, Belgium, Spanyolország), illetve a centralizált államoknál (Portugália, Románia, Bulgária) egyaránt. Más országokban nem változik jelentősen a kormányzási színvonal az egyes régióknál (Dánia, Ausztria). Nincs tehát tapasztalati bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a decentralizáció szintje és a kormányzási színvonal közvetlenül összefügg, és nem állítható fel arra vonatkozó szabály, hogy a decentralizált vagy a centralizált államok rendelkeznek magasabb színvonalú kormányzási, igazgatási rendszerrel. Az európai régiók vizsgálatánál tapasztalható különbségek magyarázata inkább kulturális, gazdasági, társadalmi vagy intézményi faktorokban keresendő. Mindenesetre a kormányzati, igazgatási funkciók működésének módja hatással van a kohéziós politika eredményességére, szabályosságára és a források hatékony felhasználására. A felzárkóztatásra az intézményrendszer területén is figyelemmel kell lenni. A kohéziós források felhasználásával kapcsolatos feladatokat ellátó végrehajtási intézményrendszer, a közreműködő szervezetek felállításának és működtetésének, a feladatok delegálási modellje ugyancsak eltérő az egyes tagállamokban. A területi szintek kialakítása és működtetése különböző: eltérő, hogy hány régióval és milyen feladat-, illetve hatáskörrel bíró területi struktúra található a tagállamokban. A kérdés persze nem csupán az, hogy milyen a munkamegosztás az egyes területi szintek között, hanem hogy konkrétan milyen szervezetek (önkormányzatok, dekoncentrált szervek, fejlesztési tanácsok, ügynökségek) a hatáskörök címzettjei, és ezek milyen feladatokat látnak el. Ugyanis a névleges szereposztás nem feltétlenül ad pontos iránymutatást a gyakorlatra nézve, azaz az irányító hatóságok és közreműködő szervezetek kompetenciáinak függvényében ítélhető meg a valódi tartalom. Különbséget lehet tenni az egyes tagállamok intézményrendszeri struktúrája között aszerint is, hogy a központi szintet hogyan szervezik és működtetik: centralizált megoldással egy központi szervben vagy minisztériumokhoz tagoltan működnek az irányító hatóságok, operatív programonként önálló vagy összevont irányító hatóságokkal, közreműködő szervezet(ek) igénybevételével vagy anélkül, operatív programonként (intézkedésenként) más, vagy ugyanazon közreműködő szervezet stb. 122 ESZA célkitűzés, 3.2. cikk (b) 1081/2006 EK rendelet 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 127 Meghatározó jelentőségű, hogy a feladatellátás szintjeit miként alakítják ki: a komp­lexitást növelheti az extra felügyeleti és jelentési rendszer, ami a tagolt struktúrával járhat együtt. A gyakorlati tapasztalatok ráadásul azt mutatják, hogy a többszintű feladatellátás alsó szintjein az ellenőrzés hatóköre és részletessége növekszik, és ez a szabályozás szűk értelmezésével jár együtt. Ez persze a szabályozási és jogalkalmazási bizonytalanságokra is visszavezethető, ami különböző okokból áll elő. A legjelentősebb, fokozott ellenőrzést eredményező tényező, hogy míg a programozást és a végrehajtást a kohéziós politikában decentralizált módon határozzák meg, addig a szabályos végrehajtásért való felelősség nem decentralizált – a tagállam felel a szabályosságért. Ez magával hozza a szintek közötti erős kontroll igényét: megfelel-e a közreműködő szervezet a feladatellátás szakmai igényeinek, és szabályosan végzi-e feladatait. A többszintű és tagolt végrehajtási intézményrendszer többszintű ellenőrzési és monitoring rendszert hordoz magában, megnövekedett adminisztrációs költségekkel. Ráadásul a végrehajtás jogi bizonytalanságait is növelheti a komplex struktúra, amely csak erős koordinációval ellensúlyozható. A végrehajtási intézményrendszer kialakításának mikéntjére a programok közötti különbségek is jelentős hatással vannak: a program jogosultsági területe, a tematikus fókusz, a pénzügyi volumen meghatározó fontosságú. Minél bonyolultabbak a beavatkozási intézkedések, annál nagyobb az igény a megfelelő adminisztratív kapacitásra mind az intézményrendszer, mind a kedvezményezett részéről. Hatással van a végrehajtási struktúrára az is, hogy a program területe és a közigazgatási, intézményi struktúra területi rendszere milyen viszonyban van egymással. A program és az általa támogatott projektek pénzügyi volumene ugyancsak befolyásolja a szükséges adminisztratív kapacitást, ráadásul minden programnak vannak általános költségei, amelyek függetlenek a program méretétől. Az intézményrendszer kialakítása és működtetése szempontjából meghatározó jelentőségű az is, hogy az uniós kohéziós források felhasználása és a tagállami nemzeti fejlesztési források felhasználása koordináltan történik-e, illetve a két forrás végrehajtási rendszerét hogyan, egymással milyen viszonyban alakítják ki. A hazai területfejlesztési és az európai uniós fejlesztési intézményrendszer harmonizálását tekintve nemzetközi szinten kétféle szempont alapulvételével, tehát az alábbi megoldásokkal találkozunk: • az intézményrendszerek együttműködését figyelembe véve: integrált – párhuzamos – „vegyes” modellek; • a végrehajtás irányítását alapul véve: centralizált – decentralizált – „kevert” modellek. Az integrált rendszerben a nemzeti döntéshozatali csatornákon keresztül zajlik a kohéziós források allokációja. A rendszer előnyei közé tartozik, hogy a források hatékony és koncentrált felhasználása biztosítható. Integrált rendszereknél is különbség lehet a tagállamok között aszerint, hogy a kohéziós források dominálják a fejlesztési forrásokat (pl. Magyarország, Lengyelország), vagy hozzájárulnak a nemzeti fejlesztési forrásokhoz (pl. Németország, Ausztria). A párhuzamos intézményrendszerben külön döntéshozatali mechanizmus működik a hazai, és külön az uniós forrásokra. Ez a struktúra egyrészről jobban áttekinthetővé teszi a különböző forrásból finanszírozott programok működését és annak költségeit, másrészről 128 Kohéziós politika 2014–2020 új rendszer felállítására és a két rendszer párhuzamos működtetése során jelentős többletköltségre lehet számítani, amellett a fejlesztések összehangolásával és a forráskoncentrációval is problémák lehetnek. A koordinált (vegyes) modellben külön döntéshozatali mechanizmus működik a hazai és az uniós forrásokra, azonban a támogatandó fejlesztési területek és célkitűzések rögzítésével, illetve más koordinációs egyeztetési mechanizmusokkal a megoldás a meglévő struktúrára építve biztosíthatja az összehangolt fejlesztési döntéseket. A modell azonban egyeztetési kihívásokkal és problémákkal, párhuzamos adminisztratív kapacitásokkal járhat. A centralizált végrehajtási rendszerben – ilyen pl. Dánia, Litvánia, Észtország, Lettország, Szlovénia, Szlovákia, Magyarország, Görögország, Svédország, Románia, Bulgária, Ciprus, Málta, Luxemburg – a menedzsmentfeladatokat nemzeti minisztériumok vagy más nemzeti központi szervezetek látják el, korlátozott decentralizáció és esetenként korlátozott partnerség mellett. A tagállamok többségében a központi kormányzat fontos szerepet játszik a kohéziós politika végrehajtásában. Nemzeti minisztériumok felügyelik a program-előkészítést, a kiadásokat, a monitoringot és az értékelést. Mindezeken túl egyes tagállamokban a nemzeti szint szerepe nagyon erős: némi felelősség delegálására sor kerülhet ugyan, azonban a nemzeti hatóságok az irányító hatóság meghatározó szerepét használva meghatároznak minden lényeges elemet a végrehajtásban. A decentralizált (regionalizált) végrehajtási rendszerben – ilyen pl. Németország, Olaszország, Hollandia, Ausztria, Belgium, Írország – a területi szintek szervezetei végrehajtási feladatot és felelősséget kapnak a programvégrehajtásban, a központi kormányzat szerepe a koordinációra, a Bizottsággal való magas szintű tárgyalásokra, kormányközi egyeztetésekre és a jó gyakorlatok értékelésére terjed ki. A decentralizált rendszerben nagyobb hangsúlyt kap a többszintű kormányzás, amely segítheti a hatékony programmegvalósítást. Könnyebben lehet meghatározni a célokat, a helyi, területi szintek bizalmát és támogatását élvező intézkedések alakíthatók ki. Másrészről a szintek és szereplők közötti koordináció jelentős feladattal és költséggel járhat. Számos tagállam kevert rendszerben – pl. Lengyelország, Franciaország, Finnország, Csehország, Spanyolország, Egyesült Királyság, Portugália – igyekszik ötvözni a két előző struktúra előnyeit és hátrányait. Ágazati és területi programokkal és az irányító hatóságok (közreműködő szervezetek), valamint a nemzeti minisztériumok mátrixjellegű felelősségrendszerével, a területi szintek bevonásával hajtják végre a fejlesztési programokat. Kevert rendszer kialakítható az egyes programok intézkedéseinél meghatározott szintek között végrehajtási felelősségek rögzítésével is. Az egyszerűsítés az új kohéziós politikával szembeni egyik legnépszerűbb igény. Világossá vált azonban, hogy az egyes országok helyi adminisztrációs rendszerével kapcsolatos tapasztalatok és a rendszerek eltérései miatt előfordulhat: ami az egyik tagállamban egyszerűsítés­nek tekinthető, az egy másik államban bonyolítja a dolgokat. A tagállami kohéziós intézményrendszernél a korábbi időszak megfelelőségi vizsgálatát a 2014–2020 közötti időszakban a nemzeti kijelölés váltotta fel. Az új megközelítés nem titkolt célja volt a tagállam felelősségvállalásának erősítése, a hitelesítés és igazolás minőségének emelése, a közreműködő szervezetek feletti irányítás megszigorítása, és a Bizottság számára benyújtott költségnyilatkozatok hiba- és szabálytalanság tartalmának 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 129 visszaszorítása. Az eddigi tapasztalatok meglehetősen vegyesek: a felkészülési folyamat soha nem tapasztalt hosszúságúra nyúlt, és minthogy minden előzetes jellegű felmérés a rendszer felépítését, semmint működését képes elemezni, kérdés, hogy mennyire szűrhetőek ki a közpénzfelhasználással összefüggő, közismert problémák (pl. elszámolhatósági szabályok sérülése, közbeszerzés, túlárazás) e korai, dokumentumalapú fázisban. Csak azokat a szervezeteket jelölhetik ki, amelyek – megközelítőleg maradéktalanul – megfelelnek a kijelölési kritériumoknak (1303/2013 EU-rendelet XIII. melléklet). Ez garantálja, hogy rendszerükben minden olyan feltétel a helyén van (pl. eljárásrendek), amelyek nélkül nem lehetséges a támogatások felhasználását megkezdeni. 1.5.7.2. Az irányító hatóság feladatai Az EU 2014 és 2020 közötti időszakra szóló kohéziós politikája szerint az irányító hatóság az operatív programok hatékony irányításáért és megvalósításáért felel. Az irányító hatóság szerepét a tagállam által kijelölt és jóváhagyott tagállami minisztérium, regionális hatóság, önkormányzat, vagy más állami vagy magántestület töltheti be. Az irányító hatóságokkal szemben támasztott elvárás, hogy a munkájukat a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét betartva végezzék. Az irányító hatóságok az egyes operatív programokra vonatkozóan az adott év május 30-áig kötelesek a végrehajtásról szóló éves beszámolót benyújtani a Bizottságnak. Az irányító hatóságok további fontos feladatai közé tartoznak az alábbiak: • Gondoskodniuk kell arról, hogy a finanszírozás céljára kiválasztott tevékenységek megfeleljenek az operatív program kritériumainak. • Ellenőrizniük kell, hogy a társfinanszírozott termékek előállítása és a társfinanszírozott szolgáltatások nyújtása az uniós és a tagállami szabályok betartásával hatékonyan történik-e. • Nyilvántartásokat kell készíteniük és tárolniuk, továbbá gondoskodniuk kell arról, hogy az ellenőrzési nyomvonal megfelelő legyen. • Gondoskodniuk kell az operatív program működésének megfelelő értékeléséről. A hazai végrehajtási rendszerben az irányító hatóságok legfontosabb feladatai az alábbiak: • Részt vesz az operatív program kidolgozásában, közreműködik a partnerségi megállapodás elkészítésében,123 az operatív program módosításának előkészítése.124 • Elkészíti az éves fejlesztési keretet és szükség szerinti módosítását. • Elvégzi az operatív tervezési feladatokat, kiemelten a pályázati kiírások összeállítását és közzétételét, gondoskodik róla, hogy ez – mellékletekkel együtt – valamennyi, a pályázók számára szükséges információt tartalmazza. Az uniós szabályozás nem rendeli az operatív program kidolgozását az irányító hatóság feladatkörébe. Az irányító hatóság részvétele, feladata a tagállami berendezkedés függvénye; Magyarországon a szaktárcák készítették a 2014–2020-as operatív programokat, általában azonban az irányító hatóságok is bekapcsolódtak a tervezési folyamatba, illetve a véglegesítés fázisában intenzíven együttműködtek a szakpolitikai tervezőkkel. 124 Több operatív program egyidejű módosítása esetén a Bizottsággal való koordinációról a Miniszterelnökség gondoskodik. 123 130 Kohéziós politika 2014–2020 • Projektkiválasztási rendszert működtet, amelybe beleértendő a kiválasztási kritériumok kidolgozása, támogatási kérelmek jogosultságának vizsgálata, helyszíni szemle lebonyolítása, szakmai értékelése, bírálóbizottság működtetése, döntéshozatal, továbbá delegált feladatok esetében minőségbiztosítás; felelőssége, hogy olyan rendszert alakítson ki, amely biztosítja, hogy a támogatott projektek megfelelnek – a jogosultsági feltételeknek, – horizontális elveknek, – az elszámolhatósági szabályoknak, – a lebonyolításhoz szükséges humánerőforrás-igényeknek. • Projektkiválasztási rendszerén keresztül biztosítja a horizontális elvek érvényesülését. • Kibocsátja a támogatási okiratot, vagy megköti, módosítja a támogatási szerződést (az előbbiekhez szükség szerint helyszíni szemlét végez). • Első szintű ellenőrzést végez: a benyújtott elszámolásokat dokumentumalapon ellenőrzi, lebonyolítja a helyszíni ellenőrzéseket. Gondoskodik róla, hogy a kedvezményezett által benyújtott költségek az operatív programmal és a jóváhagyott projekttel összhangban állnak, valósak, a hatályos szabályokkal összhangban kerültek kifizetésre, és valamennyi dokumentumát maradéktalanul megőrzik. • Kockázatelemzés alapján intézkedik a csalások megelőzése érdekében. • Figyelemmel kíséri a projektek megvalósítását. • Egységes informatikai rendszerben vezeti a projektekkel és a programmal kapcsolatos monitoring, értékelés, pénzügyi irányítás, ellenőrzés és audit funkciók teljesítéséhez szükséges adatokat, beleértve az egyes résztvevőkre vonatkozó, szükség szerint nemek alapján megbontott adatokat.125 • Működteti a monitoring bizottságot és albizottságait, ellátja a titkársági feladatokat. • Elkészíti az éves végrehajtási, előrehaladási és zárójelentést. • Gondoskodik a lehetséges kedvezményezettek tájékoztatásáról, felkészítéséről (pl. információs napot tart). • Elvégzi a program megvalósításához kapcsolódó pénzügyi tervezési feladatokat, éves kifizetési ütemtervet készít. • Az éves elszámoláshoz elkészíti a vezetői nyilatkozatot, összeállítja az éves beszámolót, és benyújtja az Európai Bizottság számára. Az irányító hatóságok feladatrendszerében a folytonosság érvényesült, nagy átfedést mutat azokkal a korábbi funkciókkal, amelyekkel az előző időszakban rendelkezett. Új elemeket elsősorban • a csalásellenes intézkedések követelményének megerősítése; • a közreműködő szervezetek feletti erőteljesebb irányítási kötelezettségek; • az éves pénzügyi lebonyolítási renddel összefüggésben a vezetői nyilatkozat és az éves (a hitelesítési folyamat, ellenőrzések és audit eredményeit és következményeit) összefoglaló összeállítása jelentenek. 125 Amennyiben ezt az ESZA-rendelet I. és II. melléklete megkívánja. 131 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek A hazai végrehajtási rendszerben az irányító hatóságok alapvetően annak a szaktárcának a keretein belül működnek, amelyik az operatív program középpontjában álló szakterületért felelős. 20. táblázat Operatív programok és intézményi rendszerük Magyarországon 2014–2020-ig 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Operatív program Irányító hatóság Gazdaságfejlesztési és Innovációs OP Terület- és Településfejlesztési OP Versenyképes Közép-Magyarország OP Humán Emberi Erőforrás Fejlesztési OP Környezeti és Energiahatékonysági OP Integrált Közlekedésfejlesztési OP Koordinációs Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztés OP Vidékfejlesztési Program Magyar Halgazdálkodási OP Európai Területi Együttműködési OP-k Nemzetgazdasági Minisztérium Nemzetgazdasági Minisztérium Nemzetgazdasági Minisztérium Emberi Erőforrások Minisztériuma Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Miniszterelnökség Miniszterelnökség Miniszterelnökség Miniszterelnökség Forrás: Nyikos Györgyi126 Az irányító hatóság egyúttal az operatív program kedvezményezettje is lehet – kiemelten a szakmai segítségnyújtási projektek esetében –, ekkor az ellenőrzési feladatokat le kell választani arról a szervezeti egységről, amelyik a projekt kedvezményezettjének funkcióját betölti. Az EMVA irányítási és ellenőrzési rendszere a funkciók tekintetében számos hasonlóságot mutat az ESB-alapok intézményi berendezkedésével, a tagállamnak azonban az alábbi szervezeteket kell felállítania és kijelölnie: • irányító hatóság (a továbbiakban: IH); • akkreditált Kifizető ügynökség (MVH); • tanúsító szervezet (EUTAF). Az irányító hatóságok több szakterület beavatkozásait tartalmazó operatív program megvalósításáért felelősek, ugyanakkor fontos leszögezni, hogy önálló szakpolitikai felelősséggel nem rendelkeznek. A 2014–2020-as hazai végrehajtási rendszer fontos újítása az operatív programok keretébe tartozó intézkedések szakpolitikai felelőseinek kijelölése. A szakpolitikai felelős • dönt az uniós fejlesztések szakpolitikai szempontból mérvadó tartalmi kérdéseiben; • felelős a tervezés, projektfejlesztés és a projektkiválasztás során a szakpolitikai szempontok érvényesítéséért; • felügyelete nemcsak az ESB-alapokból finanszírozott programokra, hanem egyéb uniós források felhasználására is kiterjed, így a különböző finanszírozási hátterű fejlesztések közötti szinergia biztosítható. 126 Nyikos Györgyi – Robert Talaga: Cohesion Policy In Transition. Comparative Aspects Of The Polish And Hungarian Systems Of Implementation; Comparative Law Review (Torun), 2014/18, 111–139. 132 Kohéziós politika 2014–2020 1.5.7.3. Az irányító hatóság feladatainak delegálása Tekintettel arra, hogy a korábbi közreműködő szervezeteket és az irányító hatóságokat összevonták, az irányító hatóság feladatainak delegálásáról már csak a Terület- és Településfejlesztési OP és a MAHOP esetében beszélhetünk. A TOP közreműködő szervezeteként a Magyar Államkincstár látja el a pályázatkezelési feladatokat, a MAHOP közreműködő szervezete a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, illetve 2017. január 1-től a jogutódja a Magyar Államkincstár. A közösségi szabályozás szerint az irányító és/vagy igazoló hatóság egy vagy több közreműködő szervezetre bízhatja feladatai egy részét: • a delegálást mindig írásos formába kell önteni; • az irányító hatóság a feladatok átruházása esetén is osztatlan felelősséget visel; • gondoskodnia kell a közreműködő szervezetek megfelelő felkészítéséről, a szükséges pénzügyi és humán erőforrás rendelkezésre állásáról; • folyamatosan figyelemmel kell kísérnie és ellenőriznie kell a feladatok ellátásának rendjét. A feladatdelegálás egy speciális formája az ún. globális támogatás eszköze, amelynek esetében az irányító hatóság általában nem kormányzati, kiemelten civil szervezeteket bízhat meg az operatív program egy részének megvalósításával. A globális támogatásokat a közreműködő szervezetek kezelik. A támogatásokat kezelő közreműködő szervezetet vagy regionális hatóságot a Bizottság egyetértésével az adott tagállam jelöli ki. A globális támogatási formát Magyarországon egyelőre nem vezették be. A jogosultsági ellenőrzést, azaz annak vizsgálatát, hogy a támogatási kérelem benyújtója és a támogatási kérelem tartalma megfelel-e a támogathatóság feltételeinek, továbbra is az irányító hatóság végzi. 1.5.7.4. Az igazoló hatóság Az igazoló hatóság feladata, hogy igazolja a költségnyilatkozatok (uniós forráslehívás dokumentuma) és kifizetési kérelmek pontosságát és megbízhatóságát azt megelőzően, hogy azokat továbbítják az Európai Bizottságnak. Az Európai Regionális Fejlesztési Alapot, az Európai Szociális Alapot és a Kohéziós Alapot a Bizottság a tagállamokkal, a régiókkal és más közreműködő szervezetekkel közösen irányítja. Ezek egyike vagy közülük több az alapokból társfinanszírozott minden egyes operatív program számára igazoló hatóságot jelöl ki. Az igazoló hatóságok a következő konkrét feladatokat látják el: • Igazolják, hogy a költségek megfelelnek az alkalmazandó uniós és nemzeti szabályoknak és feltételeknek. • Biztosítják, hogy megfelelő információt kapjanak az irányító hatóságoktól a költségnyilatkozatokban szereplő költségekkel kapcsolatban. • Figyelembe veszik az ellenőrzések eredményeit. • Elektronikus formátumban tárolják a nyilvántartásokat. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 133 • Nyilvántartják a fel nem használt és visszafizettetendő összegeket, amelyeket vissza kell utalni a Bizottság számára. Az igazoló hatóság legfontosabb feladatai közé az alábbiak tartoznak: • Összeállítja és az Európai Bizottság számára benyújtja az operatív programokra vonatkozó átutalásigénylési dokumentációt, ennek részeként a költségigazoló nyilatkozat kiállításával igazolja, hogy – a költségnyilatkozat számszakilag pontos és megbízható, – a költségek alátámasztottságának ellenőrzése megfelel a hatályos jogszabályoknak. • Az európai uniós forrásból származó támogatások elszámolásához kapcsolódó költségigazoló nyilatkozatok alátámasztása érdekében folyamatosan gyűjti, elemzi és értékeli a támogatások kezelésében részt vevő szervezetek irányítási és ellenőrzési rendszereivel kapcsolatos adatokat és jelentéseket, feldolgozza és nyilvántartja az ellenőrző hatóság jelentéseit, illetve a költségek megfelelőségének ellenőrzése érdekében tényfeltáró vizsgálatot végez a pénzügyi lebonyolításban részt vevő szervezeteknél. • Az OP szintű kifizetési ütemtervek alapján összeállítja és benyújtja a tárgyévre és a következő évre vonatkozó kifizetési előrejelzéseket az Európai Bizottság részére.127 • Fogadja az alapokból származó támogatásokat az Európai Bizottságtól. • A monitoring és információs rendszerben vezeti pénzügyi nyilvántartásait, ennek keretében nyilvántartja az – alapokból származó támogatás részben vagy egészben történő törlése következtében visszafizetendő, valamint – visszavont összegeket. • Végrehajtja az adminisztratív hibák, valamint a szabálytalanságok következtében szükségessé váló pénzügyi korrekciókat, és a visszafizetett támogatásokról elszámol az Európai Bizottsággal. • Elkészíti az éves elszámoláshoz kapcsolódó beszámolót, és igazolja teljességét, pontosságát, hitelességét és megfelelőségét. • Biztosítja a számviteli nyilvántartási feladatok ellátását, amelynek keretében a támogatásokról a monitoring és információs rendszer alkalmazásával – központosított, valamennyi operatív programra teljeskörűen kiterjedő, a számviteli törvény előírásai alapján, a kettős könyvvitel módszerével vezetett, eredményszemléletű számviteli nyilvántartásokat vezet, és összeállítja az éves beszámolót. • Összeállítja a támogatások számviteli elszámolását szabályozó számviteli kézikönyvet és a kapcsolódó ellenőrzési nyomvonalat. • Gondoskodik a negyedéves szabálytalansági jelentések ellenőrzéséről, valamint azoknak az Európai Csalás Elleni Hivatal (a továbbiakban: OLAF) részére történő megküldéséről. A hazai végrehajtási rendszerben az igazoló hatóság (ERFA, ESZA, Kohéziós Alap, ETHA) a Magyar Államkincstár keretein belül működik. 127 Az adott év január 31-ig, valamint július 31-ig 134 Kohéziós politika 2014–2020 1.5.7.5. Az audit hatóság Az audit hatóság egyrészt megvizsgálja és hitelesíti az első szintű ellenőrzési tevékenységeket, másrészt bizonyosságot nyújt annak megfelelő működéséről. Ennek érdekében: • Ellenőrzi a kijelölést, és ennek alapján véleményt formál az irányító és igazoló hatóság felkészültségéről. • Audit stratégiát készít, amelyben lefekteti az audit módszertanát, a projektekből történő mintavétel módját, és elkészíti az audit tervét. • Audit tevékenységet végez, amely magában foglalja – rendszerellenőrzések a lebonyolító szervezeteknél (irányító hatóság, igazoló hatóság, közreműködő szervezet), amelynek során meggyőződik róla, hogy az irányítási és ellenőrzési rendszer megfelelően működik-e, így biztosítja a Bizottság számára megküldött kiadások szabályosságát, – mintavételes (projekt-) ellenőrzéseket végez a kedvezményezetteknél, amelyeken keresztül az irányító hatóság, illetve közreműködő szervezet által elvégzett első szintű ellenőrzés megfelelőségét vizsgálja, – ellenőrzi az igazoló hatóság által összeállított beszámolót. • Elkészíti az éves ellenőrzési jelentést, amely az elvégzett auditok során tett fő megállapításokat tartalmazza, beleértve az irányítási és ellenőrzési rendszerekben talált hiányosságokra vonatkozó megállapításokat is, valamint a javasolt és végrehajtott korrekciós intézkedéseket. • Elkészíti az éves véleményt, megfogalmazza álláspontját az alapok terhére elszámolt kiadások szabályosságával, az irányítási és ellenőrzési rendszer funkció teljesítésével kapcsolatban. Az audit hatóság funkcióját az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (EUTAF) látja el. Központi hivatalként működő költségvetési szerv, amely szakmai tevékenységében független. Számos audit feladatot végez: • Az ERFA, az ESZA és a Kohéziós Alap (KA) tekintetében végez ellenőrző hatósági feladatokat a 2007–2013 közötti programozási időszak vonatkozásában, audit hatósági feladatokat 2014–2020-ban. • Ellenőrzési feladatokat végez más uniós és nemzetközi (ETE, IPA) támogatások tekintetében. • A 2007–2013 közötti programozási időszakban ellenőrzési hatósági feladatokat lát el a Szolidaritás és Migrációs Áramlások tekintetében; 2014–2020: Menekültügyi és Migrációs Alap, Belső Biztonsági Alap. • A 2014–2020-as időszakban a VP (EMVA) tanúsító szerve, a MAHOP audit hatósága. 1.5.7.6. Központi koordináció – Miniszterelnökség A CPR értelmében a tagállamok létrehozhatnak koordinációs egységet is: „A tagállam saját kezdeményezésére kijelölhet egy koordináló szervezetet, amelynek feladata a Bizottsággal való kapcsolattartás és a Bizottság tájékoztatása, az egyéb érintett kijelölt szervezetek tevékenységének koordinálása, valamint az alkalmazandó jog összehangolt alkalmazásának 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 135 előmozdítása”.128 A 2014–2020-as új intézményi modell erős központi koordinációs funkcióra épít, a Miniszterelnökséget irányító miniszter feladata az európai uniós forrásokból megvalósuló programok összhangjának biztosítása és a kormány fejlesztéspolitikai döntéseinek előkészítése. Ennek részeként: • Koordinálja az uniós forrásfelhasználás tervezését, kiemelten az éves fejlesztési terv elkészítését, az operatív programok módosítását. • Koordinálja a programok végrehajtását és lezárását. • Biztosítja az egységességet a fejlesztéspolitikai jogszabályok és eljárásrendek tartalmában és alkalmazásában, a programok, illetve horizontális elvek és politikák végrehajtásában, a programozási és végrehajtási dokumentumokban129 (pl. éves fejlesztési keret, a felhívások, támogatásikérelem- és nyilatkozatminták, a támogatási szerződések, támogatói okiratok egységes mintái). • Közzéteszi a felhívásokat, ami előtt előzetes minőségbiztosítást végez. • Képviseli Magyarországot a 2014–2020 közötti programozási időszakra vonatkozó uniós jogszabályok alapján létrehozott uniós bizottságokban, munkacsoportokban, és koordinálja a tagállami álláspont kialakítását. Kapcsolatot tart, egyeztet az Európai Bizottsággal a partnerségi megállapodás operatív programok lebonyolításával kapcsolatos kérdéseiben, ellátja a partnerségi megállapodás szintű monitoring bizottságának titkársági feladatait. • Működteti az egységes képzési rendszert. • Az irányító hatóságokkal együttműködésben gondoskodik a stratégiai környezeti vizsgálat elvégzéséről. • Az audit hatósággal együttműködésben irányítja a kijelölés folyamatát, az irányító hatósággal egyetértésben javaslatot tesz a kormány részére a közreműködő szervezet kijelölésére, és meghatározza a közreműködő szervezetekkel kötendő megállapodások egységes tartalmi elemeit. • Nyomon követi az operatív programok elfogadásáig nem teljesült előzetes feltételek (ex-ante kondicionalitások)130 elvégzését. • Koordinálja az irányítási és ellenőrzési rendszer leírásának elkészítését és aktualizálását, a programok végrehajtására vonatkozó külső ellenőrzésekből, auditokból eredő feladatokat, beleértve a szükséges intézkedéseket (pl. jogszabály módosítása). Továbbá szabályossági és eredményességi szempontból ellenőrzi a lebonyolításában részt vevő szervezeteket és kedvezményezetteket. • Ellenőrzi131 a támogatások felhasználásával összefüggő közbeszerzési eljárások szabályosságát. • Működteti és fejleszti a programok végrehajtását támogató monitoring és információs rendszert. • Az irányító hatósággal együttműködve nyomon követi a programok pénzügyi előrehaladását, koordinálja az európai bizottsági és a hazai jelentések készítését, elkészíti az előrehaladási jelentést, a negyedéves jelentést, továbbá az éves végrehajtási jelentéssel, az éves hirdetési menetrenddel, a pénzügyi adatok Európai Bizottság 123. cikk A hatóságok kijelölése (8) Egyedi eltérés biztosítása mellett. 130 A feltételeknek 2016. december 31-ig teljesülniük kell. 131 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet A 36. alcím szerint. 128 129 136 Kohéziós politika 2014–2020 részére történő továbbításával kapcsolatos feladatokat; ütemtervet, közös sablont, módszertant és adatbázist biztosít az irányító hatóságok számára. • Az irányító hatósággal együttműködve nyomon követi a programok szakmai előrehaladását, különös tekintettel az indikátorok teljesülésére, módszertani támogatást nyújt az indikátorok előállításához szükséges adatok beszerzéséhez, előállításához, vizsgálja az indikátorok előrehaladását, és mindezekről az adott irányító hatóság által szakmai szempontból véleményezett rendszeres jelentést készít a kormány részére a forrásvesztés elkerülése érdekében. • Felügyeli a programokban prioritásszinten meghatározott mérföldkövek teljesülését biztosító teljesítmény-keretrendszert, nyomon követi a mérföldkövek teljesülését, az irányító hatósággal együttműködve meghatározza a teljesítménytartalék felosztásának elveit. • Az irányító hatósággal együttműködve valamennyi programra vonatkozóan elkészíti, szükség szerint aktualizálja és megvalósítja az értékelési tervet, módszertani támogatást nyújt az értékelési terven kívüli egyéb értékelések végrehajtásához, koordinálja a tagállami jelentéstételi kötelezettségeket. • Intézkedéseket tesz a rendszerszintű szabálytalanságok és csalások megelőzése és kezelése érdekében, az irányító hatóságok bevonásával. • Meghatározza a csalás elleni politikát, különösen a csalás megelőzése, annak azonosítása, jelentése, valamint a jogosulatlanul kifizetett összegek és az esetleges késedelmi kamatok visszafizettetése, szankcionálása tekintetében. • Kidolgozza a szükséges eljárásrendet és módszertant. • Ellátja a központi koordinációt a csalás kockázatelemzésének támogatására kifejlesztett informatikai rendszer alkalmazásával kapcsolatban. • Ellátja a központi koordinációt a kapcsolódó büntetőfeljelentések és folyamatban lévő büntetőügyek tekintetében. • Működteti a belső és közérdekű bejelentési rendszert. • Gondoskodik a csalás elleni tudatosság növeléséről, koordinálja az integritásirányítási rendszer működtetésével kapcsolatos feladatokat a végrehajtási rendszerben. • Biztosítja a programok lebonyolításához szükséges források rendelkezésre állását,132 a programok likviditását, a jogosulatlan vagy szabálytalan felhasználásból eredő összegeknek a programszámlára történő visszautalását, a közreműködő szervezetek által ellátott feladatok finanszírozását, az intézményrendszer működéséhez szükséges finanszírozási forrásokat, beleértve a technikai segítségnyújtási prioritásokat. • Összehangolja a pénzügyi eszközök indítását megalapozó ex-ante elemzések készítését. • Koordinálja az igazoló hatóság és végső soron az Európai Bizottság részére történő pénzügyi adatok szolgáltatását. • Jogorvoslati feladatai körében – elbírálja az irányító hatóság, a kifizető ügynökség és az alapok alapját végrehajtó szervezet, valamint a pénzügyi közvetítő döntése ellen benyújtott kifogásokat, 132 A fejezeti kezelésű előirányzat-felhasználási keretszámláin. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 137 – elbírálja a szabálytalansági eljárásban az irányító hatóság, a kifizető ügynökség és az alapok alapját végrehajtó szervezet által hozott döntések ellen benyújtott jogorvoslati kérelmeket, – fenti tevékenységei alapján összesíti és feldolgozza tapasztalatait. • Az irányító hatósággal együttműködve ellátja az európai uniós források felhasználásához kötődő partnerségi egyeztetési folyamatok, valamint a partnerségi megállapodás és operatív programok kommunikációs és tájékoztatási feladatainak koordinációját. Ez magába foglalja az egységes kommunikációs stratégia kidolgozását, kommunikációs tevékenységek elvégzését, általános ügyfélszolgálat működtetését, arculati kézikönyv kidolgozását, a kedvezményezettek tájékoztatási kötelezettségeit tartalmazó útmutató összeállítását. Továbbá létrehozza és karbantartja az egységes honlapot, portált, közzéteszi a támogatási lehetőségekre és megítélt támogatásokra vonatkozó adatokat. 1.5.7.7. Stratégiai szintű koordináció: Fejlesztéspolitikai Koordinációs Bizottság és Stratégiai Kabinet A Fejlesztéspolitikai Koordinációs Bizottság (a továbbiakban: FKB)133 a kormányzati döntéshozatal szakmai előkészítő, az ESB-alapok tekintetében közigazgatási egyeztető fórumaként működik. A kormány fejlesztéspolitikai javaslattevő, véleményező, döntéselőkészítő és koordináló szerve. Feladata az európai uniós forrásból megvalósuló fejlesztéspolitika végrehajtásának összehangolása, a fejlesztéspolitika területén hozandó kormányzati – beleértve a Stratégiai Kabinet által meghozott – döntések előkészítése és az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter által vezetett minisztérium központi koordinációs tevékenységének elősegítése. Rendszeresen ülésező testület, amely napirendjére tűzi a programok módosításával, éves fejlesztési keretével, a nemzeti szabályozás módosításával, a társadalmi-nemzetgazdasági szempontból érdemi volumenű fejlesztésekkel, a közreműködő szervezetek kijelölésével és a pénzügyi eszközök lebonyolító intézményeivel kapcsolatos kérdéseket. Tagjai az irányító hatóságok vezetőiből, a Miniszterelnökséget vezető miniszter, illetve az igazoló hatóság delegáltjaiból, valamint valamennyi tárca képviselőiből állnak össze. A Stratégiai Kabinet a kormány politikai döntéshozó és döntés-előkészítő szerve. 2016 júliusában – a Gazdasági Kabinettel együttesen – történt létrehozásának célja a jelentős döntések megfelelő előkészítése, egyeztetése volt. A Stratégiai Kabinet a kormány döntését igénylő, az előzetes közigazgatási egyeztetésen, azaz az ESB-alapok esetében a Fejlesztéspolitikai Koordinációs Kabinet jóváhagyásán átesett előterjesztéseket tárgyalja. 133 399/2016. (VII. 21.) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat módosításáról és a Fejlesztéspolitikai Koordinációs Bizottságról szóló 1013/2016. (I. 20.) Korm. határozat hatályon kívül helyezéséről 138 Kohéziós politika 2014–2020 25. ábra Magyar kohéziós végrehajtási intézményrendszer Forrás: Nyikos szerkesztése 1.5.7.8. A monitoring bizottságok A monitoring bizottság alapvető funkciója, hogy nyomon kövesse az operatív program megvalósítását, különös tekintettel a célok teljesülésére, az elért eredményekre. A monitoring bizottságok összetételének, feladatainak és működésének részletes bemutatását lásd az 5.3.2. fejezetben. 1.5.7.9. Az Európai Bizottság kohéziós politikával kapcsolatos feladatai Az Európai Unió intézményeit az Európai Unióról, illetve az Európai Unió működéséről szóló szerződések nevesítik, ezek közül ebben a fejezetben alapvetően az Európai Bizottságra összpontosítunk. Az Európai Bizottság története az Európai Szén- és Acélközösség Főhatóságáig nyúlik vissza, és az elmúlt fél évszázadban akárcsak az Európai Unió egésze, a Bizottság is sajátos, egyedülálló fejlődési pályát futott be. Az ismert nemzetközi szervezetek intézményi berendezkedéséhez képest lényeges különbség, hogy az Európai Unió esetében az Európai Bizottság elkülönült végrehajtó szervként működik. Számos funkciója közül a kohéziós politika szempontjából a politikaformálást, ezzel összefüggésben az uniós szintű jogszabálytervezetek elkészítését, az Európai Unió szakpolitikáinak tagállami megvalósításának nyomon 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 139 követését, és a saját hatáskörében történő szabályozást, iránymutatások kibocsátását kell kiemelni. Továbbá közvetítői szerepet játszik a tagállamok között, a Parlament és a Tanács között, szakpolitikai előterjesztéseket terjeszt elő az állam- és kormányfők csúcstalálkozóin, valamint a kormányközi konferenciákon. A Bizottság adminisztrációja a főigazgatóságok rendszeréből épül fel, amelyek – hasonlóan a hazai szaktárcákhoz – mára a szakpolitikai portfólió szinte egészét felügyelik. A főigazgatóságok egy része szakterület alapján szerveződik (pl. mezőgazdaság, közlekedés stb.), míg más főigazgatóságok horizontális funkcióval bírnak (pl. költségvetés). A főigazgatóságokat egy-egy tagállami biztos irányítja. A főigazgatóságok igazgatóságokra, és azok kisebb szervezeti egységekre oszlanak. Az 1953-ban alapított Eurostat funkciója folyamatosan bővült az idők folyamán, és az Európai Közösség megalakulását követően, 1958-ban betagozódott a főigazgatóságok struktúrájába. Az EU statisztikai hivatalát ma a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás Főigazgatóság felügyeli. A főigazgatóságok munkáját szakszolgálatok segítik, illetve egészítik ki. A Jogi Szakszolgálat a Bizottság azon szervezeti egysége, ahol a közösségi joggal kapcsolatos szakértők koncentrálódnak (bár természetesen minden főigazgatóság maga is alkalmaz jogászokat). Az OLAF134 az Európai Unió csalásellenes hivatala, amelynek alapvetően hármas küldetése van: 1. a csalás, korrupció, illetve egyéb pénzügyi vonatkozású jogellenes tevékenységek elleni harcával védi az Európai Unió pénzügyi érdekeit; 2. az uniós tisztviselők által elkövetett súlyos kötelességszegések akár fegyelmi, vagy büntetőjogi felelősségre vonást is eredményező kivizsgálásával védi az európai intézmények szabályszerű működésébe vetett bizalmat; 3. támogatja az Európai Bizottságot a csalásmegelőzési és -felderítési stratégiák, eljárások kidolgozásában, fejlesztésében és megvalósításában. Az OLAF kizárólag olyan ügyekben járhat el, amelyek uniós forrásokkal hozhatók összefüggésbe. A brüsszeli székhelyű OLAF-ot a tagállamokban irodák képviselik. Magyarországon az OLAF Koordinációs Iroda (a továbbiakban: OLAF KI) a NAV szervezetén belül, de feladatkörében függetlenül működik, sem hatósági jogkörrel, sem önálló jogi személyiséggel nem rendelkezik, feladatai végrehajtásában önállóan jár el. Az OLAF KI alapfeladatai közé tartozik az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmével kapcsolatban az OLAF által végzett vizsgálatok koordinálása, információkérések továbbítása a megkeresett hazai szervezetek, személyek felé. A Bizottság munkáját állandó és ad hoc munkacsoportok is támogatják, amelyekben a tagállamok szakértői (és szükség szerint más, pl. a Bizottság által felkért szakértők) vesznek részt. A kohéziós politika szabályozásának értelmezését két bizottsági munkacsoport segíti. Az EGESIF feladata a végrehajtási szabályok, útmutatók előkészítése, míg a COESIF munkacsoport kizárólag a végrehajtási aktusok előkészítésével foglalkozik. Az ESZA bizottság az Európai Bizottság tanácsadó testülete, amelyben a tagállamok három fővel 134 European Anti-Fraud Office 140 Kohéziós politika 2014–2020 (kormányzat, munkavállalók, munkaadók) képviseltetik magukat, és vitatják meg az ESZAforrások felhasználásával, a programok megvalósításával kapcsolatos kiemelt ügyeket. A kohéziós politika megvalósításában, kiemelten a pénzeszközök felhasználásában közvetlenül az alábbi főigazgatóságok érintettek: • Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság (ERFA, Kohéziós Alap); • Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Befogadás (ESZA); • Tengerügy és Halászat (ETHA); • Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság (EMVA). A programok előkészítése és megvalósítása azonban még számos más főigazgatóság közreműködését igényli. Az Európai Bizottság több szinten vesz részt az operatív programok megvalósításában: • Közösségi jogszabályok, valamint útmutatók megalkotásával és módosításával megszabja a programvégrehajtás kereteit. • Döntést hoz a programokkal összefüggő, stratégiai jellegű kérdésekben. • Napi, operatív szinten kapcsolatot tart az irányító hatósággal, együttműködik a programot akadályozó problémák megoldásában, tájékozódik és tájékoztat. 21. táblázat A Bizottság kohéziós programok megvalósításával összefüggő funkciói Jogszabályhely (1303/2013) Funkció 5. cikk jó gyakorlatot terjeszt Partnerség és többszintű kormányzás jóváhagyja a partnerségi megállapodást és annak módosí16. cikk A partnerségi megállapodás elfoga- tását dása és módosítása értékeli az előzetes feltételek teljesülését a hiányzó előzetes feltételek teljesítésének elmulasztása 19. cikk esetén felfüggeszti az érintett prioritásainak javára történő Előzetes feltételrendszer időközi kifizetéseket 21. cikk a tagállamokkal együttműködésben felülvizsgálja a progEredményességi felülvizsgálat ramok teljesítését az eredményességmérési keretre tekintettel az eredményességi felülvizsgálat alapján határozatot hoz a részcélok teljesüléséről 22. cikk jóváhagyja az érintett programok módosítását Az eredményességmérési keret súlyos mulasztás esetén felfüggeszti a prioritás időközi alkalmazása kifizetését (részben vagy egészben), illetve a zárás során pénzügyi korrekciót rendel el 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek Jogszabályhely (1303/2013) 23. cikk Az ESB-alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések 26. cikk A programok elkészítése 27. cikk A programok tartalma 29. cikk A programok elfogadására vonatkozó eljárás 30. cikk Programok módosítása 47. cikk Monitoring bizottság 48. cikk A monitoring bizottság összetétele 49. cikk A monitoring bizottság feladatai 50. cikk Végrehajtási jelentések 51. cikk Éves felülvizsgálati ülés 52. cikk Előrehaladási jelentés 55. cikk Előzetes értékelés 56. cikk Értékelés a programozási időszak során 57. cikk Utólagos értékelés 141 Funkció kérheti a tagállamtól partnerségi megállapodása és operatív programjai módosítását az országspecifkus ajánlások beépítése érdekében jóváhagyja a partnerségi szerződésre és az érintett programokra vonatkozó módosításokat együttműködés hiányában javasolja a Tanácsnak az érintett programok vagy prioritások kifizetéseinek – részleges felfüggesztését túlzott deficit-, illetve egyensúlyhiány kiigazításának elmaradása esetén javasolhatja a kötelezettségvállalások vagy kifizetések felfüggesztését tárgyal az operatív programokról észrevételekkel él elfogadja az operatív programokat tárgyal az operatív program tervezett módosításáról észrevételekkel él elfogadja a módosítást részt vesz a monitoring bizottságok munkájában (megfigyelő) elfogadja az éves végrehajtási jelentést elfogadja a záró végrehajtási jelentést megszervezi az éves felülvizsgálati ülést elnök vagy társelnök pozíciót tölt be elfogadja az előrehaladási jelentést megvizsgálja a programok előzetes értékelését nyomon követi az értékeléseket saját kezdeményezésére is végezhet programértékelést utólagos értékelést végez 142 Kohéziós politika 2014–2020 Jogszabályhely (1303/2013) 75. cikk A Bizottság hatáskörei és feladatai Funkció nyomon követi a tagállam ellenőrzési és irányítási rendszerének működését bizonyosságot szerez a tagállami ellenőrzési és irányítási rendszer megfelelő voltáról helyszíni auditokat vagy ellenőrzéseket végez program jóváhagyásával egyúttal finanszírozási kötelezettségvállalást tesz 76. cikk Költségvetési kötelezettségvállalások 77. cikk teljesíti a kifizetéseket A kifizetések általános szabályai 81. cikk a program jóváhagyását követően átutalja az előfinanszíA kezdeti előfinanszírozás kifizetése rozást megszakítja a kifizetési határidőt, ha az irányítási és kontrollrendszerek működésének súlyos hiányosságait észleli, 83. cikk a kifizetési kérelem súlyos szabálytalansággal érintett A fizetési határidő megszakítása tételt tartalmaz, vagy a tagállam nem nyújtotta be az éves elszámoláshoz kapcsolódó dokumentumot 84. cikk A számlák Bizottság általi vizsgála- ellenőrzi és jóváhagyja az éves elszámolást tának és elfogadásának határideje pénzügyi korrekcióval él (azaz elvonja a forrást), ha vala85. cikk mely benyújtott kiadási tétel bizonyítottan vagy valószínűsítA Bizottság által végrehajtott pénz- hetően szabálytalan projektkiválasztáshoz kapcsolódik, vagy ügyi korrekciók a benyújtott költségnyilatkozat bizonyítottan vagy nagy valószínűséggel szabálytalansággal érintett visszavonja a fel nem használt előfinanszírozást vagy IV. FEJEZET Kötelezettségvállalás visszavonása az éves költségvetési kötelezettségvállalás azon részét, amelyre a tagállam időközi kifizetési kérelmet nem nyúj86. cikk tott be (N+3), ehhez Elvek módosítja az operatív programot jóváhagyó határozatot 88. cikk Eljárás megvizsgálja a partnerségi megállapodásban lefektetett referenciaszint teljesülését 95. cikk a referenciaszinttől való elmaradás esetén pénzügyi korAddicionalitás rekciót alkalmazhat 101. cikk A nagyprojektek jóváhagyásához jóváhagyja a nagyprojekteket és azok módosításait szükséges információk 102. cikk A nagyprojektről szóló határozat 117. cikk Tájékoztatási és kommunikációs működteti az uniós szintű kommunikációs hálózatot tisztviselők és hálózataik 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek Jogszabályhely (1303/2013) 130. cikk Az időközi kifizetések és a végsőegyenleg-kifizetés kiszámításának közös szabályai 131. cikk Kifizetési kérelmek 134. cikk Előfinanszírozás kifizetése 136. cikk Kötelezettségvállalás visszavonása 139. cikk Az elszámolások vizsgálata és elfogadása 142. cikk Kifizetések felfüggesztése 144. cikk A pénzügyi korrekciók feltételei 145. cikk Eljárás 148. cikk Az operatív programok arányos ellenőrzése 149. cikk A felhatalmazás gyakorlása 143 Funkció teljesíti az időközi kifizetéseket és a végsőegyenleg-kifizetéseket teljesíti az előfinanszírozás kifizetését visszavonja a kötelezettségvállalást az N+3 előirányzat költségekkel alá nem támasztott részétől megvizsgálja és elfogadja a tagállam által benyújtott éves elszámolást kifizeti a különbözetet, vagy levonást érvényesít a tagállam következő kifizetéséből felfüggeszti a kifizetéseket135 pénzügyi korrekciót hajt végre136 értékeli az audit hatóság munkáját felülvizsgálja az audit hatóság audit nyomvonalát vagy részt vesz az audit hatóság helyszíni auditjaiban, elvégzi a projektek auditját felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogad végrehajtási aktust elfogad 135 136 Forrás: Kondor szerkesztése 1.5.8. Európai Területi Együttműködés Az Európai Területi Együttműködés 1990 óta a kohéziós politika része. Az európai területi együttműködés olyan kohéziós politikai eszköz, amely közigazgatási határokat átlépő és közös megoldást igénylő problémákat hivatott megoldani, a különböző területekben rejlő lehetőségek együttes kiaknázása mellett. A 2014–2020 közötti programozási időszakban az európai kohéziós politika történetében először külön rendelet született, amely az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) által támogatott európai területi együttműködési fellépéseket szabályozza. A 2014–2020 közötti költségvetési időszakra az európai területi együttműködésre előirányzott összeg 8948 millió euró. Ezek a források az alábbiak szerint oszlanak meg: 135 136 Uo. Uo. 144 Kohéziós politika 2014–2020 • 74,05%-uk a határokon átnyúló együttműködést szolgálja. E programok célja a közös (szárazföldi vagy tengeri) határral rendelkező régiók, illetve helyi hatóságok összefogása a határ menti területek fejlesztése, kihasználatlan növekedési lehetőségeik kiaknázása és az együttesen meghatározott közös kihívások kezelése érdekében. Közös kihívás lehet egyebek mellett például az információs és kommunikációs technológiák nem megfelelő hozzáférhetősége; a rossz közlekedési infrastruktúra; a hanyatló helyi iparágak; a nem megfelelő üzleti környezet; a helyi és regionális közigazgatások közötti hálózatok hiánya; a kutatás és az innováció, valamint az IKTalkalmazás alacsony szintje; a környezetszennyezés; a kockázatmegelőzés; valamint a szomszédos országok polgárait érintő negatív attitűdök. • 20,36%-uk a transznacionális együttműködésre irányul. Ezek a programok nagyobb, országhatárokon átnyúló területekre terjednek ki, céljuk pedig az együttműködés megerősítése a nemzeti, regionális és helyi szervek közötti, nagyobb európai földrajzi területeket átfogó integrált területfejlesztés előmozdítására irányuló fellépések révén. A programok a tengeri határokon átnyúló együttműködésre is kiterjednek, amennyiben azokra a határokon átnyúló együttműködési programok nem vonatkoznak. • 5,59%-uk a régiók közötti együttműködést szolgálja. E programok célja a kohéziós politika hatékonyságának megerősítése a régiók közötti tapasztalatcserét előmozdító fellépések révén, olyan kérdésköröket érintően, mint a programok kialakítása és végrehajtása, a fenntartható városfejlesztés, valamint az unió területén belüli fejlődési tendenciák elemzése. A tapasztalatcsere magában foglalhatja az innovatív kutatás és az intenzív klaszterek közötti kölcsönösen előnyös együttműködést, valamint a kutatók és kutatóintézetek közötti cserék előmozdítását. A tematikus koncentráció vonatkozik az ETE programokra is (tehát a 2014–2020-as időszakban ezek a programok is hozzá kell járuljanak az Európa 2020 stratégiában lefektetett átfogó EU-s célok eléréséhez) – a határokon átnyúló és a transznacionális programoknál legfeljebb négy tematikus célkitűzésre kell összpontosítani, míg a régiók közötti együttműködés esetében ilyen megkötés nincs. A kifejezetten az európai területi együttműködés programjai számára biztosított támogatás prioritási területeire példák az alábbiak: • Határokon átnyúló együttműködés: a fenntartható és minőségi foglalkoztatás, valamint a munkavállalói mobilitás ösztönzése a határokon átnyúló munkaerőpiacok integrálása révén, a társadalmi befogadás és a közösségek integrációjának határokon átnyúló előmozdítása, közös oktatási, képzési és szakképzési rendszerek kidolgozása és bevezetése stb. • Transznacionális együttműködés: a hatóságok és az érdekelt felek intézményi kapacitásának és a közigazgatás hatékonyságának javítása makroregionális és tengeri medencéket érintő stratégiák kidolgozása és koordinálása révén. • Régiók közötti együttműködés: a hatóságok és az érdekelt felek intézményi kapacitásának és a közigazgatás hatékonyságának javítása a bevált gyakorlatok és a szakértelem terjesztése révén, a tapasztalatcsere előmozdítása stb. Az adott együttműködési programban részt vevő tagállamoknak egyetlen irányító hatóságot, egyetlen igazoló hatóságot és egyetlen ellenőrző hatóságot kell kijelölniük. Emellett az irányító hatóságnak és az ellenőrző hatóságnak ugyanabban a tagállamban kell működnie. 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 145 A több országból részt vevő pályázóknak együtt kell működniük a projekt kidolgozásában és végrehajtásában. A projektnek teljesítenie kell azon kritériumot, hogy a pályázók közösen biztosítják a projekt végrehajtásában részt vevő személyeket, és/vagy közösen biztosítják a projekt finanszírozását. Az irányító hatóság a vezető kedvezményezettel (lead partner) köt támogatási szerződést, aki felelősséget vállal a projekt végrehajtásáért, biztosítja, hogy a partnerek által benyújtott költségek a projekt érdekében merültek fel, és a számlákat hitelesítették, továbbá biztosítja, hogy az alapokból származó támogatást a partnerek a lehető leggyorsabban megkapják, annak csökkentése nélkül. A vezető kedvezményezett/partner kizárólag a tagországból kerülhet ki. 26. ábra Transznacionális programok 2014–2020-ig 146 Kohéziós politika 2014–2020 27. ábra Határon átnyúló együttműködési programok Forrás: Európai Bizottság Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 147 1.6. Magyar szabályozás Az európai strukturális és beruházási alapok felhasználására vonatkozó uniós szintű rendeletek közvetlen hatállyal bírnak, a nemzeti jogrendszerbe történő külön átültetésük nem szükséges. A tagállamok azonban általában maguk is élnek a jogalkotás eszközével, és az operatív programok végrehajtásának részleteiről előírásokat alkotnak. A hazai jogszabályok olyan részletszabályokat fogalmaznak meg, amelyek a közösségi jogszabályban foglalt alapelvek, normák teljesüléséhez szükségesek. A nemzeti szabályozás több konkrét célt is szolgálhat: • A hazai jogi-intézményi környezet jellegzetességeiből adódó, az uniós szabályozásban foglaltakhoz képest további értelmező rendelkezéseket, fogalmakat tartalmaz.137 • Meghatározza az operatív programok megvalósításával kapcsolatos intézményi hatásköröket és felelősségeket. • Rögzíti azon feladatok ellátásának módját, amelyek a tagállam hatáskörébe esnek. A hazai végrehajtási rendelet ismerteti a pályázati felhívások előkészítésének feltéte­ leit.138 Elengedhetetlen továbbá a tagállami teendők teljesítésének tételes lebontása, a lebonyolítási mechanizmusok számos új kötelezettséget is támasztanak. • Határidőket szab meg. Megfigyelhető, hogy az uniós szabályozásban előírt határidők teljesítése érdekében a nemzeti szabályozás egyrészt részletezi a kötelezettségek teljesítésének módját. Másrészt szorosabb, belső határidőket rendel akár a vonatkozó – általában hosszabb – folyamat egyes szakaszaihoz, vagy dokumentumok esetében a tervezetek elkészítéséhez. A 2014–2020-as időszak újdonságot hozott a végrehajtási rendelet hatálya terén, amely most összhangban az uniós szabályozással, az összes érintett uniós alapra kiterjed, beleértve az ESB-alapok, a Közös Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz139 terhére, illetve a leginkább rászoruló személyek részére nyújtott támogatások felhasználását. A hazai végrehajtási szabályozás kormányrendeleti szintű, a törvényi hátterét az Államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (VI. fejezet: Költségvetési támogatások) szolgáltatja. A kormányrendelet egyetlen, egységes dokumentumba rendezi a források felhasználásával kapcsolatos feltételrendszer egészét. 272/2014 (XI. 5.) kormányrendelet értelmező rendelkezései A Kormány 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelete a 2014–2020 programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről, VIII. fejezet – A felhívások előkészítése és meghirdetése 139 Ha az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközből származó források felhasználásáról szóló kormányrendelet így rendelkezik 137 138 148 Kohéziós politika 2014–2020 22. táblázat Hazai kohéziós végrehajtási jogszabályok 2004–2006 2007–2013 2011. február 9-ig 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 255/2006. Korm. rendelet („intéz(„intézményi”) ményi rendelet”) 233/2003 (XII. 16.) Korm. Rendelet, 360/2004 (XII. 26.) 281/2006. Korm. rendelet („pénzügyi rendelet”) Korm. rendelet („pénzügyi”) 16/2006 MeHVM-PM rendelet 14/2004. (VIII. 13.) együttes („eljárási rendelet”) rendelet („eljárási”) Egységes Működési Kézikönyv 54/2005. (III. 26.) Korm. rendelet 2011. február 9-től 55/2005. (III. 26.) Korm. 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet rendelet (OP/KSZ szintű 26/2012. (XI. 24.) NFM utasítás működési kézikönyvek) 547/2013. (XII. 30.) Korm. rendelet 2014–2020 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet Forrás: Nyikos szerkesztése A megfelelő nemzeti szabályozás jelentőségét nem lehet eléggé hangsúlyozni. Áttekinthetősége, világossága, következetessége és közérthetősége, rugalmassága segíti, bizonyos mértékig ösztönzi is az intézményrendszert a programok, a kedvezményezetteket projektjeinek megvalósításában. Értelmezési problémák, a túlzó mértékű szabályozás és burjánzó előírások ugyanakkor akadályozhatják, sőt ellehetetlenítik a források (sikeres) felhasználását. A hazai szabályozói rendszer hosszas folyamat során nyerte el jelenlegi formáját. A 2004–2006-os programozási időszakban a legalapvetőbb szabályok születtek meg, amelyeket folyamatosan bővülő részletszabályok egészítettek ki. E kezdeti éveket egyrészt (a törvénytől az adott hatóság/szervezet vezetőjének utasításaként kiadott szervezeti szintű eljárásrendig terjedő) sokszintű, (a jogforrások számosságából adódóan) széttagolt és terjedelmes szabályozás jellemezte. E kereteken belül részlegesen különültek csak el a hazai támogatások előírásaitól az európai uniós támogatások felhasználásának szabályai. Másrészt a végrehajtási tapasztalatok hiányából adódóan a szabályozási funkciót alulteljesítés is jellemezte, az első jogszabályok a programok indításához szükséges feltételekre összpontosítottak, az újonnan felmerülő problémák, igények (pl. a szabálytalanul felhasznált támogatás visszakövetelésének módja) kezeléséig a jogszabályalkotási folyamat gyakran megkésve jutott el. A 2007–2013-as időszak előkészítésében már fontos szerepet játszott a végrehajtási tapasztalatok beépítése. A szabályozás három, közvetlenül az operatív programok megvalósulására irányuló (két kormány, illetve egy miniszteri szintű) rendeletre szorítkozott. A korábban szervezetenként megalkotott eljárásrendeket interneten elérhető egységes működési kézikönyv váltotta fel. A pályázati rendszer 2010-ben elvégzett, teljes körű felülvizsgálata a szabályozói környezetre is kiterjedt. Ennek eredményeként egyetlen kormányrendelet foglalta össze 1. Modul – kohéziós politikai alapismeretek 149 az uniós támogatások felhasználására vonatkozó szabályokat. E fejlemény a korábbi szabályok tartalmi összerendezése mellett a szabályozást új funkciókkal is bővítette. Mára a korai évek alulszabályozottsága megszűnt, a tendencia azóta éppen ellentétes irányba fordult át. Az eleve rendkívül összetett uniós normarendszer mellett, a közelmúltban Európa-szerte a nemzeti szabályozás sokszor indokolatlan kötelezettségei (gold-plating) kerültek napirendre. A szükségtelen elemek a programciklus számos pontján megjelenhetnek, vonatkozhatnak a pályázókkal szemben támasztott, rendkívül szigorú jogosultsági feltételekre és széles körű dokumentációs igényre, vagy a különböző felhívásokban megjelenő eltérő végrehajtási feltételekre. 2. MODUL – PROGRAMVÉGREHAJTÁS 2.1. Az ESB-alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések A 2014–2020 közötti programozási időszakban a források hatékony és eredményes felhasználásának követelménye több elemben is megjelenik. Egyrészről horizontális elvként megjelenik, hogy a források pozitív hatásainak növelése érdekében – a korábbi ágazati megközelítés helyett – törekedni kell az integrált és komplex megközelítés alkalmazására a fejlesztések megvalósításánál: egymást erősítő és kiegészítő projektek finanszírozására és megvalósítására kerüljön sor. Ennek gyakorlati megvalósítását segítik az egyes területeken elfogadott szabályozások is, így több forrásból, tagállami társfinanszírozással lehet majd igénybe venni az uniós alapokat innovatív projektek széles körének támogatására, a mezőgazdaságot és az akvakultúrát kombináló gazdaságoktól a szélessávú infrastruktúra kiterjesztéséig. A kohéziós politika, a vidékfejlesztés és a halászati alap hatékonysága a gazdasági kormányzással is összefügg, előmozdítva, hogy a tagállamok igyekezzenek megfelelni az európai szemeszter keretében közzétett uniós ajánlásoknak. Ennek egyik eszköze az ún. makrogazdasági kondicionalitás (kifejtését lásd később). „A kohéziós politika és az uniós gazdaságirányítás kapcsolatának szorosabbra fűzése szükséges annak biztosítása érdekében, hogy az ESB-alapokból eszközölt kiadások hatékonyságát megfelelő gazdaságpolitika támassza alá, és hogy az ESB-alapok – amennyiben szükséges – átirányíthatók legyenek a tagállamokat érintő gazdasági problémák kezelésére.”140 2.1.1. A gazdasági kormányzás és a kohéziós politika kapcsolata A gazdasági kormányzás az intézmények és eljárások azon rendszere, amelyet az Európai Unió gazdasági célkitűzései, nevezetesen az EU és polgárai gazdasági és társadalmi fejlődésének támogatása érdekében folytatott gazdaságpolitikai koordináció eléréséhez hoztak létre.141 A 1303/2013 EU európai parlamenti és tanácsi rendelet preambuluma (24) Jogalap: az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 3. cikke. az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) 2−5., 119−144. és 282−284. cikke., az EUMSz-hez csatolt alábbi jegyzőkönyvek: a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. sz. jegyzőkönyv, a konvergenciakritériumokról szóló 13. sz. jegyzőkönyv és az eurócsoportól szóló 14. sz. jegyzőkönyv. 140 141 152 Kohéziós politika 2014–2020 A kohéziós politika és a gazdasági kormányzás megközelítésének kapcsolata régre nyúlik vissza. Az első, 1988. évi reform a politika alapelvei közé emelte az addicionalitást, melynek lényege, hogy a kohéziós politika pénzeszközei – értékteremtő módon – kiegészítik, és nem helyettesíthetik a tagállami költségvetésből származó ráfordításokat. Annak a beruházási szintnek a meghatározása, amelyet a tagállamnak a programidőszak során az előbbi megfontolásból kifolyólag tartania kellett, a makrogazdasági helyzet és trendek figyelembevételével történt. Szintén 1988 óta kötelező a tagállamok számára az uniós források mellé társfinanszírozást rendelni; az újítás megnövelte a tagállamok felelősségét, illetve új forrásokat vont be a politika megvalósításába. A Kohéziós Alap létrejötte a monetáris unióra való felkészülést segítette; egyes tagállamok számára ugyanis komoly nehézséget okozott, hogy egyszerre kellett fiskális konszolidációs intézkedéseket végrehajtaniuk, miközben versenyképességük javítása jelentős infrastrukturális beruházásokat igényelt. Az alap e rászoruló tagállamok közlekedési és környezetvédelmi fejlesztéseit támogatta. A jogszabály azonban azt a megkötést is lefektette, hogy túlzottdeficit-eljárás esetében a Kohéziós Alapból származó finanszírozást felfüggeszhetik, amit Magyarország esetében alkalmaztak is. Továbbá, az alapra nem vonatkozott az addicionalitási szabály. 1999-ben maximális támogatási szintet (capping) vezettek be, a strukturális alapból származó támogatás nem haladhatta meg a tagállami GDP 4%-át. A korlát alkalmazása egyaránt szolgálta a gazdaság túlfűtöttségének megelőzését, valamint a reális társfinanszírozási és addicionalitási követelmények megőrzését. A 2014–2020-as szabályozásban megjelenő új elemek a 2008-ban kibontakozott válság tanulságaiból és az utána következő új korszak igényeiből, a megerősített fiskális és gazdasági koordinációs rendszerből erednek. 15. szövegdoboz A kohéziós politika és a gazdasági kormányzás előzményei Forrás: Nyikos szerkesztése Az új uniós gazdasági kormányzás alapját az alábbi három intézkedés képezi: 1. A gazdasági menetrend megerősítése szorosabb uniós felügyelet mellett (az Európa 2020 stratégiában meghatározott szakpolitikai prioritások és célok, az Euró Plusz Paktumban történő részvételre irányuló további tagállami kötelezettségvállalások, a gazdasági és költségvetési szakpolitikák szigorúbb uniós felügyelete a Stabilitási és Növekedési Paktum révén, illetve a makrogazdasági egyensúlyzavarok orvoslására irányuló új eszközökön keresztül, valamint az európai szemeszter) 2. Az euróövezet stabilitásának megőrzésére irányuló intézkedések 3. A pénzügyi ágazat helyreállítására irányuló intézkedések Az EU a tagállamok makrogazdasági felügyeletének keretében integrálja az összes releváns szakpolitikai területet, és a makrogazdasági egyensúlytalanságokat a költségvetési politikával, valamint a növekedést előmozdító strukturális reformokkal együtt kezeli. Kétlépcsős mechanizmus működik: • Egy prevenciós ág, a makrogazdasági egyensúlytalanságok kockázatának rendszeres (éves) értékelésével, beleértve egy riasztási mechanizmust. Ennek keretében a nemzeti reformprogrammal együtt az euró övezet országainak minden évben stabilitási, 2. Modul – programvégrehajtás 153 a többi országnak pedig minden évben konvergenciaprogramot kell készíteniük. A programok azt hivatottak bemutatni, hogyan kívánja az adott tagállam középtávon elérni és fenntartani a rendezett államháztartást. A Bizottság ezután vagy szakpolitikai ajánlásokat tesz (az európai szemeszter részeként júniusban) vagy túlzott hiány esetén korai figyelmeztetés kibocsátását javasolja a Tanácsnak. Az ajánlások keretében a közösségi források felhasználásának módjára, esetlegesen szükségessé váló programozási dokumentumok módosítására is javaslat tehető.142 Ez a mechanizmus az Európa 2020 stratégiában előrevetített fokozott (nem költségvetési) makrogazdasági országfelügyelet központi része. A Stabilitási és Növekedési Paktum szerinti költségvetési felügyelethez hasonlóan az országfelügyelet célja is a növekedéshez és munkahelyteremtéshez vezető stabil makrogazdasági környezetről való gondoskodás, a tagállamok, különösen az euróövezeti tagállamok gazdaságai közötti kölcsönös függőség teljes mértékű figyelembevétele mellett. Mindez következetességet biztosít az Európa 2020 stratégián belül főként azáltal, hogy beazonosítja azon makroszintű költségvetési korlátokat, amelyeket a tagállamoknak a strukturális reformok végrehajtása, valamint az Európa 2020 stratégia növekedést erősítő szakpolitikáiba való beruházás során figyelembe kell venniük. • Egy korrekciós ág, amelynek célja káros makrogazdasági egyensúlyhiány esetén korrekciós intézkedések végrehajtásának érvényesítését teszi lehetővé – a túlzott hiány esetén követendő eljárásra vonatkozik. Az eljárás alapján, ha egy adott tagállam túllépi a Szerződésben rögzített 3%-os költségvetési hiányt, a Tanács ajánlásokat ad ki a probléma orvoslásáról. Ha egy euróövezetbeli tagállam nem fogadja meg az ajánlásokat, ellene szankciók is életbe léptethetők, illetve az érintett tagállam közösségi forrásainak felhasználása felfüggeszthető.143 A fenntartható növekedés biztosításához, valamint versenyképességük növeléséhez a tagállamoknak a makrogazdasági stabilitás helyreállítására és rendezett államháztartásra van szükségük. Ezzel egy időben erőfeszítéseiket az Európa 2020 stratégiában foglalt célkitűzések teljesítésére kell összpontosítaniuk.144 CPR 23. cikk (1)–(8) bekezdés CPR 23. cikk (9)–(12) bekezdés 144 Az Európai Unióban a gazdaságpolitika alapvetően tagállami hatáskör, ezért az európai versenyképesség, növekedés és munkahelyteremtés szempontjából kulcsfontosságú a tagállami gazdaságpolitikák koordinációja. Erre az első átfogó kezdeményezés a lisszaboni stratégia volt, azonban nyílt koordinációs rendszere és a számszerűsíthető célok, valamint hozzájuk rendelt eszközök hiánya miatt azonban nem teljesen váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Az Európa 2020 Stratégia – amelyet 2010. június 17-én fogadott el az Európai Tanács – az Európai Unió új 10 évre szóló növekedési stratégiája, amely szintén a versenyképesség és foglalkoztatás javítását célozza, ugyanakkor eszközrendszerében, fókuszáltabb célkitűzéseiben, valamint végrehajtási rendszerében is épít a korábbi tapasztalatokra. 142 143 154 Kohéziós politika 2014–2020 28. ábra Európai szemeszter: integrált gazdasági kormányzás Forrás: Nyikos szerkesztése 2.1.1.1. Európa 2020 stratégia és a gazdasági kormányzás Az Európa 2020 stratégia célja a versenyképesség javítása mellett a szociális piacgazdaság fenntartása, a szegénységben élők számának csökkentése, valamint az erőforrás-hatékonyság javítása. Prioritásaihoz számszerűsített és mérhető célok tartoznak.145 A célok segítik az EU-szintű monitoringot, valamint iránytűként szolgálnak az országspecifikus ajánlások kialakításában és a 2014–2020-as programozási időszak prioritásainak vitájában. Másrészről a célkitűzéseknek korlátai is vannak: • A célok nem teljes körűek, ezért a Stabilitási és Növekedési Paktumhoz (SPG) az államháztartás értékelésére is kifejlesztettek néhány indikátort, valamint a Makrogazdasági Egyensúlyhiány Eljárás (a továbbiakban: MIP) keretében komplett jelzőrendszert alakítottak ki. A Digitális Agenda zászlóshajó kezdeményezés keretében a szélessávú lefedettségre alakítottak ki indikátort. 145 A 20–64 évesek foglalkoztatási rátáját legalább 75%-ra kell növelni. Az EU GDP-jének 3%-át a K+F-re kell fordítani. Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását az 1990-es szinthez képest legalább 20, kedvező feltételek esetén 30%-kal csökkentenünk kell; a megújuló energiaforrások arányát 20%-ra kell növelnünk a teljes energiafogyasztásban, és az energiahatékonyság 20%-kal történő növelése is szükséges. A korai iskolaelhagyók arányát 10% alá kell csökkenteni. El kell érni, hogy a 30 és 34 év közötti uniós lakosok legalább 40%-a felsőfokú végzettséggel rendelkezzen. A társadalmi befogadás elősegítése a szegénységi küszöb alatt élők számának 20 millió fővel történő csökkentése révén. A szegénység mérésére három indikátort fogadtak el: 1. szegénységi ráta; 2. anyagi nélkülözési arány; 3. munkanélküli háztartások száma. 2. Modul – programvégrehajtás 155 • Ennek következtében egyrészt fennáll annak a veszélye, hogy – mint ahogyan az a lisszaboni stratégiával is történt – a célok és eszközök sokaságával felpuhítják a stratégiát, pedig az Európa 2020 stratégia egyik célja az volt, hogy elkerülje a prioritások sokaságát, és a lényeges célokra fókuszáljon, másrészről ez a folyamat nehezen követhető célstruktúrát eredményez a 2014–2020-as programozási időszak prioritásainak meghatározásánál. • A célkitűzések közül mindössze kettő jogilag kötő erejű (az üvegházhatású gázok kibocsátása és a megújuló energia használata), míg a többi nem jogilag, hanem politikailag kötő erejű, vagyis a stratégia mögött nem áll kikényszerítő erő, ellentétben az SGP-vel vagy a MIP-pel, ahol a referenciaértékek jogilag kötelező erejű dokumentumokban vannak lefektetve. A célkitűzések figyelembevételét a közösségi források felhasználási rendszerében tudják megkövetelni, egyéb esetekben az nem kikényszeríthető. • Minőségi értékelés is szükséges lenne a mennyiségi mellett. Így például a K+F célkitűzés mellett, amely alapvetően egy input indikátor, szükséges egy innovációs outputindikátor is, illetve a foglalkoztatási célkitűzés nem mond semmit a munka minőségéről, az oktatási célkitűzés az oktatás által megkívánt képzettségekről. A foglalkoztatási indikátort tovább lehetne bontani kor és nem szerint is. Az Európa 2020 végcélja a gazdasági és társadalmi progresszió, eszköze a növekedés. A növekedésnek egyszerre kell „smart”-nak, vagyis informatikai technológiák által dominált, tudás- és innovációalapú karakterrel rendelkeznie, továbbá fenntarthatónak lennie, amely egyszerre zöld és versenyképes, valamint inkluzívnak, vagyis magas foglalkoztatottságot, társadalmi és területi kohéziót kell szolgálnia. A tematikus felügyelet kulcsfontosságú elemét képezi azon szűk keresztmetszetek beazonosítása, amelyek meggátolják vagy késleltetik az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek teljesítését. Ezért a strukturális reformok tematikus felügyeletét kettős célkitűzés jellemzi: 1. az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek elérése; 2. a strukturális reformoknak a makroszintű költségvetési korlátokkal összeférő ambiciózus végrehajtásának biztosítása. A gazdasági kormányzás keretében az EU-tagállam által elkészítendő legfontosabb dokumentum a stabilitási és konvergenciaprogram, valamint a nemzeti reformprogram. A stabilitási,146 illetve konvergenciaprogram147 a tagállam középtávú költségvetési stratégiáját ismerteti, azaz azt, hogy az egyes tagállamok a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban miként kívánnak középtávon rendezett költségvetési egyenleget elérni vagy megőrizni. A programban az „intézkedések, strukturális reformok és hosszú távú fenntarthatóság” bemutatásánál le kell írni a célkitűzések elérése érdekében tett vagy Ilyen programot azok a tagállamok készítenek, amelyek pénzneme az euró. Az ilyen programok keretében azon minimumkövetelményeket kell teljesíteni, amelyek az euró övezetbeli költségvetési stabilitás biztosításához szükségesek (innen a „stabilitási program” elnevezés). 147 Ilyen programot azok az országok készítenek, amelyek pénzneme nem az euró. A Paktum követelményei a költségvetési fenntarthatóságot szolgálják, amelyet az euróövezethez csatlakozni kívánó valamennyi tagállamnak el kell érnie (innen a „konvergenciaprogram” elnevezés). Ez a követelmény minden olyan tagállamra vonatkozik, amely nem kapott végleges mentességet az euró bevezetésének kötelezettsége alól. 146 156 Kohéziós politika 2014–2020 javasolt költségvetési és egyéb gazdaságpolitikai intézkedéseket, valamint a főbb költségvetési intézkedések esetében azoknak az államháztartási egyenlegre gyakorolt mennyiségi hatásainak értékelését. Nemzeti reformprogramjaikban a tagállamok felvázolják a strukturális reformokra vonatkozó elképzeléseiket, az Európa 2020 stratégiával összhangban elsősorban a növekedés és a foglalkoztatás előmozdítására összpontosítva. Ezen célok alapján a tagállamok elfogadták az öt terület mindegyikére vonatkozó saját nemzeti célértékeiket. Ezeket a célértékeket és az elérésüket szolgáló intézkedéseket a tagállamok éves nemzeti reformprogramjai tartalmazzák, amelyeket az európai szemeszter keretében nyújtanak be koordináció és értékelés céljából. Mindkét dokumentum esetében figyelemmel kíséri a Bizottság a megvalósulást, és probléma esetén korrekciókat és beavatkozásokat javasol. 2.1.1.2. Az európai szemeszter Az Európa 2020-as célkitűzések, a tagállami vállalások teljesülésének nyomonkövetése az európai szemeszter keretében történik. A szemeszter nyújt eszközt ahhoz, hogy a tagállamok összehangolják költségvetési, gazdaságfejlesztési, foglalkoztatási és más szakpolitikáikat. Az európai szemeszter ciklikussága megvalósításának pontos ütemtervéből adódik, az egyes fázisokban világosan elkülöníthetőek a résztvevők feladatai és kompetenciái. Az előkészítés részeként, a november–decemberi időszakban a Bizottság közzéteszi éves növekedésjelentését, amelyben előrevetíti az uniós szinten követendő szakpolitikai prioritásokat és – a szükségesnek ítélt intézkedések megjelölése mellett – felhívja a tagállamok figyelmét, hogy ezeket a következő évi gazdaságpolitikai tervezés során vegyék kiindulási alapnak. A riasztási mechanizmus keretében a Bizottság országjelentésekben foglalja össze az egyes tagállamok makrogazdaságában bekövetkezett változásokat. Amennyiben a Bizottság úgy látja, hogy a makrogazdasági egyensúlyhiány jellege ezt indokolja, részletes helyzetelemzést is készíthet, amelyet szakpolitikai ajánlásokkal lát el. Az éves növekedési jelentés szakmai alapot nyújt azokhoz az átfogó szakpolitikai iránymutatásokhoz, amelyeket az EU Tanácsa a jelentés vitáját követően megfogalmaz, és következtetéseivel együtt elfogad. Az éves növekedési jelentést az Európai Parlament is napirendre tűzi, készíthet önálló jelentést is, illetve véleményt tesz közzé a foglalkoztatási iránymutatásokról. Az Európai Bizottság valamennyi tagállamról országjelentést ad ki, amely jelentősnek ítélt makrogazdasági egyensúlyhiány esetében a részletes vizsgálatok eredményét is ismerteti és ajánlásokat fogalmaz meg. (Ajánlásait a később esedékes országspecifikus ajánlásokhoz is kapcsolhatja.) Az Európai Tanács szakpolitikai iránymutatásokat ad ki az éves növekedési jelentés, valamint az EU Tanácsának elemzése és következtetései alapján. A tagállamokat felkéri arra, hogy nemzeti stabilitási vagy konvergenciaprogramjaik és nemzeti reformprogramjaik kidolgozása során vegyék számba az iránymutatásokat és az országjelentésekben szereplő megállapításokat, ajánlásokat. A tagállamok elkészítik és április 15-ig (de legkésőbb április végéig) benyújtják a nemzeti reformprogramot és a stabilitási vagy konvergenciaprogramot. A Bizottság a benyújtott 2. Modul – programvégrehajtás 157 tervek részletes elemzése alapján országspecifikus ajánlásokat dolgoz ki (május). Amelyet az EU Tanácsa vesz először napirendjére (június), és a végleges ajánlásokat az Európai Tanács fogadja el (július). A harmadik szakasz – nemzeti szemeszter néven is ismeretes – a naptári év második felét fogja át, amikor a tagállamok a nemzeti költségvetés előkészítése során figyelembe veszik az ajánlásokat. A nemzeti költségvetések év végéig történő elfogadása zárja a ciklust, amely időben már egybeesik a következő szemeszter kezdetével. 29. ábra A gazdasági koordináció európai szemesztere Forrás: Európai Bizottság 2.1.1.3. Makrogazdasági kondicionalitás A stabilitási/konvergencia program és a nemzeti reformprogram végrehajtásának folyamata hatással van a közösségi források felhasználására is, amelynek keretét az ún. makrogazdasági kondicionalitás teremti meg. A makrogazdasági kondicionalitás működésének legfőbb szabályait a 2014–2020-as programozási időszakra a CPR tartalmazza. A makrogazdasági kondicionalitás mind az öt ESB-alapra és az ezekből támogatott programokra kiterjed. A szabályrendszer azonban jelentős mértékben kapcsolódik a gazdasági kormányzásra és az európai szemeszterre vonatkozó jogszabályokhoz („hatos csomag”,148 „kettes csomag”149) is. a gazdaságpolitikai koordináció európai szemeszterének 2010–2011-ben történt létrehozása és a hat jogalkotási javaslatból álló ún. „hatos csomag”, amely számos módon megerősítette a Stabilitási és Növekedési Paktumot 149 az euróövezeti költségvetési felügyelet megerősítésére irányuló két rendelet 148 158 Kohéziós politika 2014–2020 Az európai gazdasági kormányzás és a kohéziós források felhasználási rendszerét kétszintű kapcsolatrendszer köti össze: • egyrészről biztosítani kell a partnerségi megállapodás és az operatív programok összhangját a közösségi stratégiai célokkal és ajánlásokkal [CPR 16. cikk (1) bekezdés,150 valamint 96 cikk (2)151]; • másrészről a források újraprogramozása szükséges a tanácsi ajánlások és az európai gazdasági kormányzás keretében, illetve hatékony intézkedések hiányában [CPR 23. cikk (1)–(8) bekezdések]; • az európai gazdasági kormányzással összhangban lévő hatékony intézkedések hiányában a források felfüggeszthetőek [CPR 23. cikk (9)–(12) bekezdések]. A partnerségi megállapodás és az operatív programok tervezési szabályait az 1.5.6. fejezetben mutatjuk be. Az újraprogramozási folyamatban a partnerségi megállapodás, illetve az operatív programok felülvizsgálatát a Bizottság 2015 és 2019 között (de ugyanazon programra vonatkozóan két egymást követő évben nem intézhet ilyen kérést a tagállam felé) a következő célokból kérheti:152 • az országspecifikus ajánlás vagy a tanácsi ajánlás végrehajtásának támogatásához;153 • a makrogazdasági egyensúlytalanságok kiigazításához; • a rendelkezésre álló ESB-alapok növekedésre és versenyképességre gyakorolt hatásának maximalizálásához. Amennyiben a tagállam nem hoz a Bizottság kérésének megfelelő, hatékony intézkedéseket, akkor a Bizottság javasolhatja a Tanácsnak, hogy teljes egészében vagy részben függessze fel az érintett programok vagy prioritások számára nyújtott kifizetéseket. A Bizottságnak javaslatában meg kell indokolnia azon következtetését, amely szerint a tagállam nem tett hatékony lépéseket. A Tanács a javaslatról végrehajtási jogi aktusban hoz határozatot. A kifizetések „A Bizottság értékeli a partnerségi megállapodás összhangját e rendelettel, figyelembe véve – adott esetben – a tagállam nemzeti reformprogramját, továbbá az EUMSz 121. cikke (2) bekezdésének megfelelően elfogadott, releváns országspecifikus ajánlásokat és az EUMSz 148. cikke (4) bekezdésének megfelelően elfogadott releváns tanácsi ajánlásokat, valamint a programok előzetes értékelését is, és észrevételeket tesz a tagállam partnerségi megállapodásának tagállam általi benyújtását követő három hónapon belül. Az érintett tagállam megadja az összes további szükséges információt, és adott esetben felülvizsgálja a partnerségi megállapodást.” 151 „Az operatív program hozzájárul az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó uniós stratégiához, valamint a gazdasági, társadalmi és területi kohézió eléréséhez, és a következőket határozza meg: a) a tematikus célkitűzések, az azokhoz tartozó beruházási prioritások és a forráselosztás kiválasztásának indokolása, tekintettel a partnerségi megállapodásra, és a regionális és adott esetben a nemzeti szükségletek azonosítása alapján, ideértve azokat a szükségleteket is, amelyek az EUMSz 121. cikke (2) bekezdésének megfelelően elfogadott releváns országspecifikus ajánlásokban és az EUMSz 148. cikke (4) bekezdésének megfelelően elfogadott releváns tanácsi ajánlásokban meghatározott nehézségek orvoslásához kapcsolódnak, az előzetes értékelést az 55. cikkel összhangban figyelembe véve.” 152 A bizottsági kezdeményezés diszkrecionális jogkör és formális határozatban történne – így az megtámadható az Európai Bíróságnál 153 Ezek az ajánlások – az európai szemeszter keretében a tagállam nemzeti reformprogramja, konvergencia- vagy stabilitási programja kapcsán megfogalmazott országspecifikus ajánlásokra; – a túlzott makrogazdasági egyensúlytalanságok kapcsán, akár már a kezdeti (a korrektív akciótervet megelőző) szakaszában elfogadott ajánlásokra vonatkoznak. 150 159 2. Modul – programvégrehajtás felfüggesztése nem haladhatja meg az egyes érintett programok kifizetéseinek 50%-át. A határozat rendelkezhet a kifizetések felfüggesztésének akár 100%-ra emeléséről, ha a tagállam a kifizetések felfüggesztéséről szóló határozatot követő három hónapon belül a Bizottság kérésének teljesítése érdekében nem tesz hatékony lépéseket. A nemzeti hatóságok döntik el, hogy a kifizetések Bizottság általi felfüggesztése esetén költségvetésük terhére továbbra is maradéktalanul folyósítják a projektek részére az esedékes támogatást, vagy maguk is korlátozással élnek.154 A felfüggesztés átmeneti jellegű intézkedés, a tagállam ösztönzésére szolgál. Ha megteszi a javasolt a partnerségi megállapodás és/vagy a program(ok) módosítására irányuló lépéseket, a felfüggesztést a Tanács visszavonja. Amennyiben a tagállam a Bizottság kérésének megfelelően javaslatokat tett a partnerségi megállapodás és a vonatkozó programok módosítására, a Tanács a Bizottság javaslata alapján dönt a kifizetések felfüggesztésének megszüntetéséről. A makrogazdasági kondicionalitás korrekciós aspektusa alapvetően a makrogazdasági ajánlások be nem tartásához fűződő szankciórendszert egészíti ki. Ez azt jelenti, hogy azon tagállamok esetében, amelyek uniós pénzügyi segítségnyújtásban részesülnek, és az ehhez meghatározott feltételeknek alapvetően nem tesznek eleget, vagy amelyek a túlzott költségvetési hiány, makrogazdasági egyensúlytalansági eljárások során a különböző elvárásoknak többszöri alkalommal nem tesznek eleget, a fejlesztési források (kötelezettségvállalások és/ vagy kifizetések) részleges, vagy súlyos esetben akár teljes felfüggesztésére (kifizetések esetén max. 50%-a) kerül sor. 23. táblázat Kohéziós politika megerősített kapcsolata az EU gazdasági kormányzással Túlzott költségvetési hiány eljárás Kiváltó ok az ajánlás nyomán nincs hatékony intézkedés Összeg (első ESB-alapok következő pénzügyi évre esetben) vonatkozó kötelezettségvállalásainak legfeljebb 50%-a vagy a GDP 0,5%-a ESB-alapokkal kapcsolatos, a következő pénzügyi évre vonatkozó Maximum kötelezettségvállalások 100%-a vagy összeg a GDP 1%-a Eljárást felfüggesztik vagy Megszüntetés megszüntetik Túlzott makrogazdasági egyensúlytalansági eljárás elégtelen korrektív akcióterv (kétszer); vagy az ajánlásnak nem megfelelő akció (kétszer) ESB-alapok következő pénzügyi évre vonatkozó kötelezettségvállalásainak legfeljebb 25%-a vagy a GDP 0,25%-a az ESB-alapokkal kapcsolatos, a következő pénzügyi évre vonatkozó kötelezettségvállalások legfeljebb 50%-a vagy a nominális GDP legfeljebb 0,5%-a Hatékony korrekciós akcióterv; vagy eljárás felfüggesztése; vagy megszüntetése Forrás: szerző szerkesztése 154 A hazai rendszerben a kifizetések esetleges, bármely okból történő felfüggesztése esetén sem szakad meg a kedvezményezettek költségeinek megtérítése. 160 Kohéziós politika 2014–2020 A felfüggesztések szankciója az alábbi esetekben alkalmazható: • A túlzott költségvetési hiány eljárásban a Tanács megállapítja, hogy a tagállam nem tett eredményes intézkedést a túlzott költségvetési hiány kiigazítására (azaz a tagállam nem teljesítette a túlzott költségvetési hiány eljárásban számára megfogalmazott ajánlásokat)155. • A túlzott makrogazdasági egyensúlytalansági eljárásban, amelyben a túlzott makrogazdasági egyensúlytalanság megállapítását követően a megszabott határidőn belül a tagállamnak makrogazdasági korrekciós tervet kell készítenie, melyet a Bizottság vizsgálatát követően a Tanács értékel, a Tanács második alkalommal állapítja meg, hogy a tagállam nem készített megfelelő korrekciós tervet, vagy a megfelelőnek ítélt korrekciós tervet nem megfelelően hajtotta végre. • A pénzügyi segítségnyújtásban részesülő tagállam esetében a Tanács vagy a Bizottság formális döntést hoz, hogy a tagállam nem teljesítette a pénzügyi segítségnyújtáshoz kapcsolódó kiigazítási programban vállalt feltételeket.156 A fenti makrogazdasági kondicionalitási szankciók az eurózóna gazdasági kormányzással összefüggő szankciórendszerét egészítik ki, tehát amíg az eurózóna tagállamainak mindkettővel számolnia kell (pl. Spanyolország, Portugália stb.), addig a nem eurózónához tartozó tagállamok a makrogazdasági kondicionalitási szankciókkal sújthatók (pl. Magyarország, Lengyelország stb.). Azon tagállamok esetében, amelyek nem eurózónatagok és nem is tartoznak a fejlesztéspolitika nagy kedvezményezettjei közé (pl. Svédország és Dánia), a potenciális szankciók mértéke viszonylag alacsony, és jelentősége inkább a szankcionálhatóság tényében van.157 A kötelezettségvállalások felfüggesztése esetén az erről szóló döntést követő évi kötelezettségvállalási kereteket felfüggesztik, amelyeket a 2014–2020-as költségvetési időszak vége előtt 3 évig lehet visszahelyezni az uniós költségvetésbe.158 A felfüggesztésre vonatkozó döntést a Tanácsnak kell meghoznia, azonban a makrogazdasági kormányzáshoz hasonlóan a Bizottságnak nincs mérlegelési jogköre az erre vonatkozó javaslata megtételében, és a Tanács is csak minősített többséggel utasíthatja el a Bizottság javaslatát. Az eurózóna tagállamai esetén a későbbi fázisokban a Tanács már konkrét intézkedések végrehajtására szólíthatja fel az érintett tagállamot, amely megtételére a tagállamnak két hónap áll rendelkezésére. A nem eurózóna tagállamok esetében újabb (kevésbé konkrét) ajánlások kerülnek megfogalmazásra, amelyek teljesítésére 3–6 hónap áll a tagállam rendelkezésére. A 2004 júliusától 2013 júniusáig tartó magyar túlzott költségvetési hiány eljárásban a Tanács három alkalommal (2005 januárjában, 2005 novemberében és 2012 januárjában) hozott ilyen döntést. 156 Az eurózónára vonatkozó ESM, EFSF és EUMSz 136. cikk (1) bekezdés szerinti segítségnyújtási programok nem megfelelő végrehajtásáról formális tanácsi döntés születik. A Magyarország és a nem eurózóna tagok számára fontosabb EFSM és fizetési mérleg segítség (BoP) esetén COM dönt, azonban a makrogazdasági kondicionalitás szankcióinak aktiválásához egyúttal arról is döntenie kell, hogy emiatt nem engedélyezi a pénzügyi segítség kifizetését. 157 Az Egyesült Királyság még ezen tagállamoktól is elkülönül, mivel az EUMSz 15. számú jegyzőkönyve alapján esetében lényegében semmilyen szankció nem alkalmazható (még a makrogazdasági kondicionalitás preventív ágában sem, ha pl. Bizottság megfogalmaz programmódosítási kérést esetében, de arra nem, vagy nem megfelelő módon válaszol). 158 1311/2013/EK 8. cikk (MFF) 155 161 2. Modul – programvégrehajtás 24. táblázat Összegző összehasonlítás: 2007–2013 versus 2014–2020 Forrás: szerző szerkesztése A szabályozás értelmében a Bizottságnak 2017-ben felül kell vizsgálnia az ESB-alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések előírásait, értelemszerűen ezek hatékonyságát is. Jelentését, amelyben szükség szerint jogalkotási javaslatokat is meg kell fogalmaznia, benyújtja az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. 2.1.1.4. Fenntartható költségvetési gazdálkodás A „minden mindennel összefügg” elven működő mechanizmusra tekintettel a tervezési rendszer modernizálásánál hangsúlyt kell helyezni arra, hogy fenntartható költségvetési tervezés valósuljon meg, és párhuzamosan biztosítani kell a költségvetési tervezés és a fejlesztési tervezés, valamint az ágazati tervezés konzisztenciáját, az egyes beavatkozások hatásainak, különösen költségvetési hatásainak előzetes elemzését, illetve a korrekció veszélye és szükségessége esetén a hatékony beavatkozás lehetőségét. A költségvetési gazdálkodás addig fenntartható, amíg az állami feladatokból fakadó pénzügyi kötelezettségek forrása rendelkezésre áll. A fenntarthatóságot azonban a jövő szempontjából kell vizsgálni, így a meghatározást át kell fogalmazni: az államháztartás egésze és az általa szolgált állami funkciók fenntarthatók, ha a belőlük fakadó jövőbeli kötelezettségeket a hozzájuk rendelt, várt jövőbeli források finanszírozni tudják. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy mind rövid, mind középtávon lehetősége van az államnak arra, hogy a szükségesnél alacsonyabb szintű bevételeit hitelfelvétellel, vagyonának felélésével, értékesítésével növelje. Egyes funkcióival kapcsolatban az államnak arra is lehetősége van, hogy a célokat politikai vagy egyéb szempontok mentén fontossági sorrendbe állítsa, és bizonyos funkciók folyamatos finanszírozását (fenntartását) más feladatok rovására – mennyiségének, elérhetőségének, minőségének rontása, csökkentése révén – biztosítsa. Végül, a fenntarthatóság pontos meghatározását az is nehezíti, hogy az egyes rendszereket, 162 Kohéziós politika 2014–2020 funkciókat meghatározó szabályok változtatását szintén a fenntarthatóság megőrzésének eszközeként tekinthetjük. A pénzügyi fenntarthatóság két okból fontos. Egyfelől a jövő generációk iránti felelősség azt diktálja, hogy az általuk megtermelt eszközök, jólét minél kisebb részét kelljen korábbi generációk jólétének finanszírozására, általuk vállalt kötelezettségek teljesítésére fordítaniuk. Más szóval: amit ők maguk hoznak létre, annak felhasználásáról minél szabadabban dönthessenek. A jövő iránti felelősség azonban már a jelenben is következményekkel bír. Az államháztartás és ezen belül a kormány kötelezettségeinek nagysága, összevetve a gazdaság teljesítőképességével és a kormány azon kapacitásával, hogy e teljesítményt a kötelezettségekért való helytállásra fordítsa, olyan tényezők, amikkel kapcsolatban várakozások alakulnak ki: ha az állam kötelezettségei túlzott méreteket öltenek, akkor megnő annak a valószínűsége, hogy a kötelezettségeinek a kormány nem tud eleget tenni. Ezt a kockázatot a hitelezők beárazzák, növelve ezzel a finanszírozás költségeit. A megnövekedett kockázat következtében csak magasabb költségek mellett finanszírozható az államadósság, ez pedig már rövid távon is érezteti hatását, hiszen a magasabb kamatkiadások mellett kevesebb forrás jut más célokra. A ma fenntarthatónak tekintett (finanszírozható, kezelhetetlen strukturális feszültségekhez nem vezető) államadósságnak a nemzeti összetermékhez viszonyított arányának csökkenése a fenntarthatóságot javítja, növekedése pedig rontja azt. Mindenféle tervezés során alapvető, hogy az óvatosság elve érvényesüljön, azaz a terv ne csak optimista feltételezések mellett teljesüljön: ez az adósságpálya – az adósságszint változásai – szempontjából azt a követelményt eredményezi, hogy a GDP-arányos államadósság ne növekedjen, ez az úgynevezett reáladósság-szabály. Az elsődleges egyenleg159 megcélzandó értékét pedig az a fiskális szabály határozza meg, miszerint az államadósság reálértéke nem növekedhet: ebből következően a költségvetési kiadások és bevételek kamategyenleg nélkül számított különbözetét úgy kell meghatározni, hogy az ne emelje – pótlólagos finanszírozási igény, deficit révén – az államadósság reálértékét, sőt hozzájáruljon az adósságszabály érvényesüléséhez. A szándékainktól nagyban független gazdasági ciklusok ellensúlyozása során ugyanakkor segítségünkre lehetnek egyes jelenségek, szakpolitikák, rendszerek. Általában kontraciklikusnak tekintünk minden olyan gazdasági jelenséget, ami a megfigyelt változó mozgásával negatívan korrelál. Amennyiben a gazdasági növekedés a megfigyelt változó, kontraciklikusak azok a folyamatok, jelenségek, amelyek gyors növekedés idején a növekedés lassulása, alacsony növekedés mellett a növekedés gyorsulása irányába hatnak. Ha a negatív visszacsatolás automatikus, akkor automatikus stabilizátorokról szoktunk beszélni, ha egy ciklus ellensúlyozása érdekében hoznak kormányzati döntést, akkor kontraciklikus gazdaságpolitikáról. Ha a kontraciklikus gazdaságpolitika hosszú távon működő, a stabilitást elősegítő szabályokat hoz létre, akkor ezzel új, immár automatikus – további beavatkozást nem igénylő – stabilizátort hozhat létre. A felelős költségvetési politika és a reáladósság-szabály fontos következménye, hogy az általános szabályként érvényesülő fiskális szigor révén mozgásteret enged egy váratlan sokk, válság hatásainak ellensúlyozására. 159 Az elsődleges egyenleg a költségvetési bevételeknek és kiadásoknak a kamatbevételek és kamatkiadások nélkül számított egyenlege. 2. Modul – programvégrehajtás 163 A megalapozott költségvetési tervezésnek fontos eszköze a makrogazdasági előrejelzések és úgynevezett technikai kivetítések160 készítése, illetve a fenntartható költségvetési tervezés fontos eszköze az egyes ágazati, strukturális beavatkozások költségvetési hatásainak előzetes elemzése. Az előzetes gazdasági és költségvetési hatásvizsgálat161 az alap a szükséges és megfelelő intézkedés megválasztásához, egyben a biztosítéka az adott intézkedés költségvetési és pénzügyi megvalósíthatóságának és fenntarthatóságának is. 2.2. Integrált fejlesztési eszközök Az EU kohéziós politikájának végrehajtása egyszerre lentről felfelé és fentről lefelé irányuló folyamat. Lentről felfelé irányuló, mivel a területi szinteknek, régióknak ki kell alakítaniuk és javítaniuk kell meglévő társadalmi és gazdasági, környezeti és versenyfeltételeiket, és mivel az európai és (tagállami) regionális politikai intézkedéseket mindenképpen helyben kell végrehajtani. Fentről lefelé irányuló a pénzügyi források és a keretfeltételek miatt, amelyeket uniós és tagállami szinten biztosítanak és határoznak meg. A 2014–2020-as programozási időszak kohéziós politikai szabályozásában az általános rendelet (CPR) új területfejlesztési eszközök alkalmazását és egyben a különböző források kombinációjának lehetőségét teszi lehetővé. Ez azért is fontos, mert az EU kohéziós politikájának változatlanul célja az EU és régiói harmonikus fejlődésének biztosítása, és a Lisszaboni Szerződés óta „új” célkitűzése a kiegyensúlyozottabb, fenntarthatóbb területi kohézió és fejlesztés, amely tágabb megközelítésnek tűnik, mint a hagyományos regionális politikáé. A területi kohézió olyan cél, amelynek eredménye a harmonikus, kiegyenlített társadalmi, gazdasági, környezeti, területi fejlődés. Alapeleme a területi alapú szemlélet, amely figyelembe veszi a térségek közötti és az egyes térségeken belüli különbségeket, valamint azok kapacitásait és fejlődési potenciáljait. A komplex megközelítésben a területi szemléletnek valamennyi ágazati szakpolitikát át kell hatnia: az egyes szakpolitikák térképen való tervezése alapigényként jelenik meg. Megvalósítása többszintű és többszereplős kormányzati tevékenységet tesz szükségessé, horizontális és vertikális koordinációval. A területi kohézió szempontjait figyelembe vevő fejlesztéspolitika lehetővé teszi a térségbe ágyazott, területileg integrált projektek kidolgozását. A technikai kivetítés arra válaszol, hogy mi történne akkor, ha nem születnének új döntések, csak a már hatályos (de legalábbis kihirdetett és később hatályba lépő) szabályok érvényesülnének a jövőben. A technikai kivetítés két okból fontos: egyrészt lehetővé teszi, hogy különféle döntési javaslatok várható hatásait azonos viszonyítási ponthoz lehessen számszerűsíteni, másrészt alkalmas arra, hogy kimutassa a legfontosabb feszültségpontokat. Angolul „base line projection”-nek szokták hívni. 161 A költségvetési hatásvizsgálat az adott intézkedés várható hatásait számszerűsíti, összeveti azokat az intézkedés nélkül várható helyzettel 160 164 Kohéziós politika 2014–2020 30. ábra Területi kohézió, a fenntarthatóság területi dimenziója Forrás: Nyikos Györgyi: Aktualitások a fejlesztéspolitika területéről. Kondicionalitás és eredményorientáltság, illetve kohéziós politika versus területfejlesztés162 A projektek helyi adottságokhoz igazítása növeli az elfogadottságukat, csökkenti a megvalósítást korlátozó tényezők előfordulásának lehetőségét, ezáltal pedig hatékonyabbá teszi a végrehajtást, és versenyelőnyöket is eredményezhet. Ez segíti az eredményesebb forráskihelyezést, és hozzájárul az uniós források hatékony felhasználásához. A területi kohézióra a regionális és helyi szereplők főként úgy tekintenek, mint a regionális és helyi hatóságok, illetve a politika végrehajtásában érintett többi résztvevő szerepének megerősítésére kínálkozó lehetőségre. Mivel a területi kohézió nem valósítható meg befelé forduló politikával, az intézkedéseknek szükség szerint át kell nyúlniuk az egyes földrajzi, közigazgatási térségek, régiók vagy az ország határain is. A kohéziós politikában az integrált területi intézkedések lehetővé teszik a programok részeinek átfogó végrehajtását, és rugalmasságot biztosíthatnak a programszint alatti, integrált intézkedések végrehajtásához. Az új kohéziós szabályozás több ilyen eszközt is biztosít a tagállamoknak, pl. integrált területi beruházás (a továbbiakban: ITI),163 közösségvezérelt helyi fejlesztési stratégiák (CLLD),164 vagy közös cselekvési terv (a továbbiakban: JAP).165 A partnerségi megállapodásban ki kell térni a területi fejlesztés tekintetében alkalmazott integrált megközelítésre.166 A tagállamoknak biztosítani kell, hogy a tematikus célkitűzések, valamint a beruházások és az uniós Területi Statisztika, 14(2011)/1, 38–51. CPR. 36. cikk 164 CPR. 32–35. cikk 165 CPR 104–109. cikk 166 CPR 15. cikk (2) bekezdés a) pont 162 163 2. Modul – programvégrehajtás 165 prioritások megválasztása lehetővé tegye a fejlesztési szükségletek és a területi kihívások integrált módon történő kezelését, és törekedniük kell arra, hogy maximálisan kihasználják az ESB-alapok összehangolt és integrált megvalósításának biztosítására szolgáló lehetőségeket. 2.2.1. Integrált területi beruházás Az integrált területi beruházás (ITI)167 az integrált stratégia végrehajtásának egy lehetséges eszköze. Olyan megoldás, amely lehetővé teszi, hogy egy meghatározott területi egység fejlesztését célzó integrált stratégia elemeit egy – vagy akár több – operatív program több prioritási tengelyének keretében finanszírozzuk. Ez a megoldás megfelelően alkalmazva biztosíthatja, hogy a stratégia valamennyi eleme garantáltan megvalósuljon, ne maradjanak el fontos beavatkozások. Az ITI a területi stratégiák integrált módon történő megvalósítását lehetővé tevő eszköz. Az ITI nem az operatív programokhoz tartozó művelet vagy alprioritás. Az ITI lehetővé teszi a tagállamok számára az operatív programok átfogó megvalósítását, valamint az egy vagy több operatív program prioritási tengelyeiből származó támogatások igénybevételét, biztosítva ezzel egy adott területhez kapcsolódó integrált stratégia megvalósítását. Így az ITI megléte egyrészt rugalmasságot biztosít a tagállamoknak az operatív programok kialakítása során, másrészt az egyszerűsített finanszírozás által lehetővé teszi az integrált intézkedések hatékony megvalósítását. Az ITI kulcselemei: 1. kijelölt terület és integrált területi fejlesztési stratégia: • bármilyen, adott területi jellemzőkkel rendelkező földrajzi övezet képezheti, • az ágazatokat átfogó, integrált fejlesztési stratégia kialakítása, amely az érintett terület fejlesztési szükségleteire irányul; 2. megvalósítandó intézkedéscsomag: hozzájárul a részt vevő operatív program(ok) prioritási tengelyeinek tematikus célkitűzéseihez, valamint a területi stratégia fejlesztési célkitűzéseihez; 3. kormányzati egyeztetések az ITI irányításával kapcsolatban: ITI-kkel kapcsolatos műveletek vezetése és megvalósítása az operatív program irányító hatósága számára, azonban az IH közvetítő szereplőket – helyi hatóságokat, regionális fejlesztési szervezeteket vagy civil szervezeteket – bízhat meg a vezetési és megvalósítási feladatok némelyikével vagy akár mindegyikével. Amennyiben az ITI a fenntartható városfejlesztés (lásd az ERFA-szabályozás 7. cikkét) érdekében tesz integrált lépéseket, kötelező feladatokat delegálni a városi hatóságoknak is – legalább a megfelelő műveletek kiválasztásának feladatát. 167 CPR. Art. 36. 166 Kohéziós politika 2014–2020 31. ábra Lehetséges ITI megvalósítás Forrás: Európai Bizottság Fontos hangsúlyozni, hogy az ITI akkor használható hatékonyan, ha a szóban forgó specifikus földrajzi területnek van egy integrált, többszektorú területfejlesztési stratégiája – egy olyan mechanizmus, amely rugalmas alprogramok megvalósítását teszi lehetővé. Következésképpen az ITI használata akkor szükséges, ha a területi stratégia megvalósításához integrált beruházásokra van szükség, több prioritás (több OP) forrásainak felhasználásával, koordinált módon. Az integrált területi beruházáshoz kapcsolódó fontos új elem a szabályozásban, hogy az ERFA esetében a tagállamoknak (a növekedést és munkahelyteremtést szolgáló beruházások célkitűzése keretében) a nemzeti ERFA-támogatások legalább 5%-át integrált, fenntartható városfejlesztési stratégiák támogatására kell elkülöníteniük, és ennek során legalább a műveletek kiválasztásával kapcsolatos feladatokért a települési hatóságoknak kell felelniük. További új eszközként bevezették a városfejlesztéssel kapcsolatos innováció és kísérletezés ösztönzését szolgáló (innovatív intézkedések a városfejlesztés területén, az ERFA-rendelet 8. cikke), valamint a városi dimenzió megvalósításáról folytatott eszmecsere elmélyítését (városfejlesztési hálózat, az ERFA-rendelet 9. cikke) eredményező megoldásokat. A programozás során az ERFA-rendelet 7. cikke kapcsán vizsgálandó: • Városi területek kiválasztása: a városi területek/integrált fenntartható stratégiák kiválasztása az irányító hatóság feladata (annak meghatározása, hogy mely térségek tekintendők „városi területeknek”, a tagállamok hatáskörébe tartozik). A városi területek kiválasztásának elveit a partnerségi megállapodás rögzíti; ide tartozhat a városi területeknek az igények elemzésén alapuló előzetes kiválasztása (például a gazdasági növekedés központjai, nagyvárosi területek, hátrányos helyzetű városnegyedek), a versenyeztetés, illetve a meghatározott kritériumok (például a hátrányos helyzet mértéke) alapján történő folyamatos kiválasztás. 2. Modul – programvégrehajtás 167 • Hatáskör-átruházás: a települési hatóságok felelnek legalább a műveletek (projektek) kiválasztásával összefüggő feladatokért (pl. értékelések megszervezése). A programokból világosan ki kell tűnnie, hogy ez a minimumkövetelmény teljesülni fog, és hogy az említett települési hatóságokat „közreműködő szervezetekké” jelölik ki, mivel a CPR 125. cikke alapján az irányító hatóságra ruházott feladatokat fogják ellátni. • A végrehajtás módja: a fenntartható városfejlesztést a CPR 36. cikkében említett integrált területi beruházás vagy egyedi program, illetve egyedi prioritási tengely168 révén kell megvalósítani. A választott végrehajtási mechanizmustól függetlenül ugyanazon végrehajtási követelmények alkalmazandók, azaz a hatáskör-átruházásra vonatkozó minimumkövetelmény, a legalább két tematikus célkitűzés alkalmazása,169 valamint a támogatás integrált módon történő felhasználása. • A gazdasági, környezeti, éghajlati, demográfiai és társadalmi kihívásokat kezelő integrált fenntartható városi stratégiák megléte. A stratégia adja az egyes műveletek kiválasztásának keretét. Az integrált városi stratégiáknak egymással összefüggő intézkedésekből kell állniuk, amelyek célja valamely városi terület gazdasági, környezeti, éghajlati, demográfiai és társadalmi körülményeinek tartós javítása. Az „egymással összefüggő” vagy „egymáshoz kapcsolódó” kifejezés alatt azt kell érteni, hogy az intézkedéseket nem egymástól teljesen elkülönítve kell javasolni és finanszírozni, hanem egy szélesebb körű, integrált stratégia keretein belül kell kialakítani, azzal az egyértelmű célkitűzéssel, hogy koherens és integrált választ lehessen adni az adott városi terület problémáira (hátrányos helyzetű környék, városi kerület, egész város, nagyvárosi terület stb.). Az integrált intézkedések erőteljes ösztönzése mellett ugyanakkor nem követelmény, hogy egy adott intézkedés önmagában véve integrált legyen. A stratégiának az érintett terület valós fejlesztési szükségletein kell alapulnia; e szükségleteket mélyreható területi és demográfiai elemzést követően kell megállapítani, amely azonosítja: • a kihívásokat; • az erősségeket; • a gyenge pontokat; • a kínálkozó lehetőségeket (az adott területen és a tágabb térség vonatkozásában); • a fejlesztési stratégiát (indikatív fellépések, intézkedések, beruházások, műveletek). A CPR170 megteremti annak lehetőségét, hogy az irányító hatóságok egy vagy több közreműködő szervezetet jelölhessenek ki bizonyos feladatok ellátására. Az ERFA-rendelet171 értelmében azonban ez kötelező. A települési hatóságokat az átruházott feladatok körétől függetlenül ki kell jelölni közreműködő szervezetekké. Az „egyedi prioritási tengely” esetében az „egyedi” azt jelenti, hogy teljes mértékben a fenntartható városfejlesztést szolgálja. 169 a CPR-rendelet 96. cikke (1) bekezdésének c) pontja 170 a CPR 123. cikke (6) bekezdésének megfelelően 171 7. cikkének (4) bekezdése 168 168 Kohéziós politika 2014–2020 A műveletek kiválasztása172 tekintetében különbséget kell tenni aszerint, hogy az ERFA-rendelet 7. cikkének hatályán kívül eső műveletről van-e szó, ahol az irányító hatóság választja ki173 a monitoring bizottság által jóváhagyott módszerek és kritériumok alapján174 a műveleteket; vagy az ERFA-rendelet 7. cikke szerinti fenntartható városfejlesztés keretén belüli műveletekről, ahol a kiválasztásához alkalmazott módszertan és kritériumok jóváhagyása a monitoring bizottság feladata, míg a műveletek tényleges rangsorolásának és kiválasztásának feladata a stratégia végrehajtásáért felelős települési hatóságé. Az irányító hatóságok fenntarthatják a jogot, hogy jóváhagyás előtt elvégzik a műveletek támogathatóságának végső ellenőrzését. Ezáltal az irányító hatóság meggyőződik arról, hogy a települési hatóságok helyesen alkalmazták a művelet kiválasztási eljárásait és kritériumait, különös tekintettel az alábbiak szavatolásával kapcsolatos követelményekre: • biztosított, hogy a műveletek hozzájárulnak a szóban forgó prioritási tengely konkrét célkitűzéseinek megvalósításához és eredményeinek eléréséhez; • az eljárások megkülönböztetéstől mentesek és átláthatóak, és figyelembe veszik a CPR 7. és 8. cikkében meghatározott általános elveket. A települési hatóság a műveletek kiválasztásával kapcsolatos feladatok átruházása nyomán közreműködő szervezetként jár el. Az irányító hatóságra és az igazoló hatóságra vonatkozó kijelölési eljárásokat (beleértve a Bizottság értesítését, valamint a független auditszervezet jelentését és véleményét) a CPR 124. cikke rögzíti. Lehetőség van arra is, hogy a tagállam vagy az irányító hatóság a műveletek kiválasztásán túl több feladatot is ráruházzon a települési hatóságra, ideértve a program egy részének irányítását is, ezt „globális támogatás”-nak175 nevezzük. A fenntartható városfejlesztés támogatása a CPR 66. cikkében felsorolt támogatási formák bármelyikén keresztül megvalósulhat. Az egyik ilyen támogatási formát a pénzügyi eszközök jelentik, amelyek különösen célra vezetőek lehetnek olyan területeken, mint az ingatlanfejlesztés, a barnamezős területek rehabilitációja, valamint az energiahatékonyságra vagy a városi mobilitásra irányuló beruházások. A 2007 és 2013 közötti időszakban 11 ország hozott létre városfejlesztési alapokat a JESSICA révén, összességében 1,5 milliárd eurót fektetve városi területekbe. A JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas – fenntartható városfejlesztési beruházásokat támogató közös európai kezdeményezés) a városok fenntartható fejlesztését és rehabilitációját támogató komplex beruházási eszköz, amely pénzügyi tervezési mechanizmusokon keresztül megújuló forrásokkal operál. A JESSICA a fenntartható városfejlesztést ösztönzi a következő területekhez kötődő projektek támogatásával: • városi infrastruktúra – beleértve a közlekedést, a víz- és szennyvízhálózatot és az energiaszolgáltatást; • helyszínekhez kötődő kulturális örökség – turizmus és egyéb fenntartható felhasználás céljára; A „műveletek kiválasztásához” kapcsolódó különböző feladatokat a CPR-rendelet 125. cikkének (3) bekezdése határozza meg; ide tartozik a műveletek tartalmának értékelése, valamint a támogathatóság, az adminisztratív kapacitás és a megfelelőség ellenőrzése. 173 A CPR-rendelet 125. cikkének (3) bekezdése 174 A CPR-rendelet 110. cikke (2) bekezdésének a) pontja 175 CPR 123. cikkének (7) bekezdése 172 2. Modul – programvégrehajtás 169 • „barnamezős” övezetek regenerálása – beleértve az övezet megtisztítását és szen�nyeződésmentesítését; • új üzlethelyiségek létrehozása kkv-k, az információtechnológiai és/vagy a kutatási és fejlesztési ágazatok számára; • egyetemi épületek – orvosi, biotechnológiai és egyéb speciális létesítmények; • az energiafelhasználás hatékonyságának javítása. A városfejlesztési alapon belül lehetséges a vissza nem térítendő és a visszatérítendő támogatások, illetve pénzügyi eszközök kombinációja is. A városfejlesztési alapok befektetési céljai jövedelemtermelő beruházások (közvetlen vagy közvetett bevétellel), pozitív gazdasági, szociális, kulturális és környezetvédelmi hatással. A városfejlesztési alapok olyan beruházási projekteket támogatnak, amelyek nem kapnak vissza nem térítendő támogatást és kereskedelmi finanszírozást sem. 32. ábra Városfejlesztési alap beruházási célterületei Forrás: Nyikos szerkesztése A pénzügyi eszközök esetében a műveletekre vonatkozó egyedi beruházási döntéseket olyan üzleti tervek alapján kell meghozni, amelyek a piaci normák szerint ismertetik a pénzügyi életképességet. Ezeket a döntéseket a piaci gyakorlatoknak megfelelően eljáró alapkezelők hozzák meg.176 A települési hatóságok vagy más állami beruházók, köztük az irányító hatóságok az ilyen egyedi beruházási döntések meghozatalában nem vehetnek részt. Ha azonban a pénzügyi eszközöket az ERFA-rendelet 7. cikkével összefüggésben használják fel, és hozzájárulnak az 5%-os minimumkövetelményhez, fontos, hogy ezek a települési hatóságok képviselettel rendelkezzenek a pénzügyi eszköz irányító testületeiben, így a felügyelőbizottságban, illetve a tanácsadó testületben.177 A gyakorlati tapasztalatok alapján a fenntartható városfejlesztési projektekhez szükséges az érintettek részvétele a projekt tervezésében és megvalósításában annak érdekében, hogy a különféle elképzelések és elvárások kompromisszumából megfelelő megoldás alakuljon ki. Ahhoz a döntéshez, hogy mely közpénzfelhasználási megoldás eredményezi a gazdasági fejlődés, illetve a területi, szociális kohézió eredményes és hatékony megvaló176 177 Az egyetlen kivétel a CPR-rendelet 38. cikke (4) bekezdésének c) pontja Ezt az egyedi beruházási döntésekkel kapcsolatos követelményt a 651/2014/EU rendelet városfejlesztési alapokra vonatkozó állami támogatási keretrendszere is megerősíti. 170 Kohéziós politika 2014–2020 sulását, a helyi és területi szereplők véleménye is fontos és meghatározó. A decentralizált végrehajtási megoldások megfelelőbb célkitűzések megfogalmazását eredményezik, és egyben élvezik a helyi szereplők bizalmát és támogatását. Az integrált beavatkozások jobban illeszkednek a helyi sajátosságokhoz, és jobb problémamegoldásokat eredményeznek. Az integrált megoldások persze hatékonyabb együttműködést is igényelnek a különböző szereplők, szintek és szektorok között, amihez megfelelő kormányzati struktúra és adminisztratív kapacitás szükséges. Különösen fontos a szektorális megközelítéseken való átlépés és hozzáadott érték biztosítása a résztvevők számára. 2.2.2. Közösségvezérelt helyi fejlesztés A közösségvezérelt helyi fejlesztés (CLLD)178 egy olyan speciális integrált és multiszektorális fejlesztési eszköz, amely a hagyományos „felülről építkező” fejlesztési politikát megfordítja. A CPR által az ESB-alapokra alkalmazhatónak meghatározott végrehajtási rendszereken belül a CLLD egyik legjellegzetesebb vonása, hogy – a stratégia felvázolása és projektek kidolgozása mellett – a helyi közösség ténylegesen részt vesz a végrehajtásban, vagyis abban a folyamatban, amikor projekteket választanak ki, hagynak jóvá és finanszíroznak. A szokásos végrehajtási rendszerekben a projektértékelés, -kiválasztás és a finanszírozás jóváhagyásának teljes felelőssége rendszerint az IH-t vagy a kifizető ügynökséget (agrár-, vidékfejlesztési támogatások esetén) terheli. A CLLD esetében a helyi akciócsoport (a továbbiakban: HACS) szerepe nemcsak tanácsadói: ténylegesen támogatható tevékenységeket választanak ki, és rögzítik a támogatás összegét ezek számára, illetve hivatalos döntéseket is hozhatnak a támogatandó projektekről. A CLLD kötelezően alkalmazandó a vidékfejlesztési forrásoknál, és opcionális az ERFA, ESZA és halászati források esetében. Partnerségi megállapodásukban a tagállamoknak jelezniük kell, mely alapokat fogják CLLD-re használni, miért használják ezeket az alapokat, milyen típusú területen fogják azokat alkalmazni, és hogyan fognak az alapok együttműködni. Az EMVA-források legalább 5%-át vidéki területek CLLD-jére kell szánni (korábbi LEADER179). A CLLD keretében helyi emberek veszik a kezükbe az irányítást, és alakítanak olyan helyi partnerséget, amely egy integrált fejlesztési stratégiát alakít ki és hajt végre. A stratégia a közösség társadalmi, környezeti és gazdasági erősségeire vagy „tőkéjére” alapoz, nem pedig egyszerűen ellentételezést nyújt a problémákért. Ehhez a partnerség hosszú távú finanszírozást kap, és eldöntheti, hogyan költi azt el. A CLLD fő előnyei: • A CLLD a fejlesztési szükségletet közvetlenül meghatározó helyi embereket helyezi vezető szerepbe. Helyi szervezetek alakítják ki a stratégiákat és választják ki a projekteket. Ez a CLLD leginkább megkülönböztető jegye és legnagyobb előnye. Más 178 179 CPR. 32–35. cikkei A LEADER program az Európai Unió vidékfejlesztési politikájának része, ún. közösségi kezdeményezés: fő jellemzője, hogy források nem egymástól elkülönült területeken (oktatás, egészségügy, mezőgazdasági fejlesztés, kulturális fejlesztés, vállalkozás fejlesztés stb.) és nem a helyi társadalom megkérdezése nélkül kerülnek felhasználásra, hanem integrált kezdeményezéseken keresztül és a helyi politikai, gazdasági szereplők és civilszervezetek bevonásával. 2. Modul – programvégrehajtás • • • • • • 171 klasszikus helyi megközelítéssel összehasonlítva, az emberek, akik korábban egy politika passzív „kedvezményezettjei” voltak, e politika aktív partnereivé és hajtóerejévé válnak. A CLLD-stratégiák választ adhatnak a fokozódó sokféleségre és összetettségre. E sokféleséget gyakran az európai társadalmi modell sarokköveként jellemzik, de a kihívás az, hogy megtaláljuk megőrzésének módjait, és eszközzé alakítsuk át, nem pedig kötelezettséggé. Egyes területeken növekednek az országok és régiók közötti különbségek, amelyeket egyre nehezebb fentről kigondolt szabványos politikákkal kezelni – még akkor is, ha azokat helyi irodán keresztül teljesítik. Mivel helyi emberek tervezik a CLLD-stratégiákat és választják ki a projekteket, a megoldásokat a helyi igényekhez lehet igazítani, és a partnerségeket a helyi érdekeltek – köztük a fiatalok – energiái működtethetik. A CLLD-stratégiák rugalmasabbak lehetnek más megközelítéseknél. A CLLD szerint támogatott tevékenységeknek nem kell a programokban leírt mértékadó intézkedésekhez kötődniük, amennyiben összhangban vannak azok átfogó céljaival. Nem szükséges szigorú határvonalakat húzni az alapok között, amennyiben vannak olyan rendszerek, amelyek biztosítják, hogy a kedvezményezettek nem kérik ugyanazon kiadás különböző uniós forrásokból történő megtérítését. A CLLD alkalmazási köre kibővült, lehetővé téve, hogy a helyi stratégiák olyan kihívásokra összpontosíthassanak, mint például a társadalmi befogadás, az éghajlatváltozás, a romák és más hátrányos helyzetű csoportok szegregációja, a fiatalok munkanélkülisége, a városi nélkülözés, a város–vidék kapcsolatok stb. A CLLD olyan módokon épít az ágazatok és a szereplők közötti kapcsolatokra, amelyeknek multiplikátor hatásai vannak a helyi fejlesztésre és a fő programokra. A CLLD-stratégiákra nem szabad más programoktól elkülönülő szigetekként tekinteni. Éppen ellenkezőleg, ezek a stratégiák az ERFA-rendelet 7. cikke szerint finanszírozott nemzeti és regionális vidékfejlesztési programok és fenntartható városfejlesztési stratégiák erősítésének eszközei. Lehetnek más eszközök részei, ideértve az integrált területi beruházásokat (ITI-k), vagy működhetnek azok mellett. A CLLD előnye, hogy lehetővé teszi egy vagy több ügy megfontolását és kezelését annak helyi összefüggésében, valamint minden vonatkozó eljárásmód és szereplő mobilizálását. A CLLD innovációról és tartós változást hozó eredmények eléréséről szól. Az első lépés általában a helyi közösségek képességének és erőforrásainak megteremtését jelenti, hogy magukhoz ragadják a kezdeményezést. A CLLD arra is felhasználható, hogy megvalósítsanak néhány olyan kisebb infrastrukturális beruházást, amely az innováció és a további fejlesztés előfeltétele. De ezek általában eszközök a cél elérésére. A CLLD részvételt elősegítő, több érdekelttel számoló megközelítése másfajta „igényhez” vagy a kihívások „szükségletek szerinti” vizsgálatához vezet, összekapcsolva a felhasználók tapasztalatait a különböző típusú szolgáltatók speciálisabb ismereteivel. A CLLD-ben való részvétel hozzáférést biztosít egy nagy és egyre növekedő európai hálózathoz és a tapasztalatok tárházához. Az utóbbi 20 évben a meglévő LEADER és FARNET partnerségek, valamint sok uniós, nemzeti és regionális hálózat jelentős 172 Kohéziós politika 2014–2020 számú módszert, útmutatót, eszközkészletet és esettanulmányt dolgozott ki, amelyek nagy segítséget jelenthetnek az új partnerségek számára. • A CLLD pénzügyileg vonzó eszköz helyi fejlesztések végrehajtására. A helyi fejlesztés egy hosszú távú folyamat, amely rendszerint több finanszírozási időszakon át tart, és ugyanilyen időtartamú pénzügyi kötelezettségvállalást javasol a közösségi képességek és eszközök létrehozására is. Ezért a helyi partnerségek nem egyszeri, a finanszírozási időszak végén egyszerűen feloszlatott projektek, hanem egy folyamat részei, amellyel közösségeket fenntarthatóbb pályára állítanak. Azt is érdemes megjegyezni, hogy – az ERFA-t, az ESZA-t és az ETHA-t illetően – amennyiben a tagállamok egy teljes prioritási tengelyt vagy uniós prioritást szentelnek a CLLDnek a programjaikon belül, az uniós társfinanszírozás mértéke növelhető. 25. táblázat Az uniós társfinanszírozás mértéke, ha a CLLD egy teljes OP prioritási tengely ERFA, ESZA EMVA ETHA Ha egy teljes prioritási tengely a közösségvezérelt helyi fejlesztésen keresztül valósul meg, az ERFA és/vagy az ESZA részéről biztosított maximális társfinanszírozási arány 10 százalékponttal növekszik:180 • kevésbé fejlett régiók: 85% » 95%, • fejlett régiók: 50% » 60%. A maximális társfinanszírozási arány: • 90% a kevésbé fejlett régiókban, • 80% a többi régióban.181 A társfinanszírozás maximális mértékét 10 százalékponttal meg kell emelni, amennyiben a teljes prioritás megvalósítására közösségvezérelt helyi fejlesztés révén kerül sor. A maximális társfinanszírozási arány 75% » 85%.182 180 181 182 Forrás: Nyikos szerkesztése Egy CLLD-stratégia és partnerség indításához szükséges idő és erőforrások nagyban függnek a helyi környezettől, valamint a helyi szereplők és szervezetek tapasztalataitól és képességeitől. A teljes ciklus megfelelő lebonyolítása ugyanakkor még ez irányú tapasztalattal rendelkező közösségekben is általában hat hónap és egy év közötti időt vesz igénybe. A folyamat összetett, de ennek fő oka, hogy maguk a helyi közösségek is nagyon különbözőek és összetettek, nem pedig az, hogy a témakezelés bonyolultabb a többinél. Az előkészítési fázis felszínre hozhat sok rejtett ötletet, erőforrást és lehetőséget, és létfontosságú a jövőbeli siker szempontjából. Ebben az összefüggésben a CPR-ben az előkészítési fázishoz kínált támogatás fontos szerepet játszhat a későbbi szakaszok sikerének biztosításában. Egy CLLDfolyamat indítása egy sor ismétlődő, a három alapvető komponens – a stratégia, a partnerség és a terület – megtervezésével és alakításával kapcsolatos lépésre vagy ciklusra bontható European Anti-Fraud Office Uo. 182 Uo. 180 181 2. Modul – programvégrehajtás 173 le. Időnként ezeket a CLLD három pillérének is nevezik, és kezelésük, illetve egymásra hatásuk képezi az alapját az alulról építkező paradigmaváltásnak, amely a CLLD alapzata. A CPR 33. cikkének (1) bekezdése leírja a CLLD stratégiáinak minimális tartalmát: Egy CLLD-stratégiának legalább a következő elemeket kell tartalmaznia: a) A stratégia által lefedett terület és lakosság meghatározása. A terület fejlesztési szükségleteinek és lehetőségeinek elemzése, beleértve az erősségek, gyengeségek, lehetőségek és veszélyek elemzését. b) A stratégia és célkitűzései leírása, a stratégia integrált és innovatív jellemzőinek leírása és a célkitűzések hierarchiája, beleértve a kimenetek vagy eredmények mérhető célértékeit. c) Az eredmények tekintetében mennyiségi és minőségi célértékek egyaránt meghatározhatók. A stratégia összhangban van valamennyi részt vevő ESB-alap releváns programjaival. d) A stratégia kidolgozásába történő közösségi bevonás folyamatának leírása. e) Egy cselekvési terv, amely bemutatja, hogyan történik a célkitűzések alapján az intézkedések meghatározása. f) A stratégia irányítási és monitoring intézkedéseinek leírása, amely bemutatja, hogyan képes a helyi akciócsoport végrehajtani a stratégiát, valamint az értékelésre vonatkozó konkrét intézkedések leírása. g) A stratégia pénzügyi terve, beleértve az egyes érintett ESB-alapokból tervezett forráselosztást. Az első kérdés, hogy mit értünk „a stratégia által lefedett terület és lakosság meghatározása”183 alatt. Itt az a kulcspont, hogy a terület és a lakosság meghatározásának összhangban kell lennie a közösség által megvalósítani szándékozott stratégiával, és a meghatározást e stratégiának indokolnia kell. A célterületek lakossága nem lehet kevesebb, mint 10 000 fő, hogy meglegyen a stratégia végrehajtásához szükséges kritikus tömeg. Ugyanakkor nem haladhatja meg a 150 000 főt, hogy legyen egy identitásérzés, és a helyi embereket közvetlenül be lehessen vonni a döntéshozatalba. Viszont lehetnek indokolható kivételek is (például szigetek vagy sűrűn lakott területek és környékek esetén), amikor ez beleillik a stratégiába. A második kérdés, hogy mit jelent „a terület fejlesztési szükségleteinek és lehetőségeinek elemzése”184 kifejezés. A rendelet kimondja, hogy ezen elemzésnek „tartalmaznia kell az erősségek, gyengeségek, lehetőségek és veszélyek elemzését”. A jogalkotói szándék szerint a „fejlesztési szükségletek és a potenciál elemzése” egy erős beavatkozási logika felépítésének és egy erőteljesebb eredményorientáltság biztosításának értékes eszközévé kell váljon SWOT-elemzés segítségével (részletesebben lásd a projektciklus fejezetben). A következő kérdés, hogy mit értünk „a stratégia integrált jellemzőinek leírása”185 alatt. A CPR kimondja, hogy a CLLD-t „integrált186 és multiszektorális, területi alapú helyi fejlesztési stratégiák187 révén kell megvalósítani”. Ugyanakkor az „integrált” A CPR 33. cikke (1) bekezdésének a) pontja A CPR 33. cikke (1) bekezdésének b) pontja 185 A CPR 33. cikke (1) bekezdésének c) pontja 186 Uo. 187 A CPR 32. cikk (2) bekezdésének c) pontja 183 184 174 Kohéziós politika 2014–2020 és „multiszektorális” szavak jelentése az idővel változott, és ezeket ahhoz a problémaés területtípushoz kell igazítani, amelyikkel éppen foglalkoznak. Az integráció a következőket jelentheti: • kezdés egy vagy több üggyel, témával, problémával vagy célcsoporttal, amelyek mozgósítják a közösséget, de egy szélesebb összefüggésben elhelyezve azokat, és kifelé irányuló kapcsolatokat építve azon ágazatokkal és szereplőkkel, amelyek/ akik befolyásolni tudják a helyzetet; • ágazatokon és ellátási láncokon belüli vertikális, valamint ágazatok közötti horizontális kapcsolatok építése; • hátrányos helyzetű területek összekapcsolása lehetőségeket hordozó területekkel (pl. falusi területek összekapcsolása mezővárosokkal és hátrányos helyzetű környékeké a foglalkoztatás növekedésének központjaival); • kapcsolatok építése a kormányzás helyi, regionális és országos szintjei között; ez különösen fontos, amikor „horgony” szerepet betöltő ágazatokról és olyan intézményekről van szó, mint az iskolák, kórházak és egyetemek; • annak biztosítása, hogy a különböző helyi támogatási intézkedések sorba rendezettek, és ugyanazon stratégiai célkitűzések elérését szolgálják. Integráció abban az értelemben, hogy milyen tevékenységet ki és hogyan végez. Mit jelent „a stratégia innovatív jellemzőinek leírása”188 kifejezés? A CLLD-vel összefüggésben az innovációnak nem kell magas szintű kutatást és fejlesztést vagy új technológiát jelentenie (bár ezek természetesen nem kizártak). A stratégia újító jellegének indoklása valójában szorosan kapcsolódik ahhoz a kérdéshez, hogy „mit akar a közösség megváltoztatni”. A CLLD-stratégiák jellegükből fakadóan helyiek, és meglehetősen kis léptékűek. Ahhoz nem elég erősek, hogy mindenki életkörülményeit azonnal átalakítsák. Ezért azokra az intézkedésekre kell koncentrálniuk, amelyeknek multiplikátor hatása van a helyi fejlesztésre. Ahelyett, hogy minden rendelkezésre álló korlátozott erőforrást alapvető szükségletek kielégítésére fordítanának, az ötlet az, hogy más szemmel kell nézni mind a problémákat, mind a lehetőségeket, és új válaszokat kell feltárni, amelyek hosszabb távú és fenntarthatóbb megoldásokhoz vezethetnek. Az innovációba tartozhatnak új szolgáltatások, új termékek és új eljárásmódok a helyi környezetben.189 Innováció a CLLD-ben: • behozhat új termékeket, szolgáltatásokat vagy cselekvési módokat egy helyi környezetbe; • gyakran van multiplikátor vagy hólabdahatása azokra a változtatásokra, amelyeket a közösség végre akar hajtani; • beletartozhat egy vagy több kis léptékű intézkedés és prototípus, vagy egy nagyszabású vezérprojekt, amely mozgósítja a közösséget; • új módokat talál a közösség meglévő erőforrásainak és eszközeinek mobilizálására és felhasználására; • együttműködést épít ki a különböző szereplők és ágazatok között; 188 189 A CPR 33. cikke (1) bekezdésének c) pontja A CPR 32. cikk (2) bekezdésének d) pontja 2. Modul – programvégrehajtás 175 • bevonhat egyetemeket vagy bonyolult kutatást és fejlesztést, bár ez nem szükségszerű; • lehet a szociális innováció platformja, amely aztán felfuttatható és szélesebb körben alkalmazható cseréken, együttműködésen és hálózatépítésen keresztül. A következő kérdés, hogy mit jelent „a célkitűzések hierarchiája, beleértve a kimenetek vagy eredmények mérhető célértékeit”190 kitétel? A stratégiák minőségének javítása érdekében azoknak egy világos „beavatkozási logikán” kell alapulniuk, a helyi közösség egyetértésével. A 2014–2020-as programozási időszakban a bizonyítási alapnak egyértelműen mérhető célok formáját kell öltenie; például a „kimenetek” esetében ez a képzésben részesülő emberek száma, az „eredményeknél” pedig azon emberek száma, akiket a képzés következtében foglalkoztatnak. Az eredményeket illetően „a célokat mennyiség és minőség szerint lehet kifejezni”,191 és a Bizottság azt ajánlja, hogy ezeket „SMART” (azaz konkrét, mérhető, teljesíthető, reális és határidőhöz kötött) módon fejezzék ki. A rendelet a „célkitűzések hierarchiájára” is hivatkozik, világossá téve, hogy nem lehet mindent azonnal elérni, és a közösségnek közösen kell döntenie a legfontosabb célkitűzéseiről, és kiválasztania azokat az intézkedéseket, amelyek a legjobban hozzájárulnak a célok eléréséhez. A következő értelmezési kérdés, hogy mit értünk „a stratégia összhangban van valamennyi részt vevő ESB-alap releváns programjaival”192 alatt. A CLLD-stratégiák rugalmas eszközök különböző helyi területek sajátos szükségleteinek kielégítésére – olyan módokon, amelyek konkrét eredményeket és előnyöket hoznak az érintett programok számára. A helyi rugalmasság és a magasabb szintű célokhoz való egyértelmű hozzájárulás e kombinációja számos módon elérhető: • A programozás megkönnyítése érdekében a CLLD-t egy közelebbről meghatározott beruházási prioritás/fókuszterület vagy uniós prioritás szerint kell programozni. Ugyanakkor a helyi fejlesztés által vezetett stratégiák szerint nyújtott támogatás hozzájárulhat a CPR mind a 11 tematikus célkitűzéséhez. • A CLLD-stratégiáknak azt kell leírniuk, hogy a részvételt elősegítő helyi hozzáállásuk hogyan van összhangban a stratégiákat finanszírozó program(ok) prioritásaival, és hogyan járul hozzá e prioritásokhoz. • Ugyanakkor, ha a CLLD-t arra használják, hogy teljes mértékben teljesítse egy program néhány célkitűzését, akkor a végrehajtási rendszert alkalmassá kell tenni arra, hogy a megközelítés minden előnyét kihasználhatóvá tegye a stratégia által megcélzott sajátos helyi igények kielégítésében. • Ahol egy helyi fejlesztési stratégiát csak egy alap finanszíroz, annak az alapnak kínálnia kell a megfelelő támogatás teljes körét azon intézkedésekre vonatkozóan is, amelyeket potenciálisan más alapok is lefedhetnének, hogy maximális rugalmasságot biztosítsanak a helyi szereplők számára a szükségleteikre való reagáláshoz, az alapspecifikus szabályokkal összhangban. • Ügyelni kell arra, hogy ne legyen kettős finanszírozás. A CPR 33. cikke (1) bekezdésének c) pontja Uo. 192 Uo. 190 191 176 Kohéziós politika 2014–2020 • Városokban a CLLD-stratégiákat olyan eszközként lehet használni, amely különféle módokon hozzájárul az ERFA 7. cikke szerint finanszírozott fenntartható városfejlesztési stratégiákhoz. Integrált területi beruházások (a CPR 36. cikke) részét képezhetik és/vagy hozzájárulhatnak azokhoz, továbbá városi tengelyekhez vagy specifikus városi programokhoz. Mit értünk „a stratégia kidolgozásába történő közösségi bevonás folyamatának leírása”193 alatt? A stratégiával és az abból fakadó projektekkel szembeni elvárás, hogy azok a közösségtől származzanak. A helyi lakosokkal valódi párbeszédet kell folytatni a stratégia tervezésének minden kulcsfontosságú szakaszában: • az erősségek, gyengeségek, lehetőségek és veszélyek azonosításában; • ezeknek a fő fejlesztési szükségletekbe és potenciálba történő átültetésében; • a fő célkitűzések, a konkrét célok, a kívánt eredmények kiválasztásában és az ezekre meghatározott prioritásban; • azon eljárástípusok kiválasztásában, amelyek ezekhez az eredményekhez vezethetnek; • továbbá a költségvetés elosztásában. Számos részvételi technika létezik, úgymint az érdekeltek elemzése, „problémafák” alkalmazása (lásd bővebben a Projektciklusmenedzsment című fejezetben). A stratégiai dokumentumnak bizonyítékkal kell szolgálnia arra nézve, hogy egy ilyen folyamat eredménye. Mit jelent az, hogy „egy cselekvési terv, amely bemutatja, hogyan történik a célkitűzések alapján az intézkedések meghatározása” és „...pénzügyi terve, beleértve az egyes érintett ESB-alapokból tervezett forráselosztást”194? A célok eléréséhez szükséges intézkedések elemzése az egyik legjobb mód annak kiszámítására, hogy a stratégia céljai reálisak-e. Ugyanakkor a cselekvési terv nem jelenti a projektek közötti előzetes válogatást. A cselekvési tervben legalább az alábbi négy pontot kell figyelembe venni. • Milyen intézkedések? • Ki lesz a felelős a megvalósításukért? • Mikor szükséges lezajlaniuk, és milyen sorrendben (pl. képzés a beindítás előtt)? • Körülbelül mennyibe fognak kerülni? A pénzügyi tervnek indikatív becsléseket kell tartalmaznia arra vonatkozóan, mennyi pénzt szánnak a különböző típusú intézkedésekre. Egy több alap által támogatott stratégia esetében a pénzügyi tervben jelezni kell, hogy az egyes alapok és az állami nemzeti társfinanszírozás a stratégia mely részeit fedezik a program egyes éveiben. Meg kell különböztetni magának a stratégiának a megvalósítására, valamint az együttműködésre, a működési költségekre és a szervezési tevékenységekre szánt ráfordításokat. A következő kérdés pedig, hogy mit jelent az a kitétel, hogy „a stratégia irányítási és monitoring intézkedéseinek leírása, amely bemutatja, hogyan képes a helyi akciócsoport végrehajtani a stratégiát, valamint az értékelésre vonatkozó konkrét intézkedések leírása”.195 A stratégia eredményes irányításának biztosítása érdekében a helyi partA CPR 33. cikke (1) bekezdésének d) pontja A CPR 33. cikke (1) bekezdésének e) és g) pontjai 195 A CPR 33. cikke (1) bekezdésének f) pontja 193 194 2. Modul – programvégrehajtás 177 nerségeknek be kell mutatniuk, hogy világos eljárásokkal, valamint kellően tapasztalt és képzett személyzettel rendelkeznek. A partnerségeknek azt is meg kell mutatniuk, hogy átlátható és elszámoltatható döntéshozatali és projektválasztási eljárásokkal rendelkeznek. Ugyanakkor új szempont a rendeletben a „nyomonkövetési rendszer ... és az értékelésre vonatkozó specifikus intézkedések” magyarázatára vonatkozó követelmény. A rendszeres nyomonkövetési és időszakos értékelési eljárásoknak a stratégiába foglalásával a partnerség egy eszközhöz jut, amellyel megtudhatja, mi működik és mi nem, és a stratégiát hozzáigazíthatja a változó körülményekhez. A CLLD-k fő kedvezményezettjei az ún. helyi akciócsoportok.196 A CPR 34. cikk (3) bekezdése szerint a helyi akciócsoportok feladatai a következőket tartalmazzák: a) a helyi szereplők fejlesztési és végrehajtási kapacitásainak kiépítése, beleértve projektirányítási képességeik fejlesztését is; b) hátrányos megkülönböztetéstől mentes és átlátható kiválasztási eljárás és objektív kritériumok kidolgozása a műveletek kiválasztásához, amelyek elkerülik az összeférhetetlenséget, biztosítják, hogy a kiválasztási döntések során a szavazatok legalább 50%-át állami hatóságnak nem minősülő partnerek adják, és engedélyezik az írásos kiválasztási eljárás alkalmazását; c) a műveletek kiválasztása során összhang biztosítása a közösségvezérelt helyi fejlesztési stratégiával, e műveletek rangsorolása az adott stratégiai célkitűzések és célértékek eléréséhez való hozzájárulásuk szerint; d) pályázati felhívások vagy folyamatban lévő projektbenyújtási eljárás előkészítése és közzététele, beleértve a kiválasztási kritériumok meghatározását; e) támogatási kérelmek befogadása és értékelése; f) műveletek kiválasztása és a támogatás összegének rögzítése, továbbá – adott esetben – jóváhagyás előtt a javaslatok benyújtása a felelős hatósághoz a támogathatóság végső ellenőrzése céljából; g) a közösségvezérelt helyi fejlesztési stratégia és a támogatott műveletek végrehajtásának monitoringja, valamint az adott stratégiához kapcsolódó egyedi értékelési tevékenységek végrehajtása. 16. szövegdoboz A helyi akciócsoportok feladatai Forrás: Nyikos szerkesztése A magyar szabályozás szerint helyi akciócsoport: az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 34. cikkében meghatározott feltételeknek megfelelő, és az irányító hatóság által helyi akciócsoportként kiválasztott szervezet, amely a helyi akciócsoportként történő kiválasztására irányuló kérelmében vállalta a helyi akciócsoporttá történő minősítés feltételeinek teljesítését.197 196 197 A CPR. 34. cikk 272/2014. (XI. 5.) Kormányrendelet 178 Kohéziós politika 2014–2020 Mit jelent „a helyi szereplők fejlesztési és végrehajtási kapacitásainak kiépítése, beleértve projektirányítási képességeik fejlesztését is” kifejezés?198 A helyi partnerségek egyik elsődleges és legfontosabb feladata a közösség kapacitásfejlesztési szükségletének felmérése és ennek integrálása a stratégiába. A kapacitásfejlesztés lehetséges formái: • tájékoztató összejövetelek és segítségnyújtási munka a közösségben; • az emberek összehozásának támogatása és közösségszervezés; • egyenkénti vagy kollektív tanácsadás és támogatás projektek kidolgozásához; • képzés. Feltétlenül szükséges, hogy a partnerségnek legyen e feladatok ellátására kellően képzett saját személyzete, vagy tudjon külsősöket alkalmazni. Mit értünk az alatt, hogy „hátrányos megkülönböztetéstől mentes és átlátható kiválasztási eljárás és objektív kritériumok kidolgozása a műveletek kiválasztásához, amelyek elkerülik az összeférhetetlenséget”?199 A döntéshozatali folyamat helyi elit, vagy domináns ágazatok vagy érdekek általi irányítása reális kockázat minden helyi projekt esetében. Ugyanakkor ez dilemmát jelent a helyi partnerségek számára, mivel a közösség legaktívabb és legdinamikusabb tagjai gyakran ugyanazok, akiknek a legtöbb ötlete és erőforrása van a projektekhez, és kizárásuk megfoszthatja a partnerséget az energiától és a vezetéstől. Ezért az általános szabály az, hogy minden partner köteles nyilatkozni a projektben való érdekeltségéről, és nem vehet részt az őt közvetlenül érintő döntésekben. A helyi akciócsoportoknak úgy kell az összeférhetetlenség elkerülését szolgáló eljárásaikat leírni, hogy összhangban legyenek a pénzügyi rendelettel.200 A projektkiválasztási eljárásoknak megkülönböztetéstől mentesnek és átláthatónak kell lenniük, továbbá meg kell határozniuk az alkalmazandó döntéshozatali eljárást és döntéshozatali kritériumokat. Így világosan azonosítani kell az események sorrendjét és az egyes szakaszokban részt vevő embereket, továbbá biztosítani kell az eljárás különböző elemei között a felelősségek megfelelő szétválasztását. A helyi akciócsoportok finanszírozhatnak saját projekteket, amennyiben maga a partnerség a projektgazda, de egyértelmű, átlátható eljárás szükséges, amely bebizonyítja, hogy e projektek hozzájárulnak a helyi fejlesztési stratégiához, és a közösség általános támogatását élvezik. A következő kérdés, hogy mit értünk az alatt, „biztosítják, hogy a kiválasztási döntések során a szavazatok legalább 50%-át állami hatóságnak nem minősülő partnerek adják”?201 Ennek célja a CPR 32. cikke (2) bekezdése b) pontjának megerősítése, amely kimondja, hogy „a döntéshozatali szinten sem a nemzeti szabályokkal összhangban meghatározott hatóságok, sem egyetlen más érdekcsoport nem rendelkezik a szavazati jogok 49%-ot meghaladó hányadával”. A 49%-os szabály célja annak garantálása, hogy a partnerségek valóban azok, aminek állítják magukat – valódi partnerségek, ahol minden tagnak esélye van a döntéseket befolyásolni, nem pedig meglévő struktúrák és szervezetek függelékei. Ugyanakkor így is fennáll a kockázata annak, hogy az alábbi esetekben az állami intézmények súlyosan felhígíthatják, sőt még alá is áshatják a CLLD alulról építkező elveit: A CPR 34. cikke (3) bekezdésének a) pontja A CPR 34. cikke (3) bekezdésének b) pontja 200 Az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom-rendeletének 57. cikke. 201 A CPR 34. cikke (3) bekezdésének b) pontja 198 199 2. Modul – programvégrehajtás 179 • ha az irányító hatóságok vagy a kifizető ügynökségek a jogosultság ellenőrzését a projektek esélyének vagy minőségének, nem pedig csak jogszerűségük és támogathatóságuk felmérésére használják; • ha a – gyakran a projektfinanszírozás csekély kisebbségéért felelős – állami társfinanszírozók arra használják a befolyásukat, hogy meghozzák a végső döntéseket a projektekről; • ha bizonyos adminisztratív és pénzügyi funkciókat egy felelősségre vonható helyi állami szervhez delegálnak (függetlenül attól, hogy formálisan elismerték-e közreműködő szervezetnek), amely aztán ezeket a funkciókat arra használja, hogy indokolatlan befolyást gyakoroljon a projekteknek a partnerség többi tagja általi kiválasztására; • ha domináns politikai pártok más közösségi szervezetekben való jelenlétüket arra használják fel, hogy blokkoló többséget alkossanak az állami szektorral. A „pályázati felhívások vagy folyamatban lévő projektbenyújtási eljárás előkészítése és közzététele, beleértve a kiválasztási kritériumok meghatározását”202 és „a műveletek kiválasztása során összhang biztosítása a közösségvezérelt helyi fejlesztési stratégiával, e műveleteknek az adott stratégiai célkitűzések és célértékek eléréséhez való hozzájárulásuk szerinti rangsorolása révén”203 azt jelenti, hogy az IH-k meghatározhatják a pályázatok, eljárások és kritériumok bizonyos közös elemeit. Ugyanakkor e korlátokon belül a helyi partnerségeknek képesnek kell lenniük dönteni az alábbiakról: • a pályázatok sajátos jellemzői, úgymint időzítésük, és hogy bizonyos típusú projektekre vonatkoznak-e (pl. kollektív projektek, projektek célszektoroktól vagy csoportoktól stb.), vagy a pályázatok nyíltak-e; • további közelebbről meghatározott kritériumok, amelyek tükrözik, hogy a projektek milyen mértékben járulnak hozzá a helyi fejlesztési stratégiához és a területhez (pl. a helyi multiplikátor a helyi anyagok és munkaerő felhasználását, szolgáltatások nyújtását, a terület imázsára gyakorolt hatást illetően stb.); • világos és átlátható eljárások, amelyek rendszerint tartalmazzák a minőség szerinti elbírálás egy elemét, és felhasználják a partnerség első kézből szerzett tudását a területre vonatkozóan (pl. a döntéshozó testület tagjai általi egyéni pontozás, meghatározott kérdések alapján, amelyeket aztán megvitatnak és egyesítenek); • átlátható eljárások vezér- vagy kollektív projektek számára, amelyeket maga a partnerség vezet. Az irányadó nemzeti vagy regionális programok helyi irodáihoz viszonyítva a helyi akciócsoportok egyik fő előnye, hogy nemcsak megtervezik a stratégiát, hanem megszervezik a projektkiválasztási eljárást és kritériumokat is, hogy a folyamatban levő projekteket egy megállapodás szerinti stratégiai irányba „kormányozzák”. A „műveletek kiválasztása és a támogatás összegének rögzítése”204 cikk megmagyarázásának legegyszerűbb módja, ha azt mondjuk, hogy a helyi partnerségnek felelősnek kell A CPR 34. cikke (3) bekezdésének d) pontja A CPR 34. cikke (3) bekezdésének c) pontja 204 A CPR 34. cikke (3) bekezdésének f) pontja 202 203 180 Kohéziós politika 2014–2020 lennie a projektek „lehetőségére” vonatkozó döntésért. A rendelet azt is kimondja, hogy a partnerségeknek képesnek kell lenniük „az állami támogatás összegének rögzítésére”. Ennek természetesen összhangban kell lennie a rendelet, a program és bármely nemzeti előírás által megállapított limitekkel. Az ERFA, az ESZA és az ETHA szerint az IH-knak egy sor feladatot kell végrehajtaniuk a helyi akciócsoportokkal kapcsolatban, a CPR 125. cikkének (3) bekezdésében meghatározottak szerint. Például az IH hoz meg minden végleges döntést a projekt támogathatóságára vonatkozóan abban az értelemben, hogy megfelel-e a rendeleteknek, a programnak, az állami támogatás szabályainak és bármely további nemzeti vagy regionális előírásnak, rendelkezésnek. Azt is igazolnia kell, hogy a helyi akciócsoportok által a projektgazdák kapacitását illetően elvégzett ellenőrzések megfelelőek. Ha ezeket a CPR 125. cikkének (3) bekezdésében meghatározott feltételeket nem sértették meg, az IH nem avatkozhat a helyi partnerség által elvégzett kiválasztásba. Lehetséges gyakorlati megoldások: • A „decentralizált modellben” az IH-k átruházzák a hivatalos projektjóváhagyás (a támogatási megállapodás aláírása) és/vagy a fizetés feladatait a helyi partnerségre. Abban az esetben, amikor a hivatalos projektjóváhagyást az ETHA, az ERFA és az ESZA (de nem az EMVA) szerint átruházzák a helyi akciócsoportokra, a HACSnak kell közreműködő szervezetté válnia, annak minden ellenőrzési és könyvvizsgálati következményével együtt. • A „központosítottabb modell”-ben az IH felelős a projekt hivatalos jóváhagyásáért és a kifizetésért. Ennek az az előnye, hogy rengeteg adminisztratív munkától megszabadítja a helyi partnerséget, de csak akkor működik, ha az IH képes rugalmas és gyors jóváhagyási, valamint kifizetési rendszereket meghonosítani. • Köztes lehetőségként az IH-k átruházhatják a helyi partnerségekre annak ellenőrzését és igazolását, hogy a beruházások megvalósultak. Ez is felgyorsíthatja a teljesítést, amennyiben az IH rendelkezik a helyszíni ellenőrzések megfelelő rendszerével, és nem kettőz meg minden ellenőrzést. A CPR 32. cikk (4) bekezdése megteremti a lehetőségét, hogy ugyanazon helyi fejlesztési stratégiát egynél több alap (többalapú finanszírozás) vagy csak egy alap (egyalapú finanszírozás) finanszírozzon. Mindkét lehetőségnek vannak előnyei és hátrányai is: • többalapú finanszírozás: 1. egy terület – egy stratégia, 2. integrált finanszírozás funkcionális területekre; • egyalapú finanszírozás: 3. egy terület – egy alap. Ha a többalapú finanszírozás lehetőségét választják, arra is van lehetőség, hogy egy kiválasztott stratégia keretében megjelöljenek egy „vezető alapot” (általában a legnagyobb alapot), amely a helyi akciócsoport (HACS) összes működési és szervezéssel kapcsolatos költségét képes fedezni. A „vezető” alap meghatározásánál tekintettel kell lenni a tervezett tevékenységekre és földrajzi területre egyaránt. A többalapú finanszírozás esetén magas szintű koordináció szükséges a különböző minisztériumok és az IH-k között a rendeletekben említett minden területen, ideértve az alábbiakat: kapacitásfejlesztés, stratégiák és területek kiválasztása és jóváhagyása, finanszírozás, irányítási és ellenőrzési rendszerek, valamint nyomon követés és értékelés. 2. Modul – programvégrehajtás 181 Egyalapú finanszírozás esetén az alapok közötti koordináció nemzeti vagy regionális kerete gyengébb és esetlegesebb lesz. Mindazonáltal a CPR előírja, hogy a tagállamok javítsák a koordinációt ugyanazon területeken, mint a többalapú finanszírozási alternatíva esetén: kapacitásfejlesztés (pl. előkészítő támogatás és technikai segítségnyújtás koordinálása), stratégiák és területek kiválasztása és jóváhagyása (legalább egyértelmű információ szolgáltatása és – ahol lehetséges – az ütemtervek, pályázati eljárások és kiválasztási kritériumok összehozása), valamint irányítási és ellenőrzési rendszerek. A koordináció tehát még abban az esetben is kötelező, ha egy tagállam egyalapú finanszírozást választ: „Az érintett ESB-alapokból a közösségvezérelt helyi fejlesztésre szánt támogatásnak az érintett ESB-alapok között egységesnek és összehangoltnak kell lennie. Ezt többek között a közösségvezérelt helyi fejlesztési stratégiák és helyi akciócsoportok összehangolt kapacitásfejlesztése, kiválasztása, jóváhagyása és finanszírozása révén kell biztosítani”.205 33. ábra Több- vagy egyalapú finanszírozás lépései Forrás: CLLD útmutató Az alapok közötti helyi szintű koordináció történhet a stratégiafejlesztéssel, partner­ ségszervezéssel, területmeghatározással és irányítási ellenőrzésekkel összefüggésben. Magyarországon a Nemzeti Vidékfejlesztési Hálózat elkészített egy CLLD tervezési térképet, amely mintaként szolgál, hogy segítse a helyi partnerségeket olyan eltérő témákkal való megbirkózásban, mint az éghajlatváltozás és a szegénység, egyetlen helyi fejlesztési stratégián belül. A minta rendelkezésre áll olyan eszközként, amely segít a partnerségeknek, hogy a lehető legjobban használják ki a CLLD-t és a többalapú finanszírozási megközelítést. 17. szövegdoboz Egy CLLD tervezési térkép Forrás: enrd.ec.europa.eu/app_templates/filedownload.cfm?id=7DE332A5-E5D8-DAE8-40CB16AB62C0D672 205 A CPR 32. cikkének (3) bekezdése 182 Kohéziós politika 2014–2020 Összességében tehát elmondható, hogy a CLLD is egy koordinációs mechanizmus (mikro) regionális szinten számos ESB-alap számára: szükséges valamennyi IH bevonása (közös monitoring bizottság felállítására is lehetőség van) és lehetséges további koordináció kialakítása közös közreműködő szervezetek felállításával az adott szinten. 1. projekt ERFA A működéssel, támogató tevékenységekkel, hálózatépítéssel kapcsolatos költségek megtérítésének lehetősége a fő finanszírozó alapon keresztül ESZA 2. projekt ESZA ETHA HELYI FEJLESZTÉSI STRATÉGIA ERFA 3. projekt EMVA 4. projekt ETHA EMVA HELYI AKCIÓCSOPORT HELYI ÖNKORMÁNYZATOK HELYI VÁLLALKOZÓK CIVIL SZERVEZETEK, CIVIL TÁRSADALOM 34. ábra CLLD-struktúra Forrás: Európai Bizottság Az integrált területi megközelítés támogatása lehetséges ITI és CLLD alkalmazásával egyaránt, de alkalmazási korlátok is vannak a rendszerben, és kérdéses a kevert természetű földrajzi területek esetében a követendő megoldás. A többalapú finanszírozás, valamint vidéki területeken a HACS-ok, halászati területeken a helyi halászati akciócsoportok közötti koordináció más formáinak lehetőségén kívül a CLLD-ben részt vevő alapok közötti jobb koordinációnak az alábbi esetekben van nagy esélye: • Az ERFA és az ESZA felhasználása vidékfejlesztési stratégiák kiegészítésére. Ez történhet egy HACS szintjén vagy közösen több HACS területén, amikor ez jobban megfelel az ERFA és az ESZA által kezelt kihívásoknak (például egy nagyobb munkaerőpiac problémáival vagy több HACS területét lefedő munkába utazási célterületek problémáival foglalkozó stratégiák esetén). 183 2. Modul – programvégrehajtás • Az ERFA, az ESZA és az EMVA koordinációja város–vidék partnerségek esetében. Ezek lefedhetnek kis mezővárosokat, nagyvárosi és peremvárosi területeket és/vagy közelebbről meghatározott témákat érintő város–vidék partnerségeket (élelem, víz, energia, közlekedés stb.). • Az ERFA és az ESZA felhasználása az ETHA által finanszírozott stratégiák kiegészítésére halászati területeken. Ez különösen fontos lehet nagyobb kikötőkben vagy ott, ahol a helyi halászati akciócsoportok a szélesebb körű part menti fejlesztéssel vagy a „kék növekedéssel”206 kapcsolatos szerepet kívánnak vállalni. • Az ERFA és az ESZA közötti koordináció hátrányos helyzetű városi környékek és városokban tapasztalt más gazdasági, társadalmi vagy környezetvédelmi kihívások összetett problémáival való foglalkozás céljából. 26. táblázat Integrált területi beruházások (ITI) és közösségvezérelt helyi fejlesztések (CLLD) összehasonlítása Szempont ITI CLLD jelleg kapcsolódó stratégia végrehajtási mód fejlesztési megközelítés jogszabály által nem kötelezően elvárt; helyi fejlesztési stratégia szükséges meglévő területi stratégiák végrehajtását segítő eszköz területi jogszabályban nem meghatározott kötelezően régió alatti szint, helyi szint szint akár régióhatárokon átnyúló (tagállami kompetencia) források ERFA, ESZA, KA, EMVA ERFA, ESZA, KA, EMVA, ETHA; a több alapból finanszírozott helyi stratégia végrehajtása érdekében ún. „vezetőalap” kiválasztása lehetséges intézményi lehetséges egy vagy több KSz kijelölése; kötelező helyi akciócsoportok létrehorendelkezés végrehajtás részben vagy egészben zása; delegálható a stratégiák jóváhagyása céljából az érintett IH-k bevonásával speciális bizottság létrehozása előírás ösztönzés opcionális opcionális (kivétel vidékfejlesztés esetében) tagállami nemzeti szintű ERFAa prioritási tengely szintjén 10 százaallokáció minimum 5%-át kellene a vég- lékponttal magasabb támogatás, amen�rehajtás részleges vagy teljes, városokra nyiben a teljes prioritási tengelyt ennek történő delegálásával integrált városfej- szenteli a tagország lesztési célra elkülöníteni Forrás: Nyikos Györgyi: New Territorial Development Tools in the Cohesion Policy 2014–2020207 A „kék növekedés” az EU hosszú távú stratégiája, mely a tengeri és tengerhasznosítási ágazatoknak mint egységes egésznek a fenntartható növekedését hivatott támogatni. 207 DETUROPE: Central European Journal of Tourism and Regional Development, 6(2014)/3, 39–53. 206 184 Kohéziós politika 2014–2020 Az ITI és CLLD alkalmazása nem csak az ún. mainstream programokban lehetséges, hanem az európai területi együttműködési programokban is. Az új ETE-szabályozás rögzíti, hogy a közreműködő szervezetek és az EGTC egyaránt menedzselheti az ITI és CLLD végrehajtását ETE-programokban. A támogatásban részesülő stratégiákról az irányító hatóságnak úgy kell döntenie, hogy a kiválasztás első fordulóját a partnerségi megállapodás jóváhagyásától számított két éven belül le kell zárni. Ezt követően is sor kerülhet még – egészen 2017. december 31-ig – közösségvezérelt helyi fejlesztési stratégiák kiválasztására. A döntésnek tartalmaznia kell a stratégia jóváhagyott tartalmát, a megvalósítására felhasználható támogatási keretösszeget, valamint a helyi megvalósításához szükséges működésiköltség-keretet. Ezt követően az irányító hatóság és a helyi akciócsoport megállapodásban rögzítik a stratégia megvalósítására felhasználható támogatási keretösszeget. Ez egyaránt fedezetül szolgál a stratégiában szereplő olyan konstrukciók számára, amelyeket a helyi akciócsoport kipályáztat, illetve olyan intézkedések számára, amelyeket a saját munkaszervezete hajt végre. 2.2.3. CLLD Magyarországon A tagállamok feladata, hogy kialakítsák a CLLD hazai feltételrendszerét, amelynek részleteit a partnerségi megállapodásban fektetik le. Magyarország folytatja a CLLD alkalmazását a Vidékfejlesztési Operatív Programon belül, és az eszközt kísérletképpen és a városokra irányultan bevezették a Terület- és Településfejlesztési Operatív Programban is. 27. táblázat Partnerségi megállapodás a CLLD alkalmazási területeiről és módjairól az egyes alapok hozzájárulásával és földrajzi lehatárolással A CLLD keretében A legfőbb kihívások, célcsoportok és tématerületek, amelyekre a CLLD kezelt kihívások, eszköz alkalmazása irányul: a CLLD-k irányultsága • A fejlesztési folyamatokban való helyi közösségi részvétel, a civil aktivitás, a szektorok közötti együttműködés a nyugat-európai országokhoz képest gyengébb. • Magyarország térségeinek többségében – beleértve a városokat, kisvárosokat, és különösen a vidéki térségeket – a helyi gazdaság megerősítésre és újjászervezésre szorul. • Magas a mély- és gyermekszegénységben élők száma, alacsony a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, a romák társadalmi integrációja. • A városok közösségi és kulturális infrastruktúrája és szolgáltatásai térségi jelentőségük miatt várostérségi léptékben is fontosak, az ezzel kapcsolatos közösségi részvétel módszere és formái megerősítésre szorulnak. 2. Modul – programvégrehajtás A CLLD legfontosabb céljai, beavatkozási területei A különböző alapok szerepe a CLLD-k finanszírozásában Földrajzi lehatárolás 185 Kapcsolódás a tematikus célokhoz: A CLLD-eszköz keretében sokszínű beavatkozások valósíthatók meg a tematikus célok szinte mindegyikéhez kapcsolódóan. A fő irányt a helyi gazdaság és foglalkoztatás fejlesztése képezi a többi területi alapú fejlesztéshez hasonlóan (8. tematikus cél), különös tekintettel ennek közösségi vonatkozásaira, közösségfejlesztő módszereire és hatásaira a helyi közösségi tudat, az önszervező és öngondoskodó képesség terén. Emellett a közösségi részvételre építő közösségi és kulturális fejlesztések nagymértékben hozzájárulhatnak a városok és a vidéki térségek fejlesztéséhez (9. tematikus cél). A CLLD módszer kitűnően alkalmas továbbá a sérülékeny, szegénységgel sújtott közösségek bevonására, de Magyarországon a CLLD-alapú közösségépítés e hátrányos helyzetű csoportok közösségein kívül is fontos. A CLLD-eszköz keretében felhasználható indikatív forrásallokáció: Az összes (Magyarországra érkező és hazai társfinanszírozás nélkül számolt) ERFA-forrás körülbelül 0,97%-a; és az összes (Magyarországra érkező és hazai társfinanszírozás nélkül számolt) ESZA-forrás körülbelül 1,04%-a; a Vidékfejlesztési Program keretében a Magyarországra érkező EMVA minimum 5%-a. Az indikatív földrajzi lehatárolás szerint CLLD keretében EMVAtámogatásra jogosultak az ország területén található alábbi követelményeknek megfelelő települések, ill. településrészek: • a népsűrűség 120 fő/km 2 érték alatt van; • a népesség 10 ezer főnél kevesebb, akkor is, ha a népsűrűség meghaladja a 120 fő/km 2 értéket; • az előbbi kritériumok alapján nem jogosult városok külterülete 2%nál magasabb külterületi lakossági arány esetén – pl. tanyavilággal rendelkező városok; • az előző kritériumok alapján nem jogosult városok (kivéve budapesti agglomeráció) azon településrészei, amelyek egykor önálló közigazgatási egységként (községként) működtek. Alapvetően nem jogosult, az előző kritériumok teljesítése ellenére sem: Budapest és a budapesti agglomerációhoz tartozó települések. (A TOP a kevésbé fejlett régiók 10 000 fő lakónépességnél 208 nagyobb lakosságszámú, városi jogállású településein biztosíthat forrást. Ennek megfelelően a CLLD-eszköz megvalósítására kijelölt egymással összefüggő terület lakossága legalább 10 000, de legfeljebb 150 000 fő lehet.) 208 Forrás: Partnerségi megállapodás A Terület- és Településfejlesztési Operatív Program keretein belül, ERFA- és ESZA-támogatásból összesen 45,6 milliárd forint áll rendelkezésre a közösségi szinten irányított városi helyi fejlesztésekre. A hetedik, kizárólag CLLD-eszközt tartalmazó prioritás az OP teljes költségvetésének 3,7%-át teszi ki. Célja, hogy kísérleti jelleggel a (10 ezer fő feletti) városokban helyi fejlesztési stratégiák létrehozását és gyakorlatba ültetését támogassa. A tervezés és megvalósítás központi 208 European Anti-Fraud Office 186 Kohéziós politika 2014–2020 eleme a helyi közösség részvétele, a civil szervezetek, vállalkozások és önkormányzatok együttműködése a helyi akciócsoport keretében. Kiemelt fontosságú a fiatalok részvétele, megtartása, illetve a lakótelepeken megvalósuló helyi fejlesztési, közösségszervezési programok ösztönzése. A konstrukció támogatja a kulturális és közösségi terek infrastruktúrájának javítását (városi kulturális intézmények felújítása, eszközfejlesztése, pl. könyvtárak, közösségi házak), a helyi gazdaságfejlesztéshez kapcsolódó kiegészítő beruházásokat, valamint a helyi közösség identitását, működését erősítő tevékenységeket, kulturális programok kialakítását. A főbb kedvezményezettek körét a városi helyi akciócsoportok, önkormányzatok, közintézmények, vállalkozások, civil szervezetek, egyházak képezik. A helyi akciócsoportok regisztrációjára pályázati felhívás alapján kerül sor, amely előírja az akciócsoportok megalapításával, az általuk készítendő stratégiával kapcsolatos legfontosabb elvárásokat, illetve a regisztráció feltételeit. A megalakult helyi akciócsoportnak vállalnia kell, hogy elkészíti helyi fejlesztési stratégiáját az e célból közzétett tervezési felhívásban megjelölt módszertani iránymutatásokkal összhangban. A helyi akciócsoportnak jogképes és cselekvőképes munkaszervezetet is meg kell jelölnie. Ehhez kiválaszthat, és vezető partnerként megjelölhet egy a csoporton belül nonprofit szervezetként működő partnert, illetve a tagok dönthetnek úgy, hogy közös nonprofit szervezetet hoznak létre. A regisztrációs feltételeknek megfelelő akciócsoportokat az irányító hatóság nyilvántartásba veszi. A Nemzetgazdasági Minisztérium Regionális Fejlesztési Programok Irányító Hatósága regisztrációt hirdet a Terület- és Településfejlesztési Operatív Program (TOP) 7. prioritási tengelye keretében elérhető közösségi szinten irányított városi helyi fejlesztések (CLLD) megvalósítása érdekében létrejövő helyi akciócsoportok (HACS) megalakítására. A regisztráció célja olyan, partnerségen alapuló helyi akciócsoportok megalakítása, amelyek a helyi szükségleteket és lehetőségeket feltárva, ösztönzik a helyi szereplők együttműködését és tudatosságát, amellyel hozzájárulnak a helyi társadalom megújításához. Az így megalakult helyi közösségek elsősorban a kultúra és a közösségépítés terén tervezhetnek fejlesztéseket, amely fejlesztések közvetetten közösségi alapú gazdaságfejlesztési módszertanok kialakítását és elterjesztését szolgálják. A jelen közleményt követően megjelenő, a CLLD megvalósítására megnyíló felhívás kerete 45,64 Mrd Ft, amelyből a megvalósításra kiválasztott stratégia alapján, településmérettől függően a HACS-onként maximálisan felhasználható forrás az alábbi kategóriákra bomlik: – 10 001–18 000 fő lakónépességű akcióterület: 500 millió Ft; – 18 001–60 000 fő lakónépességű akcióterület: 800 millió Ft; – 60 001–150 000 fő lakónépességű akcióterület: 1500 millió Ft. A CLLD-eszköz megvalósítására kijelölt összefüggő terület lakossága legalább 10 000, de legfeljebb 150 000 fő lehet. Az intézkedés keretében a kulturális és közösségi terek, szolgáltatások fejlesztése, kínálatuk bővítése kap támogatást, lehetőség szerint hozzájárulva a helyi gazdaság fejlesztéséhez is. Így például megvalósulhat: városi kulturális intézmények felújítása, illetve eszközfejlesztése; városrészi közösségi terek infrastrukturális felújítása, bővítése, eszközfejlesztése, kreatív, új szolgáltatások befogadására alkalmas térré alakítása; közterek „közösségi tér funkcióinak” bővítése. 2. Modul – programvégrehajtás 187 Továbbá: helyi közösségszervezési tevékenységek; helyi identitást erősítő tevékenységek; megújított infrastruktúra közösségi használatát biztosító megoldások kialakítása, kulturális, közösségi programok szervezése, lebonyolítása; helyi aktivitást, társadalmi szolidaritást elősegítő tevékenységek; helyi, közösségi alapú gazdaságfejlesztési megoldások népszerűsítése, kialakítása, elterjesztése stb. A HACS alakításának feltételeit az 1303/2013/EU rendelet 34. cikke (a továbbiakban: EU Rendelet) szabályozza. 18. szövegdoboz Felhívás a közösségi szinten irányított városi helyi fejlesztések megvalósítására irányuló helyi akciócsoportok megalakítására és azok regisztrációjára (2016. március 10.) Forrás: Széchenyi 2020 A Vidékfejlesztési Operatív Program keretében a helyi akciócsoportok szerveződési és tervezési folyamata már 2014 februárjában elkezdődött,209 és a program elfogadását követően megnyílt a lehetőség a helyi akciócsoportok előzetes elismerésére.210 Ennek eredményeként minden támogatásra jogosult település beletartozik a 104 előzetesen elismert LEADER HACS valamelyikének hatókörébe. 1. A fő rendező elv a 2007–2013 közötti programozási időszakban működő HACS bázisra és a Vidékfejlesztési Program jogosult településekre épülő területalapú fejlesztése, amely homogén, gazdasági-társadalmi szempontból egyaránt összetartozó térségeket tekint a vidékfejlesztés célterületeinek, ebből fakadóan kiemelkedő fontossággal bír a megyehatárhoz való igazodás, és az, hogy a HFS tervezési terület egy-egy adott járást vagy tájegységet, vagy azok többszörösét fedje le. 2. Társadalmi, gazdasági szempontból koherens térséget lefedő HFS tervezési terület működőképessége (a Vidékfejlesztési programban meghatározottak alapján). 3. A területi átfedés elkerülése végett egy települést csak egy HFS tervezési területen lehet figyelembe venni, továbbá szükséges biztosítani a területi folytonosságot. 4. A HACS-ok a köz- és magánszféra partnerségének elve alapján alakulnak meg és működnek úgy, hogy döntéshozatali szinten egyik szféra képviselete sem haladhatja meg a 49%-ot. A döntéshozó testületek hatékony működése érdekében már a tagság kialakítása során is célszerű figyelemmel lenni az arányokra. 19. szövegdoboz LEADER HACS szerveződési alapelvek Forrás: Irányító hatóság Az új előzetes akciócsoportok egy része kontinuitást mutat területi illetékesség, illetve a tagság összetétele szempontjából az előző időszak szervezeti kereteihez képest. A folyamatosAz EMVA társfinanszírozású intézkedések Irányító Hatósága 5/2014. (II. 6.) számú, a 2014–2020 közötti programozási időszakra történő felkészülésről és a Helyi Fejlesztési Stratégiához kapcsolódó tervezési terület (HFS tervezési terület) előzetes elismeréséről” című közlemény kiadásával. 210 A tájékoztatás a LEADER Helyi Akciócsoport elismerésekről 2015. október 22-én jelent meg. 209 188 Kohéziós politika 2014–2020 ság nagy előny a helyi akciócsoportok számára, a szereplők közötti bizalom és kapcsolatok, az együttműködési mechanizmusok kiépítése időigényes folyamat. Hatókörük, összetételük és a rendelkezésre álló forrás (nagyobb terület – nagyobb léptékű támogatás) összefüggésben áll egymással. 35. ábra A LEADER akciócsoportok megnövekedett kiterjedése összefüggésben áll a méretarányos támogatással Forrás: Dr. Patkós Csaba211 Az irányító hatóság a regisztrált helyi akciócsoportok számára pályázati felhívást tesz közzé közösségvezérelt helyi fejlesztési stratégiájuk elkészítésére és benyújtására. A tervezés folyamatát részletes iránymutatás212 segíti.213 A stratégiának be kell mutatnia az operatív Dr. Patkós Csaba, főiskolai docens: Vidékfejlesztési Program 2014–2020 – különös tekintettel a LEADER megközelítésre. A cikk a TÁMOP – 4.2.2. B-15/1/KONV – 2015-0016 „A tudományos képzés műhelyeinek továbbfejlesztése az Eszterházy Károly Főiskolán” és a BO/00542/13/10 számú MTA Bolyai Kutatói Ösztöndíj támogatásával készült. 212 Lásd Nemzeti Leader Kézikönyv, Leader Helyi Fejlesztési Stratégia, Tervezési Útmutató 2014–2020 213 Továbbá, a LEADER előzetes helyi akciócsoportok pályázat keretében kis összegű támogatást is kaptak, hogy a helyi fejlesztési stratégia elkészítéséhez kapcsolódó tevékenységek – pl. képzés szervezése, szakmai konzultáció, fórumok megszervezése, a stratégiát megalapozó elemzések, tanulmányok kidolgozása, a tervezési folyamat adminisztrációja és irányítása – költségeit fedezhessék. 211 2. Modul – programvégrehajtás 189 program céljaihoz való hozzájárulását (hozzáadott érték), a külső stratégiákhoz való igazodási pontokat, a helyzetfeltárást, fejlesztési szükségleteket, célkitűzéseket és számszerűsített eredményeket, a források lebontását, a helyi közösségek bevonásának módszertanát, a végrehajtás és monitoring elemeit. A stratégiák értékelése a kiírásban előzetes közzétett kiválasztási szempontok szerint történik. Összeállítása, az egyes szempontok és szempontcsoportok súlyának meghatározása az irányító hatóság feladata. 2.2.4. Közös Cselekvési Terv (JAP) A közös cselekvési terv (JAP)214 – nem területfejlesztési eszköz, de – ugyancsak az integrált megközelítés alkalmazását teszi lehetővé egy előre meghatározott cél felé mutató eredményorientált megközelítéssel, egy vagy több program részeinek koordinált végrehajtásával. A cselekvési terv koherens beavatkozási logikát követ, és egyszerűsített költségelszámolási (lásd bővebben 3.1. fejezetben) lehetőségeket alkalmaz. Akkor célszerű közös cselekvési terv alkalmazása, ha • a tagállamok a programjuk/programjaik egyes célkitűzése­inek elérésére eredményorientált megközelítést kívánnak kipróbálni és alkalmazni; • a programozási dokumentumokban azonosított valamely kihívást egymást kiegészítő intézkedésekkel kell kezelni; • a várható kimenetek és eredmények meghatározhatók, és szükség esetén megbízható adatok állnak rendelke­zésre a kapcsolódó egységköltségek és egyösszegű átalá­nyok megállapításához. A közös cselekvési terv olyan művelet, amelynek hatályát az elérendő kimenetek és eredmények összefüggésében határozzák meg, és amelyet ezek szerint irányítanak.215 A közös cselekvési terv: • lehet projekt vagy projektcsoport, de mindenképpen egyet­len művelet; • támogatásban részesülhet egy vagy több program egy vagy több prioritási tengelyéből; • végrehajtható a növekedésbe és munkahelyteremtésbe történő beruházás vagy az európai területi együttműködés célja szerint; • támogatható az ESZA, az ifjúsági foglalkoztatási kezdemé­nyezés, az ERFA és/vagy a Kohéziós Alap keretében; • támogatható egy vagy több alapból. 214 215 CPR 104–109 cikkei. CPR 104. cikkének (1) bekezdése 190 Kohéziós politika 2014–2020 36. ábra Közös Cselekvési Terv (JAP) struktúra Forrás: Nyikos Györgyi: New Territorial Development Tools in the Cohesion Policy 2014–2020216 A szabályozás217 küszöbértéket határoz meg a közös cselekvési terv számára közpénzekből nyújtott hozzá­járulásra: a közpénzekből nyújtott kiadások (amelyeket a közös cselekvési terv pénzügyi terve szerint közpénzekből származó hozzájárulásként fizetnek ki a kedvezményezett által vagy számára) el kell érjék a 10 millió EUR-t, illetve a program vagy programok közpénzekből nyújtott támogatásának a 20%-a közül az alacsonyabb összeget. E főszabály alól két kivétel van: • Kísérleti közös cselekvési terv esetén az egyes progra­mokra fordított közkiadások 5 millió EUR-ra csökkent­hetők. A tagállamok programonként egy kísérleti közös cselekvési tervet nyújthatnak be. Elvben a kísérleti cselekvési tervet kell először benyújtani a program(ok) tekintetében. A kísérleti közös cselekvési tervben a végrehajtásból szer­zett tapasztalat megosztása érdekében az információ­terjesztésre különböző módszereket kell meghatározni. • Az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezésből támo­gatott közös cselekvési tervekre nem vonatko­zik küszöbérték, hogy előmozdítsák ezen eszköz alkalmazását a fiatalok foglalkoztatásának növelésére irányuló munkában. Előírták,218 hogy a közös cselekvési terv kedvezményezettje közjogi intézmény kell legyen.219 A kedvezményezett a program hatóságai felé teljes felelősséget vállal a közös cselekvési program tekintetében. Ugyanakkor nem köteles az egyes projekteket saját maga végrehajtani, és ez nem is várható el tőle. Más közjogi vagy magánjogi szervek részt vehetnek a közös cselekvési terv végrehajtá­sában partnerként, beszállítóként vagy támogatott jogalany­ként (azaz olyan szervként, amely a kedvezményezett támogatásában részesül a közös cselekvési terv által támogatott projekt végrehajtása érdekében). DETUROPE: Central European Journal of Tourism and Regional Development, 6(2014)/3, 39–53. CPR 104. cikkének (2) bekezdése 218 CPR 104. cikkének (1) bekezdése 219 a CPR 2. cikkének (10) bekezdésében meghatározottak szerint 216 217 191 2. Modul – programvégrehajtás A kedvezményezettnek igazolnia kell220 a közös cselekvési terv hatá­lya alá tartozó területre vonatkozó szakértelmét, valamint az adminisztratív és pénzügyi irányítási képességét, ideértve a közbeszerzést és az uniós alapok kezelését is. A megfelelően kialakított JAP esetében kivá­lasztott kimeneti és eredménymutatók összefüggnek a megfelelő egységköltséggel vagy egyösszegű átalánnyal, és ez lehetővé teszi, hogy a kifizetéseket a megvalósulási szint alapján teljesítsék.221 A beavatkozási logika a közös cselekvési terv eredményori­entált megközelítését támogató egyik legfontosabb módszer, amely megteremti a logikai kapcsolatot a fejlesztési szükség­letek és a közreműködő programokban előírt konkrét célkitűzé­sek, valamint a közös cselekvési terv tartalma között. A közös cselekvési tervnek tartal­maznia kell a fejlesztési szükségletek, célkitűzések, kimene­tek és eredmények elemzését a részcélokkal és célértékekkel együtt, valamint a tervezett projekteket (azok típusait).222 A beavatko­zási logikának biztosítania kell, hogy ezek az elemek követke­zetesen egymásra épüljenek. A JAP egyben az egyszerűsített költségelszámolásnak is eszköze,223 és hasonlóságot mutat az ITI-eszközzel is, kivéve, hogy a JAP keretében nem lehetséges infrastruktúra finanszírozása. 28. táblázat Összehasonlítás a különböző egyszerűsített költségelszámolási szabályokról A CPR 67. és 68. cikke Közös cselekvési tervek és az ESZA-rendelet 14. cikkének (2)–(4) bekezdése szerinti egyszerűsített költségelszámolási lehetőségek Az egyszerűsítet t költség­e l­ számolási lehetőség típusa Százalékban meghatározott átalányalapú finanszírozás, átalányalapú egységköltségek és egyösszegű átalányok. Az ESZA-rendelet 14. cikkének (1) bekezdése (7) (ha az egyszerűsített költségelszámolási lehetőség a művelet valamennyi költségére kiterjed, és meghatározott érték) Átalányalapú egységkölt­ ségek és egyösszegű átalányok; az egyösszegű átalány alkalmazása esetén nincs küszöbérték. Átalányalapú egységköltségek és egyösszegű átalányok; az egyösszegű átalány alkalmazása esetén nincs küszöbérték. Bizottsági jóvá- Nincs hivatalos jóváha- Jóváhagyás a közös cse- Az egyszerűsített költség­ hagyás gyás. lekvési tervről szóló ha- elszámolási lehetőségeket tározat keretében. a Bizottság határozza meg felhatalmazáson alapuló jogi aktusban. CPR 106. cikke (8) bekezdésének a) pontja szerint CPR 106. cikke (9) bekezdése 222 CPR 106. cikke 223 CPR 109. cikk 220 221 192 Kohéziós politika 2014–2020 Számítási mód- Igazságos, méltányos és el­ szer len­őrizhető módszeren alapuló számítás. Meglévő uniós vagy nemzeti programok igénybevétele hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetén. A rendeletekben meghatározott ráták és módszerek alkalmazása [A CPR 67. cikkének (5) bekezdése és 68. cikke + az ESZA-rendelet 14. cikkének (2) és (3) bekezdése]. Visszatérítés Közbeszerzés A Bizottság és az irányító hatóság, valamint az irányító hatóság és a kedvez ményezet t közöt t i visszatérítésre ugyanaz az egyszer űsített költ­ ségelszámolási rendszer irányadó. Iga zságos, mélt á nyos és ellenőrizhető módszeren alapuló számítás. Meglévő uniós vagy nemzeti programok igénybevétele hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetén. A rendeletekben meghatározott ráták és módszerek alkalmazása [A CPR 67. cikkének (5) bekezdése és 68. cikkének (2) bekezdése + az ESZArendelet 14. cikkének (1)– (3) bekezdése]. A Bizottság és a tagállam, valamint a tagállam és a kedvezményezet t közötti visszatérítésre ugyanaz az egyszerűsített költségelszámolási rendszer irányadó. A kedvezményezett alkal ma z hat k ülönböző pénzügyi rendelkezéseket (például közbeszerzés esetében), de a neki járó visszatérítésre az elfogadott egységköltségek/ eg yösszeg ű átalányok alapján kerül sor. Nem alkalmazható a tel- Alkalmazható a teljes jes mértékben közbeszer- mértékben közbeszerzés zés tárgyát képező pro- tárgyát képező projektekjektekre. re is. A rendeletek nem határoznak meg konkrét módszert az ESZA-rendelet 14. cikkének (1) bekezdése szerinti egyszerűsített költségelszámolás megállapítására. A Bizottság ugyanakkor a következő módszereket kívánja alkalmazni: iga z ságos, mélt á nyos és ellenőrizhető módszeren alapuló számítás; meglévő uniós vagy nemzeti programok igénybevétele hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetén; a rendeletekben meghatározott ráták és módszerek alkalmazása. A Bizottság és a tagállam, valamint a tagállam és a kedvezményezett közötti visszatérítésre különböző alapokon is sor kerülhet. Alkalmazható a teljes mértékben közbeszerzés tárgyát képező projektekre is. Forrás: Európai Bizottság Ha a tagállam kéri, a közös cselekvési tervről szóló bizottsági határozat engedhet némi – korlátozott – pénzügyi rugal­masságot, egyrészről a kimenetekhez, másrészről az ered­ményekhez rendelt teljes összeg legfeljebb 10%-áig. Ez azt jelenti, hogy valamely 2. Modul – programvégrehajtás 193 kimeneti mutató alulteljesítése némi­képp kompenzálható egy másik kimeneti mutató túlteljesíté­sével. Ha egy tagállam közös cselekvési tervet kíván alkalmazni, azt először egyeztetnie kell a Bizottsággal. Következésképpen a közös cselekvési terv eredményorientált, mégis rugalmas eszköz valamennyi intézkedéshez, amely egyben az adminisztratív terhek csökkentéséhez is hozzájárulhat. Másrészről a kialakítás és a koordinált végrehajtás további erőfeszítéseket jelenthet, és egy eltérő menedzsmentmegoldást kíván az OP többi intézkedéséhez képest. 2.3. Pénzügyi eszközök, vissza nem térítendő és visszatérítendő támogatási formák 224 A pénzügyi eszközök – amelyek azokat a várhatóan életképes beruházásokat támogatják, amelyek piaci forrásokból nem jutnak megfelelő finanszírozáshoz – szerepe fokozatosan növekedett az elmúlt programozási időszakban. Ez a közforrások támogatásával megvalósuló fejlesztéseknél érvényesülő multiplikátor hatásnak és azon képességnek köszönhető, hogy alkalmazásuk esetén köz- és magánforrások integrált felhasználásával hatékony és fenntartható finanszírozási konstrukciók alakíthatók ki. A pénzügyi eszköz fenntarthatóbb megoldást biztosít a vissza nem térítendő támogatásoknál, jobb minőségű projekteket, és költséghatékonyabb megoldásokat hozhat. Mindazonáltal a pénzügyi eszközök sikere nagymértékben függ attól, hogy rendelkezésre áll-e egy megfelelően működő, költséghatékony intézményrendszer. A pénzügyi eszköz megfelelő működtetéséhez mind a kohéziós források felhasználási rendszerére, mind pénzügyi és banki ismeretekre kiterjedő speciális tudás és tapasztalat szükséges. Az EU-s pénzügyi eszközök felhasználása végrehajtható • osztott menedzsmentben (az Európai Strukturális és Beruházási alapok forrásainak támogatásával) vagy • az Európai Bizottság közvetlen vagy közvetett menedzsmentjével (pl. „COSME” és „InnovFin” a H2020 programban, a Kulturális és Kreatív Szektor Garancia Eszköz [„CCS LGF”] a Kreatív Európa programban, a Privát Finanszírozás az Energiahatékonyságért [„PF4EE”] és a Natural Capital Financing Facility [„NCFF”] a LIFE programban stb.). A 2014–2020-as programozási időszakban a kohéziós politikai pénzügyi eszközök speciális piaci szükségletek kielégítésére lettek kialakítva, összhangban a szabályozás tematikus céljaival. A CPR szabályai lehetővé teszik mind az öt alap forrásai vonatkozásában a pénzügyi eszközök alkalmazását valamennyi tematikus célkitűzés területén.225 A vonatkozó jogi szabályozás komplexebb lett, összhangban a jogalkotók azon igényével, hogy jobb szabályozási feltételeket teremtsenek, amely tekintettel van ezen eszköz specialitásaira. A CPR pénzügyi eszközre vonatkozó szabályait végrehajtási szabályok, illetve bizottsági útmutatók is kiegészítik. A fejezet Nyikos: Financial instruments in the 2014–20 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. tanulmányának alapján készült 225 CPR 9. cikk 224 194 Kohéziós politika 2014–2020 A legnagyobb különbség a 2007–2013 és a 2014–2020 közötti időszak szabályozásában az, hogy a 2007–2013 közötti időszak szabályai röviden rendelkeztek a pénzügyi eszközökről, amit később több útmutató is segített értelmezni, ezzel jelentős mozgásteret adva a tagállamoknak a jogbizonytalanság mellett. Ezzel szemben a 2014–2020-as programozási időszak szabályozása sokkal részletesebb, és számos útmutatóval támogatott, amelyek azonban nincsenek mindig összhangban a kialakult tagállami megoldásokkal. 2016-ra a stratégiai programozás befejeződött, így az, hogy vissza nem térítendő támogatást vagy pénzügyi eszközt alkalmazzanak a tagállamok, már eldőlt, a pénzügyi eszközök struktúrája kialakulóban van. Az Európában jelentkező finanszírozási hiány megoldására két eszköz kínálkozik: a Public-Private Partnership (a továbbiakban: PPP) az infrastruktúra-projektekhez, illetve a pénzügyi eszközök a vállalkozások forráshoz jutásának biztosítására. 37. ábra EU-beruházások (magán/köz) trend (Real gross fixed capital formation [GFCF] EU28-ban 2015-ös árak, Mrd € Forrás: Európai Bizottság – a 2016 tavaszi előrejelzés alapján) A pénzügyi eszközök226 kiemelt érdeklődésre tartanak számot elsősorban a visszaforgó jellegük miatt, ugyanis a pénzügyi eszközök visszatérítendő módon finanszíroznak befektetéseket. Az alkalmazásuk támogatott közpénzek felhasználásánál, a hozzáadott értéket biztosítja 226 „pénzügyi eszközök”: a költségvetésből kiegészítő jelleggel nyújtott uniós pénzügyi támogatási intézkedések, amelyek célja, hogy egy vagy több konkrét uniós szakpolitikai célkitűzést szolgáljanak. Ezek az eszközök tulajdonviszonyt, illetve részben tulajdonviszonyt megtestesítő befektetések, kölcsönök vagy biztosítékok, vagy más kockázatmegosztási eszközök formáját ölthetik, és adott esetben vissza nem térítendő támogatásokkal kombinálhatók. 966/2012/EU, Euratom-rendelete 2. Modul – programvégrehajtás 195 a hatékonyabb forrásfelhasználás. Támogatottságának egyik oka a visszaforgó természete, ugyanis így a közpénzek többszörös felhasználásával nagyobb gazdaságfejlesztési hatás érhető el hosszú távon, és a gazdasági fenntarthatóság is jobban érvényesül. Másrészt további források addicionális felhasználásának lehetőségét nyitja meg, vagyis sokkal több forrást tesz elérhetővé fejlesztési célra. A magánforrások kombinálásával egyidejűleg lehetőség nyílik a privát befektetői tudásnak és szakmai tapasztalatnak a fejlesztések végrehajtásába való becsatornázására. Tekintettel arra, hogy vissza kell fizetni a forrást, a felhasználó jobban átgondolja, hogy mire és miként használja azt fel, ami pedig jobb minőségű, gazdaságilag életképes befektetéseket eredményez. A gazdaságilag életképes projektek finanszírozásával a pénzügyi eszközök hitelen, garancián, kockázati tőkén vagy más kockázatmegosztáson alapuló mechanizmussal biztosítanak forrásokat, melyek támogatásokkal (kamattámogatás, technikai támogatás, díjtámogatás stb.) is kombinálhatók. Megjegyzendő, hogy a hagyományos támogatási finanszírozástól a pénzügyi eszközök irányába való elmozdulás nem minden területen ajánlatos: a vissza nem térítendő támogatások még mindig szükségesek például a különösen hátrányos helyzetű térségekben. A pénzügyi eszközök kialakítására és működtetésére vonatkozó szabályok a 2007– 2013-as időszakban az alábbiak voltak: • a Tanács 1083/2006/EK rendeletének 44. cikke és 78 (6)–(7) cikke, és a Tanács 1198/2006/EK rendeletének 55 (8) cikke a pénzügyi eszközökre vonatkozóan; • a Bizottság 1828/2006/EK rendelete és a Bizottság 498/2007 (EK) rendeletének 34–37. cikke. A 2007–2013-as időszakban a kohéziós politika terén a pénzügyi eszközöket az alábbi három formában alkalmazták: tőkejuttatás, hitel és garancia. 29. táblázat A pénzügyi eszközök kategorizálása a finanszírozás formája szerint Forma Leírás Közvetlen befektetés a vállalkozás alaptőkéjébe. Résztulajdon és a vállalkozás irányításába való befolyás megszerzésével jár együtt. Lehet magvető, kezdőtőke vagy Tőkejuttatás növekedési tőke jellegű. Ismeretes kockázati tőkeként is, amely a tőkejuttatás egyik jól definiált formája. Különböző formában és különböző kockázati szinten eszközölhető. A befektetők számára jelenthet magas kockázatot (a biztosítékoktól függően); csakúgy mint magas hozamot (a teljesítménytől függően). Meghatározott időre szóló és megállapodott kamattal visszatérítendő kölcsön nyújtása Hitel vállalkozások vagy projektek finanszírozása céljából, tipikusan a cash-flow minősége vagy a mögöttes eszközök értéke alapján; lehet üzleti alapú vagy támogatott. Biztosíték nyújtása olyan cégek számára, amelyek más módon nem képesek finanGarancia szírozáshoz jutni; a tőke egészére vagy részére is vonatkozhat. Formáját tekintve lehet bankhitel, mikrohitel vagy tőkejuttatás mellé rendelt garancia. A kölcsönvevő számára együtt járhat garanciadíj vagy magasabb kamat megfizetésével. Forrás: Michie and Wishlade (2011) 196 Kohéziós politika 2014–2020 A pénzügyi eszközök használata a szabályok szerint nem kötelező, csak egy lehetőség. A pénzügyi eszközöket gazdaságilag hatékonyabbnak tartják 227 a vissza nem térítendő támogatásoknál. Ugyanannyi közpénz felhasználása esetén pénzügyi eszközzel sokkal több beruházás megvalósítható. További hozzáadott értéket biztosíthat, ha más forrásokkal, eszközökkel kombináltan használják fel a forrásokat, valamint a multiplikátor hatás és a visszacsorgó források költségvetési hatása ugyancsak nem elhanyagolható.228 30. táblázat A pénzügyi termékek legfontosabb jellemzői Garancia Alap szintjén – – – Kedvezménye- – zett szintjén – Tőkebefektetés Hitel – magas tőkeáttétel – érhető el alacsony a források lekötöttsége a bedőlési arányok alapján a kockázatok jól megbecsülhetők a kockázatok jól tervezhetőek, mivel a hitelfelvétel időpontjában rögzített paraméterek alapján könnyebben előre jelezhető a portfólió minősége (pl. a tőkebefektetésekkel szemben) erősíti a hitelfelve- – vő képességet a hitel költségei mellett a garancia költségeivel is számolni kell – – egyszerű, bejáratott ügymenet a közve– títőkön keresztül (vállalkozásokra jellemzőbb, lakosság– nál kevésbé) a projekt kockázatértékelésen megy át, a magas kockázatúak (amik esetleg szakpolitikai célból fontosak) ebben a konstrukcióban sem jutnak automatikusan forráshoz – – folyamatos ellenőrzési lehetőség a projektgazda fölött (tulajdonrészen keresztül) folyamatos, magas szintű szakértői kontrollra van szükség a kockázatokat folyamatosan lehet értékelni és rugalmasabban felül lehet vizsgálni a finanszírozói döntést csak gazdálkodó szervezeteknél alkalmazható ha nem felel meg a hitelbírálati kritériumoknak, jól használható a gazdálkodó szervezet szakértői támogatást kap, ami konfliktusokat is generál a tulajdonosvezetővel Forrás: Nyikos szerkesztése E.g.: Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2007–2013, focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and Cohesion Fund (CF) Work Package 3: Financial instruments for enterprise support (2016). 228 TAURUS ECO Consulting GmbH (2014), Ex-ante Evaluation of the Financial Instruments from the Operational Programme for the Federal State of Berlin within the European Regional Development Fund (ERDF) during the funding period of 2014–2020. 227 2. Modul – programvégrehajtás 197 A pénzügyi eszközök közös jellemzője, hogy rajtuk keresztül magasabb a megmozgatható magántőke aránya, és olyan szakértői kapacitások bevonására nyílik lehetőség – elsősorban a pénzügyi közvetítőkön keresztül –, melyek a megtérülő projektek kiválasztási mechanizmusán keresztül növelik az intézményrendszeren belüli kompetenciákat, ezzel hatékonyabbá válik a források felhasználása. Az Európai Számvevőszék szerint a legkedvezőbb tőkeáttételi mutatókat a garanciaeszközök érték el.229 A tőkebefektetések tőkeáttételi mutatója 1,43–1,72 között, a hitelalapoké 1,1–1,33 között, míg a garanciatermékeké 4,16 körül alakult a hivatkozott tanulmány szerint. A garanciatermékek által mozgósított magas tőkeáttétel a termék jellegéből következik, hiszen rendszerint piaci alapon finanszírozott hiteltermék mögé kapcsolódik, legfeljebb 80%-os arányban. A költségvetési rendeletben rögzített egyik elvárás a pénzügyi eszközökkel szemben, hogy azokkal „életképes” projektek finanszírozását segítsük elő. A projekteknek bevételt kell termelniük, legalább a támogatást részben vagy egészben (attól függően, hogy kombinált vagy önállóan visszatérítendő támogatásról beszélünk) vissza kell fizetni. Míg a vissza nem térítendő támogatásoknál az elsődleges szempont annak vizsgálata, hogy a projektek mennyiben járulnak hozzá a fejlesztéspolitikai célkitűzésekhez, addig a pénzügyi eszközökkel kombinált termékeknél vizsgálni kell a projekt cash-flow-ját, várható megtérülését is. Ezzel új típusú kompetenciáknak kell megjelenniük az értékelésben. Az állami támogatásokra vonatkozó szabályok betartása mellett lehetőség van a pénzügyi eszközön keresztül a piaci finanszírozók bevonására, részvételük ösztönzésére (magántőkére vonatkozó hozamelvárások elfogadása, veszteségmegosztás), akiken keresztül ez a szemlélet megjelenik. A 2007–2013 közötti időszak pénzügyi eszközeinél a felállításuk okait elemezve megállapítható, hogy a forrásokhoz való korlátozott hozzáférés jelentette a fő problémát, együtt a következőkkel: • a megfelelő finanszírozás hiánya és kereskedelmi bankok nem hajlandók megfelelően hitelezni (HU, PL, SK és UK); • kölcsön racionalizálása (IT); • kölcsön költségei (CZ és PL); • kockázatmegosztás a magánszektor finanszírozásának bátorítására (PL és UK); • közpénzek költséghatékonyságának növelése (CZ, SK, IT, HU). A három alapvető pénzügyieszköz-forma a 2007–2013 közötti időszak kohéziós politikai programjaiban a hitel, a kockázati tőke és a garancia volt, és a pénzügyi eszközöket zömében a vállalkozások támogatására használták (lásd 38. ábra). 229 European Court of Auditors, 2012, 39–41. 198 Kohéziós politika 2014–2020 38. ábra Pénzügyi eszközökben felhasznált források típusonként és célonként (millió EUR és % összesen) Forrás: Európai Bizottság Summary Report, 2014. A 2014–2020-as időszakban a CPR erősebb keretet ad a pénzügyi eszközök növekvő jelentőségének. 39. ábra EU költségvetési szerkezet – Fő logikája az EU-szintű és nemzeti pénzügyi eszközöknél Forrás: Előadás, 2013, EIB230 230 Ex-ante assessment methodology for financial instruments in the 2014–2020 programming period Strengthening research, technological development and innovation (Thematic objective 1), Volume II, 45. 199 2. Modul – programvégrehajtás Ráadásul az Európai Beruházási Terv231 kapcsán az Európai Bizottság erősen ösztönzi a hagyományos támogatások helyett a pénzügyi eszközök használatát a vállalkozások támogatása, energiahatékonysági, környezetvédelmi, IT, fenntartható közlekedés és K+F területeken. A várakozások szerint a multiplikációs hatás révén 40–70 Mrd euró többletforrást eredményezhetnek ezek az innovatív pénzügyi eszközök. A Beruházási Terv javasolta a kohéziós források kapcsán is a pénzügyi eszközökben felhasznált források megkétszerezését. 40. ábra Kohéziós források pénzügyi eszközökben 2007–2013-ban és 2014–2020-ban (millió EUR) Forrás: EUB, a Bizottság közleménye: Munkahelyteremtést és növekedést támogató beruházások – Az európai strukturális és beruházási alapok hozzájárulásának maximalizálása, COM(2015) 639 final, 2015. 12. 14. A jogalkotók igyekeztek a szabályok kialakításánál tekintettel lenni az előző időszak során az irányító hatóságoknál és az Európai Számvevőszéknél felmerült kritikai észrevételekre. A kohéziós pénzügyi eszközökre vonatkozó szabályokat a CPR és a kapcsolódó végrehajtási szabályok biztosítják. Releváns szabályokat az alapspecifikus szabályok és az alkalmazandó horizontális rendeletek is tartalmaznak.232 31. táblázat Szabályozás változásai az ERFA és ESZA pénzügyi eszközöknél Célterület 2007–2013 2014–2020 vállalkozások, városfejlesztés, energiahatékonyság és megújuló energetikai beruházások az építési szektorban valamennyi tematikus cél támogatása lehetséges Az európai beruházási terv az EU egészére kiterjedő, a beruházások bővítését és a hosszú távú gazdasági növekedés ösztönzését célzó kezdeményezés. 232 Költségvetési rendelet és végrehajtási szabályai. 231 200 Kohéziós politika 2014–2020 2007–2013 2014–2020 Felállítása önkéntes piacirés-elemzés a vállal- kötelező ex-ante elemzés kozásoknál és holdingalap szintjén Végrehajtási lehe- nemzeti vagy regionális szinten nemzeti vagy regionális szinten, transznacionális vagy határon átnyúló tőségek – egyedi termékkel kizárólag szinten: egyedi vagy dobozos termék, vagy IH közvetlen végrehajtás hitel/garancia esetében; EU-szintű eszközbe befektetés az alapnak kifizetett forrás 100%-a szakaszolt kifizetés, amely a végső Kifizetés lehívható – függetlenül a végső fel- felhasználónak kifizetett forrásoktól használóknak kifizetett forrásoktól függ nemzeti társfinanszírozás a lehívási kérelemben bemutatandó Menedzsmenta jogalapot a folyamatosan mórészletes szabályozás a végrehajtási költségek és -díjak, dosított rendeletek és ajánlások/ jogszabályokban kamat, visszacsor- COCOF-értelmezések adják gó források kötelező jelentéstétel csak 2011-től kötelező jelentéstétel a kezdetektől, Jelentéstétel számos indikátor alkalmazásával Forrás: EUB, „Financial instruments in ESIF programmes 2014–2020 – A short reference guide for Managing Authorities”, July 2014. Minden pénzügyi eszköznek összhangban kell lennie az adott operatív program specifikus céljaival és prioritásaival (fókuszterületével az EMVA esetében); jogosultsági feltételeivel; elszámolhatósági szabályaival; társfinanszírozási elemeivel; monitoring és jelentéstételi követelményeivel.233 Ugyancsak figyelemmel kell lenni az állami támogatási szabályokra (lásd 1.3. fejezet) és a közbeszerzési szabályokra (lásd 2.8. fejezet). Ráadásul az Európai Bizottság számos útmutatót kiadott a pénzügyi eszközökhöz kapcsolódó témákban. Számos esetben ezek az útmutatók szigorúbbak/korlátozóbbak a szabályozásnál.234 EC, Financial instruments in ESIF programmes 2014–2020 – A short reference guide for Managing Authorities, July 2014. 234 Lásd részletes kifejtését Nyikos: The Role of Financial Instruments in Improving Access to Finance, Combined Microcredit in Hungary, ESTiF, 2015/2. 233 2. Modul – programvégrehajtás 201 41. ábra Kohéziós pénzügyi eszközök a 2014–2020 közötti időszakban (euróban) Forrás: szerző; adatok az Európai Bizottságtól (letöltve 2016. 07. 09.), az OP elfogadva az EB által 2.3.1. Pénzügyi eszközök felállítása, ex-ante elemzés, választás a lehetséges végrehajtási megoldások közül Az EU-s pénzügyi eszközök kezelése végrehajtható osztott menedzsmentben vagy az Európai Bizottság közvetlen vagy közvetett menedzsmentjével. Közös pénzügyi eszközök megtervezésére is sor került (lásd kkv-eszköz), melyben az EU-költségvetés központosított forrásai és az ESB-alapok forrásai kombinálhatóak. 32. táblázat Pénzügyi eszközök a 2014–2020-as időszakban témakörönként Az EB által közvetlenül menedzselt Tematikus célkitűzés A kutatás, a technológiai fejlesztés és az innováció erősítése 2. Tematikus célkitűzés A kkv-k versenyképességének fejlesztése Horizon 2020235 COSME236 Megosztott felelősség Pénzügyi eszközök az ESB-alapok keretében 202 Kohéziós politika 2014–2020 Az EB által közvetlenül menedzselt 4. Tematikus célkitűzés Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdasági modellre való áttérés támogatása 5. Tematikus célkitűzés Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás, a kockázatmegelőzés és -kezelés előmozdítása 6. Tematikus célkitűzés A környezetvédelem és az erőforrás-felhasználás hatékonyságának előmozdítása 7. Tematikus célkitűzés A fenntartható közlekedés előmozdítása és a hálózati infrastruktúrák javítása 9. Tematikus célkitűzés A társadalmi befogadás előmozdítása, a szegénység és a diszkrimináció elleni küzdelem 10. Tematikus célkitűzés Befektetés az oktatásba, a képzésbe és az élethosszig tartó tanulásba Megosztott felelősség Life Program Pénzügyi eszközök Európai Hálózatfinanszí- az ESB-alapok keretében rozási Eszköz (CEF)237 Szociális változás és innováció Kreatív Európa Erasmus Mindenkinek 235 236 237 Forrás: Nyikos szerkesztése A pénzügyi eszköz hozzáadott értékének vizsgálatakor az egyik kritikus fontosságú kritérium, hogy mennyire képes a finanszírozás terén meglévő, a piaci elemzésben azonosított piaci kudarcot megszüntetni, azt kompenzálni. A közszektor által működtetett pénzügyi eszközök piacának mérete az a nagyságrendű forrás, amelyet az adott alap bármilyen megtérülési igény esetén ki tud helyezni, ám a piacnak csak azokban a szegmenseiben, ahol a magánszektor a piaci kudarc okán nem fektet be. Ez következésképpen nagyban függ az alap által elvárt megtérüléstől, és az alkalmazott befektetési és árazási stratégiától. A piaci finanszírozási kudarc és szükséglet bizonyítékát és a pénzügyi eszköz optimális méretét több információ alapján kell kialakítani, ehhez szükség van az ugyanazon vagy hasonló piacokon működtetett alapok tapasztalataira is.238 Hozzáadott érték csak úgy teremthető, ha a pénzügyi eszköznek a meglévő pénzügyi támogatásokkal való koherenciája biztosított. Ez akkor teljesül, ha a tervezett pénzügyi eszköz indokolható és következetes módon illeszthető be a meglévő európai uniós és tagállami pénzügyi támogatások rendszerébe. Ez az eset áll fenn, amikor a pénzügyi eszközök létező Horizon 2020: a 7. keretprogram utódja (FP7) egyben az EU legnagyobb kutatási és innovációs programja közel 80 Mrd euró elérhető forrással 2014–2020. időszakban 236 COSME: vállalkozások és kkv-k versenyképességét segítő program, 2014–2020 időszakban 2,5 Mrd euró forrással. 237 CEF (Connecting Europe Facility) 238 Using Financial Instruments for SMEs in England in the 2014–2020 Programming Period – A study in support of the ex-ante assessment for the deployment of EU resources (EIB) 235 2. Modul – programvégrehajtás 203 vissza nem térítendő támogatási eszközöket feleslegessé tesznek, vagy amikor a rendelkezésre álló eszközök önmagukban nem elegendőek a finanszírozási igények kielégítésére. Ezen túl hozzáadott érték keletkezik akkor is, amikor a pénzügyi eszköz más eszközöket egészít ki nagy áttételi hatással, ráadásul a visszaáramló források pozitív hatást gyakorolnak a költségvetésre, esetleg a holtteher hatást239 sikerül megelőzni. A hitelek az egyik legszélesebb körben használatos, jól kialakult formáját képezik a társfinanszírozott pénzügyi eszközöknek. A hitelek alkotják a vállalkozások számára magánforrásokból juttatott pénzeszközök legfontosabb forrását – a kis- és középvállalkozások több mint 60%-a élt vele.240 A hitelt széles körben viszonylag egyszerűnek és gyorsnak tartják más támogatási formákkal összevetve, és a hitelek felvétele is általában ütemesebben halad.241 A mintában szereplő országokban nagyon változatos méretű hitelek állnak rendelkezésre, és feltételeik is jelentős különbségeket mutatnak. Általában a hitelalapok a piaci kamat alatt helyeznek ki, és a kamatszint kiszámítása, amely az állami támogatási szabályok felső határától függ, a végső kedvezményezett hitelképességének figyelembevételével történik. A garancia arra ösztönzi a kereskedelmi bankokat vagy pénzintézeteket, hogy hitelt nyújtsanak olyan kis- és középvállalkozások számára, amelyek fedezet hiányában egyébként nem tudnak piaci finanszírozáshoz (általában hitelhez) jutni. A viszontgarancia pénzügyi eszközök esetében a garanciaügynök/-bank garanciát ad ki egy másik bank számára. A tőkejuttatás típusú pénzügyi eszközök olyan innovatív cégeket és kezdő vállalkozásokat támogatnak, amelyek magas növekedési potenciált (és ezáltal magas megtérülést) hordoznak, csakúgy, mint magas kockázatot (és ezáltal potenciálisan magas szintű veszteséget). A tőkejuttatást és kockázati tőkét a kis- és középvállalkozások nagy része (több mint 80%-a)242 nem igazán érzi relevánsnak. 20. szövegdoboz A pénzügyi eszközök típusainak jellemzői 240 241 242 Forrás: Nyikos szerkesztése A 2014–2020 közötti programozási időszak szabályozási rendszerének legnagyobb újítása, hogy a pénzügyi eszköz felállításához kötelező részletes ex-ante elemzést készíteni. 2.3.1.1. A kötelező ex-ante értékelés A pénzügyi eszközök – mind a megosztott, mind a központosított irányítás esetében – kötelező, előzetes elemzésének bevezetése a 2014–2020-as időszakban nagyún. holtteher-hatás: ha a beruházások egy része támogatás nélkül is megvalósulna, ez esetben ugyanis az EU-s pénz kiváltja a banki finanszírozást vagy a vállalkozó saját tőkéjét 240 European Commission (2013), SME’s Access to Finance Survay report 241 Michie R and Wishlade F, with Gloazzo C (2014) Guidelines for the Implementation of Financial Instruments: Building on FIN-EN – sharing methodologies on FINancial ENgineering for enterprises, Report to Finlombarda SpA. 242 European Commission (2013), SME’s Access to Finance Survey report 239 204 Kohéziós politika 2014–2020 mértékben elősegítheti a pénzügyi eszközök megfelelő kialakítását, sikere azon fog múlni, hogy megalapozott feltételezéseken és elemzésen nyugszik-e. A kötelező ex‑ante elemzés a 2014–2020-as pro­g ramozási időszakban minden pénzügyi eszköz felállítása előtt elvégzendő feladat. Az elemzési módszertan kidolgozásában az EIB játszott jelentős szerepet,243 amely a tagállami hatóságok felkérésére az elemzés elkészítését is vállalja. Az ex-ante vizsgálat módszertana hét lépésből tevődik össze, melyek az alábbiak: • a piaci helyzet elemzése; a pénzügyi eszközök hozzáadott értékének vizsgálata; • a pénzügyi eszközök révén potenciálisan megvalósítható további köz- és magánszférabeli források becslése; • korábbi tapasztalatok összegyűjtése; • a tervezett befektetési stratégia bemutatása; • a pénzügyi eszköztől várt eredmények definiálása; monitoring szempontok vizsgálata. A CPR 244 szabályai szerint szükséges a piaci hiány elemzése, a nem megfelelő beruházási feltételek, az adott közpolitikai terület és a tematikus célkitűzések beruházási szükségleteinek bemutatása. Tekintettel arra, hogy az irányító hatóságok hagyományosan a támogatások végrehajtásával foglalkoznak, szükségessé válhat külső szakértők igénybevétele. A megfelelően elkészült elemzés alapján meghatározható a beruházási szükséglet nagysága (életképességi rés és/vagy pénzügyi rés), amit a pénzügyi eszközzel kívánnak megoldani. Mindazonáltal az ex-ante elemzés egy pillanatkép, amely az adott piaci helyzetet mutatja be, általában előjelzéssel a várható eseményekre. Ezzel együtt természetesen előfordulhat, hogy megváltozik az ország gazdasági helyzete. Az elemzés tehát időről időre folyamatosan frissítendő a változások függvényében. 2.3.1.2. Végrehajtási struktúra felállítása, pénzügyi közvetítők kiválasztása A pénzügyi eszközök végrehajtása komplex és speciális szaktudást igényel: a szokásos intézményi struktúra lépcsőzetes szerkezetű, ahol az irányító hatóság kiválasztja a holdingalap-menedzsert, aki felelős a lehetséges pénzügyi közvetítők versenyeztetéssel való kiválasztásáért. A pénzügyi közvetítők juttatják el a forrásokat a végső felhasználókhoz. fi-compass (2014) Ex-ante assessment for ESIF financial instruments, quick reference guide, available at: ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/ex_ante_vol0.pdf 244 CPR 37. cikk (2) bekezdés (a) pontja 243 205 2. Modul – programvégrehajtás 42. ábra Pénzügyi eszköz általános sémája a 2007–2013-as időszakban Forrás: Európai Számvevőszék Eltérő vélemények vannak a holdingalap (vagy alapok alapja) végrehajtási szerkezettel kapcsolatban: előnyt jelent a megnövelt rugalmasság, a portfólió megközelítéssel megosztott kockázat, a források megfelelő nagysága és annak lehetősége, hogy az adminisztratív feladatokat a holdingalap kezelőjére delegálják. Mindazonáltal ez további szintet jelent a végrehajtásban megnövekedett költséggel és jelentéstételi kötelezettséggel. A pénzügyi közvetítők általában • bankok vagy pénzügyi szervezetek magán- és köztulajdonban; • kockázati tőke szervezetek (köztük üzleti angyalok) magántulajdonban; • regionális vagy szektorális szervezetek, általában köztulajdonban. A holdingalapok általában közszervezetek, és itt is megfigyelhető a köztulajdon dominanciája. A menedzsment és működési modell eltérő a különböző tagállamokban. Megtalálhatóak holdingalapok számos pénzügyi alappal és alapkezelővel (pl. PL, UK), vagy azonos pénzügyi terméket nyújtó nemzeti pénzügyi közvetítői hálózatok (pl. HU). 206 Kohéziós politika 2014–2020 33. táblázat Pénzügyi eszközök vállalkozásfejlesztés, városfejlesztés és energiahatékonyság/megújuló energia területen (2014 végén) Tagállam BG CZ HU IT PL SK UK Szektor vállalkozások városfejlesztés energiahatékonyság vállalkozások városfejlesztés energiahatékonyság vállalkozások vállalkozások városfejlesztés energiahatékonyság vállalkozások városfejlesztés vállalkozások energiahatékonyság vállalkozások városfejlesztés energiahatékonyság FI száma Holdingalap Specifikus alapok holdingalappal Specifikus alapok holdingalap nélkül 6 3 1 2 2 1 170 114 5 9 237 11 6 1 55 9 10 1 1 0 0 0 1 1 14 2 4 10 5 1 0 7 3 0 5 2 0 0 0 0 168 16 3 4 133 6 5 0 22 5 0 0 0 1 2 2 0 1 84 0 1 94 0 0 1 26 1 10 Forrás: szerző szerkesztése, adatok EUB Summary Report 2015 Megvizsgálva az EU-menedzsmentet, a holdingalapok általában nemzeti pénzügyi szervezetek által menedzseltek (42%), nyílt felhívással választották ki őket (15%), vagy az EIF, illetve EIB az alapkezelő (43%).245 A működő 73 holdingalap jelentős részét 2009–2010 között állították fel. Mi az oka a pénzügyi eszközök magas számának Magyarországon? A magyar végrehajtási struktúra nem illeszkedett megfelelően az EU által kialakított sztenderd struktúrába. A félreértés legfőbb oka az lehet, hogy a végső kedvezményezettek magas száma (a Bizottság terminológiájában: kedvezményezettek vagy alapkezelők) nem azt jelentette, hogy nagy számban került sor pénzügyieszköz-nyújtásra a valóságban. Magyarország 11 különböző pénzügyi terméket dolgozott ki, ennek a végrehajtása egy irányító h atósághoz tartozott, egy központi alapkezelővel és számos pénzügyi közvetítővel. A termékeket különböző pénzügyi közvetítőkön keresztül lehetett elérni, de lényegében ugyanaz a termék került a piacra sztenderdizált keretfelhívással és kölcsönszerződéssel. 21. szövegdoboz Sajátosság – pénzügyi eszközök száma Magyarországon Forrás: Nyikos szerkesztése 245 EC (2013), Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments co-financed by Structural Funds. 207 2. Modul – programvégrehajtás A 2007–2013-as programozási időszakban jelentős különbségek jellemezték a pénzügyi eszközökre fordított források mértékét és az alapok teljesítményét, és alapvetően a kisés középvállalkozások támogatása állt tevékenységük középpontjában. Nyilvánvalóan számos jogi-intézményi jellegű kérdés – úgymint az alapok késői felállása (HU, CZ, SK, UK), a szabályozói háttér bizonytalanságai (SK, HU, IT, CZ, UK), az OP keretében támogatott hitelek és garancia kombinációja, ugyanakkor a megfelelő szabályozás hiánya (PL HU, IT) és az irányítási és ellenőrzési rendszer auditálásából fakadó problémák (CZ) – kedvezőtlenül befolyásolta a források abszorpcióját. A 2014–2020-as időszakban elvárás – kiemelten az energiahatékonyság és megújuló energiaforrások terén –, hogy növekedjen a pénzügyi eszközök részaránya. A kohéziós politikai szabályok több végrehajtási módra is lehetőséget nyújtanak, tekintettel a pénzügyi eszközök széles körű alkalmazására. Végrehajtás szempontjából a szabályok öt pénzügyieszköz-típust írnak le (regionális, nemzeti, határon átnyúló, transznacionális és EU-szintű), amelyek kijelölt szervezet (az EIB-t és EIF-et magában foglaló EIB csoport) vagy más nemzetközi pénzintézet, újonnan létrehozott szervezet, vagy az irányító hatóság által közvetlenül működtetett hitel- és garancia-, valamint EU-szintű eszközökhöz való hozzájárulással valósulhat meg. 34. táblázat A különböző végrehajtási módok szempontjai246 Időbeni és erőforráskorlátok Egyszintű/ egylépcsős eljárás Csak egy pénzügyi közvetítő szükséges, nincs szükség további közvetítőkre, gyorsan megvalósítható. Alapok alapja – Európai Beruházási Bank A tapasztalatok és a tudás kön�nyen elérhető, de a helyi rendszer kialakítása időigényes. 246 A CPR-rendelet 38. cikke Irányítás, ellenőrzés és rugalmasság Erőforrások hatékony felhasználása Kiterjedés Kisszámú szervezet alkotta rendszer, nagyobb fokú ellenőrzésre adódik lehetőség. Magántőke bevonására korlátozott lehetőség nyílik (nem állnak rendelkezésre további pénzeszközök). Nehezebbnek bizonyulhat olyan pénzügyi közvetítőt találni, amelyik képes a (heterogén) célcsoportot elérni és széles körű termékskálát kínálni. Az ellenőrzés költségesebb (fordítás, utazás).246 A tagállam fejlesztéspolitikai céljai korlátozódhatnak. A pénzügyi közvetítőkön keresztül további magántőke is bevonásra kerülhet. Szakértelemmel bíró, tapasztalt pénzügyi közvetítők alkalmazása. A pénzügyi közvetítők kiválasztásával széles körű célcsoport válik elérhetővé, a legmegfelelőbb célcsoport. 208 Kohéziós politika 2014–2020 Időbeni és erőforráskorlátok Irányítás, ellenőrzés és rugalmasság A fejlesztéspolitikai célok megvalósítása szorosan ellenőrizA rendszer hető (pl. tulajdonosi alapvetően jogok gyakorlásával). megegyezik a 2007–2013-as A tagállam tulajdonfelállással, így része és/vagy közös gyorsan kiala- érdekek okán a támogatások odaítélése kítható. során a szempontok könnyebben érvényesíthetők. A piaci szereplő- Piaci szereplők az innek hiányozhat tézményi modell két Alapok a támogatáspo- szintjén jelennek meg alapja litikai és sza(alapok alapja és pénz– bályozásbeli ügyi közvetítők), a fejközjogi vagy tapasztalata. A lesztéspolitikai célok magánjogi piaci közvetítő áttételesen érvényesítszabályozás kiválasztása hetőek. Ez azt jelenti, alá eső piaci (olyan módon, hogy a fejlesztéspolitiszereplő hogy ne sérüljön kai célok másodlagos a verseny) időjelentőséggel bírnak a piaci megfontolásokigényes lehet. hoz képest. A vissza nem térítenA kapacitások dő és visszatérítendő és kompetenci- támogatás termékek Közvetlenül ák korlátosak. esetében a fejlesztéspolitikai célok közvetlen Támogatást az irányító elérhetőek és nem közhatóság által tömeges mévetítőkön keresztül. működtetett retben csak Nem szükséges a pénzközvetítőkön pénzügyi keresztül lehet ügyi közvetítőkkel való eszköz egyeztetés, amennyifolyósítani. ben a feltételek változnak. Alapok alapja – pénzintézet, amelyben a tagállam tulajdonos és céljai közös érdekeket is tartalmaznak Erőforrások hatékony felhasználása Kiterjedés A célcsoport száSpeciális termékmára a források különösen hatékony csoport céljára módon biztosítha- kiválasztható. tók. Nem lehetséges nemzeti közvetítő A magántőke bevo- hálózat kialakítánásának lehetőségei sa. A szabályok értelmében, tőkorlátozottak. kejuttatás jellegű termékek nyújtására nem jogosult. Forrás: GINOP piaci hiányosságok elemzés, 2015 Az irányító hatóságoknak szem előtt kell tartaniuk a forrásoknál a kritikus tömeget és a méretgazdaságosságot. Míg a pénzügyi eszközökre fordított támogatások mértékének összességében növekednie kell, ez nem jelenti azt, hogy a regionális vagy helyi eszközök 2. Modul – programvégrehajtás 209 számának szintén. Minden esetet önállóan, előnyeik alapján kell megítélni, az Európai Bizottság álláspontja szerint az erőforrásokat, amennyiben lehetséges, nemzeti vagy nemzetek feletti eszközökben kell koncentrálni. A pénzügyi eszközök alkalmazása során figyelemmel kell lenni a szükséges adminisztratív kapacitásra és a készségek különböző összetételére. A pénzügyi eszközök működtetése magas fokú szakértelmet és jelentős erőforrásokat igényel, különösen a nagyobb méretű és összetettebb jellegű alapok esetében. Míg a felelősséghez való viszony és a felelősség mértéke különbségeket mutathat, elengedhetetlen a tevékenységekhez a megfelelő erőforrások hozzárendelése, különösen a befektetési időszakban (biztosítandó az értékarányosság teljesülését). 2015. július 22-én Bulgáriában a Minisztertanács a kormány érdekeltségébe eső, egyszemélyes részvénytársaságot hozott létre, melynek neve Pénzügyi Eszközök Alapkezelője Bulgáriában. A cég tevékenységét azon pénzügyi eszközök menedzselése alkotja, amelyeket a 2014–2020as időszakban az ERFA, ESZA, KA, EMVA és ETHA forrásaiból alakítottak ki. A létrehozott társaságnak, az alapkezelőnek meg kell felelnie a jó vállalati kormányzás feltételeinek, lépéseket kell tennie az operatív döntések politikai befolyásolhatóságának visszaszorítása érdekében, illetve bizonyítania kell munkatársai megfelelő szakértelmét és tapasztalatait a pénzügyi eszközök megvalósítása során. A nemzetközi pénzintézetekkel, így az Európai Beruházási Bankkal (EIB), a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bankkal (IBRD), és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bankkal kötött megállapodások alapján az előbbiek szakmai segítséget nyújtanak az ESB-alapok szakértelemmel bíró és eredményes felhasználásához és a pénzügyi eszközök azon lehetőségeinek kibontakoztatásához, miszerint a magántőke bevonásával megsokszorozzák a rendelkezésre álló közpénzeket. 22. szövegdoboz A tagállami adminisztratív kapacitás megteremtése Bulgáriában Forrás: Pénzügyminisztérium honlapja, Bulgária Annak a döntésnek a meghozatalában, hogy miként történjen a pénzügyi eszközök bonyolítása, az egyik legfontosabb tényező az adminisztratív kapacitás megléte vagy éppen hiánya nemzeti/regionális szinten. Az EIB csoport – mint lehetséges közreműködő – kétségtelenül rendelkezik a szükséges tudással és adminisztratív kapacitással, a tagállamok véleménye az EIF teljesítményéről azonban nem egyértelmű. Az irányító hatóságok kifogásolták az EIB holdingalapok számára fizetendő magas menedzsmentdíjakat, az EIB/EIF végrehajtási folyamatainak lassúságát, az általuk alkalmazott feltételek merevségét. Ez ahhoz vezetett, hogy néhány tagállam (pl. SK) – amelyek eredetileg az EIF-fel holdingalapot szerettek volna létrehozni – saját „nemzeti” bankjai mellett döntött. 210 Kohéziós politika 2014–2020 35. táblázat Holdingalapok teljesítményének adatai 2007–2013-ig Holdingalapok EIB Holdingalapok Nem EIB holdingalapok A teljes OP %-ban A teljes OP %-ban Az OP teljes hozzájárulása a pénzügyi eszközöket elérő holdingalapokhoz Az OP teljes hozzájárulása 63,83% (minta: 28/30 HA) 85,44% (minta: 43/46 HA) a végső kedvezményezetteket elérő holdingalapokhoz 46,31% (minta: 26/30 HA) 64,12% (minta: 40/46 HA) Menedzsmentdíjak az OP holdingalapokhoz való teljes hozzájárulásának százalékában, 2013 5,21% (minta: 26/30) 4,99% (minta 30/46) Forrás: Adatok az Európai Bizottságtól (2015d): Összefoglaló adatok a pénzügyi eszközök finanszírozása és megvalósítása terén elért eredményekről Az előzetes elemzés eredményének figyelembevételével az irányító hatóság hozza meg a döntést, hogy melyik végrehajtási struktúrát tartja a legalkalmasabbnak a pénzügyi eszközök bonyolítása számára. Az az forgatókönyv, miszerint az irányító hatóság közvetlenül működteti a pénzügyi eszközt, kizárólag abban az esetben alkalmazható, amikor a pénzügyi termék hitel vagy garancia. Ehhez az opcióhoz elengedhetetlen az irányító hatóságon belül a pénzügyi eszközök megvalósítására vonatkozó jelentős tapasztalatok és tudás megléte. Előnye, hogy önálló pénzügyi közvetítő létrehozása helyett, amely meglehetősen összetett és időigényes folyamatot feltételez, az irányító hatóság egyrészt gyorsan indíthatja a konstrukciót, másrészt elkerülhetővé teszi újabb monitoring és jelentéstételi szint közbeiktatását. Azonban, ezt a típusú kvázi pénzintézeti tevékenységet a hazai szabályozás tilthatja, és nem lehetséges előleg folyósítása sem a pénzügyi eszköz javára. Továbbá, a menedzsmentdíjak nem érvényesíthetőek, a vonatkozó költségeket az OP szakmai segítségnyújtási eszközei fedezik. A pénzügyi közvetítőket – a CPR értelmében – nyílt, átlátható, arányos és hátrányos megkülönböztetéstől mentes eljárás alapján kell kiválasztani, az összeférhetetlenség elkerülésével. Ez megengedi a nyílt pályáztatás (ajánlat, érdeklődés tekintetében) alkalmazását formális közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül. Ezt a gyakorlatot számos tagállam követte a 2007–2013-as időszakban az Európai Bizottság jóváhagyásával.247 247 Több esetben az Európai Bizottság formális, a pénzügyi eszköz állami támogatási notifikációjára vonatkozó határozatával (amelynek része a pénzügyi közvetítők kiválasztása és a végrehajtás rendszere) 2. Modul – programvégrehajtás 211 FRIM ERFA, Lombardia, Olaszország A Lombardiában holdingalap nélkül működő hitelkonstrukció (FRIM ERDF) kialakításakor az a döntés született, hogy nyilvános tender (azaz formális közbeszerzési eljárás) helyett úgynevezett „szabályozást” dolgoznak ki és alkalmaznak: ez olyan dokumentum, amely részletezi a kezdeményezés szabályainak elfogadására nyitott pénzügyi közvetítő szerepét, tevékenységeit, díjazását és a kötelező határidőket. Következésképpen azoknak a pénzügyi közvetítőknek, amelyek részt kívántak venni, ajánlat benyújtása helyett ezt a dokumentumot kellett aláírniuk. Nyilvánvaló, hogy a dokumentum tartalma alapos megfontolást igényelt az irányító hatóság részéről, hogy egyrészt megfeleljen a jogszabályoknak, másrészt azonban vonzó feltételeket tudjon kínálni a pénzintézetek számára is. A FRIM ERFA esetében 33 bank vállalta, hogy csatlakozik a kezdeményezéshez és aláírja a szabályokat, és a módszer sikeresnek bizonyult a magántőke bevonása terén is. Az eljárás megfelel az európai uniós közbeszerzési elveknek is, nyílt, transzparens és diszkriminációmentes. 23. szövegdoboz Standard dokumentum aláírása a pénzügyi közvetítő kiválasztása érdekében Olaszországban Forrás: Finlombarda Spa Azonban a Bizottság 2014-ben vitatni kezdte a közbeszerzés kötelező alkalmazásának elmaradását. Ez az értelmezés különbözik attól a 2007–2013-as időszakban alkalmazott értelmezéstől, amelynek alapját hasonló szövegezésű kohéziós politikai szabályozás és megegyező közbeszerzési előírások alkották. Az Európai Bizottság új jogértelmezése szerint248 az irányító hatóságnak teljesítenie kell az általános alapelveket is,249 amelyek magukban foglalják a pénzügyi eszközöket működtető szervezetek kiválasztását: alkalmazniuk kell a vonatkozó jogszabályi, különösen az állami támogatás és közbeszerzés tárgyú előírásokat. Ebből következik, hogy az ESBalapok hatálya alá eső pénzügyi eszközöket működtető szervezetek szolgáltatásai esetében alkalmazni kell a közbeszerzési szabályokat és elveket. Ezért ezen szervezetek kiválasztásának (akár alapot vagy alapok alapját működtető szervezet, akár pénzügyi közvetítő) a vonatkozó szabályokkal összhangban kell történnie. Azonban felmerül a kérdés, hogy pénzügyi szolgáltatásokat vagy társbefektetőket keresünk-e, ez a pénzügyi eszközök struktúrájától függ. Az első esetben észszerű lehet a közbeszerzés alkalmazása, a második esetben azonban egyértelműen rossz irány lenne. Az első kérdés, hogy alkalmazni kell-e a közbeszerzést a pénzügyi közvetítők kiválasztására abban az esetben, amikor olyan jogi struktúra alakul ki, amely szerint az irányító hatóság nem fizet ellentételezést a szerződéses teljesítésért, mint ahogy a magyar mikrofinanszírozási rendszer mutatta a 2007–2013-as időszakban (lásd a 6. szövegdobozt). Az a dilemma is felmerül, hogy az alapkezelő/pénzügyi közvetítő szolgáltatást nyújt-e az irányító hatóság/holdingalap-kezelő számára vagy sem, vajon menedzsmentdíj folyósítandó-e azon jutalom helyett, amely jobb alapkezelési tevékenységeket ösztönöz, magasabb megtérülést biztosít a köz-/állami befektető számára. 248 249 Lásd EUB útmutató a pénzügyi közvetítők kiválasztásáról CPR 37. cikk (1) bekezdés 212 Kohéziós politika 2014–2020 Érdemes megfigyelni, hogy a tőkejuttatás/kockázati tőke pénzügyi közvetítői esetében, ahol az alaptőke részvényeit a befektető bocsátja ki, a közbeszerzés teljesen illogikus megoldás, és ráadásul a közbeszerzési szabályok egyik kivétele is vonatkozik erre az esetre.250 Bár az Európai Bizottság már látja a különbséget a társbefektetés és az alapkezelő által nyújtott pénzügyi szolgáltatás között, a vonatkozó útmutatójában leszögezve, hogy „A pénzügyi eszközöket végrehajtó szervezetek kiválasztása nem szükségszerűen esik egybe a pénzügyi eszközre vonatkozó művelet kiválasztásával.251 A művelet kiválasztása az irányító hatóság feladata.252 A pénzügyi eszközöket végrehajtó szervezetek kiválasztásától eltérően, a művelet kiválasztására nem vonatkoznak sem a közbeszerzési szabályok és alapelvek, sem az FBR 7. cikkében foglaltak.” A világosság hiánya kavarodást okoz a tekintetben, hogy miként kell ezeket a folyamatokat egymástól elkülönülten megszervezni, figyelembe véve, hogy a tervezett műveletek tárgyát és jellemzőit az alapot vagy alapokat kezelő szervezet/pénzügyi közvetítő javasolja, és közvetlenül kapcsolódnak hozzá. A pénzügyi közvetítők kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárás számos vonatkozásban csökkenti a pénzügyi eszközök végrehajtásának hatékonyságát is. A pénzügyi eszközök paramétereinek és feltételeinek megváltoztatását a végrehajtás időszaka alatt (potenciálisan 15 évig) nem lehet kezelni a szolgáltatási szerződés rugalmatlan feltételei alapján, ez komoly végrehajtási nehézségeket okozhat a magánbefektetők és a végső kedvezményezettek számára. Az Európai Bíróság (ECJ) esetjogára építve, a 2014/24/EU direktíva különösen a szerződő hatóság által a saját tulajdonában álló és általa felügyelt közjogi intézményre történő feladatátruházásra (vertikális együttműködés vagy in-house), csakúgy mint az adminisztráción belüli (horizontális) együttműködésre irányul. A másik érdekes szempont a pénzügyi eszközt működtető szervezet kiválasztása kizárólagos jog alapján, minthogy erről a jogról a 2014/20/EC direktíva rendelkezik. Több tagállam arra a véleményre jutott, hogy ez is reális alternatívát jelenthet, azonban a Bizottság szolgálatai a pénzügyi eszközök terén nem látnak mozgásteret a szerződéssel összhangban álló jogszabályon alapuló kizárólagos jogok tekintetében. Szerintük amennyiben valamely ellenőrző szerv a kizárólagos jog feltételeinek teljesülése vonatkozásában más következtetésre jut, mint a tagállam, pénzügyi korrekció válhat szükségessé. Egyértelmű, hogy a Bizottság ezen jogértelmezése következtében több tagállamnak is változtatnia kell eddig követett gyakorlatán a pénzügyi eszközök rendszerének kialakításakor, annak ellenére, hogy a pénzügyi eszközök a már meglévő intézményi keretek közé helyezése minimalizálná a működési költségeket, és felgyorsítaná a végrehajtást. Továbbá a közbeszerzési eljárás mellőzése önmagában jelentős időmegtakarítást jelent az új rendszer felállításakor. 2004/18/EC Art 16. d) and 2014/24/EU Art. 10. e) A művelet kiválasztása a pénzügyi eszközhöz történő programfinanszírozási hozzájárulásra vonatkozó döntést jelenti, nem pedig a pénzügyi eszközből a végső kedvezményezettek részére végrehajtott későbbi befektetéseket. 252 A pénzügyi eszközre vonatkozó műveletet az ERFA, a KA és az ESZA tekintetében az irányító hatóság választja ki a KRR 125. cikke (3) bekezdése a) pontjának megfelelően. Az EMVA tekintetében a pénzügyi eszközre vonatkozó műveletet az 1305/2013/EU rendelet 65. cikke (4) bekezdésének, illetve 66. és 49. cikkének megfelelően kell kiválasztani. 250 251 2. Modul – programvégrehajtás 213 Az irányító hatóságnak ki kell választania azt a szervezetet, amely vagyonkezelői számlát nyit (vagy külön pénzügyi egységként hozza létre a pénzügyi nyilvántartásán belül) annak érdekében, hogy a pénzeszközöket a finanszírozási megállapodásban foglaltak szerint és a takarékosság, hatékonyság és eredményesség elvének megfelelve használja fel. Ezeknek a szervezeteknek az irányító hatóság javára kell tevékenységeiket folytatni. Nyilvántartásukban a program pénzeszközei mérlegen kívüli eszközként szerepelnek. A 2014–2020-as időszakban több tagállam nemzeti vagy regionális szintű pénzügyi eszközt állított fel az irányító hatóság felelőssége alá vonva. Transznacionális vagy határon átnyúló pénzügyi eszközt végrehajtó struktúra kialakítására eddig nem mutatkozott igény. A tagállamok irányító hatóságai legtöbbször tagállami szervezeteket bíztak meg a holdingalap működtetésével, olyan szervezeteket jelöltek ki az alapkezelési feladatokra, amelyek a lebonyolítási feladatok egy részét pénzintézetekre bízták. A nemzeti fejlesztési bankok mint holdingalap-kezelők A Cseh Köztársaságban a Cseh–Morva Garancia és Fejlesztési Bank (CMZRB) lett a kiválasztott szakosított intézmény, amely a holdingalapot működteti az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium felügyelete alatt. Magyarország esetében már a 2014–2020-as időszak különböző típusú EU-támogatásainak felhasználási rendjét rögzítő kormányrendelet lefektette az alapok alapja modellt, és megnevezte a Magyar Fejlesztési Bankot (a továbbiakban: MFB) mint a holdingalapot kezelő szervezetet. A kijelölés jogi alapjául a házon belüli, illetve az állami szervek közötti együttműködésre vonatkozó előírások szolgáltak. Szlovákiában a pénzügyi eszközt holdingalapként a Szlovák Befektetési Holding kezeli, amelyet az SZRB Eszközkezelő (SZRB AM) irányít, felváltva az EIF-fel való együttműködést mint korábbi gyakorlatot. Az SZRB AM a Szlovák Garancia és Fejlesztési Bank leányvállalata, amelyet a Szlovák Nemzeti Bank felügyel. A Szlovák Befektetési Holding más pénzügyi közvetítőket is bevon a kezelésbe. Az Egyesült Királyságban a 2014–2020-as időszakban a British Business Bank (Brit Üzleti Bank) mint az Egyesült Királyság 100%-os tulajdonában álló gazdaságfejlesztési szervezet fogja ellátni a holdingalap-kezelő feladatait, hitel- és tőkejuttatás jellegű támogatást nyújt kis- és középvállalkozások számára, beleértve az alábbiakat: Vállalkozásfinanszírozási Garancia, Vállalkozói Tőkekonstrukciók, UK Innováció Befektetési Alap, Üzleti Angyal Társbefektetési Alap és Vállalkozásfinanszírozási Partnerség. A Vállalkozói Befektetési Konstrukció és a Vállalkozói Kezdőtőke Befektetési Alap az adó- és vámhivatal által működtetett, adókedvezményt nyújtó konstrukciók, amelyek célja, hogy ösztönözzék a kis- és középvállalkozásokba történő magántőke-befektetést. Lengyelországban a végrehajtás a holdingalapként működő Bank Gospodarstwa Krajowego feladata, amely Lengyelország 100%-os állami tulajdonban lévő fejlesztési bankja. A BGK holdingalapként járt el a nemzeti pénzügyi eszközök esetében, a 2007–2013-as időszakban több lengyel régióban közreműködött a JEREMIE megvalósításában, illetve három régióban a JESSICA lebonyolításában is városfejlesztési alap formájában. Írországban 2014 szeptemberében alakult meg az Ír Stratégiai Bank (Strategic Banking Corporation of Ireland), a Pénzügyminisztérium egyszemélyi tulajdonában álló korlátolt felelősségű társaságként. A társaság létrehozásának célja az volt, hogy alacsony költségekkel járó, hosszú távú finanszírozási forrást teremtsen multilaterális finanszírozók és állami/EU-s pénzeszközök bevonásával, valamint erősítse Írország gazdaságát a finanszírozási lehetőségek bővítésével és azáltal, hogy javítja a gazdasági szereplők finanszírozási mechanizmusokhoz való hozzáférési lehetőségeit. 214 Kohéziós politika 2014–2020 Bulgáriában az alapok alapját működtető szervezet az újonnan létrehozott Bulgáriai Pénzügyi Eszközök Alapkezelője EAD (Fund Manager of Financial Instruments in Bulgaria EAD). Az EAD jogi formáját tekintve egyszemélyes állami tulajdonban álló részvénytársaság. Tevékenységét a pénzügyi eszközök lebonyolítása képezi az ESB-alapok által társfinanszírozott programok keretében, a 2014–2020-as időszakban. Emellett Bulgária pénzeszközöket különített el uniós szintű pénzügyi eszközök javára is. E tekintetben az Európai Bizottság 2015. október 12-én hagyta jóvá az Egységes Nemzeti Programot, amelynek célja a kkv-kezdeményezés elindítása Bulgáriában, a menedzsmentfeladatokat a konstrukcióhoz hozzájáruló szervezetek (a Bolgár Köztársaság kormánya, az Európai Bizottság és az EIB Csoport [Európai Befektetési Bank és Európai Befektetési Alap]) nevében az Európai Befektetési Alap látja el. 24. szövegdoboz Holdingalap-kezelők a tagállamokban 2014–2020-ig Forrás: Nyikos: Financial instruments in the 2014-20 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. A tagállamok különböző magyarázattal szolgáltak annak vonatkozásában, hogy miért használják a fent említett végrehajtás-intézményi berendezkedést. Egyrészt Lengyelország egyértelműen jelezte, hogy a végrehajtási struktúra az előzetes elemzés ajánlásainak figyelembevételével történt. Másrészt Szlovákia tájékoztatása szerint nem tudták részletesen megvizsgálni az opciókat, minthogy a 2007–2013-as JEREMIE-konstrukciók megkésve indultak, ezért nem rendelkeztek elégséges erőforrással a megfelelő programkörnyezet kialakításához. Ami a pénzügyi közvetítők kiválasztását illeti, a tagállamok nagymértékű késésről számoltak be, amely – véleményük szerint – a Bizottság közbeszerzési eljárás lefolytatására irányuló követelményének is tulajdonítható. Számos tagállamban egyelőre nem bíztak meg pénzügyi közvetítőket. Több tagállam azt jelezte, hogy inkább elálltak a Bizottsággal való további egyeztetéstől, és úgy döntöttek, közbeszerzési eljárást alkalmaznak a közvetítők kiválasztása érdekében. Ugyanakkor továbbra is zavart okoz, hogy miként tudják megfelelően lefolytatni a közbeszerzést, tekintettel arra, hogy annak tárgya nem illeszthető be a közbeszerzési eljárás keretei közé (pl. kizárólag kvalitatív értékelési szempontok használata). Az általános vélemény arról tanúskodik, hogy a nyílt felhívás sokkal hatékonyabb lenne. 2.3.1.3. Menedzsmentköltségek és -díjak A díjazás valószínűleg a legmegfelelőbb mechanizmus, amely biztosítja, hogy a szereplők az elvárásoknak megfelelően teljesítenek. Ha valamely tevékenységet harmadik fél végez – ami általában alapeset a pénzügyi eszközök terén –, a díjazási rendszer befolyásolja a kitűzött célok eléréséért tanúsított viselkedésüket. Ezért a díjazás kritikus tényezője a pénzügyi eszközök teljesítményének, a rosszul megtervezett díjrendszer negatív hatásokat eredményezhet. A díjazásnak vonzónak kell lennie a pénzügyi közvetítők számára, de egyúttal összhangban kell állnia az állami támogatási szabályokkal is. 2. Modul – programvégrehajtás 215 A 2007–2013-as programozási időszakban a Bizottság 1828/2006/EK rendelete (2006. december 8.) 43. (4) cikkelye kimondja, hogy a menedzsmentdíjak nem haladhatják meg az operatív programból a holdingalapnak juttatott tőke 2%-át. Nehézségeket okoz azonban a menedzsmentdíjak és -költségek meghatározása a struktúrából kiindulva. Az alapkezelő kiválasztása alapvetően versenyalapú eljárással történik, de az értékelések azt sugallják, hogy a menedzsmentdíjak (és -költségek) széles körű különbségeket mutatnak a pénzügyi eszköz jellegétől és a végrehajtásba bevont szervezetek számától függően. 43. ábra Menedzsmentköltségek és -díjak [Megjegyzés: Görögország az átlaghoz képest nagy eltérést mutat mind a menedzsmentköltségek és a végső kedvezményezettekhez eljutó források arányában (109%), illetve a menedzsmentdíjak és -költségek teljes ös�szegében (€238 millió). Szlovákia az átlaghoz képest nagy eltérést mutat a menedzsmentköltségek és a végső kedvezményezettekhez eljutó források arányában (700% felett). A Bizottság összefoglaló jelentése megjegyzi, hogy néhány adat kétségeket ébreszt, ez is köztük lehet. Forrás: Európai Bizottság, 2014] A különböző tagállamok/régiók változatos díjazási rendszereket terveztek, amelyek jelentős eltéréseket mutatnak: jellegükben (%, egységár, kiadások alátámasztása stb.), időzítésben (éves, ügylet alapú stb.), finanszírozóban (alap, holdingalap-kezelő, kedvezményezett stb.) csakúgy, mint az elvárt hatásukban (pl. hozamkorlátok + veszteségcsökkentés). A menedzsmentdíjak és -költségek fedezetéül olykor az operatív programon kívül eső pénzeszközök szolgálnak, és az alapkezelők szolgáltatásainak ellentételezése nemcsak 216 Kohéziós politika 2014–2020 a díjakon alapulhat.253 Továbbá a kockázatmegosztás értelmében a magánhozzájárulásból eredő keresmény ösztönözheti a pénzügyi közvetítő teljesítményét külön díjazás nélkül. Minden javadalmazási rendszer előnyöket és hátrányokat is mutat, sok szempont köré épül (hatékonyság, állami támogatási szabályok stb.), így a pénzügyi eszközök esetében a megfelelő javadalmazási rendszer megtervezése nem könnyű feladat. A JEREMIE-megvalósítás érdekében Magyarország külső pénzügyi közvetítők széles körű hálózatát hívta életre. A forrásallokációból és a tranzakciókból való részesedésük sorrendjében a hiteleket három típusú pénzügyi közvetítő nyújtotta (hitelintézetek, pénzügyi vállalkozások és helyi vállalkozói központok). Elsősorban a bankok működtették a garancia- és viszontgaranciakonstrukciókat, amelyek mögött a közszférába tartozó garanciaszervezetek (pl. Garantiqa) álltak. Kockázatitőke-társaságként bejegyzett vállalkozások kaptak lehetőséget különböző tőkejuttatási termékek terítésére. A hitelt nyújtó pénzügyi közvetítőket a források alacsony költsége (a refinanszírozási kamat 1,5% volt) és az ügyfelek által fizetett kamat (maximált mértéke 9%, a gyakorlatban a befektetési időszakban 6%-os kamatszint érvényesült) különbségéből eredő nyereség mozgatta. Azonban a működési költségeket is a nyereség fedezi, ugyanis ebben az esetben a menedzsmentdíjak nem képezték a program terhére elszámolható költségeket. Az irányító hatóság és a holdingalap teljesítményalapú ösztönzőkre támaszkodott, amikor a pénzügyi közvetítők számára a következő szakaszban esedékes allokációt kikalkulálta. Az úgynevezett „partnerkorlátok” szolgáltak a rendelkezésre álló források elosztásához, amelyek meghatározása a korábbi teljesítmény figyelembevételével történt. Bár az allokációs korlátok a végrehajtási időszak során felfelé mozdultak el, jó kiindulási pontot jelentettek annak megbecsüléséhez, hogy az adott kedvezményezettől milyen tényleges teljesítmény várható, és segítették a végrehajtási kockázatok csökkentését a teljes forrásmennyiség egyedi keretekre történő bontásával. 25. szövegdoboz Egyedi költség- és díjazási konstrukciók a magyarországi mikrofinanszírozásban (Forrás: Nyikos: Financial instruments in the 2014–2020 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103.) A CPR lefekteti azokat a feltételeket – a pénzügyi eszköz lebonyolításával megbízott intézményjogi, pénzügyi, gazdasági és szervezeti háttérhez kapcsolódóan –, amelyeket az irányító hatóságnak a pénzügyi közvetítők kiválasztása során érvényesítenie kell. Az alapok 254 vonatkozásában a tagállam „kijelölhet egy vagy több közreműködő szervezetet is arra, hogy az irányító vagy az igazoló hatóság bizonyos feladatait annak felelősségére elvégezze”. A működési költségek fedezése érdekében, Északnyugat-Angliában az alapkezelő kiegészítő, vissza nem térítendő támogatásban is részesül. 254 A CPR-rendelet 123(6)cikke, az 1305/2013 EMVA-rendelet 66(2) cikke 253 2. Modul – programvégrehajtás 217 A pénzügyi eszköz lebonyolítására benyújtott ajánlat kiválasztása során az egyik alkalmazandó feltételt a menedzsmentköltségek és -díjak mértéke képezi, amely az irányító hatóság számára nyújtandó szolgáltatás „árát” jelenti. A 2014–2020-as időszakban jóval részletesebb előírások és szigorúbb korlátok, valamint speciális módszertani feltételek vonatkoznak a költségek és díjak meghatározására, amelyek valószínűleg a menedzsmentdíjak csökkenését fogják összességében eredményezni. Valójában jelenleg elég nehéz a menedzsmentdíjak teljes vertikumát megbecsülni, minthogy számos pénzeszköz tekintetében nem állnak rendelkezésre a díjakhoz kapcsolódó információk, és ezek jövőbeni elérhetőségének időpontja sem ismeretes. A CPR és az állami támogatási konstrukciók két lehetőséget kínálnak a magánbefektetők érdekeivel való összhang megteremtésére:255 • egyenrangúság elve (Pari passu): a saját pénzeszközeivel a konstrukcióhoz hozzájáruló magánbefektető és az EU-hozzájárulást nyújtó fél által viselt kockázat feltételei megegyeznek; • ösztönző jellegű (preferenciális) javadalmazás: a vezetői döntések meghozatalakor az érdekek összehangolását célzó eszközökkel – például a teljesítményalapú javadalmazással – az üzleti szemlélet erősítése, és ahol értelmezhető, az alapkezelőknek a pénzügyi eszköz megvalósításában történő közvetlen részvétele. A 2014–2020-as programozási időszakban az irányító hatóságok mérlegelhetik, a helyzetnek megfelelően, a preferenciális javadalmazási konstrukciók alábbi típusainak bevezetését: • aszimmetrikus nyereségmegosztás (például infrastrukturális fejlesztéseket finanszírozó pénzeszközök esetén a legalacsonyabb megtérülési ráta alkalmazása nem egyenlően oszlik meg a befektetők között, a magánbefektetők kedvezményes elbánásban részesülnek); • aszimmetrikus veszteségmegosztás (például garanciakonstrukciók esetében az innovációs tárgyú hitelek esetleges veszteségének részleges átvállalása a magánbefektetőtől); • kedvezményes díjazás alkalmazása az alapkezelők számára: amennyiben társbefektetők is, a CPR-ban megjelölt delegált aktus korlátai között (pl. mikrofinanszírozás); • kedvezményes kilépési (exit) rendszer (például az energiahatékonysági alapok esetében az el nem adott egységek kockázatának felvállalása). A pénzügyi eszközöket végrehajtó szervezetekre vonatkozó követelményeket és más, a pénzügyi eszközökre vonatkozó kérdéseket a 480/2014/EU rendelet II. szakasza írja le. Az alapok alapjánál és a pénzügyi közvetítőknél felmerülő, elszámolható menedzsmentköltségek és -díjak regresszív módon érvényesíthetőek az elszámolhatósági időszakban; a szabályozás a végrehajtó szervezet típusa szerint felső küszöbértékeket fektet le. 255 Nyikos: Financial instruments in the 2014–2020 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. 218 Kohéziós politika 2014–2020 36. táblázat Javadalmazás a pénzügyi közvetítők és alapok alapja esetében Az elszámolhatási időszakban érvényesített költségek és díjak felső határa (a program a hozzájárulás százalékos arányában kifejezve) Alapok alapja 7% Tőkerészesedést nyújtó pénzügyi közvetítő 20% Kölcsönt nyújtó pénzügyi közvetítő Garanciát nyújtó pénzügyi közvetítő Mikrohitelt nyújtó pénzügyi közvetítő Vissza nem térítendő támogatást, kamattámogatást és garanciadíj-támogatást nyújtó pénzügyi közvetítők 8% 10% 10% 6% Elszámolható díjak ütemezése Teljesítményalapú díjazás (évenként) 3% az első 12 hónapban, 1% a következő 12 hónapban, ezt követően 0,5% évente 2,5% évente az első 24 hónapban, ezt 2,5% követően évente 1% 1% 1,5% 1,5% 0,5% évente Alapdíjak 0,5% Forrás: Nyikos szerkesztése a 480/2014/EU rendelet alapján A jogszabályban rögzített menedzsmentköltségek és -díjak meghaladhatóak, „amennyiben az irányítási költségeket és díjakat olyan pénzügyi eszközt végrehajtó szervezet számítja fel – ideértve adott esetben az alapok alapját végrehajtó szervezeteket is –, amelyet az alkalmazandó szabályokkal összhangban versenypályázaton választottak ki, és a versenypályázat igazolta a magasabb irányítási költségek és díjak szükségességét”. Felmerül a kérdés, hogy a közbeszerzés versenypályázatnak minősül-e, különösen, ha végeredményeként egyetlen konzorcium jelenik meg. 1. Tőke költsége: az EU-szabályozás256 szerint a kis- és középvállalkozói hitelek kockázati súlya 75%. E számításból kiindulva és figyelembe véve a 8%-os tőkekövetelményt, 100 egységnyi kkv-hitel 6 egységnyi tőkét igényel a hitelkockázat tőkekövetelményeinek becslésekor használt belső minősítési módszertől (IRB) függően. 2. OPEX-becslés (működési költségek). 3. A források költsége, amely a BUBOR vagy EURIBOR mértékétől függ. A BUBOR jelenleg 1,20%on áll, azonban kizárólag akkor mérvadó, ha pénzügyi közvetítő által refinanszírozás történik. 26. szövegdoboz256 A kölcsönt nyújtó pénzügyi közvetítők esetében a menedzsmentköltségek és -díjak számítása Forrás: Nyikos szerkesztése 256 Az Európai Parlament és a Tanács 575/2013/EU rendelete (2013. június 26.) a hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelményekről és a 648/2012/EU rendelet módosításáról – 123. cikk 2. Modul – programvégrehajtás 219 Felmerül a kérdés, hogy ez a költségstruktúra összhangban áll-e a pénzügyi közvetítők számára előírt javadalmazási mátrix részleteivel. Lehetetlen pontos választ adni erre, minthogy számos szempont nyitva marad, amelyekre a jogszabályban lefektetett mechanizmus nem terjed ki. Ezek elsősorban a pénzügyi eszközök fejlesztési céljával állnak kapcsolatban (pl. a hitelkérelem kidolgozásához nyújtott szakmai segítségnyújtás költségei stb.). Felmerül továbbá annak kockázata, hogy alkalmas pénzügyi közvetítők nem jelentkeznek, mivel nem tartják megfelelőnek a javadalmazás mértékét. Bár a menedzsmentköltségek és -díjak számításának módszertanát és küszöbértékeit a Bizottság felhatalmazáson alapuló rendelete257 tartalmazza, a fentebb említett mátrix alkalmazásával a javadalmazás teljes mértékének és sajátos tételeinek kiszámítása a gyakorlatban nehézségeket okozhat. A szabályozás szintén kimondja, hogy a menedzsmentdíjak közvetett és közvetlen költségeket tartalmaznak, amelyek megtérítésére a költségek alátámasztása alapján kerül sor, illetve a menedzsmentdíjak a szolgáltatások olyan megegyezés tárgyát képező ellentételezését jelentik, amelyeket piaci verseny alapján határoztak meg. Több tagállam számára zavart okoz, hogy mi értendő „megegyezés tárgyát képező ellentételezése” alatt, és milyen módon történhet ennek alátámasztása. A szabályozás szerint, a menedzsmentköltségek és -díjak alapját teljesítményalapú számítási módszernek kell képeznie. A vonatkozó iránymutatás azonban nem tartalmaz hivatkozást az alkalmazandó módszertanra. 2.3.2. Különböző típusú pénzügyi eszközök A CPR szerint kohéziós forrásokat használó pénzügyi eszközök megvalósíthatók valamennyi ESB-alap forrásainak igénybevételével. A 2014–2020-as programozási időszak kohéziós szabályozása több különböző lehetőséget biztosít az egyes pénzügyi eszközök végrehajtására: kkv-eszköz,258 dobozos és egyedi megoldások. 44. ábra Különböző típusú pénzügyi eszközök a 2014–2020-as időszakban Forrás: Nyikos: Financial instruments in the 2014–20 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. (* A támogatás 100%-át fedezheti az ERFA, ESZA és KA hozzájárulás; külön prioritási tengely létrehozása mellett. ** Az ERFA, ESZA, KA társfinanszírozási arány 10 százalékponttal megemelhető, amennyiben a teljes prioritási tengely pénzügyi eszközök végrehajtását szolgálja.) 257 258 A Bizottság 480/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete (2014. március 3.) CPR 39. cikk 220 Kohéziós politika 2014–2020 A különböző pénzügyi eszközök jogi alapjának két alapvető forrása: • CPR 38 (1) cikk – az irányító hatóságok pénzügyi hozzájárulást nyújthatnak a következő pénzügyi eszközökhöz: a) uniós szinten létrehozott (e. g. H2020, COSME stb.), a Bizottság által közvetlenül vagy közvetve irányított pénzügyi eszközök; b) nemzeti, regionális, nemzetközi vagy határon átnyúló szinten létrehozott, az irányító hatóság által vagy felelősségi körében irányított pénzügyi eszközök. • CPR 38 (3) cikk – az irányító hatóság a következő pénzügyi eszközökhöz nyújthat pénzügyi hozzájárulást: a) a Bizottság által meghatározott általános feltételeket teljesítő pénzügyi eszközök = általános feltételeket teljesítő pénzügyi eszközök/pénzügyi késztermékek; b) olyan már meglévő vagy újonnan létrehozott pénzügyi eszközök, amelyeket kimondottan az egyedi célkitűzések elérése érdekében dolgoztak ki = egyedi célkitűzések érdekében kidolgozott eszközök. 2.3.2.1. EU-szintű pénzügyi eszközök 2.3.2.1.1. EIB/EIF és pénzügyi eszközök Az EIB mint az Európai Unió bankja szorosan együttműködik az EU-intézményekkel és -tagállamokkal az EU-szakpolitikák megvalósítása érdekében, és nagyságrendjét tekintve a legnagyobb multilaterális hitelfelvevő és hitelfolyósító egyidejűleg. Pénzeszközöket és szakértelmet nyújt azokhoz a beruházási projektekhez, amelyek hozzájárulnak az uniós célok megvalósításához. Az EIB fontos szerepet játszik továbbá az Európai Unióban az operatív programok és pénzügyi eszközök végrehajtásában is. A CPR 31. cikke széleskörűen irányozza elő tanácsadó szervként az EIB részvételének feltételeit. A CPR 38. cikke a pénzügyi eszközök végrehajtására vonatkozik, és leírja azt a közvetlen szerepvállalást, amelyet az EIB megtehet. Különösen a 38(4)(b)(i) cikk rendelkezik az irányító hatóság azon lehetőségéről, hogy a megvalósítással kapcsolatos feladatokat az EIB-re bízza. Ilyen esetekben az EIB-t ugyanazok a kötöttségek, feltételek és felelősség terheli, mint az alapokat működtető más szervezeteket. Például ezek magukban foglalják a vagyonkezelői számla megnyitását az irányító hatóság nevében, hogy a pénzeszközök keretében esedékes tranzakciókat bonyolíthassa, vagy a pénzügyi eszköz számára külön finanszírozási egységet nyisson. Amennyiben azonban az EIB-t jelölik ki a holdingalapot megvalósító szervezetnek, az irányító hatóságnak ki kell jelölnie azt a szervezetet, amely a hitelesítési és auditfeladatokat elvégzi.259 A CPR 39. cikke azokra a hozzájárulásokra vonatkozik, amelyek az ERFA (és az EMVA) pénzeszközeiből biztosíthatók a kkv-k számára nyújtott és az EIB által végrehajtott, felső határ nélküli garanciákat és értékpapírosítást célzó közös pénzügyi eszközökhöz. A jogszabály lefekteti, hogy a Bizottság számára nyújtott kifizetési kérelem az EIB számára átadott összegek 100%-ára vonatkozhat, azaz nem szükséges az ERFA- vagy EMVA-források mellé hazai társfinanszírozást rendelni a kkv-kezdeményezés keretében.260 259 260 A Bizottság 480/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete (2014. március 3.) CPR-rendelet 39(7) cikk 2. Modul – programvégrehajtás 221 Az IH számára előnyös, hogy az OP forrásaiból uniós szintű eszközökhöz járul hozzá, mert az OP pénzeszközeinek kezelése elkülönülten történik, és befektetésükre az OP-ban megjelölt területeken kerül sor. Az EU-szintű eszközök esetében átugorható továbbá a végrehajtási rendszer kialakításának időszaka (alapok alapja/pénzügyi közvetítők kiválasztása, a pénzügyi eszközök alapvető paramétereinek meghatározása stb.). Az audit hatóság nem folytat le rendszer- és projektalapú ellenőrzést sem. A Bizottságnak a pénzügyi eszközöket – beleértve az alapok alapját – végrehajtó szervezet kiválasztására vonatkozó iránymutatása megerősíti, hogy az EIB-vel és az EIFfel az irányító hatóságok versenypályázat/közbeszerzés lefolytatása nélkül is köthetnek szerződést. Továbbá az EIB/EIF saját belső eljárásrendje alapján választhatja ki a pénzügyi közvetítőket. Összegezve, hogy melyek lehetnek az ESB-alapokból az EU-szintű eszközökhöz való hozzájárulás indokai: elsőként az EU-szakpolitikai célokkal való összhang, másodszor az EU-alapok és a méretgazdaságosság megerősítése (befektetők érdekei), harmadszor egyszerűbb menedzsment (előkészítés, tendereztetés, jogi, pénzügyi kérdések, audit, jelentéstétel, adminisztratív költségek stb.). A végrehajtás is vélhetőbben gyorsabban megkezdhető, ami segítheti a lehető legnagyobb hatás elérését, és végül, de nem utolsósorban a magasabb társfinanszírozási arány (100%) is nyomós indok. 2.3.2.1.2. Kkv-eszköz A kkv-eszköz, amelyet az új kohéziós politikai szabályozás vezetett be, olyan közös használatú eszköz, amelynek célja, hogy kihasználja azokat a szinergiákat, amelyeket a 2014–2020-as időszakban a nemzeti és uniós szintű kkv-fejlesztési programok keretében megvalósított pénzügyi eszközök rejtenek. Fő célja, hogy európai uniós szinten növelje a kkv-k hitelezését annak érdekében, hogy ösztönözze a kis- és középvállalkozások forráshoz jutását, a gazdasági növekedést, munkahelyteremtést és az ESB-alapok hozzájárulását az uniós szintű eszközökhöz. A kkv-eszközt az Európai Unió társfinanszírozza a COSME és/vagy Horizont 2020, illetve az EIB-csoport pénzeszközeivel. A CPR 261 nyitotta meg annak lehetőségét, hogy az irányító hatóságok pénzeszközeikkel olyan EU-szintű, a Bizottság által irányított pénzügyi eszközökhöz járuljanak hozzá, amelyek végrehajtására az EIF262 kapott felkérést, szoros együttműködésben az EIB-vel. Bár a CPR különböző típusú EU-szintű eszközök vonatkozásában tartalmaz előírást, különösen egy típusról rendelkezik:263 ERFA- és EMVAforrásokból történő hozzájárulás a kkv-kat támogató, EU-szintű pénzügyi eszközök javára. Az EIB és az Európai Bizottság együttesen alkották meg a kkv-kezdeményezést. A kkv-eszköz felső határ nélküli garanciaeszköz, amely felső határ nélküli portfóliógaranciát és részleges tőkeátvételi segítséget nyújt a bankoknak, hogy a kisés középvállalkozások számára új hitelportfóliót, hitel- és lízinggaranciát alakítsanak ki. 38(1) cikk Az EIF kis- és középvállalkozás-fejlesztési eszköztára: garanciák, társ- és viszontgaranciák; tőkejuttatás garanciák; mikrohitelek; exporthitel biztosítás; értékpapírosítás; kockázati tőke; üzleti angyal társfinanszírozási alapok; és technológiai transzferbe történő beruházásokat támogató alapok. 263 39. cikk 261 262 222 Kohéziós politika 2014–2020 Másrészt támogatja az új és meglévő hitelek esetében a közös értékpapírosítást, a bankok meglévő és új hiteleikből álló portfóliójának ESB-alapok, COSME/H2020 és az EIB-csoport pénzeszközeinek terhére való biztosítását. A pénzügyi közvetítőket az EIF a részvételi szándék kifejezésére való nyilvános felhívás segítségével választja ki. A részt vevő tagállamoknak pénzügyi megállapodást 264 kell kötniük az EIB-vel, és a kkv-kezdeményezéshez való hozzájárulás formáját alaponként egyetlen, célirányos nemzeti szintű program képezi. A pénzügyi megállapodás modellje jó támpontként szolgál a tartalom tekintetében, ám tovább igazítható az egyes tagállamok igényeihez (pl. Spanyolországban rotációs rendszer teszi lehetővé valamennyi érdekelt részvételét). Bár a kkv-eszköz sajátos előnyökkel szolgál – nem szükséges nemzeti társfinanszírozás; nem kell előzetes elemzést lefolytatni azon túl, amelyet az Európai Bizottság és az EIB 2013-ban már lefolytatott, illetve az állami támogatási kérdéseket az Európai Bizottság már elrendezte –, igénybevétele egyelőre sokkal kisebb mértékű, mint azt az előzetes elképzelések valószínűsítették. A tagállamok 2016 végéig csatlakozhattak a kkv-eszközhöz, ennek formája, hogy benyújtják szándéknyilatkozatukat az Európai Bizottság számára. A nemzeti programokba történő beillesztésük okozhat problémákat, minthogy a programozás folyamata már lezárult, és az operatív programok módosítása nehézségekbe ütközhet: a tagállamoknak a célirányos nemzeti program módosítását és a források más programokra és prioritásokra történő átcsoportosítását kell kezdeményezniük. A kkv-kezdeményezés közvetlen versenytársat jelent a nemzeti szinten végrehajtott pénzügyi eszközök számára. Bár a kkv-kezdeményezés lebonyolításának általános feltételei egyszerűbbek, viszont a termékek kevésbé rugalmasak. 2.3.2.1.3. Az Európai Stratégiai Beruházási Alap Az Európai Stratégiai Beruházási Alap (a továbbiakban: EFSI)265 az EIB-csoport és az Európai Bizottság közös kezdeményezése, amelyet azért indítottak, hogy segítsék az Európai Unióban meglévő finanszírozási hiányosságok felszámolását magánforrások stratégiai beruházásokra történő mobilizálása segítségével. Az EFSI-nek mint az Európai Beruházási Terv három pillére egyikének célja további pénzeszközök bevonása. Jogilag az EFSI nem pénzügyi eszköz sem az uniós költségvetés terhére finanszírozott műveletekre vonatkozó pénzügyi rendelet, sem az ESB-alapok felhasználását szabályozó CPR meghatározása szerint. Azonban az EFSI finanszírozást nyújt gazdaságilag életképes projektek számára hitel-, garancia- és tőkebefektetés útján. Továbbá fontos, hogy lehetséges az ESB-alapok és az EFSI-források kombinációja vagy az egyes projektek, vagy a pénzügyi eszköz szintjén azokban az esetekben, ahol a vonatkozó elszámolhatósági szabályok ezt megengedik. Az Európai Bizottság és az EIB Csoport pénzügyi megállapodás mintát fogadott el, amely kész sablon alapként szolgál a tagállamok és az EIF közötti, a pénzügyi megállapodásra vonatkozó tárgyalásokhoz. 265 Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2015/1017 rendelete (2015. június 25.) az Európai Stratégiai Beruházási Alapról, az Európai Beruházási Tanácsadó Platformról és a Beruházási Projektek Európai Portáljáról, valamint az 1291/2013/EU és az 1316/2013/EU rendelet módosításáról – az Európai Stratégiai Beruházási Alap 264 223 2. Modul – programvégrehajtás Az EFSI 16 milliárd euró nagyságrendű garanciát biztosít az EU költségvetési forrásaiból, amelyet az EIB saját tőkéjéből származó 5 milliárd euró egészít ki: e további garancia magasabb kockázatvállalást tesz lehetővé az EIB-projekt finanszírozása során. A gyakorlatban az EIB valamennyi javasolt projekt esetében (ahogy az szokás) elvégzi a standard hitelvizsgálatot annak érdekében, hogy döntést hozhasson a projekt támogathatóságáról, hozzáadott értékéről, magántőke-bevonó képességéről, az uniós szakpolitikákkal való összhangjáról és gazdasági, műszaki, pénzügyi fenntarthatóságáról. Azonban a normál EIB-tevékenységhez képest magasabb kockázati szint is elfogadható, illetve az árazási stratégia is eltér, köszönhetően az EFSI-garancia meglétének. Ezt azért így alakították ki, hogy az EFSI segítségével történő beruházások a piaci kockázatkerülő magatartás okozta problémák megoldását szolgálják, minthogy ezek akadályozzák Európában a beruházások véghezvitelét. Az EFSI két csatornán keresztül nyújt a projektek számára támogatást: az Infrastruktúra és Innovációs Ablak (IIW) az EIB-n keresztül elérhető, illetve a Kkv Ablak (SMEW), amelyet az EIF működtet kkv-k és közepes tőkeértékű vállalkozások számára. Infrastruktúra és Innovációs Ablak (IIW) – EIB: Bilaterális együttműködés (magasabb szintű EIB kockázatvállalással) Refinanszírozás (e.g.: EIB Globális Hitel) Projekt társfinanszírozás Portfólió kockázatmegosztás Beruházási platform Közös beruházási platform (tematikus és/vagy földrajzi) Kkv Ablak (SMEW) – EIF: Kkv-finanBilaterális szírozási együttműköplatform dés Együttműkö- Multilate­ dés az egyedi rá­lis plat­ Európai Beruházás- cél érdekében for­mok­hoz való csat­ kialakított tanácsadói lakozás csomópont kkv-termékek kialakí­tásában (pl. Tőkej­ EIAH uttatási és társfinan­ platform) szírozásában Tanácsadói együttműködés 45. ábra EIB – nemzeti fejlesztési bank együttműködési lehetőségek az EFSI keretében Forrás: Nyikos szerkesztése266 Projektszinten lehetséges a nemzeti (köz/nemzeti fejlesztési bank vagy magán) és EFSI-források kombinációja. Azonban az ESB-alapok és az EFSI-források adott projekt keretében történő ös�266 Nyikos: Financial instruments in the 2014–20 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. 224 Kohéziós politika 2014–2020 szerendezése esetében a projekt ESB-alapok finanszírozású része (amely az ESB-alapok forrásait és a nemzeti társfinanszírozást tartalmazza) nem részesülhet EFSI-támogatásban; máskülönben kettős finanszírozásnak minősülne. Ez azt is jelenti, hogy a projekt EFSI-támogatása nem számíthat bele az ESB-alapok támogatású program nemzeti társfinanszírozásába, és a projekt EFSI-finanszírozású része sem számolható el az ESB-alapok terhére. Lehetséges azonban a pénzeszközök olyan egymás mellé rendelése, hogy azok különböző projektrészeket finanszíroznak, vagy a források oly módon való strukturálása, hogy az EFSI-pénzeszközök fedezik az infrastrukturális projekt jövedelemtermelő részét, és az ESB-alapok a projekt további részét. A pénzügyi eszközök szintjén az ESB-alapok támogathatják adott EFSI Beruházási Platform kockázatviselési kapacitását („layered fund” formájában), és más forrásból származó pénzeszközöket is bevonhatnak, különösképpen magánbefektetők és nemzeti fejlesztési bankok forrásait. Lehet újonnan alapított beruházási platform, illetve meglévőhöz való hozzájárulás is. A kombináció másik előnye, hogy az EFSI-források előrehozhatók a pénzügyi eszköz indításának szakaszába. Az EFSI-támogatású EIB-beavatkozások nem minősülnek állami támogatásnak, és nem képezik állami támogatás szempontú vizsgálat tárgyát. Az EFSI-szabályozás267 2. cikke leszögezi, hogy (3) „nemzeti fejlesztési bankok vagy intézmények olyan hivatásos alapon pénzügyi tevékenységeket folytató jogi személyek, amelyek valamely tagállamtól vagy valamely központi, regionális vagy helyi szintű szervezettől megbízást kapnak arra, hogy fejlesztési tevékenységeket végezzenek”. Azokban a feltételekben, amelyek mentén a nemzeti fejlesztési bankok az EFSI-hitelekből vagy -beruházásokból részesülhetnek, az EIB-vel kell megegyezni, és az EFSI Irányító Bizottságának kell azokat jóváhagynia. 2.3.2.2. Általános feltételeket teljesítő termékek (dobozos pénzügyi termékek) Az úgynevezett dobozos termékek268 szintén a végrehajtási opciók részét képezik. Standard előírásokat és feltételeket269 jelentenek, amelyek kompatibilisek az ESB-alapok szabályozásaival és az állami támogatási normákkal. A végrehajtási szabályok valamennyi típusú eszköz esetében lefektetik a szakmai és jogi minimumkövetelményeket tartalmazó feltételrendszert,270 és az irányító hatóságok kiegészíthetik ezeket további feltételekkel, ha ezáltal nem változnak meg a szakmai és jogi követelmények. Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2015/1017 rendelete (2015. június 25.) az Európai Stratégiai Beruházási Alapról, az Európai Beruházási Tanácsadó Platformról és a Beruházási Projektek Európai Portáljáról, valamint az 1291/2013/EU és az 1316/2013/EU rendelet módosításáról – az Európai Stratégiai Beruházási Alap 268 CPR 38 (3) a cikke 269 A Bizottság 964/2014/EU végrehajtási rendelete (2014. szeptember 11.) az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályainak a pénzügyi eszközökre vonatkozó általános feltételek tekintetében történő megállapításáról 270 Feltételrendszer: A pénzügyi eszköz struktúrája / Az eszköz célja / Állami támogatási szempontok / Hitelezési garancia / garancia / befektetési politika / árazási politika / A program a pénzügyi közvetítő számára nyújtott hozzájárulása (a termék részletei) / A program a pénzügyi közvetítő számára nyújtott hozzájárulása (tevékenységek) / Az irányító hatóság kötelezettségei / Időtartam/Érdekek összeegyeztetése / Igénybe vehető pénzügyi közvetítők / Kitűzött eredménycélok (jelentés, monitoring és értékelés) / Támogathatóság a végső kedvezményezettek esetében / A végső kedvezményezetteket célzó termék jellemzői / A gazdasági haszon értékelése 267 2. Modul – programvégrehajtás 225 A dobozos termékek alkalmazhatóak lehetnek abban az esetben, ha az adott eszközök és feltételeik megfelelnek a piaci igényeknek, a megcélzott végső kedvezményezetteket meghatározták az előzetes elemzés során, és a konstrukció gyors indíthatósága meghatározó jelentőségű. Jó megoldás, ha az irányító hatóság korlátozott mértékű forrást bocsát valamely speciálisan kialakított pénzügyi eszköz rendelkezésére. Az általános feltételeket teljesítő termékek meghatározása a jogszabályban 1. Kkv-hitel – amelynek alapja portfólió szemléletű kockázatmegosztási hitelezési modell – esetében a program pénzeszközeit a kiválasztott pénzügyi közvetítő kapja meg azzal a céllal, hogy új hitelportfólió kialakításának társfinanszírozására használja fel. A kockázatmegosztás mértéke: 80–20%, a pénzügyi közvetítő saját forrásainak terhére vállalja (a piaci feltételeknek megfelelően) a hitel értékének minimum 20%-át kitevő kockázatot: 1 millió euró nagyságrendig a beruházáshoz kapcsolódó állóeszköz és immateriális javak, illetve forgóeszköz kedvezményes kondíciókkal történő finanszírozása. 2. A kkv-garancia (felső határral rendelkező garancia) a kkv-k számára történő hitelezést támogatja azáltal, hogy védelmet nyújt a hitelezési kockázat ellen (az első veszteség felső határig történő átvállalásával). Célja, hogy csökkentse a kkv-k forráshoz jutásának nehézségeit, melynek oka lehet (i.) a megfelelő fedezet hiánya kombinálva (ii.) azzal a viszonylag magas hitelkockázattal, amelyet a bank számára jelent. A garancia mértéke: a hitel értékének maximum 80%-a (a pénzügyi közvetítő által viselt kockázat egyetlen esetben sem lehet kevesebb 20%-nál), és a garancia felső határát előzetes kockázatelemzés alapján kell megállapítani (nem haladhatja meg a 25%-ot). A hitel futamidőszaka 1 és 10 év közötti (beleértve a türelmi időt), és a hitel összege maximum 1,5 millió euró. 3. Tőkebefektetési alap kkv-k és start-up cégek számára, melynek alapját társbefektetési modell képezi (Co-investment Facility). Segíti további pénzeszközök bevonását a kkv-k finanszírozásába, tőkebefektetési alapokkal vagy más piaci befektetőkkel kialakított együttműködés révén. A pénzügyi közvetítő magáncég, amely valamennyi befektetési/elidegenítési döntését megfelelő szakmai gondossággal hozza meg. A köz- és magánforrásokból történő hozzájárulás függ a megcélzott befektetéstől, a magán hozzájárulástól (a program hozzájárulásához illeszkedve), mértéke a kkv-ba fektetett teljes tőke minimum 10/40/60%-a lesz. A befektetési időszak jellemzően a pénzügyi megállapodás aláírásától számított 10 év, és a tőkejuttatás mértéke adott kkv esetében maximum 10 millió euró (az esetleges további tőkebefektetéseket is beleszámítva). 4. Az energiahatékonysági és megújulóenergia-hitel a lakóépület-iparban (felújítási hitel) konstrukció esetében a pénzügyi közvetítő számára juttatott hozzájárulás a természetes személyek (végső kedvezményezettek) számára történő hitelezést segíti a kockázat a pénzügyi közvetítővel való megosztása mellett. A kockázat megosztása: 85/15%, a pénzügyi közvetítő saját forrásainak terhére viseli a (piaci feltételeknek megfelelő) kockázatok minimum 15%át. A hitel futamidőszaka maximum 20 év (beleszámítva a türelmi időt), és a hitel mértéke tulajdonosonként 50 000 euró lehet. 5. A társbefektetési eszköz start-up cégek és kkv-k számára nyújt finanszírozást. Segíti üzleti modelljük kialakítását, és ezáltal további pénzeszközök bevonását valamely jelentős pénzügyi közvetítő által működtetett közös befektetési konstrukció keretében. A befektetés teljes értéke – a köz- és magánforrásokat is beleszámítva – maximum 15 millió euró lehet adott kkv esetében. 226 Kohéziós politika 2014–2020 6. Városfejlesztési alapok fogják támogatni a városok projektjeit közlekedésfejlesztés, energiahatékonyság vagy városi területek regenerálása érdekében. A projekteknek pénzügyileg életképesnek kell lenniük, és integrált, fenntartható városfejlesztési stratégiák részeként kell megvalósulniuk. A teljes beruházás, a köz- és magánforrások együttesen 20 millió euró értékig terjedhet egy-egy projekt esetében. A támogatás formáját pénzügyi közvetítő által működtetett hitelalap alkotja, melynek forrását az ESB-alapok és legalább 30% magántőke adják. 27. szövegdoboz Általános feltételeket teljesítő dobozos termékek Forrás: Nyikos szerkesztése271 A dobozos termékek használata jó megoldás lehet, ugyanis ezen termékek esetében nem merülhet fel állami támogatási probléma, minthogy a rögzített feltételek összhangban állnak az állami támogatási szabályokkal.272 Ugyanakkor gazdasági megfelelőségük a nemzeti/ regionális gazdasági helyzet és környezet tekintetében kérdéses lehet. 2.3.2.3. Egyedi céloknak megfelelően kialakított eszközök Az egyedi pénzügyi eszközök273 esetében az irányító hatóság pénzügyi hozzájárulást biztosít új vagy már meglévő pénzügyi eszközök számára. Ez megfelelő lehet olyan esetekben, amennyiben a piaci igények és a megcélzott végső kedvezményezettek jellemzői nagyon speciálisak, és nem kezelhetők az általános feltételeket teljesítő pénzügyi termékek alkalmazásával, vagy az irányító hatóság olyan beavatkozási területen kíván fellépni, ahol széles körű szakértelmet épített fel, és/vagy általános feltételeket teljesítő pénzügyi (kész)termék még nem áll rendelkezésre. Az egyedi pénzügyi eszközök megoldást jelenthetnek azokban a helyzetekben, amikor a magán- és közszférabeli partnerek közötti kockázatmegosztás „fejlett” modelljének vagy hitel és vissza nem térítendő támogatás kombinációjának (vagy a vissza nem térítendő támogatás banki eszközökkel való szélesebb körű kombinációjának) alkalmazása valószínűsíthető. 2.3.2.4. Kombinált megoldások A CPR nyilvánvalóvá teszi, hogy több típusú kombináció alkalmazása lehetséges:274 a különböző programok és alapok egy pénzügyi eszköz keretében történő összerendezése, pénzügyi eszközök, vissza nem térítendő támogatások és más típusú segítségnyújtási Nyikos: Financial instruments in the 2014-20 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. 272 Opcionális végrehajtás, de amennyiben alkalmazásra kerül, kötelező előírások és feltételek 273 CPR Art. 38 (3) b 274 CPR 37. (7) cikke 271 2. Modul – programvégrehajtás 227 formák ötvözése. A különböző forrásból származó pénzeszközök egy pénzügyi eszköz keretében történő felhasználásának előnye abban rejlik, hogy megteremthetőek a kritikus tömegű pénzeszköz és méretgazdaságosság feltételei, ugyanakkor széles körű szakpolitikai célrendszerhez illeszthető. A tagállamok és a programokért felelős hatóságok számára a pénzügyi eszközök keretében nyújtott támogatás más segítségnyújtási formákkal való kombinációja tárgyában kiadott iránymutatásban a Bizottság a támogatások kombinációjának két típusát mutatta be: a pénzügyi eszközön belül (egy projekt) és a végső kedvezményezett szintjén (két különböző projekt kombinációja). Az iránymutatás értelmében a vissza nem térítendő támogatás, úgymint szakmai támogatás, kamattámogatás és garanciadíj támogatás kombinálható pénzügyi eszközzel az adott projekt keretein belül, ha közvetlenül kapcsolódnak a pénzügyi eszközhöz, és végső kedvezményezettjük megegyezik. A különböző típusú támogatásokról azonban külön-külön nyilvántartást kell vezetni. Következésképpen, valamely ESB-finanszírozású pénzügyi eszköz végső kedvezményezettje részesülhet más ESB-finanszírozású prioritás vagy program támogatásából, illetve más, az Európai Unió költségvetési forrásaiból finanszírozott eszköz támogatásából. A pénzügyi eszközök és a vissza nem térítendő támogatás kombinációjának egyik nagy előnye, hogy támogatja a korábbi vissza nem térítendő támogatáson alapuló rendszerről a pénzügyi eszköz irányába történő elmozdulást. Emellett megadja a rugalmasságot is a pénzügyi eszköz és a vissza nem térítendő támogatás megfelelő kombinációjának kialakításához, a megcélzott végső kedvezményezettek és forráshoz jutáshoz való sajátosságaiktól függően. Ezen túl, javítja az uniós közpénzek felhasználásának eredményességét azáltal, hogy ennek a lehető legmagasabb szintjére törekszik a vissza nem térítendő támogatásnál alacsonyabb szintű támogatásintenzitással. Kombinált termékek indítása esetében figyelembe kell venni, hogy a folyamatok nem lehetnek sokkal hosszabbak és összetettebbek, mint a normál, tiszta profilú termékek (közvetlen vissza nem térítendő támogatások és visszaforgó jellegű segítségnyújtás) esetében. 2.3.3. Pénzügyi eszközök Magyarországon A 2007–2013-as programozási időszakban Magyarország úgy döntött, hogy a kkv-k pénzügyi forrásokhoz jutását a pénzügyi eszközök alkalmazásával is javítja. A programozási dokumentumok és a 2013. évi végrehajtási jelentés szerint a pénzügyi eszközök legfontosabb célja a piac nyújtotta források korlátozott elérhetősége volt, illetve a pénzügyi eszközök bevezetését erősen befolyásolta az a gondolat, hogy a vissza nem térítendő támogatásoknál nagy valószínűséggel hatékonyabb támogatási formát alkotnak. A pénzügyi eszközökre elkülönített keret az ERFA-források megközelítőleg 6%át275 tette ki, és alapvetőn a Gazdaságfejlesztési OP nyújtott pénzeszközöket a pénzügyi eszközök 276 javára. A GOP 4. prioritásának (pénzügyi eszközök) allokációját 3%-kal megemelték az operatív program 2009-ben történt módosításával. 276 Gazdaságfejlesztési Operatív Program. CCI szám: 2007HU161PO001. www.nfu.hu/umft_operativ_programok 275 228 Kohéziós politika 2014–2020 37. táblázat Pénzügyi eszközök Magyarországon Ops Az OP kerete (TA nélkül) Gazdaságfejlesztési Operatív Program 2007–2013 (GVOP), amely a konvergencia régiókra irányul (a 7-ből 6 régió) 3,257 millió euró Közép-Magyarország Operatív Program 278 2007–2013 (KMOP) a regionális foglalkoztatás és versenyképesség célkitűzéshez kapcsolódóan 1,663 millió euró 6 Regionális Fejlesztési Operatív Program 279 (ROP) a konvergencia régiókban 4,881 millió euró Pénzügyi eszközök formái az OP-ban Pénzügyi eszközök kerete az OP-ban PE az OP PE az ERFA forrás forrás %-ban %-ban 727 millió euró hitel, garan(a teljes pénzcia, kocká22%277 ügyi eszköz prizati tőke oritási tengely) kb. 117 millió euró hitel, garan(A pénzügyi cia, kocká7% eszközök az 1. zati tőke prioritás részét adják) 7 millió euró /OP (A regionákockázati lis kkv-szektor 0,8% tőke erősítésére irányuló prioritásokban) 5% 0,7% 0,3% 14,441 millió euró 6% ERFA-támogatás a 2007–2013-as időszakban 277 278 279 Forrás: Nyikos szerkesztése A pénzügyi eszközök útján történő támogatás hitel, garancia és kockázati tőke formájában történt. Az eszközöket párhuzamosan alakították ki a GOP és KMOP keretében, így ugyanazok a konstrukciók váltak elérhetővé a két operatív programban (tükörkonstrukciók) azzal a kivétellel, hogy a GOP a konvergenciarégiókat, a KMOP a közép-magyarországi régiókat támogatta. 2014-re a GOP források 24%-a, összesen 703 millió euró szolgálta pénzügyi eszközök megvalósítását (KPMG 2013; GOP éves végrehajtási jelentés; GOP 2007) 278 Közép-Magyarországi Operatív Program 2007–2013. CCI számr: 2007HU162PO001. www.nfu.hu/umft_ operativ_programok 279 Regionális fejlesztési programok 2007–2013. www.nfu.hu/umft_operativ_programok 277 229 2. Modul – programvégrehajtás 38. táblázat A pénzügyi eszközök konkrét formája 2007–2013-ig 280 OP GOP KMOP Pénzügyi eszköz GOP KMOP Új Széchenyi kombinált mikrohitel-VNT konstrukció Új Magyarország mikrohitel GOP KMOP Új Széchenyi Hitelprogram GOP KMOP Új Magyarország KKV Hitel280 GOP KMOP Új Magyarország” forgóeszköz hitel GOP KMOP Új Magyarország Portfoliogarancia Program Új Széchenyi Hitelgarancia Program Új Széchenyi Viszontgarancia Program Új Magyarország Kockázati Tőke Program – Közös Alap Alprogram GOP KMOP GOP KMOP GOP KMOP 280 Rövid leírás Kkv-k számára, 120 hónap Min. 1 millió Ft, max 20 millió Ft (kb. min EUR 3,500, max. EUR 70,000) 10% önerő, 45% mikrohitel, 45% VNT A program elsők között indult az Európai Unióban. Szűken meghatározott célja azoknak a kkv-knak a hitelezése volt, amelyek korábban nem vettek fel hitelt és hitelképesek. Max. hitel 3 219 euró (10 millió euró) Mikro- és kisvállalkozások, 36/120 hónap (a hitel típusától függően, pl. beruházás vagy eszköz) A hitel maximális összege folyamatosan emelkedett a programidőszak során és 2013-ban elérte az 1,61 millió eurót (500 millió euró). Kis- és középvállalkozások számára, 10 évre Min. 10 millió Ft, max. 100 millió Ft (kb. min. 35 000 euró, max. 350 000 euró) Kis- és középvállalkozások számára, 1-2 év futamidővel Min. 1 millió Ft, max. 200 millió Ft (kb. min. 3500 euró, max. 700 000 euró) 80%-os mértékig Program meghirdetése 2011 2007 2011 2009 (2012-ben lezárult) 2009 (2010-ben lezárult) 2008 A hitelek arányában meghatározott max. garan- 2011 ciamérték 80%. A hitelek arányában meghatározott max. garan- 2011 ciamérték 85%. 2013-ban módosítások történtek: A viszontgarancia 85%-ról 100%-ra emelkedett. 2009 Kockázati tőkecégeken keresztül, feladatuk meghatározott mértékű további forrás bevonása a Magyar Vállalkozásfinanszírozási Zrt. nyújtotta pénzeszközök mellett. Az említett partnerek kiválasztására 2009-ben került sor nyílt versenyeztetés alapján. A Magyar Fejlesztési Bankkal együtt. 2008 végén, együttműködésben az MFB-vel, két új hitelterméket vezettek be, az egyik az úgynevezett kkv-beruházási hitelezést célozta (kkv-hitel), a másik az Új Magyarország Forgóeszköz Hitel (UMFOR). Ezek a termékek azonban nem érték el a velük szemben támasztott népszerűségi elvárásokat elsősorban a bonyolult végrehajtási eljárásrendnek köszönhetően. 230 OP Kohéziós politika 2014–2020 Pénzügyi eszköz GOP KMOP Új Széchenyi Kockázat Tőke Program – Közös Növekedési Alap Alprogram GOP Új Széchenyi KocKMOP kázati Tőke Program – Közös Magvető Alap Alprogram ROP-ok Tőkealap Program meghirdetése Rövid leírás A projektek legalább 20%-ának innovatívnak vagy a vállalkozásindítás kezdeti szakaszában kell lennie. 2012 Ez a tőkejuttatási program a kezdő vállalkozásokra összpontosít. A projektek legalább 50%ának vagy innovatívnak vagy a vállalkozásindítás kezdeti szakaszában kell lennie. Kockázati tőke a régiókban 2012 2010 Forrás: Nyikos: Financial Instruments for Better Public Spending – Implementing Mechanisms and Effects281 A JEREMIE megvalósításának érdekében Magyarország pénzügyi közvetítők széles körű hálózatát hívta életre refinanszírozási modellben. A forrásallokációból és a tranzakciókból való részesedésük sorrendjében a hiteleket három típusú pénzügyi közvetítő nyújtotta (hitelintézetek, pénzügyi vállalkozások és helyi vállalkozói központok). Elsősorban a bankok működtették a garancia- és viszontgarancia-konstrukciókat, amelyek mögött a közszférába tartozó garanciaszervezetek (pl. Garantiqa) álltak. Kockázati tőketársaságként bejegyzett vállalkozások kaptak lehetőséget különböző tőkejuttatási termékek terítésére. 39. táblázat A pénzügyi közvetítők típusa és száma 2007–2013-ig A pénzügyi közvetítőkkel kötött megállapodások száma Pénzügyi közvetítők Kockázati tőke alapkezelők Kereskedelmi bankok Pénzügyi vállalkozások Takarékszövetkezetek Mikrofinanszírozási szervezetek / vállalkozói központok Összesen A termékek típusa 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. dec. dec. dec. dec. dec. hitel 8 99 53 76 35 18 116 76 111 35 27 119 94 134 35 28 120 97 134 35 29 120 97 134 35 271 356 409 414 415 – X X X X gakock. kombi­ nált mik­ rancia tőke ro­hitel – – X – X – X – – X – – X – – Forrás: Nyikos: Financial Instruments for Better Public Spending – Implementing Mechanisms and Effects282 In: (szerk.) 24th NISPAcee Annual Conference: Spreading Standards, Building Capabilities: European Administrative Space in Progress. NISPAcee Press; Forumi Shqiptar Social Ekonomik (ASET), 2016/22, 22. (ISBN 978-80-89013-81-4) 282 Uo. 281 2. Modul – programvégrehajtás 231 46. ábra A különböző magyarországi pénzügyi eszközök abszorpciós folyamata Forrás: Nyikos283, adatok Fontium, Magyar Fejlesztési Bank Összességében, amíg a hitelkonstrukciók a pénzügyi célértékeket túlteljesítették, a garancia- és kockázatitőke-konstrukciók esetében lassú felfutás és következésképpen a források lassúbb abszorpciója figyelhető meg. A pénzügyi teljesítmény terén tapasztalt különbségek több okra vezethetők vissza: • részben intézményi és szabályozói jellegű (pl. az intézményrendszer kialakításának időigényes folyamata a programozási időszak első felében és a szabályozói terhek a garanciakonstrukciók esetében); • részben stratégiai jellegű (a hitel-, különösen a vissza nem térítendő támogatással kombinált konstrukciók iránti fokozottabb igény). Bár Magyarországot súlyosan érintette a gazdasági és pénzügyi válság, a gazdaság gyors fejlődésnek indult 2014-ben. Az Európa 2020 nemzeti vállalások terén azonban még lényeges elmaradások tapasztalhatóak. A kkv-k innovációs tevékenysége és versenyképessége gyenge. Növelni kell a K+F-re fordított kiadásokat, a megújuló energiaforrások használatát, javítani kell az energia és erőforrások felhasználásának hatékonyságát. Ezeket a szempontokat tükrözik az európai szemeszter keretében kidolgozott ajánlások is. A helyzetből adódóan Magyarország az ESB-alapok 60%-át gazdaságfejlesztésre és munkahelyteremtésre fordítja. A GINOP (Gazdaság-fejlesztési és Innovációs Operatív Program) pénzügyi 283 Nyikos: Financial instruments in the 2014-20 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. 232 Kohéziós politika 2014–2020 eszköz 693,15 Mrd Ft és a VEKOP (Versenyképes Közép-Magyarország Operatív Program) pénzügyi eszköz 24,45 Mrd Ft értékű allokációjával a 2007–2013-as időszakban rendelkezésre álló keretekhez képest megháromszorozta továbbá a pénzügyi eszközökre fordítható pénzeszközöket. A pénzügyi eszközök alkalmazási területe kibővült a K+F+I, energia, IKT és szociális gazdaság ágazatokkal. 47. ábra A pénzügyi eszközök indikatív elosztása Forrás: Nyikos előadása284 A pénzügyi eszközök lebonyolítása érdekében a Magyar Fejlesztési Bankot jelölték ki holdingalap-kezelőnek, a jogalapot biztosítja az MFB és a kormányrendelet, amely a szervezet feladataként az EU-s források menedzselését jelöli meg, valamint az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelve a közbeszerzésről 11. cikk (Kizárólagos jog alapján odaítélt, szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések) és a 12. cikk 4. bekezdése (A közszférába tartozó szervezetek közötti feladat-ellátási szerződések). 284 Magyar Fejlesztési Bank Zrt. (MFB) és az NGM közös sajtótájékoztatója 2016. dec. 10. Budapest 2. Modul – programvégrehajtás 233 48. ábra Magyar pénzügyi eszközök lebonyolítási struktúrája Forrás: Nyikos: Financial instruments in the 2014-20 programming period: First experiences of member states; European Parliament, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, 2016, 103. 2.4. Bevételt termelő műveletek, nagyprojektek, PPP 2.4.1. Jövedelemtermelő projektek A jövedelemtermelő/nettó bevételt termelő projektek támogatása meglehetősen komplex terület. A jövedelemtermelő műveletek alapvető kohéziós szabályait a CPR 61. és 65. cikke, és a Bizottság 480/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete határozza meg. Az ESB-alapokra vonatkozó szabályok értelmében – a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elve alapján – a támogatott projektek csak a megvalósíthatóság szempontjából szükséges mértékű társfinanszírozásban részesülhetnek. Ezen elvvel összhangban az uniós forrásból társfinanszírozott projektekre adható maximális támogatás kiszámításakor figyelembe kell venni mindazon bevételeket, amelyek közvetlenül a támogatott projekt révén a beruházás hasznos élettartama285 során keletkeznek, ezáltal a projekt külső finanszírozási igényét csökkentik. A költségek és bevételek számítása során a különbözeti módszer az irányadó, tehát csak a támogatás nélküli vagy kisebb mértékben támogatott projekt, és a támogatott projekt keretében megvalósuló beruházás költségeinek és bevételeinek a különbözete vehető figyelembe. Amennyiben a beruházás összköltsége elszámolható és nem elszámolható költségeket egyaránt tartalmaz, az előre kikalkulált várható jövedelmeket pro rata alapon, azaz arányosan szükséges 285 Annak megvalósítása, fenntartása és az amortizációs időszak során 234 Kohéziós politika 2014–2020 a finanszírozási hiány meghatározásához figyelembe venni: a megfelelő arány szerint megosztva kell beszámítani az elszámolható és a nem elszámolható költségekkel szemben. Azokra a projektekre, amelyek az EUMSz 107. cikkének (1) bekezdése szerint meghatározott állami támogatási szabályok hatálya alá tartoznak, nem az 1303/2013/EU rendelet 61. cikkét kell alkalmazni, hanem az állami támogatásokra vonatkozó szabályokat. Az általános csoportmentességi rendelet286 alkalmazásában a támogatási összeg meghatározásakor az alábbi támogatási kategóriák esetében kell figyelembe venni az elszámolható költségek és a működési eredmény különbségét: • energiahatékony távfűtéshez és távhűtéshez nyújtott beruházási támogatás (46. cikk); • energetikai infrastruktúrára irányuló beruházási támogatás (48. cikk); • a kultúrát és a kulturális örökség megőrzését előmozdító támogatás (53. cikk); • sportlétesítményekre és multifunkcionális szabadidős létesítményekre nyújtott támogatás (55. cikk); • helyi infrastruktúrára irányuló támogatás (56. cikk). Támogatási szabályok alapján tehát a projektek az alábbi csoportokba sorolhatók • Nettó bevételt termelő közcélú projektek: Közcélúnak nevezzük a projektet, ha nem tartozik az állami támogatási szabályok alá, hanem alkalmazandó rá a CPR 61. cikke. A CPR, valamint a Bizottság 480/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete alapján szükséges meghatározni a projekt nettó bevételét. A nettó bevétel a bevételek és a működési költségek, valamint az adott időszakban a rövid élettartamú felszerelések cseréjére fordított költségek különbözete. A projekt következtében megvalósuló működésiköltség-megtakarításokat úgy kell kezelni, mint a nettó bevételeket, kivéve, ha ezeket a működtetésre irányuló támogatások ugyanilyen mértékű csökkentése ellentételezi. A jogszabályok alapján a bevétel a művelet keretében kínált árukért vagy szolgáltatásokért közvetlenül a felhasználók által fizetett pénzeszköz-beáramlást jelenti, például – az infrastruktúra használatáért közvetlenül a felhasználókat terhelő díjakat; – a föld vagy az épületek eladásából vagy bérbeadásából származó bevételeket; – a szolgáltatásokért kapott ellentételezést. A bevételek nem tartalmaznak a nemzeti vagy regionális költségvetésekből, vagy nemzeti társadalombiztosítási rendszerekből származó transzfereket. A pénzügyi fenntarthatóság vizsgálatakor, illetve a túlkompenzáció elkerülését szolgáló számítások keretében azonban szükséges figyelembe venni ezen bevételeket is. • Nettó bevételt nem termelő közcélú projektek: olyan közcélú projekt, amely nem termel nettó bevételt, azaz a működési kiadásai meghaladják bevételeit. • Nem bevételtermelő közcélú projektek • State aid hatálya alá tartozó (állami támogatásban részesülő) projektek A korábbiaktól eltérően jelentős mértékben egyszerűsödött a jövedelemtermelő projektek kezelése, mivel bevezették a százalékban kifejezett ágazatspecifikus bevételi átalányértékek 286 651/2014/EU rendelet 2. Modul – programvégrehajtás 235 alkalmazását. Ezzel elkerülhetővé vált, hogy minden esetben ki kelljen számolni a diszkontált nettó bevételeket. A nettó bevételt termelő projektek átalányértékeit a CPR V. melléklete tartalmazza a közúti, vasúti, városi közlekedési ágazat, valamint a víz- és szilárdhulladékágazat tekintetében. Mivel a többi ágazatra vonatkozóan nem álltak rendelkezésre korábbi adatok, ezért azok esetében az Európai Bizottság nem állapított meg átalányt. Amikor a beruházás teljes költsége nem társfinanszírozható, a nettó bevételt a beruházási költségek elszámolható és el nem számolható részeinek arányában kell felosztani. A projektek elszámolható kiadásait előzetesen csökkenteni kell egy előre meghatározott időszakban termelt várható bevétellel. A nettó bevételt a következő módszerek egyikének alkalmazásával kell kiszámítani: a) projektre százalékban meghatározott átalány formájában az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet V. melléklete szerint; b) az ágazat szerinti referencia-időszakot, az elvárható nyereséget, a „szennyező fizet” elv alkalmazását, és régió fellendüléséhez kapcsolódó méltányossági megfontolásokat figyelembe véve. Az a) pontban említett módszer alkalmazása esetén a projekt végrehajtása során és a befejezését követően termelt összes nettó bevételt figyelembe kell venni a százalékban meghatározott átalány alkalmazásakor. A nemzeti szabályoknak megfelelően meg kell határozni azt a módszert, amellyel a Bizottsághoz benyújtott kifizetési kérelemben a nettó bevételt levonják a projekt kiadásaiból. A jövedelemterelő számítást (a nettó bevétel elvét)287 nem kell alkalmazni a következő esetekre: a) kizárólag az ESZA által támogatott projektek; b) olyan projektek, amelyek esetében a teljes elszámolható költség nem haladja meg az 1 000 000 EUR-t; c) teljes visszafizetési kötelezettség alá eső visszatérítendő támogatások és díjak; d) technikai segítségnyújtás; e) pénzügyi eszközökre irányuló vagy azokból származó támogatások; f) olyan projekt, amely esetében a közpénzekből nyújtott támogatás egyösszegű átalány vagy átalányalapú egységköltségek formájában történik; g) olyan projektek, amelyek esetében a támogatási összegeket vagy arányokat az EMVA-rendelet I. melléklete határozza meg. Nem alkalmazandó azokra a projektekre, ahol a nyújtott támogatás: a) csekély összegű (de minimis); b) a kkv-kkal kapcsolatos szabályokkal összeegyeztethető állami támogatás, ha a támogatás intenzitása vagy összege tekintetében az állami támogatással kapcsolatban korlátozást alkalmaznak; c) a szabályokkal összeegyeztethető állami támogatás, ha az állami támogatásra vonatkozó szabályokkal összhangban elvégezték a finanszírozási szükségletek egyedi ellenőrzését. 287 CPR 61. cikkének (1)–(6) bekezdése 236 Kohéziós politika 2014–2020 2.4.2. Nagyprojektek A nagyprojektek jellemzően nagyszabású infrastrukturális fejlesztések a közlekedés és a környezetvédelem területén, illetve egyéb ágazatokban, például kulturális, oktatási vagy infokommunikációs területeken. Mivel a nagyprojektek több mint 50 millió euró támogatást kapnak az ERFA és/vagy a Kohéziós Alap révén, az Európai Bizottság értékeléséhez és egyedi döntéséhez kötöttek. A CPR 100. cikk szerint a nagyprojekt: • olyan munkálatok, tevékenységek vagy szolgáltatások sorából álló művelet, amelynek célja valamely pontosan meghatározott gazdasági vagy műszaki természetű oszthatatlan feladat elvégzése, amely • egyértelműen azonosított célokkal rendelkezik, és • amelynek tekintetében a teljes elszámolható költség meghaladja az 50 000 000 EUR-t, illetve a 9. cikk első bekezdésének 7. pontjában meghatározott „a fenntartható közlekedés előmozdítása és szűk keresztmetszetek megszüntetése a kulcsfontosságú hálózati infrastruktúrákban” tematikus célkitűzéshez hozzájáruló műveletek esetében akkor, ha a teljes elszámolható költség meghaladja a 75 000 000 EUR-t. A Bizottság végrehajtási aktussal (határozattal) fogadja el a nagyprojektjavaslatot. A független szakértői minőségvizsgálat előfeltétel ahhoz, hogy a tagállamok a CPRban meghatározott értesítési eljárással összhangban benyújthassák a nagyprojektet a Bizottsághoz. Az értesítési eljárás esetén a tagállamnak döntenie kell arról, hogy a nagyprojektet a Bizottság technikai segítségnyújtásával támogatott független szakértők (JASPERS) vagy – a Bizottság egyetértésével – más független szakértők vizsgálják meg. A nagyprojektek minőségvizsgálatát elvégző független szakértők kapacitása, kompetenciái és pártatlansága azon legfőbb szempontok között szerepelnek, amelyektől függ, hogy a vizsgálat eredménye jó minőségű és megbízható lesz-e. Következésképp annak biztosítása érdekében, hogy az ezen független szakértők által elvégzett minőségvizsgálat megbízható és kiváló legyen, meg kell határozni a rájuk vonatkozó követelményeket. A független szakértők mindegyikének eleget kell tennie ezen követelményeknek, függetlenül attól, hogy munkájuk technikai segítségnyújtás formájában kap-e támogatást a Bizottság kezdeményezéséből vagy valamely tagállamtól. Mielőtt még a Bizottság egyetértését kérné a független szakértők kiválasztásával kapcsolatban, a tagállamnak meg kell győződnie arról, hogy a független szakértők eleget tesznek-e ezeknek a követelményeknek. Mivel kizárólag a független szakértők által pozitívan elbírált nagyprojektek nyújthatók be a Bizottsághoz az értesítési eljárást használva, egyértelmű kritériumokat kell megállapítani e célból. Annak érdekében, hogy az összes minőségvizsgálatot ugyanazon módszertani megközelítés alapján végezzék el, továbbá, hogy a minőségvizsgálatot oly módon folytassák le, hogy az hozzájáruljon a vizsgálat tárgyát képező nagyprojekt minőségének javításához, meg kell határozni a minőségvizsgálat folyamatának lépéseit és a vizsgálat keretében használandó minőségértékelési paramétereket is. A 12/0047/02 sz. COCOF-feljegyzés alapján annak érdekében, hogy csökkenjen a befejezetlen (és ezért támogatásra nem jogosult) nagyprojektek kockázata, a Bizottság a tagállamok – és elsősorban Magyarország – javaslatára kidolgozta annak módszertanát, 2. Modul – programvégrehajtás 237 hogy hogyan lehet programozási időszakokon átnyúlóan megvalósítani nagyprojekteket ún. szakaszolással. Ennek gyakorlati lépéseként egy olyan listát kell összeállítani, amely tartalmazza a szakaszokra bontott nagyprojekteket, és amelyről a Bizottság és az érintett tagállamok egyeznek meg. Egy nagyprojekt szakaszokra bontásának hivatalos kérelmezéséhez a tagállamnak be kell nyújtania vagy a nagyprojektkérelmet, mely a nagyprojekt két szakaszra bontását tartalmazza, vagy a vonatkozó bizottsági határozat módosítása iránti kérelmet, összhangban a vonatkozó eljárásokkal. A Bizottság elfogadhatja a nagyprojektek két időszakot érintő szakaszokra bontása iránti kérelmeket, amennyiben teljesülnek a következő feltételek: • A Bizottság a 2000 és 2006 közötti programozási időszakban nem hagyta jóvá a projektet nagyprojektként (infrastrukturális vagy termelő beruházás). • A projektnek fizikai és pénzügyi szempontból két világosan elhatárolható szakasza van, az egyes szakaszok tényleges tartalmát és releváns pénzügyi allokációját megfelelően ismertetni kell, és a leírásnak az ellenőrzési nyomvonal részét kell képeznie. Az egyes szakaszok pénzügyi allokációját a szakaszok fizikai elemeire való hivatkozással kell megállapítani, hogy elkerülhető legyen ugyanazon kiadás kétszeri bejelentése a Bizottság felé. • A projekt második szakasza jogosult a strukturális alapokból és/vagy a Kohéziós Alapból történő finanszírozásra a 2014–2020 közötti időszakban. • Miközben a 2007–2013 közötti időszakhoz (első szakasz) képest csökken a projekt pénzügyi allokációja, a nagyprojekt módosítására irányuló kérelemben változatlan marad a nagyprojekt eredeti átfogó célkitűzése, melyet a 2014–2020 közötti időszakban kell megvalósítani, és utalást tesz a projekt második szakaszára (beleértve a befejezés tervezett időpontját). A projekt második szakaszának meg kell felelnie a 2014–2020 közötti időszakban alkalmazandó valamennyi szabálynak. Amennyiben a tagállam nem tudja befejezni, működőképessé tenni és üzembe helyezni a projektet, alkalmazható a jogtalanul kifizetett összegek visszafizettetésére irányuló pénzügyi korrekció. 2.4.3. Public-Private Partnership (PPP) A magán- és közszféra közötti partnerségek (PPP) az utóbbi időben Európa-szerte egyre növekvő népszerűségnek örvendenek. A tagállamokban megvalósuló modellek sok tekintetben különböznek egymástól, a nemzeti jogszabályi környezettől és a PPP alkalmazási területétől függően. A PPP kifejezés meghatározása közösségi szinten jelenleg nem egységes, ezért a fogalommal az állami hatóságok és a magánszféra közötti együttműködés különböző formáit írják le. A leggyakrabban alkalmazott megközelítés szerint a Public-Private Partnership, azaz a köz- és magánszféra partnersége az állam és a magánszféra olyan együttműködési formáját jelenti, amelyben a felek a közszolgáltatás nyújtásának felelősségét és kockázatát közösen viselik. 238 Kohéziós politika 2014–2020 Az Egyesült Királyságban, ahol a ’80-as években finanszírozási technikaként a ma leginkább alkalmazott megoldások kialakultak, a PPP (PFI – Private Finance Initiative) definíciója: „az állami vállalatok teljes vagy részleges magánkézbe adása (privatizáció), illetve a közszféra által hosszú távú szerződéssel szolgáltatások vásárlása a magánszférától, amikor a szolgáltatások előállításának finanszírozását a magántőke végzi, az állami eszközök és szolgáltatások piaci potenciáljának közös kiaknázása.” Az Egyesült Királyságban a PFI együttműködések szorgalmazására Public Finance Initiative Act címen törvényt is alkottak. Az Európai Bizottság megközelítésében „A közcélú beruházások finanszírozása elméletileg elképzelhető tisztán közforrásból vagy tisztán magánforrásból, és a két forrás kombinációjával (vegyes finanszírozás). Az Európai Unió tagállamaiban az elmúlt két évtizedben egyre inkább alkalmazott forma, hogy a közcélú fejlesztéseket, közcélú létesítmények tervezését, fölépítését, üzemeltetését és mindezek finanszírozását az állam és a magánszektor közösen, a kockázatokat, költségeket és feladatokat megosztva végzik el – eszközalapú szolgáltatásnyújtásról és nem az eszközök beszerzéséről van tehát szó”. (European Commission, 2003) Az International Monetary Fund (IMF) PPP-definíciója szerint: „a köz- és az üzleti szféra együttműködésének azon formái, amelyek célja egy infrastrukturális eszköz finanszírozása, építése, felújítása, üzemeltetés és karbantartása vagy szolgáltatások nyújtása.” A fenti megállapítások vizsgálata, elemzése szempontjánál igen lényeges, hogy közcélú beruházások megvalósításáról, illetve közszolgáltatások nyújtásáról van szó a PPP-konstrukció alkalmazásánál. A PPP nem csupán egy finanszírozási forma, hanem egy hosszú távú, kölcsönös előnyökkel járó szerződéses üzleti megállapodás. A hagyományos modellben az állam elkülönülten kezeli a közszolgáltatáshoz kötődő részfeladatokat, azaz a közszolgáltatás infrastruktúrájának megépítését és üzemeltetését, az építési feladatokat az állam hagyományosan a magánszférától rendeli meg, elkészültét követően a létesítmény állami tulajdonba kerül, az építési költségeket az állam fedezi, az infrastruktúra üzemeltetése elkülönül az építési fázistól, rendszerint az állam saját apparátusával végzi, vagy rövid távú szerződések keretében magántársasággal végezteti. Ezzel szemben a PPP-együttműködések keretében az állam a közszolgáltatások létrehozását a tradicionálisnál komplexebb módon bízza a magánszférára. A PPP-konstrukcióban megvalósított projektek élettartalma 20–30 év, bizonyos esetekben akár ennél hosszabb idő is lehet. Az Európai Bizottság meghatározása alapján288 a konstrukció kidolgozása és megvalósítása öt fő szakaszra bontható. Ezek: • a projektkör meghatározása, • a projekt általános értékelése, • a projektterv és megállapodás előkészítése, • közbeszerzési eljárás, • a projekt megvalósítása. A PPP-modell esetében tehát a hagyományos gyakorlattal ellentétben az állam a közszolgáltatás hosszú távú (jellemzően tehát 20–30 éves) biztosítását rendeli meg a magánszférától. A magántársaság felelőssége lehet az infrastruktúra tervezése, megépítése, működtetése, valamint (legalább részben) a projekt finanszírozása, így az állam (és/vagy a szolgáltatások tényleges igénybe vevője) szolgáltatási díjat fizet. Guidelines for successful Public-Private Partnerships. European Commission, 2003. 288 2. Modul – programvégrehajtás 239 A közszférabeli szerződő fél feladata a projekt definiálása, a szolgáltatás minőségének meghatározása, az árazási politika kialakítása, és az ellenőrzési, monitoring feladatok ellátása lesz, vagyis a szolgáltatásnyújtás közvetlen menedzselése helyett a szerződés menedzselésére koncentrál. A magánszférával való sikeres együttműködéshez szükséges, hogy a felek tisztában legyenek a PPP koncepciója mögött meghúzódó alapvető elvekkel és célokkal. A PPP-konstrukció keretében az állam mint megrendelő az outputokat határozza meg, azaz hogy milyen szolgáltatást, milyen minőségben és mennyi ideig kíván igénybe venni. A szolgáltatás létrejöttéhez szükséges, jelentős méretű beruházásokkal, vagyis az inputokkal csak ezeknek alárendelten foglalkozik. A folyamat eredményeképpen a közcél a magánszféra közreműködése révén valósul meg. 40. táblázat A köz- és magánszféra együttműködésének négy alapvető bázismodellje Tervezés és megépítés (Design-Build) Tervezés, megépítés és finanszírozás (Design-Build-Finance) A létesítményt a magántársaság tervezi és építi az állam finanszírozása mellett. A létesítmény az állam tulajdonában van. A magántársaság megtervezi, megépíti és finanszírozza az állami létesítmény létrehozását. A magántársaság az állami igényeknek megfelelően megépíti Tervezés, megépítés és üzemeltetés és működteti a létesítményt, amelynek tulajdonjoga a futam(Design-Build-Operate) idő végén az államra száll. A projektet az állam finanszírozza. A magántársaság az állami igényeknek megfelelően megépíti Tervezés, megépítés, üzemeltetés és működteti a létesítményt, gondoskodik a finanszírozásról. és finanszírozás Az állam szolgáltatási díjat fizet, a létesítmény tulajdonjoga (Design-Build-Operate-Finance) a futamidő végén az államra száll. Forrás: Nyikos Györgyi: A PPP finanszírozási technika és az EU fejlesztési támogatásai a közcélú beruházások megvalósításában. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010, 270. A nemzetközi terminológia nem egységes az egyes PPP-struktúrák megnevezését illetően. 41. táblázat A köz- és magánszféra együttműködésének négy alapvető bázismodellje BOO (BuildOwn-Operate): BOT (BuildOperateTransfer): BBO (BuyBuild-Operate): a konzorcium megépíti és működteti a közszolgáltatást nyújtó létesítményt, anélkül, hogy annak tulajdonjoga a közszférához kerülne A magántársaság az állam által meghatározott igényeknek megfelelően megtervezi, megépíti és működteti az eszközt, a futamidő végén pedig a létesítmény tulajdonjoga az államra száll. A projektet részben vagy egészében a magántársaság finanszírozza, emiatt a szerződés futamideje igazodik a finanszírozási konstrukcióhoz. A tranzakció során az állam értékesíti az eszközöket a magánszférának, a magántársaság vállalja a létesítmény felújítását, illetve bővítését. A magánszféra a megvalósított fejlesztések után költséghatékonyabban tudja továbbműködtetni a létesítményt. 240 DBO (DesignBuild-Operate): BDO (BuildDevelopOperate): Kohéziós politika 2014–2020 A létesítményt a magántársaság tervezi, építi és szerződésben rögzített ideig működteti. A létesítmény az állam tulajdonában van. A magántársaság lízingeli vagy megvásárolja a létező állami létesítményt, saját finanszírozási forrásokból modernizálja vagy kibővíti, és a kormányzattal kötött szerződésnek megfelelően üzemelteti. Forrás: Nyikos Györgyi: A PPP finanszírozási technika és az EU fejlesztési támogatásai a közcélú beruházások megvalósításában. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010, 270. A PPP-struktúrák fejlődése rendkívül dinamikus, szektoronként/projektenként változó konstrukciók, szerződésrendszerek jönnek létre, és ezek mindegyike egyedi jellegzetességeket mutat. 42. táblázat A leginkább elterjedt PPP-formák jellemző vonásai Forma Build-own-operate (BOO) Build-develop-operate (BDO) Design-construct-manage-finance (DCMF) Buy-build-operate (BBO) Lease-develop-operate (LDO) Wrap-around addition (WAA) Build-operate-transfer (BOT) Build-own-operate-transfer (BOOT) Build-rent-own-transfer (BROT) Build-lease-operate-transfer (BLOT) Build-transfer-operate (BDO) Jellemzői A magáncég tervezi, építi, birtokolja és üzemelteti az eszközt, annak kötelezettsége nélkül, hogy a tulajdonjogot a szerződés lejártakor átadja. Ezek a DBFO különböző variációi. A magáncég megveszi vagy lízingeli a közszférától a már létező eszközt, felújítja, modernizálja és/vagy kibővíti azt, azután üzemelteti annak kötelezettsége nélkül, hogy a tulajdonjogot a szerződés lejártakor átadja. A magáncég tervezi, építi, birtokolja és üzemelteti az eszközt, majd a tulajdonjogot a szerződés lejártakor vagy más meghatározott időpontban átadja a közszféra számára. Forrás: ÁSZ FEMI: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. A PPP-struktúra alkalmazásának leggyakoribb területei a következők:289 • közúti infrastruktúra (utak, hidak, alagutak), • vasúti infrastruktúra (városi, elővárosi és távolsági vonalak), • közmű- és környezetvédelmi beruházások (csatornázás, szennyvíztisztítás), • stadionok, sportcsarnokok, egyéb sportlétesítmények, • kormányzati ingatlan infrastruktúra-fejlesztése (minisztériumi és egyéb hivatali épületek), • büntetés-végrehajtási intézetekhez, javító-, nevelőintézetekhez kapcsolódó beruházások, 289 Agg Zoltán – Csonka Gizella: A kormányzati szektor – új felfogásban. XXVII. rész: A kormányzat és a vállalkozások partnerségi együttműködése. Pénzügyi Szemle, 2003/3. 2. Modul – programvégrehajtás 241 • honvédelmi beruházások (kiképző és logisztikai központok, repülőterek), • egészségügyi beruházások (kórházak, rendelőintézetek), • közoktatási, kulturális beruházások (iskolák, kollégiumok, múzeumok, kongresszusi központok). A PPP-konstrukcióban megvalósuló projektekhez az alábbi célrendszer kapcsolódik: • A magánszektor gazdasági hatékonyságának, projektmegvalósítási és üzemeltetési tapasztalatainak, innovatív eljárásainak bekapcsolása a közszolgálati feladatok ellátásába. • Költségvetési forráshiány esetén az állam által indokoltnak minősített beruházások megvalósítása oly módon, hogy a beruházás finanszírozásának terhei hosszabb időtávon és kizárólag az előre meghatározott feltételek teljesülése esetén terheljék a költségvetést. • A megvalósuló beruházások ne jelentkezzenek egy összegben az államháztartási hiányt növelő tételként, így több jelentős beruházás legyen megvalósítható egymással párhuzamosan. • Az állami kiadások hosszú távú tervezhetőségének biztosíthatósága. • A projektmegvalósítás során jelentkező kockázatok jelentős részének áthárítása a magánszektorra. • A tisztán állami konstrukcióhoz képest összességében kedvezőbb ár-érték arány realizálása. A PPP-vel kapcsolatban kialakult egy specifikus értékelő módszer, az ún. value-for-money (a továbbiakban: VFM) módszer. A VFM-vizsgálat arra a kérdésre keresi a választ, hogy több értéket kap-e a társadalom egy közfeladat PPP keretében történő elvégzésével, mint hagyományos állami beruházással megvalósuló feladatvégzés esetén. A VFM egy konkrét definícióját adja a brit HM Treasury: „a teljes életciklusköltség és a minőség (a célnak való megfelelés) optimális kombinációja”. A VFM kiszámítását önmagában nehéz döntési alapnak tekinteni, ha nincs mihez viszonyítani a nagyságát. A kialakult gyakorlat logikája ezért az, hogy a hagyományos állami beruházással történő megvalósításhoz mint elvi lehetőséghez viszonyítják a PPP által várható VFM nagyságát. Ezt a „hagyományos alternatívát” nevezik Public Sector Comparatornek (PSC). A PPP-projektek várható költségeit általában alul-, várható hasznait felülbecsülik, méghozzá jelentős mértékben. Noha számos problémát vet fel a VFM-számítás, egyelőre mégsem áll rendelkezésre ennél jobb módszertan ahhoz, hogy a PPP állami oldalról vett célszerűségét átfogó módon értékelni lehessen, s a PPP megvalósításával kapcsolatosan legitim döntést lehessen hozni. A PPP sikere az állami fél számára értelmezhető társadalmi értéknövelés és a PPP-ben szerződő magánfél tulajdonosi értéknövelése együttes elérésével lehetséges. Amennyiben a folyamatos innovációra való ösztönzés erejét a PPP eredményesség- és hatékonyságnövelésére szeretnénk hasznosítani, úgy célszerű a kockázatmegosztásnál átfogóbb, egyúttal részletesebb elemzést, az értéknövelés vizsgálatát elvégeznünk. A PPP legitim célja a többletérték létrehozása kell legyen, mert csak ezzel tud mind a magánfél, mind a társadalom egésze számára az alternatív állami fejlesztésekhez képest jobb megoldást biztosítani. A piaci logikához hasonlóan a vállalkozónak a jobb teljesítményt lehetővé tevő megoldá- 242 Kohéziós politika 2014–2020 sai többlethozamát realizálnia kell, hogy ezzel tulajdonosi értéket hozzon létre. Ez jelent kellő – a piaci környezetben megszokott – folyamatos ösztönzést arra, hogy hatékonyabb, eredményesebb megoldások megvalósítására törekedjen. Másrészről úgy kell kialakítani a szerződéses feltételeket, hogy a teljesítményt javító megoldásból származó többlethozam a piaci körülményekhez hasonlóan ne korlátlan ideig, csupán egy meghatározott időtartamban legyen realizálható. Ezt követően a vállalkozó már csak új megoldások kialakításával tudjon tulajdonosi értéket növelni, vagy ezek hiányában lépjen ki az együttműködésből. A PPP projektszerződésében ennek alapján meg kell határozni, hogy a projekt hozamát milyen módon mérik majd, s a termelt hozamból a felek milyen ütemezésben és mértékben részesedhetnek. Noha minden projekt egyedi lehetőségeket tartalmazhat, s ezzel összefüggésben egyedi szabályozás igényét veti fel, négyféle módon történhet valódi többletérték létrehozása PPP keretében: 1. a működési hatékonyság növelésével, 2. a szolgáltatás iránti kereslet, az értékesítés növelésével, 3. időbeli átváltásokkal (például karbantartási költség egy részének kiváltása korszerű technológiába való beruházással), 4. kockázatcsökkentéssel (például hosszú távú szerződés megkötésével). A szabályozással ugyanakkor ki kell zárni azokat az értéknövelési lehetőségeket, amelyekre a vállalkozónak valamely piaci kudarc okán nyílna lehetősége. Például közszolgáltatások esetében elő kell írni ellátási kötelezettséget olyan területek kiszolgálásához, amelyek az üzleti logika alapján nem lennének gazdaságosak a vállalatnak, társadalmilag érzékeny szolgáltatásoknál (például közlekedési infrastruktúra, egészségügy) az ármeghatározó jogkört hatósági kézben kell tartani, nagyobb beruházási döntések meghozatalában a társadalmi részvétel kérdését normatívan szabályozni kell. E szabályozások iránti igény közgazdasági elemzéssel megállapítható, a kialakítandó szabályozás konkrét módja ugyanakkor nagyrészt közpolitikai döntések (és mögöttes értékválasztások) függvénye. A keresleti kockázat állami és magánszféra közötti megosztása alapján a PPP-projekteknél az alábbi díjfizetési formák valósíthatók meg: • Rendelkezésre állási díj (availability payment): Az állam a nyújtott szolgáltatás minőségi és mennyiségi paramétereitől függő díjat fizet a magántársaságnak, nem megfelelő rendelkezésre állás esetén – szerződésben rögzített algoritmusok alapján – a díjból levonásokat eszközöl. A díjfizetés tehát független a szolgáltatás igénybevételétől, a magánszektor nem vállal keresleti kockázatot. • Árnyékdíj (shadow toll): Az állam a keresleti kockázatot megosztja a magánbefektetővel anélkül, hogy a szolgáltatás igénybe vevőit díjakkal sújtanák. Az állam a szolgáltatás igénybevételével arányos díjat fizet a magántársaságnak, általában egy előre megállapított felső határig (a felső határ felett már nincs díjfizetés). • Valós díj (real toll): A magántársaság díjbevétele a szolgáltatás tényleges igénybe vevőitől származik, tehát ő állja a teljes keresleti kockázatot. A magántársaság maga állapíthatja meg a díjbeszedési stratégiáját, az államot a projekt működési ideje alatt már nem terheli fizetési kötelezettség. Az EU is törekszik arra, hogy a PPP-projektek számának növelésével az eddiginél nagyobb mértékben vonja be a magánszektort jelentős infrastrukturális beruházásokba (például 2. Modul – programvégrehajtás 243 a transzeurópai hálózatok esetében). A magas prioritású projekteknél – melyek realizálása más módokon egyébként alig lehetséges – észszerűnek tartják a PPP alkalmazását. Az új kohéziós szabályozás szerint a köz- és magánszféra közötti partnerségek (PPP-k)290 hatékony eszközök lehetnek olyan műveletek lebonyolítására, amelyek közpolitikai célok megvalósulását szolgálják, mivel összevonják a köz- és a magánszféra forrásainak különböző formáit. Így annak érdekében, hogy megkönnyítsék az ESB-alapoknak a PPP-műveletek támogatását célzó felhasználását, az ESB-alapokra vonatkozó közös rendelkezéseket a szabályozás úgy alakítja ki, hogy azok tekintettel legyenek az ilyen partnerségek bizonyos sajátosságaira. A CPR külön PPP fejezettel bír, amelyben rögzíti, hogy az ESB-alapok felhasználhatók PPP-műveletek támogatására, és meghatározza többek között, hogyan módosítható a PPPműveletek keretében a kedvezményezett személye, valamint felhatalmazást ad további szabályozásra a PPP-megállapodásokba foglalandó minimumkövetelményekkel kapcsolatban. A PPP-művelet kedvezményezettje lehet közjogi intézmény, vagy az azt kezdeményező közjogi intézmény javasolhatja, hogy a művelet jóváhagyását követően kiválasztandó magánszférabeli partner legyen az ESB-alapokból nyújtandó támogatás kedvezményezettje. Az állami és a magánszféra közötti partnerség keretében végrehajtott nagyprojektek pénzügyi elemzésekor az alábbi szempontokat kell figyelembe venni: • A pénzügyi diszkontráta meghaladhatja a 4%-os értéket, mivel figyelembe kell venni a tőke a magánberuházó szempontjából magasabb alternatív költségét. Ezt a magasabb alternatív költséget a kedvezményezettnek eseti alapon indokolnia kell, lehetőség szerint bemutatva a magánszférabeli partner által korábbi hasonló projektek esetén elért megtérülési rátát vagy más lényeges tényszerű bizonyítékokat. • PPP-projektek esetén, ahol az infrastruktúra tulajdonosa nem azonos az üzemeltetővel, a tulajdonosra és az üzemeltetőre egyaránt kiterjedő összevont pénzügyi elemzést kell végezni. • Hacsak a magánszektorbeli partnert nem tisztességes, átlátható és nyílt versenyeljárás keretében választják ki, amely biztosítja a gazdaságilag legelőnyösebb megoldást a közszférabeli partner számára, ki kell számítani a befektetett tőke pénzügyi nyereségességét a magánszférabeli befektető szempontjából mérő mutatót. Ez a magánszférabeli partner által elért nettó bevételt hasonlítja össze a beruházás során (saját tőke vagy kölcsönök útján) biztosított forrásokkal. A mutató kiszámítására azért van szükség, hogy a magántőke nyereségességét ellenőrizni lehessen, és elkerüljék, hogy az uniós támogatás indokolatlanul nagy nyereséget eredményezzen. Az így kapott értéket össze kell vetni az adott ágazatban várható nyereségességre vonatkozó nemzeti vagy nemzetközi viszonyszámokkal. A magánberuházó kiadási pénzáramai a következők lehetnek: • magánberuházóra jutó beruházási költség – a teljes beruházási költség magánberuházóra jutó része; 290 A CPR definíciói szerint „a köz- és magánszféra közötti partnerségek” (PPP-k): a közintézmények és a magánszféra közötti együttműködés olyan formái, amelyek célja a kockázatmegosztás, a magánszféra szakértelmének összefogása vagy további tőkeforrások biztosítása révén javítani az infrastrukturális projektekbe vagy más, közszolgáltatást nyújtó művelettípusokba történő beruházások megvalósítását 244 Kohéziós politika 2014–2020 • pénzügyi működési költség – a működési (üzemeltetési, karbantartási és pótlási) költségek közül a magánberuházóra jutó rész; • hiteltörlesztés (kamatokkal együtt) – a magánberuházó által felvett hitel visszafizetése, beleértve annak valamennyi járulékos költségét; • közszektornak fizetendő díj – az infrastruktúra üzemeltetése fejében fizetendő díj, mely főként koncessziós díj, PPP-díj stb. lehet. A számítás során a maradványérték csak abban az esetben vehető figyelembe, amennyiben az a vizsgálati időtáv után a magánberuházó tulajdonába kerül. Abban az esetben, ha az infrastruktúrát az időszak végén értékesítik, és ebből a magánberuházó részesedést kap, a magánberuházó része mint maradványérték veendő figyelembe. 2.5. Programvégrehajtás A kialakított és jóváhagyott programok végrehajtása a tagállami intézmények feladata, amit a Bizottság folyamatos monitorozása mellett kell megvalósítani. Magyarország átalakított intézményrendszerrel és programstruktúrával kezdett a 2014–2020 programozási időszak forrásainak felhasználásához (bővebben lásd az 1.4.5. fejezetben). 49. ábra 2014–2020 közötti időszak operatív programjai Forrás: Nyikos szerkesztése 2.5.1. Projektkiválasztás, felhívások Az operatív programok megvalósítása konkrét projekteken keresztül történik, mégpedig oly módon, hogy az illetékes nemzeti hatóság (irányító hatóság) kiválasztja azokat a projekteket, 245 2. Modul – programvégrehajtás amelyek a program céljainak a leginkább megfelelnek, a pályázókkal közli a döntést, majd megkezdődik a projektek realizálása. A projektkiválasztás lehetséges módjai a következők: • pályázat útján, a pályázati kiírásban közzétett szempontok alapján; • egyedi döntés alapján. – Egyedi döntés, nincs versenyeztetés a projektkiválasztás során – Közfeladat végrehajtására – Kormányhatározatban teszik nyilvánossá a döntést Pályázat – Standard versenyeztetés – Vállalkozásoknak – Közfeladat: ha a keret nincs előre felosztva – Egyszerűsített versenyeztetés (automata bírálat) – 300 m Ft össztámogatásig, ha a kedvezményezettek között kkv-k (is) – Csak jogosultsági ellenőrzés, vagy jogosultsági+mérlegelést nem igénylő tartalmi értékelés Területi Kiválasztási Rendszer, CLLD Globális támogatás Kiemelt projek 28. szövegdoboz A 2014–2020 közötti időszakban Magyarországon alkalmazott kiválasztási eljárások Forrás: Nyikos szerkesztése 2.5.1.1. Pályázati felhívások és a támogatható tevékenységek Az EU-tagállamokban a pályázat útján történő projektkiválasztásnak van egyértelmű preferenciája. Ennek oka, hogy így biztosítható egyrészt az egyenlő esély a lehetséges projektgazdák részére, a kiválasztásnál a kiválóság (nyerjen a jobb) érvényesítése, másrészt az érdekeltség biztosítása a projekt megvalósításában a kedvezményezett részéről. Az irányító hatóság egyik legfontosabb feladata, hogy ösztönözze azon projektjavaslatokat, amelyek támogatásával leginkább előmozdítható az operatív programban lefektetett stratégiai célok teljesülése. (3) A műveletek kiválasztásával kapcsolatban az irányító hatóság: a) kialakít, és jóváhagyás után olyan megfelelő kiválasztási eljárásokat és kritériumokat alkalmaz: i. amelyek biztosítják, hogy a műveletek hozzájáruljanak a megfelelő prioritás szerinti egyedi célkitűzések és eredmények eléréséhez; ii. amelyek hátrányos megkülönböztetéstől mentesek és átláthatók; iii. figyelembe veszik a 7. és 8. cikkben leírt általános alapelveket; 246 Kohéziós politika 2014–2020 b) c) d) e) f) g) biztosítja, hogy a kiválasztott művelet az érintett alap vagy alapok hatálya alá essen és az operatív program prioritása vagy prioritásai által meghatározott beavatkozási kategóriába – az ETHA esetében egy adott intézkedésbe – besorolható legyen; biztosítja, hogy a kedvezményezett számára rendelkezésre bocsássák azt a dokumentumot, amely az egyes műveletekre vonatkozóan részletezi a támogatás feltételeit, beleértve a művelet keretében nyújtandó termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó konkrét követelményeket, a pénzügyi tervet és a végrehajtás határidejét; a művelet jóváhagyása előtt meggyőződik arról, hogy a kedvezményezett rendelkezik a c) pontban említett feltételek teljesítéséhez szükséges adminisztratív, pénzügyi és működési kapacitással; meggyőződik arról, hogy amennyiben a művelet azelőtt kezdődött el, hogy a támogatási kérelmet az irányító hatóságnak benyújtották, a műveletre vonatkozóan alkalmazandó uniós és nemzeti szabályokat betartották-e; biztosítja, hogy az alapokból való támogatásra kiválasztott műveletek ne tartalmazzanak olyan tevékenységeket, amelyek a 71. cikk szerinti visszatéríttetési eljárás alá estek vagy kellett volna esniük valamely termelő műveletnek a programterületen kívül történt áthelyezését követően; meghatározza azt a beavatkozási kategóriát – az ETHA esetében intézkedéseket –, amelyekhez az adott művelet kiadása rendelendő. 29. szövegdoboz A CPR szerinti kötelezettségek a projektek kiválasztásával kapcsolatban Mint látható, a projektek kiválasztása során az irányító hatóságnak számos, jellegénél fogva eltérő feltételt kell teljesítenie, amelyek a pályázók, illetve kedvezményezettek együttműködését is igénylik. A pályázati felhívás a lehetséges projektgazdák – és a szélesebb nyilvánosság – tájékoztatásának és egyúttal mobilizálásának legfontosabb eszköze. A pályázati felhívás „a támogatást igénylők számára elkészített, a támogatási kérelmek benyújtásához szükséges információkat tartalmazó dokumentum”. Célja, hogy összefoglalja és ismertesse a projekt előkészítéséhez és megvalósításához szükséges tudnivalókat annak érdekében, hogy a pályázó teljeskörűen gondolja végig, készítse el, majd nyújtsa be támogatási kérelmét. Ebből természetesen az is következik, hogy nem célszerű olyan lényegi feltételeket támasztani utólagosan a kedvezményezettekkel szemben, amelyeket a projekt megtervezésekor nem ismert és nem is tudott figyelembe venni. (Ez alól kivételt képeznek az előre nem látható körülmények, mint például a jogszabályváltozás.) A pályázati felhívás meghatározó módon befolyásolja a projektkiválasztás folyamatát és eredményét, előkészítésének és alkalmazásának részleteit a hazai végrehajtási rendelet rögzíti. Az operatív program megvalósításának módját meghatározó éves fejlesztési keret tartalmazza a pályázati felhívások körét és alapvető feltételeit. Az éves fejlesztési keretet kormányhatározati formában teszik közzé. 247 2. Modul – programvégrehajtás 291 Alapeset (standard pályázat, egyszerűsített pályázat) a) felhívás címe,291 célja b) helyzetelemzés, beavatkozási logika292 c) támogatható tevékenységek d) felhívás keretösszege és alátámasztása e) meghirdetés tervezett időpontja f) kedvezményezettek köre g) támogatás ös�szege és annak alátámasztása h) tervezett indikátorok és célértékük 43. táblázat ÉFK-ban kiválasztási eljárástól függően a felhívások feltételei292 Globális támogatás a) felhívás címe, célja b) helyzetelemzés, beavatkozási logika c) támogatható tevékenységek d) felhívás keretösszege és alátámasztása e) meghirdetés tervezett időpontja f) kedvezményezettek köre g) támogatás ös�szege és annak alátámasztása h) tervezett indikátorok és célértékük közvetítő szervezet neve közvetítő szervezetnek fizetendő díj és annak forrása Kiemelt projekt a) felhívás címe, célja b) helyzetelemzés, beavatkozási logika c) támogatható tevékenységek d) felhívás keretösszege és alátámasztása e) meghirdetés tervezett időpontja Területi kiválasztási rendszer CLLD a) felhívás címe c) támogatható tevékenységek d) felhívás keret- d) felhívás keretösszege és aláösszege és alátámasztása támasztása e) meghirdetés tervezett időpontja f) kedvezménye- f) kedvezményezettek köre zettek köre h) tervezett indih) tervezett indikátorok és célkátorok és célértékük értékük a helyi fejlesztési jogosultsági stratégiák kiválaszfeltételek tási szempontjai projektkijelölés szakmai szempontjai (ennek részeként forrásallokáció és projektkiválasztás alátámasztása) kiválasztott projekt vagy projektek felsorolása indikatív támogatási keret Forrás: Kondor szerkesztése 291 Pénzügyi eszközzel kombinált vissza nem térítendő támogatás esetén ennek tényére történő utalással Technikai segítségnyújtást szolgáló felhívások esetében a helyzetelemzés, beavatkozási logika és a támogatható tevékenységek bemutatása nem kötelező. 292 248 Kohéziós politika 2014–2020 Az elaprózódás megelőzésének érdekében, a standard pályázatok esetében a felhívás keretösszege minimum 1 milliárd forint, ez alól kivétel, • ha a felhívásban megjelölt támogatás fedezetéül az ETHA szolgál; • ha valamely ágazati jellegű felhívása a közép-magyarországi régióra vonatkozó tükörfelhívása; • ha közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktusból ez következik; • területi kiválasztási eljárásrend esetében, az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter előzetes hozzájárulásával. A felhívások tekintetében az irányító hatóság az éves fejlesztési keretben rögzítettektől eltérhet, amennyiben a meghirdetésének időpontját legfeljebb két hónappal, a keretösszegét legfeljebb 20%-os mértékben változtatja meg. Minden egyéb esetben az éves fejlesztési keret formális módosítása szükséges. Fontos megjegyezni, hogy a felhívások fenti információkat is tartalmazó szakmai koncepcióját a szakpolitikai felelős dolgozza ki, az irányító hatóság e koncepciók alapján állítja össze az éves fejlesztési keretet. A keret jóváhagyását követően az irányító hatóság a felhívást a szakpolitikai felelős, a Vidékfejlesztési Program esetén a szakmai támogató és a kifizető ügynökség, valamint területi program esetén a területi szereplő bevonásával készíti el. Az irányító hatóságnak az alábbi feltételek figyelembevételével kell a pályázati felhívást elkészíteni: • A program céljai szolgálnak a felhívás alapjául. • Az egységes dokumentumsablonokat, elszámolhatósági szabályokat, eljárásrendi megoldásokat kell alkalmazni. • Cél, hogy a felhívásban foglaltak csak a feltétlenül szükséges mértékű szabályozási kötöttséget és adminisztratív terhet róják a támogatási kérelmet benyújtókra. • A felhívásnak támpontul kell szolgálnia a támogatási konstrukciók közötti szinergiák és a szükséges elhatárolások meghatározásához. • A felhívás feltételeit az abszorpciós célok függvényében fogalmazzák meg. • Tartalmába beépítik az eredményességi, teljesítménykerettel összefüggő szempontokat. A pályázati felhívás kötelező elemeit a végrehajtási rendelet293 írja elő, összeállítása központilag kidolgozott sablont követve történik. A pályázati felhívás meghatározó jelentőséggel bír a tekintetben, hogy az operatív program céljait legjobban szolgáló és jól előkészített projekteket nyújtsanak be és válasszanak ki. A pályázati felhívás tartalma: a) A felhívás megnevezése, keretösszege A felhívás megnevezése az azonosíthatóságot segíti, ez utóbbi érdekében a felhívásban annak kódszámát is feltüntetik. A felhívás keretösszege segíti a pályázó eligazodását a tekintetben, hogy milyen esélyei vannak támogatási kérelmének a többi pályázót figyelembe véve. Ha a pályázati konstrukció a területi kiválasztási eljárásrend hatálya alá esik, valamennyi megye elkülönített allokációval rendelkezik, így a pályázók rendelkezésére álló pénzeszközöket megyei szinten is meghatározták. 293 272/2014 (XI. 5.) Korm. rendelet 46. cikk 2. Modul – programvégrehajtás 249 b) A támogatást igénylők köre294 A támogatást igénylők körének pontos meghatározása azt a célt szolgálja, hogy kizárólag azok a projektgazdák nyújtsanak be támogatási kérelmet, akik erre jogosultak a hatályos jogszabályok és tervezési dokumentumok alapján. A pályázati felhívás mindenekelőtt rögzíti azon lehetséges projektgazdák körét, akik támogatására irányul a konstrukció. Jellegüktől függően, a projektek egy részének megvalósítását nem egyetlen, hanem több szervezet együttműködésben végzi el. A pályázati felhívásnak tehát rendelkeznie kell arról is, hogy alapozható-e a projekt lebonyolítása ilyen formális együttműködésre. Az irányító hatóság élhet továbbá korlátozó feltételek alkalmazásával is, így például kötelezővé teheti az előbbiekben említett együttműködést. A támogatást igénylők körének egzakt meghatározását olyan kritériumok segítik, amelyek teljesülése esetén egyértelműen megállapítható, hogy a támogatási kérelem benyújtója a támogatást igénylők előírt körébe tartozik. Az irányító hatóság meghatározza azon (személyeket és) szervezetek körét, amelyeket a támogatást igénylők köréből kizár. A jogszabályok – kiemelten az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényben –, illetve az Általános útmutató a felhíváshoz tartalmazzák a kizárás általános eseteit, míg a pályázati felhívás az adott konstrukció vonatkozásában egészíti ki. A korlátozás több okra is visszavezethető, így a pályázó • valamely jogszabályi kötelezettségének nem tett eleget, például ha – az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényben (a továbbiakban: Áht.) foglaltak szerint nem felel meg a rendezett munkaügyi kapcsolatok követelményének, – köztulajdonban álló gazdasági társaság esetén, ha az Áht.-ban foglaltak szerint a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvényben foglalt közzétételi kötelezettségének nem tett eleget; • a támogatás felhasználásával kapcsolatos szabályokat megsértette, például ha – a támogatási döntés tartalmát érdemben befolyásoló valótlan, hamis vagy megtévesztő adatot szolgáltatott, vagy ilyen nyilatkozatot tett, – a támogatási rendszerből való kizárás hatálya alatt áll; • jelenlegi helyzete a támogatás eredeti céljának teljesítését és/vagy az eredmények fenntarthatóságát veszélyezteti, például ha – harmadik személy irányában olyan kötelezettsége áll fenn, amely a támogatással létrejött projekt céljának megvalósulását meghiúsíthatja, – jogerős végzéssel elrendelt felszámolási, csőd-, végelszámolási vagy egyéb – a megszüntetésére irányuló, jogszabályban meghatározott – eljárás alatt áll; • más jogszabályokból következően nem nyújtható számára támogatás, például ha – olyan jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amely az Áht. 1. § 4.) pontja szerint nem átlátható szervezet, – nem felel meg a felhívásra vonatkozó állami támogatási szabályoknak, pl. csekély összegű támogatás (de minimis) nem nyújtható elsődleges mezőgazdasági termeléshez. 294 A gazdaságfejlesztést célzó projekt megvalósítására irányuló felhívásnak – ha a támogatás igénylésére jogosultak köre a többségi állami tulajdonban álló gazdasági társaságokra, illetve a költségvetési szervekre is kiterjed – az (1) bekezdésben foglaltakon túl tartalmaznia kell azt is, hogy többségi állami tulajdonban álló gazdasági társaság, illetve központi költségvetési szerv csak akkor nyújthat be támogatási kérelmet, ha ahhoz a kormány előzetesen hozzájárult. 250 Kohéziós politika 2014–2020 • az adott szakpolitikai beavatkozás, azaz a pályázat keretében történő támogatása nem lehetséges az uniós jog előírásai okán, például nem nyújtható támogatás azon támogatást igénylő részére: – amely az Európai Bizottság európai uniós versenyjogi értelemben vett állami támogatás visszafizetésére kötelező határozatnak nem tett eleget stb. c) A megítélhető támogatás összege, mértéke A projektgazda arra irányuló döntésének, hogy éljen-e a pályázati felhívás nyújtotta lehetőséggel, sarkalatos pontját képezik a támogatás mértékével és jellegével kapcsolatos szempontok. A pályázati felhívás elmagyarázza a támogatás formáját, és definiálja a támogatás maximális mértékét és összegét. A leggyakoribb standard és egyszerűsített eljárásrend esetében a támogatási feltételek meghatározása a konstrukció egészére és teljes keretére egységesen történik. Ez azonban még nem jelenti azt, hogy a konstrukción belül valamennyi kedvezményezett azonos mértékben juthat támogatáshoz. A támogatás intenzitása arra vonatkozik, hogy a projekt elszámolható költségeinek mekkora részét fedezheti a támogatás. Maximális aránya változhat a támogatást igénylők körétől, illetve a projekt természetétől, az állami támogatási szabályoktól függően – a pályázati felhívásnak ezekről egyértelmű eligazítást kell közölnie. Amennyiben a nyújtható támogatás nem fedezi a projekt összköltségét, a különbözetet önerő formájában a kedvezményezettnek kell kipótolnia. Az önerő mértéke állami támogatás esetében közvetlenül a szabályokból következik, a projekt költségeinek a maximális támogatás mellett megmaradó részét a projektgazdának önerőként kell a projekthez hozzárendelnie. A hazai szabályozás a kedvezményezett terheit csökkentő újdonsága a halasztott önerő lehetőségének bevezetése. A kedvezményezettnek az önerő bemutatását a támogatási összeg folyósításáig kell biztosítania. A projekt költségvetését a projekt megvalósításához közvetlenül kapcsolódó költségek képezik. A projektgazdának ugyanakkor azt is mérlegelnie kell, hogy a támogatások folyósításának rendje miként befolyásolja ráfordításait. Utófinanszírozás esetén finanszíroznia kell a projekt megvalósítását abban az időszakban is, amikor a már felmerült költségeire elszámolását benyújtotta, a támogatás kiutalására azonban még nem került sor. Az előleg (végrehajtási rendelet 15. §) célja, hogy a projektgazda likviditási helyzetét javítsa, mértéke a 2014–2020-as időszakban jelentősen emelkedett, ugyanakkor függ a kedvezményezett jellegétől és a megítélt támogatás nagyságától. Tartalmát tekintve az előleg lehet támogatási előleg, fordítottáfa-előleg vagy szállítói előleg. A végrehajtási rendelet meghatározza, hogy mely esetekben kötelező előleget nyújtani. A további feltételeket a pályázati felhívás foglalja össze, így ismerteti az előleg típusát, maximális mértékét. A szállítói előlegnyújtás lényege, hogy a kedvezményezett által megbízott szállító (pl. az infrastrukturális fejlesztést kivitelező vállalkozás) költségeit a támogató közvetlenül egyenlíti ki a számára. Az előleg kifizetése kérelemre történik. Kizárólag a projekt megvalósítására fordítható, és felhasználásuk időben korlátozott, amennyiben nem rendeltetésszerűen használják fel, visszakövetelésére kerül sor.295 295 Pl. a szállítói előleget a Támogató visszaköveteli, ha a Kedvezményezett nem nyújt be igénylést időközi kifizetésre a szállítói előleg – vagy több részletben történő előlegfolyósítás esetén annak első részlete – kifizetésétől számított 12 hónapon belül, valamint ha a benyújtott kifizetési igénylés vagy más körülmény – így különösen helyszíni ellenőrzés megállapítása – a támogatás nem rendeltetésszerű felhasználását bizonyítja. 2. Modul – programvégrehajtás 251 Az irányító hatóság a megvalósítás biztosítása érdekében ún. biztosítékot kérhet a kedvezményezettől. Biztosítékadási kötelezettség fennállása esetén a felhívásnak ki kell térnie a biztosíték rendelkezésre állására is.296 Tekintettel arra, hogy a biztosítéknyújtási kötelezettség feltételei egységesek, illetve a kedvezményezettek jelentős részére nem is vonatkozik, a pályázati felhívások kifejtés helyett általában visszahivatkoznak a részleteket tartalmazó Általános útmutatóra. d) A fejlesztések indokoltsága, célja és a megvalósítandó számszerűsíthető eredmények297 A projektek megvalósítása az operatív programban megfogalmazott célok elérését szolgálja, ennek részeként hozzájárul a programban kitűzött, számszerűsített teljesítménymutatókhoz is. Annak érdekében, hogy a pályázó jobban megértse, hogy a projektje milyen szélesebb szakpolitikai környezetbe illeszkedik, hogyan képezi egy adott intézkedéscsomag szerves részét, a felhívás tájékoztatást nyújt a fejlesztések hátteréről, úgymint általános cél; konkrét cél; elvárt eredmény; számszerűsített eredmények. A pályázati felhívás számszerűsített módon is kifejti, hogy az adott konstrukció (esetleg a kapcsolódó konstrukciókkal együtt) milyen mértékben járul hozzá az operatív programban lefektetett teljesítménymutatókhoz. Ez az információ útmutatásul szolgál a projektgazdák számára, minthogy összeköti a programszintű célokat a támogatást elnyerő projektek összességével, megerősíti annak szükségességét, hogy a projektek a magasabb szintű eredmények elérését érdemben előmozdítsák. Korábban talán valamelyest alulértékelt részét alkotta a pályázati felhívásnak, az eredményorientáció jelentős előtérbe kerülése azonban indokolja a programcélok és a projektgazdai motivációk erőteljesebb összehangolásának szükségességét. e) Az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával megvalósuló felhívás esetén a kedvezményezettnek az 1304/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet I. és II. melléklete szerinti indikátorokhoz kapcsolódó adatgyűjtési és adatszolgáltatási kötelezettség Az Európai Szociális Alap által társfinanszírozott projektek kedvezményezettjeinek az uniós jogszabályban előírt kimeneti és eredménymutatók tekintetében a megvalósításba bevont célcsoportról nyilvántartást kell vezetnie és adatot kell szolgáltatnia. A pályázati felhívás felhívja a támogatást igénylők figyelmét az adatgyűjtéssel és adatkezeléssel kapcsolatos jogszabályi kötelezettségeikre.298 f) A támogatható tevékenységek és a támogatás igénybevételével kapcsolatos követelmények A pályázati felhívás egyrészt tartalmazza a támogatható tevékenységeket általában, illetve azokat a tevékenységeket, amelyekhez a támogathatóság szempontjából valamilyen feltétel, A biztosítéki rendszer jelentősen egyszerűsödött. Mára alapvetően már csak a vállalkozói szektort érinti, a biztosítéknyújtás terhei folyamatosan változnak (nőnek) a projekt időbeni megvalósulásával. 297 A terület-, illetve állatlétszám alapú támogatásokra vonatkozó felhívásokban a terület-, illetve állatlétszám alapú intézkedés céljától függően kell alkalmazni. 298 A résztvevőkre vonatkozó adatgyűjtés személyes és különleges adatok kezelését jelenti, melynek során az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény rendelkezései irányadóak. A személyes és különleges adatokkal összefüggő feladatok végzése által a projektgazda adatfeldolgozóvá válik, és az adatfeldolgozásra vonatkozó szerződést írásba kell foglalni. Ezen adatfeldolgozási szerződés a támogatási szerződés mellékletét képezi. A személyes és különleges adatokat a kedvezményezett bizalmasan, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek megfelelően kezeli, és monitoring célú adatszolgáltatáson kívül más célra nem használja fel. 296 252 Kohéziós politika 2014–2020 korlát kapcsolódik: ilyen lehet, hogy a tevékenység önállóan nem, csak más meghatározott fejlesztési tevékenységekkel együtt támogatható. Továbbá, amennyiben ezt a szakpolitikai és egyéb horizontális jellegű célok megvalósítása célszerűvé, szükségessé teszi, a pályázati felhívás definiálhat kötelezően megvalósítandó elemeket is. A pályázati felhívás felsorolja azokat a tevékenységeket is, amelyek támogatása az adott felhívás keretében nem lehetséges. A felhívás – például a projekt műszaki-szakmai tartalmával és a megvalósítással kapcsolatos elvárások keretében – számos további feltételt megszabhat a tevékenységek elvégzésének és fenntartásának tekintetében. A tevékenységek esetében fontos szempont továbbá az állami támogatás szabályai szerinti megítélésük. A pályázati felhívás – amen�nyiben releváns – elmagyarázza a támogatható tevékenységek állami támogatás szerinti besorolását, ami közvetlenül összefügg a támogatás maximális mértékével is. A támogatás igénybevételének egyik fontos tényezője a felhasználhatóság kezdeti időpontja. A pályázati konstrukciók eltérően rendelkez(het)nek a költségek elszámolhatóságának feltételeiről. Ugyanakkor a pályázati felhívás megjelenésének időpontjára a projektgazdák egy része már megkezdte a projekt előkészítését vagy megvalósítását, számukra lényeges szempont tehát a már felmerült és a támogatási kérelem benyújtásáig keletkező költségeik elszámolhatósága. Amennyiben a támogatásra az állami támogatás szabályai vonatkoznak, az elszámolhatóság kezdeti időpontja nem előzheti meg a támogatási kérelem benyújtásának napját. Másrészt a pályázati felhívás rögzíti a támogatás felhasználásának záró időpontját is. Ennek meghatározása a projekt jellegétől függően történik (pl. komplexitása, a lebonyolításához szükséges adminisztratív teendők, úgymint engedélyeztetés, közbeszerzés stb. alapján). g) A projektkiválasztási szempontok A projektkiválasztási szempontok közzététele kettős céllal bír. Egyrészt segíti a pályázókat annak eldöntésében, hogy éljenek-e a pályázás lehetőségével (megfelelő eséllyel bírnak-e), és a támogatási kérelem összeállításában. Másrészt a bírálat objektivitásának alapjául szolgál, elengedhetetlen feltétele a kiválasztási folyamat átláthatóságának. 44. táblázat Projektkiválasztási szempontok 1.1. 1.2. 2. 2.1. Értékelési szempont Minősítés (Megfelelt / Részben megfelelt / Nem felelt meg / Nem releváns) / Illeszkedés az OP céljaihoz A fejlesztés összhangban van a felhívás céljaival, a felhívásban szereplő célokat teljesíti, azokhoz hozzájárul. A támogatást igénylő és a támogatási kérelem tárgya nem tartozik a Felhívás 4.2. pontjában és az Általános útmutató a felhívásokhoz c. dokumentum 2. pontjában meghatározott kizáró okok alá. Szakmai indokoltság, igény és kihasználtság Az üzleti tervben bemutatják a helyi szükségleteken alapuló, fenntartható, gazdaságos működtetést. Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / részben megfelelt / nem felelt meg 2. Modul – programvégrehajtás Értékelési szempont 2.2. Kapacitásbővítés esetében a szakmai elvárásoknak megfelelően alátámasztott a kapacitásbővítés szükséglete. 2.3. A fejlesztési elképzelés tartalmának kidolgozása annak helyi elfogadtatása, megfelelő végrehajtása, sikere érdekében széles körű partnerségi tevékenységen alapul. 2.4. A projekt legalább egy önállóan támogatható tevékenységet tartalmaz. 2.5. A tervezett tevékenységek a helyi termékeket preferálják, fő célcsoportjuk a helyi termelők köre. 2.6. A beruházás által a termék a termelési értékláncban előrelép. 2.7. Előnyben részesülnek az alacsony forrásabszorpciós mutatókkal rendelkező leszakadó térségekben megvalósuló, gazdaságot dinamizáló fejlesztések, és a perifériákon megvalósuló, foglalkoztatásbővítő infrastrukturális fejlesztések. 2.8. A projekt megfelel a Felhívás 3.2 projekt műszaki-szakmai tartalmával és a megvalósítással kapcsolatos elvárások pontjában előírtaknak. 3. Indíthatóság / előkészítettség 3.1. A fejlesztés tárgyát illető beruházás vonatkozásában üzleti terv áll rendelkezésre a támogatási kérelem benyújtásakor. 3.2. A fejlesztéssel érintett ingatlan(ok) tulajdonviszonyait a támogatást igénylő bemutatta. 3.3. A fejlesztés és műszaki tartalma teljes mértékben, ellenőrizhetően, tervezői felmérés alapján alátámasztott. Megállapítható, hogy az építészeti-műszaki megoldások alapján biztosított a tervezett funkciónak megfelelő rendeltetés és használhatóság. 4.1. Ingatlankiváltást tartalmazó projekt esetében az ingatlankiváltás indoka megfelelően alátámasztott, indokolt és valós igényekre épít. 4.2. Az egyes mérföldkövek egymásra épülése és tartalma logikusan felépített, a felhívásban előírt feltételrendszer teljesülését előrevetíti, lehetővé teszi. 4.3. A fejlesztési elképzelés bemutatásában ismertetik a fejlesztés valamennyi beruházási elemét/tevékenységét, az azokhoz kapcsolódó valamennyi szükséges előkészületi lépést és azok időigényét. 4.4. A fejlesztési elképzelés bemutatásában mérlegelik, hogy milyen valós kockázati tényezők veszélyeztetik a fejlesztés megvalósulását, azok milyen valószínűséggel következhetnek be, milyen hatást gyakorolnak a fejlesztésre, a lehetséges kedvezményezett a kockázati tényezők kivédésére javaslatot tesz. 253 Minősítés (Megfelelt / Részben megfelelt / Nem felelt meg / Nem releváns) / Illeszkedés az OP céljaihoz Megfelelt / nem felelt meg / nem releváns Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg / nem releváns Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg 4. Kockázatok Megfelelt / nem felelt meg / nem releváns Megfelelt / nem felelt meg / részben megfelelt Megfelelt / nem felelt meg / részben megfelelt Megfelelt / nem felelt meg / részben megfelelt 254 Kohéziós politika 2014–2020 Értékelési szempont 4.5. Minősítés (Megfelelt / Részben megfelelt / Nem felelt meg / Nem releváns) / Illeszkedés az OP céljaihoz Amennyiben a támogatást igénylőnek volt közbeszerzési eljárása, Megfelelt / részben a tanúsítvány szerint a vonatkozó jogszabályi előírásoknak megfelelt. megfelelt / nem felelt meg / nem releváns 5. Projekt komplexitása 5.1. A beruházás a minimálisan előírtnál több, egymással szinergiában Megfelelt / nem felelt lévő tevékenységet is tartalmaz, amelyek segítségével a helyzetmeg elemzésben feltárt probléma több aspektusból kerül megközelítésre és megoldásra. 5.2. A fejlesztés jelentős mértékben hozzájárul a helyi termékek, helyi Megfelelt / nem felelt termelők piacra jutásához. meg 5.3. A fejlesztési elképzelés megvalósításába a konzorciumi partneMegfelelt / nem felelt reken kívül egyéb együttműködőket (személyeket, szervezeteket) meg / nem releváns is bevonnak. 6. Hatás 6.1. A beruházás nem eredményez kihasználatlan kapacitásokat, hosszú Megfelelt /részben távú megoldásokat kínál a vázolt hiányterületekre. megfelelt/ nem felelt meg 6.2. A beruházás közvetlenül vagy közvetve hozzájárul Megfelelt / részben a foglalkoztatásnöveléshez, vagy a foglalkoztatottság megtartásá- megfelelt/ nem felelt hoz vagy a munkaerő mobilitás feltételeinek a javításához, és ezt meg az üzleti tervben bemutatják. 6.3. A horizontális szempontokat (akadálymentesítés és energiahatéMegfelelt / nem felelt konyság) betervezték a projektbe. meg 7. Integrált megközelítés 7.1. A fejlesztési elképzelés kapcsolódik más prioritások és/vagy intéz- Megfelelt / nem felelt kedések keretében megvalósított fejlesztésekhez. meg 8. Fenntarthatóság Megfelelt / nem felelt 8.1. A fejlesztés korábban kihasználatlan, funkcióját vesztett épület meg / nem releváns vagy barnamező hasznosításával valósul meg. 8.2. A projekt pénzügyi fenntarthatósága biztosított, a támogatást Megfelelt / nem felelt igénylő lehetőség szerint felmérte a projekt során keletkező bevéte- meg leket, azokat figyelembe vette a projekt fenntartásában, és ezt tevékenységenként alátámasztja. 8.3. Megalapozottan bemutatott a megvalósított tevékenység hosszú Megfelelt / nem felelt távú (legalább 5 éves) működtetése és fenntartása szakértői és inmeg tézményi háttér alapján, és ez tevékenységenként részletezett. 9. Esélyegyenlőség 9.1. A kiválasztási kritérium a fejlesztés azon aspektusát vizsgálja, Megfelelt / nem felelt hogy az semmilyen módon ne legyen kirekesztő egyetlen társadal- meg mi csoport számára sem. 10. Költséghatékonyság 2. Modul – programvégrehajtás 255 Minősítés (Megfelelt / Részben megfelelt / Nem felelt meg / Nem releváns) / Illeszkedés az OP céljaihoz Értékelési szempont 10.1. A beruházás költséghatékony módon, reális és takarékos költségvetéssel tervezett. A belső arányokra vonatkozó előírásokat a projekt betartotta. A beruházás az európai uniós állami támogatási szabályok alapján támogatható. 11. Eredményesség 11.1. A fejlesztési elképzelés reálisan járul hozzá az adott területi szereplőre vonatkozó kötelező releváns indikátorteljesítéshez. Megfelelt / nem felelt meg Megfelelt / nem felelt meg Forrás: Nyikos szerkesztése, Széchenyi 2020 h) A horizontális követelmények299 A közösségi szabályozás kimondja (CPR 4. cikk), hogy az ESB-alapokból származó támogatás felhasználásának összhangban kell állnia a horizontális elvekkel. A pályázati felhívás az adott konstrukcióra értelmezi annak módját, ahogy a nemek közötti egyenlőség és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának előmozdítása, illetve a fenntartható fejlődés feltételei érvényesülnek. Ennek érdekében megfogalmazza a horizontális célok érvényesítéséhez kapcsolódó általános normákat. A felhívás az eszközrendszer terén megkülönbözteti a kötelező elemeket, és leírja a kedvezményezett ezekkel kapcsolatos teendőit. A felhívás részletezi a horizontális elvek érvényesítését szolgáló, választható projektelemeket és elszámolhatóságuk szempontjait. Az értékelési szempontrendszer is megerősíti a horizontális elvek érvényesítésének szükségességét. i) Az elszámolható költségek300 A közösségi jogszabályok viszonylag kevés előírást tartalmaznak az elszámolható költségek tekintetében, az elszámolhatósági szabályok megalkotása a nemzeti hatóságok feladata. Az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter által kidolgozott, az elszámolható költségek nemzeti szabályait tartalmazó útmutató a végrehajtási rendelet (5.) melléklete; ennek alapján és a szakpolitikai megfontolások figyelembevételével történik az adott pályázati konstrukció elszámolhatósági kereteinek megállapítása (bővebben lásd a 3.1. fejezetben). Az irányító hatóságok „az adott felhívás céljához testre szabva szűkíthetik, a fejlesztés céljától függően részletezhetik, specifikálhatják a keret jellegű szabályozáshoz képest (pl. a fejlesztés jellegéhez igazodva kizárhatnak egyes költségtételeket vagy feltételhez köthetik azok elszámolását)”. A nemzeti útmutatóból adódóan is, az elszámolható költségek azon kiadásokra terjednek ki, amelyek a projekt támogatható tevékenységeihez kapcsolódnak, és megfelelnek a fentebb ismertetett általános elszámolhatósági feltételeknek. A felhívás mindenekelőtt előírja, hogy milyen módon kell megtervezni a projekt 299 300 A terület-, illetve állatlétszám alapú támogatásokra vonatkozó felhívásokban nem kell szerepeltetni. A terület-, illetve állatlétszám alapú támogatásokra vonatkozó felhívásokban a terület-, illetve állatlétszám alapú intézkedés céljától függően kell alkalmazni. 256 Kohéziós politika 2014–2020 költségvetését. Meghatározza azokat a típusú költségeket, amelyek nem terhelhetőek rá a projekt megvalósításához nyújtott támogatásra, azaz nem számolhatók el. A nemzeti útmutató tartalmazza valamennyi, illetve külön az Európai Szociális Alapra vonatkozó tiltást, amelyeket a pályázati felhívás szükség szerint bővíthet. A későbbi értelmezési problémák megelőzése érdekében az elszámolható költségek felsorolása tételesen, rendkívüli részletességgel történik azzal a céllal, hogy a támogatási kérelem elkészítője számára egyértelmű eligazítással szolgáljon. Amennyiben valamely költségnek csak egy része szolgálja a projekt megvalósítását, a költségvetés tervezésekor szükséges lehet a költségek arányosítása (pl. bérleti költségek, bérköltségek). A felhívás a költségek meghatározásán túl előírja azok elszámolhatóságának maximális arányát is az elszámolható költségek egészével való összevetésben. (A korlátozások egy része az elszámolhatósági útmutató előírásaiból301 következik, ezek egy részétől azonban az irányító hatóság eltérhet.) A nemzeti útmutatóban meghatározott esetekben kötelező az egyszerűsített költségelszámolási mód (3.1.4.) alkalmazása, a felhívás, amennyiben releváns, ezek feltételeit is bemutatja. j) A támogatási kérelem benyújtásának módja, helye és határideje A támogatási kérelmet online pályázati kitöltő programmal kell elkészíteni, amely a központi honlapon – a www.szechenyi2020.hu oldalon – keresztül érhető el előzetes regisztrációt követően. A támogatási kérelem beküldésének feltétele, hogy a projektgazda a kérelem adattartalmát véglegesítse, és hitelesítő nyilatkozatát302 a kérelemhez csatolja. A nyilatkozat lehet elektronikus formájú, illetve készülhet cégszerű aláírással ellátva papíralapon, amit digitalizálnak (beszkennelt és elmentett). A támogatási kérelem beérkezéséről a monitoring és információs rendszer értesítést küld a támogatást igénylőnek. k) Standard és egyszerűsített kiválasztási eljárás esetén a támogatási kérelem a felhívás közzétételét követő harmincadik nap előtt nem nyújtható be E feltétel bevezetése azt a célt szolgálja, hogy a pályázók egyenlő eséllyel rendelkezzenek támogatási kérelmeik benyújtásához (azaz ne kerülhessenek kedvezőbb helyzetbe olyan projektgazdák, akik a felhívás várható megjelenésére vonatkozó előzetes információiknak köszönhetően előbbre tartanak projektjeik kidolgozásával). l) A támogatási szerződés vagy támogatói okirat tervezete A felhíváshoz tartozó kapcsolódó dokumentumok magukban foglalják a támogatási szerződés vagy okirat tervezetét. A mintát az irányító hatóság az egységes sablon alapján készíti el a felhívás sajátosságainak figyelembevételével. A dokumentumok közzétételének célja, hogy a támogatási kérelem benyújtója a projekt tervezése során tisztában legyen a megvalósítással kapcsolatos valamennyi kötelezettségével. m) A támogatási kérelemhez csatolandó mellékletek listája A pályázati felhívás tételesen felsorolja a támogatási kérelemhez tartozó mellékleteket. Érdemes megjegyezni, hogy a végrehajtási rendelet értelmében [47. § (1)] a pályázótól az azonosításához szükséges adatokon túl csak olyan információ kérhető, Például a közbeszerzési eljárások lebonyolításával kapcsolatos költségek (ideértve a közbeszerzési eljárások lebonyolításával kapcsolatos szakértő díját is), amely nem lehet több a projekt összes elszámolható költségének 1%-ánál 302 A nyilatkozatot a támogatási kérelem adattartalmának véglegesítését követően a rendszer állítja elő. 301 2. Modul – programvégrehajtás 257 amelyet a projektkiválasztási szempontok alapján értékelnek. Továbbá, kizárólag a támogatást igénylő megfelelősége, alkalmassága és a projektjavaslat megfelelősége megítéléséhez szükséges mellékletek csatolása követelhető meg. A felhívásban továbbá tájékoztatást kell nyújtani arról, hogy a támogatási kérelem benyújtójával kapcsolatos, a közhiteles adatbázisokban elérhető adatokat vagy azok egy részét az erre feljogosított szervezetek felhasználják. n) A támogatási intézkedésre vonatkozó támogatási kategória és az arra vonatkozó szabályok303 A felhívás leszögezi a támogatási intézkedésre vonatkozó támogatási kategóriát és az arra vonatkozó szabályokat, amennyiben a felhívás keretében nyújtott támogatás nem esik az állami támogatási szabályok hatálya alá. A felhívás magyarázattal szolgál azon esetekhez, amikor a támogatás nyújtását az állami támogatási szabályok szerint értelmezni, vizsgálni szükséges. Ha a támogatható tevékenységek finanszírozása állami támogatásnak minősül, a felhívás ismerteti, hogy a támogatás nyújtása milyen jogcím alapján, illetve támogatási kategória szabályai szerint történhet.304 Bemutatja az egyes támogatási kategóriákat, és elmagyarázza, hogy a projektnek, illetve a kedvezményezettnek milyen feltételeket kell teljesítenie. A felhívás továbbá ismerteti a támogatáshalmozódás lehetőségeit, illetve korlátait. o) A projektkiválasztásra vonatkozó eljárásrendet és további részletes információkat tartalmazó dokumentumok elérhetősége A felhívás megnevezi a projektek kiválasztásának eljárásrendjét és a kiválasztási folyamat leglényegesebb elemeit. Ismerteti, hogy mely esetekben kerülhet sor hiánypótlásra, illetve mikor mellőzik ezt a lehetőséget. Ez világossá teszi a támogatási kérelem benyújtója számára, hogy mely dokumentumok csatolásának elmaradása okozza a támogatási kérelem automatikus visszautasítását. A felhívás továbbá rövid eligazítást is adhat az értékelés menetéről, e tekintetben nyilvánvalóan kiemelt érdeklődés övezi az értékelési szempontok alkalmazásának leírását. A felhívás felsorolja mindazokat a további dokumentumokat, amelyeket a támogatási kérelem elkészítéséhez a projektgazdának célszerű tanulmányoznia. 2.5.1.2. Horizontális elvek és politikák A projekt szorosan vett szakmai tartalmának maradéktalan teljesítésén túl, a kedvezményezettnek ún. horizontális jellegű elveket (szempontokat) is érvényesítenie kell. A horizontális elvek valamennyi operatív program megvalósításának részét képezik, alkalmazásuk egységessége érdekében a partnerségi megállapodás szintű monitoring bizottság szabályokat hagyott jóvá. Az előírások kialakítását az alábbi célok vezérelték: • A projektek korszerűen kezeljék a horizontális célokat. A fejlesztésekkel szemben alapvető elvárás, hogy gazdasági-társadalmi-környezeti kárt ne okozzanak, hanem 303 304 A terület-, illetve állatlétszám alapú támogatásokra vonatkozó felhívásokban nem kell szerepeltetni. 255/2014. (X. 10.) Korm. rendelet 258 Kohéziós politika 2014–2020 lehetőség szerint enyhítsék, javítsák az esetlegesen fennálló kedvezőtlen állapotot, folyamatokat. • Értékelhető legyen a horizontális célok érvényesítésének ár-érték aránya. • Költséghatékony és eredményes rendszert alakíthassanak ki, amely minimalizálja az adminisztratív terheket, és növeli az érintettek elégedettségét. • A horizontális elvek és politikák minden projektben érvényesüljenek, ahol relevánsak. A szabályozás felhívja a figyelmet, hogy a projekteknek meg kell felelniük a vonatkozó jogszabályi követelményeknek (pl. épületek azbesztmentesítése, vagy fizikai és infokommunikációs akadálymentesítés). Önkéntes vállalások helyett előtérbe kerülnek a projekt tartalmához igazodó, számukban korlátozott és mérhető követelmények, a tagállam stratégiai kötelezettségeihez (pl. energiahatékonyságra, élőhelyvédelemre, biodiverzitás), megvalósításához való hozzájárulás. A kapcsolódó tevékenységek költségei elszámolhatók, az elvégzett munkáról, eredményekről a kedvezményezettnek számot kell adnia a projektről készített beszámolókban. 305 306 307 45. táblázat A horizontális elvek alkalmazásának eszköztára Környezeti fenntarthatóság Esélyegyenlőség kiválasztási kritériumok • kedvező elbírálásban • a projekt szemlélete, tevékenységei nem ütközhetnek az egyenlő bánásmód és esélyegyenlőség részesülnek a környejogszabályban rögzített alapelveive,305 zetre kedvező hatást gyakorló projektek • az alábbi igénylőknek igazolniuk kell a helyi • kizárják a környezetre esélyegyenlőségi program meglétét:306 ártalmas projekteket – települési önkormányzat, – ötven főnél több személyt foglalkoztató költségvetési szerv, vagy többségi állami tulajdonban álló jogi személy, – a közszolgáltatások, közösségi funkciókat ellátó terek és szolgáltatások fejlesztése során az egyenlő esélyű hozzáférés követelményét be kell tartani,307 – meghatározhatóak a projekt célján túlmutató esélyegyenlőségi intézkedések is, – minden projektmegvalósítónak legalább egy esélyegyenlőségi intézkedést kötelező megvalósítani. Nem térhetnek el „Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvényben foglaltaktól”. 306 Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 31 §. (6) bekezdésének megfelelően. 307 2007. évi XCII. törvény 9. §. 305 2. Modul – programvégrehajtás 259 Környezeti fenntarthatóság Esélyegyenlőség • feltárják, elkerülhe­tővé teszik, hogy kör­nye­zeti kár keletkezzen és/vagy maradjon a fej­lesztések helyszínén, • formája környezeti ha­tás­ vizsgálat vagy egyszerűsített hatásvizsgálat célirányos tevé- • a projek t részeként kenységek kör­nye­zetvédelmi cé­lú tevé­keny­ségek va­ló­sul­ nak meg. nyomon követés, • output és eredmények jelentés, tájékoznyo­mon követése, ér­té­ tatás kelése, jelentések for­má­ jában történő összeg­zése és kommuni­kációja • szándékolt és nem szán­ dékolt hatásokat egy­ aránt szerepeltetni kell. állapotfelmérő, megelőző intézkedések, kockázatfeltárás • az irányító hatóság – a konstrukció nyújtotta esélyegyenlőségi lehetőségek, problémák ismeretében – a felhívásban meghatározza az elvégzendő esélyegyenlőségi intézkedéseket, emellett • a támogatást igénylő további esélyegyenlőségi lehetőséget, problémát, kockázatot is azonosíthat • kirekesztettséggel leginkább veszélyeztetett csoportokba tartozó emberek társadalmi aktivitásának és részvételének növelése, kirekesztettségük csökkentése • output és eredmények nyomon követése, értékelése, jelentések formájában történő összegzése és kommunikációja, • az Európai Szociális Alap támogatásával megvalósuló projektek esetén adatszolgáltatási kötelezettség áll fenn, • a projektek indikátorainak, műszaki szakmai eredményének mutatószámait minden olyan esetben nők/férfiak bontásban kell szerepeltetni a projektek beszámolóiban, ahol ez az adat rendelkezésre áll, vagy csekély ráfordítással biztosítható. Forrás: Nyikos szerkesztése Az Általános útmutató a felhívásokhoz részletesen elmagyarázza a horizontális elvek alkalmazásának hátterét, relevanciáját (milyen fejlesztések esetében kötelező, illetve nem kötelező), eszközrendszerét (milyen elemeket tartalmaz/tartalmazhat a támogatási kérelem), amelyeket a projektgazdának a támogatási kérelem kidolgozása során általánosságban meg kell vizsgálnia. Az egyes pályázati kiírások tovább konkretizálják, hogy az adott konstrukció esetében hogyan kell értelmezni a horizontális elvekkel kapcsolatos kötelezettségeket. A beavatkozási területtől függően a kiírások bővíthetik, illetve szűkíthetik az általános útmutatóban felsorolt előírásokat. Mint a végrehajtási rendelet alábbi előírásai is mutatják, a horizontális elvekre vonatkozó kötelezettségek teljesítése elengedhetetlen feltételét képezi a támogatások folyósításának. Következésképpen, bár a projekt meghatározó elemeihez képest olykor másodlagos jelentőségűnek tűnhetnek, a támogatási kérelem kidolgozása során megfelelő figyelmet érdemel a projekt keretei közé történő beágyazásuk. Minimumkövetelmény a relevancia és vonatkozó kötelezettségek pontos megállapítása, az ebből adódóan kötelező tevékenységek meghatározása, megtervezése (szakmai-műszaki tartalom hozzárendelése, a tevékenységek ütemezése, kimenete, költségei, eredménye) és a projekttervben történő szerepeltetése. A kiírások egy része esetében az előírások túllépnek a minimális alkalmazási kötelezettségeken, és az irányító hatóság a célok teljesítését konkrét szakmai tartalomhoz, standardokhoz köti. 260 Kohéziós politika 2014–2020 2.5.1.3. Társadalmi egyeztetés Az irányító hatóságnak a felhívás tervezetét – ez alól kivételt képeznek a kiemelt projektre vonatkozó felhívások – tíznapos határidő biztosításával társadalmi egyeztetésre kell bocsátania. Ennek felületéül a www.szechenyi2020.hu honlap szolgál. A beérkezett észrevételekre a felhívás tervezőinek érdemben kell válaszolniuk. 2.5.1.4. Minőségbiztosítás Az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter által vezetett minisztérium koordinációs feladatai keretében a pályázati felhívások tervezetét a meghirdetést megelőzően minőségbiztosításnak veti alá. Hangsúlyozni kell, hogy az előkészítési folyamat ezen eleme nem jelenti a pályázati felhívás tervezetének teljes körű elemzését. A vizsgálat az alábbi, korlátozott számú szempont érvényesülésére irányul: • egységes elszámolhatósági szabályok alkalmazása; • adminisztratív terhek, szabályozási kötöttségek minimalizálása; • egységes eljárásrendi megoldások alkalmazásának biztosítása; • az eredményességi, teljesítménykerettel összefüggő szempontok nyomon követése; • állami támogatásokkal kapcsolatos szabályozás érvényesítése. 2.5.1.5. Kiemelt projektek Ugyanakkor vannak olyan projektek, amelyeknél a pályáztatás nem hatékony, mert nehezen hasonlíthatók össze különböző projektjavaslatok: vagy azért, mert annyira különböző területen terveznek fejlesztést (lásd egy autópálya építése és az állami foglalkoztatási hivatal megerősítése), vagy azért, mert jogszabályi előírás alapján kell megvalósítani a beruházást (pl. az EU által előírt kötelezettség teljesítéséhez szükséges szennyvíztisztítók létesítése). A fenti, ún. kiemelt projektek közös jellemzője, hogy a projekt közcélú, és a projektgazda a közszféra része (állami, önkormányzati vagy egyházi szervezet). Ilyenkor is biztosítani kell azonban, hogy a projekt megfeleljen a programcéloknak, és a forrás felhasználása a lehető leghatékonyabban és legeredményesebben történjen. A magánszféra részéről is felmerülhetnek egyedi jellegű projektek. Ezeknél is nehéz, de nem lehetetlen egyfajta összehasonlítás, előre meghatározott szempontok szerinti értékelés. Itt tehát alkalmazható egy olyan típusú pályáztatás, ahol a támogatható tevékenységeket tágan határozzák meg. Emellett kivételes esetben a kiemelt projekt gazdája a magánszféra szereplője is lehet. A kiemelt projektekre általában az is jellemző, hogy magas összköltségűek, de ez alól lehetnek kivételek: vannak kisebb projektek is, ahol a pályáztatás nem hatékony, pl. egy magas összköltségű és a fenti feltételeknek megfelelő beruházás előkészítése, vagy egy közreműködő szervezet technikai segítségnyújtás forrásból308 történő finanszírozása. 308 Az operatív program technikai segítségnyújtás kerete támogatja az operatív program végrehajtását, finanszírozhatók az operatív végrehajtásához szükséges előkészítő, monitoring, értékelési, ellenőrzési és vizsgálati intézkedések. 2. Modul – programvégrehajtás 261 Egy kiemelt projekt megvalósítására irányuló felhívásnak a fenti tartalmi elemeken túl – a technikai segítségnyújtás kivételével – tartalmaznia kell a fejlesztések felsorolását és a fejlesztésekhez rendelt indikatív kereteket kedvezményezettekre lebontva. 2.5.1.6. Kiválasztási szempontok és folyamat Gyakorlatilag minden tevékenység támogatható lehet, amit az operatív programban meghatároztak. A projektek támogatásra való kiválasztásának fontos kérdése, hogy a projekt elősegíti-e a célkitűzések megvalósulását, illetve hogy a projekt legfontosabb elemei a tervnek megfelelően a helyükön vannak-e, reálisak-e. Emellett az elbírálás során végzett ellenőrzés hozzájárul ahhoz, hogy további becsléssel felmérjék, a projekt milyen hatást gyakorol majd bizonyos területekre. Az előzetes értékelés egyes részeire már a projektkidolgozás korai szakaszában szükség van, mert a terveket csatolni kell az előzetes támogatási kérelemhez (pályázathoz), illetve felhasználható a projektben érintettek tájékoztatására. A kiválasztási szempontokat az adott program monitoring bizottsága fogadja el. Az értékelés tulajdonképpen a következő elemek megvalósíthatóságának felmérése: • Az erőforrások, a szervezet és az érdekeltek előzetes értékelése az alábbi szempontok szerint történik: – Munkatársak: rendelkezésre áll-e a tervezett munkaerő (a szervezeten belül vagy a partnereknél) a tervnek megfelelő mértékben, és megfelelő-e a felkészültségük? – Pénz: reális-e a költségvetés, és a projektet indítványozó szerv gondoskodott-e saját erőről? – Idő: reális-e az időbeli ütemezés, és mi történik akkor, ha a projektet valamilyen okból meg kell hosszabbítani? – Saját szervezet: valóban elkötelezett-e a projektet indítványozó szervezet felső vezetése a projekt megvalósítása iránt, és a különböző érintett részlegek megkapták-e a megfelelő tájékoztatást, elkötelezték-e magukat a projekt iránt? – A partnerszervezetek: megkapták-e a partnerek a megfelelő tájékoztatást, és elkötelezték-e magukat a projekt iránt? – Közvetlen haszonélvezők: megkapták-e az érintett csoportok a megfelelő tájékoztatást, és támogatják-e a projekt alapját képező elgondolást? – Egyéb szervezetek: elég jól ismerik-e a fontosabb érdekcsoportok és hatóságok a projekt alapját képező elgondolást? A pénzügyi fenntarthatóság vizsgálata arra keresi a választ, hogy a projekt képes-e a kezdeti induló szakaszt követően folyamatosan működni. Ez az olyan külső támogatással finanszírozott projekteknél lehet fontos, ahol a támogató csak átmenetileg vesz részt a projektben, pl. támogatást ad egy rendszer létrehozásához vagy egy épület felépítéséhez, de a beruházást követően valamely országos vagy helyi szerv (gyakran a projektet lebonyolító pályázó) lesz felelős a fejlesztéssel érintett intézmény folyamatos működtetéséért. Az előzetes értékelésben és a projektkiválasztásban kiemelkedő jelentőségű dokumentum a megvalósíthatósági tanulmány, amelyben a különböző projektváltozatok közötti választási alternatívák, a megvalósíthatóság komplex feltételeit és alternatíváit, továbbá a megvalósítás várható eredményeit projektváltozatonként részletesen elemzik. A meg- 262 Kohéziós politika 2014–2020 valósíthatósági tanulmány elkészítésének célja, hogy megfelelő információkat nyújtson a döntéshozók számára ahhoz, hogy azok megalapozott döntést tudjanak hozni a további finanszírozásról és a megvalósításra javasolt projekt elfogadásáról, módosításáról, illetve elvetéséről. A megvalósíthatósági tanulmányok javítják a közberuházások döntéshozatali folyamatának időzítését és minőségét. 2.5.1.7. Integrált területi programok – területi kiválasztási rendszer A hazai operatív programok nem irányozták elő az integrált területi beavatkozások igénybevételét, helyettük Magyarország az integrált területi programok használata mellett határozott. Az új koncepció lényege, hogy az ország különböző térségei jelentős változatosságot mutatnak társadalmi-gazdasági viszonyaik, környezeti állapotuk tekintetében. Ez értelemszerűen eltérő lehetőségeket és fejlődési pályát eredményezett; az egyes térségekben a helyi adottságok szerint megfogalmazott beavatkozásokra és programalapú tervezésre van szükség. Ugyancsak megfogalmazták a területi alapú, igényalapú fejlesztés előtérbe helyezését – azaz a beruházások keresleti alapon valósuljanak meg –, ami szakítást jelent a pályázati piac kínálati oldalának eddigi dominanciájával. Az új rendszer középpontjában a megyei önkormányzatok, Budapest Főváros Önkormányzata és a megyei jogú városok között előzetesen megállapított indikatív tervezési forráskeret, az általuk készített integrált területi programok, a területi tervezés (teljes) és megvalósítás (részleges) decentralizációja állnak. A hazai végrehajtási szabályozásban309 nevesítették a területi szereplőt,310 amely az integrált területi program (a továbbiakban: ITP) összeállításáért felelős. Minden megye és megyei jogú város számára a kormány meghatározott egy keretös�szeget, amelyre a helyi gazdaságfejlesztési és munkahelyteremtő programjaikat tervezhetik, illetve megvalósíthatják. A megyék összesen 799 milliárd forintos keretösszegre, míg a megyei jogú városok külön 387 milliárd forintos keretre tervezhetik az elkövetkezendő hét évben fejlesztési programjaikat.311 Az előzetes forrásallokációra a kormány döntése312 alapján került sor, amely a megyék és megyei jogú városok esetében a fejlesztési programjuk megvalósítására rendelkezésre álló teljes keretet rögzítette. Az allokáció címzettei, a megyék és megyei jogú városok látták el a tervezési és a kapcsolódó koordinációs feladatokat. Már a kormányhatározat rendelkezett a TOP keretében az integrált területi programokra rendelkező források, belső, tematikus célok szerinti megoszlásáról, amit az irányító hatóság lebontott megyei és megyei jogú város szintre. 272/2014 (XI. 5.) kormányrendelet megyei önkormányzat, megyei jogú város önkormányzata és a fővárosi önkormányzat 311 R ákossy Balázs, Európai uniós források felhasználásáért felelős államtitkár, NGM nyilatkozatának részlete, 2015. május 27. www.kormany.hu/hu/nemzetgazdasagi-miniszterium/unios-forrasok-felhasznalasaert-felelosallamtitkarsag/hy/juniusban-a-kormany-ele-kerulnek-az-integralt-teruleti-programok 312 A Kormány 1702/2014. (XII. 3.) Korm. határozata a 2014–2020 közötti programozási időszakban a Területés Településfejlesztési Operatív Program tervezésének egyes szempontjairól, valamint az operatív programhoz tartozó megyék megyei önkormányzatai és a megyei jogú városok önkormányzatai tervezési jogkörébe utalt források megoszlásáról 309 310 263 2. Modul – programvégrehajtás A tervezéshez rendelkezésre bocsátott útmutató gyakorlatilag menürendszerben kínált beavatkozási lehetőséget. Az igénybe vehető eszközök típusa az operatív program struktúrájából adódott; a megyék programjai a TOP 1–5. prioritási tengelye, míg a megyei jogú városok programjai a 6. prioritási tengely keretében kaptak forrást. A TOP esetén az integrált területi programok tartalma lefedi az operatív program teljes intézkedésrendszerét (kivéve CLLD). Budapest főváros, Érd és Pest313 megye a Versenyképes Közép-Magyarország Operatív Program keretében valósíthatják meg integrált programjukat, itt a területi szereplők összesen négy intézkedés forrásainak terhére terveznek. A rugalmasságot az eszközrendszer elemeinek szabad kombinálhatóságában jelentősen korlátozta, hogy az irányító hatóságnak programszinten a teljes keretnek, a tematikus célok mellé rendelt allokációnak és ezzel összefüggésben az ERFA–ESZA arányoknak való megfelelést is biztosítania kellett. 46. táblázat Területi forrásallokáció a TOP-ban 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. Megye Forrás (M Ft) Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-Abaúj-Zemplén Csongrád Fejér Győr-Moson-Sopron Hajdú-Bihar Heves Jász-Nagykun-Szolnok Komárom-Esztergom Nógrád Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala 63,23 38,02 57,94 93,05 29,19 32,10 23,35 49,62 41,69 53,78 25,94 41,13 43,45 89,28 27,55 21,14 45,17 23,05 Megyei jogú város 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. Békéscsaba Debrecen Dunaújváros Eger Győr Hódmezővásárhely Kaposvár Kecskemét Miskolc Nagykanizsa Nyíregyháza Pécs Salgótarján Sopron Szeged Székesfehérvár Szekszárd Szolnok Szombathely Tatabánya Veszprém Zalaegerszeg Forrás (Mrd Ft) 13,23 43,32 7,43 11,08 21,60 9,48 14,75 23,11 35,26 7,94 24,63 31,40 9,20 10,81 33,87 17,06 6,86 15,19 14,53 13,17 11,54 11,20 Forrás: 1702/2014. (XII. 3.) Korm. határozat 313 Az üzleti infrastruktúra fejlesztésének támogatása Pest megyében; Fenntartható közlekedésfejlesztés; Bölcsődék és családi napközik, valamint óvodák infrastrukturális fejlesztései; A leromlott településrészeken élő hátrányos helyzetű lakosság életkörülményeinek javítása, társadalmi és fizikai rehabilitációja. 264 Kohéziós politika 2014–2020 47. táblázat A megyei programok eszközrendszere 1. Térségi gazdasági környezet fejlesztése a foglalkoztatás elősegítésére 1.1 1.2 1.3 1.4 Helyi gazdasági infrastruktúra fejlesztése Társadalmi és környezeti szempontból fenntartható turizmusfejlesztés A gazdaságfejlesztést és a munkaerő-mobilitás ösztönzését szolgáló közlekedésfejlesztés A foglalkoztatás segítése és az életminőség javítása családbarát, munkába állást segítő intézmények, közszolgáltatások fejlesztésével 2. Vállalkozásbarát, népességmegtartó településfejlesztés 2.1. Gazdaságélénkítő és népességmegtartó településfejlesztés 3.1 3.2 Fenntartható települési közlekedésfejlesztés Önkormányzatok energiahatékonyságának és a megújuló energiafelhasználás arányának növelése 3. Alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés kiemelten a városi területeken 4. A helyi közösségi szolgáltatások fejlesztése és a társadalmi együttműködés erősítése 4.1 4.2 4.3 Egészségügyi alapellátás infrastrukturális fejlesztése A szociális alapszolgáltatások infrastruktúrájának bővítése, fejlesztése Leromlott városi területek rehabilitációja 5.1 Foglalkoztatásnövelést célzó megyei és helyi foglalkoztatási együttműködések (paktumok) A társadalmi együttműködés erősítését szolgáló helyi szintű komplex programok Helyi közösségi programok megvalósítása 5. Megyei és helyi emberierőforrás-fejlesztések, foglalkoztatásösztönzés és társadalmi együttműködés 5.2 5.3 Forrás: www.szechenyi2020.hu 48. táblázat A megyei jogú városok eszközrendszere 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. 6.7. 6.8. 6.9. Gazdaságfejlesztés Családbarát, munkába állást segítő intézmények, közszolgáltatások fejlesztése Gazdaságélénkítő és népességmegtartó városfejlesztés Fenntartható városi közlekedés Önkormányzatok energiahatékonyságának és a megújulóenergia-felhasználás arányának növelése Városi közszolgáltatások fejlesztése Leromlott városi területek rehabilitációja Gazdaságfejlesztéshez kapcsolódó foglalkoztatás fejlesztése Társadalmi kohéziót célzó helyi programok Forrás: www.szechenyi2020.hu 265 2. Modul – programvégrehajtás A programok elkészítése egyúttal hosszabb és szélesebb körű tervezési folyamatba illeszkedett. Ennek végső célja az volt, hogy a területi szereplők fejlesztési szükségleteik sajátosságaira építve jelöljék ki a legfontosabb fejlesztési céljaikat és irányaikat, figyelemmel a területi és ágazati operatív programra. 49. táblázat Integrált területi programok tervezési szintjei314 Megyei jogú város Stratégiai megalapozó vizsgálat, helyzetfeltáró szint dokumentum hosszú távú településfejlesztési koncepció: nagy távlatú jövőkép, hosszú távú, átfogó fejlesztési célok és irányok (felülvizsgált) Integrált Városfejlesztési Stratégiája (ITS):314 akcióterületek és beavatkozási szükségletek Operatív megyei jogú város integrált területi progszint ramja: a terület és településfejlesztési operatív program 6. prioritása keretében rendelkezésre álló forráskeretek felhasználásának rendszerét leíró dokumentum Megye megyei helyzetértékelés megyei területfejlesztési koncepció: jövőkép, fejlesztési célrendszer, fejlesztési irányok, beavatkozási területek megyei területfejlesztési program a megye integrált területi programja: a terület és településfejlesztési operatív program 1–5. prioritása keretében rendelkezésre álló forráskeretek felhasználásának rendszerét leíró dokumentum Forrás: Nyikos szerkesztése A területi szereplők az integrált területi programokat részletes iránymutatás alapján, a helyi partnerek széles körének aktív bevonásával dolgozták ki. A tervdokumentumokkal szemben az alapvető elvárás az volt, hogy a tervezési folyamatot az integrált szemlélet hassa át, a programok szerves rendszerben mutassák be az egymást erősítő hatásokat, a források igénybevételének céljait, területeit és menetét, valamint az indikátorvállalásaikat. Értelemszerűen, a területi szereplőknek gondoskodniuk kellett elképzeléseik és a mögöttes stratégia összhangjáról, a programjukat befolyásoló területi-települési és ágazati stratégiákkal, programokkal való külső koherenciájáról (pl. megyei jogú város és megyei programok összefüggései, szomszédos megyék fejlesztései). 314 Középtávú tervdokumentum 266 Kohéziós politika 2014–2020 50. ábra A területi szereplők által készített tervdokumentumok logikai felépítése Forrás: TOP Irányító Hatóság A programnak – a helyi igényekkel összhangban – alá kellett támasztania a rendelkezésre álló OP-forráskeretek célrendszerét, felhasználásának szerkezetét, elvárt eredményeit és ütemezését. A területi szintű programoknak tehát egyszerre kell alkalmas intézkedéseket és megvalósítási feltételeket megfogalmazniuk a helyi nehézségek megszüntetésére, a lehetőségek kiaknázására, és egyúttal szervesen kapcsolódniuk, érdemben, érzékelhetően hozzájárulniuk az operatív program tartalmi elemeinek teljesüléséhez. A stratégiai tervezési folyamatot projektgyűjtés is kísérhette, az ennek eredményeként kialakult projektbázis/projektkataszter segítséget jelentett az igények alulról jövő meghatározásában. Az integrált területi program maga azonban csak fejlesztési irányokat tűz ki, konkrét projekt(ötletek)et nem tartalmaz. A külső partnerek bevonására szervezett keretek között került sor. Az információcserét munkacsoportok, tájékoztató fórumok, szakmai konzultációk segítették, a dokumentumokat interneten keresztül véleményezték. Az integrált programok végrehajtásához új eljárásrendet, az ún. területi kiválasztási rendszert (TKR) vezették be a területi operatív programokban. Területi kiválasztási eljárásrendben kell dönteni a főváros, a megye és a megyei jogú város ITP-je keretében támogatandó projektek támogatási kérelmeiről a területi programok esetén, ahol a program a területi kiválasztási eljárásrend alkalmazását írja elő.315 315 272/2014. (XI. 5.) kormányrendelet 54/D 2. Modul – programvégrehajtás 267 A területi szereplők a monitoring bizottság által jóváhagyott kiválasztási szempontrendszer alapján kidolgozzák integrált területi programjaikat, és benyújtják a Területés Településfejlesztési Operatív Program Irányító Hatóság működtetéséért felelős miniszter részére. A miniszter javaslatára (és az irányító hatóság felterjesztésében) a programokat a kormány fogadja el.316 A döntés magában foglalta a területi szereplő és a program megnevezését, a hétéves forráskeret meghatározását, a tematikus célkitűzés, illetve intézkedés szerinti allokációt, a vállalt indikátorok célértékeit. A programok előírt rendben, évente két alkalommal felülvizsgálhatók, ezt április 30-ig és december 31-ig kezdeményezheti a területi szereplő. Ha a módosítás a kormányhatározatban foglaltakat nem érinti, azt az irányító hatóság hagyja jóvá. A programok pénzeszközeinek felhasználása felhívások keretében benyújtott támogatási kérelmek alapján történik. A megyei programok esetében: • Az IH felelős a területi szereplő és a szakpolitikai felelős bevonásával a felhívások elkészítéséért, a felhívásokra beérkező támogatási kérelmek befogadásáért és értékeléséért. • Ha a meghirdetett felhívásra kizárólag egy területi szereplő, az általa vezetett konzorcium, vagy olyan közvetlenül vagy közvetve állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaság nyújthat be támogatási kérelmet, amelyben a területi szereplő többségi tulajdonnal rendelkezik, a kiemelt eljárásrendre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A felhívás ez irányú rendelkezése alapján döntés-előkészítő bizottság hívható össze. • Ha a felhívásra nem kizárólag a területi szereplő vagy az általa vezetett konzorcium nyújthat be támogatási kérelmet, a projektek kiválasztását standard eljárásrend szerint kell elvégezni. A döntés-előkészítő bizottság tagjainak száma azonban – az együttdöntés érdekében – csak két fő lehet, az irányító hatóság és a területi szereplő által delegált egy-egy fő. Bármely projekt kizárólag akkor támogatható, ha az IH és a megye által delegált tag is támogatja azt. • A támogatási kérelmekről a DEB javaslatát figyelembe véve az IH vezetője dönt. Továbbá a megyei jogú városok esetében: • Standard eljárás alkalmazása során döntés-előkészítő bizottság létrehozása azonban nem szükséges. • A más pályázók által benyújtott támogatási kérelmeket az irányító hatóság felkérésére a megyei jogú város értékeli. • A döntési javaslat felterjesztését az irányító hatóság által elvégzett megfelelőségi vizsgálatot követően az IH vezetője hagyja jóvá. Fontos megjegyezni, hogy a területi szereplő által – hivatalosan, írásban rögzített módon – delegált tag a döntés-előkészítő bizottságban nem saját személyes véleményének ad hangot. A delegáló szervezet közgyűlésének határozatban rögzített döntési javaslatát képviseli. A programok keretében meghirdetett felhívásokra benyújtott támogatási kérelmeket pontozással értékelik. A területi kiválasztási rendszer fontos összetevőjét képezik a kivá316 Erre 2015 nyarán került sor első alkalommal 268 Kohéziós politika 2014–2020 lasztási kritérumok; ezek alapján alakítják ki a későbbiekben az értékelési szempontokat. Az irányító hatóság által megadott, kötelező egységes kritériumok mellett a területi szereplőknek saját hatáskörükben is javaslattal kellett élniük arra vonatkozóan, hogy a projektjavaslatok programhoz való illeszkedésének vizsgálata során milyen kérdéseket fognak elemezni. Minimum három, de maximum öt területi szempontot kellett előterjeszteniük, amelyeket a monitoring bizottság fogadott el. A területi szereplőknek a programok végrehajtásával kapcsolatos feladatai meglehetősen sokrétűek lehetnek. A 272/2014 (XI. 5.) kormányrendeletnek megfelelően • összeállítja az integrált területi programot és a területi kiválasztási kritériumokat, kezdeményezi azok módosítását; • véleményezi az irányító hatóság által megküldött felhívást, és megadja a területi szempontú értékelési szempontokat; • adatot szolgáltat az irányító hatóság részére a többéves nemzeti keret és az éves fejlesztési keret összeállításához; • végrehajtja az integrált területi programot. Ki kell emelni, hogy megerősítették a területi szereplő azon felelősségét, amelyet a területi allokáció felhasználásáért, a kormány által jóváhagyott kulcsindikátorok megvalósításáért visel. A kötelező jellegű feladatokon túl, a területi szereplők – kapacitásaik függvényében – aktívan részt vehetnek a támogatásra érdemes projektjavaslatok felkutatásában, orientációjában projektgenerálásában és fejlesztésében, segíthetnek a települési önkormányzatoknak is fejlesztési elképzéseik valóra váltásában. Minthogy az integrált programok szélesebb szak-, illetve területpolitikai környezetbe illeszkednek, a területi szereplő belső és külső koordinációs funkciójának jelentőségét nem lehet eléggé hangsúlyozni. 2.5.1.8. Állami projektértékelők A 2014–2020-as közösségi szabályozás növelte az irányító hatóságok/tagállam projekt­ kiválasztási rendszer működéséért való felelősségét. Magyarország úgy döntött, hogy az európai uniós fejlesztési források megfelelő felhasználása csak akkor garantálható, ha az értékelésben részt vevő állami alkalmazottak egységes keretrendszerben, a szaktárcák által támasztott szakmai szempontok szerint végzik munkájukat. A kormány ezért újjászervezett értékelési rendszert dolgozott ki, amelyen keresztül próbálja meg elérni, hogy a 2014–2020-as programozási időszakban a benyújtott támogatási kérelmek tartalmi értékelése kizárólagosan szakpolitikai szempontok alapján történjen, biztosítva a bármely külső, piaci szereplő érdekeitől való függetlenséget, a fokozott objektivitást és az átláthatóságot. A 2016. évi XXXIII. törvény az állami projektértékelői jogviszonyról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosítása alapján újjászervezték a projektek értékelésének rendszerét. 269 2. Modul – programvégrehajtás állami projektértékelői jogviszony: közfeladat ellátása céljából létrehozott, munkavégzésre irányuló különös jogviszony, amelyben az érintett alapjogviszonnyal rendelkezik, és amelyre a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) rendelkezéseit nem kell alkalmazni. értékelő: olyan állami projektértékelői jogviszonyban álló állami alkalmazott, aki a keretszerződés megkötését követően szaktudása alapján végzi a támogatási kérelmek tartalmi értékelését. szakértői névsor: a miniszter által vezetett minisztériumban (a továbbiakban: minisztérium) nyilvántartott névjegyzék. feladatelrendelő dokumentum: az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) – vagy az általa írásban meghatározott személy – által az értékelő számára eljuttatott olyan dokumentum, amelyben esetileg rendeli és határozza meg az értékelő feladatát. 30. szövegdoboz Az új értékelői rendszer legfontosabb alkotóelemei Forrás: Nyikos szerkesztése A törvény értelmében a támogatási kérelmek meghatározott körének tartalmi értékelését az intézményrendszer belső erőforrásaira támaszkodva, ún. állami értékelők segítségével végzi el. A cél a külső piaci szereplők érdekeitől való függetlenség, objektivitás és átláthatóság biztosítása volt. Az értékelők köré a kormány- és köztisztviselők, közalkalmazottak, vagy többségi állami tulajdonú cégnél munkavállalóként dolgozók kerülhetnek fel. A rendszer első fázisa az értékelői bázis kialakításáról szól, ezt követően a listán található értékelők konkrét projektek értékelésére kapnak felkérést. A törvény hatálya alapesetben meghatározott eljárásrend alapján kiválasztott projektek körére terjed ki, azaz • a mikro-, kis- és középvállalkozások317 számára nyitva álló, standard kiválasztási eljárásrenddel érintett felhívásokra benyújtott támogatási kérelmek; • a helyi vagy területi önkormányzatok számára nyitva álló, standard vagy ún. „TKR standard” (az adott felhívásra nem kizárólag a területi szereplő vagy az általa vezetett konzorcium nyújthat be pályázatot) támogatási kérelmek; • a miniszter hozzájárulása esetén bármely, más felhívásra benyújtott támogatási kérelmek esetén is alkalmazható; • eljárásrendtől függetlenül nem vonatkozik a tudományos kutatásról, fejlesztésről és innovációról szóló 2014. évi LXXVI. törvényben (a továbbiakban: KFI tv.) meghatározott, továbbá a KFI tv. alapján kötött megállapodásban foglalt, kutatás-fejlesztési és innovációs projektekkel kapcsolatos, illetve támogatási kérelmekre vonatkozó értékelési feladatokra és eljárásokra. Mikro-, kis- és középvállalkozások – beleértve az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott egyes támogatások esetében a természetes személyeket és a mezőgazdasági termelőnek minősülő nagyvállalat méretű vállalkozásokat is – számára nyitva álló, a 2014–2020 programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 272/2014. Korm. rendelet) 54. § a) pontja szerinti kiválasztási eljárásrenddel érintett felhívásokra, b) a helyi vagy területi önkormányzatok számára nyitva álló, a 272/2014. Korm. rendelet 54. § a) pontja, valamint az 57/A. § (2) és (3) bekezdése szerinti kiválasztási eljárásrenddel érintett felhívásokra 317 270 Kohéziós politika 2014–2020 A projektértékelők kiválasztása pályázat alapján történt, a pályázókkal szemben támasztott szakmai követelményeket a kiírás tartalmazza. A pályázó • büntetlen előéletű; • cselekvőképes; • rendelkezik felsőfokú iskolai végzettséggel vagy az állam által elismert szakképesítéssel; • rendelkezik az általa megjelölt tématerülethez kapcsolódó legalább 3 éves szakmai gyakorlattal; • megfelel a nemzetbiztonsági ellenőrzésen; • vagyonnyilatkozatot tesz. A szakértői névsor és feltételrendszer nyilvánossága a www.szechenyi2020.hu honlapon történő elhelyezésével biztosított. Az értékelők képzésen vesznek részt, és vizsgát tesznek. Az értékelői pályázat benyújtása online felületen történik, a későbbiekben is itt zajlik a kommunikáció és az értékelési feladatok elvégzése is. Az értékelők keretszerződés alapján dolgoznak, és minden értékelésre egyedi feladatelrendelést kapnak. Az értékelő és a támogatási kérelem összepárosítása az irányító hatóság által meghatározott és az értékelő által megjelölt tématerület alapján a leterheltség függvényében, de mindenképpen véletlenszerűen történik. Az értékelőknek minden esetben nyilatkozniuk kell az összeférhetetlenségről és a titoktartásról. A projekt jellegétől függően az értékelők díjazását differenciáltan határozták meg. Minden támogatási kérelemhez 2 értékelőt jelölnek ki a pályázat tématerületének megfelelően. Az általuk elvégzett értékelés minőségbiztosítását a felelős irányító hatóság végzi. Amennyiben jelentős eltérés mutatkozik a két értékelés között, harmadik értékelőt is kijelölnek. A kormányrendeletben kijelölt eljárásrendek alapján történő értékelés lényegében formai ellenőrzést jelent, a projektek jóváhagyása objektív szempontok alapján történik. 2016 szeptemberére minden tématerületen rendelkezésre álltak az értékelők. 2.5.1.9. A felhívások módosítása és felfüggesztése A pályázati felhívások módosítását számos ok kiválthatja, így a program, az éves fejlesztési keret vagy a jogszabályi háttér módosulása, akár a meghirdetés óta eltelt időszak tapasztalatai is. Felfüggesztésére általában a pályázati keretet jelentősen meghaladó támogatási igény benyújtása esetében kerül sor. A módosítás lehetőségére a pályázati felhívás is felhívja a figyelmet. Módosítás esetén az irányító hatóság közleményt tesz közzé a www.szechenyi2020.hu oldalon. Amennyiben a kitöltési program is változtatást igényel, az új verzió ugyanazon a napon jelenik meg. Ha a módosítás érdemben befolyásolhatja a támogatási kérelmek kidolgozását, egyúttal a pályázat benyújtásának határidejét is meghosszabbítják. Itt érdemes azt is megjegyezni, hogy a módosítás mellett a felhívás korábban közzétett dokumentumai is elérhetőek maradnak. A gyakori változtatások önmagukban gyengítik a pályázati rendszer stabilitását. A határidők meghosszabbítása csökkenti a kiszámíthatóságot. Akár új követelményekről, akár megnyíló lehetőségekről legyen szó (pl. elszámolható költségek körének bővítése), valószínűleg a támogatási kérelem újragondolását, átdolgozását igénylik. A változások követésének szükségessége, a felmerülő többletfeladatok egyaránt terhelik a projektgazdákat és a megvalósításért felelő intézményrendszert. Pályázati konstrukció esetében az alapvető paraméterek – többszöri – kiigazítása arra figyelmeztet, hogy a pályázat előkészítési 2. Modul – programvégrehajtás 271 folyamata – beleértve a szak- és területpolitikáért, finanszírozásért és megvalósításért felelős szervezetek közötti koordinációt – mielőbbi megerősítést igényel. Nagy mennyiségű, a rendelkezésre álló keretet messze meghaladó támogatási kérelem beérkezése értelemszerűen növeli egyrészről a pályázati lehetőség iránti (pályázói oldalon), másrészt a pályázat korai lezárására (intézményi oldalon) irányuló nyomást. A probléma kezelése más módon történhet a különböző kiválasztási eljárások keretében, aminek szabályait a végrehajtási rendelet318 fekteti le. Felfüggesztésre abban az esetben kerülhet sor, ha a támogatásra rendelkezésre álló – EMVA esetén fókuszterületenként is meghatározott – kötelezettségvállalási keret • kimerül – ideértve a felhívás keretösszegének csökkentését is, vagy • kimerülése előre jelezhető. A fenti körülmények között az irányító hatóság a benyújtási határidő előtt a benyújtás lehetőségét felfüggesztheti vagy a felhívást lezárhatja, amely tényt haladéktalanul közölnek. Szakaszos elbírálás alkalmazása esetén az irányító hatóság dönthet úgy is, hogy az egyes értékelési szakaszok között szünetet tart, ezalatt felülvizsgálja, szükség szerint módosíthatja a felhívást. Ha a felfüggesztés elkerülhetetlenné válik, e lépés csak a felhívásban rögzített szakasz zárásának időpontját követő naptól lehetséges. Amen�nyiben a szükséges források rendelkezésre állása biztosítható (pl. a benyújtott kérelmek nem merítették ki a keretet vagy a keretet megemelték), a felfüggesztés feloldható, és új benyújtási határidő írható ki. 2.5.2. Programmódosítás Az operatív programok közösségi szabályozások, politikai elvárások, illetve nemzeti stratégiai elképzelések szerinti partnerségi folyamaton keresztüli elfogadása feltételezi, hogy megalapozott dokumentumok kialakítására és elfogadására került sor, tehát az esetleges módosítás is erősen rögzített feltételrendszer mellett lehetséges. Különböző esetek vannak aszerint, hogy milyen tartalmú módosításról van szó. Mind az Európai Bizottság, mind a tagállam (a magyar szabályozás értelmében a Magyar Köztársaság Kormánya) kezdeményezheti az operatív programok felülvizsgálatát/módosítását. Több ok is szükségessé teheti az operatív program módosítását, önmagában a hétéves tervezési keret is hosszú időintervallumot jelent a meglehetősen gyorsan változó világban. Gyakorta a külső, gazdasági-társadalmi környezetben végbemenő fejlemények váltják ki a felülvizsgálat igényét; a hazai szakpolitikai irányok átalakítása is eredményezheti az eszközrendszer, és ezzel együtt a támogatható tevékenységek és költségek körének kiszélesítését vagy a pénzeszközök átcsoportosítását. Máskor többletfeladatok megjelenése vagy az értékelések megállapításai, javaslatai ösztönzik a módosítási folyamat elindítását. Végül, de nem utolsósorban végrehajtási, abszorpciós problémák is késztethetik az irányító hatóságot a keretek átszabására. A 2014–2020-as időszak uniós szabályozása egyrészt bővítette a programmódosítás eseteit (teljesítménytartalék elosztása, országspecifikus ajánlások átvezetése), másrészt leegyszerűsítette a technikai jellegű változások kezelését. 318 53. § 272 Kohéziós politika 2014–2020 A folyamat első lépéseként az irányító hatóság megfogalmazza a módosítási igényeket, és alátámasztja szükségességüket. (A módosítás közvetlen kezdeményezője a változtatás jellegétől függően lehet a kormány, az irányító hatóság, szaktárca, de élhet erre vonatkozó javaslattal a monitoring bizottság is.) A kormányzaton belüli párbeszédet követően az irányító hatóság a javaslatot általában – több körben – informálisan egyezteti az Európai Bizottsággal. E megbeszélés elsődleges célja a fogadókészség feltérképezése (elkerülendő olyan kérés benyújtását, amelyet elutasítanának), a módosítási kérelem benyújtásával kapcsolatos konkrét teendők (pl. az alátámasztás részeként szükséges-e értékelés elvégzése, és ha igen, milyen mélységben). Több operatív programot érintő módosítás esetében az egyeztetést a Miniszterelnökség vezeti (értelemszerűen a folyamatban részt vesznek az érintett irányító hatóságok vezetői is). A monitoring bizottságnak a módosítási javaslatot jóvá kell hagynia. Amennyiben az adott módosítás több operatív programot is érint (pl. programok közötti átcsoportosítás), a módosítási javaslatot valamennyi érintett monitoring bizottságnak el kell fogadnia. Nagyobb horderejű változtatás esetén általában megkerülhetetlen a módosítási javaslat érdemi megtárgyalása; kisebb, elsősorban technikai jellegű átalakítás, átfogalmazás jobban megengedi a döntés írásbeli szavazás útján történő meghozatalát. A programmódosítási kérelmet a kormány elfogadó határozatának birtokában és a monitoring bizottság jóváhagyását követően küldi meg az irányító hatóság az Európai Bizottság számára. (A benyújtás a dokumentumok egységes informatikai rendszerbe történő feltöltésével történik meg.) A kormány: 1. Elfogadja az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program módosításáról szóló javaslatot az Európai Bizottsággal történő hivatalos tárgyalások alapjául a következők szerint: a) a konvergencia és regionális versenyképesség célkitűzések közötti megosztási kulcs akként módosuljon, hogy az irányító hatóság projektenként – azok jellegétől függően – eltérő megosztási kulcsot alkalmazhasson; b) „az elektronikus közigazgatási szolgáltatások igénybevétele a lakosság/vállalkozások körében” megnevezésű átfogó célhoz rendelt indikátor lakosságra vonatkozó kiinduló értéke 29%-ról „nem áll rendelkezésre adat” szövegre változzon. 2. Felhívja a Miniszterelnökséget vezető minisztert, hogy az Európai Bizottsággal folytatott egyeztetések során az 1. pontban foglalt módosítások érdekében eljárjon. Felelős: Miniszterelnökséget vezető miniszter Határidő: azonnal 3. Felhívja a Miniszterelnökséget vezető minisztert, hogy gondoskodjon az 1. pontban elfogadott módosítási javaslatnak az érintett monitoring bizottság elé terjesztéséről, és az Európai Bizottság részére történő hivatalos benyújtásáról. Felelős: Miniszterelnökséget vezető miniszter Határidő: azonnal Orbán Viktor s. k., miniszterelnök 31. szövegdoboz A kormány 1715/2015. (X. 6.) Korm. határozata az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program módosításáról 2. Modul – programvégrehajtás 273 A kérelmet (részletes) indoklás319 egészíti ki, amely kitér azokra a hatásokra, amelyeket a módosítás a programban megfogalmazott stratégiai és konkrét célkitűzésekre gyakorolhat. A kérelem melléklete a módosított program szövegszerű változata. A Bizottság a benyújtás időpontjától számított egy hónapon belül észrevételt tehet, ezek általában további információs igényeket támasztanak. Amennyiben a módosításhoz szükséges valamennyi információ rendelkezésre áll (a dokumentumokat vagy hiánytalanul megküldték, vagy a tagállam megválaszolta a Bizottság felvetéseit), a Bizottság a benyújtás után a lehető leggyorsabban, de legkésőbb három hónapon belül jóváhagyja a kérelmet. A partnerségi megállapodás automatikus módosulását vonja maga után, ha az operatív program felülvizsgálata kiterjed az alábbiakra: • kiválasztott tematikus célkitűzések és a legfőbb eredmények az egyes alapok vonatkozásában; • az uniós támogatás indikatív elosztása tematikus célonként és alaponként, valamint az éghajlatváltozási célkitűzésekre előirányzott támogatás indikatív összege; • az ERFA, ESZA és a Kohéziós Alap finanszírozású operatív programok felsorolása – az európai területi együttműködési cél alá tartozók kivételével –, valamint az EMVA és ETHA finanszírozású programok listája a források alapok és évek szerinti indikatív lebontásával. „Gyorsított eljárás” alá esik az eredményességi tartalék újbóli kiosztása érdekében megindított módosítás elbírálása. A Bizottság csak kivételes esetben él észrevételek megfogalmazásának lehetőségével (pl. a javaslat nem felel meg a jogszabályoknak, a tagállam vagy régió fejlesztési igényeinek, illetve kiemelkedő kockázatot hordoz az eredmények terén). Főszabályként a kérelmet a benyújtást követő két hónapon belül jóváhagyja. Hasonlóan a normál módosítási eljáráshoz, a változások jóváhagyása egyúttal a partnerségi megállapodás felülírását is eredményezi. A korábbi időszakok gyakorlatához képest újdonság, hogy meghatározott típusú operatívprogram-módosításokat a tagállam saját hatáskörében elvégezhet. Döntéséről az erre vonatkozó határozat elfogadásától számított egy hónapon belül kell a Bizottságot tájékoztatnia. E határozatnak tartalmaznia kell a hatálybalépés időpontját is (amely nem előzheti meg az elfogadás időpontját). 319 Tartalmát, részletezettségét a Bizottsággal való előzetes egyeztetések során határozzák meg. 274 Kohéziós politika 2014–2020 Tagállami saját hatáskörben elvégezhető módosítás: – a Bizottság által elfogadott nómenklatúrán alapuló, megfelelő beavatkozási kategóriák és a programozott források indikatív bontása; – a programidőszakban tervezett nagyprojektek listája; – amennyiben releváns, a szegénység által leginkább sújtott földrajzi területek vagy a hátrányos megkülönböztetés, illetve társadalmi kirekesztés által leginkább fenyegetett célcsoportok szükségleteinek kielégítése, különös tekintettel a marginális helyzetű közösségekre, a fogyatékossággal élő személyekre, valamint e területeken a partnerségi megállapodásban lefektetett integrált megközelítés alkalmazása; – amennyiben releváns, a régiók demográfiai kihívásai vagy az EUMSz 174. cikkében említett, súlyos és tartós természeti vagy demográfiai hátrányban lévő területek sajátos szükségleteinek kezelése, illetve e területeken a partnerségi megállapodásban lefektetett integrált megközelítés alkalmazása. 32. szövegdoboz A tagállam saját hatáskörében elvégezhető módosítások320 Forrás: Nyikos szerkesztése A vidékfejlesztési program módosítását jóváhagyottnak kell tekinteni, ha a Bizottság a kérelem kézhezvételétől számított 42 munkanapon belül nem hoz döntést, és amennyiben a módosítás az alábbiakra terjed ki: • intézkedések vagy művelettípusok bevezetése, vagy visszavonása; • az intézkedés leírásának – beleértve a támogathatóság feltételeit – megváltoztatása; • pénzeszközök átcsoportosítása olyan intézkedések között, amelyek esetében különbözik az EMVA-hozzájárulás mértéke, illetve az átcsoportosítás nem haladja meg az adott intézkedésre elkülönített forrás 20%-át, és program teljes EMVAhozzájárulásának 5%-át. 2.5.3. Stratégiai környezeti vizsgálat Az Európai Unió 2001/42. sz. Irányelve (Bizonyos tervek és programok környezeti hatásainak vizsgálatáról) és az ennek honosítására alkotott 2/2005. (I. 11.) Korm. rendelet (Az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról) hatálya az operatív program módosítására is kiterjedhet. Az a típusú módosítás, amely nem eredményez változást az operatív program „fizikai tartalmában” (eszközrendszerében), nem esik az irányelv hatálya alá.321 A tartalmukban az előbbieken túlmutató módosítások esetében – pl. a program felülvizsgálata a környezet védelmét célzó intézkedések csökkenésével jár együtt természetvédelemről hulladékgazdálkodásra történő átcsoportosítás esetén – első lépésben az SKV alkalmazásának módját kell meghatározni. Az alapspecifikus általános rendelkezések „96. cikk A beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe célkitűzésre irányuló operatív programok tartalma, elfogadása és módosítása” alapján 321 A 3 cikk (8) bekezdésére figyelemmel 320 275 2. Modul – programvégrehajtás Kisebb módosítás felmerülésekor előzetes vizsgálat (screening) segíti annak megállapítását, hogy a valószínű környezeti hatások okán szükséges-e teljes körű stratégiai környezeti hatásvizsgálatot lebonyolítani. • Ha nem szükséges, az előzetes vizsgálattal kapcsolatos tényeket, információkat (amelyek alapján az SKV nem szükséges) és a döntést a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni. • Ha SKV lefolytatására kerül sor, az Európai Bizottság számára meg kell küldeni a vizsgálattal kapcsolatos valamennyi információt (az eljárás megegyezik az operatív programok elfogadását megelőző SKV folyamattal). Ugyanezek az előírások vonatkoznak a jelentősebb módosítás eseteire is. A stratégiai környezeti vizsgálatot a Miniszterelnökség végzi el, szoros együttműködésben az irányító hatósággal nyomon követi a (szak)hatóságokkal való egyeztetést és a vizsgálat eredményeként megfogalmazott javaslatok érvényesülését. 50. táblázat Az OP-módosítással kapcsolatos legfontosabb feladatok összegzése Szervezet Felelőssége előkészíti a program módosítását lefolytatja a tárcaközi és az Európai Bizottsággal való informális egyeztetéseket lebonyolítja az egyeztetést az Európai Bizottsággal a több programot érintő módosításokkal kapcsolatban az irányító hatósággal együttműködve megállapítja az operatív programok tervezéséhez és módosításához kapcsolódó stratégiai környezeti vizsgálat szükségességét ME szükség esetén az irányító hatósággal együttműködve elvégzi a stratégiai környezeti vizsgálatot, koordinálja az érintett hatóságokkal történő egyeztetést, nyomon követi a stratégiai környezeti vizsgálat javaslatainak megvalósítását szükség szerint lefolytatja a programmódosítás megalapozásául szolgáló értékelést monitoring javaslatot tehet a program módosítására bizottság jóváhagyja az IH által előterjesztett programmódosítási javaslatot IH Forrás: Nyikos szerkesztése 2.5.4. Programzárás Az európai strukturális és beruházási alapok keretein belül működő programok, az innen nyújtott támogatások lezárása meghatározó feladata az intézményrendszer valamennyi résztvevőjének. A zárási feladatok a folyamatban lévő ügyek kezelését, ellenőrzések, jelentések elkészítését jelentik, amelyeknek a megfelelő ellátása pénzügyi következményekkel járhat. 276 Kohéziós politika 2014–2020 A zárás keretében a még fennálló közösségi kötelezettségvállalások pénzügyi lezárására oly módon kerül sor, hogy a kijelölt hatóság felé megtörténik a fennmaradó összeg kifizetése, vagy pedig terhelési értesítést bocsátanak ki, és a fennmaradó részlet kifizetését visszavonják, kiterjed továbbá a Bizottság és a tagállamok támogatással vagy műveletekkel kapcsolatos jogai és kötelezettségei megszűnésének határidejére. A végső elszámolás során a Bizottságnak joga van további pénzügyi kiigazítások elfogadására. Kötelezettségvállalásokat a program irányító hatóságai elvben a kiadások támogathatóságának végleges lezárulásáig tehetnek. Gyakorlatilag azonban a kötelezettségvállalásokat célszerű úgy megtenni, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a végső kedvezményezettek számára, hogy a műveleteket végrehajthassák, valamint hogy a kifizetésekre legkésőbb a kiadások támogathatóságának végleges lezárulásáig sor kerüljön. A pénzügyi kiigazgatások jelentős költségvetési vonzattal járnak a tagállamok számára, így egyértelmű ösztönzést biztosítanak, hogy a feladatokat szabályosan és határidőre ellássák az érintett tagállami szervezetek. 2.6. Projekttervezési és lebonyolítási ismeretek 2.6.1. Projektciklus-menedzsment A kezdetektől óriási projekteket hajtanak végre az emberek: a piramisok, amfiteátrumok, várak, erődítmények, katedrálisok, mecsetek és palotakomplexumok építése mind hosszú ideig tartó, sok embert megmozgató nagy léptékű vállalkozások voltak. A kohéziós politikai fejlesztések sikeres megvalósításának érdekében hozott arra ösztönzik a projektgazdákat, hogy alkalmazzák a projektmenedzsment módszereit és eszközeit. Miért és miként működik ez a gyakorlatban, illetve mit is értünk projekt- és projektmenedzsment alatt? A politika fogalmát akként lehet meghatározni, hogy az egy adott átfogó problématerület kezelésére hosszabb távra elfogadott irányelvek; ezek követésére kijelölt cselekvési nyomvonal; amelynek megvalósítását jól lehatárolt intézményrendszer működtetése és az adott költségvetési ciklusra jóváhagyott eszközrendszer, ill. támogatási források alapoznak meg. A program a politika strukturált megjelenítése, és a tervezés előrehaladási fázisától függően megkülönböztetjük a stratégiai programozás és az operatív programozás szakaszait. A projekt olyan összetett műszaki, gazdasági feladat, amelyhez világosan megfogalmazott célok, továbbá idő-, költség- és teljesítményértékek rendelhetők. 2. Modul – programvégrehajtás 277 51. ábra A politika, program és projekt viszonyrendszere Forrás: Nyikos szerkesztése 2.6.1.1. Projekt fogalma Az olyan beruházások, fejlesztések, összetett programok esetén, melyek sikeres lebonyolítására valamely szervezet szokásos munkamódja nem alkalmas, szükség van a szaktudások egyeztetett bevonására, az erőforrások összehangolására, a pontos tervezésre, gyakori csoportmunkára, a gyors alkalmazkodásra és még sok egyéb feltétel teljesülésére. Az ilyen típusú feladatokat a működési módjukat jól megválasztó szervezetek projektek formájában látják el. A projekt kifejezés meghatározásához rögzítendő, hogy a szó maga latin eredetű, de angol közvetítéssel került át nyelvünkbe, eredeti jelentése az idegen szavak szótára szerint: hosszú távú tudományos tervezet. Olyan összetett munkák, amelyek • egyediek (nem szokványos), egyszeriek (nem rendszeresen végzett), • jól körülhatárolt, érthető, konkrét céllal, • korlátozott források (költség, idő, erőforrás) felhasználása mellett kell határidőre megvalósulniuk. Általánosan elfogadott definíció szerint tehát a projekt: újszerű, komplex, idő- és költségkorlátolt egyedi tevékenység egy specifikus céllal kitűzött produktum teljesítésére, a meghatározott minőségi előírásoknak és követelményeknek megfelelően kapcsolódó szakterületek szakembereinek koordinált együttműködésű vállalkozásában. A projekt olyan összetett műszaki, gazdasági feladat, amelyhez világosan megfogalmazott célok, továbbá idő-, költség- és teljesítményértékek rendelhetők. A fejlesztési projekt a támogatások legkisebb eleme, azok az eszközök (beruházások, szolgáltatások), amelyek hozzájárulnak a szélesebb közösség által kijelölt közép- vagy hosszú 278 Kohéziós politika 2014–2020 távú átfogó cél eléréséhez, mégpedig egy adott kiinduló helyzetből, adott időtartamon belül, adott eszközökkel; egy specifikus célt elérni kívánó tevékenységsorozat. A jó fejlesztési projekt ismérvei a következők: • releváns; • keresletvezérelt; • célorientált; • megfelel a stratégiai elvárásoknak; • megvalósítható; • jól átgondolt, következetes; • eredményei mérhetők; • költségvetése reális; • munkamegosztása világos; • kockázatai ismertek; • fenntartható; • a célcsoport számára nyújtott előnyök a fejlesztés után is biztosíthatók. A projektek sikerének egyik záloga kétségkívül a megfelelő előkészítés. Fontos, hogy az alapos helyzetelemzés után a tervezés és a végrehajtás is előre átgondolt és megtervezett folyamat legyen. A projekt tervezésével és lebonyolításával kapcsolatos legfontosabb tudnivalókat a pályázati kiírás és kapcsolódó dokumentumai tartalmazzák. A projekt megfelelő megtervezéséhez rendkívül fontos a teljes dokumentáció tanulmányozása, a projekt előkészítésével és lebonyolításával összefüggő valamennyi előírás feltérképezése, rendszerbe foglalása. Ez a feladat már önmagában igen jelentős kihívás, ezért módszerességet és időráfordítást igényel, tekintettel arra, hogy • a kiírás dokumentumai több száz oldal terjedelműek; • a kiírás dokumentumai hivatkoznak uniós és hazai szabályozásra, amelyek fellapozása szintén szükségessé válhat (a terjedelmet ezres oldalszámra bővítve); • a különböző dokumentumokban lefektetett szabályok, kötelezettségek összenézése, együttes értelmezése időigényes, tisztázó, értelmezési kérdések feltevésére is sor kerülhet; • gyakorta előfordul a pályázati kiírások módosítása, a változtatások egyaránt lehetnek pályázattechnikai jellegűek, de akár érdemi feltételeket is érinthetnek (pl. pályázók köre, elszámolható költségek); • az ezen dokumentumok alapján összeállított támogatási kérelem jóváhagyását követően a támogatási szerződés mellékletévé válik. A pályázati kiírás feldolgozásának első lépcsőjében a projektgazda arra összpontosít, hogy megállapítsa • megengedik-e a kiírás feltételei, hogy támogatási kérelmet nyújtson be (jogosultság); • összességében érdemes-e támogatási kérelem benyújtásában gondolkodnia (pl. a támogatás feltételei); • a támogatási kérelem összeállítása milyen teendők, határidők teljesítését, milyen ráfordítást igényel. 2. Modul – programvégrehajtás 279 A pályázati kiírás tájékoztat továbbá a támogatási konstrukció hátteréről, indokairól, céljáról, elvárt eredményeiről, illetve azokról a szempontokról, amelyek a támogatási kérelmek értékelésének alapját képezik. Ezen információk felhasználása a pályázati kérelem kidolgozása során, beépítése annak tartalmába egyértelműen javíthatja a projektterv támogatási esélyeit. 2.6.1.2. Projektmenedzsment A projektmenedzsment feladata, hogy megszervezze és optimalizálja a projekt hatékony és eredményes végrehajtásához szükséges erőforrásokat. Eközben a legkülönbözőbb vezetési elveket, módszereket, technikákat kell egy rendszerbe integrálni. A fentiek alapján a projektmenedzsment tevékenységét az alábbi lépések jellemzik: • szakmai célok meghatározása; • a projekt megtervezése; • a projektteam összeállítása a végrehajtáshoz szükséges szakértelemmel; • a működéshez szükséges változások menedzselése; • a megvalósítás irányítása és ellenőrzése, hogy a projekt a költség- és időhatárokon belül maradva záruljon. A projekt sikere nagyban függ a menedzsment támogató szerepétől és elkötelezettségétől, ami a „megfelelő emberek biztosítása a megfelelő időben”, illetve „az időben meghozott döntéseknek a projektteam által ismertetett adatok alapján” kell realizálódniuk. A projektmenedzsment sikertényezői tehát a következők: • a megfelelő koordináció és kommunikáció a projektcsapaton belül, a projektcsapat és a szervezet között, a szervezet és a külső környezet között; • a projekt során alkalmazott módszerek, technikák, szervezeti keretek mennyire felelnek meg a projekt céljainak; • legyenek olyan pénzügyi mutatók, szakmai teljesítmények, határidők, amelyekkel az eredmények követhetők, mérhetők; • a projektre irányuló figyelem, és ezzel összefüggésben a team tagjainak lelkesedése ugyancsak fontos sikertényező. Valamennyi projekt folyamata jól definiált, előre meghatározott lépésekből áll, amelyek sorrendisége kötött, és a hozzájuk kapcsolható feladatokat az adott projekt típusától függetlenül célszerű elvégezni. A projektek tervezésének és végrehajtásának folyamata projektciklus néven is ismert. A projektciklus-menedzsment (a továbbiakban: PCM) a projektcikluson belüli különböző fázisok koherens és hatékony módon történő kezelésének képessége és folyamata. A projektciklus-menedzsment az 1980-as évek végén fejlődött ki az OECD Fejlesztés-támogatási Bizottság eredményességére vonatkozó elemzésekből. A Bizottság az általa finanszírozott fejlesztési programok eredményességének javítása érdekében vezette be a PCM általános használatát a kilencvenes években. A Bizottság által végzett felmérések ugyanis a következő okokat jelölték meg a programok gyenge teljesítményére: 280 Kohéziós politika 2014–2020 – – – – gyenge a projekttervezés és -előkészítés; a kockázatokat nem kellő mértékben vették figyelembe; figyelmen kívül hagyták a projekt hosszú távú fenntarthatóságát befolyásoló tényezőket; a múltbeli tapasztalatok alapján levont tanulságokat csak ritkán vették figyelembe az új projektek tervezése során. A ciklus kiindulópontja a projektötlet, melyet a helyzetelemzés után egy végrehajtható és értékelhető projektté kell fejleszteni. A cél egy olyan megoldás kialakítása, mely biztosítja a releváns információk rendelkezésre állását. Ezáltal a struktúra lehetőséget ad a kellően megalapozott döntések meghozatalához a ciklus minden kulcsfontosságú szakaszában. 33. szövegdoboz A projektciklus-menedzsment (PCM) Forrás: Nyikos szerkesztése Az EU által elvárt és javasolt projektciklus-menedzsment alapelveinek lényege az alábbiak szerint foglalható össze: • A projektciklus szakaszainak következetes betartása, ami hozzájárul a strukturált és megfelelő információn alapuló döntéshozatali eljáráshoz. • A részvétel biztosítása a projektciklus kulcsfontosságú szakaszaiban szervezett workshopok és a projekt céljainak a kedvezményezettek részére nyújtandó tartós előnyök formájában történő megfogalmazása révén. • A tervezés során a fenntarthatósági szempontok figyelembevételével az előnyök tartósan biztosíthatók. • A logikai keretmátrix (logframe) alkalmazása konzisztens elemzési módszert biztosít a projekttervezés és végrehajtás folyamatában. • Az integrált megközelítés, ami az egyes projektek céljait kapcsolja össze a Bizottság célkitűzéseivel, valamint a partnerországon belüli nemzeti és szektorális célkitűzésekkel. Biztosítja, hogy a projektmunkatervek és költségvetések logframe módszerrel készüljenek. Egységes alapformát használ a kulcsfontosságú kérdések konzisztens és teljes körű kezelésének biztosítása érdekében a projekt teljes időtartama alatt. A projektciklus elemei a következők: 1. A projekt megtervezése: • A projekt meghatározása – helyzetvizsgálat, a projekttel megvalósítható elképzelések meghatározása és feltérképezése. • A projekt kidolgozása, tervezése – a projekt alapgondolatának kifejtése, részletes kidolgozása. • A projekt előzetes értékelése – szorosan kapcsolódik a projektkidolgozáshoz. Biztosítja a javasolt projekt szigorú értékelését, és a szükséges módosítások elvégzését. 2. Modul – programvégrehajtás 281 • A projekttel kapcsolatos tárgyalások és döntések – jogszabályok által előírt engedélyekre, az erőforrásokra, a finanszírozásra, valamint a projekt megszervezésére/ megvalósítására vonatkozó megállapodások. 2. A projekt megvalósítása: a projekt végrehajtása az előzőleg elfogadott módon, valamint rendszeres időközönként végzett monitoring és ellenőrzések annak megállapítására, hogy a projekt a terv szerint halad-e. 3. A projekt lezárása: a projekt lezárása és értékelése, az eredmények terjesztése. A projekt befejeződik, a projekt eredményeit értékelni kell, és új projektek alapgondolatai születnek meg. 2.6.2. Projekttervezés 2.6.2.1. Projekttervezési technikák 2.6.2.1.1. SWOT-elemzés A projekttervezési technikák közül a SWOT-elemzés tulajdonképpen egy táblázatos formában megjelenített gyorsfénykép, amely egy pillantás alatt átláthatóan jeleníti meg a vizsgált kérdés aktuális állapotát. A SWOT-elemzés eredményét egy négy részre osztott táblázatban foglaljuk össze, melynek felső sorában az „erősségek” (angolul: „Strengths”) és a „gyengeségek” („Weaknesses”), alsó sorában a „lehetőségek” („Opportunities”) és a „veszélyek” („Threats”) felsorolása található. A „SWOT” kifejezés az eszköz nevében a négy szempont angol nevének kezdőbetűjéből alkotott betűszó. A felső sorban szereplő szempontok, az „erősségek” és a „gyengeségek” a vizsgált problémára vonatkozó belső ismérveket tartalmazzák, míg az alsó sorban kitekintünk a környezetünk kínálta „lehetőségekre”, és számba vesszük a szűkebb és tágabb környezet adottságaiból adódó „veszélyeket”. Erősségek (Strengths) Belső tényezők – Pozitív tényezők, amelyek jól működnek és befolyásolhatók. Gyengeségek (Weaknesses) Belső tényezők – Negatív tényezők, amelyek nem jól működnek, de befolyásolhatók a helyzet javítása érdekében. Lehetőségek (Opportunities) Külső tényezők – Olyan kedvező adottságok, amelyek nem befolyásolhatók, de rájuk építve kihasználhatók az erősségek. Veszélyek (Threats) Külső tényezők – Olyan korlátok, negatív tényezők, amelyek nem befolyásolhatók, és csökkentik a siker esélyeit, kockázatot jelenthetnek. 52. ábra SWOT-elemzés ábrája Forrás: Nyikos szerkesztése Fontos, hogy a SWOT-elemzés elkészítésében lehetőleg az összes érintett képviseltesse magát az elemzés tárgyától függően. A SWOT-elemzés – különösen a „gyengeségek” és a „lehetőségek” 282 Kohéziós politika 2014–2020 rubrika – világosan kijelöli a szükséges fejlesztési irányvonalakat. Az újabb SWOT-elemzések összehasonlítása a régebbiekkel világosan megmutatja, hogy a fejlesztések valóban a megfelelő irányba haladnak-e: éltünk-e lehetőségeinkkel, orvosoltuk-e gyengeségeinket. 2.6.2.1.2. Logframe mátrix A logikai keretmátrix (logframe mátrix) az elemzés és a tervezés végterméke, amely jól áttekinthetővé és értékelhetővé teszi a problémák és a projekt céljainak megfogalmazását, bizonyos esetekben (pl. EU-finanszírozású pályázatok, projektek) használata kötelező. A mátrix használható a projekt tervezéséhez és költségvetésének összeállításához, valamint a projekt struktúrájának és céljának meghatározásához. A logframe a célok világos meghatározásával és hierarchikus besorolásával lehetőséget ad a projekttervek belső logikájának ellenőrzésére, ami biztosítja, hogy a tevékenységek, eredmények és célok valóban kapcsolódjanak egymáshoz. A logikai keretmátrix összefoglalja a program (projekt) szempontjából legfontosabb információkat: • Miért hajtjuk végre? (beavatkozási logika) • Mit kívánunk elérni? (beavatkozási logika és indikátorok) • Hogyan kívánjuk elérni? (tevékenységek, eszközök) • Milyen külső tényezőket kell figyelembe vennünk? (feltételek) • Hol találjuk az értékelési információkat? (az indikátorok forrásai) • Milyen eszközökre van szükség? (eszközök) • Mekkora a költségvetés? (költségek) • Milyen előfeltételekre van szükség az indításhoz? (előfeltételek) A logframe – legegyszerűbb formájában – egy négy oszlopot és négy sort tartalmazó mátrix. A vertikális logika a projekt tevékenységét, az okozati összefüggéseket és a legfontosabb feltételezéseket tartalmazza, illetve a bizonytalansági tényezőket. A horizontális logika a projekt hatásainak és a projekt által felhasznált erőforrások méréséhez kapcsolódik, a főbb mérési mutatók és a mérések ellenőrzéséhez szükséges eszközök meghatározásán keresztül. 53. ábra A logframe általános felépítése Forrás: Nyikos szerkesztése 2. Modul – programvégrehajtás 283 A projekt alapjául szolgáló stratégiát, a tevékenységektől az átfogó célokig vezető hatásmechanizmust beavatkozási (intervenciós) logikának nevezik. Az átfogó/távlati célok azok a stratégiai szintű célok, amelyekhez a projekt hatásai hosszú távon hozzájárulnak. Egy projekt sikere gyakran nemcsak a projekt beavatkozásain múlik, hanem bizonyos külső tényezőkön, illetve konkrét feltételezéseken is. Ha a projektcél megvalósul, és az adott szintű külső feltételek is teljesülnek, akkor érhetjük el az átfogó stratégiai célokat. Az előfeltételeknél mérlegelni kell, hogy tényleg rajtunk kívül álló tényezők-e, és hogy a bekövetkezésük valószínűsége alapján mennyire kockázatos a projekt. Az előfeltevések gondos mérlegelése a reális tervezés egyik legfőbb garanciája. A projektcél az a konkrét cél, amit a projekt megvalósításával közvetlenül el kívánunk érni. Az eredmények a projekt keretében végrehajtott tevékenységek következményei. A tevékenységek azok a lépések, cselekvések, akciók, amelyeket az eredmények elérése érdekében meg kell tenni. A projekt nyomon követésének egyik alapvető feltétele az olyan objektíven ellenőrizhető mutatók kiválasztása és alkalmazása, melyek megmutatják, hogy a célokat sikerült-e teljesíteni. • A forrás- vagy inputmutatók a projekt költségvetésére vonatkoznak. • A kimenet- vagy outputmutatók a tevékenységekre vonatkoznak, mivel számszerűsítik a tevékenységek nyomán létrejövő közvetlen eredményeket. Az eredménymutatók a projekt azonnali és közvetlen hatásaira vonatkoznak. A hatásmutatók a projekt olyan következményeire utalnak, amelyek jellemzően közvetlenül és hosszabb időtávon jelentkeznek. A hatások bekövetkezése szinte kivétel nélkül a projekten kívül álló tényezőktől is függ. Csak olyan mutatót érdemes vállalni, amely • a projekt céljainak teljesülésére vonatkozó releváns információt tartalmaz; • érdemi többletinformációt ad a kötelező mutató mellett, kifejezi a projekt egy jellegzetességét, amit a pályázó dokumentálni kíván; • reális többletvállalást takar; • előállítása nem ütközik nehézségbe, nem okoz az előállított információhoz képest irreális többletráfordítást. 2.6.2.1.3. SMART kritériumrendszer Az indikátorokkal kapcsolatos elvi követelményeket a szakirodalomban az úgynevezett SMART (Specific, Measurable, Available/Achievable, Relevant/Reliable, Timely) kritériumrendszer tartalmazza, amely feltételek az alábbiak: • Specifikusak (specific): az adott mutató kellően részletes képet ad az adott célkitűzés megvalósulásáról. • Mérhetőek (measurable): számszerűsítés, az indikátorok mérhető formában történő meghatározása alapvető fontosságú. • Elérhetőek, rendelkezésre állnak (available/achievable): az adott indikátor értékére vonatkozó információhoz hozzá lehet férni, illetve elfogadható költségekkel, erőfeszítésekkel lehet megszerezni. 284 Kohéziós politika 2014–2020 • Relevánsak (relevant): a felhasználás szempontjából fontos és hasznos információt hordoz. • Megbízhatóak (reliable): a tényleges állapotokat tükröző, hiteles. • Aktuálisak (timely): adott időpontra vagy időhorizontra vonatkozó és valósághű állapotot ábrázoló. • Az indikátorok elsődleges forrását a hivatalos statisztikák jelentik. A projekt előkészítésekor nagy hangsúlyt kell fektetni a projekttevékenységek és a projekt által igényelt erőforrások és költségek pontos becslésére. Az erőforrások közé a tervezett tevékenységek elvégzéséhez és a projekt irányításához szükséges emberi, anyagi és pénzügyi erőforrások tartoznak. 2.6.2.2. A projekttervezés gyakorlati kérdései A támogatási kérelem kidolgozása meglehetősen nagyszámú – egymásra épülő, illetve párhuzamos – folyamatot, belső és abszolút, külső határidőket ölel fel; a támogatási kérelem különböző szempontjai és részei (szakmai-műszaki tartalom, költségvetés, közbeszerzés stb.) többféle szakember közreműködését igényli, míg az összeállítása adminisztratív feltételek sokaságának kielégítését igényli. Következésképpen ez az előkészítési folyamat maga is projektnek minősül, ennek megfelelő irányítás és koordináció is szükségeltetik. A pályázatkészítés menetét célszerű ütemtervre alapozni, amely garantálja a támogatási kérelem határidőre történő benyújtását. Másrészt belső mérföldkövei és rugalmassága megengedik új ötletek mérlegelését és beépítését, előre nem látható nehézségek kezelését, illetve a támogatási kérelem tervezetének teljes körű minőségbiztosítását is. Különös figyelmet érdemel az előkészítésnek a hiánypótlás rendjével való összhangja, azaz a támogatási felhívás egyes elemek esetében megengedi azok későbbi benyújtást. Fordítva is igaz, kiemelt fontosságú annak átlátása, hogy milyen mulasztás vezet automatikus elutasításhoz. A támogatási kérelem kimunkálása folyamatos információgyűjtést foglal magában. Elengedhetetlen a támogatási kiírásban foglaltak pontos megértése, az esetleges értelmezési kérdések tisztázása. A pályázati kiírások gyakran módosulnak, ennek okán nem maradhat el az információk rendszeres ellenőrzése. A www.palyazat.gov.hu honlap időnkénti megtekintése lehetőséget nyújt kiegészítő tudnivalók beszerzésére a gyakori kérdésekre adott válaszok keretében. Végül, de nem utolsósorban, a támogatási kérelem elkészítését tájékoztató fórumok, információs napok is segítik, amelyek a kulcsüzenetek és elvárások megismerésén túl lehetőséget adnak az adott támogatási kérelem összeállítása során felmerült kérdések feltevésére is. A támogatási kérelmet megadott formátumban és 2014-től online felületen kell elkészíteni. A különböző kiírások keretében használt sablonok felépítése közös gondolati-logikai láncra épül, függetlenül attól, hogy melyik operatív program forrásai fedezik a konstrukció megvalósítását. A projekt jellegétől függően azonban a projekt adatlapok tartalmában, információigényében számos különbséggel is találkozhatunk. Értelemszerűen más típusú információt és részletezettséget követel meg egy kisléptékű (pl. eszközbeszerzésre irányuló) projekt kérelme, mint valamely rendkívül összetett, kiemelkedő volumenű beruházás vagy éppen sokrétű országos program terve. A szabályozás értelmében „Az irányító hatóságnak biztosítania kell, hogy a támogatási kérelmek tartalmi értékelése során alkalmazott mérlegelést igénylő és mérlegelést 2. Modul – programvégrehajtás 285 nem igénylő értékelési szempontok olyan projektek kiválasztását teszik lehetővé, amelyek közvetlenül hozzájárulnak az érintett beruházási prioritás specifikus céljaihoz”. Következésképpen, a támogatási kérelmek létfontosságú eleme a projektek hátterére vonatkozó információ. A kiírás mutat rá arra, hogy a támogatásban részesülő projekteknek hogyan kell illeszkedniük a szakpolitikai háttérhez, illetve az adott operatív program, támogatási konstrukció intézkedéscsomagjához. A pályázati kiírások több szempontból is kérik a projekt kontextusának részletes kimunkálását. A pályázati kiírás, segítségképpen, tájékoztat a támogatás indokáról: azokról az ágazati, illetve területi jellegű igényekről, problémákról, amelyeket a pályázati konstrukció a támogatott projektek segítségével megválaszolni, megoldani kíván. Körülírja a támogatási konstrukció tágabb és szűkebb (vagy közvetlen és közvetett) célcsoportját. Leírja azokat a hosszú távú, általános célokat, illetve rövid távú, konkrét célokat, amelyeket a konstrukció megvalósításával el akar érni, és számszerűsített mutatók (indikátorok) segítségével bemutatja, hogy milyen változásokat vár. A kiírás részletezi az elvárt – kötelező –, illetve opcionális tevékenységeket. A projekt bemutatásának közvetlenül kell visszaigazolnia ezeket az elvárásokat, alá kell támasztania, hogy olyan valós igényekre reagál, amelyek relevánsak az operatív program stratégiája szempontjából. A támogatási kérelem leírást ad a fejlesztés kiváltó okairól, azaz a helyi szükségletekről; az indokoltság objektív alátámasztását szolgálhatja piactanulmány, szükségletfelmérés (ezt a kiírás kötelezővé is teheti). A kérelem tájékoztat a közvetlen és közvetett célcsoportokról is, ismerteti a projekt szempontjából lényeges körülményeiket, elmagyarázza, hogy miként határozták meg őket, és részletezi a projekt előkészítésébe való bevonásukat. E körülményekből következnek a projekt céljai, a támogatási kérelemnek meg kell győznie a projekt értékelőit, hogy ezek teljesülése lényegesen hozzájárul a kiírás/operatív program) célok eléréséhez. A projekt a makroszintű célok megvalósításához a mikrokörnyezet sajátosságait figyelembe véve, annak adottságaira építve kínál megoldást. 2.6.3. Projektvégrehajtás A projekt végrehajtásához általában az alábbi tervek készülnek: • munkaterv, • humánerőforrás-terv, • pénzügyi terv. Ezenkívül általában szükséges belső és külső kommunikációs terv készítése is. 2.6.3.1. Projektvégrehajtási dokumentumok 2.6.3.1.1. Munkaterv A megvalósítási ütemterv, más néven munkaterv a projekt céljainak eléréséhez szükséges tevékenységek meghatározásából és ütemezéséből áll. A munkatervben célszerű a projektben folyó tevékenységeket szakaszokra (munkacsomagokra) bontani, mely szakaszok 286 Kohéziós politika 2014–2020 vége egyben a projekt megvalósításának főbb ellenőrzési pontjaiként, „mérföldköveiként” is szolgálnak. A projekt szakmai tartalmát a keretében megvalósuló tevékenységek adják, ezek garantálják a projekt keretében megfogalmazott célok elérését, amely objektív módon értékelhető változáshoz vezet. Jelentőségüket mutatja, hogy „A támogatási szerződésnek tartalmaznia kell legalább a támogatott tevékenység meghatározását, pénzügyi eszköz kivételével a projektszintű mérföldköveket, a műszaki-szakmai tartalom leírását, a teljesítendő indikátorokat és azok célértékeit, teljesítésük határidejét, valamint a projektre vonatkozó horizontális követelmények egyértelmű, nyomon követhető meghatározását”. A pályázati kiírás felsorolja a támogatható, ezen belül kötelező és opcionális tevékenységeket (valamint a nem támogathatóakat), és a tevékenységekre vonatkozó műszaki és szakmai elvárásokat is. A támogatási kérelem annak lefektetését kéri, hogy milyen tevékenységeket végeznek el az adott célok elérése érdekében, a célok realizálását hogyan biztosítja az intézkedések tartalma, a tervezést a műszaki és szakmai elvárásoknak a kiírásban való megjelenítése könnyíti. Értelemszerűen kulcskérdés az értékelések során a tevékenységek teljeskörűsége (beleértve többek között az előkészítést, a kötelező tevékenységek beépítését), szakmai indokoltsága (megvalósítása szervesen kapcsolódik a célokhoz, elengedhetetlen) és megfelelősége (alkalmas megoldást ad a problémák, igények kezelésére, a célok elérésére) végül, de nem utolsósorban lebonyolításuk időigénye, illetve a szakmai-fizikai és pénzügyi lebonyolítás összefüggései. A pályázati kiírás rögzíti a projekt megvalósítására rendelkezésre álló maximális időtávot és belső határidőket is. A kiírásban meghatározott végső határidő általában abszolút jellegű, meghosszabbítására szerződésmódosítás útján sem nyílik lehetőség. A pályázati kiírás a projekt jellegétől függően kéri a tevékenységek részletezését, illetve azok megvalósításának időbeni lebontását. 2.6.3.1.2. Tevékenységek ütemezése, szakaszolása, időigény-tervezés Különösen az összetettebb, hosszabb időtávú projektek esetében hasznos a tevékenységeket jól meghatározott alcélokkal rendelkező fázisokra bontani, szakaszolni, ami kettős célt szolgál: • a projekt áttekinthetőbb, kezelhetőbb lesz; • elősegíti az ellenőrzést, ezáltal csökkenti a kockázatot. A projekt előrehaladtával azonban a részletes tervezés szakaszról szakaszra elvégezhető, mindig a belátható időhorizonton belül maradva, hogy olyan döntési, ellenőrzési pontok épüljenek be a projekttervbe, amelyeknél megvizsgálható az addigi előrehaladás, s ennek függvényében lehet dönteni a folytatásról, de akár a projekt leállításáról is. Ezeket a döntési, ellenőrzési pontokat nevezik mérföldkőnek. A tevékenységi terv szorosan kapcsolódik a projekt mérföldkövének/mérföldköveinek teljesítéséhez. A mérföldkövek kijelölése a projekt ütemezett megvalósítását szolgálja. A mérföldkő a projekt megvalósításának kiemelkedő fontosságú időpontja, amellyel az elért előrehaladás a leginkább megragadható. Mérföldkövet képezhet valamely a projekt szempontjából alapvető 2. Modul – programvégrehajtás 287 szakmai-fizikai eredmény teljesítése, vagy ha a projekt eredményéhez vezető munka jól elhatárolható és körülírható szakasza lezárul. A pályázati kiírás rendelkezik a mérföldkövek számáról és tervezésük egyéb fontos szempontjáról (pl. kötelező mérföldkő, időzítés stb.). A projekt összetettsége meghatározza a mérföldkövekkel kapcsolatos kötelezettségeket is. A mérföldkövek realitásának súlyát nem lehet eléggé hangsúlyozni. Teljesítésük, minthogy általában a projekt megvalósításának jól körülírható szakaszát zárják le, közvetlenül összefügg a költségek elszámolásával és a támogatások folyósításával is. Az időigény megtervezése során a cél az, hogy a projekt a lehető legrövidebb idő alatt befejeződjön. A projekt teljes időtartamának meghatározásához a tevékenységstruktúrából kiindulva két lépésben jutunk el: • meg kell becsülni minden résztevékenység időigényét; • meg kell vizsgálni a résztevékenységek logikai kapcsolatát, vagyis azt, hogy milyen sorrendben követik egymást, vannak-e köztük olyanok, amelyek egymástól függetlenül, párhuzamosan végezhetők. A tevékenységek közötti kapcsolatok fajtái négy alapvető kategóriába sorolhatók: • Vég és kezdet (Finish-to-Start): a „B” esemény nem kezdődhet el az „A” esemény befejeződése előtt. Ez a leggyakoribb kapcsolattípus. • Vég és vég (Finish-to-Finish): „B” nem végződhet az „A” befejeződése előtt. • Kezdet és kezdet (Start-to-Start): „B” nem kezdődhet el addig, amíg az „A” el nem kezdődik. Ez kevésbé gyakori kapcsolattípus. • Kezdet és vég (Start-to-Finish): „A” nem fejeződhet be addig, amíg „B” el nem kezdődik. Ritkán előforduló kapcsolattípus. A megvalósítási ütemterv kialakításakor az egyes szakaszok megvalósítására tervezett határidőket érdemes észszerű ráhagyásokkal tervezni, mert csúszás számos előre nem tervezhető ok miatt bármikor előfordulhat (lásd kockázatkezelés). Az ütemtervezés legelterjedtebb módszertani eszköze az ún. Gantt-diagram, amely sávdiagram (Bar Charts) néven is ismert. Ez a diagram a feladatok hosszának és az idővonalon elfoglalt helyének ábrázolására szolgál: a projekt időtervében foglalt tevékenységeket egy-egy sorral jeleníti meg a tervben, olyan módon, hogy a sorok hossza arányos a reprezentált tevékenység teljesítési idejével. A Gantt-diagramban a tevékenységek egymás alatti helyzete is időbeliséget jelez, mivel az elhelyezkedés jelzi a tevékenységek egymástól való függőségét is. 288 Kohéziós politika 2014–2020 54. ábra Gantt-diagram Forrás: Nyikos A Gantt-diagram segítségével a projekt haladása jól nyomon követhető, azonban a módszer jelentős hátránya, hogy bonyolult, sok tevékenységből álló és nagyszámú logikai kapcsolatot tartalmazó projektek esetében már átláthatatlanná válhat. A projektek megvalósítása során meglehetősen gyakori tapasztalat az ütemtervtől való elmaradás, ennek okai részben a tervezés hiányosságaira vezethetők vissza. Túlzottan ambiciózus (helyenként kivitelezhetetlen) határidők bevállalása helyett a folyamatok és befolyásoló tényezők alapos végiggondolása célszerű, amely észszerű, reális határidők kitűzését eredményezi. Az ütemterv elkészítése során nemcsak annak fizikai-szakmai végrehajtásához szükséges, illetve általános projektmenedzsment-lépéseket, hanem a projekt kiválasztásával (értékelés elhúzódásának hatása), adminisztrációjával (jelentések összeállítása), pénzügyi lebonyolításával (előleg és utófinanszírozás következményei) és ellenőrzésével (pl. felkészülés helyszíni ellenőrzésre) összefüggő feladatokat is számba kell venni. Az elszámolások, esetleges szerződésmódosítás időráfordításának alábecsülése mellett a közbeszerzési eljárás lefolytatásának tényleges időigénye322 is gyakran és messze meghaladja a projekttervben foglaltakat. A túlzottan feszes ütemezés továbbá nem engedi 322 A végrehajtási rendelet ki is emeli a kedvezményezett ez irányú kötelezettségét. „…a támogatást igénylő, illetve a kedvezményezett a) a közbeszerzési eljárás előkészítésének, lefolytatásának, valamint a szerződés módosításának időbeli ütemezését az ezen alcímben meghatározott határidők figyelembevételével köteles tervezni és megvalósítani” 2. Modul – programvégrehajtás 289 meg az előre nem látható problémák kezelését sem; az engedélyezési eljárások elhúzódása rendszeresen problémát jelent a kedvezményezettek számára. Továbbá, a tevékenységek összefüggnek, egyik részfolyamat csúszása akár az egész projektre kihat, ezért a határidők egymáshoz való viszonyának, illetve a szezonalitás (építkezések leállása az időjárási viszonyok függvényében) következményeinek gondos megvizsgálása is elengedhetetlen. A projekt komplexitása egyenes arányban áll a tevékenységek és az ütemterv összetettségével, a megvalósítási időszak hosszával, csakúgy, mint a késedelmek kockázatával. Korábbi, ezek hiányában más projektgazdák hasonló projektjeivel kapcsolatos tapasztalatainak figyelembevétele nagyban segítheti a tervezés megalapozottságát. 2.6.3.1.3. Kockázatkezelés A projektmenedzsment egyik feladata, hogy a váratlan, előre nem kiszámítható események kezelésére is felkészüljön. Ehhez össze kell gyűjteni azokat a problémákat, amelyek a projekt során felmerülhetnek, és elemezni kell ezek bekövetkeztének esélyét, valamint a projektre gyakorolt hatását – azaz kockázatelemzést kell végezni. A kockázati tényezők feltárása kapcsán a munkaterven szisztematikusan végighaladva a projekt részleteinek meghatározásakor össze lehet gyűjteni az esetlegesen felmerülő problémákat. A kockázati tényezők megfelelően strukturált listája alapján az abban szereplő valamennyi problémát elemezni kell: először meg kell határozni a kockázati tényezők legvalószínűbb értékeinek tartományát, majd ki kell számítani, hogy e tényezők a projekt egyes paramétereit milyen módon és mértékben változtatják meg. A kockázatkezelés lehetséges módjai a következők: • elkerülés (pl. új és jobb döntéssel); • csökkentés (pl. a határidőkre és költségekre vonatkozó tartalékképzéssel); • áthárítás (pl. kezességvállalással); • megosztás (pl. az érdekeltek olyan mértékben viseljék a kockázatot, amilyen mértékben befolyásolni tudják a bizonytalanságok alakulását). Mint a kiválasztási szempontok tükrözik, a támogatási kérelem elbírálásának szerves része annak vizsgálata, hogy a projektterv valamennyi a projekt szempontjából elengedhetetlen tevékenységet és megfelelő határidőket tartalmaz. Továbbá minden projekt magában hordoz bizonyos típusú kockázatokat; önmagában nem a kockázat megléte a probléma. Akkor valószínűsíthető azonban a projekt sikeres megvalósítása, ha a projektgazda tisztában van a kockázatokkal – feltárta, elemezte –, és konkrét elképezésekkel bír arról, hogy ezeket hogyan fogja kezelni. 2.6.3.1.4. Humánerőforrás-terv Humánerőforrás-terv kialakításakor a projektek kidolgozásának egyik fontos elemét tervezik meg, mégpedig az egyes feladatokért felelős személyek kiválasztása és rendelkezésre állásának vizsgálata. Az erőforrásigény meghatározásához az alábbi lépésekre van szükség: 290 Kohéziós politika 2014–2020 • • • • • a projekthez szükséges mindenfajta szaktudás és eszköz meghatározása; az egyes erőforrások felhasználási időpontjának és időtartamának meghatározása; a meglévő, ezen belül a szükséges időpontra biztosítható erőforrások meghatározása; a pótlólagos és a tartalék erőforrásigény meghatározása; az eredeti terv szükség szerinti megváltoztatása az erőforrások biztosítása és kihasználtságuk egyenletessé tétele érdekében. A jól megválasztott projektcsapat a projektek sikeres megvalósításának záloga. A projektben dolgozó személyek kiválasztásánál a projekt zökkenőmentes megvalósításához szükséges készségek mellett a csapattagoknak képesnek kell lenniük együttműködni. A projektcsapat kialakításakor törekedni kell arra, hogy a projektben felmerülő összes kérdésnek legyen szakértője. A jól tervezett feladatmegosztással elérhető, hogy se több, se kevesebb ember ne foglalkozzon a projekttel, mint amennyi szükséges. 2.6.3.1.5. Pénzügyi terv A projektek pénzügyi tervének kialakításakor vizsgálni kell a projekt pénzügyi megvalósíthatóságát és fenntarthatóságát egyaránt. A projektek pénzügyi tervezése és elemzése három aspektusra terjedhet ki: pénzforgalom (Cash Flow), jövedelmezőség és az érintett szervezet pénzügyi teljesítménye. A Cash Flow szó szerinti fordításban pénzáramlást jelent: olyan elemzés, amikor valamely konkrét esemény, folyamat, tevékenység kapcsán megadható azon pénzösszegek sorozata, amelyek leírják, hogy a vizsgált eseményhez, folyamathoz, tevékenységhez kötődően MIKOR és MENNYI pénz esedékes. Valójában minden projekt leírható pénzáramlással, azaz Cash Flow alapján. A Cash Flow meghatározása és elemzése ugyanakkor egy összetett feladat, amelynek során számos kérdésre kell megfelelő választ találni: • Meg kell becsülni a projekt teljes futamideje alatt várható összes bevétel (pénzbeáramlás), összes beruházás és rendszeres jellegű költség (pénzkiáramlás) nagyságát. • A várható bevételek érzékenysége323 a használati díjaktól/költségektől. Az ilyen költségek szintje fontos tényező a költségmegtérülésben, amely elengedhetetlen a projekt hosszú távú működése (fenntarthatósága) szempontjából. • Minden projekt esetében szükség van egy finanszírozási tervre, amely megmutatja, hogy a beruházások finanszírozása milyen módon történik (saját erő, kölcsön, támogatás stb. révén). A tervben részletezni kell az adósságszolgálat ütemezését is, amely a visszafizetendő törlesztések és kamatok összege. • A likviditási elemzés nélkülözhetetlen része a pénzügyi értékelésnek, a piaci és a szociális szektorokban egyaránt. A stabil likviditási pozíció feltételezi, hogy elégséges pénzeszközök álljanak rendelkezésre a működéshez szükséges költségek és az adósságterhek kifizetésére. A likviditási elemzés részét képezi a pénzügyi fenntarthatóság vizsgálata. A szükséges időben rendelkezésre állnak-e majd a projekt tevékenységeinek folytatásához szükséges pénzforrások, fenntartható-e a projekt 323 A bevételeket, hasznokat meghatározó változók (pl. használati díjak) feltételezett változásainak hatása a teljesítménymutatókban. 2. Modul – programvégrehajtás 291 tevékenysége az adományozói segítségnyújtás megszűnése után? A likviditás vizsgálatához pénzforgalmi kimutatást kell készíteni. A projektfinanszírozás nagyobb projektek hosszú távú hitelezésének pénzügyi tervezéssel alátámasztott módszere, ahol a hitelek nyújtása kizárólag a projekt pénzáramlása alapján történik. A projektfinanszírozást más néven cash-flow finanszírozásnak nevezik. A „projektfinanszírozás” nem azonos a „projektek finanszírozásával”, mert projektet számos más módon lehet finanszírozni (állami források, vállalati hitelek). A fejlesztési projektek pénzügyi tervezésénél arra kell megoldást találni, hogyan lehet biztosítani a szükséges forrásokat a megvalósítás ütemének megfelelően, és a projekt elkészülte után a projekt fenntartható működése miként finanszírozható. A projekt költségvetésének alapvető célja tehát az, hogy előre meghatározza a projekt előrehaladása során jelentkező valamennyi költségfajtát, megjelölve a kiadások időbeli ütemezését is. A projektekkel kapcsolatban számos költségfajtával kell számolni, amelyek közül a legtipikusabbak a következők: • a projektben közreműködő alkalmazottak időarányos bére arra az időtartamra, amíg a projekten dolgoznak; • a bérek közterhei (pl. társadalombiztosítás) és egyéb olyan járulékok – többnyire a bérek egy meghatározott százaléka –, amelyek a projekten dolgozók mindegyike után felszámítandó a projekttel eltöltött munkaidejük tartamára; • a projekthez felhasznált anyagok költségei, amelyek különösen a létesítményi projekteknél lehetnek jelentősek (pl. építőanyagok); • a projektben felhasznált szerszámok, berendezések, irodaszerek stb. költsége (ha az élettartamuk hosszabb a projektnél, akkor a költségek arányos mértékben számolhatók el); • egyéb dologi költségek (pl. eszközök bérleti díja, adminisztrációs kiadások, titkársági tevékenységek költsége: telefon, postaköltség, beszerzések lebonyolítása, könyvelés); • profitorientált projektek esetében a projekt eredményes befejezéséért járó „sikerdíj”. A kohéziós forrásokból támogatott fejlesztési projekteknél egyes költségfajták tekintetében általában rögzítik, hogy ezen költségfajták aránya a projekt összköltségének meghatározott hányadát nem haladhatja meg a költségvetésben. Az egyes erőforrások fajlagos költségei és az erőforrás igénybevételének mértéke és ütemezése alapján meghatározható az ehhez rendelt költségek nagysága és a kifizetések ütemezése. A projekt költségeinek kiszámításánál hasznos, ha az információkat táblázatba foglaljuk – ez kohéziós forrásokból támogatott fejlesztési projekteknél a támogatási kérelem része –, amelyben tevékenységenkénti, iletve erőforrásonkénti felsorolásban feltüntetjük a tervezett munka mennyiségét, az erőforrásokhoz rendelt költségeket. A pályázati forrásokból megvalósított projektek esetében a kedvezményezetteknek a következő finanszírozással összefüggő kérdéseket is vizsgálniuk kell: • önerő biztosítása; • projektlikviditás biztosítása, a teljes számlaérték kiegyenlítése a támogatás utólagos folyósításáig; 292 Kohéziós politika 2014–2020 • projekt-előkészítés, projektlebonyolítás kapcsolódó, de nem támogatott költségeinek biztosítása; • a felmerülő költségek és az önerő áfaterhének átmeneti vagy végleges megfizetése; • az esetleges többletköltségek megfizetése. Tekintve, hogy az ESB-alapok támogatásai többségében utófinanszírozásos rendszerben kerülnek a kedvezményezettekhez, a finanszírozási források biztosítása nem korlátozódik az önerő befizetésére, biztosítani kell azt is, hogy az aktuális projekt keretében felmerülő számla teljes értéke a kedvezményezett rendelkezésére álljon. Ez részben kezelhető az előleg, illetve a szállítói finanszírozás324 intézményével, azonban ezek alkalmazása esetén is pontosan meg kell tervezni a kifizetési folyamatok és a források rendelkezésre állásának megoldását. A projekt fenntarthatóságának kérdésével is a likviditási elemzés keretében kell foglalkozni. A likviditási szabály értelmében a pénzforgalom egyenlege sohasem lehet negatív – ez a támogatás megszűnését követő időszakra is vonatkozik. A finanszírozási kérdések között fontos tényező, hogy jövedelemtermelő fejlesztésről van-e szó. Ennek jelentősége van a támogathatóság, illetve az állami támogatási szabályok alkalmazása szempontjából is. A jövedelemtermelés kapcsán kerül előtérbe a jövedelmezőség kategóriája is, amely arra ad választ, hogy a projekt elégséges bevételt hoz-e (a működési költségek fedezésén túl) futamideje alatt, és kitermeli-e a kezdeti beruházásokat. A jövedelmezőség mérésének fő eszköze a pénzügyi költség-haszon elemzés (CBA – Cost Benefit Analysis). A költséghaszon elemzés – amelyről az Európai Bizottság részletes útmutatót készített – pénzügyi elemzésből, gazdasági elemzésből, érzékenységvizsgálatból és kockázatelemzésből áll. A pénzügyi elemzés jelenértéken összesíti a projekt gazdasági élettartamára (környezetvédelmi és közlekedési beruházások esetében általában 25–30 év) az összes befektetést, működési költséget, valamint a keletkező bevételt, a finanszírozási forrásokat az alábbi elemzések elvégzéséhez: • a beruházás költséghatékonyságának elemzése; • a pénzügyi megtérülés vizsgálata; • a támogatás mértékének meghatározása; • a likviditás vizsgálata. A költséghatékonyság-elemzések a különböző projektek, illetve adott projekt különböző változatai közötti összehasonlítást alapozzák meg. Megmutatják, hogy melyik projekt, illetve változat mekkora fajlagos ráfordítással éri el ugyanazt az eredményt. A költség-haszon elemzés további feladata, hogy a vonatkozó szabályrendszer szerint a számítások alapján a támogatás aránya és összege számolható legyen. CBA dokumentumot kell összeállítani azokra a projektekre, amelyek elszámolható költsége 1 millió euró felett van. A költséghaszon elemzés a projekt-előkészítés során a projekt műszaki tartalmának, intézményi és finanszírozási feltételeinek meghatározásában játszik fontos szerepet. 324 A szállítói finanszírozás során a kedvezményezett vagy a támogatási szerződésben megnevezett, a projekt végrehajtásában részt vevőt megillető támogatás összegének kifizetése közvetlenül a szállító vagy engedményes pénzforgalmi számlájára történő utalással történik. 2. Modul – programvégrehajtás 293 55. ábra A CBA dokumentum szerepe a projektek értékelésében Forrás: EU CBA Útmutató, 2014–2020 A pénzügyi terveket cash-flow szemlélettel kell összeállítani, vagyis a pénzmozgásokat kell számításba venni. A költség-, illetve bevételi tételeket szakértői becsléssel kell meghatározni. A becslések megfelelő dokumentálásáról gondoskodni kell. A megtérülés a nettó jelenérték számításával vizsgálható.325 A gazdasági értékelést alátámasztó logikai alap az, hogy a projektráfordításokat hozamlehetőség-költségeiken, a kibocsátásokat pedig a fogyasztók fizetési hajlandóságára tekintettel kell értékelni. Meg kell jegyezni, hogy a hozamlehetőség-költség nem szükségképpen felel meg a megfigyelt pénzügyi költségnek; ehhez hasonlóan a fizetési hajlandóságot nem mindig tárják fel helyesen az – esetlegesen torzított vagy akár hiányzó – megfigyelt piaci árak. Míg a pénzügyi elemzés a projekt szempontjából, addig a gazdasági elemzés a társadalom egésze szempontjából veszi számításba a költségeket, illetve hasznokat. Következésképpen a gazdasági elemzés a pénzügyi elemzés bizonyos számításait végzi el, kiegészítve a társadalmat érő költségekkel és hasznokkal. Utóbbiak a projekten kívül jelentkező hatások, az ún. externáliák, amelyek lehetnek pozitívak vagy negatívak. Például egy elkerülő útnak pozitív környezeti hatása van a város belső területein élőkre, azonban a levegőszennyezés révén negatív hatása lehet a nyomvonaltól jobbra és balra, 325 A nettó jelenérték a projekt bevételeinek és kiadásainak jelenértéken számított egyenlege, amennyiben a nettó jelenérték pozitív, a megtérülés biztosított. 294 Kohéziós politika 2014–2020 kb. ötven-száz méteres sávban. Ezen hatások döntő része nem piaci adásvétel tárgya, így hasznuk becsléssel számszerűsíthető. Az uniós támogatásokra vonatkozó szabályozás a bevételt termelő projekteknél az EUtámogatás kiszámításának alapjaként fenntartja a finanszírozási hiány módszert, előírva azt, hogy a támogatható kiadás nem haladhatja meg a beruházásból származó bevétel nettó jelenértékével csökkentett beruházási költség jelenértékét egy adott, az érintett beruházási kategóriának megfelelő referencia-időszak során.326 Ez a szabály azokra a beruházási műveletekre vonatkozik, amelyek a közvetlenül a felhasználók által viselt díjakon keresztül termelnek nettó bevételeket. Valamennyi olyan projekt esetében, ahol költség-haszon elemzés végezhető, lehetségesnek kell lennie az elvárt bevételek megbecslésének – ha egyáltalán van ilyen bevétel.327 Amennyiben a jövőbeli bevételek megbecslése nehéznek bizonyul, különös figyelmet kell fordítani az érzékenységi és kockázatelemzésre.328 A közösségi támogatás szintjének meghatározása a projekt „finanszírozási hiány” rátáján, azaz a kezdeti beruházás azon diszkontált költségének arányán alapul, amit a projekt diszkontált nettó bevételei nem fedeznek. A támogatható kiadás fenti szabályozásnak megfelelő azonosítása biztosítja, hogy a projekt elegendő pénzügyi forrással rendelkezzen a végrehajtáshoz, és megelőzi azt, hogy – például a projekt túlfinanszírozásával – indokolatlan előnyt nyújtsanak a támogatás kedvezményezettje számára. Az alapok intervencióit úgy kell megtervezni, hogy megfelelő figyelmet kapjon a szokásosan elvárt jövedelmezőség,329 és hogy ne fordulhasson elő túlfinanszírozás. Ez a vetület különösen akkor lényeges, ha a projektben egy magánpartner is részt vesz. Ebben az esetben az alapokból származó hozzájárulást körültekintően kell meghatározni, hogy a magánbefektető ne szerezzen indokolatlan nyereséget. A projekt likviditása és jövedelmezősége mellett a pénzügyi értékelésekben egyre fontosabb szerepet kap a projektért felelős szervezet pénzügyi erejének és teljesítményének vizsgálata is. A támogatást nyújtó szervezetek különösen kíváncsiak arra, hogy az adott támogatás igénylője képes-e átvállalni az adott tevékenységhez kapcsolódó pénzügyi (valamint irányítási és szakmai) felelősséget a (külső) segítségnyújtás megszűnését követően. Összefoglalva elmondható, hogy a projektet támogatási források felhasználásával akkor indokolt megvalósítani, ha gazdasági megtérülése biztosított, és akkor támogatni, ha pénzügyi megtérülése nem biztosított. Ellenkező esetben a projekt támogatás nélkül is megvalósítható. A 2000–2006-os időszakhoz képest azonban a támogatható kiadást, nem pedig a társfinanszírozási rátát igazították ki annak érdekében, hogy az alapokból származó hozzájárulást a projekttel létrehozott bevételekhez viszonyítsák. 327 Egy adott projekt esetében – azonos feltételek mellett – minél alacsonyabbak a díjtételek, annál magasabb az EU-támogatás. Tehát feltételezve azt, hogy a díjtételeket úgy állapítják meg, hogy azok figyelembe veszik a regionális (nemzeti) jövedelmi szinteket, minél alacsonyabb a regionális (nemzeti) jövedelem, annál magasabb az alapok hozzájárulása. 328 Az érzékenységi vizsgálat és a kockázatelemzés során arra keressük a választ, hogy az alapesetben eszközölt legjobb becsléstől való eltérés, illetve az eltérések bekövetkezésének valószínűsége milyen hatással van a teljesítménymutatókra. 329 Vagyis a beruházás elegendő bevételt nyújtson ahhoz, hogy fedezze a ráfordítások hozamlehetőség-költségét (a legjobb alternatív megtérülés, ami a befektető munkáján, irányításán és saját tőkéjén keresztül teremthető meg). 326 295 2. Modul – programvégrehajtás 56. ábra A költség-haszon elemzés és a projekt-előkészítés elemei Forrás: CBA Útmutató 57. ábra A költség-haszon elemzés a projekt-előkészítés folyamatában Forrás: CBA Útmutató 296 Kohéziós politika 2014–2020 2.6.3.1.6. Környezeti hatásvizsgálat és fenntarthatósági terv A CPR 8. cikke kimondja, hogy az ESB-alapok támogatásában részesülő projekteket a fenntartható fejlődés elvének megfelelően kell megvalósítani. Ez magában foglalja a környezet minőségének megóvását, védelmét, állapotának javítását, a szennyező fizet elv alkalmazását, az erőforrások hatékony felhasználását, az éghajlatváltozás mérséklését és az ahhoz történő alkalmazkodást, a biológiai sokféleség védelmét, valamint a katasztrófákkal szembeni ellenálló képesség biztosítását és a kockázat megelőzését, kezelését. A projektek tartalmuktól függően különböző mértékben és módon hordozhatják magukban ezen intézkedések véghezvitelét; az általános útmutató, illetve a pályázati kiírás felsorolja a kedvezményezett ez irányú kötelezettségeit.330 Az Általános útmutató a felhívásokhoz nevesíti azokat a tevékenységeket, amelyek környezetvédelmi elvek és politikák szempontjából relevánsnak minősülnek. A támogatási rendszerben bizonyos környezetvédelmi tevékenységek a projekt jellegéből adódóan kötelező jellegűek, ezeket az általános útmutató szintén tételesen felsorolja. Következésképpen a projektgazdának úgy kell elkészíteni a támogatási kérelmét, hogy elemzi és megállapítja a projektre vonatkozó, a jogszabályokból, illetve a pályázati kiírásból adódó kötelezettséget. Amennyiben a környezeti fenntarthatósági szempontok a projekt szempontjából relevánsak, vállalásait, illetve az ezekkel kapcsolatos tevékenységeket beépíti a támogatási kérelembe, környezeti dokumentációt készít. A pályázati kiírások jelentős részében a támogatást elnyerő projektek (kiemelten infrastrukturális fejlesztések) jellegéből következik, hogy a környezeti fenntarthatósági szempontok érvényesítése konkrét teendőket igényel. Ezeket a kiválasztási szempontok is tartalmazzák. A környezeti hatásvizsgálat célja a beruházás környezetre gyakorolt hatásainak és a hatások mértékének felmérése, valamint intézkedések kidolgozása az esetlegesen fellépő negatív hatások mérséklésére. Az uniós irányelvnek megfelelően a hazai szabályozás is a környezetre jelentős hatást gyakorló beruházásokra írja elő a hatásvizsgálat elvégzését. A hatásvizsgálat-köteles tevékenységekre a kérelmezőnek környezetvédelmi engedélyt kell szereznie. Ennek az engedélynek meg kell előznie minden más hatósági engedélyt. Egy általános engedélyezési folyamat során a környezetvédelmi és (a tervezéshez szükséges) elvi engedélyek megszerzését követően az illetékes hatóságok az ún. engedélyezési tervek alapján létesítési engedélyt adnak ki a beruházásra, majd jóváhagyják a kivitelezési terveket. A környezeti horizontális elv megvalósítását, a meghozott intézkedések kimenetét és eredményét nyomon kell követni, és az indikátorok alakulásának figyelembevételével értékelni kell. A projekt előrehaladását taglaló beszámolókban nemcsak a meghatározott horizontális célokra kell kitérni, hanem a projekt kivitelezése révén akaratlanul okozott, ún. nem szándékolt hatások feltárására is. Nem kötelező környezetvédelmi horizontális követelmény érvényesítése a szervezési, stratégiai, jogalkotási, kapacitásfejlesztési tevékenységek esetében. 330 2. Modul – programvégrehajtás 297 2.6.3.1.7. Közbeszerzési terv A közbeszerzésre kötelezett személyek és szervezetek köréről a hatályos közbeszerzési törvény (2015. évi CXLIII. tv., a továbbiakban: Kbt.) rendelkezik.331 Az Általános útmutató a felhívásokhoz hangsúlyozza, hogy „A támogatásból megvalósuló beszerzés vonatkozásában az egyébként a Kbt. hatálya alá nem tartozó szervezetek is ajánlatkérőnek minősülhetnek, azaz közbeszerzési kötelezettség alá kerülhetnek.” A projektgazdának a támogatási kérelem elkészítéséhez meg kell állapítania a projektjével kapcsolatos közbeszerzési kötelezettségeket és azokat maradéktalanul be kell építenie a támogatási kérelembe. A közbeszerzési terv kidolgozását a Miniszterelnökség által összeállított Közbeszerzési terv tájékoztató és útmutató segíti, amely mintákat is tartalmaz. A hatályos közbeszerzési törvény előírja az ajánlatkérők számára, hogy közbeszerzéseiket megtervezzék,332 és az átláthatóság, illetve az indokolatlan részekre bontás érdekében közbeszerzési tervüket nyilvánosságra hozzák. Általánosságban, a közbeszerzési terv elkészítésével kapcsolatos legfontosabb szempontok: • becsült érték feltüntetése: a hatályos törvény nem fektet le tartalmi előírásokat a közbeszerzési terv vonatkozásában, a Közbeszerzési Hatóság portálján található minta nem tartalmazza a becsült értéket. Az a cél, hogy a leendő ajánlattevő támpontot kapjon a fedezet nagyságára (és ne tegyen azt meghaladó ajánlatot) nemcsak a becsült érték megadásával, hanem más eszközökkel (pl. irányadó eljárásrend, eljárásfajta333 nevesítése) is teljesíthető. • tájékoztatás, közzététel: a Közbeszerzési Hatóság vagy az ellenőrző szervek kérésére a közbeszerzési tervet számukra meg kell küldeni. Az elfogadott tervet és annak módosításait – pl. nem lefolytatott eljárások, új, a tervben nem szereplő vagy módosított közbeszerzési eljárások okán – haladéktalanul fel kell tölteni a Közbeszerzési Hatóság által működtetett Közbeszerzési Adatbázisba. Hasonlóan célszerű közzétenni a tervet az ajánlatkérő honlapján is. • A terv elkészítését megelőzően indított eljárást szintén szerepeltetni kell. Az ESB-alapok támogatásával történő projektek esetében célszerű külön projektszintű közbeszerzési tervet készíteni: • A terv az adott projekttel kapcsolatos lényeges adatokat, információkat tartalmazza. Ez eligazítással szolgálhat az egybeszámítás és részekre bontás indokoltságának megítéléséhez, és értelemszerűen megkönnyíti a közbeszerzés ellenőrzésével kapcsolatos adminisztrációt is. • A tervben javasolt a becsült értékek – mind a tárgyi közbeszerzésre vonatkozó, mind az egybeszámított –, illetve a becsült érték számítási alapjának megjelölése. Lásd részletesebben a közbeszerzés fejezetet. „Az ajánlatkérők főszabályként a költségvetési év elején, legkésőbb március 31. napjáig éves összesített közbeszerzési tervet kötelesek készíteni az adott évre tervezett közbeszerzéseikről. A közbeszerzési tervet legalább 5 évig meg kell őrizni.” – Közbeszerzési terv tájékoztató és útmutató 333 Ugyan az eljárásfajta sem nyújt minden esetben pontos eligazítást, nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy a közbeszerzési terv elkészítésének elsődleges mozgatója nem az ajánlatkérők orientációja. 331 332 298 Kohéziós politika 2014–2020 • A terv folyamatos aktualizálása, illetve a projekt keretében benyújtott más dokumentumokkal (pl. ütemterv, költségvetés, beszámolók) való, illetve a különböző tárgyú és értékű tervezett közbeszerzések összhangja elengedhetetlen. • Megjelölni, hogy feltételes közbeszerzésre sor kerül-e, ugyanis a támogatás elnyerése nem szükségszerű a közbeszerzés megkezdéséhez, erre már meglehetősen korai fázisban sor kerülhet. A Kbt. lehetőséget nyújt arra, hogy a projektgazda (közbeszerzési szempontból ajánlatkérő) az eljárást megindítsa – függetlenül attól, hogy sor került-e már a támogatás felhívásának megjelenésére. A közbeszerzési terv elkészítése rendkívül nagy figyelmet igényel, minthogy a támogatási szerződés mellékletét képezi. A szabályosságon túl azonban hangsúlyozni kell, hogy az eljárások előkészítése és lefolytatása, esetleg elhúzódása nagyban befolyásolja a projekt tevékenységeinek, ütemtervének, mérföldköveinek és indikátorainak teljesítését is. Az eljárás összeghatárától függően közbeszerzési szakértő alkalmazása kötelező, ez az összeghatár alatt a projektgazda belátása szerinti lehetőség; költségei meghatározott mértékig – az összes elszámolható költségre vetítve 1% erejéig – elszámolhatóak. 2.6.3.1.8. Esélyegyenlőségi terv Az operatív programok új fejlesztési-fejlődési lehetőségeket hoznak az élet szinte minden területén; a szándék, hogy ezek eredményeit a társadalom egésze hasznosíthassa, már a programok megalkotása során nagy figyelmet kapott. A támogatási rendszer alapelve, hogy egyenlő esélyeket nyújtson a projektek nyújtotta lehetőségekhez és eredményekhez való hozzáférés terén, az előkészítésben és megvalósításban való aktív, cselekvő részvétel útján. Külön figyelmet kíván e tekintetben a fenyegető vagy meglévő társadalmi kirekesztettség csökkentése/felszámolása,334 és mindezek mérhető módon történő értékelése. A nők és a fiatalok különösen veszélyeztetettek, emellett a beavatkozás jellegétől függően – a kiírásban foglaltak szerint – más társadalmi csoportok – pl. 50 év feletti nők, gyesről, gyedről visszatérő nők, roma nők, akadályozott/fogyatékossággal élő/megváltozott munkaképességű emberek, fogvatartottak, börtönből szabadultak, szenvedélybetegek stb.335 – hozzáférési helyzetét, elsősorban az esetleges akadályozó tényezőket és megoldási lehetőségeket is meg kell vizsgálni. Másrészt elő kell segíteni a nők és férfiak közti egyenlőség érvényesülését, aktívan támogatva az esetleges egyenlőtlenségek felszámolását, csökkentését. A nemek közötti esélyegyenlőség terén is érzékelhető a gazdasági kirekesztettség kockázata bizonyos női célcsoportok körében.336 Az általános útmutató meghatározza azokat a tevékenységeket, amelyek esetében kötelező az esélyegyenlőségi követelmények értelmezése, azaz vizsgálata az adott projektben. A hátrányos – nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló – megkülönböztetés tilalma természetesen minden projektre vonatkozik. 335 Azokat a célcsoportokat, amelyekre az esélyegyenlőségi cél elsősorban irányulhat, teljességében az Általános útmutató a felhívásokhoz tartalmazza. 336 Kisgyermeket nevelő nők, többgyermekes nők, gyereküket, gyerekeiket egyedül nevelő nők, 50 év feletti nők, GYES-ről, GYED-ről visszatérő nők, inaktív nők, roma nők, akadályozott/fogyatékossággal élő nők. 334 299 2. Modul – programvégrehajtás Más típusú beruházás (pl. termelő, alapinfrastuktúra-fejlesztési stb.) esetében is szükséges lehet ugyanez a vizsgálat, amennyiben a projekt eredménye változást hozhat valamely érintett társadalmi csoport helyzetében (képzettség, munkaerőpiaci helyzet, mobilitás stb.). Olyan kiírások keretében, ahol a támogatott projektek ugyan nem a nemek közötti esélyegyenlőségre irányulnak, ám a végrehajtás természetes velejárójaként vagy externáliaként ez irányú hatások megjelenhetnek, az irányító hatóságnak a kiírásban meg kell határoznia pontos követelményeit. Következésképpen a támogatási kérelem összeállítása során ki kell térni annak elemzésére, hogy a projekt tartalmaz-e, illetve tartalmazhat-e esélyegyenlőségi szempontból releváns tevékenységet, azaz értelmezni kell-e az esélyegyenlőségi követelményeket előkészítése és megvalósítása során. A projektekben az esélyegyenlőség többféle módon is megvalósulhat: • A támogatási konstrukció célirányos, azaz valamely a társadalmi befogadással összefüggő terület(ek)re irányul, és a kiírás megnevezhet (elsődleges) célcsoportot (nem kötelező), • A kiírás nem társadalmi befogadás célzatú, ám a projektek eredményei ez irányú externáliaként megjelennek (pl. egy közművesítés: korábban kirekesztett népesség megfelelő lakhatáshoz és lakhatási környezethez való hozzáférése javul). A kiírás nevesítheti az esélyegyenlőségi célt, de ezt a projekt vonatkozásában a pályázónak is fel kell ismernie és szerepeltetnie a támogatási kérelemben. • A projektet irányító, illetve megvalósításában részt vevő szakemberek egy része valamely a kirekesztettség magas kockázatával jellemezhető célcsoportból kerül ki. (A pályázati adatlap ez irányú mérési adatokat tartalmaz.) Az esélyegyenlőséget segítő tevékenységek a következők: – megfelelő képzettséghez való hozzáférés, gyermekek fejlesztése; – megfelelő munkaerő-piaci pozícióhoz való hozzáférés; – megfelelő egészségmegőrzéshez (egészséges táplálkozás, sport, pihenés stb.) és egészségügyi szolgáltatáshoz való hozzáférés; – megfelelő lakhatáshoz és lakhatási környezethez való hozzáférés; – megfelelő intézményi, társadalmi és közösségi kapcsolatrendszerhez való hozzáférés; – megfelelő információhoz való hozzáférés; – megfelelő közlekedéshez, közszolgáltatásokhoz való hozzáférés; – megfelelő hozzáférés az érdekérvényesítéshez, önrendelkezéshez; – a befogadó közösség, a társadalmi környezet szemléletének fejlesztése. 34. szövegdoboz Az esélyegyenlőségi cél előmozdítását segítő tevékenységek Forrás: Általános útmutató Az előbbi klasszikus esélyegyenlőségi eszköztár mellett a projektek sajátosságainak figyelembevétele számos további lehetőséget tartogat, például rugalmas munkaidő a kisgyermekkel élő, gyedről, gyesről visszatért nők esetében, esélyegyenlőségi munkatárs alkalmazása, esélyegyenlőségi képzés megtartása a szervezet munkavállalóinak körében, a jogszabályban 300 Kohéziós politika 2014–2020 foglalt mértéknél több megváltozott munkaképességű munkatárs foglalkoztatása, nők bevonása férfiak által dominált szakterületekre, kiemelten: K + F területen, férfiak bevonása nők által dominált szakterületekre stb. A 2003. évi CXXV. törvény rendelkezése szerint „az esélyegyenlőség erősítése érdekében olyan különleges állami intézkedések szükségesek, amelyek kiegyenlített helyzetbe hozzák a hátrányos helyzetű munkavállalókat. Az ötven főnél több munkavállalót foglalkoztató költségvetési szervek és többségi állami tulajdonban álló jogi személyek kötelesek esélyegyenlőségi tervet elfogadni.” A terv az adott intézménnyel mint munkáltatóval munkaviszonyban álló hátrányos helyzetű csoportokra (pl. nők, 40 évnél idősebb munkavállalók, romák, fogyatékossággal élők, megváltozott munkaképességű személyekre stb.) összpontosít. A terv nevesíti azokat az általános célokat, etikai elveket és alapelveket, amelyeket az intézmény a terv megvalósításával elérni kíván, illetve annak során alkalmaz. Ilyen értékek lehetnek többek között az esélyegyenlőség és egyenlő elbánás, emberi méltóság védelme, emberi értékek védelme, társadalmi szolidaritás, méltányosság és rugalmasság; meghatározásuk értelemszerűen függ attól a munkavállalói közösségtől, amelyre irányul. A terv ismerteti továbbá a szervezeti-intézményi kereteket (létszám, esélyegyenlőségi referens/koordinátor, a terv elfogadásának és nyomon követésének körülményei), és bemutatja a célok megvalósításához szükséges konkrét intézkedéseket, amely többek között irányulhat a hátrányos megkülönböztetés megelőzését és/vagy kezelését, illetve az esélyegyenlőséget szolgáló eljárásrendekre, fizikai akadálymentesítésre, hátrányos helyzetű munkavállalói csoportok munkaerőpiaci és társadalmi esélyeinek javítására, családbarát munkakörülmények kialakítására. 2.6.3.1.9. Kommunikációs terv, EU-projektek arculati előírása, arculati kézikönyv Az operatív programokkal kapcsolatos kommunikációs terv általános célja, hogy a kohéziós politika, az ESB-alapok támogatását, tágabban az Európai Unió jelenlétének érzékelhetőségét a kedvezményezettek is mozdítsák elő saját, szűkebb környezetükben. Ez kiegészül azzal az elvárással, hogy a társfinanszírozás okán a kormányzati támogatás ténye is együttesen megjelenjen. A kedvezményezettnek a projekt megvalósítása során teljesítenie kell meghatározott tájékoztatási és nyilvánossági kötelezettségeket, kiemelten a projekt tartalmáról, megvalósításáról és a támogatás tényéről megadott tartalomban és formátumban tájékoztatást kell nyújtania (lásd bővebben 6.1.7. fejezetben). 2.6.3.2. A projektmegvalósítás dokumentációjának megőrzése A kedvezményezettnek a projekt előkészítésével és megvalósításával kapcsolatos dokumentációt megadott határidőig kell megőriznie. A végrehajtási rendelet (110/A §) rendelkezése szerint a kedvezményezetteknek a projekttel kapcsolatos minden dokumentumot elkülönítetten kell nyilvántartaniuk, és legalább 2027. december 31-ig megőrizniük. Emellett fontos e dokumentumok teljeskörűségének biztosítása és rendszerezett módon történő tárolása, tekintettel arra, hogy az irányító hatóság, illetve az ellenőrző szervek ezek bemutatását 2. Modul – programvégrehajtás 301 bármikor kérhetik. Hiányzó dokumentum esetében nem állapítható meg a támogatás felhasználásának szabályossága, a korrekció mértéke a dokumentum által érintett támogatás mértékéig terjedhet. 2.6.4. A projektmegvalósítás fő kihívásai A lehetséges kedvezményezettek számára nincs túlzott jelentősége annak, hogy pályázataik milyen forrásból részesülhetnek finanszírozásban. A pályázók előtt az alábbi fő akadályok azonosíthatók: • a legmegfelelőbb támogatási forrás azonosítása; • a különböző (projektötletekre vagy pályázatokra vonatkozó) felhívások időpontjának figyelemmel kísérése; • a pályázati eljárás során felmerülő nagy mennyiségű – és nem minden esetben kifejezetten célirányos – dokumentáció feldolgozása; • a pályázók nagy mennyiségű dokumentációt kötelesek benyújtani; • gyakran viszonylag rövid időn belül kell reagálni a pályázati kiírásokra; • meg kell találni a szükséges kiegészítő finanszírozást; • folyamatosan meg kell felelni a gyakran a pályázati eljárás során is módosuló szabályoknak, és el kell igazodni az előírásokra és rendeletekre vonatkozó, olykor egymásnak ellentmondó tanácsokon. Ezenfelül pénzügyi kérdések is felmerülnek. Ezek egyike a kiegészítő finanszírozás megtalálásának kérdése. A második az előfinanszírozással kapcsolatos nehézségeket érinti, míg a harmadik a kifizetések teljesítésének gyorsaságára vonatkozik, ami számos kérelmezőt aggaszt. Ez az aggodalom csak fokozódik akkor, amikor az állami kiadások csökkentésére irányuló intézkedések részeként a nemzeti finanszírozási programok költségvetése csökken. A sikeres pályázók nehézségeket tapasztalhatnak a finanszírozás odaítélése és az első részletének folyósítása közötti viszonylag hosszú késedelmek miatt. A legtöbben bonyolultnak, időigényesnek és nehézkesnek tartják a különböző megfigyelési és ellenőrzési előírásokat és eljárásokat. A területi együttműködési programok különleges kihívásokkal szembesülnek a program működési helye szerinti különböző tagállamok egymástól eltérő kultúrája, nyelve és közigazgatási követelményei miatt. Az információátadás és a segítségnyújtás leghasznosabb formájának a személyre szabott tanácsadás és a személyes megbeszélés tűnik. 2.6.4.1. A projektgazdákkal szemben támasztott követelmények súlya A pályázati felhívásokban támasztott követelmények összessége közvetlenül hat mind a szabályosságra, mind az abszorpcióra. Az előírások nagy fokú összetettsége – esetleg gyakori változásaikkal kiegészülve – megnehezíti a követelmények átláthatóságát, így megértését és betartását is. A kiemelkedő mértékű, esetleg részben túlzó elvárások szétforgácsolják az erőforrásokat, ezáltal lassítják a projektek előkészítését, megvalósítását. Értelemszerűen a szabályozás hiányosságai is egyaránt kedvezőtlenül hatnak minkét mutatóra. 302 Kohéziós politika 2014–2020 Az értékelés a következő megállapításokat fogalmazta meg: – A Kedvezményezettek számára kötöttséget jelentő szabályozók túlnyomó része a támogatási konstrukciók útmutatóiba épül be. A vizsgálat pályázati felhívásonként átlagosan 13 olyan kötöttséget azonosított, amely szigorúbb volt a felsőbb szabályozók előírásainál. – A vizsgált támogatási konstrukciók elszámolhatósági szabályozóinak többsége a támogatott projektek szakmai tartalmát kívánja keretek közé szorítani. Az ilyen szabályok alkotásának csak részben oka az elszámolhatósági vagy auditkockázatok csökkentése, a tervezők fő motivációja a projektek „szakmai félresiklásának” megakadályozása, egyéb eszközök (pl. szakmai monitoring, kidolgozott célrendszer) hiányában. – A támogatási konstrukciók egy része olyan komplex előíráscsomagot alkalmaz, ami már csak bonyolult „optimalizációs” algoritmusokkal kezelhető le a Kedvezményezetteknél. – Az elszámolhatósági szabályok nagyon részletes, bonyolult megoldásokat alkalmazó kidolgozása önmagában kevéssé alkalmas a projektek eredményességének garantálására, miközben a vizsgálat szerint a komplexitás növekedése több módon is hátráltatja az abszorpciót. A vizsgálat szerint a komplex elszámolhatósági szabályrendszerrel jellemezhető támogatási konstrukcióknál általában magas a számlák elutasításának és a támogatási szerződések módosításának aránya. A komplexitás növekedésével növekszik a Kedvezményezettek és az intézményrendszer által ráfordítandó erőforrás-mennyiség is. A komplexitás a nagyobb erőforrásigényen és a több változtatási igényen keresztül negatívan hat az abszorpcióra. 35. szövegdoboz Értékelés az operatív programok megvalósulása során érvényesülő hazai szabályozásról (2012) Forrás: Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, A szabályozási kötöttségek értékelésének zárójelentése, 2012. november 2.7. Szabálytalanság A közösségi szabályok elsődleges célkitűzéseként jelenik meg az uniós pénzügyi érdekek védelme337 minden területen. A Lisszaboni Szerződés jelentősen megerősítette az unió pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló eszközöket, és arra kötelezi az uniót és tagállamait egyaránt, hogy az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő mindennemű jogellenes tevékenység ellen lépjenek fel. A nemzeti hatóságok kezelik az uniós kiadások mintegy 80%-át, és ők szedik be a tradicionális saját forrásokat (a továbbiakban: TOR). A Bizottság és a tagállamok az uniós költségvetést elsősorban a következők révén védik meg a jogosulatlan vagy szabálytalan kiadásoktól, továbbá a vám- és más adókötelezettségek elkerülésétől: 337 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) 287. és 325. cikke; az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom rendelete az unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről, IX. cím 1. és 2. fejezete, valamint X. cím 2. Modul – programvégrehajtás 303 1. megelőző intézkedések; 2. vizsgálati tevékenységek; 3. korrekciós mechanizmusok (elsősorban a tagállamokra rótt pénzügyi korrekciók révén, de a kiadási oldalon az uniós kifizetések kedvezményezettek által történő visszafizettetése útján is, valamint az elkerült vám- és más adókötelezettségek beszedésével); 4. visszaszorító intézkedések (különösen a tagállamok által a megosztott irányítású alapok és a TOR esetében). A megosztott irányítás keretében szabálytalanságok és csalás gyanúja esetén a megelőzés, felderítés, nyomozás és korrekció elsődleges felelőssége a tagállamoké. A tagállamoknak kötelessége, hogy jelezzék a Bizottságnak a csalásokkal és szabálytalanságokkal kapcsolatos ügyeket. Ez a kötelezettség magától értetődő azokon a területeken, ahol a forrásokkal kapcsolatos végrehajtási feladatok ellátása tagállami hatáskörbe tartozik, így különösen a kohéziós és mezőgazdasági területen (a kiadási oldalon) és a saját forrásoknál (a bevételi oldalon). A forrásfelhasználás megfelelősége szempontjából történhetnek problémák: történhet hiba, szabálytalanság vagy csalás, azonban ezek a kifejezések – bár a köznyelvben szinonimaként is használatosak – eltérő jelenségeket takarnak. A kohéziós politika területén hibának számít bármilyen előírás megszegése: ez azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy a forrás eltűnne vagy rosszul használnák fel. A hiba nem jelent egyben csalást, hiba kategóriába tartoznak a nem szándékosan elkövetett figyelmetlenségek is, míg a csalás szándékosan elkövetett cselekmény. • Hiba: a végrehajtás során a szabályoknak való meg nem felelés. A hibaadatok megbízhatósági nyilatkozatokból és ellenőrzési eredményekből származnak. • Szabálytalanság: a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt. • Csalás: az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértően: – A kiadásokat érintő csalás: akármely tevékenység vagy szándékos mulasztás, amely hamis, helytelen vagy hiányos nyilatkozatok vagy dokumentumok használatára, vagy bemutatására irányul, amely hatásaként magával vonja az Európai Közösségek általános költségvetéséből származó, illetve az Európai Közösségek által vagy a Közösségek nevében kezelt költségvetésekből származó tőke elsikkasztását vagy szabálytalan visszatartását, információk kötelességszegő elhallgatását az előbbiekkel megegyező következményekkel, továbbá az említett források más célokra való felhasználását, mint amelyekre eredetileg megítélték azokat. – A bevételeket érintő csalás: akármely tevékenység vagy szándékos mulasztás, amely hamis, helytelen vagy hiányos nyilatkozatok vagy dokumentumok használatára, vagy bemutatására irányul, amely hatásaként magával vonja az Európai Közösségek általános költségvetését alkotó, illetve az Európai Közösségek által vagy a Közösségek nevében kezelt költségvetéseket alkotó tőke törvénysértő csökkentését, információk kötelességszegő elhallgatását 304 Kohéziós politika 2014–2020 az előbbiekkel megegyező következményekkel, továbbá a törvényes módon szerzett kedvezmények más célokra való felhasználását az előbbiekkel megegyező következményekkel. A tagállamoknak kell megtenniük a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az uniós pénzügyi érdekeket is érintő tranzakciók megfelelőek és jogszerűek legyenek. Az ellenőrzésekkel kapcsolatos intézkedéseknek a célkitűzésekkel arányosnak kell lenniük, mégpedig azért, hogy ne eredményezzenek túlzott mértékű gazdasági kényszert, vagy ne járjanak túl nagy közigazgatási költséggel. 58. ábra Csaláskockázat-értékelés módszertana Forrás: Európai Bizottság, Guidance on fraud risk assessment A Bizottság támogatja a tagállamokat csalásmegelőző erőfeszítéseikben kétoldalúan, és a csalások megelőzésének koordinációjával foglalkozó tanácsadó bizottság (COCOLAF) keretében egyaránt. Az Európai Bizottság feladata annak ellenőrzése, hogy a közigazgatási gyakorlatok megfelelnek az uniós szabályoknak, megvannak a szükséges igazoló dokumentumok, és azok összhangban állnak a közösségi bevételekkel és kiadásokkal, illetve azok a körülmények, amelyek között a pénzügyi tranzakciókat végrehajtják és ellenőrzik, 2. Modul – programvégrehajtás 305 megfelelőek. Ezenkívül az Európai Bizottság helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat is végezhet. A szabályoknak vagy az uniós forrásfelhasználási előírásoknak való meg nem felelés általában kizárja a költségelemet a projektköltségvetésből (nem elszámolható), illetve szabálytalannak minősül. A kedvezményezettnek vissza kell fizetnie részben vagy egészben a támogatást a szabálytalanság súlyától függően. Első lépésben a tagállami hatóságok kötelezettsége a megfelelő intézkedések megtétele. A Bizottság csak akkor avatkozik be, ha a szabálytalansággal érintett összeget nem korrigálják, vagy a rendszerellenőrzés nem működik. Ha a tagállami hatóságok felderítik a szabálytalanságot és korrigálnak, meghatározott időtartamon belül az uniós forrás felhasználható más projekt megvalósításához (lásd az abszorpciós és éves zárási szabályokat). A 2014–2020-as időszakban, ha a Bizottság fedezi fel a szabálytalanságot és alkalmaz korrekciót az éves zárást követően, akkor ez együtt jár a program uniós finanszírozási arányának csökkentésével (ez a forrás nem lesz felhasználható már a tagállam részére). Amennyiben a Bizottság úgy látja, hogy a tagállam nem korrigál valamely szabálytalan kiadás esetében, vagy a végrehajtási és ellenőrzési rendszer működésében súlyos hiba van, akkor megszakíthatja338 vagy felfüggesztheti339 a kifizetést. Ha a tagállam nem vonja vissza a szabálytalan kiadást, vagy nem tesz intézkedéseket a rendszerhiba kijavítására, a Bizottság pénzügyi korrekciót (végső kiigazítást) alkalmazhat, ami a közösségi finanszírozás csökkentését eredményezi. A Bizottság a pénzügyi korrekciók következő típusait alkalmazza a tagállamok által bejelentett kiadásokra („utólagos” korrekciók): • egyedi esetekre vonatkozó pénzügyi korrekció, a jogosulatlanul felhasznált összegek, valamint a költségvetésre gyakorolt pénzügyi hatások pontos beazonosítása alapján; • extrapolált korrekció, ha a kapcsolódó összeg reprezentatív statisztikai minta alapján elegendően magas konfidenciaszint (megbízhatósági szint) mellett számszerűsíthető; • átalánykorrekció, ha a kapcsolódó összeg nem számszerűsíthető reprezentatív statisztikai minta alapján, vagy amikor az egyedi hibák kiadásra gyakorolt hatása nem számszerűsíthető pontosan (például egyedi közbeszerzési szerződések pénzügyi korrekciója elfogadott átalányok alapján). Kifizetések ideiglenes megszakítása: a hazai közbeszéd ezt az eljárást nevezi tévesen felfüggesztésnek, holott az OP finanszírozása formálisan nem kerül felfüggesztésre, a Bizottság a benyújtott költségek utalásának teljesítését maximum 6 hónappal meghosszabbíthatja. A kifogásolt hiányosságok megfelelő kezelését követően a kifizetések folytatódnak. Ez az eljárás nem feltétlenül jár együtt pénzügyi korrekcióval. 339 Prioritás/operatív program szintű időközi kifizetések felfüggesztése: erre az eljárásra az irányítási és ellenőrzési rendszer súlyos, rendszerjellegű hiányossága(i) alapján kerül sor. A probléma súlyát jelzi, hogy ez a szankció általában pénzügyi korrekcióval jár együtt és feloldása szigorúbb feltételrendszer alapján, hosszabb időtávon történik. 338 306 Kohéziós politika 2014–2020 51. táblázat A tagállamok által a kohéziós politika 2007–2013 közötti időszakára vonatkozóan bejelentett kumulált korrekciók – 2014 végi állapot millió EUR Tagállam Belgium Bulgária Cseh Köztársaság Dánia Németország Észtország Írország Görögország Spanyolország Franciaország Horvátország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Románia Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság Határokon átnyúló Végrehajtott összesen ERFA/Kohéziós Alap 4 14 364 1 266 2 0 301 466 140 0 280 1 46 18 0 255 2 7 14 444 169 136 45 34 2 8 95 31 3 142 ESZA EHA 20 3 9 0 78 1 18 25 221 71 0 46 1 3 0 1 – 0 3 2 – 46 – 6 7 1 1 8 – 570 – 0 1 0 1 0 0 3 38 1 – 3 0 1 0 – 0 0 – 0 1 2 – – 0 1 0 3 – 56 Összesen 24 17 374 1 345 3 19 329 725 212 0 329 2 50 18 1 255 2 10 16 444 216 136 51 41 3 9 105 31 3 769 Forrás: Európai Bizottság A folyamatban lévő pénzügyi korrekciók a Bizottság által javasolt, de a tagállamok által még nem elfogadott pénzügyi korrekciók. A pénzügyi korrekciót akkor jelentik visszaigazoltként, amikor a tagállam azt elfogadja, illetve bizottsági határozattal kiszabják. A pénzügyi korrekció akkor tekintendő végrehajtottnak, amikor a korrekciót alkalmazzák és rögzítik a Bizottság számláin, ami azt jelenti, hogy a pénzügyi tranzakciót az illetékes, engedélyezésre jogosult 307 2. Modul – programvégrehajtás tisztviselő validálta az alábbi esetekben: levonás az időközi kifizetési vagy az egyenlegkifizetési kérelemből, visszafizetési felszólítás és/vagy kötelezettség-visszavonási tranzakció. A kumulált számadatok hasznosabb információt nyújtanak a Bizottság által alkalmazott korrekciós mechanizmusok jelentőségére vonatkozóan, mert figyelembe veszik a legtöbb uniós kiadás többéves jellegét, és semlegesítik az egyszeri események hatását. A kohéziós politika különböző programozási időszakai egyértelműen jelzik az EU költségvetési ciklusának többéves jellegét. Visszaigazolt pénzügyi korrekciók és visszafizettetések 2009–2014 (milliárd EUR) Végrehajtott pénzügyi korrekciók és visszafizettetések 2009–2014-ig (milliárd EUR) 59. a–b. ábra Pénzügyi korrekciók és visszafizettetések: kumulált eredmények 2009–2014-ig Forrás: Európai Bizottság 308 Kohéziós politika 2014–2020 A közös agrárpolitika új horizontális rendelete értelmében 2014-ben a KAP-alapokkal kapcsolatos megszakításokra és felfüggesztésekre vonatkozó új jogi keret lépett hatályba, amely megerősíti a Bizottságnak az uniós finanszírozás felfüggesztésére vonatkozó hatásköreit olyan esetekben, amikor szabálytalan kifizetések kockázatát tárták fel. A Bizottság ennek megfelelően csökkentheti vagy felfüggesztheti a havi (Európai Mezőgazdasági Garanciaalap) vagy időközi (Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap) kifizetéseket, „ha az adott tagállami kontrollrendszer kulcsfontosságú elemeiből egy vagy több hiányzik, vagy azok a feltárt hiányosságok súlyossága vagy állandósága következtében nem hatékonyak” (vagy a szabálytalan kifizetések visszafizettetésére szolgáló rendszert hasonló, súlyos hiányosságok jellemzik), és ha a következő feltételek egyike teljesül: • a hiányosságok állandó jellegűek, és legalább két korábbi pénzügyi korrekciós határozat indokául szolgáltak, vagy • a Bizottság megállapítja, hogy az érintett tagállam a közeljövőben nem tudja – a Bizottsággal konzultálva kidolgozandó, egyértelmű eredménymutatókat tartalmazó cselekvési tervnek megfelelően – végrehajtani a helyzet orvoslásához szükséges intézkedéseket. Az EMVA esetében a CPR az időközi kifizetések megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselő (vagyis a főigazgató) általi megszakításáról is rendelkezik, ami további gyors és reaktív eszközként szolgál, amennyiben aggályok merülnek fel a kifizetések jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan. Az EMGA esetében a havi kifizetések ritmusa nem teszi lehetővé a megszakítási eljárás alkalmazását. A kohéziós politika területén a Bizottság szintjén felügyeleti szerepe ellátása során megelőző mechanizmusok működnek, így a Bizottságnak lehetősége van az alábbiakra: • legfeljebb hat hónapra megszakíthatja a kifizetést, amennyiben: a) bizonyítékok utalnak az érintett tagállam irányítási és kontrollrendszerei működésének súlyos hiányosságaira; vagy b) a Bizottság szolgálatainak további vizsgálatokat kell elvégezniük olyan információk alapján, melyek szerint valamely igazolt költségnyilatkozatban szereplő költség nem korrigált, súlyos szabálytalansághoz kapcsolódik. Az ügy lezárultát (a megszüntetésről szóló levél elküldését) követően a megszakított kifizetés összegét azzal a feltétellel lehet feldolgozni és kifizetni a tagállami hatóságok számára, hogy elegendő előirányzat áll rendelkezésre, és nincs más, a programot érintő probléma. • részben vagy egészben felfüggesztheti a tagállam javára teljesítendő időközi kifizetést a következő esetekben: a) bizonyítékok utalnak a program irányítási és kontrollrendszerei működésének súlyos hiányosságaira, és a tagállam nem hozta meg a szükséges korrekciós intézkedéseket; vagy b) amennyiben egy igazolt költségnyilatkozatban szereplő kiadás nem korrigált, súlyos szabálytalansághoz kapcsolódik; vagy c) amennyiben a tagállam súlyosan megsértette irányítási és kontrollkötelezettségeit. Amennyiben a tagállam nem hozza meg a szükséges intézkedéseket, a Bizottság pénzügyi korrekció előírásáról dönthet. Mindkét eljárás gyors megállapodást tesz lehetővé a tagállam- 2. Modul – programvégrehajtás 309 mal az elvégzendő kiegészítő ellenőrzésekről és – szükség esetén – a megfelelő korrekciós intézkedések végrehajtásáról. Szükség szerint, súlyos hiányosságok esetében, és amennyiben a Bizottság szolgálatai úgy vélik, hogy az érintett hatóságok a megszakításra vonatkozó jogszabályi határidőn belül (legfeljebb 6 hónapos időszak) nem hoztak intézkedést vagy a meghozott intézkedés nem elegendő, a Bizottság hivatalos felfüggesztési eljárást is indít, amely a tagállamnak címzett, felfüggesztést kilátásba helyező levéllel veszi kezdetét. A 2014–2020 közötti programozási időszakra vonatkozóan jelentős változást vezettek be: a CPR 145. cikkének (7) bekezdésében foglalt bizonyos feltételek mellett a Bizottság köteles nettó pénzügyi korrekciót alkalmazni. Ezekben az esetekben nem érvényesül többé a tagállam korábbi azon lehetősége, hogy a korrekciót elfogadja, és az uniós forrásokat újra felhasználja. A 2014–2020 közötti időszakban a nettó pénzügyi korrekciók további ösztönzést jelentenek majd a tagállamokra nézve, hogy tovább javítsák irányítási és kontrollrendszereiket, mivel ezek a korrekciók csökkentik az adott tagállamra elkülönített forrásokat, amennyiben tagállami szinten korábban nem feltárt, nem bejelentett és nem korrigált súlyos hiányosságokat találnak az uniós ellenőrzések során. A 2014–2020 közötti programozási időszakban az adott év február 15-ét megelőzően feltárt szabálytalanságokkal kapcsolatos pénzügyi korrekciókra vonatkozó szabályok hasonlóak a 2007–2013 közötti időszakban alkalmazott szabályokhoz. A cél a tagállamok további ösztönzése arra, hogy a szabálytalanságokat ők maguk tárják fel és orvosolják. A tagállami ellenőrzések által azonosított szabálytalan kiadásokat le kell vonni a Bizottságnak minden évben február 15-ig benyújtandó elszámolásokból. Amennyiben a tagállam ennek megfelelően jár el, újra felhasználhatja az így korrigált összegeket a program alapján jogosult új intézkedésekre, csakúgy, mint a 2007–2013 közötti időszakban. Amennyiben a kiadásokra vonatkozó, a Bizottságnak az igazolt elszámolás benyújtását megelőzően végrehajtott uniós ellenőrzések pénzügyi korrekciót szükségessé tevő szabálytalanságot tárnak fel, a 2007–2013 közötti időszakhoz hasonlóan most is két lehetőség van: 1. Ha a tagállam egyetért a pénzügyi korrekcióval, és intézkedést tesz, a korrekció tárgyát képező összeget újra felhasználhatja új, jogosult műveletekre [a közös rendelkezésekről szóló rendelet 145. cikkének (5) bekezdése]. 2. Ha a tagállam nem ért egyet a korrekcióval, a Bizottság a közös rendelkezésekről szóló rendelet 145. cikke szerinti kontradiktórius eljárást követően határoz az esetleges pénzügyi korrekcióról. Ez a pénzügyi korrekció mindig nettó, és a programra, valamint a tagállam számára előirányzott összegek arányos csökkentésével jár. Az átalánykorrekciók előző programozási időszak alatt alkalmazott szintjei – 5%, 10%, 25% és 100% – nem változnak. A Bizottság a felhatalmazáson alapuló jogi aktusba olyan rendelkezést épített be, amely az első korrekciónál nagyobb mértékű korrekció alkalmazását teszi lehetővé abban az esetben, ha valamely uniós ellenőrzés egy korábbi pénzügyi korrekció ellenére ugyanolyan hiányosságot tapasztal. A Bizottság figyelembe veszi az Európai Számvevőszék által folytatott ellenőrzéseket és az OLAF vizsgálatait is. Az Európai Számvevőszék éves jelentésében megbízhatósági nyilatkozatot ad az uniós éves beszámoló alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről, valamint észrevételeket és statisztikákat nyújt a beszámoló alapjául szolgáló kifizetések lényeges hibaszintjére vonatkozóan. A pénzügyi korrekciók és a visszafizettetések fontossága 310 Kohéziós politika 2014–2020 különösen többéves jellegükre tekintettel hangsúlyos. Ezt megfelelően tükrözik az éves tevékenységi jelentések, amelyek részletes információkat nyújtanak mind a hibaarányokról, mind a pénzügyi korrekciókról és a visszafizettetésekről. Ezek kiegészítő értékelése jelzést ad az EU pénzügyi érdekeire gyakorolt végleges hatásról a kedvezményezettek javára teljesített szabálytalan kifizetések tekintetében, valamint kulcsfontosságú indikátorként szolgál annak értékelése során, hogy a felügyeleti és kontrollrendszerek hogyan kezelik az uniós költségvetésből finanszírozott műveletek jogszerűségét és szabályszerűségét. Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) feladata a Bizottságtól független vizsgálatok lefolytatása. Szerepe az unió pénzügyi érdekeinek védelme; felelősségi körébe tartozik az uniós források kárára elkövetett csalás elleni küzdelem az összes intézményre kiterjedően, továbbá a tagállami felelős szervek koordinálása. Az OLAF vizsgálataira vonatkozó rendeletek keretében a Parlament, a Tanács és a Bizottság 1999. május 25-én intézményközi megállapodást írt alá a belső vizsgálatokról. A megállapodás úgy rendelkezik, hogy minden egyes intézménynek közös belső szabályokat kell létrehoznia, amelyek célja az OLAF-vizsgálatok gördülékenységének biztosítása. E szabályok egy része kötelezi az alkalmazottakat az OLAF-fal való együttműködésre, továbbá védelmet biztosít azon alkalmazottak számára, akik esetleges csalásra vagy korrupcióra vonatkozó információkat hoznak nyilvánosságra. A Csalás Elleni Információs Rendszer (a továbbiakban: AFIS) egy, az OLAF által közös műszaki infrastruktúra keretében működtetett, csalás elleni alkalmazások csoportjára használt kifejezés, amelynek célja: • a csalásokkal kapcsolatos információk illetékes nemzeti és uniós közigazgatások közötti időszerű és biztonságos cseréje; • a releváns adatok tárolása és elemzése. Az AFIS projekt két fő területet foglal magában: • kölcsönös segítségnyújtás vámügyekben; • szabálytalanságkezelés. 2016. január 1-jétől – a költségvetési rendeletet módosító (EU, Euratom) 2015/1929 rendelet340 elfogadását követően – a Bizottság továbbfejlesztette a korai felismerési és kizárási rendszerét az EU pénzügyi érdekeinek védelmére. A korai felismerési és kizárási rendszer a következőket biztosítja: • az unió pénzügyi érdekeit veszélyeztető kockázatokat képviselő gazdasági szereplők korai felismerése, • közigazgatási szankciók kiszabása, ideértve az uniós támogatások megszerzéséből való kizárást és/vagy a megbízhatatlan gazdasági szereplőkre kiszabott pénzügyi bírságokat; • a legsúlyosabb esetekben a kizárásra és/vagy a pénzbüntetésre vonatkozó információk közzététele a Bizottság honlapján a visszatartó hatás érdekében. 340 HL L 286., 2015. 10. 30., 1. 2. Modul – programvégrehajtás 311 Az uniós költségvetés kiadási oldalán 2015-ben a Bizottság négy felhatalmazáson alapuló341 és négy végrehajtási rendeletből342 álló csomagot fogadott el a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret megosztott irányításának területén a szabálytalanságok bejelentésére vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatban. A cél a tagállamok által a szabálytalanságokkal és csalásokkal kapcsolatosan küldött információk minőségének és következetességének javítása, továbbá a tagállamokra a jelentéstételi kötelezettségek által rótt adminisztratív teher minimálisra szorítása. 2015-ben a bevételi és a kiadási oldallal kapcsolatosan 22 349 szabálytalanságot jelentettek be a tagállamok, amelyek összesen körülbelül 3,21 milliárd EUR összegű uniós támogatást érintettek. 2014-hez képest az észlelt szabálytalanságok száma 36%-kal nőtt, míg az érintett pénzösszegek kismértékben, 1%-kal csökkentek. A szabálytalanságok számának növekedése két tagállamban a kohéziós politikai területen bizonyos konkrét helyzetekhez köthető. 2015-ben 1461 szabálytalanságot jelentettek csalárdként, amely 2014-gyel összevetve csökkenést (11%) jelent, míg az érintett összegek 18%-kal nőttek, 637,6 millió EUR-ra. 60. ábra A csalárdként bejelentett szabálytalanságok és a kapcsolódó összegek (2011–2015) Az EUMSz 290. cikke lehetővé teszi az uniós jogalkotó (általánosságban az Európai Parlament és a Tanács) számára, hogy a Bizottságot olyan általánosan alkalmazandó, nem jogalkotási jogi aktusok elfogadására hatalmazzák fel, amelyek meghatározott jogalkotási jogi aktus bizonyos nem lényeges elemeit egészítik ki vagy módosítják. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok például új (nem lényeges) szabályokat adhatnak valamely jogalkotási jogi aktushoz, illetve annak meghatározott aspektusai későbbi módosítását is tartalmazhatják. 342 A Bizottság vagy – kellően indokolt, meghatározott esetekben és az Európai Unióról szóló szerződés 24. és 26. cikkében meghatározott esetekben – a Tanács végrehajtási jogi aktusok elfogadására kap felhatalmazást (az EUMSz 291. cikke). 341 312 Kohéziós politika 2014–2020 52. táblázat A 2015-ben csalárdként bejelentett szabálytalanságok343 Forrás: Report from the Commission to the European Parliament and the Council Protection of the European Union’s financial interests — Fight against fraud 2015 Annual Report A bevételi oldalon úgy a számok, mint az összegek terén csökkenés következett be. Ezzel ellentétesen, a kiadási oldalon 2014-gyel összehasonlítva 10%-os csökkenés volt tapasztalható a bejelentett csalárd szabálytalanságok számában, míg az érintett összegek 55%-kal nőttek. 343 A 2007–2013 előtti strukturális és kohéziós alapokkal kapcsolatos magas arány kizárólag annak a ténynek köszönhető, hogy e programozási időszak kifizetései szinte teljesen véglegesítődtek. 2. Modul – programvégrehajtás 313 61. ábra A csalárdként bejelentett szabálytalanságok költségvetési ágazatonként (kiadások) – az esetek száma és az összegek szerint Forrás: Report from the Commission to the European Parliament and the Council Protection of the European Union’s financial interests — Fight against fraud 2015 Annual Report A hamis vagy hamisított dokumentáció, vagy nyilatkozatok felhasználása továbbra is a leggyakoribb csalástípus (34%). A csalárdként bejelentett szabálytalanságok közül 16 összeférhetetlenséghez, három korrupcióhoz és további 73 más, etikához és integritáshoz kapcsolódó szabálytalansághoz kötődött. A 2011–2015 közötti időszakban a csalárdként bejelentett szabálytalanságok 7%-át minősítették csalásnak. Az egymást követő harmadik évben fordult elő, hogy nem a kohéziós politika volt a költségvetési kiadások azon területe, ahol a legtöbb csalárdként bejelentett szabálytalanság fordult elő. A kapcsolódó összeg mégis a legnagyobb arányt képviselte a teljes összeghez viszonyítva. Az elmúlt években kiemelt tendenciáknak megfelelően a 2015-ben bejelentett csalárd szabálytalanságok és a vonatkozó pénzügyi összegek túlnyomó része az ERFA-hoz kapcsolódott (60%, illetve 75%). A legtöbb csalárd szabálytalanságot (64%) az uniós jogszabályokban meghatározott ellenőrző rendszer derítette fel. Ezzel folytatódott a 2012 óta kiemelt tendencia, ami feltűnő változást jelentett az előző (2000–2006) programozási időszakhoz képest, amikor csalárd szabálytalanságok felderítésére szinte kizárólag csalás elleni vizsgálatok vagy bűnügyi nyomozások eredményeként került sor. A Bizottság és a tagállamok az ellenőrző tevékenységeiket kockázatelemzésre és IT-eszközökre alapozva tervezik és összpontosítják. E célból a Bizottság az Arachne kockázatelemző eszköz használatát népszerűsíti a tagállamokban az irányítási ellenőrzés fokozása érdekében. 2015-ben a Bizottságot 20 888 nem csalárdként bejelentett szabálytalanságról értesítették (ez mintegy 41%-kal haladta meg a 2014-es adatot). A számok: • emelkedtek a két megosztott irányítású ágazatban (kohézió és mezőgazdaság); • stabilak maradtak a bevételek tekintetében; • csökkentek az előcsatlakozás és a közvetlen kiadások esetében. 314 Kohéziós politika 2014–2020 53. táblázat Nem csalárdként bejelentett szabálytalanságok 2015-ben Forrás: Report from the Commission to the European Parliament and the Council Protection of the European Union’s financial interests — Fight against fraud 2015 Annual Report A szabálytalanságok növekedésének nagyságát a Spanyolország által a kohéziós politikai ágazatban jelentett szabálytalanságok magas száma okozza.344 Ezek a 2015-ben jelentett összes szabálytalanság 36%-át teszik ki. Ezt az emelkedést az érintett összegek jelentős emelkedése is tükrözi. Írország szintén szokatlanul nagyszámú szabálytalanságot jelentett, amelyek legnagyobb hányada a 2000–2006-os időszakra vonatkozott.345 Valamennyi felderített szabálytalanságot a nemzeti hatóságok korrekciós intézkedései követték, amelyeknek az EU pénzügyi védelme volt a célja. A 2015-ben bejelentett szabálytalanságok magas száma nem felel meg kizárólag az e pénzügyi évben felderített szabálytalanságoknak, hanem a teljes 2007–2013 közötti periódusban felderített azon szabálytalanságok is ide tartoznak, amelyeket 2015-ig nem jelentettek be. 345 A szabálytalanságkezelő rendszer 2015. évi jelentéstételi évére nézve Írország 538 nem csalárd ERFA-hoz kapcsolódó szabálytalanságot jelentett, amelyből 537 a „történelmi” 2000–2006 közötti programozási időszakra vonatkozik. Ezen 537 nem csalárd ERFA-szabálytalanságot a 2000–2010 közötti időszakban azonosították és korrigálták, így védve az EU pénzügyi érdekeit. Adminisztratív okokból és a 2000–2006 közötti támogatás ellentmondásos időszakának tagállami lezárását követően a szabálytalanságkezelő rendszerbe a tényleges jelentéstételre csak 2015-ben került sor. Ennek eredményeként Írország 2015-re vonatkozó bejelentett szabálytalansági adatai az előző évekhez képest kiugrónak tűnnek. 344 2. Modul – programvégrehajtás 315 62. ábra A tagállamok kumulált visszaigazolt és folyamatban lévő pénzügyi korrekciói 2014. december 31-én az ERFA/Kohéziós Alap és az ESZA 2007–2013 közötti programozási időszakára vonatkozóan a kapott hozzájáruláshoz viszonyítva Forrás: Report from the Commission to the European Parliament and the Council Protection of the European Union’s financial interests — Fight against fraud 2015 Annual Report A kohéziós politika végrehajtási kockázatának jelentős része abból származik, hogy a többszintű végrehajtási rendszerben és osztott felelősségi rendszerben számos operatív programot lebonyolítottak a közösségi, nemzeti és területi szintek szervezetei különböző rendszerek keretében, rendkívül nagyszámú projekt megvalósításával. A különböző szintek és szervezetek eltérő értelmezései inkonzisztens megoldásokat eredményezhetnek. A másik végrehajtási kockázati forrás, hogy a végrehajtási szabályok általában nem állnak rendelkezésre világosan, egyértelműen és minden részletre kiterjedően a programidőszak kezdetekor, így időnként a végrehajtási értelmezési kérdések, problémák felmerülésekor kerül sor jogszabály-módosításra vagy sokszor egyszerűen csak bizottsági útmutató kiadására az adott jelenséggel kapcsolatban, ami viszont a folyamatban lévő programok/projektek végrehajtásánál nehézséget jelenthet, ha az addigi gyakorlat nem volt összhangban a későbbi útmutatás által javasolttal. A 2014–2020 közötti időszaknak is jellemzője, hogy számos útmutató készült, illetve egyeztetése van folyamatban, és bár már két év eltelt a programidőszakból, még több, a szabályos végrehajtási megoldások kialakításához szükséges bizottsági értelmezést tartalmazó útmutatót nem véglegesítették. A hibák vagy szabálytalan kifizetések jelentős mértékben a közbeszerzési szabályok be nem tartásával vannak összefüggésben. A Bizottság regionális és várospolitikai 316 Kohéziós politika 2014–2020 főigazgatóságának (DG REGIO) adatai szerint a 2005 óta feltárt szabálytalanságok 40%-a közbeszerzési szabályoknak való nem megfelelés miatti probléma volt. 63. ábra A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó megállapítások, kategóriák szerint (%) Forrás: Európai Bizottság Az Európai Számvevőszék 2011-es rendszerellenőrzése (DAS 2011) szerint a számszerűsíthető hibák 44%-a közbeszerzésekhez kapcsolódó volt, illetve a 2007–2012 között megvizsgált és auditált kifizetések 32%-át érintette közbeszerzési hiba. Számos tagállami ellenőrzési jelentés is megerősíti a közbeszerzési szabálytalanságok növekvő problémáját, amely valamennyi tagállamot érinti. 2.8. Kohéziós politika és közbeszerzés A kohéziós források felhasználása esetében kötelező a közbeszerzési szabályok alkalmazása. Ez logikus, hiszen a kohéziós források esetében is adófizetői források, közpénzek felhasználásáról van szó. Magyarországon az uniós támogatásból megvalósuló közbeszerzések nemzetgazdasági jelentősége az elköltött források nagyságrendje tekintetében kiemelkedő. Az uniós társfinanszírozású közbeszerzési eljárások értéke 2013-ban 1462,1 milliárd forint, 2014-ben 1050,8 milliárd forint, 2015-ben pedig 735,6 milliárd forint volt.346 Az uniós társfinanszírozási eljárások száma 2013-ban 6038, 2014-ben pedig 7121 volt.347 E folyamat gyakorlati aspektusainak bemutatása előtt egy gyors közgazdasági kitérő. Ha valamire pénzt költünk, akkor a következő négy lehetőség valamelyike áll fenn: Forrás: Közbeszerzési Hatóság (www.kozbeszerzes.hu/tevekenysegek/kozbeszerzesi-statisztikak/). Forrás: A Közbeszerzési Hatóság alelnökének tájékoztatója a közbeszerzések és jogorvoslatok 2014. évi alakulásáról 346 347 2. Modul – programvégrehajtás 317 A saját magam pénzét költöm saját magamra:348 ebben az esetben a lehető leginkább körültekintően fogok eljárni. Többször átgondolom, hogy a megvásárolni kívánt jószág megfelelő-e, és maximálisan tiszteletben tartom a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás alapelveit, valamint figyelemmel leszek a célhoz kötöttségre is. 1. A saját magam pénzét költöm másra:349 ebben a példában is szem előtt fogom tartani a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást, hiszen a saját pénzemet költöm. A megvásárolt jószág tekintetében viszont és a célok szempontjából már engedékenyebb lehetek. 2. Más pénzét költöm saját magamra:350 ilyenkor a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elve háttérbe szorulhat, és megjelenhet a szakirodalomban „gold-plating”-nek nevezett hatás,351 bürokratikus folyamat kevésbé figyelve az árakra. Ebbe a kategóriába sorolhatók azok az esetek is, amikor magánvállalatok nyernek európai uniós támogatást. 3. Más pénzét költöm másra:352 ebben az esetben a legnagyobb a veszélye annak, hogy mind a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás, mind a célhoz kötöttség elve sérül. Ebbe a kategóriába sorolhatók azok az európai uniós támogatások, amelyek esetében „köz-kedvezményezettek” (önkormányzatok, állami vállalatok) a támogatások nyertesei. Ugyancsak ide sorolhatók ­közgazdasági értelemben a közbeszerzések is. Tekintve, hogy a fenti négy kategória közül ez hordozza a legnagyobb kockázatot, mind az európai uniós, mind a tagállami jogalkotásban nagy hangsúly helyeződik erre a területre. 4. A fenti kategorizálástól eltekintve a közbeszerzési eljárások, illetve az azok alapján létrejövő szerződések azért is jelentenek kockázati tényezőt, mert általában nagy összegű támogatás kapcsolódik hozzájuk. A komplex szabályozás miatt az európai uniós direktívák nemzeti jogba való átültetése és a közbeszerzési eljárás operatív végrehajtása összetett folyamat,353 amelynek során figyelemmel kell lenni számos szabályozási, esélyegyenlőségi, versenytisztasági, átláthatósági és a szabad verseny alapelvét tisztelő szempontra is a jogalkalmazóknak. A kérdés specialitását az adja, hogy a kohéziós források felhasználásával megvalósuló projektek közbeszerzéseinél alkalmazni kell mind a források felhasználására vonatkozó szofisztikált szabályrendszert, mind az egyszerűnek ugyancsak nem nevezhető közbeszerzési szabályokat. Ez a két szabályozási csomag elég eltérő szándékkal és célkitű Gondoljuk át azt az egyszerű példát, hogy gépkocsit veszek magamnak. Hányféle szempontot mérlegelnék? Szükségem van autóra, vagy megfelelő nekem a közösségi közlekedés? Mire használom? Milyen gyakran használom? Milyenek a vezetési szokásaim? Mennyi lesz az autó fenntartási költsége? 349 Gondoljuk át azt a példát, hogy a szomszéd által szervezett buliba viszek ajándékot. 350 Vegyük azt a példát, hogy a férjem kontójára vásárolhatok sálat magamnak. (Gyönyörű sálam lesz, de jó eséllyel háromszor annyiért, mint amennyit józan ésszel, a saját pénzemből vennék magamnak.) 351 amikor felesleges szabályokat és eljárásokat alkalmaznak nemzeti, regionális és helyi szinten, amelyek hátrányosan befolyásolják az elérni kívánt eredeti célokat 352 Milyen gondossággal járok el, ha a férjem pénzéből veszek cipőt az anyósom részére? Lehet, hogy veszek egy csodaszép, méregdrága magas-sarkút, ami számára nehezen használható, ezért nem hordja majd. Másik véglet, hogy megveszem a legolcsóbbat, ami a piacon kapható. 353 Gyulai-Schmidt Andrea – Szabó István (szerk.): Közbeszerzések a fenntartható és innovatív fejlődés szolgálatában: IV. Foglalkoztatás-barát közbeszerzés. Pázmány Press, 2015. 348 318 Kohéziós politika 2014–2020 zések mentén íródott, és időnként ellentmondásosak egymással. Az EU közbeszerzési szabályait annak biztosítása céljából alakították ki, hogy a közszerződéseket a legjobb ajánlattevők köthessék meg, függetlenül nemzetiségtől, helytől, mindezt a közpénzek átlátható és hatékony felhasználása érdekében. Az EU kohéziós politikájának célja, hogy csökkentse az Európai Unión belüli gazdasági, szociális és területi különbségeket a régiók és közösségek között, és ezért fejlesztési projekteket társfinanszíroz a tagállamokban. A közbeszerzési és a kohéziós politikai szabályrendszer ellentmondásai és eltérései, következetlenségei jelentős hatással vannak a közbeszerzési szabálytalanságok számára. A két szabályrendszer nem teljesen konzisztens, így a gyakorlatban előfordulhat olyan eset, hogy a nemzeti közbeszerzési szabályok betartása esetén is a kohéziós szabályok szerinti szabálytalanságot követ el a jogalkalmazó. Ráadásul az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) szabályai és alapelvei354 azokra a szerződésekre is alkalmazandók, amelyek nem tartoznak az irányelvek hatálya alá, amint az a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek által nem vagy csak részben szabályozott közbeszerzési eljárásokra alkalmazandó közösségi jogról szóló 2006/C 179/02 bizottsági értelmező közleményben szerepel. A kohéziós szabályozás struktúrája úgy épül fel, hogy az általános rendelet bázisán az ún. alapspecifikus rendeletekből, a felhatalmazáson alapuló, valamint a végrehajtási aktusokból, illetve a bizottsági útmutatókból áll össze az alkalmazandó joganyag. Az általános rendelet főszövege több területen tartalmaz utalást a közbeszerzési szabályok alkalmazására, így a pénzügyi eszközök végrehajtása, PPP-k, elszámolhatósági szabályok terén, valamint az ún. ex-ante feltételek felsorolásánál. Az EU-alapok hatékony pénzügyi menedzsmentje és a fejlesztések eredményes végrehajtása nagyon fontos a megfelelő forrásfelhasználás érdekében. A 2014–2020 közötti időszak kohéziós szabályozásában jelentős új elem az ún. ex-ante feltételek alkalmazása (részletesen lásd 1.5.4.). Ezek lehetnek általános, horizontális jellegűek (pl. megfelelő antidiszkriminációs, esélyegyenlőségi, állami támogatási, környezetvédelmi szabályok kialakítása és alkalmazása, közbeszerzési355 és statisztikai rendszer megfelelő működése stb.) és tematikus célkitűzésekhez kapcsolódó specifikusak (pl. az intelligens specializációs stratégia megléte stb.). A feltételek teljesítését a Bizottság értékeli, és a partnerségi megállapodás része a teljesülés bemutatása, illetve nem teljesülés esetén a teljesítésre vonatkozó intézkedések összefoglalása és végrehajtásuk ütemterve. A teljesítés határideje legkésőbb Ezen alapelvek közé tartozik az áruk szabad mozgása (EUMSz 34. cikke), a letelepedés szabadsága (EUMSz 49. cikke), a szolgáltatásnyújtás szabadsága (EUMSz 56. cikke), a megkülönböztetés tilalma és az egyenlő bánásmód, az átláthatóság, az arányosság és a kölcsönös elismerés. 355 4. Közbeszerzés: Az ESB-alapok terén az uniós közbeszerzési jog tényleges alkalmazását biztosító rendelkezések megléte. – Az uniós közbeszerzési jogszabályok megfelelő mechanizmusok révén történő tényleges alkalmazását szolgáló intézkedések; – A szerződések odaítélési eljárásának átláthatóságát biztosító intézkedések; – Az ESB-alapok támogatásainak megvalósításában résztvevő munkatársak képzését és tájékoztatását szolgáló intézkedések; – Az uniós közbeszerzési szabályok végrehajtását és alkalmazását szolgáló adminisztratív kapacitások biztosítására vonatkozó intézkedések. 354 2. Modul – programvégrehajtás 319 két évvel a partnerségi megállapodás megkötése utáni időpont vagy 2016. december 31., és nem teljesülés esetén a kifizetések felfüggesztésére kerülhet sor.356 Magyarország a partnerségi megállapodás aláírásakor nem teljesítette az általános közbeszerzési ex-ante feltételt. Tekintettel arra, hogy a kohéziós források felhasználásánál a szabálytalanságok jelentős része közbeszerzési kérdésekhez kapcsolódik, az Európai Bizottság tájékoztató anyagot készített a tagállamoknak és a közbeszerzésekkel érintett szervezeteknek: az ESB-alapok által finanszírozott projektek közbeszerzési eljárásai során elkövetett leggyakoribb hibák elkerüléséről szóló útmutató357 részletes iránymutatást nyújt a közbeszerzési eljárások előkészítéséről és lebonyolításáról. A kérdéshez kapcsolódó további fontos dokumentum a Bizottságnak a közbeszerzési szabályok betartásával összefüggésben készült útmutatója,358 amely a közbeszerzésre vonatkozó szabályok megsértése esetén alkalmazandó pénzügyi korrekciókat határozza meg. Az útmutatót mind a bizottsági ellenőröknek, mind a tagállami ellenőrző hatóságoknak alkalmazniuk kell, és a tagállamnak meg kell tennie az általános rendelet által előírt korrekciós intézkedéseket. Az útmutató a közbeszerzési hiányosságok esetében (25 problémakör) alkalmazandó pénzügyi korrekcióhoz összegeket és százalékokat (5%-os, 10%-os, 25%-os és 100%-os korrekciós mértékek) határoz meg. Minél komolyabb a szabálytalanság (nem megfelelés), annál magasabb százalékot tesz ki a korrekció (büntetés). A pénzügyi korrekció összegének kiszámítása a Bizottságnak bejelentett, és a szabálytalanság által érintett szerződéshez (vagy annak egy részéhez) kapcsolódó kiadások összegének figyelembevételével történik, és ezen korrekciós mértékek akkor alkalmazandók, amikor nem lehetséges pontosan számszerűsíteni a szóban forgó szerződést érintő pénzügyi hatásokat. A közbeszerzési szabályok megsértéséhez kapcsolódó szabálytalanság súlyosságának, és a szabálytalanság uniós költségvetésre gyakorolt pénzügyi hatásának értékelése a következő tényezők figyelembevételével történik: a verseny szintje, az átláthatóság és az egyenlő bánásmód. Ha ugyanabban a közbeszerzési eljárásban több szabálytalanságot tárnak fel, nem kerül sor a korrekciós mértékek kumulálására, hanem a korrekciós mérték meghatározása a legsúlyosabb szabálytalanság alapján történik. Lényeges elem és ügyelni kell rá, hogy az előző útmutatóval ellentétben a hatályos dokumentumot az EU-értékhatárok alatti beszerzések esetében is alkalmazni kell! Általános rendelet 142. cikk (1) szerint „A prioritások vagy operatív programok szintjén a Bizottság részben vagy egészben felfüggesztheti az időközi kifizetések egészét vagy egy részét a következő feltételek közül egy vagy több teljesülése esetén: e) nem tették meg a 19. cikkben meghatározott feltételekre is figyelemmel az előzetes feltételrendszer teljesítését célzó tevékenységeket;”. 357 Útmutató közbeszerzési szakemberek számára az európai strukturális és beruházási alapok által finanszírozott projektek közbeszerzési eljárásai során elkövetett leggyakoribb hibák elkerüléséhez. Elérhető: ec.europa.eu/ regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_public_proc_hu.pdf. 358 A BIZOTTSÁG IRÁNYMUTATÁSA a közbeszerzésre vonatkozó szabályok megsértése esetén alkalmazandó pénzügyi korrekciók meghatározására vonatkozó iránymutatások a strukturális alapok és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott kiadások tekintetében (COCOF 07/0037/03-HU) illetve az ezt felváltó C(2013) 9527 BIZOTTSÁG HATÁROZATA (2013.12.19.) az unió által megosztott irányítás keretében finanszírozott kiadásokra vonatkozóan a közbeszerzési szabályok megsértése esetén a Bizottság által végrehajtandó pénzügyi korrekciók megállapításáról szóló iránymutatás meghatározásáról és jóváhagyásáról ec.europa. eu/regional_policy/sources/docoffic/cocof/2013/cocof_13_9527_hu.pdf ec.europa.eu/transparency/regdoc/ rep/3/2013/HU/3-2013-9527-HU-F1-1-ANNEX-1.Pdf. 356 320 Kohéziós politika 2014–2020 A pénzügyi eszközöket végrehajtó szervezet kiválasztásáról szóló útmutató359 továbbá kifejti és példákkal is illusztrálja a közbeszerzési szabályok alkalmazását a pénzügyi eszközöket végrehajtó szervezetek kiválasztása terén (bővebben lásd a 2.3.1.2. fejezetben). Az Európai Parlament közelmúltban kiadott tanulmánya szerint a kohéziós politika végrehajtása során a közbeszerzési szabályoknak való teljes mértékű megfelelést mind a projektek irányítói, mind a kedvezményezettek sokszor tekintik aránytalanul nagy tehernek.360 Kérdés, hogy a közbeszerzési reformot követően mennyiben fog változni a helyzet, az új szabályok valóban biztosítják-e a könnyebb alkalmazhatóságot és ezáltal a szabálytalanságok csökkenését. Általánosságban elmondható, hogy a közbeszerzési eljárások lefolytatása továbbra is komplex közbeszerzési jogi szaktudást igényel, különösen az uniós közbeszerzési értékhatárokat elérő értékű beszerzések terén, ami továbbra is komoly kihívást jelenthet a kedvezményezettek számára. A korábbi szabályokkal összehasonlítva azonban az új közbeszerzési irányelvek és az új közbeszerzési törvény több téren is rugalmasabb megközelítést biztosít új eljárások és eljárási megoldások bevezetésével, vagy a korábbi szabályok rugalmasabbá tételével. A közbeszerzési szabályok tekintetében az új uniós irányelveket követve a hazai jogalkotó több területen egyszerűsített az eljárásokon, ami segítheti az ajánlatkérőket az uniós források hatékonyabb és gyorsabb felhasználásában. A legnagyobb segítséget várhatóan az eljárási határidők csökkentése és a nemzeti eljárásrendben történt egyszerűsítések jelentik majd, viszont hasznos lehet számukra a nyilatkozati elvben és a fordított bírálatban rejlő lehetőség, valamint az eljárások alkalmazásában fennálló egyéb rugalmasságok és a szabályok pontosabb megfogalmazása. Kérdés persze, hogy valóban szükség van-e Magyarországon az eljárási határidők rugalmasabbá válásával a közbeszerzéseknél további gyorsítási lehetőségekre, hiszen ha megtekintjük az európai összehasonlító adatokat, úgy tűnik, hogy Magyarországon elektronikus eljárás hiányában is igen hatékonyan és gyorsan tudunk közbeszerzési eljárásokat lefolytatni. Másrészről ez az adat inkább azt az aggályt hordozza magában, hogy valóban az átlátható verseny útján kerül-e sor a kiválasztásra. Guidance for Member States on the selection of bodies implementing FIs, including funds of funds EGESIF_15-0033-01 (18/02/2016) 360 Közbeszerzés és a Kohéziós Politika, tanulmány, Európai Parlament, Belső politikák főigazatóság, B. Tematikus Főosztály: Strukturális és Kohéziós Politikák, Szerzők: Jürgen Pucher – Christine H amza – Michael Leckey – Herta Tödtling –Schönhofer (Metis GmbH), 2012 június, 52. 359 2. Modul – programvégrehajtás 321 64. ábra A közbeszerzési eljárások teljes időigénye országonként (átlag/napok számában) Forrás: Public Procurement in Europe – Procedures and techniques – A study on the cost and effectiveness of procurement regulation, Pricewaterhouse Coopers, London Economics and Ecorys, 2011. A jövőben egy egységes, jól működő e-közbeszerzési rendszer felállítása tovább javíthatja a közbeszerzési eljárások gyakorlati alkalmazhatóságát. Az in-house kivétel újraszabályozása látszólag új lehetőségekkel kecsegtet, azonban a verseny hiánya elszámolhatósági szempontból problémát okozhat az ilyen beszerzések során. A feltételes közbeszerzés bár elméletben szintén hasznos új lehetőségeket tartogat, ennek gyakorlati megvalósíthatósága egyelőre kérdéses. Különös kockázatot jelent, hogy a közbeszerzési irányelv biztosította új rugalmassági eszközök megfelelő alkalmazásának mikéntjéről nem ismerjük a források megfelelő felhasználását ellenőrző szervezetek elvárásait, ami az utólagos ellenőrzések során problémát jelenthet. Indokolt tehát, hogy ezeket az eszközöket mindig az alapelvek – így különösen a verseny biztosításának szükségessége – megfelelő alkalmazásával használjuk a gyakorlatban. Az új közbeszerzési szabályozás által bevezetett rugalmasabb megközelítés ellenére a közbeszerzési szabályrendszer komplexitásából kifolyólag az eljárások lebonyolítása az elkövetkező időszakban sem lesz kimondottan könnyű feladat. Bizonyos esetekben a Kbt. bevezet továbbá olyan rendelkezéseket is, amelyek a korábbi szabályokhoz képest is újabb kihívásokkal állítják majd szembe az ajánlatkérőket. Néhány szabály alkalmazása pedig hasonló erőfeszítést jelent majd azok alkalmazóinak, mint a korábbi szabályok. Ezek a kihívások lassíthatják az uniós források kedvezményezettek általi felhasználását. 322 Kohéziós politika 2014–2020 Ilyen kihívás, hogy a közbeszerzési szabályokat bizonyos esetekben olyankor is alkalmazni kell, amikor a beszerzést végző szervezet alapból nem minősülne ajánlatkérőnek, viszont a beszerzést az állam bizonyos mértékben támogatja. A 2014/24/EU irányelv alapján ez a szabály csak viszonylag szűk körben alkalmazandó.361 A szabály alá egyes építési beruházások (mélyépítés, bizonyos közérdekű funkciót ellátó épületek építése) és a hozzájuk tartozó szolgáltatások beszerzése tartozik, ha ezeket az állam legalább 50%-os mértékben támogatja. Az új Kbt. 5. § (2) bekezdése lényegében ezt a szabályt követi azzal, hogy nemzeti eljárásrendben a támogatás mértékét 75%-ban határozza meg. Az állami támogatási szabályok fényében a 75%-os támogatásintenzitás annyiban érdekes előírás, hogy ez a gyakorlatban nem minden állami támogatási jogcím esetén alkalmazható. Míg a de minimis rendelet hatálya alá eső támogatások esetén elképzelhető, hogy egy beszerzést az állam legalább 75%-ban támogat, addig a regionális támogatási rendszerben csak a legelmaradottabb régiókban, ahol az egy főre jutó GDP az EU-átlag 45%-a alatt van (Magyarország esetében csak 4 régió), adható 50%-os maximális arány, amely kisvállalkozások esetében +20%-kal éri el a 70%-ot. Következésképpen a regionális állami támogatási szabályok alapján Magyarországon nem adható 75%-os támogatási intenzitás, így ezen esetben nem kell nemzeti rendszerben közbeszerzési eljárást lefolytatni – ez azonban nem mentesít a piaci áron való beszerzés követelménye alól, amit a forrásfelhasználási szabályok írnak elő. A régi Kbt.-ben ezek az arányok még valamennyi beszerzésre vonatkoztak.362 A Kbt. 5. § (3) bekezdése azonban bevezet egy teljesen új – az irányelv által nem megkövetelt – szabályt, amely szerint bármely gazdasági szereplő, akinek a beszerzését egy ajánlatkérő egy adott értékhatárt meghaladó összeggel363 közvetlenül támogatja, közbeszerzési eljárás lefolytatására köteles. Ez a szabály lényegében felülírja az irányelv által megkövetelt, támogatásból megvalósuló beszerzések szabályait, és jelentősen kiszélesíti a közbeszerzésre kötelezett szervezetek körét. Ennél az előírásnál pedig az jelent gyakorlati problémát, hogy részben aránytalan nehézséget jelenthet (pl. 1 Mrd összköltségű projekt kap 50 millió forint állami támogatást, így közbeszerezni kell a teljes összegre). Nem véletlen, hogy hamar módosították egy kivételi listával a rendelkezést, de még így sem biztosított az egyértelmű és biztonságos jogalkalmazás. A közbeszerzési szabályokat számos olyan vállalkozásnak kell alkalmaznia, amely amúgy nem minősül ajánlatkérőnek, így tapasztalata sincs a közbeszerzések terén. Ez különösen a kkv-knak jelent elég jelentős többletterhet, hiszen ezen vállalkozásoknál rendszerint nincs meg a közbeszerzés lefolytatásához szükséges szakértelem, így megnő a szabálytalanság elkövetésének kockázata. Megoldást jelenthet külső közbeszerzési tanácsadók igénybevétele, azonban ez jelentős többletköltségekkel járhat a projekt megvalósítása során, amelyet a projekt összköltségébe bele kell kalkulálni. A közbeszerzési törvény ráadásul előírja, hogy a részben vagy egészben uniós forrásból megvalósuló valamennyi közbeszerzés lebonyolításához az ajánlatkérő köteles felelős akkreditált közbeszerzési szakértőt (FAKSZ) igénybe venni, értékhatártól függetlenül (az uniós értékhatárokat elérő beszerzések esetén a szabály valamennyi közbeszerzésre alkalmazandó).364 2014/24/EU irányelv, 13. cikk. Régi Kbt. 6. § (1) bekezdés g) pont. 363 először 25 millió, illetve később 40 millió forinttal 364 Kbt. 27. § (3) bekezdés. 361 362 2. Modul – programvégrehajtás 323 Új megközelítést tartalmaz a Kbt., amikor akként rendelkezik, hogy a legalacsonyabb ár szempontját egyedüli értékelési szempontként nem lehet minden esetben alkalmazni. Korábban az ajánlatkérő eldönthette, hogy melyik bírálati szempontrendszert alkalmazza (a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás vagy az összességében legelőnyösebb ajánlat), azonban ezek közül az ajánlatkérők leggyakrabban a legalacsonyabb árat alkalmazták egyedüli szempontként. Az új szabályozás alapján azonban „az ajánlatkérő nem alkalmazhatja a legalacsonyabb ár szempontját egyedüli értékelési szempontként tervezési, mérnöki és építészeti szolgáltatások, valamint építési beruházások esetében.”365 Komoly előkészítést igényel, hogy az ár mellett pontosan milyen értékelési szempontokat határozzanak meg annak érdekében, hogy a lehető legjobb ár-érték arány alapján történjen a beszerzés, és az ár olyan arányt képviseljen a szempontok között, hogy az uniós források felhasználásakor alkalmazott hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elve ne sérüljön.366 Tekintettel arra, hogy a közcélú beruházások jelentős része EU-források felhasználásával valósul meg Magyarországon, a fenti szabály azt jelenti, hogy az EU-forrásokból megvalósuló infrastrukturális beruházásoknál ezután kizárólag az összességében legkedvezőbb ajánlat értékelési megoldást kell alkalmazni. A közbeszerzési és kohéziós szabályok bonyolultsága miatt a jóhiszeműséget feltételezve is előfordulhat az eljárással kapcsolatosan olyan hiba, amely azonnali kezelés esetén még pénzügyi következmény nélkül orvosolható, később azonban már pénzügyi szankcióval járna. Ezen okok miatt a közbeszerzésekkel kapcsolatos első szintű ellenőrzésekre, különösen a preventív célú ellenőrzésekre ­nagy hangsúlyt kell fektetni. A gyakori és intenzív, a közbeszerzési eljárás folyamatába épített, preventív természetű első szintű ellenőrzés célravezető az esetleges szabálytalanságok lehető legkorábbi kiszűréséhez. Magyarországon már a 2007–2013-as programozási időszak végén is komoly erőfeszítések történtek a közbeszerzési eljárások első szintű ellenőrzésének megerősítése terén, amelyek megalapozták a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó, a korábbinál jóval szigorúbb közbeszerzési szabályokat. Az uniós forrásfelhasználás hazai részletszabályait a 2014. november 6-án hatályba lépett 272/2014 (XI. 5.) Korm. rendelet tartalmazza, amelyben a közbeszerzési ellenőrzés rendszerét és működését is szabályozták. A közbeszerzési folyamatok kapcsán előzetes, folyamatba épített és utólagos ellenőrzés is érvényesül. Az uniós értékhatárt el nem érő értékű árubeszerzések és szolgáltatásmegrendelések, valamint a 300 millió forintot el nem érő értékű építési beruházások ellenőrzése esetében az irányító hatóság általi utóellenőrzés érvényesül. Az uniós értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű, építési beruházás esetén a 300 millió forintot elérő vagy meghaladó értékű közbeszerzési eljárások ellenőrzésénél a Miniszterelnökség Közbeszerzési Felügyeleti Főosztálya (a továbbiakban: KFF) általi folyamatba épített ellenőrzés működik. 365 Kbt. 76. § (5) bekezdés. Az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom rendelete az unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről, 7. fejezet. 366 324 Kohéziós politika 2014–2020 65. ábra Kohéziós közbeszerzési ellenőrzések jogalapjai Forrás: Miniszterelnökség – KFF Az említett értékhatárok feletti közbeszerzési eljárások dokumentumait először az irányító hatósághoz kell benyújtani, aki elvégzi azok támogathatósági, elszámolhatósági, valamint műszaki szempontú minőség-ellenőrzését. Ezt követően a dokumentumokat a KFF-re kell benyújtani, amely a dokumentumok közbeszerzési szempontú minőség-ellenőrzése után minőség-ellenőrzési tanúsítványt állít ki.367 A közbeszerzési eljárást lezáró döntés meghozatala előtt továbbá a KFF az eljárást szabályossági szempontból is meg kell vizsgálja. Az exante ellenőrzés folyamata igen hosszú lehet, amennyiben a kedvezményezettet sorozatosan hiánypótlásra kell felszólítani. Továbbá a közbeszerzés keretében megkötött vállalkozói szerződések módosítása esetén a kedvezményezettek szintén kötelesek ellenőrzést kezdeményezni.368 Megemlítendő, hogy a fent említett értékhatárok alatt az ellenőrzés időtartama nem ennyire hosszú, hiszen ilyenkor csupán az ajánlatkérő által hozott döntéseket követően kell az irányító hatóságot tájékoztatni, aki az eljárás addigi dokumentumait utóellenőrzés keretében ellenőrzi.369 A különböző nemzeti és uniós ellenőrző szervek (EUTAF, KEHI, ÁSZ, Bizottság, Európai Számvevőszék, OLAF) utóellenőrzést folytatnak. A szigorú ellenőrzés miatti többlet időigényt ellensúlyozhatja, hogy a KFF számos szabálytalanságot kiszűr, így a későbbiekben elkerülhetővé válik egy későbbi korrekció vagy a forrásvesztés mind a kedvezményezettek, mind pedig a hazai költségvetés számára. Az utóbbi években a közbeszerzési problémákhoz kapcsolódó szabálytalanságok változatlanul nagy száma is azt mutatja, hogy a kontrollmechanizmus működésében is szükség van még javulásra. Az ellenőrzési mechanizmus hatékony működése sem tudná azonban 272/2014 (XI. 5.) Korm. rendelet, 103. § (1)–(3) bekezdés. A Korm. rendelet 101/A. §-a szerint bizonyos szervezetek informatikai tárgyú beszerzései vonatkozásában az e-közigazgatásért felelős miniszter jóváhagyását is be kell szerezni. 368 272/2014 (XI. 5.) Korm. rendelet, 100. § és 108. §. 369 272/2014 (XI. 5.) Korm. rendelet, 98. §. 367 2. Modul – programvégrehajtás 325 magában kezelni ezt a kérdést, így kiemelten fontos az eljárások megfelelő időben történő alapos előkészítése és az eljárás során a szakértelem biztosítása. A közbeszerzési eljárások során keletkező hibák, illetve szabálytalanságok arányát csökkentheti a kedvezményezettek, illetve az intézményrendszer munkatársainak megfelelő képzésben való részesítése, illetve korábbi szabálytalansági ügyek gyakorlati szempontú áttekintése is. A tagállamok felelősek azért, hogy az uniós irányelvek megfelelő átültetésével biztosítsák a közösségi jog és a nemzeti jog összhangját, valamint felelősek a kohéziós források szabályos és eredményes felhasználását biztosító rendszer kialakításáért és működtetéséért. Amennyiben ez nem sikerül megfelelően, az Európai Bizottság megfelelő lépéseket tesz formális kötelezettségszegési eljárás keretében, vagy szabálytalansági és korrekciós eljárások keretében. Sok esetben a nemzeti közbeszerzési jog nem ütközik egyértelműen az irányelvvel, azonban mégis a nem megfelelő jogalkalmazással uniós jogba ütköző gyakorlatot teremt. Azonban amikor az Európai Bizottság a strukturális források felhasználásánál a közbeszerzési eljárások gyakorlatát ellenőrzi, a nemzeti szabályok mellett az irányelvek és az EUalapelvek alkalmazását egyaránt számonkéri. Így a gyakorlatban könnyen előfordul, hogy a projekt végrehajtásánál alkalmazzák a nemzeti közbeszerzési jogot, amelynek uniós joggal való összhangját kötelezettségszegési eljárás keretében nem kérdőjelezték meg, azonban az ellenőrzés keretében megállapították, hogy a lefolytatott közbeszerzési eljárás nem volt összhangban az irányelvekben foglalt szabályokkal. Ezen körülményekre tekintettel kiemelt jelentőségű egyrészt az, hogy a fejlesztési projektek végrehajtása során nem csak a közbeszerzési, hanem a kohéziós szabályokat is be kell tartani, és két bonyolult szabályrendszer együttes alkalmazásakor a helyes megoldás kiválasztásánál igyekezni kell figyelemmel lenni a jogalkotói szándékra, ugyanis maguk a szabályok nem mindig adnak eligazítást a megoldásról. Körültekintően kell tehát meghozni a döntéseket, és olyan megoldást kell választani, ahol a hatékony forrásfelhasználás követelménye és az alapelvek érvényesülése egyaránt biztosítható. 3. MODUL – PÉNZÜGYI MENEDZSMENT 3.1. Elszámolhatóság, európai uniós társfinanszírozás A jogosultság és elszámolhatóság kulcskategóriák a kohéziós források felhasználási rendszerében. Fejlesztési projektek megvalósíthatók eltérő térben (földrajzi helyen) és időben különféle költségek mellett, a szabályok azonban rögzítik azt is, hogy ezeknek a költségeknek az EU általi megtérítésére milyen feltételek mentén számíthatunk – ha nem a szabályoknak megfelelően valósultak meg a fejlesztési intézkedések, akkor nem elszámolhatóak a költségek. 3.1.1. Az elszámolhatóság általános szabályai A kiadások elszámolhatóságának kezdeti és végső időpontját oly módon alakították ki, hogy egységes szabály vonatkozzon az ESB-alapok végrehajtására az egész Európai Unióban. Ajánlott a tagállamoknak az operatív programok szintjén is egyfajta egységes szabályozást meghatározniuk, amellyel átláthatóbbá és könnyebbé teszik a projektek végrehajtását. A programok végrehajtásának megkönnyítése érdekében a kiadások elszámolhatóságának kezdeti időpontja megelőzheti 2014. január 1-jét, amennyiben az érintett tagállam ezen időpontot megelőzően nyújtotta be az operatív programot. A kiadások elszámolhatóságának meghatározása nemzeti hatáskörben van, a tagállam döntésétől függően számolhatók el egyes költségek, ezáltal az Európai Bizottság a tagállamok számára nagy mozgásteret biztosít, kivéve, ha a CPR-ban vagy az alapspecifikus rendeletekben egyedi szabályok megállapítására kerül sor. Az elszámolható költségek szabad meghatározása nem jelenti azt, hogy minden, a „negatív listába” nem tartozó költség elszámolható lenne. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó nemzeti szintű szabályok megalkotása során fontos szereppel bírt a projekt megvalósításához közvetlenül és közvetett módon kapcsolódó költségek arányainak felülvizsgálata, racionalizálása, az átalányalapú elszámolási lehetőségek bővítése, a projektmenedzsment költségek elszámolhatóságának kizárása, korlátozása egyes a közszférához tartozó kedvezményezett esetében. A kiadás abban az esetben kaphat az ESB-alapokból származó hozzájárulást, ha az a kedvezményezettnél merült fel, és a program Bizottsághoz történő benyújtásának időpontja vagy 2014. január 1. – amelyik a korábbi időpont –, és 2023. december 31. között került kifizetésre. EMVA-ból származó hozzájárulás esetén a támogatást a kifizető ügynökségnek 2014. január 1. és 2023. december 31. között ténylegesen ki kell fizetnie. Az ESB-alapokból nem ítélhető meg támogatás olyan műveletekre, amelyeket fizikailag befejeztek, vagy teljes egészében végrehajtottak, még mielőtt a program finanszírozására irányuló kérelmet a kedvezményezett az irányító hatósághoz benyújtotta, tekintet nélkül arra, hogy a kedvezményezett teljesítette-e az összes kapcsolódó kifizetést. 328 Kohéziós politika 2014–2020 A projekt kapcsán kizárólag azon költségek számolhatóak el, amelyek a projekt céljainak eléréséhez, illetve végrehajtásához szükségesek, és a projekt elfogadott költségvetésébe betervezték azokat. A költségek csak olyan mértékben számolhatók el, amilyen mértékben a támogatott projekthez kapcsolódnak. A projekteknek az ESB-alapokból társfinanszírozható kiadásait legkésőbb a kedvezményezett által benyújtott végső kifizetési kérelemben csökkenteni kell azzal a nettó bevétellel (lásd bővebben a 2.4.1. fejezetben), amelyet a művelet jóváhagyásakor nem vettek figyelembe, és amelyet a művelet csak a végrehajtása során termel közvetlenül. Ha a költségek teljes összege nem társfinanszírozható, a nettó bevételt a költségek elszámolható és el nem számolható részeinek arányában kell felosztani. A nettó bevétel elve nem alkalmazandó a következőkre: • technikai segítségnyújtás; • pénzügyi eszközök; • teljes visszafizetési kötelezettség alá eső visszatérítendő támogatások; • díjak; • az állami támogatásokra vonatkozó szabályok hatálya alá tartozó műveletek; • olyan műveletek, amelyek esetében a közpénzekből nyújtott támogatás egyösszegű átalány vagy az átalányalapú egységköltség formáját ölti, feltéve, hogy a nettó bevételt előzetesen figyelembe vették; • közös cselekvési terv keretében végrehajtott műveletek, feltéve, hogy a nettó bevételt előzetesen figyelembe vették; • olyan műveletek, amelyek esetében a támogatási összegeket vagy arányokat az EMVA-rendelet II. melléklete határozza meg; • olyan műveletek, amelyek esetében a teljes elszámolható költség nem haladja meg az 50 000 EUR-t. Nem tekintendők bevételnek a kedvezményezett által kapott azon kifizetések, amelyek a kedvezményezett és egy harmadik fél, vagy harmadik felek közötti szerződésszegés esetén felmerülő szerződéses kötbérből adódnak, vagy a kedvezményezett közbeszerzési szabályoknak megfelelően kiválasztott ajánlatának harmadik fél általi visszavonásából keletkeznek (letét), és ezek nem vonhatók le a művelet elszámolható kiadásaiból. Egy program módosításának eredményeként elszámolhatóvá váló kiadás csak a módosítási kérelem Bizottságnak történő benyújtásának időpontjától kezdve számolható el, vagy a programot módosító határozat hatálybalépésének időpontjától.370 3.1.2. Társfinanszírozásra vonatkozó szabályok A társfinanszírozási arány azt fejezi ki, hogy milyen mértékben járul hozzá az Európai Unió az egyes programokhoz. Az európai uniós társfinanszírozás mértéke általában nem haladhat meg egy előre megállapított felső határértéket, amely függ a régiókategóriától, programtípustól és egyéb fejlesztési szabályoktól. A társfinanszírozást a program vagy programrész teljes értékének bizonyos százalékában határozzák meg. A Bizottság minden egyes operatív program esetében 370 1303/2013/EK 96. cikk (11) bekezdésének alkalmazása esetén 3. Modul – pénzügyi menedzsment 329 meghatározza a társfinanszírozási arányokat. A 2004–2006 közötti programozási időszakban Magyarországon az európai uniós fejlesztési források esetében a vállalt hazai költségvetési hozzájárulás mértéke a kohéziós politika esetében 25% volt, amíg a vidékfejlesztési források esetében 20%. A 2007–2013 közötti európai uniós programozási időszakban a kohéziós politika alá tartozó források esetében a vállalt hazai hozzájárulás mértéke már csak 15%-os, a vidékfejlesztési források esetén pedig 25%-os volt. A 2014–2020 közötti programozási időszakban az ESB-alapokból juttatott források esetében a vállalt hazai hozzájárulás mértéke általában szintén 15%-os. A régiókategóriák társfinanszírozási aránya nem lehet magasabb, mint: a) Kevésbé fejlett régiók esetében: 85% azon tagállamok kevésbé fejlett régióiban, amelyekben a 2007–2009-es időszakban mért egy főre jutó GDP nem érte el az említett időszakban az EU27 átlagának 85%-át, valamint a legkülső régiókban; 80% a tagállamok kevésbé fejlett régiói és mindazon régiók esetében, amelyeknek az egy főre jutó, támogathatósági kritériumként alkalmazott GDP-je a 2007–2013 közötti programozási időszakban nem érte el az EU25 átlagának 75%-át, de meghaladja az EU27 átlagos GDP-jének 75%-át; b) Átmeneti régiók esetében: 60% – Ezt az új régiókategóriát vezették be a fokozatosan csökkenő támogatási jogosultságok rendszere (phasing-in és phasing-out) helyett. Ebbe a kategóriába azok a régiók tartoznak, amelyekben az egy főre jutó GDP az EU 27 tagországa átlagának 75–90%-a között van. c) Fejlettebb régiók esetében: 50% – Ebbe a kategóriába azok a régiók tartoznak, amelyekben az egy főre jutó GDP több mint 90%-a az EU 27 tagországa átlagának. A Kohéziós Alap esetében: 85% – A Kohéziós Alap azokat a tagállamokat támogatja, amelyekben az egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelem kevesebb az EU27 átlagának 90%-ánál, amelyben most már meghaladja az egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelem az EU27 átlagának 90%-át, de 2013-ban még jogosult volt. A Kohéziós Alapból támogatható tagállamok: Bulgária, Ciprus (fokozottan csökkenő támogatással), Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Horvátország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovák Köztársaság, Szlovénia. Az európai területi együttműködési célkitűzés keretében folyó operatív programok: az egyes prioritási tengelyek szintjén nem lehet magasabb, mint 85%. Ha a teljes prioritásból juttatott források felhasználása pénzügyi eszközök vagy a közösségvezérelt helyi fejlesztés révén történik, akkor a maximális társfinanszírozási arányt 10 százalékponttal meg kell növelni. Valamennyi prioritás esetében az alapokból származó hozzájárulás nem lehet kevesebb, mint az elszámolható közkiadás 20%-a. Egy operatív programon belül olyan különálló prioritás is kialakítható, amelynek társfinanszírozási aránya elérheti a 100%-ot is, uniós szinten létrehozott és az Európai Bizottság által közvetlenül vagy közvetve irányított pénzügyi eszközök révén végrehajtott műveletek támogatására. Amennyiben e célból külön prioritást hoznak létre, a tengelyhez kapcsolódó támogatást nem lehet más eszközökkel végrehajtani. 36. szövegdoboz Társfinanszírozási értékek Forrás: Kondrik szerkesztése 330 Kohéziós politika 2014–2020 Az egyes operatív program elfogadásáról szóló Európai Bizottsági határozat rögzíti az ESBalapokból származó támogatás társfinanszírozási arányát vagy arányait, és maximális összegét. Valamennyi prioritási tengely esetében meghatározzák, hogy a társfinanszírozási arány: a) a teljes elszámolható kiadásra, beleértve a közkiadásokat és magánkiadásokat, vagy b) az elszámolható közkiadásokra vonatkozik-e. Az operatív program várható kezdvezményezetti köre és egyéb makrogazdasági okok alapján dönti el a tagállam, hogy számára melyik a kedvezőbb a kétféle lehetőség közül. A 2014–2020 közötti programozási időszakban Magyarország a teljes elszámolható kiadásra vonatkozó módszer szerint jár el. 3.1.3. Nemzeti elszámolhatósági szabályok A 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet 5. sz. melléklete tartalmazza a nemzeti elszámolhatósági szabályokat (Nemzeti szabályozás az elszámolható költségekről). A szabályozás (a továbbiakban: útmutató) célja az elszámolhatósági elvek rögzítése, konkrétan meghatározva az el nem számolható költségek körét, valamint azt, hogy egyes költségek milyen feltételek mellett számolhatók el. Az elszámolható költségek meghatározásakor az volt a cél, hogy az útmutató azonos támogatási terület tekintetében azonos elszámolhatósági kritériumokat adjon meg. Az elszámolhatóság nemzeti szintű szabályozása a Miniszterelnökség illetékességi körébe tartozik. A felhívásokban az útmutatóban foglaltakat kell alkalmazni, figyelemmel arra, hogy amennyiben a hatékony forrásfelhasználás megköveteli, az irányító hatóságok az elszámolhatósági szabályokat az adott felhívás céljához testre szabva szűkíthetik, a fejlesztés céljától függően részletezhetik, specifikálhatják a keret jellegű szabályozáshoz képest. A felhívásokat a Miniszterelnökség a megjelenés előtt minőségbiztosítja, melynek keretében vizsgálja a felhívásokban alkalmazott előírásoknak a nemzeti elszámolhatósági szabályozással való összhangját, továbbá az adminisztratív terhek csökkentésének lehetőségét. A minőségbiztosítás egyik szempontja az elszámolhatósági szabályok egyszerűsítése és egységesítése. Az elszámolhatóság általános feltételei: 1. főszabály szerint a kedvezményezetteknél ténylegesen felmerült, fizikailag teljesített, valós munkára alapozott, amelynek teljesülése és jogalapja igazolható; 2. teljes egészében az elszámolhatósági időszakban merült fel és fizették ki; 3. a támogatott projekt kapcsán merül fel a projekt céljainak elérése érdekében, és szerepel a projekt elfogadott költségvetésében; 4. a költségek nem haladják meg a szokásos piaci árat (a közbeszerzési eljárás során megkötött szerződésben rögzített árak ilyennek számítanak.) A piaci ár alátámasztására szolgáló ajánlatoknak független harmadik féltől kell származniuk; 5. az operatív programban meghatározott programterületen merült fel; 6. az egyes költségek elszámolása alkalmával nem merülhet fel kettős finanszírozás; 7. a beruházást nem lehet több részprojektre bontani, azt egészként kell kezelni; 8. a projekt megvalósítására meghatározott időszakban merültek fel költségek. 331 3. Modul – pénzügyi menedzsment A támogatási kérelem részeként benyújtott költségvetésnek tartalmaznia kell a projekt összes költségét! Amennyiben a projekt tartalmaz olyan támogatható tevékenységet, amelyet nem a támogatási kérelem részeként, nem annak költségkeretéből kíván megvalósítani, és/ vagy tartalmaz olyan nem támogatható tevékenységet, amelyet a támogatást igénylő meg kíván valósítani a projekt részeként, azonban a felhíváson kívüli forrásból, akkor ezen tevékenységeket elkülönítetten és egyértelműen be kell mutatni a támogatási kérelemben, valamint a későbbiekben megkötött vállalkozói szerződésekben is. A projekt költségvetésének megfelelően részletezettnek és ily módon ellenőrizhetőnek kell lennie ahhoz, hogy meghatározható legyen a költségek, illetve ezen belül az elszámolható költségek besorolása. A 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet egyes valós – jellemzően a lebonyolításhoz kapcsolódó – költségkategóriák esetében meghatároz maximálisan elszámolható mértékeket, így azok csak ezen felső korlátig számolhatók el. 54. táblázat Az elszámolható költségek mértékére, illetve arányára vonatkozó elvárások Költségtípus Ingatlanvásárlás (föld, épület) Terület előkészítése (régészeti feltárás, földmunkák) Projekt-előkészítés, tervezés Projektmenedzsment Közbeszerzési eljárások lefolytatása Műszaki ellenőri szolgáltatás Könyvvizsgálat Tájékoztatás, nyilvánosság Mértéke %-ban 2007–2013 2014–2020 10% 0–6% 0,5–6% 2–12% 1–1,5% 2–7% 0,5–1% 0,5–2% 2% 2% 5% 2,5% 1% 1% 0,5% 0,5% Forrás: Nyikos szerkesztése 3.1.4. Egyszerűsített költségigazolási rend (kedvezményezetti akkreditáció) A folyamatba épített – dokumentumalapú és helyszíni – ellenőrzés részeként valamennyi, hitelesítést végző szervezetnek a hitelesítés keretében gondoskodnia kell a kedvezményezett által benyújtott jelentések, nyilatkozatok és kifizetési igénylések formai és tartalmi ellenőrzésének lefolytatásáról annak megállapítása céljából, hogy a kedvezményezett a támogatási szerződésben rögzített, vagy a projektadatlap alapján vállalt kötelezettségeit – a vonatkozó európai uniós és nemzeti jogszabályokkal összhangban – teljesítette-e. A normál eljárásrendben ez a pénzügyi lebonyolítás során a kifizetési igénylés ellenőrzéséből áll. A dokumentumalapú ellenőrzés során a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet 6. mellékletében foglalt szempontokat kell ellenőrizni. A 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet 144. § (2) bekezdése alapján az irányító hatóság eltekinthet a dokumentumalapú ellenőrzés teljes 332 Kohéziós politika 2014–2020 körű lefolytatásától, ha a kedvezményezett közszféra szervezet371 és a kedvezményezett utalványozási szabályzata valamennyi kifizetés esetén tartalmazza a tárgyi és időbeli elszámolhatósági szabályok, továbbá a jogszabályban meghatározott megfelelőség ellenőrzését, és az utalványozási szabályzatot az irányító hatóság megfelelőnek találta. A kedvezményezettnek biztosítania kell a kifizetés előtti ellenőrzés funkcionális függetlenségét. Amennyiben a közszféra kedvezményezett élni kíván az enyhített költségigazolási rend alapján történő elszámolás lehetőségével, akkor meg kell felelnie a következő feltételeknek: Elsőként bizonyítania kell, hogy az utalványozási rendje (a szabályzat elnevezése minden kedvezményezett esetében más és más, de tartalmilag a teljesítésigazolás és az utalványozás folyamatait írja le) tartalmazza a hitelesítési alapelveket és biztosított a projektmegvalósítás és az ellenőrzés funkcionális függetlensége. Az akkreditációt követően a közszféra kedvezményezett köteles a dokumentumokban történt változásokról az irányító hatóságot haladéktalanul tájékoztatni, továbbá a projekt teljes megvalósítási ideje alatt betartani és követni az utalványozási szabályzatba foglalt hitelesítési alapelveket, biztosítani az ellenőrzés funkcionális függetlenségét. A funkcionális függetlenség garantálásának javasolt eszközei: • feladatok funkcionális elkülönítése, amely szerint az akkreditált közszféra kedvezményezett kijelölt – a dokumentumalapú ellenőrzésért felelős – egysége szervezetileg és funkcionálisan is elkülönül a projektmegvalósításért felelős projektmenedzsmenttől, és • amennyiben a projektben a projektmenedzsment-költség elszámolható, úgy ezen a költségsoron az elkülönült szervezeti egységre vonatkozóan támogatást nem számolhat el. Az ellenőrzési szerepkörrel rendelkező munkatársak képzéséről gondoskodnia kell, annak érdekében, hogy az ellenőrzést végzők a feladatuk ellátása során a jogszabályban előírtaknak megfelelően járjanak el. Az akkreditált közszféra kedvezményezett által igénybe vehető egyszerűsített költségigazolási rend alapján a hitelesítési feladatok az irányító hatóság és a kedvezményezett viszonylatában az utóbbihoz kerülnek. Az irányító hatóság hatásköre annak meghatározása, hogy mely hitelesítési feladatokat tartja magánál. A folyamatban lévő projektek esetében a sikeres kedvezményezetti akkreditációt követően valamennyi megvalósítás alatt lévő és megvalósítani tervezett projektje esetén alkalmazandóak az egyszerűsített költségigazolási rendre irányadó szabályok. Sikeres akkreditációt követően az akkreditációs szempontoknak való megfelelést folyamatosan nyomon kell követnie az irányító hatóságnak. Amennyiben a felülvizsgálat eredményeként megállapítják, hogy az akkreditációs dokumentumokban történt módosítás olyan mértékű, amellyel nem biztosított a projektmegvalósítás ideje alatt az ellenőrzés funkcionális függetlensége, illetve a támogatást igénylőre delegált hitelesítési alapelemek alkalmazása, akkor az irányító hatóság felfüggeszti az akkreditációt. 371 Minisztérium, kormány által kijelölt központi beszerző szerv, minden költségvetési szerv, közalapítvány, helyi önkormányzat, helyi és országos nemzetiségi önkormányzat, helyi és nemzetiségi önkormányzatok társulása, területfejlesztési önkormányzati társulás, térségi fejlesztési tanács. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 333 Ha a projektmegvalósítás során végzett ellenőrzések nem igazolják a projekt megfelelő szakmai és pénzügyi előrehaladását, úgy a közszféra kedvezményezett akkreditált státuszát vissza kell vonni. Az egyszerűsített költségigazolási rend szerinti elszámolásokhoz kapcsolódó alátámasztó dokumentumokat – dokumentumalapon – kizárólag helyszíni ellenőrzés keretében ellenőrzi az irányító hatóság. Tekintettel arra, hogy a helyszíni ellenőrzésre a projekteket kockázatelemzésen alapuló mintavételezéssel választják ki, a kockázatelemzési szempontrendszer kialakításánál figyelembe kell vennie az irányító hatóságnak a kedvezményezett típusa kapcsán a közszféra szervek akkreditáltságát. A kockázatok csökkentése és a rendszer működőképességével kapcsolatos tapasztalatszerzés érdekében célszerű első körben „pilot” projektként végigvinni egy folyamatot. A bevezetést követő első évben indokolt a rendszeres (negyedévente történő) helyszíni ellenőrzés az esetleges hibák előzetes kiszűrése érdekében. Az egyszerűsített elszámolási rend előnyei: • Sikeres akkreditációval, egyszerre több megvalósítandó projektje esetében élhet a kedvezményezett az egyszerűsített elszámolási renddel. • A kifizetési igénylésben jóváhagyott támogatási összeg kifizetésének határideje rövidülhet – elfogadott eljárásrendtől függően, hisz a támogatás folyósításához szükséges hitelesítési vizsgálatok időben korábban megtörténnek. Folyamatban lévő projektek esetében is alkalmazható, hisz a jogszabályi keretek erre biztosítottak. 3.1.5. Támogatási formák A támogatások lehetnek vissza nem térítendőek, díjak, visszatérítendő támogatások, pénzügyi eszközök, illetve ezek ötvözetei. A vissza nem térítendő és visszatérítendő támogatásoknál a költségelszámolás lehet: • ténylegesen felmerült és kifizetett (leggyakrabban használt, Magyarországon ez működik); • egyszerűsített elszámolás: – átalányalapú egységköltség – egyösszegű átalány, amennyiben a közpénzből való hozzájárulás nem haladja meg a 100 000 eurót – százalékban meghatározott átalányalapú finanszírozás egyes költségkategóriára. Amennyiben a projekt kizárólag beruházások, áruk vagy szolgáltatások közbeszerzése útján kerül végrehajtásra, akkor csak a ténylegesen felmerült és kifizetett módszer alkalmazható. Amennyiben a fenti közbeszerzés egyes költségkategóriákra korlátozódik, az összes lehetőség alkalmazható. Az átalány összegek meghatározása a következő módokon történhet: a) Igazságos, méltányos és ellenőrizhető számítási módszerrel, amely a következőkön alapul: 1. statisztikai adatok vagy más objektív információk; 334 Kohéziós politika 2014–2020 2. az egyes kedvezményezettek ellenőrzött múltbeli adatai; 3. az egyes kedvezményezettek szokásos számviteli gyakorlatának alkalmazása. b) Az uniós szakpolitikákban hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetén alkalmazott egységköltségmértékek, egyösszegű átalányok és százalékban meghatározott átalányok alkalmazására vonatkozó szabályoknak megfelelően. c) A teljes egészében a tagállam által finanszírozott vissza nem térítendő támogatási rendszerekben hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetén alkalmazott egységköltségmértékek, egyösszegű átalányok és százalékban meghatározott átalányok alkalmazására vonatkozó szabályoknak megfelelően. d) A 1303/2013/EK rendeletben és az adott finanszírozási alap specifikus szabályaiban meghatározott ráták. e) Specifikus szabályai szerinti összegek meghatározására irányuló egyedi módszerek. 55. táblázat A 2007–2013 és a 2014–2020 közötti időszak egyszerűsített költségelszámolási szabályai 2007–2013 Egyszerűsített költ­ ségelszámolást alkal- ESZA és ERFA mazó alapok A támogatás formája Nincs meghatározva Az egyszerűsített költségelszámolás használata a vis�Lehetőség sza nem térítendő támogatások esetében választható Igazságos, méltányos és ellenőrizSzámítási módszerek hető módszeren ala­puló előzetes szá­mítás 2014–2020 5 ESB-alap Vissza nem térítendő támogatás és visszatérítendő támogatás. Választható, kivéve a kisebb ESZA-műveletek esetében (azon műveleteknél kötelező, ahol a kedvezményezettnek fizetendő, közpénzekből nyújtott támogatás 50 000 EUR-nál kevesebb, kivéve az állami támogatás hatálya alá tartozó program esetén). Igazságos, méltányos és ellenőrizhető módszeren alapuló előzetes számítás. További számítási módszerek bevezetésére kerül sor: • Meglévő uniós gyakorlat vagy elszámolási rendszer alkalmazása hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetén. • Meglévő saját nemzeti gyakorlat vagy elszámolási rendszer alkalmazása hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetén. • A rendeletben vagy felhatalmazáson alapuló jogi aktusban foglalt átalányok és egyedi módszerek alkalmazása [lásd például a közös rendelkezésekről szóló rendelet 68. cikke (1) bekezdésének b) pontját vagy az ESZA-rendelet 14. cikkének (2) bekezdését]. • Az ESZA esetében: költségvetés-tervezet alkalmazása. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 2007–2013 335 2014–2020 • A százalékban meghatározott átalányalapú finanszírozás minden költségkategória kiszámításához használható. A százalékban • Az ESZA esetében: az elszámolható közvetlen meghatározott személyi jellegű költségek 40%-áig terjedő átalány Százalékban megha- átalány­alapú használható a projekt összes további költségének tározott átalányalapú finan­szírozást meghatározásához. csak közvetett finanszírozás költségek számítá- • Az ETE programok esetében: a művelet – a személyi jellegű költségek nélküli – elszámolható közvetlen sára használható költségeinek 20%-áig terjedő átalány használható a közvetlen személyi jellegű költségek meghatározásához. • A közvetett költségek visszatérítéséhez alkalmazott legmagasabb százalékban meghatározott A közvetett költátalányszámítási kötelezettség mellett = a közvetségek len költségek 25%-a. visszatérítéséhez • A közvetett költségek visszatérítéséhez alkalalkalmazott legSzázalékban megmazott legmagasabb százalékban meghatározott magasabb határozott átalányátalányszámítási kötelezettség nélkül = a közvetszázalékban megalapú finanszírozás len személyi .jellegű költségek 15%-a. határozott közvetett költségek • Az uniós politikákban a hasonló típusú műveletekátalány = a közesetében re és kedvezményezettekre alkalmazandó módvetlen szerekre vonatkozó, felhatalmazáson alapuló jogi költségek 20%-a aktussal elfogadott százalékban meghatározott átalány és módszer. Küszöbérték egyös�- Legfeljebb 50 000 Legfeljebb 100 000 EUR összegű, közpénzekből nyújtott hozzájárulás. szegű átalány alkal- EUR mazásához A személyi jellegű költségek tekintetében egyedi átalányalapú egységköltség-számítás meghatározáEgységköltség-alapú sára került sor. Óránkénti személyi jellegű költségek költség­meg­határozás = a legutolsó dokumentált éves bruttó foglalkoztatási költségek/1720 óra. Forrás: EGESIF_14-0017 – Útmutató az egyszerűsített költségelszámolási lehetőségekről Az egyes pályázati felhívásokban szükséges rögzíteni a projekt költségeinek meghatározásának módszerét és a vissza nem térítendő támogatás nyújtásának feltételeit. Amennyiben a projekt végrehajtása közben közvetett költségek keletkeznek, ezeket százalékban meghatározott átalányalapon lehet kiszámítani a következőképpen: a) Az elszámolható közvetlen költségek 25%-áig terjedő átalány, feltéve, hogy az átalányt egy igazságos, méltányos és ellenőrizhető számítási módszerrel számítják ki, illetve egy olyan módszerrel, amelyet a teljes egészében a tagállam által finanszírozott, hasonló 336 Kohéziós politika 2014–2020 típusú műveletek és kedvezményezettek esetében alkalmazott vissza nem térítendő támogatási rendszerekben használnak. b) Az elszámolható közvetlen személyi jellegű költségek 15%-ig terjedő átalány, ahol a tagállamnak nem kell számításokat végeznie az alkalmazandó átalány megállapítására. c) Az uniós szakpolitikákban a hasonló típusú művelet és kedvezményezett esetében alkalmazott módszerek és megfelelő ráták alapján számított, az elszámolható közvetlen költségekre vonatkozó, százalékban meghatározott átalány. A vissza nem térítendő támogatások és a visszatérítendő támogatásoknál nem elszámolható költség: • Hitelkamat, kivéve a kamattámogatás vagy garanciadíj-támogatás formájában nyújtott vissza nem térítendő támogatás formájában; • Beépített és be nem épített föld vásárlása esetén a projekt teljes elszámolható értékének 10%-át meghaladó érték. Ez egyes kivételes esetekben magasabb lehet. • Áfa, kivéve a le nem vonható áfa. 3.1.6. Földrajzi elszámolhatóság A jogosultsági szabályok tekintetében a földrajzi elszámolhatóság – hol valósul meg a projekt – elsődleges fontosságú. Ha a földrajzi elszámolhatóság feltételei valamely beavatkozás terén nem állnak fenn, a támogathatóság kérdése további megfontolást nem igényel és nem is kap. Rugalmasságot elviekben a CPR 70 (2) cikke372 tartalmaz, miszerint az irányító hatóság elfogadhatja, hogy egy műveletet a programterületen kívül, azonban az unión belül hajtanak végre, feltéve hogy az összes következő feltétel teljesül: a) a művelet a programterület javát szolgálja; b) a program keretében a programterületen kívül eső műveletekre allokált teljes összeg nem haladja meg az ERFA-ból, a Kohéziós Alapból és az ETHA-ból a prioritásra szánt támogatás 15%-át, illetve az EMVA esetében az alapból a programra szánt támogatás 5%-át; c) a monitoring bizottság elfogadta a műveletet vagy az érintett műveletek típusait; d) a programért felelős hatóságokra a művelettel kapcsolatosan háruló irányítási, kontroll- és auditkötelezettségeket azon programért felelős hatóságok teljesítik, amelyek az adott műveletet támogatják, vagy ezek a hatóságok megállapodást kötnek a művelet végrehajtása szerinti terület hatóságaival. Technikai segítségnyújtással vagy promóciós tevékenységekkel kapcsolatos műveletek keretében felmerülhetnek és elszámolhatóak kiadások az unión kívül,373 feltéve, hogy a művelet a programterület javát szolgálja, és a vonatkozó irányítási, kontroll- és auditkötelezettségek teljesülnek. Nem vonatkoznak az ESZA által támogatott műveletekre. Nem vonatkoznak az ESZA által támogatott műveletekre. 372 373 3. Modul – pénzügyi menedzsment 337 Az ESZA-rendelet külön rendezi a programterületen kívüli költségek elszámolását az alábbi két esetet megkülönböztetve: • A költség a programterületen kívül, de az Európai Unión belül keletkezik: a kiadások abban az esetben elszámolhatók, ha a kapcsolódó költségek a programterület javát szolgálják, és a költségek vonatkozásában az irányítási és ellenőrzési feladatokat vagy a program ez irányú funkcióiért felelős szervezetek látják el, vagy megállapodást kötnek annak a tagállamnak az illetékes szerveivel, ahol a költségek realizálódnak. • A költség mind a programterületen, mind az Európai Unió határain kívül keletkezik: ESZA-finanszírozású program költségvetésének 3%-áig vagy több alap terhére finanszírozott program ESZA-hozzájárulásának 3%-áig elszámolhatók ilyen típusú kiadások. Feltétele, hogy a kapcsolódó tevékenységek a 8. tematikus célkitűzés (a fenntartható és minőségi foglalkoztatás, valamint a munkavállalói mobilitás támogatása) vagy a 10. (az oktatásba és a képzésbe, többek között a szakképzésbe történő beruházás a készségek fejlesztése és az egész életen át tartó tanulás érdekében) támogatását szolgálják. Továbbá a monitoring bizottságnak az adott típusú projektek finanszírozását jóvá kell hagynia. 3.1.7. A projektek tartóssága A kohéziós politika célja, hogy az adott régió fejlődését előmozdítsa; ehhez nyilvánvalóan kapcsolódik az a kitétel is, hogy a fejlesztés eredménye is a régió javát szolgálja. Az elmúlt évtizedben e téren érzékelhetően megnőtt a politikai nyomás mértéke a tagállamokban, tekintettel arra, hogy uniós és/vagy tagállami támogatásban részesült vállalatok kedvezőbb feltételek esetén áthelyezték termelésüket más, mára nagymértékben unión kívüli országokba. A CPR ezért megerősítette a kedvezményezett kötelezettségeit a beruházások fenntartására. Amennyiben ezeket nem teljesíti, az irányító hatóság szankcióval élhet. A kedvezményezett az infrastrukturális vagy termelő beruházás megvalósítására kapott pénzeszközöket köteles visszafizetni, ha a támogatás utolsó részletének folyósításától számított 5 éven belül • a termelő tevékenység megszűnik, vagy a kedvezményezett a termelő tevékenységet valamely programterületen kívüli területre helyezi át; • tulajdonosváltás következik be, amelyből kifolyólag egy cég vagy állami szervezet jogosulatlan előnyhöz jut; • a beruházás vagy működtetés során olyan lényeges változás történik, amely a projekt eredeti célkitűzéseit veszélyezteti. A tagállam saját megfontolása alapján ezt az időtartamot három évre csökkentheti, ha • a beruházást kis- és középvállalkozás hajtja végre; • kis- és középvállalkozás tartja fenn a projekt eredményeként létrejött munkahelyeket. A visszatérítés kizárólag azon időszakra vonatkozik, amelyre nem állnak fenn a támogathatósági feltételek. Amennyiben a támogatás formája állami támogatás, az időszak helyébe az állami támogatásokra vonatkozó határidő lép. 338 Kohéziós politika 2014–2020 A visszafizetés akkor is fennáll, ha a kedvezményezett az utolsó kifizetéstől számított tíz éven belül termelő tevékenységét az unión kívülre helyezi. Ez alól kivételt képez, ha a kedvezményezett kis- és középvállalkozás. A hazai szabályozás korábban többek között bankgaranciát vagy jelzálogot írt elő a fenntartási időszakra is, amely a vállalkozások likviditását csökkentette. Szélsőséges esetben egy vállalkozás a pályázati beruházása miatt hitelképtelenné vált, hiszen a megvalósítási és a fenntartási időszakban (ez akár 5 év is lehet) jelzálog volt az ingatlanán, így szükség esetén nem tudta megterhelni egy újabb beruházás hitel általi finanszírozásához. A pályázat biztosítékaként alkalmazott bankgarancia bár egyszerű és kényelmes megoldás, de nem olcsó, ami szintén nem kedvezett a vállalkozásoknak. 3.2. Pénzügyi szabályok A 2014–2020 közötti időszak vonatkozásában a költségvetési kötelezettségvállalások tekintetében rendelkezésre álló gazdasági, társadalmi és területi kohéziós célú források összege 2011-es árakon 325 milliárd euró. A programozás és az Európai Unió költségvetésébe történő későbbi megjelenítés céljából a gazdasági, társadalmi és a területi kohéziót szolgáló források összegének évi 2%-kal történő indexálására kerül sor. A 2014–2020 között rendelkezésre álló európai uniós források felhasználásához a Magyarország által benyújtott 7 operatív program indikatív forrásallokációja (európai uniós és hazai forrás összesen) majdnem 7500 milliárd forint. Az operatív programokra előirányzott támogatási keretösszeg az alábbiak szerint oszlik el: • Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program (GINOP): 2718,5 milliárd forint; • Terület- és Településfejlesztési Operatív Program (TOP): 1157 milliárd forint; • Versenyképes Közép-Magyarország Operatív Program (VEKOP): 269,3 milliárd forint; • Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program (EFOP): 884,9 milliárd forint; • Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program (KEHOP): 1117,8 milliárd forint; • Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program (IKOP): 1034,2 milliárd forint; • Közigazgatás- és Közszolgáltatás Fejlesztési Operatív Program (KÖFOP): 298,5 milliárd forint. Az Európai Bizottság a költségvetési kötelezettségvállalásokat az egyes operatív programok vonatkozásában a 2014. január 1. és 2020. december 31. közötti időszakban éves részletekben teljesíti. Az eredményességi tartalékhoz kötődő költségvetési kötelezettségvállalásokat minden operatív programban a pénzügyi kerettől elkülönítve teszik meg. Az Európai Bizottság adott operatív programot jóváhagyó határozata képezi a költségvetési rendelet 84. cikke (2) bekezdése szerinti finanszírozási határozatot és a jogi kötelezettségvállalást. Minden egyes operatív program esetében az első részletre vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalások teljesítésére az adott operatív program Európai Bizottság általi elfogadását követően kerül sor. A következő részletekre vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalásokat az Európai Bizottság minden év május 1-je előtt teljesíti. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 339 Amennyiben egy adott prioritás esetében – annak értékelésekor – az eredményességmérési célok nem teljesültek, a meghatározott kötelezettségvállalásokat az Európai Bizottság visszavonja, és azon programok rendelkezésére bocsátja, amelyekre a tagállam által benyújtott operatívprogram-módosítást elfogadja. Az operatív program kötelezettségvállalás-visszavonási eljárás alá esik, ha az adott kötelezettségvállaláshoz kapcsolódó összegre a meghatározott időszakon belül (n+3) nem érkezik kifizetési kérelem a tagállamtól az Európai Bizottsághoz, vagy nem használták fel előfinanszírozásként – ideértve azokat a kifizetési kérelmeket, amelyek esetében a fizetési határidőt megszakították vagy a kifizetéseket felfüggesztették. A kötelezettségvállalási keretből a fentiek szerint le nem fedett összegeket visszavonják. A programozási időszak utolsó évére vonatkozó kötelezettségvállalást az operatív program zárásakor alkalmazandó szabályokkal összhangban vonják vissza. A kötelezettségvállalás-visszavonás szabályának pontos alkalmazását mindegyik ESB-alap esetében konkrétan meghatározzák az alapspecifikus szabályok. A kötelezettségvállalások még nyitott részét automatikusan visszavonják, amennyiben a záráshoz előírt dokumentumok valamelyikét nem nyújtotta be a tagállam az Európai Bizottságnak az adott finanszírozási alap specifikus szabályai szerint megszabott határidőkig. Az eredményességi tartalék vonatkozásában tett költségvetési kötelezettségvállalásokra meghatározott kötelezettségvállalás-visszavonási eljárás vonatkozik. Az Európai Bizottság kellő időben tájékoztatja a tagállamot és az irányító hatóságot, amennyiben a kötelezettségvállalás-visszavonási szabály alkalmazásának kockázata fennáll. A január 31-ét követően kapott információk alapján az Európai Bizottság tájékoztatja a tagállamot és az irányító hatóságot a birtokában lévő információk alapján visszavonandó összegről. A tagállamnak két hónap áll rendelkezésére, hogy elfogadja a visszavonásra ítélt összeget, vagy benyújtsa az észrevételeit. Kötelezettségvállalás-visszavonás esetén a tagállamnak be kell nyújtania június 30-ig az Európai Bizottságnak a felülvizsgált pénzügyi tervét, amely az adott pénzügyi évre tartalmazza a támogatás csökkentett összegét az operatív program egy vagy több prioritására vonatkozóan, figyelembe véve az alaponkénti és a régiókategóriánkénti bontást. Amen�nyiben a tagállam a pénzügyi terv módosítását nem nyújtja be, az Európai Bizottság maga végzi el a pénzügyi terv módosítását, és levonja az ESB-alapokból történő hozzájárulást az érintett pénzügyi évre. Ezt a levonást arányosan érvényesíti minden egyes prioritásra. Az Európai Bizottság ilyen esetben legkésőbb szeptember 30-ig módosítja a programot jóváhagyó határozatot. Az Európai Bizottság visszavonja a kötelezettségvállalást az operatív programhoz kapcsolódó összeg bármely olyan része tekintetében, amelyet az operatív programra vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalás évét követő harmadik pénzügyi év december 31-ig nem használtak fel a kezdeti, valamint éves előfinanszírozás során és az időközi kifizetésekre, illetve amelyre vonatkozóan nem nyújtottak be kifizetési kérelmet (n+3 szabály). A kötelezettségvállalások 2023. december 31-én még nyitott részét vissza kell vonni, ha az előírt határidőig nem nyújtották be az Európai Bizottsághoz a szükséges dokumentumokat. A kötelezettségvállalás visszavonása által érintett összeget csökkenteni kell az alábbi felsorolásban szereplő tételekből fakadó összegek arányos részével, ezeket nem vonják le: 340 Kohéziós politika 2014–2020 a) a projekteket valamely közigazgatási jogorvoslati eljárás vagy felfüggesztő hatályú közigazgatási fellebbezés miatt függesztették fel; b) az operatív program egészének vagy egy részének a végrehajtását súlyosan érintő vis maior miatt nem lehetett kifizetési kérelmet az Európai Bizottság részére benyújtani. A vis maiorra való hivatkozás esetén a nemzeti hatóságnak kell igazolnia a vis maior által okozott, az operatív program egészének vagy egy részének a végrehajtását érintő közvetlen következményeket. Abban az esetben lehet kérni az a) és a b) pont szerinti kötelezettségvállalás-visszavonás csökkentését – az operatív program végrehajtása alatt egy alkalommal –, ha a felfüggesztés vagy a vis maior legfeljebb egy évig tartott. 3.2.1. Eredményességi tartalék Az Európai Bizottság megítélése szerint az eredményességi tartalék az egyik legfőbb ösztönző a tagállamok számára ahhoz, hogy az eredményességre összpontosítsanak. A programokhoz kapcsolt egyértelmű mutatók és az azokra vonatkozó átlátható jelentések ugyancsak fontos részét képezik az elszámoltathatóságnak, és ösztönözni fogják az eredményesség középpontba állítását. A források 6%-ára eredményességi tartalékot kell képezni, amelynek célrendszerét a partnerségi megállapodásban és az operatív programokban kell kialakítani. A célrendszert prioritásokra vonatkozóan egyedileg kell meghatározni. Amennyiben értékeléskor valamely prioritás bizonyíthatóan jelentős elmaradást mutat az eredményességmérési keretben meghatározott pénzügyi mutatókhoz, teljesítménymutatókhoz és alapvető végrehajtási lépésekhez képest teljesítendő részeredményektől, az Európai Bizottságnak módjában áll a program számára nyújtott kifizetések felfüggesztése. Nem kell eredményességi tartalékot képezni a következő források esetében: • ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés számára juttatott források; • technikai segítségnyújtás; • a KAP első pilléréből az EMVA számára átcsoportosított források; • a Kohéziós Alapból az Európai Hálózatfinanszírozási Eszközhöz átcsoportosított források; • a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alaphoz átcsoportosított források; • a fenntartható városfejlesztésre irányuló innovatív tevékenységekre juttatott források. Az egyes operatív programokban egyes prioritásonként meghatározott eredményességi keret részcéljainak teljesítését – a 2018. év végéig elért eredményekre vonatkozó éves végrehajtási jelentés alapján – 2019 második félévére felülvizsgálják a tagállamok és az Európai Bizottság. A felülvizsgálatot a tagállamok által benyújtott éves végrehajtási jelentésben szereplő adatok alapján végzik el. A felülvizsgálatot követően eredményességi tartalékot osztanak szét azon operatív programok és azok prioritásai között, amelyek a kitűzött részcélokat teljesítették. Ennek összege az adott prioritásra elkülönített források 5 és 7%-a között lehet. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 341 2019-ben az eredményességi felülvizsgálat alapján az éves végrehajtási jelentések kézhezvételétől számított két hónapon belül az Európai Bizottság határozatot hoz mindegyik tagállam tekintetében, hogy mely operatív programok mely prioritásai teljesítették a részcélokat. Amennyiben egy prioritás teljesítette a meghatározott részcélokat, a prioritás számára megállapított eredményességi tartalék összegét véglegesen kifizetettnek kell tekinteni. Amennyiben egy prioritás nem teljesítette a meghatározott részcélokat, akkor három hónapon belül a tagállamnak javaslatot kell tennie az operatív program megfelelő módosításával az eredményességi tartalék más prioritásokra történő átcsoportosítására. Amennyiben az eredményességi felülvizsgálat azt mutatja, hogy súlyos mulasztás történt, ami miatt egy adott prioritás nem érte el a kitűzött részcélokat, és ennek okai egyértelműen megállapítható végrehajtási hiányosságok, az Európai Bizottság leghamarabb az értesítéstől számított öt hónapon belül felfüggesztheti az operatív program prioritására szánt összes időközi kifizetését vagy annak egy részét. 3.2.2. Pénzügyi adatok továbbítása A tagállam január 31-ig, július 31-ig és október 31-ig elektronikus úton megküldi az Európai Bizottság részére az operatív programok nyomon követése céljából minden egyes operatív programra vonatkozóan, prioritási tengelyenként megbontva a következőket: a) a támogatásra kiválasztott projektek száma, összes költsége és elszámolható közkiadása; b) a kedvezményezettek által az irányító hatóság felé benyújtott és elszámolt összes kiadás. A január 31-ig megküldött adatszolgáltatás tartalmazza továbbá a fenti adatok bontását beavatkozási kategóriák szerint is. Az adattovábbítás a CPR 50. cikk (2) bekezdésében említett pénzügyi adatok benyújtására vonatkozó előírás teljesítésének minősül. Az adott és a következő pénzügyi évben várhatóan benyújtásra kerülő kifizetési kérelmek összegére vonatkozó előrejelzést csatolnia kell a tagállamnak a január 31-i és július 31-i adatszolgáltatásához. 3.2.3. A kezdeti előfinanszírozás kifizetése Az Európai Bizottság az operatív program jóváhagyásáról szóló határozatát követően a teljes programozási időszakra kifizeti a kezdeti előfinanszírozás összegét, ami a költségvetési szükségleteknek megfelelően részletekben történik. A kezdeti előfinanszírozás kizárólag az operatív program végrehajtása érdekében a kedvezményezettek részére történő kifizetésekre használható fel. A részletek százalékos nagyságát a finanszírozó alapokra vonatkozó specifikus szabályok határozzák meg a következők szerint: a) 2014-ben az operatív programhoz a teljes programozási időszak alatt az alapokból és az ETHA-ból nyújtott hozzájárulás összegének 1%-a, vagy 1,5%-a, ha a tagállam stabilizációs célból támogatásban részesült; 342 Kohéziós politika 2014–2020 b) 2015-ben az operatív programhoz a teljes programozási időszak alatt az alapokból és az ETHA-ból nyújtott hozzájárulás összegének 1%-a, vagy 1,5%, ha a tagállam stabilizációs célból támogatásban részesült; c) 2016-ban az operatív programhoz a teljes programozási időszak alatt az alapokból és az ETHA-ból nyújtott hozzájárulás összegének 1%-a. Ha az operatív programot 2015-ben vagy később fogadja el az Európai Bizottság, akkor az első részletet a korábbi évekre vonatkozó összeggel együtt az elfogadás évében fizeti ki. 2016–2023 között minden év július 1-jéig éves előfinanszírozás kifizetésére is sor kerül. Az előfinanszírozás százalékos nagysága az alapokból és az ETHA-ból a teljes programozási időszakban nyújtott támogatás alábbiak szerinti aránya: • 2016: 2% • 2017: 2,625% • 2018: 2,75% • 2019: 2,875% • 2020–2023 között: 3%. A kezdeti előfinanszírozás értékének meghatározásához a teljes programozási időszakra szóló támogatási összegből le kell vonni az operatív program eredményességi tartalékából eredetileg biztosított összegeket. Az éves előfinanszírozás összegének a 2020-szal záruló időszakra történő kiszámításakor a teljes programozási időszakra szóló támogatási összegből le kell vonni az operatív program eredményességi tartalékából eredetileg biztosított összegeket. 56. táblázat Éves előfinanszírozás összege Alap(ok) ERFA–ESZA, KOHÉZIÓS ALAP – ETHA EMVA kezdő 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020–2023 1% vagy 1,5% 1% vagy 1,5% 1% – – – – 1% 1% éves kezdő 2% 1% 2,625% 2,75% 2,875% 3% nincs éves előfinanszírozás Forrás: Kondrik szerkesztése Az Európai Bizottság felé benyújtott kifizetési kérelmek összegéből kezdeti előfinanszírozásként kifizetett összegekkel legkésőbb a program lezárásakor teljes egészében el kell számolni, azt vissza kell vonni a kifizetések értékéből. 3.2.4. Az euró használata A tagállamok által benyújtott és az Európai Bizottság által elfogadott operatív programokban szereplő összegeket, az adatszolgáltatásokban szereplő várható kiadásokat, a költség- 3. Modul – pénzügyi menedzsment 343 nyilatkozatokat, a kifizetési kérelmeket, az elszámolásokat, valamint az éves végrehajtási jelentésekben és a záró végrehajtási jelentésekben említett kiadásokat euróban kell megadni. Azoknak a tagállamoknak, amelyek a kifizetési kérelem benyújtásának időpontjában még nem vezették be az eurót hivatalos pénznemükként, a nemzeti pénznemükben felmerült kiadások összegét át kell számítaniuk euróra. Ezt az Európai Bizottság azon hónapban érvényes átváltási árfolyamán kell átszámítani euróra, amelyikben az érintett operatív program igazoló hatósága a költséget elkönyvelte. Az árfolyamot az Európai Bizottság minden hónapban elektronikus úton közzéteszi. Amikor egy tagállam bevezeti az eurót, az átszámítási eljárást továbbra is alkalmazni kell valamennyi olyan kiadásra, amelyet az igazoló hatóság a nemzeti pénznem és az euró közötti rögzített átváltási árfolyam hatálybalépését megelőzően könyvelt el. 3.2.5. A kifizetések szabályai Az Európai Bizottság az ESB-alapokból származó hozzájárulás kifizetését az operatív program részére a költségvetési előirányzatoknak megfelelően és a rendelkezésre álló finanszírozás függvényében teljesíti. Az eredményességi tartalék kötelezettségvállalási előirányzataihoz kötődő kifizetésekre nem kerül sor az eredményességi tartalék végleges elosztása előtt. A kifizetéseket az érintett finanszírozást nyújtó alap legkorábbi, nyitott költségvetési kötelezettségvállalásainak terhére kell teljesíteni. A kifizetés történhet: • előfinanszírozás, • időközi kifizetések, • valamint végsőegyenleg-kifizetés formájában. A tagállam gondoskodik arról, hogy az operatív program lezárásakor a kedvezményezettek részére kifizetett közkiadás összege az Európai Bizottság által a finanszírozást nyújtó alapokból a tagállam részére kifizetett hozzájárulással legalább egyenlő mértékű legyen. A finanszírozó alapra vonatkozó specifikus szabályok határozzák meg az időközi kifizetésként, valamint végsőegyenleg-kifizetésként az Európai Bizottság által visszatérítendő összegek kiszámításának szabályait. Ez az összeg az elszámolható kiadásra vonatkozó konkrét társfinanszírozási aránytól függ. Időközi kifizetésként az Európai Bizottság visszatéríti a kifizetési kérelmekben szereplő, a prioritásokra vonatkozó elszámolható kiadás és az operatív programot jóváhagyó határozatban szereplő egyes prioritásokra vonatkozó társfinanszírozási arány felhasználásával kiszámolt összeg 90%-át. Az Európai Bizottság dönt azokról a fennmaradó összegekről, amelyeket időközi kifizetés keretében visszatérít vagy visszafizettet. Az ESB-alapokból vagy az ETHA-ból a prioritáshoz időközi kifizetések, illetve végsőegyenleg-kifizetés formájában nyújtott hozzájárulás nem lehet magasabb, mint: a) a prioritásra vonatkozóan a kifizetési kérelemben megjelölt elszámolható közkiadás; vagy b) az Európai Bizottságnak az operatív programot jóváhagyó határozata szerint az ESBalapokból vagy az ETHA-ból a prioritáshoz történő hozzájárulás. Az Európai Bizottság pénzügyi korrekciót hajt végre valamely operatív programnak nyújtott hozzájárulás egészben vagy részben történő visszavonásával és a támoga- 344 Kohéziós politika 2014–2020 tás összegének a tagállam általi visszafizettetésével annak érdekében, hogy kizárja az uniós finanszírozásból az alkalmazandó jogot sértő kiadásokat (bővebben lásd a 2.7. fejezetben). A 2014–2020-as programozási időszakban újdonságként megjelenik az adott év július 1-től a következő év június 31-ig tartó számviteli év fogalma. Az Európai Bizottságnak benyújtandó kifizetési kérelemnek tartalmaznia kell valamennyi olyan információt, amelyre az Európai Bizottságnak szüksége van a költségvetési rendelet 68. cikke (3) bekezdésének megfelelő számlák ellenőrzéséhez. A kifizetési kérelmek tartalmazzák minden prioritás tekintetében: a) a kedvezményezetteknél felmerült és a projektek végrehajtása során általuk kifizetett elszámolható kiadások teljes összegét, az igazoló hatóság számviteli rendszerében nyilvántartott adatok szerint; b) a projektek végrehajtása során felmerült közkiadások teljes összegét, az igazoló hatóság számviteli rendszerében nyilvántartott adatok szerint. A kifizetési kérelemben foglalt elszámolható kiadásokat kiegyenlített számlákkal vagy azonos bizonyító erejű számviteli bizonylatokkal kell alátámasztani. Kivéve egyes átalányon alapuló támogatási formáknál, ahol a kifizetési kérelemben az alkalmazandó alap szerint kiszámított költségeket kell feltüntetni. Az EUMSz 107. cikke szerinti támogatási rendszerek esetében a kifizetési kérelemben szereplő költségeknek megfelelő, közpénzből való hozzájárulást a támogatást nyújtó szervezet fizeti ki a kedvezményezettek számára. Az állami támogatások esetében a kifizetési kérelmek magukban foglalhatják a kedvezményezetteknek a támogatást nyújtó szervezetek által fizetett előlegeket, az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén: a) ezen előleg megadása valamely bank vagy egyéb, a tagállamban székhellyel rendelkező pénzügyi intézmény által kibocsátott bankgaranciától függ, illetve valamely közigazgatási intézmény vagy a tagállam által nyújtott garanciakeret vonatkozik rá; b) ezen előleg összege nem haladhatja meg a kedvezményezettnek egy adott projektre odaítélt támogatás teljes összegének 40%-át; c) ezen előleget a projekt végrehajtása során a kedvezményezettek által fizetett kiadások fedezik, és azt számlákkal vagy azokkal egyenértékű bizonyító erejű számviteli bizonylatokkal kell igazolni az előleg kifizetésétől számított legkésőbb három éven belül vagy – amennyiben ez hamarabbi időpont – 2023. december 31-ig, aminek elmulasztása esetén a következő kifizetési kérelmet megfelelően helyesbíteni kell. A fent említett típusú előlegeket tartalmazó kifizetési kérelem külön tartalmazza az operatív programból előlegként kifizetett teljes összeget, a kedvezményezettek által az előleg kifizetésétől számított három éven belül a kifizetett kiadások által fedezett összeget, valamint azt az összeget, amelyet nem fedeznek a kedvezményezettek által kifizetett kiadások, és amelyekre vonatkozóan a hároméves időszak még nem telt le. Az első időközi kifizetési kérelem nem készíthető el mindaddig, amíg nem értesítették az Európai Bizottságot a CPR-rendelet 124. cikkel összhangban kijelölt irányító hatóságokról és igazoló hatóságokról. Az igazoló hatóság rendszeresen benyújtja a számviteli rendszerében nyilvántartott, a számviteli évre vonatkozó összegekről az időközi kifizetési kérelmeket az Európai Bizottság részére. Amennyiben az igazoló hatóság úgy ítéli meg, 345 3. Modul – pénzügyi menedzsment ezeket az összegeket az azt követő számviteli években benyújtott kifizetési kérelmekbe is felveheti. Az igazoló hatóság az adott évre vonatkozó utolsó időközi kifizetési kérelmét legkésőbb a következő számviteli év július 31-ig nyújtja be az Európai Bizottsághoz. Ez minden esetben meg kell előzze a következő számviteli évre vonatkozó első időközi kifizetési kérelmet. Nem történhet időközi kifizetés olyan operatív programra, amelynek az éves végrehajtási jelentését nem küldték meg az Európai Bizottságnak a specifikus szabályoknak megfelelően. A finanszírozási eszközök rendelkezésre állásának függvényében az Európai Bizottság az időközi kifizetést legkésőbb a kifizetési kérelemnek az Európai Bizottság által történt igazolt átvételét követő 60 napon belül teljesíti. 66. ábra Számviteli év és a kifizetési kérelmek benyújtása Forrás: Kondrik szerkesztése A számviteli időszak végét követő év május 31-ig az Európai Bizottság a költségvetési rendelet 59. cikkének (6) bekezdésével összhangban alkalmazza a számlák vizsgálatára és elfogadására vonatkozó eljárásokat, és tájékoztatja a tagállamokat arról, hogy elfogadja-e a számlákat, hogy a számlák teljesek, pontosak és megfelelnek a valóságnak a finanszírozó alapokra vonatkozó specifikus szabályok szerint. 3.2.6. Kedvezményezettek számára teljesített kifizetések A kezdeti és az éves előfinanszírozásból, illetve az időközi kifizetésekből származó finanszírozási eszközök rendelkezésre állásának függvényében az irányító hatóságok biztosítják, hogy a kedvezményezettek az elszámolható közkiadások összegét teljes egészében megkapják, a kifizetési kérelem kedvezményezett általi benyújtásnak időpontját követő 90 napon belül. A kifizetési határidőt az irányító hatóság a következő kellően indokolt esetek valamelyikében megszakíthatja: 346 Kohéziós politika 2014–2020 a) a kifizetési kérelemben szereplő összeg nem esedékes, vagy nem nyújtották be a megfelelő igazoló dokumentumokat; b) az adott kiadást érintő esetleges szabálytalanságra vonatkozó vizsgálat indult. Az érintett kedvezményezetteket írásban kell tájékoztatni a kifizetés megszakításáról és annak indokairól. Nem alkalmazható olyan levonás, visszatartás vagy bármilyen további külön díj vagy azzal megegyező hatású egyéb díj, amely csökkentené a kedvezményezettek számára kifizetendő összegeket. 3.2.7. Elszámolható kiadás záráskor pénzügyi eszközök esetén A program zárásakor elszámolhatónak tekinthetők a végső kedvezményezettek számára eszközölt kifizetések. Kiemelten fontos elem, hogy pénzügyi eszközök esetében gyakorlatilag az elszámolhatósági időszakon kívül eső beavatkozásokhoz kapcsolódó tételek is elszámolhatók, mivel a szabályozás szerint elszámolhatónak minősülnek az elszámolhatósági időszakot követő tíz éven belül kifizetésre kerülő kamat- és garanciadíj-támogatások tőkésített értékei. Elszámolhatóak továbbá záráskor a menedzsmentköltségek és -díjak. Hasonló megfontolásból tőkebefektetés esetén az elszámolhatósági időszakot követő hét éven belüli újabb, kiegészítő beruházások is elszámolhatók, amennyiben az indító beruházás az elszámolhatósági időszakon belülre esik. Itt az időszakon túl kifizetett források nem haladhatják meg a teljes rendelkezésre álló keret 30 százalékát. A menedzsmentre fordított kiadások esetében alapvetően két díjtételtípust különböztetünk meg. Menedzsmentköltségek alatt a számlával igazolható költségtételeket értjük, miközben menedzsmentdíjnak a menedzsment szolgáltatásért megállapított díjat nevezzük. A pénzügyi eszköz kamatait és egyéb bevételeit szabály szerint a pénzügyi eszköz eredeti céljának megfelelően kell felhasználni. Ez vonatkozik a visszaáramló forrásokra is. A pénzügyi eszközök esetében az elszámolhatósági időszakot követően megmaradó források kezelésének szabályozása is szükséges. Ennek keretében a szabályozás kimondja, hogy a forrásokat (beleértve az elszámolhatósági időszakot követő nyolc éven belül keletkező bevételeket) is az eredeti célnak megfelelően kell felhasználni, amennyiben erre még tényleges piaci igény mutatkozik. 3.3. Az intézményrendszer pénzügyi feladatai 3.3.1. Igazoló hatóság és feladatai Az igazoló hatósági feladatokat a Magyar Államkincstár látja el. A Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján a Magyar Államkincstár az államháztartásért felelős miniszter irányítása alatt álló központi hivatal. Az igazoló hatóság feladatait a Magyar Államkincstár Alapszabálya és a Szervezeti és Működési Szabályzata [a 22/2015. (XI. 30.) NGM utasítással módosított 8/2015. (III. 26.) NGM utasítás] tartalmazza. A Magyar Államkincstár szervezetén belül az igazoló hatósági feladatokat az EU 3. Modul – pénzügyi menedzsment 347 Támogatások Elszámolási Főosztály, illetve az EU Támogatások Szabályossági Főosztály látja el. Az igazoló hatósági feladatokat ellátó főosztályok felett a szakmai felügyeletet a Magyar Államkincstár pénzforgalmi elnökhelyettese gyakorolja. A 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet szerint a Magyar Államkincstár igazoló hatósági feladatkörében: a) az ESB-alapokból származó támogatások folyósítása érdekében összeállítja az operatív programokra vonatkozó átutalás- vagy kifizetésigénylési dokumentációt, igazolja a költségnyilatkozatok számszaki pontosságának és megbízhatóságának, valamint a költségek alátámasztottságának ellenőrzésére irányuló eljárások európai uniós és nemzeti jogszabályoknak való megfelelőségét, és benyújtja az igazolt átutalás-/ kifizetésigénylési dokumentációt az Európai Bizottság részére; b) a költségek megfelelőségének ellenőrzése érdekében tényfeltáró vizsgálatot és tényfeltáró látogatást végez a pénzügyi lebonyolításban részt vevő szervezeteknél; c) az irányító hatóság által az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter útján megküldött kifizetési ütemezések alapján összeállítja és benyújtja a tárgyévre és a következő évre vonatkozó kifizetési előrejelzéseket az Európai Bizottság részére az adott év január 31-ig, valamint július 31-ig; d) fogadja az ESB-alapokból származó támogatásokat az Európai Bizottságtól; e) a monitoring és információs rendszerben vezeti az igazoló hatóság pénzügyi nyilvántartásait, ennek keretében nyilvántartja az ESB-alapokból származó támogatás részben vagy egészben történő törlése következtében visszafizetendő, valamint visszavont összegeket; f) végrehajtja az adminisztratív hibák, valamint az operatív program megvalósítása során bekövetkezett szabálytalanságok következtében szükségessé váló pénzügyi korrekciókat, és elszámol az alapokból származó visszafizetett támogatásokról az Európai Bizottsággal; g) elkészíti az Európai Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom-rendelet (a továbbiakban: költségvetési rendelet) 59. cikke (5) bekezdés a) pontjában említett beszámolókat, és igazolja e beszámolók teljességét, pontosságát, hitelességét és megfelelőségét, h) biztosítja az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 126. cikk g) pontjában meghatározott számviteli nyilvántartási feladatok ellátását, amelynek keretében a támogatásokról a monitoring és információs rendszer alkalmazásával – központosított, valamennyi operatív programra teljeskörűen kiterjedő, a számviteli törvény előírásai alapján, a kettős könyvvitel módszerével vezetett, eredményszemléletű számviteli nyilvántartásokat vezet, és összeállítja az éves beszámolót. Az igazoló hatósági feladatok ellátása az előző programozási időszak igazoló hatósági gyakorlatára épül. Az igazoló hatóság kifizetési, számviteli, igazolási és belső ellenőrzési folyamatai, illetve adminisztrációs támogató tevékenységei együttesen biztosítják a támogatások megfelelően nyilvántartott és ellenőrzött formában történő kezelését, pénzügyi lebonyolítását, igazolását és számviteli nyilvántartását. 348 Kohéziós politika 2014–2020 Az EU Támogatások Elszámolási Főosztály kezeli a Magyar Államkincstárban nyitott bankszámlán az ESB-alapok operatív programjaira az Európai Bizottságtól érkező támogatásokat, végzi a támogatások utólagos elszámolását (közösségi hozzájárulás rendezését) operatív program szinten, és az alapok hozzájárulásának átutalási folyamatát, valamint elvégzi az ebből adódó nyilvántartási és adatszolgáltatási feladatokat, továbbá a felhasznált uniós támogatások alapján a költségnyilatkozatok és átutalási kérelmek kiállítását, a kifizetési előrejelzések Európai Bizottság részére történő megküldését, és a szabálytalansági jelentések nyilvántartását és továbbítását az OLAF Koordinációs Iroda részére, valamint elvégzi az ebből adódó nyilvántartási és adatszolgáltatási feladatokat. Az EU Támogatások Szabályossági Főosztály az ESB-alapok operatív programjai vonatkozásában a költségigazoló nyilatkozatok alátámasztására vonatkozó információk feldolgozását és összesítését végzi el, beleértve az ellenőrzési hatóság és más ellenőrzési szervezetek által végzett ellenőrzésekről szóló jelentések figyelembevételét és az igazoló hatóság szervezeti egységei által végzett tényfeltáró látogatások és vizsgálatok során gyűjtött ellenőrzési eredményeket is. Az igazoló hatóság belső ellenőrzését a Magyar Államkincstár Ellenőrzési Főosztálya látja el. Az igazoló hatóság, az irányító hatóságok és a közreműködő szervezetek, továbbá az audit hatóság közötti együttműködés kereteit, az információ-továbbítási útvonalakat és a jelentéstételi kötelezettségeket a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet szabályozza. Az igazoló hatóság az igazolási tevékenységének alátámasztása érdekében dokumentum alapú tényfeltáró vizsgálatot végez, illetve helyszíni tényfeltáró látogatást tesz az irányító hatóságoknál és a közreműködő szervezeteknél. A tényfeltáró vizsgálat során az igazoló hatóság meggyőződik arról, hogy a kedvezményezett által benyújtott elszámolások ellenőrzése kellő megalapozottságot nyújt-e a költségek elszámolhatóságának megállapításához, illetve hogy a kedvezményezetti elszámolások feldolgozása során érvényesülnek-e azok az ellenőrzések, amelyek biztosítják az informatikai rendszerbe bekerülő adatok pontosságát és megbízhatóságát. Az igazoló hatóság jogosult a költségigazoló nyilatkozat alátámasztásához kapcsolódó, kiegészítő információ kérésére, melyet az irányító hatóságok, illetve a közreműködő szervezet köteles haladéktalanul az igazoló hatóság rendelkezésére bocsátani. A kedvezményezett által felhasznált támogatásokat az irányító hatóság/közreműködő szervezet a kifizetési kérelem és a benyújtott alátámasztó dokumentumok, a projekttel kapcsolatos jelentések alapján, illetve helyszíni ellenőrzés keretében ellenőrzi, a projekt nagyságrendjének és komplexitásának függvényében. Az elszámolható költségeket és az ezek alapján kifizethető támogatási összegeket az informatikai rendszerben rögzíti. A költségnyilatkozatot az igazoló hatóság állítja össze a monitoring és információs rendszerben operatív programonkénti és finanszírozó alaponkénti bontásban a likviditási igényeknek megfelelő gyakorisággal. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 349 67. ábra Költségnyilatkozatok összeállítása és benyújtása az Európai Bizottság részére Forrás: Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program rendszerleírás A kizárólag az ESB-alapok operatív programjainak támogatási körében alkalmazandó monitoring és információs rendszer biztosítja, hogy a költségnyilatkozatba csak az ESBalapok operatív programjai körében felmerült támogatási szerződések alapján felhasznált támogatások adatai kerülhetnek bele. Egy adott támogatási szerződés alapján elszámolt költségre vonatkozóan a költségnyilatkozatba való bekerülés feltételei az alábbiak: 1. az irányító hatóság / közreműködő szervezet a támogatási szerződés adatait a monitoring és információs rendszerben rögzítette; 2. az irányító hatóság / közreműködő szervezet irányítási és ellenőrzési rendszere (dokumentumalapú ellenőrzései és helyszíni ellenőrzései) biztosította, hogy a kedvezményezett a támogatást a támogatási szerződésben rögzítettek szerint használta fel, illetve amennyiben nem, a szabálytalanságok kezelését megfelelően végezték el; 3. a jóváhagyott elszámolások alapján az elszámolt költségek támogatási részét kiutalják a kedvezményezettnek; 4. a folyósított támogatás európai uniós részét az igazoló hatóság a Miniszterelnökség részére utólagosan megtérítette (vagy legalább kötelezettséget vállalt a megtérítésére). A monitoring és információs rendszer számviteli moduljában történik az elkülönített, zárt, eredményszemléletű kettős könyvvezetés, az ESB-alapok operatív programjaira kapott támogatások vonatkozásában. A kialakított számlatükör felépítése lehetővé teszi az információk gyűjtését alaponként, operatív programonként és prioritások szerint is. A számviteli 350 Kohéziós politika 2014–2020 modulban rögzítenek minden, a támogatások lebonyolításához kapcsolódó, pénzügyi hatással járó gazdasági eseményt az adott évre vonatkozóan. Minden adatot alapdokumentumokkal alátámasztva, a működési kézikönyvben meghatározott tartalommal rögzítenek. Az igazoló hatóság köteles a támogatások számviteli elszámolását szabályozó számviteli kézikönyvet a hozzá kapcsolódó ellenőrzési nyomvonalakkal elkészíteni, amelynek részei: • számviteli folyamatok eljárási rendje; • számvitel politika, számlatükör, számlarend; • bizonylati album. A költségnyilatkozat és az átutalási kérelem kiállítását megelőzően az igazoló hatóság pénzügyi ellenőrzést végez, ellenőrzi, hogy a szabálytalanság miatt felfüggesztett szerződések új költségadatai ne kerüljenek be a költségnyilatkozatba, továbbá kiállítják a költségigazoló nyilatkozatot, melynek alátámasztására többek között az ellenőrző szervezetek által készített ellenőrzési jelentések, az irányító hatósági/közreműködő szervezeti hitelesítési jelentések és az igazoló hatóság által saját hatáskörben végzett tényfeltáró vizsgálatok, látogatások eredményei szolgálnak. Az igazoló hatóság saját hatáskörben is végez vizsgálatokat annak érdekében, hogy meggyőződhessen arról, hogy a költségnyilatkozat pontos, megbízható nyilvántartási rendszerekből származik, és ellenőrizhető dokumentumokon alapul. Ennek érdekében tényfeltáró vizsgálat keretében előzetesen, a közösségi hozzájárulás rendezését megelőzően, illetve utólagosan, az adott időszakban közösségi hozzájárulás rendezésben történt elszámolások alapján, mintavételes kiválasztással vizsgálja a dokumentumalapú adatok és a monitoring és információs rendszerben rögzített adatok egyezőségét, valamint az adatbevitel és -feldolgozás szabályszerűségét. A költségnyilatkozatokban szereplő költségekkel kapcsolatos eljárásokról és vizsgálatokról az irányító hatóságtól az igazoló hatóság havi rendszerességgel kap információt a hitelesítési jelentéseken keresztül, továbbá a rendszer egészének vizsgálatára irányuló ellenőrzések jelentéseiből. Emellett az igazoló hatóság kockázatelemzés alapján helyszíni tényfeltáró látogatások keretében maga is vizsgálja az írásos és az alkalmazott eljárások összhangját a pénzügyi lebonyolítás egyes lépései, a helyszíni szemlék, a szabálytalanságok kezelése és a hitelesítési jelentési rendszer működtetése tekintetében az irányító hatóságoknak / közreműködő szervezeteknél. A költségadatok számszaki megfelelőségét biztosítja továbbá a számviteli modul működése, amely a finanszírozási modul adataiból építkezve, de az eredményszemléletű kettős számviteli rendszer alapelveinek érvényesítésével vezetett egységes nyilvántartási rendszert eredményez. Az igazoló hatóság az audit hatóság által vagy annak hatáskörében elvégzett valamennyi ellenőrzésről készült jelentést közvetlenül megkapja, azok ellenőrzési eredményeit összegzi és feldolgozza, a gyakrabban előforduló hibák, hiányosságok tényét a tényfeltáró látogatások alapját képező kockázatelemzés elkészítése során figyelembe veszi, a költségnyilatkozat kiállítását korlátozó hiányosságokra vonatkozóan megfogalmazott ellenőrzési javaslatok nyomán elkészített intézkedési tervek megvalósulását figyelemmel kíséri. A monitoring és információs rendszer (illetve annak megfelelő alkalmazása, a rendszer biztonsága és a felhasználói jogosultságok megfelelő kiosztása) biztosítja, hogy a költségnyilatkozatban elszámolt költségek kizárólag az ESB-alapok operatív programjai keretében 3. Modul – pénzügyi menedzsment 351 jóváhagyott projektekben merültek fel, oly módon, hogy a rendszerben egy adott projekt teljes életciklusa nyomon követhető a pályázat beadásától a végső pénzügyi zárásig. Az igazoló hatóság nyilvántartást vezet a közösségi hozzájárulás egy részének vagy egészének törlése következtében visszafizetendő, valamint visszavont összegekről. A nyilvántartás alapján az igazoló hatóság a költségnyilatkozat mellékleteként tájékoztatást ad az Európai Bizottságnak az adott elszámolási időszakban szabálytalanság miatt követelt és befolyt, ezáltal a költségnyilatkozatból levont összegekről. E nyilvántartás vezetésében az igazoló hatóság az informatikai rendszerben rögzített adatokra támaszkodik. Az igazoló hatóság biztosítja, hogy a kedvezményezettek által jogosulatlanul felhasznált támogatási összegeket a behajtásukat követően (az igazoló hatóság számláján történő jóváírást követően), az operatív program lezárását megelőzően a következő költségnyilatkozatból történő levonással az Európai Unió általános költségvetésébe visszafizessék. Ennek érdekében a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet előírja, hogy az irányító hatóság köteles visszautalni az igazoló hatóság vonatkozó operatív program kincstári számlájára minden olyan EU-támogatási összeget, amelyet szabálytalanság miatt tévesen vagy jogosulatlanul használtak fel, vagy fizettek ki a kedvezményezett részére, és azt elszámolták a Bizottsággal (bekerült a költségnyilatkozatba), illetve amely a Bizottság döntése alapján keletkezett (amennyiben az Európai Bizottság visszafizetési kötelezettségről szóló határozatot hozott Magyarország vonatkozásában). Az igazoló hatóság nem kerül közvetlen kapcsolatba a panaszkezelési eljárásokkal, kizárólag tényfeltáró látogatások keretében vizsgálja az írásos és az alkalmazott eljárások összhangját. Az irányító hatóságok felelőssége annak biztosítása, hogy a már kifizetett és az igazoló hatóságtól lehívott, de szabálytalanul felhasznált támogatási összegeket a kedvezményezettektől behajtsa. Az igazoló hatóság biztosítja, hogy a kedvezményezettek által jogosulatlanul felhasznált támogatási összegeket a behajtásukat követően (az igazoló hatóság számláján történő jóváírást követően), az operatív program lezárását megelőzően a következő költségnyilatkozatból történő levonással, illetve amennyiben a visszatérítendő összeg meghaladja az igényelt összeget, akkor – központi költségvetés uniós költségvetési erőirányzatainak terhére – visszautalással, az Európai Unió általános költségvetésébe visszatérítsék. A monitoring és információs rendszer nyilvántartja az összes szabálytalansággyanús esetet, illetve szabálytalansági eljárás megindítása esetén a vizsgálattal, a szabálytalanságról szóló döntéssel, a megtett intézkedésekkel kapcsolatos információt, beleértve az adós főkönyvet, mely tartalmazza a kedvezményezettekkel szembeni, szabálytalanságból eredő követelésekkel kapcsolatos adatokat. A monitoring és információs rendszer biztosítja, hogy azok a szabálytalansággal érintett összegek, amelyeket korábban kifizettek, illetve az Európai Bizottsággal elszámoltak, de időközben a kedvezményezett visszatérítette, a következő költségnyilatkozatból levonják. Az igazoló hatóság az irányító hatóság által a monitoring és információs rendszerben nyilvántartott adatok alapján elkészített, a közösségi jogszabályok alapján a jelentéstételi kötelezettség alá tartozó szabálytalanságokról vagy visszaélésekről, az ezekkel kapcsolatban megtett intézkedésekről, illetőleg a folyamatban levő államigazgatási, bírósági eljárások helyzetéről szóló szabálytalansági jelentést megküldi az OLAF Koordinációs Iroda részére. 352 Kohéziós politika 2014–2020 Az igazoló hatóság évente egyszer kimutatást küld az Európai Bizottság részére a visszavont, visszafizetett, valamint a behajtásra váró összegekről, a behajtási eljárás megindításának éve szerinti csoportosításban. 3.3.2. Az irányító hatóság és feladatai A kedvezményezett által benyújtott jelentések, nyilatkozatok és kifizetési igénylések formai és tartalmi ellenőrzése folyamatba épített – dokumentumalapú és helyszíni – ellenőrzés keretében valósul meg, melynek során a hitelesítést végző szervezetek azt vizsgálják meg, hogy a kedvezményezett a támogatási szerződésben rögzített, vagy a támogatási kérelem alapján vállalt kötelezettségeit – a vonatkozó európai uniós és nemzeti jogszabályokkal összhangban – teljesítette-e. A dokumentumalapú ellenőrzés során a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet mellékletében foglalt szempontok ellenőrzésére kerül sor, figyelemmel a következőkre: a) a projekt támogatási szerződésének megfelelő fizikai és pénzügyi előrehaladása és azok összhangja; b) a benyújtott számla valós költségeken alapul-e, a program keretében jóváhagyott projekt kapcsán merült-e fel, és megfelel-e a támogatási szerződésben vállalt kötelezettségeknek és szakmai célkitűzéseknek; c) szállítói finanszírozás esetén a kedvezményezett vagy a támogatási szerződésben megnevezett, a projekt végrehajtásában részt vevő kifizette-e a számla teljes ös�szegének a támogatáson felüli részét, utófinanszírozás esetén a számla összegét; a teljesítés igazolása és megalapozottsága; d) a kedvezményezett köztartozásmentességének ellenőrzése a monitoring és információs rendszeren keresztül; e) a kettős finanszírozás elkerülésére vonatkozó előírások teljesülése; f) a benyújtott számlán szereplő teljesítés összhangban van-e a versenyeztetésre vonatkozó uniós és nemzeti előírásokkal; g) mely költségvetési fejezet biztosította a kifizetett költségek forrását, ha a projekt fedezetét kizárólag központi költségvetési forrásból előlegezték meg; h) az elszámolásra benyújtott költségek szokásos piaci árnak való megfelelése azáltal, hogy az ellenőrzést alátámasztó dokumentumot az irányító hatóság köteles a monitoring és információs rendszerben rögzíteni. A fentieken túlmenően a tájékoztatással és a nyilvánossággal kapcsolatos kötelezettségek teljesítését, valamint a környezeti fenntarthatóság és az esélyegyenlőség érvényesítését folyamatosan, de legkésőbb a záró kifizetési igénylés jóváhagyásáig ellenőrizni kell. A folyamatba épített ellenőrzés részeként az irányító hatóság kockázatelemzésen alapuló mintavételezéssel kiválasztott projektek vonatkozásában helyszíni ellenőrzést végez. A helyszíni ellenőrzések gyakoriságára vonatkozó, a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendeletben meghatározott általános szabályok [145. § (2)–(4)] figyelembe veszik a projekthez nyújtott támogatások nagyságát: • Az 50 millió forint alatti támogatással megvalósuló projektek esetén az irányító hatóság – kockázatelemzés alapján – legalább a projektek 5%-át a helyszínen ellenőrzi 3. Modul – pénzügyi menedzsment 353 a projekt pénzügyi befejezését megelőzően. Ha az 50 millió forint alatti támogatással megvalósuló projektek esetén a jóváhagyott kifizetési igénylése(ke)n belül az ös�szesítővel elszámolt összes támogatás meghaladja a tízmillió forintot, a projektek legalább 15%-át egyszer ellenőrizni kell a pénzügyi befejezést megelőzően. • Ha a projekthez nyújtott támogatás 50 millió és 500 millió forint közé esik, az irányító hatóság a projektet legalább egyszer – ha a kockázatelemzés korábban nem indokolja – a projekt pénzügyi befejezését megelőzően a helyszínen ellenőrzi. • Ha a projekthez nyújtott támogatás meghaladja az 500 millió forintot, az irányító hatóság a projektet évente legalább egyszer, és a projekt pénzügyi befejezését megelőzően a helyszínen ellenőrzi. A helyszíni ellenőrzések gyakoriságának az auditok által kimutatott kockázatok mértékével is arányban kell állniuk. A programozási időszak elején az irányító hatóság kidolgozza a helyszíni ellenőrzési módszertant, amit évente felülvizsgál. A módszertan alapján kockázatelemzés készül. A helyszíni ellenőrzések gyakoriságára vonatkozó előírások és a kockázatelemzés alapján összeállítják az éves helyszíni ellenőrzési tervet. A helyszíni ellenőrzések időbeliségüket tekintve lehetnek közbenső, záró vagy fenntartási időszakban végzett helyszíni ellenőrzések. Tervezettségük szempontjából lehetnek tervezett vagy rendkívüli helyszíni ellenőrzések. A helyszíni ellenőrzések fő fókusza a termékek, szolgáltatások tényleges teljesülésének ellenőrzése, amely dokumentumalapon nem ellenőrizhető. Emellett ellenőrzik a projekthez kapcsolódó, eredeti alátámasztó dokumentumok rendelkezésre állását is. A helyszíni ellenőrzések során ellenőrizni kell különösen: a) a projekt támogatási szerződésnek megfelelő fizikai és pénzügyi előrehaladását és azok összhangját; b) azt, hogy a kifizetési igényléshez benyújtott alátámasztó bizonylatok és dokumentumok eredeti példányai rendelkezésre állnak; c) a kifizetési igényléshez benyújtott összesítőkhöz kapcsolódó elszámoló bizonylatokat; d) az elszámoló bizonylatokhoz tartozó szerződéseket és a kapcsolódó teljesítésigazolásokat; e) a kedvezményezett által benyújtott nyilatkozat összhangját az azt megalapozó bizonylatokkal; f) a termékek, szolgáltatások teljesítésének a támogatási szerződéssel való összhangját; g) a nyilvánosságra és tájékoztatásra vonatkozó közösségi és hazai szabályok betartását, a környezeti fenntarthatóság és esélyegyenlőség érvényesítését; h) a közbeszerzésekre vonatkozóan a korábban már benyújtott dokumentumok eredeti dokumentumokkal való összhangját, a benyújtott dokumentumok valódiságát, a dokumentumok megőrzésére vonatkozó szabályokat; i) a projektszintű elkülönített számviteli nyilvántartás vezetését; j) a projektben vállalt indikátorok és projektszintű mérföldkövek teljesülését, visszatérítendő támogatás esetén azoknak a végrehajtási feltételeknek a teljesülését, amelyek figyelembevételével az irányító hatóság a visszatérítéssel érintett támogatás arányát meghatározza. 354 Kohéziós politika 2014–2020 Az elvégzett helyszíni ellenőrzésről a helyszíni ellenőr jegyzőkönyvet készít, amelyet rögzít a monitoring és információs rendszerben. Amennyiben a helyszíni ellenőrzés alapján intézkedések megtétele szükséges, intézkedési terv készül, melynek teljesülését az irányító hatóság nyomon követi és rögzíti a monitoring és információs rendszerben. A kedvezményezett a támogatási szerződésben foglalt ütemezés szerinti mérföldkövek elérését követően köteles, illetve mérföldkövek között jogosult kifizetési igénylésben beszámolni a projekt keretében felmerült és elszámolni kívánt költségekről, a projekt pénzügyi és műszaki, szakmai előrehaladásának bemutatásával a projekt eredményességéről, valamint hatékonyságáról. A kedvezményezett a kifizetési igénylésben nyilatkozik arról, hogy a benyújtott kifizetési igényléshez kapcsolódó elszámolások alapbizonylatai valós és elszámolható költségeken alapulnak, és a támogatott projekt kapcsán merültek fel, valamint a támogatást a támogatási szerződésben vállalt, mérföldkövekhez rendelt ütemezésnek megfelelően használják fel. Igazolt a támogatás felhasználása, ha a kedvezményezett által benyújtott időközi kifizetési igénylésben bemutatott fizikai, szakmai előrehaladás megvalósult a támogatási szerződéssel összhangban. A kifizetési igénylés egységes formai és tartalmi követelményeit az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter határozza meg, az elszámolható költségek valódiságát igazoló, kifizetési igénylésben benyújtandó dokumentumok körét pedig a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet melléklete határozza meg. A kifizetés igénylése elektronikusan történik. A kifizetés igénylése történhet utófinanszírozás vagy szállítói finanszírozás keretében: • Utófinanszírozás esetén a kedvezményezett által kifizetett számlák vagy egyéb, az elszámolást alátámasztó dokumentumok támogatási összegének utólagos megtérítése közvetlenül a kedvezményezett vagy az engedményes pénzforgalmi számlájára történik. • Szállítói finanszírozás esetén a kedvezményezettet megillető támogatás összegének kifizetése közvetlenül a szállító vagy az engedményes pénzforgalmi számlájára történő utalással történik. Amennyiben a kifizetési igénylés hiányos vagy hibás, a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendeletben meghatározott határidők figyelembevételével az irányító hatóság hiánypótlásra, illetve a hiba javítására szólítja fel a kedvezményezettet az adott igénylésben szereplő valamennyi hiány, illetve hiba megjelölésével. Hiánypótlásra időközi kifizetési igénylések esetén legfeljebb egy alkalommal kerülhet sor, a záró kifizetési igénylés alkalmával többször is van rá lehetőség. A hiánypótlással érintett elszámoló bizonylatok kifizetését ezzel egyidejűleg felfüggesztik. Ha a kifizetési igényléssel kapcsolatban olyan hiány merül fel, amely vonatkozásában kizárólag egyes elszámoló bizonylathoz kapcsolódóan szükséges a hiánypótlás elrendelése, úgy a hiánypótlással nem érintett elszámoló bizonylatok támogatástartalmának kifizetését az irányító hatóságnak biztosítja. Mérföldkő elérésekor kötelezően benyújtandó, részletes szakmai beszámolót tartalmazó kifizetési igénylés esetén ez az ún. jótételezés kizárólag akkor lehetséges, ha a szakmai beszámolót elfogadják. Ha a kedvezményezett által benyújtott kifizetési igénylés vagy annak egy része ellentmondásos információkat tartalmaz, az irányító hatóság az információk további rész- 3. Modul – pénzügyi menedzsment 355 letezését, pontosítását, az ellentmondások feloldását kérheti a kedvezményezettől tisztázó kérdés formájában. Ha a hiány pótlására és a hiba javítására a kitűzött hiánypótlási határidőn belül nem kerül sor, a kifizethetőségről a döntést a rendelkezésre álló információk alapján kell meghozni, ez esetben – időközi kifizetési igénylésnél – további hiánypótlásnak nincs helye. Ha a megvalósítás nyomon követése vagy folyamatba épített ellenőrzése során nem merült fel olyan probléma, amely miatt a támogatás kifizetését fel kellene függeszteni, az irányító hatóság a támogatást a kifizetési igénylés beérkezésétől számított 45 – szállítói finanszírozás esetén 30 – napon belül kifizeti. A szállítói és utófinanszírozást vegyesen tartalmazó kifizetési igénylés esetén is biztosítani kell a szállító részére a 30 napon belül történő kifizetést. Amennyiben a kedvezményezett köztartozó, köteles a köztartozás rendezésére történő irányító hatósági felszólítást követő 90 napon belül köztartozását megszüntetni, ellenkező esetben az irányító hatóság köteles az adott kifizetési igénylés alapján jóváhagyott támogatási összeget visszavonni vagy a támogatási szerződéstől elállni. Ha az irányító hatóság a fentiek szerint meghatározott kifizetési határidőt neki felróható okból elmulasztja, késedelmének időtartamára a határidő lejáratának napján érvényes jegybanki alapkamat mértékének megfelelő késedelmi kamatot köteles fizetni annak a jogosultnak, akinek vonatkozásában a késedelemmel érintett bizonylatra jutó késedelmi kamat összege meghaladja a 10 ezer forintot. Szállítói finanszírozás vagy engedményezés esetén a késedelmi kamatot a szállító, illetve az engedményes számára kell megfizetni. Nem kell késedelmi kamatot fizetni a központi költségvetési szerv részére. A kedvezményezettek által benyújtott kifizetési igénylések ellenőrzését az irányító hatóság végzi. Azt követően, hogy a jogosan igénybe vett támogatás teljes összegét folyósították a kedvezményezett (illetve a szállító vagy az engedményes) részére, az igazoló hatóság a monitoring és információs rendszer alapján utólagosan elszámolja a közösségi hozzájárulásnak a központi költségvetés által előfinanszírozott összegét, a rendezett követeléseket, valamint a szükséges korrekciókat. Ezt követően – ha a rendelkezésre álló európai uniós források lehetővé teszik – átutalja a jóváhagyott nettó összeget a pénzforgalmi számlájáról a vonatkozó, operatív programonként megnyitott fejezeti kezelésű előirányzat-felhasználási keretszámlára, melynek során az igazoló hatóság rendelkezik a jogosult számla vonatkozásában a megfelelő bevételi és kiadási tételek bruttó elszámolásáról. Az igazoló hatóság nem számolja el azon támogatási összeg közösségi hozzájárulás részét, amely olyan költséget tartalmaz, amelyre vonatkozóan szabálytalansági eljárás van folyamatban, illetve amelyre vonatkozóan a szabálytalanság tényét megállapították. Ennek figyeléséről a monitoring és információs rendszer gondoskodik. Az igazoló hatóság euróban számol el az Európai Bizottsággal. Az Európai Bizottság részére benyújtott időközi átutalásigénylési dokumentáció, az éves beszámoló és a záró egyenleg átutalás igénylési dokumentáció csak olyan költségeket tartalmazhat, amelyeket kifizettek, a monitoring és információs rendszerben rögzítettek, a hitelesítés keretében ellenőriztek, továbbá bizonylatok támasztanak alá, és amelyek a támogatott projektekre vonatkozóan elszámolható költségnek minősülnek. Az igazoló hatóság a központi költségvetési és közösségi hozzájárulások, valamint a kedvezményezett önerejének felhasználása alapján finanszírozó alapok szerint, és prioritásonkénti 356 Kohéziós politika 2014–2020 bontásban a monitoring és információs rendszerben összeállítja az időközi átutalás igénylési dokumentációt, és megküldi az Európai Bizottság részére. A záró egyenleg átutalási igénylés során az igazoló hatóság a monitoring és információs rendszerben összeállítja a költségnyilatkozatot a program uniós támogatásra való jogosultságáról hozott európai bizottsági döntésben meghatározott kifizetési határidőt követő 2 hónapon belül. Az igazoló hatóság a végső egyenleg átutalás igénylési dokumentációját – az irányító hatóságokkal és az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszterrel folytatott egyeztetést követően – továbbítja az audit hatósághoz a program uniós támogatásra való jogosultságáról hozott európai bizottsági döntésben meghatározott kifizetési határidőt követő 3 hónapon belül. 68. ábra Kifizetési folyamat a 2014–2020-as időszakban Forrás: Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program rendszerleírás Az igazoló hatóság, az irányító hatóság, a kifizető ügynökség – kijelölésük esetén a közreműködő szervezet – és a finanszírozási megállapodás szerint az alapok alapját végrehajtó szervezet köteles a feladataik ellátására kizárólagosan a monitoring és információs rendszert használni, valamint a feladataik ellátása során bármely adat vagy tény megismerését követően három napon belül rögzíteni azt a monitoring és információs rendszerben. Az irányító hatóság tehát minden, a projekt életútja során bekövetkező eseményt [ellenőrzéseket, észlelt hiányosságokat, szabálytalansági gyanúkat (beleértve a csalási gyanúkat), szabálytalansági eljárásokat és azok nyomon követését, előírt követeléseket, visszafizetéseket stb.] a monitoring és információs rendszerben rögzít, melyhez az igazoló hatóságnak hozzáférése van. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 357 Az igazoló hatóság jogosult a költségigazoló nyilatkozat alátámasztásához kapcsolódó kiegészítő információ kérésére, amelyet a lebonyolításban érintett szervezet köteles haladéktalanul az igazoló hatóság rendelkezésére bocsátani. Az irányító hatóság hozzáférést biztosít az igazoló hatóság által írásban felhatalmazott személyek részére az e rendelet hatálya alá tartozó szervezetnél elektronikus és papír formában rendelkezésre álló, igazoláshoz kapcsolódó dokumentumokhoz és adatokhoz. Az irányító hatóság továbbítja az igazoló hatóság részére a) az ellenőrzési nyomvonalat, ideértve kijelölése esetén a közreműködő szervezet eljárásrendjeit; b) az Európai Bizottság irányítási és kontrollrendszerrel, elszámolható költségekkel és monitoringgal kapcsolatban megfogalmazott ajánlásait. Az irányító hatóság a tárgyhónapot követő minden hónap huszadik napjáig az igazoló hatóság által meghatározott formátumú és tartalmú hitelesítési jelentést állít ki és elektronikusan megküldi az igazoló hatóság részére. A rendszeres jelentéstételi kötelezettség során igazolja, hogy a felhasznált támogatásokra irányuló dokumentumalapú és helyszíni ellenőrzési kötelezettség teljesült, és számszaki, szabályossági szempontból alátámasztja a támogatásként kifizetendő és az Európai Bizottság felé elszámolandó költségek megfelelőségét. Rendszerszintű szabálytalanság megállapításáról az irányító hatóság vezetője köteles a szervezet belső ellenőrzését, az európai uniós források felhasználásáért felelős minisztert, az audit hatóságot és az igazoló hatóságot 5 napon belül értesíteni. A nem tagállami ellenőrző szervek által végzett auditok kapcsán felállított audit munkacsoportokban az igazoló hatóság is részt vesz, így ezeket az audit jelentéseket is megkapja az auditok ellenőrzötti koordinációját ellátó Miniszterelnökségtől. Az irányító hatóság az európai uniós támogatásokkal kapcsolatos büntető feljelentések és bűnügyi jelzések megtételével egyidejűleg tájékoztatja az európai uniós források felhasználásáért felelős minisztert és az audit hatóságot. Az irányító hatóság a közösségi jogszabályok alapján a jelentéstételi kötelezettség alá tartozó szabálytalanságokról az újonnan megállapított szabálytalanságok esetén a szabálytalanság megállapítását követő 10 napon belül, egyéb esetben a negyedévet követő 4 héten belül az Európai Bizottság által meghatározott formában jelentést küld az igazoló hatóság részére. Az igazoló hatóság ez alapján köteles jelentést küldeni az OLAF Koordinációs Iroda részére a jelentéstételi kötelezettség alá eső, a programok lebonyolítása során tapasztalt szabálytalanságokról vagy visszaélésekről, az ezekkel kapcsolatban megtett intézkedésekről, illetve a folyamatban levő államigazgatási, bírósági eljárások helyzetéről. A szabálytalansági jelentés személyes adatokat nem tartalmazó kivonatát az OLAF Koordinációs Iroda megküldi tájékoztatásul az audit hatóságnak. Az irányító hatóság minden év október 15-ig elkészíti a számviteli évről az éves ös�szefoglalót, a vezetői nyilatkozatot, majd azokat megküldi az audit hatóságnak és az igazoló hatóságnak. 358 Kohéziós politika 2014–2020 3.4. A projektszintű finanszírozás szabályai 3.4.1. Előleg- és kifizetésigénylés A kedvezményezett a támogatási szerződésben meghatározott célok eléréséhez, továbbá a projekt megvalósítása érdekében felmerült költségek finanszírozásához az alábbi négy módon igényelheti a szükséges támogatást: 1. előlegigénylés (támogatási előleg, fordítottáfa-előleg, szállítóielőleg-igénylés), 2. időközi kifizetési igénylés (mérföldkőhöz kötött, mérföldkőhöz nem kötött kifizetési igénylés), 3. záró kifizetési igénylés, 4. egységes kérelem és a kifizetési igénylést magába foglaló támogatási kérelem Euró­ pai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) -támogatás esetén. Fenti finanszírozási típusok igénybevétele között nincs sorrendi összefüggés, tehát az időközi kifizetési igénylés benyújtásának nem feltétele, hogy a kedvezményezett előleget igényeljen, kivéve a záró kifizetési igénylést, amelynek benyújtása után már nincs lehetőség előleg- vagy időközi kifizetési igénylés benyújtására. Valamennyi finanszírozási típus támogatáskifizetésnek minősül. Az időközi és záró kifizetési igénylés – ellenben az előlegigényléssel – minden esetben elszámoló bizonylathoz köthető, azaz a támogatás folyósítására a tényleges fizikai teljesítést követően kerülhet sor, a kedvezményezett nevére és címére kiállított számlák, bizonylatok alapján. Az előleg kifizetése azonban tényleges teljesítéshez nem kötött, csupán a felmerült költségek finanszírozása érdekében, a likviditás biztosítása céljából vehető igénybe. 3.4.1.1. Előlegigénylés A támogatási szerződés hatálybalépését követően kerülhet sor az előleg igénylésére – amely egy lehetőség, nem kötelező igénybe venni –, ezért az előleget nem folyósítják automatikusan, hanem a kedvezményezett által benyújtott kérelem alapján bírálja el és fizeti ki a támogató. Az előlegigénylést a támogató által meghatározott egységes formátumban, elektronikusan a monitoring és információs rendszeren keresztül kell a kedvezményezettnek benyújtania a támogató felé. Amennyiben a kedvezményezett szállítói kifizetéssel érintett projektelemre kívánja felhasználni a tartalék soron lévő támogatás összegét, úgy arra az összegre előleg nem igényelhető. Előlegigénylés dokumentációja: • elektronikus előlegigénylési adatlap; • releváns csatolandó dokumentumok (biztosíték és önerő rendelkezésre állását igazoló dokumentumok). A támogató az előlegigénylés benyújtását követően ellenőrzi, hogy az előlegigénylési dokumentáció megfelel-e az előlegigénylés feltételeinek. Az előlegigénylés ellenőrzése – a négy szem elvét figyelembe véve – ellenőrző lista alapján történik. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 359 Az ellenőrzés eredményeként a támogató: • hiánypótlást kezdeményez, • javaslatot tesz az előlegigénylés teljes/csökkentett összeggel történő elfogadására, és az igényelt előleg egy összegben vagy részletekben történő folyósítására, • javaslatot tesz az előlegigénylés elutasítására. Ha a benyújtott előlegigénylési dokumentáció tartalmi, illetve formai szempontból nem megfelelő, és hiánypótlás előírására van szükség, úgy a támogató az előlegigénylés beérkezését követő 7 napon belül, legfeljebb 15 napos határidő kitűzésével a kedvezményezettet – a monitoring és információs rendszeren keresztül – hiánypótlásra szólítja fel. A hiánypótlásban meg kell jelölnie az előlegigénylési dokumentációban szereplő valamennyi hiányosságot, hibát, illetve a hiánypótlás elmulasztásának következményeit. A hiánypótlásra rendelkezésre álló maximum 15 napos határidő az elektronikus értesítés monitoring és információs rendszerben történő első megtekintését, tehát a kézhezvételt követő naptól veszi kezdetét. Amennyiben az értesítés megtekintése az elküldés napját követő 7 napon belül nem történik meg, a dokumentumot kézbesítettnek kell tekinteni (kézbesítési vélelem). A határidő akkor tekinthető betartottnak, ha a hiánypótlásra benyújtott választ a megadott határidőn belül benyújtják a monitoring és információs rendszeren keresztül. Amennyiben a határidő kezdő vagy utolsó napja nem munkanap, a határidő a következő munkanapon kezdődik, illetve jár le. Hiánypótlásra legfeljebb egy alkalommal kerülhet sor. A hiánypótlásra rendelkezésre álló határidő a kifizetési határidőt felfüggeszti. Amennyiben a hiánypótlást a kedvezményezett hibásan, hiányosan vagy határidőn túl nyújtja be, úgy az előlegigénylést a rendelkezésre álló információk alapján bírálja el a támogató. A támogató által hiánypótlásra visszaküldött előlegigénylést a kedvezményezett visszavonhatja, amennyiben úgy ítéli meg, hogy a hibák kijavítása, illetve a hiányosságok pótlása az előírt határidőig nem lehetséges. Az előlegigénylés visszavonását követően a kedvezményezettnek lehetősége van arra, hogy ismételten benyújtsa előlegigénylési kérelmét. A 2007–2013 közötti programozási időszakban az előlegigénylés keretében alkalmazott tisztázó kérdés lehetőségét törölték, ennek az a gyakorlati oka, hogy az előlegigénylés folyamata igen egyszerű, kevés információt és dokumentációt igényel, amelyek hiányosságait – ha szükséges – hiánypótlás keretében kezelni lehet. A tapasztalatok azt mutatják, hogy gyorsabb a hiánypótlást követően is hiányos vagy meg nem felelő igénylések elutasítása majd újbóli benyújtása, mint ha a továbbra is fennálló hiányosságokat tisztázó kérdés keretében próbálná meg rendezni a támogató hatóság. Az előlegigénylési dokumentációt érintő ellenőrzés, illetve sikertelen hiánypótlást követő negatív elbírálás esetén a támogató a monitoring és információs rendszerben az előlegigénylést indoklással elutasítja, majd gondoskodik a kedvezményezett tájékoztatásáról, megjelölve az előlegigénylés elutasításának tényét és annak indokait. Ha az előlegigénylést sikertelen hiánypótlás miatt utasították el, a kedvezményezett ismételten benyújthat előlegigénylést, amennyiben a korábban jelzett hibákat javították, illetve az esetleges hiányosságokat pótolták. Jogosulatlan előlegigénylés esetén az elutasítást követően a kedvezményezettnek újabb előlegigénylésre már nincs módja. Amennyiben az előlegigénylés jóváhagyható, azt a támogató a monitoring és információs rendszerben hagyja jóvá. A jóváhagyást követően a támogató jogosultanként összeállítja a szükséges utalványozási dokumentációt, és megindítja az utalványozás folyamatát. 360 Kohéziós politika 2014–2020 Az előleg folyósításának általános feltételei: • a felhívás és a támogatási szerződés lehetőséget biztosít a kedvezményezettnek az előleg igénybevételére; • a támogatási szerződés hatályba lépett; • az előlegigénylési kérelmet benyújtották; • az előlegigénylési dokumentáció szabályszerűen kitöltött, tartalmi és formai szempontból megfelelő; • köztartozás nem áll fenn; • a biztosítékok legkésőbb az előlegigénylési kérelem benyújtásáig rendelkezésre állnak (elektronikusan és papíralapon), kivéve, aki mentességet kap ezen kötelezettség alól; • az első kifizetés esetén meghatározott feltételek teljesülnek (pl. önerő, jogerős építési engedély, aláírásra jogosult személyek ügyvéd által ellenjegyzett vagy közjegyző által hitelesített aláírásmintája, alapító okirat, nyilvántartásba vételt igazoló okirat rendelkezésre áll); • a kedvezményezett még nem nyújtott be záró kifizetési igénylést. Előleg kifizetésére sor kerülhet – a pályázati útmutatóban meghatározott feltételeknek megfelelően – a támogatási szerződés megkötését követően egy összegben, vagy a támogatott tevékenység megvalósításának ütemezéséhez igazodva, több részletben is. A kifizetett előleg együttes összege több részletben történő folyósítás esetén sem haladhatja meg annak maximális mértékét. Az adott pályázati felhívás kapcsán igényelhető előleg mértékéről és az igénybevételének feltételeiről a pályázati útmutató rendelkezik. Előlegigénylési kérelem benyújtása esetén a támogató az előlegigénylés beérkezésétől számított 15 napon belül folyósítja az igényelt előleg összegét, mely határidőbe a hiánypótlásra előírt idő nem számít bele. Előleget nem lehet zálogjogosult részére vagy korlátozott rendelkezésű számlára utalni. Előleg több részletben történő folyósítására akkor kerülhet sor, ha • a kedvezményezett több részletben igényli a támogatási előleget, vagy • a kedvezményezett egy összegben igényli a támogatási előleget, azonban a projekt költségeinek felmerülését mérlegelve a támogató a részletekben történő folyósítás mellett dönt (ennek megítéléséhez likviditási terv is kérhető a kedvezményezetttől). Az előleg típusai: • támogatási előleg; • fordítottáfa-előleg; • szállítói előleg. Kizárólag utófinanszírozású projektelemek esetében – a támogatott tevékenység elindításához, likviditás biztosításához – támogatási előleg igényelhető, amelynek mértéke a megítélt támogatás összegének legfeljebb: • 50%-a, de belföldi természetes személy, mikro-, kis- és középvállalkozás, civil szervezet, egyházi jogi személy, nonprofit gazdasági társaság kedvezményezett esetén legfeljebb 1 milliárd forint; • 75%-a kutatás, műszaki fejlesztés esetén; 3. Modul – pénzügyi menedzsment 361 • 100% lehet azon központi költségvetési szerv, közvetlen vagy közvetett többségi állami tulajdonban álló gazdasági társaság, helyi önkormányzat kedvezményezett vagy önkormányzati költségvetési szerv, köztestület esetén, amely a projekt végrehajtása tekintetében kincstári fizetési számlával rendelkezik, vagy a részére megítélt támogatás nem éri el az 500 millió forintot. A maximálisan igénybe vehető támogatási előleg mértékét a pályázati felhívásban pontosan meghatározzák. A fenti összeghatárokat és százalékos mértékeket az európai uniós források felhasználásáért felelős miniszter megemelheti. Támogatási előleg igénylése esetén a kedvezményezett nem lehet egyszeri elszámoló. Támogatási előleg igénylésére a támogatási szerződés hatálybalépését követően kerülhet sor, kivéve a biztosítéknyújtási kötelezettség alól mentes közszféra szervezet kedvezményezettet, aki a támogatási előleg igénylésekor dönthet úgy is, hogy nem várja meg a támogatási szerződés hatálybalépését, hanem a támogatási kérelem benyújtásával egyidejűleg, vagy a támogatási szerződéskötési folyamat során nyújtja be a támogatási előlegigénylési kérelmét. Ebben az esetben a támogatási szerződés megkötését követően a támogatási előleget azonnal kifizetik. Egy projekten belüli projektelemekre utófinanszírozás és szállítói finanszírozási mód alkalmazható. Támogatási előleg igénylése és folyósítása kizárólag a részletes költségvetésben tervezett elszámolható költségekre jutó támogatás vonatkozásában, és csak az utófinanszírozással érintett projektelemek kapcsán lehetséges. A pályázati útmutató határozza meg, hogy az adott konstrukció vonatkozásában mi tekintendő projektelemnek. Abban az esetben, ha költségátcsoportosítás vagy költségcsökkentés útján módosul a projekt költségvetése, és a ténylegesen kifizetett támogatási előleg összege meghaladja a módosítást követően igényelhető előleg összegét, úgy a kedvezményezettnek főszabály szerint vissza kell fizetnie a különbözet összegét a Ptk. szerinti ügyleti kamattal együtt. Nem szükséges a kedvezményezettnek a módosítást követően igényelhető előlegen felüli összeget visszafizetnie, amennyiben a projekt költségvetése alapján van annyi elszámolni tervezett utófinanszírozású költsége, amit a módosítást megelőzően kifizetett támogatási előlegre el tud számolni. 69. ábra Támogatási előleg igénylésének folyamata Forrás: Kondrik szerkesztése 362 Kohéziós politika 2014–2020 A kedvezményezett a támogatási előleg igénylését a gyakorlatban elektronikusan a monitoring és információs rendszeren keresztül nyújthatja be a támogató felé. A kedvezményezett a benyújtáshoz szükséges adatokat és dokumentumokat minden esetben formailag és tartalmilag ellenőrzött módon, a kitöltésből adódó hibák kiküszöbölésével elektronikusan tudja rögzíteni és beküldeni. 70. ábra Támogatási kérelem kitöltő, Finanszírozás menü képernyőképe Forrás: EPTK 374 Fő szabály szerint a kedvezményezettnek az első kifizetési igénylés benyújtásakor (ami lehet előlegigény vagy kifizetési kérelem keretében benyújtott elszámolás) minden esetben nyilatkoznia kell az alábbiakról. 71. ábra Nyilatkozattétel első kifizetésigényléshez adatlap képernyőképe Forrás: EPTK 374 Pályázati e-ügyintézés 2014–2020 felület 3. Modul – pénzügyi menedzsment 363 Konzorciumban megvalósuló szerződések esetében valamennyi konzorciumi tagnál rögzíteni kell a nyilatkozatokat. A nyilatkozattételt követően válik aktívvá az Előlegigénylés és Elszámolások menü. 72. ábra Előlegigénylés és Elszámolások menüképe Forrás: EPTK Amennyiben a támogatási szerződés hatályba lépett és az első kifizetés igénylés benyújtása előtt szükséges nyilatkozatot megtette a kedvezményezett, nincs más akadálya annak, hogy az előlegigényt elektronikusan rögzítsék majd beküldjék. 73. ábra Új előlegigénylés rögzítésének lehetőségei Forrás: EPTK Háromféle előlegigénylés rögzítésére van lehetőség a monitoring és információs rendszerben: támogatási előleg, szállítói előleg és fordítottáfa-előleg. A támogatási előlegigénylés rögzítésének lépései: 1. előlegigénylés adatainak rögzítése; 2. kapcsolódó dokumentumok csatolása (amennyiben szükséges); 3. előlegigénylés beküldése. Mentéskor a rendszer lefuttatja az adatlapra beépített ellenőrzéseket, és az esetleges hibákról, hiányosságokról hibalistát küld a kedvezményezett részére. Az igénylés mentésekor keretfigyelés történik arra vonatkozóan, hogy a szerződés adatlapon rögzített maximálisan igénybe vehető előlegnél nagyobb összeget ne lehessen igényelni. 364 Kohéziós politika 2014–2020 Amennyiben a kedvezményezett a támogatási előlegigénylés tekintetében biztosíték nyújtására kötelezett, úgy itt kell csatolnia a megfelelő mértékű biztosíték rendelkezésre állását igazoló dokumentumot, illetve – az esetleges érvényesítés és behajtás érdekében – papíralapon is be kell küldenie a támogató részére. Az önerő biztosításárára köteles kedvezményezettnek csatolni szükséges az önerő rendelkezésre állásáról szóló igazolást, amennyiben azt korábban még nem nyújtotta be a támogató felé. Amennyiben releváns, itt kell csatolni a projekt megvalósításának elindításához szükséges jogerős hatósági engedélyező határozatot, vagy az annak megadására vonatkozó kérelem benyújtását igazoló dokumentumokat. A szükséges dokumentumok csatolását követően küldhető be a támogatási előleg igénylése. A gyakorlati tapasztalatok alapján a támogatási előleg igénylése a kedvezményezettek számára igen egyszerű, pár lépésből álló folyamat, melynek köszönhetően minimális hibalehetőséggel rövid időn belül folyósítható az igényelt előleg összege. A kedvezményezett a támogatási előleggel történő elszámolást bármikor megkezdheti, de legkésőbb a záró kifizetési igénylésben meg kell történnie. A támogatási előleggel, illetve annak egy részével történő elszámolás akár már az első kifizetési kérelemben megkezdhető, bár likviditás szempontjából nem célszerű. A kedvezményezettnek a kifizetési kérelemben van lehetősége megjelölni, hogy az elszámolásra benyújtott összegből mennyit kíván előleg terhére elszámolni. Előleg terhére csak az elszámolásra benyújtott utófinanszírozott tételek egy részét vagy egészét lehet elszámolni. A kifizethető támogatásból levonják az előleget, és az előlegelszámolás összegével csökkentett támogatást utalják át. Amennyiben az igényelt támogatás a támogatási szerződésben meghatározott mértéket eléri, a támogató köteles automatikusan előleggel szemben elszámolni azt, függetlenül attól, hogy a kedvezményezett a benyújtott kifizetési kérelmében mekkora összeget állított be előlegelszámolásra. Az előleg teljes összegének elszámolását követően a további elszámolásra benyújtott számlák alapján igényelt és jóváhagyott támogatást kifizetik. A kedvezményezett köteles visszafizetni az előleget a támogatónak, amennyiben nem nyújt be időközi kifizetési kérelmet a támogató felé az előleg kifizetésétől számított 12 hónapon belül, illetve a benyújtott kifizetési igénylés a támogatás nem rendeltetésszerű használatát bizonyítja. Az előleg visszakövetelése esetén a kedvezményezett az előleget a folyósítás napjától számított, a Ptk. 6:47. §-a szerinti ügyleti kamattal növelve köteles visszafizetni. Ha a kedvezményezett, a pénzügyi közvetítő, illetve a végső kedvezményezett a vis�szafizetési kötelezettség teljesítésével késik, a késedelme után a Ptk. 6:48. §-a szerinti késedelmi kamatot kell fizetnie. Az előleg visszafizetésének teljesítéséig a kifizetések folyósítását felfüggesztik. Szakaszolt projekt második szakaszára akkor köthető támogatási szerződés, vagy a támogatási szerződés akkor léphet hatályba, amennyiben a kedvezményezett elszámolt a szakaszolt projekt első szakaszára kapott előleggel, vagy az előleg felhasználása érdekében harmadik személlyel szerződést kötött. Az előleg felhasználására és az előleggel való elszámolásra vonatkozó összegszerű és időbeli ütemezést a felhívás vagy a támogatási szerződés rögzíti. Az előleget a projekt megvalósítása érdekében kell felhasználni, ezért az előleg pénzügyi bevétel realizálása érdekében történő felhasználása és lekötése szabálytalan, az előlegen realizált kamat kizárólag banki látra szóló kamat lehet. A támogatás banki kamata olyan 3. Modul – pénzügyi menedzsment 365 pénzügyi bevételnek minősül, amely felhasználható a projekt szabályszerű befejezéséhez. Erről a záró kifizetési kérelem benyújtásakor nyilatkozni kell a kedvezményezettnek. Az így felhasznált kamatok támogató részéről történő külön ellenőrzése nem szükséges. A támogatásból, így a támogatási előlegből származó kamat nem minősül bevételnek, így annak a támogató felé történő elszámolása nem szükséges, és összegével a megítélt támogatási összeget nem kell csökkenteni. Rendeltetésszerű az előleg felhasználása, ha a kedvezményezett által benyújtott időközi- és mérföldkőhöz kötött kifizetési igénylés az ellenőrzési szempontoknak megfelel és a benyújtott szakmai beszámoló és az elszámoló bizonylatok egy részét vagy egészét jóváhagyták. A benyújtott kifizetési igénylés a támogató döntése alapján történő elutasítása önmagában nem jelenti a támogatás nem rendeltetésszerű felhasználását. Ha a benyújtott kifizetési igénylés a támogatás nem rendeltetésszerű használatát bizonyítja, a támogató köteles felszólítani a kedvezményezettet a támogatási előleg vis�szafizetésére. Ebben az esetben a támogatónak meg kell vizsgálnia, hogy fennáll-e a szabálytalanság gyanúja. A szállítói előleg a szállító és a kedvezményezett között megkötött szerződésben foglalt, tartalékkeret nélküli összegre igényelhető, amelyet szintén nem kötelező igénybe venni, ezért az ilyen előleget nem folyósítják automatikusan, hanem a szállító által a kedvezményezett részére benyújtott kérelem alapján bírálja el és fizeti ki a támogató. A közvetlen szállítói előleg igénylésének lehetősége 2016. augusztus 20-a után megszűnt, így a szállítói előlegigénylési kérelmet és kapcsolódó dokumentumait a szállító már nem közvetlenül a támogatóhoz, hanem a kedvezményezetthez nyújtja be papíralapon. Ezen szabályozás eredményeképpen a folyamat gyorsabbá és egyszerűbbé vált, mivel a támogatónak már nem kell időt és energiát fordítania arra, hogy a szállító által benyújtott előlegigénylést véleményezés céljából továbbítsa a kedvezményezett felé. A kedvezményezett a szállítói előleg igénylését a monitoring és információs rendszeren keresztül rögzíti és küldi be a támogatóhoz. Az igényelt szállítói előleget a támogató közvetlenül a szállító részére folyósítja. Szállítói előleg mértéke: a kedvezményezett és a szállító között létrejött szállítói szerződés alapján a szállítói előleg elszámolható összegére jutó támogatás. A szállítói előleg a szállítói szerződéssel összhangban több részletben is igényelhető. 74. ábra Szállítói előlegigénylés folyamata Forrás: Kondrik szerkesztése 366 Kohéziós politika 2014–2020 A kedvezményezett a szállítói előleg igénylését a gyakorlatban elektronikusan a monitoring és információs rendszeren keresztül nyújthatja be a támogató részére. A szállítói előlegigénylés rögzítésének lépései: 1. Szállító által a kedvezményezett részére – papíralapon – megküldött dokumentumok alapján a kedvezményezett rögzíti a szállítói előlegigénylés adatait. 2. Szállítói szerződés összerendelése az előleg igénylésével. 3. Kapcsolódó dokumentumok csatolása. 4. Előlegigénylés beküldése. Szállítói előleg rögzítésére csak abban az esetben van lehetőség, ha a vállalkozási szerződés hatályba lépett, és azt a kedvezményezett a monitoring és információs rendszeren keresztül már beküldte, amelyben a szállító által igényelhető előleg összegét nullánál nagyobb összeggel töltötték ki. 75. ábra Szállítói előleg adatlap képernyőképe Forrás: EPTK Mivel egy szállítói szerződésben rögzített előleget a szállító több részletben is igényelhet a kedvezményezetten keresztül, ezért az aktuális előlegigénylés rögzítésekor ellenőrzik, hogy az adott előlegben és a korábban a szállítói szerződéshez rögzített nem elutasított vagy visszavont előlegekben igényelt összegek együttesen nem haladják meg a szállítói szerződésben rögzített igényelhető előleg maximum összegét. A szállítói előleg igénylésekor az alábbi dokumentumok benyújtása szükséges a támogató felé: • A szállító által kitöltött szállítói előlegbekérő dokumentum. • Amennyiben szükséges, az önrész kifizetését igazoló bankszámlakivonat. • A támogató nevére szóló előleg-visszafizetési biztosíték, amennyiben a szállító úgy döntött, hogy biztosítékot nyújt, a szállítói szerződés elszámolható összegének 10%-a 3. Modul – pénzügyi menedzsment 367 és az igényelt szállítói előleg különbözetére jutó támogatás összegének megfelelő mértéke. A kedvezményezettnek a biztosíték eredeti papíralapú példányát továbbítania kell a támogató felé. • Amennyiben a szállító úgy dönt, hogy nem kíván előleg-visszafizetési biztosítékot nyújtani, úgy nyilatkoznia kell arról, hogy a szállítói előleg jogosulatlan igénybevétele a szállítónak felróható, és a támogató felszólítására az előleg-visszafizetési kötelezettségnek a megállapított határidőben nem vagy csak részben tesz eleget, akkor a támogató a vissza nem fizetett összeg adók módjára történő behajtása céljából megkeresheti az állami adóhatóságot. Behajthatatlanság esetén pedig kezdeményezheti az állami adóhatóságnál a szállító adószámának törlését. • A szállító és a kedvezményezett által aláírt vállalkozói szerződés. Szállítói konzorcium esetén – ha a szállítói szerződésben nincs megbontva az ellenszolgáltatás tagonként, vagy erre vonatkozó nyilatkozatot a konzorcium vezetője nem nyújtott be – szállítói előlegigénylésre a konzorcium vezetője jogosult. Tagszintű szállítói konzorcium esetén – ha a szállítói szerződésben az ellenszolgáltatás tagonkénti bontásban szerepel, a szállítói előleget a szállítói szerződésben rögzített arány szerint vagy a konzorciumvezető nyilatkozatának megfelelően kell megosztani a konzorciumi partnerek között. A kedvezményezett a szállító által – a szállítói előleg folyósítását követően – kiállított előlegszámlát az annak beérkezését követő 5 napon belül köteles záradékolni, és kifizetési igénylés keretében benyújtani a támogatónak. Ezen kifizetési igénylés benyújtása a gyakorlatban csupán technikai jellegű tevékenység, tényleges pénzmozgás nem történik. A szállítói előleg elszámolható összege nem csökken a szállítói szerződés alapján elszámolható költség csökkenése esetén. Ezzel ellentétben a támogatási előleg összege csökkenhet, amennyiben a támogatási szerződésben rögzített elszámolható költség összege csökken. A szállító a szállítói előleggel a folyósítást követően kiállított részszámlákban, illetve a végszámlában számol el. Amennyiben a szállítói szerződésben foglalt ellenszolgáltatás elszámolható összegének 50%-a teljesült, úgy a szállítói előleg 50%-ával haladéktalanul el kell számolni. A támogató a szállítói előleget visszakövetelheti, amennyiben a kedvezményezett nem nyújt be időközi kifizetési igénylést a szállítói előleg folyósítását követő 12 hónapon belül. Amennyiben a szállítói előleget több részletben igényelték/folyósították, úgy az első részlet kiutalásától számítjuk a 12 hónapos határidőt. A szállítói előleg nem rendeltetésszerű felhasználása szintén visszafizetési kötelezettséget von maga után. Amennyiben a kedvezményezett a projekttevékenység vonatkozásában utófinanszírozást alkalmaz, a szállító részére előlegbekérő alapján előleget utalhat, de a szállítóval kötött szerződés szerint járó előleg mértékére a támogató nem állapíthat meg korlátot. A kedvezményezett a szállító által kiállított előlegszámlát legkorábban az első részszámlával együtt nyújthatja be a támogató felé, így az előlegszámla csak a tényleges teljesítést követően kiállított rész-, illetve végszámlával együtt képezi a pénzügyi elszámolás részét. A támogató a kedvezményezett részére utalja a rész- vagy végszámlára jutó támogatási összeget és az előlegszámla arányos, részszámlával vagy végszámlával igazolt részére jutó támogatást. 368 Kohéziós politika 2014–2020 Szállítói finanszírozás esetén a közszféra szervezet kedvezményezett az alábbi esetekben köteles biztosítani a szállító részére a szerződés elszámolható összege 50%-ának megfelelő mértékű szállítói előleg igénylésének lehetőségét • a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó közbeszerzési eljárás eredményeként kötött szerződések esetén; • a külön törvényben meghatározott védelmi és biztonsági tárgyú beszerzéseknél; • az ide nem tartozó azon beszerzéseknél, amelyek esetében a közbeszerzési szabályok alkalmazása Magyarország alapvető biztonsági, nemzetbiztonsági érdekeit sértené; • és amelyek megrendelésére az Országgyűlés illetékes bizottsága a közbeszerzési törvény alkalmazása alól felmentést adott. A szállítói előlegigénylés előfeltételei: • a közbeszerzési eljárás teljes dokumentációját benyújtották ellenőrzésre a támogató részére, és azt jóváhagyták; • a közbeszerzési eljárás eredményeként kötött, aláírt szállítói szerződést az aláírást követően haladéktalanul benyújtották a támogatóhoz; • ha a szerződés nem tartozik a közbeszerzési törvény hatálya alá, az aláírt szállítói szerződést az aláírást követően haladéktalanul benyújtották a támogatónak; • a kedvezményezett a szállítói előlegigénylésre jutó önerő kifizetését igazolta a támogató felé, kivéve 100%-os támogatási intenzitás esetén. A szállító az előlegszámlát a kiállítását követően haladéktalanul, de legkésőbb 5 napon belül megküldi a kedvezményezettnek, aki azt a monitoring és információs felületen keresztül nyújtja be a támogató felé. Ha a számlát a szállítói előleg folyósítását követő 30 napon belül nem nyújtották be, a támogató jogosult a szállító által nyújtott biztosítékot érvényesíteni, vagy előleg-visszafizetési biztosíték hiányában kérheti az állami adóhatóságtól az adók módjára történő behajtást. Az előleg folyósítását követően kiállított előlegszámát a kedvezményezettnek a záradékolás után 5 napon belül, időközi kifizetési igénylés keretében be kell nyújtania a támogatóhoz. Amennyiben a záradékolt számlát a szállítói előleg folyósítását követő 30 napon belül nem nyújtották be a támogatóhoz, akkor jogosult a kedvezményezettel szemben a támogatási szerződés szerinti szankciókkal élni. Jogosulatlan a szállítói előleg igénybevétele különösen, ha • a kedvezményezett az előlegszámlát a határidőig nem nyújtja be (a szállítói előleg folyósítását követő 30 napon belül); • a szállítói előleggel nem vagy nem teljes mértékben számolnak el; • a szállító a szállítói előleggel való elszámolást legkésőbb 50%-os teljesítésnél nem kezdi meg. A fordítottáfa-előleg vonatkozásában a kedvezményezett az államháztartás alrendszerei közé tartozik, az adott projektelem kapcsán nem jogosult áfalevonásra, továbbá felmerült költségeit bruttó módon számolja el. Alapesetben az áfát a szállító kiszámlázza a vevőnek, azaz elkéri tőle az ellenértékét, és a szállító ezt az áfaösszeget vallja be az adóhatóságnak. A fordított áfánál a szerepek felcserélődnek. A fordított adózás egyszerűsítve azt jelenti, hogy az adót a termék beszerzője, 3. Modul – pénzügyi menedzsment 369 a szolgáltatás igénybevevője fizeti meg az adóhatóság részére. Vagyis a számlát az áfa felszámítása nélkül állítják ki, és az adót majd a vevőnek kell megfizetnie az adóhatóság részére. Fordított adózás hatálya alá eső számla kiállítása esetében a számlán szerepeltetni kell, hogy a számla a fordított adózás hatálya alá esik, így az adót a termék beszerzője, a szolgáltatás igénybevevője köteles megfizetni. A fordított adózás Magyarországon először 2006. január 1-től lépett életbe, amikor még csak a hulladékkereskedelmet érintette. Azóta az érintett termékértékesítések és szolgáltatások köre jelentősen kibővült, mely tevékenységeket az áfatörvény rögzíti. Európai uniós pályázatok esetében fordított adózás főként az építési hatóságiengedély-köteles tevékenységek esetében fordul elő. A fordítottáfa-előleg mértéke: a fordított áfával érintett nettó számlák elszámolható nettó összegére jutó áfa támogatástartalmának 100%-a lehet. A fordítottáfa-előleg összegét kizárólag a megjelölt célra – az adóhatóság felé történő befizetésre – használhatja a kedvezményezett. Igényelni kizárólag a fordított áfával érintett szállítói számla elszámolásra benyújtásával egyidejűleg lehet. A kedvezményezett a fordítottáfa-előleget a folyósítását követő 30 napon belül köteles az adó befizetésére fordítani, kivéve, ha az áfatörvény ennél rövidebb határidőt állapít meg. A kedvezményezett köteles kifizetési igénylés keretében benyújtani az áfaösszesítőt a támogató felé a befizetését követő 5 munkanapon belül. Az elszámolás feltétele, hogy a fordítottáfa-előleggel érintett nettó szállítói számlát a támogató elfogadja. Amennyiben a fordítottáfa-előleggel érintett nettó szállítói számlát a támogató elutasítja (ide nem értve azon eseteket, amikor a számlát formai hiba vagy hiányosság miatt utasítják el, melyet a kedvezményezett hiánypótlás keretében korrigálhat), úgy az az elutasított számlához kapcsolódó fordítottáfaelőleg-visszafizetési kötelezettséget von maga után. A megelőlegezett fordított áfa adóhatósággal történő rendezésének a projekt megvalósítási időszakán belül kell megtörténnie. A fordított áfa megelőlegezése és az azzal történő elszámolás két körben történik. 1. A fordított áfa megelőlegezése a fordított áfa előzetes megtérítésére irányuló kérelem alapján történik, melyben minden fordított áfával érintett elszámoló bizonylatot meg kell jelölni. 2. Elszámolása a fordított áfával érintett szállítói elszámoló bizonylatot tartalmazó kifizetési igénylés alapján történik. A fordítottáfa-előleggel történő elszámolás történhet • önálló kifizetési igénylés keretében, vagy • vegyes finanszírozású kifizetési igénylés keretében, melyben egyéb, utófinanszírozású, illetve szállítói finanszírozású elszámolásra benyújtott elszámoló bizonylatok is szerepelhetnek. Ha az elszámolt összeg nagyobb, mint az igényelt és folyósított fordítottáfa-előleg, a különbözetet utófinanszírozásban térítik meg a kedvezményezett részére. Ha az elszámolt összeg kevesebb, mint az igényelt és folyósított fordítottáfa-előleg, a különbözetet automatikusan követelésként írják elő a kedvezményezett felé. 370 Kohéziós politika 2014–2020 3.4.1.2. Előleghez kapcsolódó biztosítékok A szállító a szállítói előleget választása szerint előleg-visszafizetési biztosíték nyújtásával, vagy biztosíték nyújtása nélkül, jogosulatlanul igényelt összeg adók módjára történő behajtásának tudomásulvétele mellett igényelheti. Tehát a szállító dönthet úgy, hogy egyáltalán nem nyújt biztosítékot. Az Európai Bizottság ezzel a magyar újítással nem teljesen ért egyet, hiszen így a közbeszerzés után akár az elnyert támogatás 50%-át is ki lehet fizetni szállítói előlegként biztosíték (bankgarancia) nélkül, míg az Európai Unió többi országában legfeljebb 30%-ot lehet előlegként lehívni biztosíték nyújtása mellett, biztosíték nélkül pedig csak 10% előleg igényelhető. A magyar kormány az uniós források lehívásának és felhasználásának felgyorsítása érdekében rendeletben rögzítette, hogy az uniós támogatású projektek nyertesei előlegként azonnal igényelhetik a támogatási összeg 50%-át, bizonyos esetekben akár 100% is igényelhető. A másik lazítás az volt, hogy a pályázat nyertesének nem kell garanciát bemutatnia arról, hogy bukás esetén képes visszafizetni az előleg összegét. (Viszont ez esetben adók módjára behajthatóvá válik a vissza nem fizetett összeg, és a vállalkozás adószámát is törlik.) Az előleg összegének emelését első pillanattól ellenezte az Európai Bizottság, nem látta indokoltnak a szokásos, legfeljebb 30%-nál magasabb kifizetést – különösen nem a nagy infrastruktúra-beruházások esetében, amikor egy-két év is beletelik, mire az előkészítés után az érdemi költséggel járó munkák elkezdődnek. Ez a könnyítés magában hordozza az esetleges visszaélések veszélyét is. Az európai uniós fenntartások ellenére a magyar intézményrendszer alkalmazza a könnyítéseket, még a folyamatban lévő projektek esetében is. A megemelt előlegigénylési lehetőséget azonban a pályázói kör és a szakma is egyöntetűen üdvözölte, hiszen egyértelműen a kifizetések gyorsítása és a könnyebb finanszírozás az elvárt eredmény. Tapasztalatok szerint az előleg a projektfinanszírozáshoz elengedhetetlen, eredményeképpen gördülékenyebb és gyorsabb lesz a megvalósítás. Amennyiben a kedvezményezett az előleget – választása szerint – biztosíték nyújtásával kívánja igénybe venni, úgy a kedvezményezett és a szállító között létrejött szerződésben foglalt – tartalékkeret nélküli – elszámolható összeg 10%-a és az igényelt szállítói előleg különbözetére jutó támogatás összegének megfelelő mértékű, a támogató javára szóló előleg-visszafizetési biztosítékot köteles nyújtani. A szállítói szerződésben rögzíteni kell a jogszabályban meghatározott biztosíték mértékét. A biztosítékok iratanyagát az elektronikus benyújtással egyidejűleg papíralapon is (cégszerűen aláírt eredeti példányban) be kell nyújtani hivatalos iratként a támogató felé. Az előleg jóváhagyásának feltétele a biztosítékok eredeti papíralapú példányának a támogatóhoz való beérkezése. Biztosítékot nyújtó szállító részére előleget folyósítani csak akkor lehet, amennyiben a biztosíték a szállítói előlegigénylési kérelem benyújtásáig rendelkezésre áll. A biztosítékot a szállítói előleggel történő elszámolásig fenn kell tartani. Ha a szállító a szállítói előleggel több részletben számol el, a biztosíték értéke – a szerződéssel összhangban – arányosan csökkenthető. A támogató a biztosítékot az alábbi esetekben érvényesítheti: • a szállítói előleg jogosulatlan igénybevétele a szállító szándékos magatartására vezethető vissza; • az előlegszámlát a kedvezményezett a szállítói előleg folyósítását követő 30 napon belül elektronikusan nem nyújtja be a támogató felé. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 371 A közszféra szervezet kedvezményezett a jogszabályi előírás alapján mentesül a biztosítéknyújtási kötelezettség alól, ezáltal a támogatási szerződés megkötését követően az előleget azonnal kifizetik a részére, amennyiben a támogatási kérelem benyújtásával egyidejűleg vagy a szerződéskötési folyamat során az előlegigénylési dokumentációt is benyújtotta a támogató felé. Mentes a biztosítéknyújtási kötelezettség alól továbbá: • a költségvetési szerv; • az egyházi jogi személy; • a helyi önkormányzat, a nemzetiségi önkormányzat, az önkormányzatok egyéb társulása, ha a támogatás teljes egészében önként vállalt helyi közügy megoldását vagy önkormányzati kötelező feladat ellátását szolgálja, továbbá, ha a fejlesztés tárgya vagy a fejlesztés eredményeként létrejövő vagyontárgy önkormányzati törzsvagyon, vagy azzá válik; • a vízgazdálkodási társulat, ha a támogatást teljes egészében az általa üzemeltetett önkormányzati vagy állami tulajdonú vizek és vízi létesítmények fejlesztésére használja fel; • a többségi állami befolyás alatt álló gazdasági társaság, ha a támogatásból létrejövő vagyon ingyenesen az állam, helyi önkormányzat vagy nemzetiségi önkormányzat kizárólagos tulajdonába, vasúti pályahálózat működtetője vagy közszolgáltatást ellátó gazdasági társaság kizárólagos tulajdonába kerül; • a többségi önkormányzati befolyás alatt álló gazdasági társaság, ha a támogatást tömegközlekedési tárgyú projekt megvalósításához kapja és a támogatásból létrejövő vagyon ingyenesen az önkormányzat vagy a többségi önkormányzati befolyás alatt álló gazdasági társaság kizárólagos tulajdonába kerül; • bármely kedvezményezett, ha a projektre megítélt támogatás összege nem haladja meg a húszmillió forintot vagy – ha a projektet több kedvezményezett valósítja meg – a ráeső megítélt támogatás összege nem haladja meg a húszmillió forintot, – amennyiben a támogatás nem beruházási célú, – a támogatás kutatás-fejlesztésre vagy innovációra irányul, – a szociális szövetkezet; • a műszaki, szakmai érdekképviseletet ellátó köztestület; • a megvalósítási időszakra az a kedvezményezett, aki a támogatás kifizetését a projekt megvalósítását követően egy összegben kérelmezi; • társasház és lakásszövetkezet a szociális célú városrehabilitációra vonatkozó felhívás keretében; • kérelemre az a kedvezményezett, amely rendelkezik legalább egy lezárt, teljes (tizenkét naptári hónapot jelentő) üzleti évvel, és szerepel a köztartozásmentes adózói adatbázisban. Biztosítékok köre: • garanciavállaló nyilatkozat; • ingatlan jelzálogjog; • a támogatást igénylő gazdasági társaság vagy nonprofit szervezet cégjegyzésre jogosult vezető tisztségviselőjének vagy tulajdonosainak kezességvállalása; • garanciaszervezet által vállalt kezesség; 372 Kohéziós politika 2014–2020 • biztosítási szerződés alapján kiállított – készfizető kezességvállalást tartalmazó – kötelezvény; • hitelintézet által kiállított – készfizető kezességvállalást tartalmazó – kötelezvény; • állami kezességvállalás. 3.4.1.3. Kifizetési igénylés A kifizetési igénylés fogalmát a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet rögzíti, miszerint: „a kifizetési kérelem, mérföldkövekhez kapcsolódó igénylés esetén a szakmai beszámoló, valamint a pénzügyi és szakmai előrehaladást igazoló, a támogatási szerződésben meghatározott dokumentumok összessége.” Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a támogatási szerződésben meghatározott célok elérése érdekében felmerült költségek finanszírozásához a kedvezményezettnek kifizetési igénylés keretében, egységes formában, az előírt alátámasztó dokumentumok benyújtásával, az elektronikus alkalmazások szabályai szerint kell benyújtania kérelmét a támogató felé. A kérelem befogadását, ellenőrzését, szükség esetén annak hiánypótlását, továbbá jóváhagyását vagy annak elutasítását szintén a monitoring és információs rendszeren keresztül végzi a támogató. A korábbi papíralapú elszámoláshoz képest (mely során az egységes formátumú kifizetési kérelmet továbbá az eredeti alátámasztó dokumentumokról készített fénymásolatok hitelesített példányait postai úton nyújtották be) a jelenlegi elektronikus rendszer nagymértékben hozzájárul a gyorsabb és hatékonyabb munkavégzéshez és a kifizetések felgyorsításához. A kedvezményezett a finanszírozás kezdeményezését az időközi kifizetési igénylés támogató felé történő – monitoring és információs rendszeren keresztül történő – benyújtásával teheti meg. Az időközi kifizetési igénylés két típusát különböztetjük meg: 1. mérföldkőhöz kötött elszámolás; 2. mérföldkőhöz nem kötött elszámolás. A mérföldkövek a támogatási szerződésben rögzített olyan kulcsesemények, amelyek bekövetkezése könnyen megállapítható és konkrét időponthoz köthető. Egy olyan referenciapont, amely egy fontos eseményt jelöl meg a projektben, egy jól meghatározott ellenőrzési pont, ahol a projekt megvalósításának előrehaladását, a költségek alakulását, a munka minőségét és az esetleges hiányosságokat meg lehet figyelni, és szükség esetén az ütemterv és a költségvetés komolyabb veszélyeztetése nélkül be lehet avatkozni a munka további menetébe. Az adott pályázati felhívás rögzíti, hogy a projekt megvalósítása kapcsán minimum hány mérföldkő meghatározása szükséges. A kedvezményezett köteles időközi kifizetési igénylést benyújtani a mérföldkövek elérését követő 15 napon belül. A mérföldkőhöz kötött kifizetési igénylés részeként szakmai beszámolót is szükséges benyújtani, melyben bemutatják a projekt addig elért műszakiszakmai előrehaladását, eredményességét, valamint hatékonyságát. Amennyiben a mérföldkő a támogatási szerződében rögzített, tervezett időponthoz képest korábban teljesül, úgy időközi kifizetési igénylést a mérföldkőben vállalt eredmények teljesülése esetén, annak tervezett időpontját megelőzően is be lehet nyújtani. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 373 Mérföldkőhöz nem kötött időközi kifizetési igénylést bármikor be lehet nyújtani a projekt keretében felmerült költségek elszámolása érdekében. Ebben az esetben a kifizetési igénylésnek a szakmai beszámoló nem része. Mérföldkövek közötti utófinanszírozású kifizetési igénylés az alábbi esetben nyújtható be: • az 1 milliárd forintot meg nem haladó összegben megítélt támogatás esetén, ha a megítélt támogatás 10%-át meghaladja a kifizetési igénylés keretében igényelt támogatás összege (de minimum 200 000 Ft); • az 1 milliárd forintot meghaladó összegben megítélt támogatás esetén, ha a kifizetési igénylés keretében igényelt támogatás összege meghaladja a támogatási szerződésben rögzített minimális kifizetési igénylés összegét. Fenti korlátoktól eltérni az alábbi esetekben lehetséges: • szállítói vagy vegyes (szállítói és utófinanszírozású tételeket tartalmazó kifizetési igénylés) finanszírozású tételeket tartalmazó kifizetési igénylés esetén; • a fordítottáfa-összesítőt tartalmazó elszámolás esetén, amennyiben a kifizetési igénylést fordítottáfa-előleg elszámolása miatt kerül nyújtották be; • a kedvezményezett által benyújtott kifogásnak helyt adó döntés következtében benyújtott kifizetési igénylés esetén. Amennyiben a projekt a soron következő mérföldkő határidejét, vagy a mérföldkőben vállalt eredményeket nem tudja teljesíteni, a kedvezményezett számára addig nem teljesíthető kifizetés, ameddig a mérföldkő tartalma nem teljesül, vagy a projekt ütemezését változásbejelentés keretében nem módosítják. Nem kell a támogatási szerződést módosítani, de bejelentési kötelezettsége van a kedvezményezettnek, ha a projektszintű mérföldkövek elérése – 3 hónapot meg nem haladóan – késik a hatályos támogatási szerződésben rögzített időponthoz képest, és ez nem érinti a projekt befejezésének határidejét. A gyakorlatban igen sokszor előfordul, hogy a projektben vállalt mérföldkövek elérésének tervezett dátuma elcsúszik a tényleges időponthoz képest, hiszen például egy építési beruházás esetében a projekt fizikai befejezése több tényező (pl. terület rendelkezésre állásának hiánya, kedvezőtlen időjárási viszonyok stb.) miatt elhúzódhat. A kedvezményezett a késedelem tudomására jutásától számított 8 napon belül köteles azt bejelenteni a támogatónak. A kedvezményezett köteles a támogatási előleg folyósítását követő 12 hónapon belül időközi kifizetési igénylést benyújtani a támogató felé, ellenkező esetben köteles a támogatási előleg összegét visszafizetni. A projekt megvalósítása során a kedvezményezettnek legalább egy kifizetési igénylést be kell nyújtania, melyben beszámol a projekt keretében felmerült és elszámolni kívánt költségekről és a projekt pénzügyi előrehaladásáról. Amennyiben a kedvezményezett a projekt megvalósítási ideje alatt kizárólag egy kifizetési igénylést nyújt be, az záró kifizetési igénylésnek minősül, így az arra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Finanszírozás módjai: • Szállítói finanszírozás: a számla támogatásra eső részét közvetlenül a szállítónak – engedményezés esetén az engedményesnek, vagy a zálogjog alapítása esetén a zálogjogosultnak – fizetik ki, amennyiben releváns, az önerő kifizetésének igazolása után; 374 Kohéziós politika 2014–2020 76. ábra Szállítói finanszírozás Forrás: Kondrik szerkesztése • Utófinanszírozás: a projekt során felmerülő költségek utólagos támogatási formája, a számla vagy egyéb, az elszámolást alátámasztó dokumentumok teljes összegének kiegyenlítését igazolni szükséges. A kedvezményezett az általa már kifizetett számlákat tudja elszámolni, tehát a támogatás folyósításának feltétele a fizikai teljesítésen túl a pénzügyi teljesítés. A támogatás folyósítása közvetlenül a kedvezményezettnek – engedményezés esetén az engedményesnek – a támogatási szerződésben megjelölt bankszámlájára történő utalással történik. 77. ábra Utófinanszírozás Forrás: Kondrik szerkesztése • Vegyes finanszírozás: a kedvezményezett választása szerint egy kifizetési igénylés keretében utó- és szállítói finanszírozású tételeket is elszámolhat. Egy projekten belüli projektelemekre utófinanszírozás és szállítói finanszírozási mód alkalmazható. A pályázati útmutató, valamint a támogatási szerződés rögzíti, hogy az adott projekten belül melyek azok a projektelemek, amelyek utó- illetve szállítói finanszírozás keretében számolhatóak el. Az időközi kifizetési kérelem összeállítása az alábbi főbb lépésekből áll: • elszámolásra benyújtani kívánt dokumentumok (pl. számla vagy azzal egyenértékű bizonylat, teljesítésigazolás, kifizetés bizonylata, vállalkozási szerződés, megrendelő stb.) összegyűjtése; • dokumentumok elszámolhatósági szempontok szerinti vizsgálata, továbbá tartalmi és formai szempontból történő ellenőrzése; 3. Modul – pénzügyi menedzsment 375 • számlák/előlegszámlák vagy azzal egyenértékű bizonylatok, valamint az összesítőben szereplő tételek alátámasztó dokumentumainak – eredeti példányainak – záradékolása (záradékolás: a projekt regisztrációs számának, és „az elszámoló bizonylat támogatás elszámolására benyújtásra került” szöveg feltüntetése); • a kifizetési kérelem alátámasztására benyújtandó dokumentumok szkennelése; • az adott összesítőben elszámolni kívánt tételek adatainak (pl. költségtípus, számla kibocsátója, teljesítés időpontja, kifizetés dátuma, igényelt támogatás összege stb.) rögzítése a benyújtáshoz szüksége formanyomtatványon; • számlák vagy azzal egyenértékű bizonylatok adatainak felrögzítése az online számlakitöltőben; • kifizetési kérelemhez kapcsolódó alátámasztó dokumentumok csatolása és elektronikus benyújtása; • mérföldkőhöz kötött kifizetési kérelem benyújtásakor a kifizetési igénylés részeként a szakmai beszámolót is be kell nyújtani. Elszámolhatósági feltételek többek között: • a ténylegesen felmerült költség bizonylatokkal igazolása (kivéve egyszerűsített költségelszámolási lehetőségek – SCO); • az adott költség az elszámolhatósági időszakon belül merült föl; • közvetlenül kapcsolódik a projekthez, hozzájárul a projekt céljának eléréséhez; • a támogatási szerződésben nevesítették; • nem haladja meg a szokásos piaci árat; • nem valósul meg kettős finanszírozás; • a felmerült költség csak olyan mértékben számolható el, amilyen mértékben a támogatott projekthez kapcsolódik stb. Az időközi elszámolás rögzítésének feltétele a támogatási szerződés hatálybalépése, valamint az első kifizetési igénylés előtti elektronikus nyilatkozat megtétele. 78. ábra Támogatási kérelem kitöltő, Finanszírozás menü képernyőképe Forrás: EPTK 376 Kohéziós politika 2014–2020 A kifizetési igénylésben benyújtandó főbb dokumentumok: • számla vagy azzal egyenértékű bizonylat; • kifizetés bizonylata (utófinanszírozott tételek esetében); • teljesítési igazolás az elvégzett tevékenységről; • szerződés, megrendelés, elfogadott árajánlat; • kis támogatástartalmú számla-, személyi jellegű, fordítottáfa- és egyéb összesítők. Tevékenységspecifikus dokumentumok: • műszaki ellenőr igazolása; • építési napló; • nyilatkozat az alvállalkozói teljesítés mértékéről; • nyilatkozat az alvállalkozókat megillető ellenszolgáltatás teljesítéséről; • aktualizált pénzügyi ütemterv; • hatósági engedély stb. 79. ábra Alátámasztó dokumentum benyújtásának képernyőképe Forrás: EPTK Ezen a felületen csatolhatók azon dokumentumok, melyeket a költségtípus alapján az adott számlához be kell küldeni. Minden esetben a dokumentumok eredeti példányának elektronikus (szkennelt) formában történő csatolása szükséges, a másolati példány beküldése nem elfogadható. A kötelezően csatolandó dokumentumok hiánya esetén a kifizetési kérelmet a hiánypótlás nem megfelelő teljesítését követően elutasítják. Az alátámasztó dokumentumokat a kedvezményezettnek elegendő egyszer, az adott költség elszámolásra való benyújtásakor, vagy az igazolni kívánt tevékenységek szakmai beszámolóban való szerepeltetésekor a kifizetési igényléshez benyújtani. Ha többször is felmerül a kapcsolódó költség, úgy elegendő az alátámasztó dokumentumokat (pl. megbízási szerződés, vállalkozási szerződés stb.) egyszer, a felmerülő költséggel való elszámolást, vagy az igazolni kívánt tevékenységre vonatkozó szakmai beszámolót tartalmazó első kifizetési igénylésben benyújtani, a későbbiekben pedig csak akkor, ha az adott dokumentumban változás történt, vagy új dokumentumot állítottak ki. 3. Modul – pénzügyi menedzsment 377 A kifizetési igénylésben kötelezően csatolandó, továbbá a záradékolandó dokumentumok teljes körét, illetve az alátámasztó dokumentumok benyújtásának gyakoriságát a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet határozza meg (lásd 4. számú melléklet). A kedvezményezettnek a kifizetési igénylés benyújtása előtt – minden alkalommal – elektronikusan nyilatkoznia kell többek között arról, hogy a kifizetési igényléshez kapcsolódó alátámasztó dokumentumok valós és elszámolható költségeken alapulnak. A költségek a támogatott projekt kapcsán merültek fel, és a költségeket a mérföldkövekhez rendelt ütemezésnek megfelelően használták fel. Az elszámolt költségek a felhívásban szereplő és a vonatkozó támogatási szerződésben/támogatási kérelemben rögzített elszámolható költségeknek megfelelnek. Az elszámolt tételek más támogatás terhére nem számolták el, és a jövőben sem fogják. A számlával mint elszámoló bizonylattal szembeni követelmények: • a számla alakilag és tartalmilag megfelel a hatályos jogszabályi előírásoknak (áfatörvényben foglaltaknak); • kizárólag a kedvezményezett nevére és címére kiállított számlák számolhatók el; • a számlatétel megnevezése kellően meghatározott/részletezett (az elszámolható költségtípus beazonosítható, összehasonlítható az elfogadott költségvetéssel); • eredeti számla záradékolása: projekt azonosító száma + „Elszámoló bizonylat támogatás elszámolására benyújtásra került” szöveg feltüntetése; • amennyiben a számla összegéből nem a teljes összeget számolják el, úgy a projekt terhére elszámolni kívánt összeget fel kell tüntetni; • fordított adózás szabályai esetén tartalmazza a vevő adószámát és az áfatörvény 142. §-ra való hivatkozást, miszerint az adót a termék beszerzője, szolgáltatás igénybevevője fizeti; • a megrendelés/szerződés és a számla összhangban áll egymással; • a teljesítés és számlakiállítás dátuma nem korábbi, mint a támogatási szerződésben rögzített megvalósítás kezdete (kivéve a projekt-előkészítés költségeihez tartozó számlákat, figyelembe véve a felhívásban szereplő elszámolhatósági szabályozás, valamint az elszámolható költségekről szóló nemzeti szabályozás rendelkezéseit); • a költségek felmerülése nem későbbi, mint a támogatási szerződésben meghatározott megvalósítás időszaka; • a számla kiállításának dátuma és a teljesítés ideje összhangban van a szállítói szerződéssel és a teljesítésigazolással; • külföldi számla fő tartalmi elemeiről a kedvezményezettnek cégszerű aláírásával hitelesített magyar nyelvű fordítást kell benyújtania. Kifizetési bizonylat alatt a következőket kell érteni: • bankszámlakivonat, banki igazolás (netbankból kinyomtatott igazolások) vagy kiadási pénztárbizonylat; • egyszeres könyvvitelre kötelezettek esetén bankszámlakivonat, pénztárjelentés vagy főkönyvi napló; • költségvetési intézményeknél bérköltség esetén a kincstár igazolása; • az állammal vagy önkormányzattal szemben adó vagy járulékok közötti átvezetés (összevezetés/kompenzáció); • elszámolható értékcsökkenési leírás. 378 Kohéziós politika 2014–2020 Kifizetést igazoló bizonylatokkal szembeni főbb követelmények: • a kifizetés bizonylata a tényleges teljesítést tartalmazza, vagyis a számla kiállítója felé teljesített tranzakcióról szól; • a kifizetés bizonylata kapcsolódik ahhoz a számlatételhez, amelynek teljesítését igazolni hivatott (a kifizetések közlemény rovatában szerepel a számla sorszáma); • ha több tétel is szerepel egy bankszámlakivonaton, úgy az elszámolni kívánt számlához kapcsolódó tétel jól elkülöníthetően lett megjelölve; • a kifizetés bizonylatán szereplő összeg megegyezik utófinanszírozás esetén az elszámoló bizonylat teljes összegével; • az utalás a kedvezményezett bankszámlaszámáról történt, ha nem, azt a kedvezményezett megfelelően igazolta (pl. engedményezés, tartozásátvállalás, kölcsönnyújtás); • az utalás a szállítói szerződésben feltüntetett szállítói (engedményezés esetén a szállítói engedményes) bankszámlaszámra vagy a számlán szereplő szállító bankszámlájára történt. A kedvezményezett a kifizetési igénylés keretében nem nyújthat be olyan, készpénzben kiegyenlített elszámoló bizonylatot, amelynek bruttó ellenértéke meghaladja a támogató által meghatározott összeget, de legfeljebb az 1,5 millió forintot. A teljesítésigazolás legfontosabb feladata annak bizonyítása, hogy a munka – aminek elvégzésével megbízták az illető céget – a megrendelésnek megfelelően elkészült. Ez fontos bizonyítékot jelent a megbízottnak, és ha az ellenszolgáltatással, vagyis a megbízás ellenértékével késedelembe esne a megrendelő, vagy más probléma merülne fel a kifizetéssel kapcsolatban, akkor a megbízott vállalkozás tudja bizonyítani, hogy ő bizony elvégezte a rábízott feladatokat, munkákat. Hiába a megbízottat védi a teljesítésigazolás, mégis a megrendelő fogja megírni azt, és ezzel mintegy elfogadja a részére elvégzett munkákat. Ha tehát a munkát elvégezték, akkor a felek aláírják a teljesítésigazolást. Nyilván mindkettőjüknek alá kell írnia, mivel míg az egyik fél – a megrendelő – ezáltal elfogadja, addig a másik fél – a megbízott – átadja a munkát. A teljesítésigazolásnak tartalmaznia kell többek között: • az elvégzett munka megnevezését; • a teljesítésigazolás által lefedett időszakot; • a munka nettó értékét; • a kedvezményezett és a megbízott cégszerű aláírását; • a projekt azonosító számát. A teljesítésigazolásnak a kiállított számlával, valamint a támogatási, vállalkozási szerződéssel összhangban kell állnia. Szerződés (adásvételi, kivitelezői, szállítói, szolgáltatási szerződés): • a szerződés a kedvezményezett és a beszerzési eljárás során kiválasztott nyertes között jött létre; • a szerződést mindegyik szerződő fél aláírta; • a szerződés hatálybalépése nem lehet korábbi, mint a felhívásban meghatározott elszámolhatósági időszak kezdete (kivétel a már megkezdett projektek támogató engedélyével); • a projekttevékenység elvégzésének határideje nem későbbi, mint a projektmegvalósítás befejezésének tervezett dátuma; 3. Modul – pénzügyi menedzsment 379 • ha részteljesítés és részszámlák benyújtása lehetséges, úgy az egyes teljesítések és a részszámlák kibocsátásának ütemezése összhangban van a tényleges teljesítéssel és a szállítói szerződés fizetési ütemezésével; • a szerződés hatálybalépésének dátuma korábbi vagy aznapi dátumú, mint a szerződés tárgyának megvalósítási kezdő dátuma; • a szállítói szerződés és az elszámolni kívánt összeg (elszámoló bizonylat) összhangban van; • a szerződés a támogatási kérelemben és a támogatási szerződésben rögzített, a projekt keretében elszámolható tevékenységre vonatkozik. Írásos megrendelő esetén: • a megrendelés összege, tételei szerepelnek benne, vagy hivatkozik a szállító árajánlatára; • dátuma megelőzi az elszámoló bizonylat szerinti teljesítés dátumát; • dátuma nem korábbi, mint a támogatási szerződésben rögzített tényleges megvalósítás kezdete. Rendelkezésre állás: • ha a szállítói szerződést írásban nem rögzítették, illetve visszaigazolt írásbeli megrendelő sem készült, a kedvezményezettnek nyilatkozatot kell készítenie a szóbeli megállapodásról. Szállítói szerződés módosítása esetén: • ha az elszámolni kívánt összeg szállítói szerződésmódosítással érintett, a szerződésmódosítás vonatkozásában a támogathatósági és szabályossági nyilatkozatok rendelkezésre állnak. Közbeszerzéssel érintett szállítói szerződés esetén: • folyamatba épített ellenőrzés keretében ellenőrzött közbeszerzés esetén a szerződés vonatkozásában a támogathatósági és szabályossági nyilatkozatok rendelkezésre állnak, illetve a kedvezményezett a jóváhagyott közbeszerzési dokumentáció alapján kötötte meg a szerződést; • utólagosan ellenőrzött közbeszerzés esetén a megkötött szerződést a szerződéstervezettel és a nyertes ajánlattal összhangban kötötték meg. 3.4.2. Az építési beruházások közbeszerzéséről, valamint az azokhoz kapcsolódó tervezői és mérnöki szolgáltatások közbeszerzésének szabályairól szóló kormányrendeletek szerint alkalmazandó eljárás Az építési beruházások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló hatályos kormányrendeletek [306/2011. (XII. 23.) Korm. rendelet 14. §, 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 32/A §] az építési beruházás vagy építési koncesszió tárgyú közbeszerzési eljárások eredményeképp megkötött vállalkozási szerződésekre az alábbi rendelkezést fogalmazzák meg: 380 Kohéziós politika 2014–2020 Amennyiben az ajánlattevőként szerződő szállító(k) a szerződés teljesítésébe alvállalkozót vonnak be, a hivatkozott jogszabály értelmében az ajánlattevőként szerződő szállító(k) mindaddig nem jogosult(ak) saját teljesítésre vonatkozó ellenszolgáltatásra, amíg a teljesítésben részt vevő alvállalkozó(k) számára az ellenszolgáltatásból őket megillető részt (a kedvezményezetti vagy a támogató általi utalást követően) ki nem egyenlítette(ék). A fenti kötelezettségből adódóan az érintett szállítói kifizetésekre két részletben kerül sor: az 1. részlet keretében az alvállalkozókat megillető összeg, a 2. részlet keretében az ajánlattevőként szerződő szállító(ka)t megillető összeget fizetik ki. Ajánlattevői konzorcium esetén minden egyes tagnak külön kell kezelni az alvállalkozóját. Az ajánlattevőként szerződő szállító(k) a teljesítésigazolás ajánlatkérő általi igazolásáig – az ajánlatkérő által kialakított forma szerinti – nyilatkozatot köteles(ek) tenni arra vonatkozóan, hogy: • ajánlattevőként, egyedül vagy konzorciumi tagként mekkora részre jogosult(ak) az ellenszolgáltatásból; • a teljesítésbe bevont alvállalkozói egyenként mekkora összegre jogosultak az ellenszolgáltatásból [ezzel egyidejűleg az ajánlattevő(k) felszólítja(ák) az alvállalkozóit, hogy állítsák ki a számláikat]. Az ajánlattevőként szerződő szállító(k) a teljesítésigazolás kézhezvételét követően számlát állít(anak) ki, amelyben megbontják az ajánlattevői, valamint az alvállalkozói teljesítést. Minden esetben szükséges a megküldött nyilatkozatok formai ellenőrzése mellett a tartalmi ellenőrzés is. Amennyiben a dokumentáció hiányos vagy nem egyértelmű, az ajánlattevőként szerződő szállító(k)nak a hiányzó dokumentumokat pótolniuk kell. Amennyiben minden rendben van az ajánlattevőként szerződő szállító(k) nyilatkozataival, és azok egyeznek a számlán szereplő adatokkal, akkor kiállítják a kedvezményezett ajánlatkérő által az alvállalkozói teljesítés mértékére vonatkozó nyilatkozatot. Az alvállalkozók számláinak pénzügyi kiegyenlítésekor a köztartozás-mentesség vizsgálata az ajánlattevőként szerződő szállító(k) kötelezettsége. A kedvezményezett ajánlatkérő az alvállalkozói teljesítés mértékére vonatkozó nyilatkozatával együtt a teljes teljesítésre vonatkozó teljesítésigazolási dokumentációt (beleértve az alvállalkozóknak járó ellenszolgáltatásból a támogatáson felüli rész kifizetéséről szóló alátámasztó dokumentumot) köteles a támogatóhoz benyújtani szállítói kifizetésre. A monitoring és információs rendszerben a két részletet egy számla két külön tételeként kell rögzíteni. A támogató lefolytatja a megfelelő dokumentumalapú ellenőrzést az alvállalkozói teljesítésre. A támogató az ellenőrzést az ajánlattevőként szerződő szállítói teljesítésre egyaránt lefolytatja. Az ajánlatkérő vagy szállítói finanszírozás esetén a támogató 30 napon belül teljesíti az alvállalkozói rész kifizetését az ajánlattevőként szerződő szállító(k) részére, aki(k) ezt követően köteles(ek) haladéktalanul kiegyenlíteni az alvállalkozók számláit. Az alvállalkozói teljesítések kifizetését követően válnak jogosulttá az ajánlattevőként szerződő szállító(k) az ellenszolgáltatásból őket megillető rész kifizetésére. Ehhez az ajánlattevőként szerződő szállító(k)nak az átutalások igazolásait be kell nyújtania(uk) az ajánlatkérőnek, hogy az megállapíthassa, az alvállalkozókat maradéktalanul kifizették. Amennyiben az ajánlattevőként szerződő szállító(k) és az alvállalkozó közötti szerződés- 3. Modul – pénzügyi menedzsment 381 ben foglaltak szerint az ajánlattevőként szerződő szállító(k) az alvállalkozói díj egy részét visszatartják, akkor annak jogszerűségét igazolniuk kell. Ha az alvállalkozó részére a szerződő felek megegyezése alapján jogosan – jóteljesítési garancia, skontó árkedvezmény vagy kompenzálás miatt – az általa kiállított számlának nem a teljes összegét térítették meg, az ajánlattevőként szerződő szállító(k) az alvállalkozói teljesítés alapján a számla teljes összegére eső támogatásra jogosult(ak). Minden esetben szükséges a megküldött dokumentumok formai ellenőrzése mellett a tartalmi ellenőrzés is. Amennyiben a dokumentáció hiányos, az ajánlattevőként szerződő szállító(k)nak a hiányzó dokumentumokat pótolni kell. Amikor a dokumentáció hiánytalan, akkor kiállítják az alvállalkozóknak járó ellenszolgáltatás kifizetéséről szóló nyilatkozatot. A kedvezményezett ajánlatkérő az alvállalkozókat megillető ellenszolgáltatás teljesítésére vonatkozó nyilatkozatát köteles a támogatóhoz benyújtani szállítói kifizetésre a szállító nyilatkozatának hozzá való beérkezését követően haladéktalanul. Ezt követően az ajánlatkérő vagy szállítói finanszírozás esetén a támogató 15 napon belül teljesíti az ajánlattevői rész kifizetését az ajánlattevőként szerződő szállító(k) részére. A támogató a 2. részlet keretében az ajánlattevőként szerződő szállító(k) teljesítését már nem vizsgálja újra, kizárólag az alvállalkozókat megillető ellenszolgáltatás teljesítésére vonatkozó nyilatkozat alaki és számszaki ellenőrzését, annak teljesítésigazolással való összhangját, valamint az ajánlattevőként szerződő szállító(k)at megillető ellenszolgáltatásból a támogatáson felüli összeg megfizetésének igazolását vizsgálja. Amennyiben az ajánlattevőként szerződő szállító(k) a teljes teljesítésről kiállított számla benyújtásával egyidejűleg igazolja(ák), hogy az alvállalkozókat megillető ellenszolgáltatást kifizette(ék), a teljes teljesítésről kiállított szállítói számla támogatástartalma egy összegben kifizethető. Ebben az esetben az alvállalkozói teljesítés mértékéről és az alvállalkozókat megillető ellenszolgáltatás teljesítéséről szóló kedvezményezetti nyilatkozatokat egyidejűleg kell benyújtani. Fontos kiemelni, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 39/A § (6) bekezdése szerint az építési tevékenység elvégzése során a végszámla összegére az ajánlattevőként szerződő szállító akkor jogosult, ha a teljesítésben részt vevő alvállalkozók követelésének kiegyenlítését hiánytalanul igazolja, függetlenül azok fizetési határidejétől. 3.4.3. Piaci ár alátámasztása Az elszámolt egységárak nem haladhatják meg a szokásos piaci árat. A közbeszerzési vagy más, jogszabályban meghatározott beszerzési eljárás, illetve a benyújtott árajánlatok alapján a legkedvezőbb ajánlat alapján választható ki a szállító. Az árajánlatoknak egymástól függetlennek kell lenniük, és tartalmazniuk kell az ajánlat érvényességi idejét. Az ajánlattevőknek a kedvezményezettől függetlennek kell lenniük. Ha a szokásos piaci ár igazolására a támogató árajánlat kérését írja elő a kedvezményezettek számára, az árajánlatoknak legalább három, egymástól és a kedvezményezettől független ajánlattevőtől kell származniuk. A szokásos piaci árnak való megfelelést alátámasztó dokumentumokat – amennyiben a felhívásban korábbi benyújtást nem írtak elő – a legkésőbb 382 Kohéziós politika 2014–2020 az adott költséget tartalmazó kifizetési igénylés részeként kell benyújtania a kedvezményezettnek. 3.4.4. Összesítő Utófinanszírozású tételek esetében, amennyiben a felhívás, illetve a támogatási szerződés előírja, úgy a költségeket kifizetési igénylés keretében, elektronikusan kitöltött, folyamatos sorszámozású összesítőn kell elszámolni. Annyi összesítőt kell a kifizetési igénylés részeként benyújtani, ahány típusú költség felmerül, és elszámolásra benyújtják. A kedvezményezettnek az egyes költségfajtákra vonatkozó összesítő táblákat meghatározott formában és előírt tartalommal, hiánytalanul kitöltve kell benyújtania. Az összesítőn minden tételnél beazonosíthatónak kell lennie, hogy mely költségvetési sor terhére kívánja azt a