Politeia ISSN: 0303-9757 politeia@mail.com Universidad Central de Venezuela Venezuela Bustamante, Ana Marleny Comparación de políticas ambientales en la Unión Europea, Comunidad Andina y Mercosur Politeia, vol. 34, núm. 47, julio-diciembre, 2011, pp. 33-54 Universidad Central de Venezuela Caracas, Venezuela Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=170024212002 Cómo citar el artículo Número completo Más información del artículo Página de la revista en redalyc.org Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto Revista Politeia, N° 47, vol. 34. iNstituto de estudios Políticos, ucv, 2011:33-54 Comparación de políticas ambientales en la Unión Europea, Comunidad Andina y Mercosur* Comparing Environmental Policies in the European Union, the Andean Community and Mercosur Ana Marleny Bustamante** PhD, Profesora Titular adscrita al Centro de Estudios de Fronteras e Integración Universidad de Los Andes, Venezuela Resumen Abstract El presente trabajo compara las políticas ambientales de la Unión Europea (UE), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercosur. El propósito es encontrar elementos comunes y contrastantes que descubran tendencias generalizables a toda experiencia de integración, así como los especíicos de cada contexto o situación. De la comparación se detecta que el ambiente no formó parte de los objetivos iniciales de la UE o la CAN, debido a que para el momento de su creación, el ambiente no era preocupación generalizada en el mundo; situación que sí ocurre al crearse el Mercosur, por lo que forma parte de los objetivos del Mercosur. También se descubren diferencias en los intereses y objetivos que se proponen los países miembro This article is a comparison of environmental policies among the European Union (EU), the Andean Community (CAN in Spanish), and Mercosur. The purpose of this research is to ind common and contrasting elements that unveil generalizable trends to any integration experience, as well as those speciic elements pertaining to each context or situation. This comparison reveals that the environment was not part of the initial objectives of either the EU or the CAN, because at the time of their creation, the environment was not a generalized concern around the world. Unlike these two organizations, Mercosur set up environmental objectives when it was created, because the environment did play a role at the time of its foundation. Also, differences * Agradezco al CDCHTA de la Universidad de Los Andes por el apoyo inanciero para la realización de la investigación titulada: Instituciones, políticas de desarrollo regional y de ambiente en la Unión Europea, Comunidad Andina y Mercado Común del Sur. Una comparación, que aparece bajo el código: NUTAH-294-09-09-B ** Correo electrónico: apernia5@hotmail.com, apernia@ula.ve Recibido: 14-10-2011 Aprobado: 18-02-2012 Politeia 47 33 Politeia 47 34 ANA MARLENY BUSTAMANTE respecto al ambiente en cada experiencia de integración regional. La relación entre ambiente y comercio evidencia las visiones contrastantes sobre el equilibrio necesario entre expansión comercial y protección ambiental y las posturas según grados de desarrollo de los países. Finalmente, se presentan los contrastes que descubren aspectos signiicativos, como el nivel de desarrollo de los países miembro y los recelos respecto a las cesiones de soberanía. in interests and objectives about the environment are also visible in every regional integration experience. The connection between the environment and trade shows contrasting views on the necessary balance between trade expansion and environmental protection, as well as opinions arising from the degree of development of the countries. Finally, I present the contrasts that account for meaningful aspects as the level of development of the member States and distrust on the grounds of sovereignty. Palabras clave Key words Ambiente; Unión Europea; Comunidad Andina; Mercosur The environment; European Union; Andean Community; Mercosur IntRodUCCIón La Unión Europea (UE), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur, también conocido como Mercosul por su nombre en portugués) son las experiencias de integración que más expectativas han generado al momento de su creación y son al mismo tiempo las que más han avanzado en su consolidación, a pesar de las disparidades evidentes en sus logros. Ello es particularmente visible al revisar las instituciones y las políticas de desarrollo dirigidas a disminuir las desigualdades entre países y regiones, por solo mencionar dos de las políticas más visibles y constantes, pues son objetivos básicos de los acuerdos. El ambiente no formó parte de los objetivos iniciales de la Unión Europea (UE) ni de la Comunidad Andina (CAN). El ambiente, como se verá en detalle en la parte II, como asunto de inquietud por el futuro de la tierra o del desarrollo sostenible, se empezó a incorporar como temática y política común de la integración regional, muy tímidamente, durante los años setenta del siglo xx y cobró mayor fuerza en los noventa. Se convirtió en preocupación generalizada a partir de la aceptación del papel y responsabilidad colectiva en las causas y soluciones al calentamiento global, así como de la noción de que el medio ambiente no tiene fronteras. Por ello, se asume que los escenarios para tratar y atender esta temática sean las organizaciones internacionales, y las organizaciones de integración son algunas de ellas. Allí se crean decisiones comunes aplicables a los países miembro, COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR especialmente en lo relativo a normas, al comercio de bienes y servicios, políticas sociales y de infraestructura que afectan directa e indirectamente el ambiente. En ese contexto de creciente conciencia ambiental se crea el Mercosur en 1991 y, lógicamente, se incluye explícitamente “la preservación del medio ambiente” en los considerandos del Tratado de la Asunción y en su artículo 1 se señala el “compromiso de las partes para armonizar las legislaciones vigentes” en los países miembro (Mercosur, 2008). El interés por revisar las políticas ambientales en estas tres experiencias de integración es explorar cómo este tema, relativamente reciente pero cada vez más importante, es incluido en los textos comunes para luego convertirlo en acciones, planes y programas comunes de cada órgano de integración. También interesa conocer las similitudes y contrastes entre ellas para explorar si dichas políticas y acciones son productos regionales o subregionales, según el caso, o forman parte de una estrategia global y mundial, habida cuenta que por su naturaleza global no puede obviarse de los debates en los órganos de decisión multilaterales, regionales o bilaterales, pues, para muchos, la suerte futura del planeta es responsabilidad compartida. El presente trabajo consta de tres partes principales. En la primera se presenta la evolución de las políticas ambientales en el mundo, incluyendo la relación entre ambiente y comercio. La segunda revisa las políticas ambientales de la UE, CAN y Mercosur, y en la tercera se discuten los hallazgos más relevantes con la propuesta comparativa entre experiencias de integración con grados de desarrollo tan disímiles como la propuesta. EvolUCIón dE lAs PolítICAs AMbIEntAlEs Las políticas ambientales empezaron a ser discutidas en los años setenta del siglo xx, casi a la par que la Declaración de Estocolmo de 1972, producto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Siendo la Cumbre de Estocolmo la primera conferencia mundial al respecto, se convierte en el referente a partir del cual se articularán los esfuerzos subsiguientes, incluyendo los de las instituciones de integración. La conferencia propone 24 principios básicos que permitan conjugar el desarrollo humano y la preservación Politeia 47 35 Politeia 47 36 ANA MARLENY BUSTAMANTE del medio ambiente. Los principios más destacados son: la obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones futuras; la preservación de los recursos naturales de la Tierra mediante una adecuada planiicación u ordenación; el mantenimiento, restauración o mejora de la capacidad de la Tierra para producir recursos renovables; planiicar el desarrollo económico atribuyendo importancia a la conservación de la naturaleza; propender al desarrollo económico y social que mejore las condiciones de vida de la población (desarrollo sustentable); transferencia considerable de asistencia inanciera y tecnológica que complemente los esfuerzos internos de los países en desarrollo; tener en cuenta los factores económicos y los procesos ecológicos; llegar a un acuerdo entre los Estados y las organizaciones internacionales para hacer frente a los costos económicos que pudieran resultar de la aplicación de medidas ambientales. Los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planiicación de su desarrollo, coniar a las instituciones nacionales competentes la tarea de planiicar, administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales de los Estados con el in de mejorar la calidad del medio, utilizar la ciencia y la tecnología para estudiar, evitar y combatir los riesgos que amenazan el ambiente, emprender una labor de educación ambiental y de difusión de masas para transmitir sentido de responsabilidad en la protección y mejoramiento del medio. Los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional. Igualmente, tienen la potestad de desarrollar derecho internacional en lo que se reiere a la responsabilidad y a la indemnización a las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control de tales Estados causen en zonas situadas fuera de su jurisdicción (Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, 1972). Sin embargo, la obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras, al igual que la necesidad de elevar las condiciones económicas y sociales de los países en desarrollo o la elaboración de un plan integrado y coordinado de políticas ambientales de los Estados a nivel mundial, se ven dosiicadas o reducidas, tal como se señala en el párrafo anterior, a la conianza en las instituciones nacionales competentes para planiicar, administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales y al derecho soberano de los Estados de explotar sus recursos, situación particularmente difícil en un momento en que las soberanías nacionales se acercaban bastante a la idea de poder nacional absoluto. COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR Entre 1979 y 2004 se realiza una serie de conferencias mundiales sobre el clima, llamando a los gobiernos a prever y prevenir posibles alteraciones del clima causadas por la actividad humana; se proponen planes de acción entre cientíicos y políticos para combatir el cambio climático, se declara un conjunto de principios en los que se deinían los derechos civiles y las obligaciones de los Estados para avanzar en el desarrollo sustentable, se hace énfasis en la necesidad de emprender más acciones contra el cambio climático, y se trabaja en la idea de convertir en texto jurídico los acuerdos técnicos relacionados con la inanciación para prevenir el cambio climático e, incluso, los países industrializados se comprometieron voluntariamente a reducir en 20% las emisiones de CO2 para 2005. En 1997, en Kyoto, los países industrializados se comprometen a lograr objetivos más irmes y detallados, así como fechas para su cumplimiento: los países irmantes deben reducir en conjunto 5,2% las emisiones que potencian el efecto invernadero entre 2008 y 2012. El protocolo de Kyoto entró inalmente en vigor en 2005. No obstante los avances y las concesiones hacia una soberanía nacional más asociativa o compartida, el poder de los Estados más poderosos continúa siendo una limitante importante. Así, la renuencia de Estados Unidos para ratiicar el Protocolo de Kyoto y de Rusia y otros países industrializados para reducir las emisiones empezó a restar fuerza a las cumbres de cambio climático y a los compromisos de reducción de emisiones de CO2 (cumbres internacionales sobre el Cambio Climático, 2010) y hasta 2010 los avances mundiales para obtener cambios en favor de la conservación de la naturaleza, para detener o disminuir los efectos negativos del cambio climático y para promover el desarrollo sostenible –especialmente en los países de menor desarrollo relativo– han entrado en conlicto con la responsabilidad de asumir los costos del deterioro ambiental. Aunado a lo anterior, se observa el desencuentro entre las políticas mundiales sobre ambiente y las agencias que se ocupan del comercio y las inanzas (Organización Mundial del Comercio, Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional), a las cuales se les atribuye mayor peso en la puesta en práctica de políticas ambientales, debido a que tienen mayor poder para evitar, ignorar o promover cambios al momento de aprobar recursos inancieros para los países. Es por ello que se señala que el marco de políticas mundiales sobre el ambiente es inadecuado, en el sentido de que los organismos creados con el propósito principal medioambiental tienen escasa autoridad operativa y pocos recursos inancieros. Es el caso del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma), con sede en Nairobi, cuya organización es pequeña, y del Foro Mundial de Medio Ambiente, con reuniones ordinarias y poco peso político. Pero, a pesar de lo anterior, la Politeia 47 37 Politeia 47 38 ANA MARLENY BUSTAMANTE elaboración de políticas ambientales internacionales “tiene lugar en el contexto de más de 100 acuerdos multilaterales mundiales y 140 regionales diversos y especíicos” (Hermann, 2006) como protección del mar, protección del clima, la capa de ozono, protección de las especies y muchos otros. Así, siendo el marco de las políticas medioambientales mundiales insuiciente para fortalecer la puesta en práctica de políticas medioambientales, las instituciones comerciales y inancieras lo han asumido con mayor rigor. Políticas ambientales y comercio En lo relativo al comercio y ambiente, a partir de la década de los noventa del siglo xx se hace énfasis en que el desmantelamiento de las fronteras económicas refuerza la necesidad de atender al ambiente, especialmente en lo relativo a la cooperación para atender los problemas ambientales globales que demandan el control más allá de las fronteras de los países individuales, pues las prácticas de producción en muchos casos afectan el ambiente, deterioran la calidad de vida y diicultan el desarrollo sostenible. Los logros más relevantes, al incluir la economía, se encuentran en “la adopción de los principios de precaución y de que ‘el que contamina paga’, así como la consagración del derecho de los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente sano y a participar en las decisiones que afectan al ambiente” (Gabaldón y Rodríguez Becerra, 2002); todos ellos vinculados con la concepción de desarrollo sostenible (ambiente y desarrollo), la institucionalidad y la conciencia ciudadana. El observar que los problemas ambientales son el relejo de la actitud de las personas hacia la economía y el medio ambiente, permitió el surgimiento de la economía ambiental, la cual se propone estudiar “los impactos de la economía sobre el medio ambiente, la importancia del medio ambiente para la economía y la manera apropiada de regular la actividad económica con miras a alcanzar las metas de conservación ambiental, de crecimiento económico y otras metas sociales…” (Kolstad, 2000; Caraballo y Mendieta, 2008:23). Con la economía ambiental se incorpora la valoración económica y política de los problemas ambientales y se separa de la investigación de biólogos o químicos. Así, los organismos de inanciamiento internacional, como el Banco Mundial, incorporan la valoración económica en el estímulo y inanciamiento de proyectos amigables con el ambiente, como el gas natural y energía geotérmica, como fuentes COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR de energía. El Fondo Monetario Internacional destina recursos para estudios que analizan los esfuerzos ambientales de los países; la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) ha incorporado objetivos ambientales, y la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) ha incluido una política ambiental y social y se ha centrado en temas como calentamiento global, pérdida de la biodiversidad, contaminación de fuentes de agua y agentes químicos tóxicos (Anderson y Grewell, 2000). De la misma forma, varias oicinas de las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud han dado cada vez mayor prioridad al tema del ambiente. El marco general para el comercio internacional es la Organización Mundial del Comercio (OMC), institución creada en 1994 para dar sistematicidad y carácter multilateral a los resultados de las rondas de negociación del Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas (GATT), el cual está dirigido a reducir los obstáculos al comercio internacional, asegurar condiciones de igualdad y estimular el crecimiento y el desarrollo. Los acuerdos vigentes corresponden a la Ronda Uruguay –mientras que actualmente se negocia la Ronda Doha iniciada en 2001– y para la OMC el desarrollo sustentable y la protección y preservación del medio ambiente son objetivos prioritarios, a pesar de que hasta el año 2001 el medio ambiente o los asuntos ambientales no formaban parte expresa de las negociaciones. Hasta entonces el ambiente se encontraba subsumido en las regulaciones sobre los productos que afectan la salud, la calidad de vida y el ambiente de los países importadores, las cuales podían ser aplicables siempre que esas regulaciones sean iguales a las aplicadas a los productos nacionales, pues para la OMC el principio de no discriminación (Introducción al comercio y el medio ambiente en la OMC, 2011) es básico para la transparencia comercial. A partir de 2001 la OMC creó un Comité de Comercio y Medio Ambiente, el cual, conjuntamente con el de Obstáculos Técnicos al Comercio, contribuye a compartir información y crear regulaciones y medidas que buscan el equilibrio entre libre comercio y protección ambiental. De esta manera se viene incorporando progresivamente la agenda ambiental en los debates, negociaciones y acuerdos para ir desdibujando la separación o especiicidad entre los distintos temas de las relaciones internacionales. Evolución de las políticas ambientales en las experiencias de integración Las políticas ambientales empezaron a ser incorporadas en las organizaciones de integración regional a partir de los años setenta, casi a la par que la Declaración Politeia 47 39 Politeia 47 40 ANA MARLENY BUSTAMANTE de Estocolmo de 1972, producto de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Tal como se señala más abajo, la política ambiental de la UE se empezó a incorporar en 1972 cuando en la Cumbre de París se adoptó el primer Programa de Medio Ambiente para el período 1973-1976 (Fortoul, 2003). La incorporación de las políticas ambientales en los organismos de integración regional evolucionó muy lentamente y a pesar de que en los años ochenta del siglo xx se empezó a mencionar el desarrollo sostenible y el ambiente como aspectos que deberían acatar y respetar los Estados, se incluye en la letra de los tratados a partir de los años noventa del mismo siglo. En este escenario, en América Latina y el Caribe se empieza a incorporar en el Mercado Común Centroamericano, la CAN y el Mercosur. Aparece en la CAN en 1996, en el Protocolo de Trujillo, la “preservación del ambiente” como uno de los objetivos de la CAN (2003) y se incorpora en el tratado fundacional del Mercosur en 1991 (Mercosur, 2008). El desmantelamiento de las fronteras económicas refuerza la necesidad de atender al ambiente colectivamente. Las relaciones internacionales y las relaciones entre países, especialmente en el área comercial, han facilitado la progresiva inclusión de la temática ambiental en la normatividad de los acuerdos de integración regional. Ahora bien, debido a que los principios de protección y preservación ambiental se derivan de compromisos globales de las cumbres relacionadas con el ambiente y el cambio climático, de los organismos inancieros multilaterales y de la OMC, el asunto es ver la medida en que los países miembro de organismos de integración incluyen estos tópicos, al igual que los de desarrollo sostenible. Resulta signiicativo revisar la forma que toman los mismos en cada experiencia de integración regional, así como la puesta en práctica de políticas comunes respecto al medio ambiente. PolítICAs AMbIEntAlEs dE lA UE, CAn y MERCosUR En la Unión Europea (UE) En la UE, a diferencia de las provisiones institucionales y las políticas comercial, agrícola y de transporte, que fueron las únicas que pueden describirse como “comunes” y originarias, las políticas de ambiente no estaban incluidas en el Tratado de Roma de 1957. El tratado no hacía mención directa o indirecta al ambiente y solo apareció como preocupación comunitaria en la primera mitad de los años setenta del siglo xx con la formulación de programas de Política Ambiental (PA) COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR y el desarrollo de legislación ambiental. De este modo, en la Cumbre de París de julio de 1972 se reconoció que debía concedérsele una especial atención al medio ambiente y se adoptó el primer Programa de Medio Ambiente para el período 1973-1976 (Fortoul, 2003). La PA nutrió su autoridad legal inicial de los artículos 100 y 235 del Tratado de Fusión o Tratado de Bruselas, que da origen al nombre Comunidad Económica Europea (CEE/CE) (Nugent, 1992:270). El artículo 100 permitía ijar todo tipo de características técnicas a cualquier producto a través de directivas y el artículo 235 señala que “Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios, el Consejo (…) adoptará las disposiciones pertinentes”. Ello permitió armonizar y homologar los primeros programas que condujeron a una política ambiental europea más adelante. El Acta Única Europea subsanó tal vacío constitucional con tres artículos –130 (r)-(t) del título VII sobre Medio Ambiente. No obstante, el Acta no convino para la PA la incorporación del sistema de codecisión entre el Parlamento y el Consejo. Esta fue dejada a los gobiernos en lo referente a la negociación y la actuación ambiental como “política comunitaria”. El artículo 130 (r), literal 2, destaca las acciones en las que la Comunidad participará; basándolas en los principios de: quien contamina paga, prevención y corrección, preferentemente en la fuente misma de los ataques del medio ambiente. Establece además que será un componente de las demás políticas. En el numeral 4 reairma el principio de subsidiaridad, pues destaca que actuará solo en la medida en que los objetivos puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario. El artículo 130 (s) muestra la base legal operacional: prevé que las decisiones del Consejo sean tomadas por unanimidad después de consultar al Parlamento y el Comité Económico y Social. Solo el Consejo decidirá los temas o asuntos que pueden tomarse por mayoría caliicada (Comunidad Europea, 1986). El Tratado de Maastricht, y más adelante el tratado de Niza de 2001, incorporan deinitivamente al medio ambiente como una política comunitaria en sus artículos 2 y 6, así como en el título XIX sobre Medio Ambiente, con tres artículos –174 al 176– que en esencia no cambian lo dispuesto el Acta Única. Sí hacen cambios procedimentales en el proceso de toma de decisiones al incluir al Comité de las Regiones como órgano consultivo, pero no cambian el dominio del Consejo en Politeia 47 41 Politeia 47 42 ANA MARLENY BUSTAMANTE él. En resumen, inicialmente los programas tomaron la forma de resoluciones del Consejo que no eran jurídicamente vinculantes y eran consideradas indicadoras o sugerencias; y a partir del Acta Única Europea se elaboran y aprueban decisiones sobre medio ambiente en el Consejo, a pesar de que el procedimiento para tomarlas y de actuación siga siendo altamente intergubernamental. En cuanto a la evolución de los programas, la CE aprobó el Primer Programa de Acción Ambiental en 1973 (Fortoul, 2003), y continuó aprobándolos quinquenalmente hasta 1992, cuando se amplían los plazos. En total, se han aprobado seis programas, a saber: 1977, 1983, 1987, 1992, 2002, 2010. A medida que los programas van avanzando y logrando objetivos, se reinan y ajustan las áreas de atención prioritaria. Así, el quinto programa se dedicó a la reducción de los niveles de contaminación, la aplicación de una normativa ambiental común que beneicie a todos los ciudadanos de la UE y la integración de la dimensión ambiental en todas las políticas de la Comisión. El actual programa cambia las cinco áreas estratégicas de 1993 (industria, energía, transporte, agricultura y turismo) por cuatro áreas de atención prioritaria, a saber: cambio climático, naturaleza y biodiversidad, el ambiente y la salud, y el manejo de los recursos naturales y desperdicios (Europa 2008; Nugent, 1992). En la misma orientación van las medidas asumidas. Se han ido depurando, enriqueciendo e incorporando nuevas medidas. Se iniciaron con la negociación de la pureza del agua para ser utilizada con ines especíicos; continuaron con contaminación atmosférica, contaminación sónica, vida salvaje, prevención de la contaminación y en la actualidad cuentan con normas y políticas para: calidad de aire, agua, desechos químicos, accidentes ambientales y protección civil, contaminación transfronteriza y países vecinos, salud, industria y tecnología, uso de tierra, contaminación por ruido, químicos peligrosos, biotecnología, cambio climático, economía ambiental, temas internacionales, biodiversidad, desarrollo sustentable, contaminación de suelo, contaminación por desechos (Albán, 2007). Sin embargo, Duina (2003) destaca que los asuntos ambientales en los cuales la UE tiene mayor inluencia son básicamente el agua y el aire, mientras que tiene una inluencia selectiva en los animales y bosques y no tiene inluencia alguna en los demás asuntos, especialmente la tierra. La diversidad de temas y el detalle con que se negocian las decisiones y resoluciones, evidente en el texto de las mismas, muestra las diferencias en las concepciones y en las políticas ambientales de los Estados miembro, lo cual genera diicultades para alcanzar consensos. Debe conciliar entre los recursos disponibles para hacer cambios importantes en los sistemas productivos de los países miembro COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR y la compatibilidad de la PA con las otras políticas y el objetivo central de crecimiento económico de la Unión. Por ejemplo, en el caso de la pureza del agua, que fue uno de los primeros programas comunitarios, se presentaron distintos puntos de vista; la mayoría de los miembros consideraba que la forma de controlar la pureza del agua era controlando los desechos que se envían al agua y estableciendo unos estándares de emisiones, mientras que el Reino Unido buscaba un objetivo cualitativo y partía de deinir qué era realmente agua. El resultado inal fue un compromiso que elaboró equivalencias entre los dos y métodos de medición para los dos (Nicoll y Salmon, 1990:202). El compromiso de Lisboa del año 2000 logró unir lo social, ambiental y económico en la UE. El Consejo Europeo en Lisboa realizó un plan de 10 años para hacer de la Unión una economía más competitiva, incluyendo la PA en las normativas y políticas para agricultura, empleo, desarrollo, energía, empresas, pesca, investigación, transporte, economía y asuntos inancieros. Así, por ejemplo, en la agricultura se han acordado los pagos agroecológicos sobre el nivel de referencia y la “buena práctica agrícola” aplicados en niveles suicientes de escala e intensidad y dirigidos a un nivel apropiado de manejo, al mismo tiempo que elimina subsidios a actividades o cultivos ambientalmente insostenibles. No obstante lo anterior, el sexto programa ambiental es el más estratégico que se conoce, porque conlleva la participación activa y la responsabilidad de todos los sectores sociales para adoptar soluciones innovadores, viables y sostenibles a los problemas del medio ambiente. En cuanto a la política exterior de medio ambiente, la UE viene negociando y evaluando los posibles impactos ambientales, sociales y económicos de un acuerdo comercial y en este sentido los acuerdos comerciales con Chile y México incorporan el tema de la sustentabilidad ambiental (Albán, 2007). En este sentido, hay articulación con los lineamientos de la OMC, los organismos multilaterales y los foros mundiales sobre el ambiente. En la Comunidad Andina En la CAN, la temática ambiental tampoco formaba parte de los objetivos, mecanismos y/o acciones del Acuerdo de 1969. El actual Acuerdo, luego de los protocolos de Trujillo de 1996 y de Sucre 1997, incluye en el punto “d” del artículo 3 sobre Politeia 47 43 Politeia 47 44 ANA MARLENY BUSTAMANTE mecanismos complementarios, programas y acciones de cooperación económica y social que se espera deban aprobarse de manera concertada entre los países para alcanzar los objetivos del Acuerdo. El artículo menciona que deben aprobarse “acciones para el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente”, por lo que se vincula al ambiente con el desarrollo sustentable. Esta es la única mención del tema en el texto (CAN, 2003). En una década (1997-2007) los desarrollos en PA son magros y se centran en recomendaciones y sugerencias de acciones a los gobiernos nacionales, por lo que no puede considerarse una política con características comunitarias. Esta situación es visible a pesar de que, según lo señalado por Allan Wagner, secretario general de la CAN en 2004, al asumir el cargo, la CAN posee 25% de la biodiversidad mundial y 20% de las aguas dulces del planeta (visita del Secretario, 15 de enero de 2004). Para Wagner, estos son indicadores de la riqueza y diversidad ambiental y propone que el ambiente deba convertirse en un tema estratégico de la integración andina. Los órganos creados para atender los temas ambientales dentro de la Comisión han sido: el Comité Andino de Recursos Genéticos en 1996 con el objetivo de apoyar en el seguimiento sobre el régimen común para el acceso a los recursos genéticos; el Comité Andino de Autoridades Ambientales (CAAAM), en 1998, para asesorar y apoyar en materias relativas a la política comunitaria sobre medio ambiente, así como en su seguimiento y aprobación; el Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina, creado en 2004 para deinir, armonizar, coordinar y aprobar las políticas comunitarias en el campo del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Los comités y el Consejo están constituidos por los ministros o las autoridades nacionales responsables del medio ambiente en cada país miembro, por lo que son intergubernamentales. A pesar de lo reciente de estos órganos formales, hay legislación andina sobre el ambiente desde la década de los ochenta del siglo xx. La normativa andina parte de decisiones sobre temas o aspectos muy especíicos para ir ampliándose hacia temas más globales. La primera decisión data de 1983 (Decisión 182) con la creación del Sistema Andino “José Celestino Mutis” sobre agricultura, seguridad alimentaria y conservación del ambiente, con énfasis en los dos primeros. Diez años después se aprueba un régimen común de protección de los derechos de obtentores de variedades vegetales (Decisión 345). El régimen común sobre acceso COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR a los recursos genéticos (Decisión 391) se aprueba en 1996 y se convierte en un ejemplo de esfuerzos para buscar soluciones compartidas a temas especíicos; de la misma forma, el registro y control de plaguicidas químicos de uso agrícola (Decisión 436) en 1998. La primera decisión que apuntaba hacia una perspectiva global sobre el medio ambiente se produjo en 2002 con la estrategia regional de biodiversidad para los países del trópico andino (Decisión 523), que estableció las bases para elaborar un plan de acción y proyectos conjuntos. La estrategia regional de biodiversidad dio origen a la Agenda Ambiental Andina 2006-2010, que según se señala en la página de Internet de la CAN, contiene acciones que buscan agregar “valor a los esfuerzos nacionales y contribuyen a fortalecer las capacidades de las países miembros en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible” (CAN, 2008). Ello refuerza el carácter intergubernamental de las acciones en torno al medio ambiente y también el inicio de la cooperación medioambiental, pues la misma se espera guíe las acciones del Consejo de Ministros de Medio Ambiente. Los ejes temáticos de agenda son: biodiversidad, cambio climático, recursos hídricos; mientras que los ejes transversales son: fortalecimiento de capacidades en comercio, medio ambiente, desarrollo sostenible, producción y consumo sostenible. En cada eje temático se implementan programas con el apoyo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad), Conservación Internacional (CI) y el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Región Andina (Codesan), además de los recursos propios de los países y de los que se obtienen de los convenios con terceros países. Una coincidencia con la UE es la incorporación del tema medioambiental en las negociaciones comerciales, haciéndose copartícipes de las medidas adoptadas en el seno del Comité del Medio Ambiente de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y del ejemplo ofrecido por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), los acuerdos multilaterales del Medio Ambiente (Amumas), entre otros (Albán, 2007). La diferencia estriba en que la UE lo hace desde la visión de los estándares ambientales en países desarrollados y los países de la CAN tienen reticencia a asumir compromisos o medidas que impliquen un costo adicional a la producción o que afecten negativamente los planes de crecimiento económico que algunos países adelantan, por lo que preieren aceptar formalmente disposiciones de la OMC y en menor grado lo acordado en las negociaciones con la UE u otros países desarrollados (Hochstetler, 2003). Por el contrario, el medio ambiente se Politeia 47 45 Politeia 47 46 ANA MARLENY BUSTAMANTE torna un recurso vinculado al desarrollo sustentable, al cual se le une el temor a la pérdida de recursos genéticos por una explotación no controlada o sin el debido registro nacional. La obligatoriedad de la incorporación del ambiente en las negociaciones comerciales con terceros países o con sus socios andinos es vista como un costo o barrera adicional al comercio y pocos países están en la capacidad o tienen la disposición para acatarla. En síntesis, el tema de la protección ambiental es difícil y los proyectos en ejecución son más el resultado de negociaciones y compromisos inancieros con instituciones multilaterales, como se mostró más arriba, que producto de políticas comunitarias o de los países actuando individualmente. Por ejemplo, en un estudio presentado por la consultora del BID para el Mercosur y Chile, en la Reunión Subregional de la CAN sobre Medio Ambiente en 2004, destaca que Bolivia, Colombia y Venezuela eran los países que contaban con menos estudios ambientales en Latinoamérica (Borregaard, 2004). En el Mercosur El Mercosur, por su parte, incluyó la PA desde sus inicios en los considerandos del Tratado de Asunción (1991) que crea el mercado común. En el mismo se expone el entendimiento de que una PA “debe ser alcanzado mediante el más eicaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas…”, y el artículo 1 del Tratado, a pesar de no hacer mención explícita al medio ambiente, señala “el compromiso de las partes de armonizar las legislaciones en las áreas pertinentes”, por lo que puede asumirse que el ambiente está incluido en los tratados constitutivos. Resulta lógico que el tema del medio ambiente se incluya en el tratado constitutivo del Mercosur, pues esta organización se crea en la década de los noventa del siglo xx cuando este asunto ya cobraba relevancia global. Sin embargo, extrañamente, en el texto del Tratado o de los protocolos adicionales no se hacen otras menciones al ambiente (Mercosur, 2008). La evolución de la política medioambiental parecía tener asidero irme porque, recién instituido el Mercosur, el GMC creó en 1992, mediante Resolución Mercosur/GMC/Res N° 22/92, la Reunión Especializada del Medio Ambiente (REMA), con el objetivo de “analizar la legislación vigente en los Estados Partes y proponer acciones a emprender en las distintas áreas con el objeto de proteger COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR el Medio Ambiente” (artículo 1). En 1994 se aprueba una resolución con las directrices básicas de política ambiental con el cometido de propender a armonizar la legislación ambiental en los países del Mercosur. A pesar de estos avances, se empezaban a vislumbrar dudas respecto a la profundidad del compromiso medioambiental, pues en el mismo texto se destaca que la armonización “no implica el establecimiento de una legislación única” (anexo de la Resolución Mercosur/ GMC/Res N° 10/94), (Mercosur, 2008). El medio ambiente no tuvo grandes avances legislativos hasta 2001, cuando se acordó crear el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur, en el cual se reairma el compromiso de los Estados miembro con la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 y se establece por objeto el “desarrollo sustentable y la protección del medio ambiente, mediante la articulación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales”. No obstante lo anterior, el Acuerdo resultó ser considerablemente menos expansivo de lo que fue la versión de protocolo original de 1996 (Hochstetler, 2003). El Acuerdo inal prevé la cooperación en diez puntos, entre los que se incluye el cumplimiento de los acuerdos internacionales, que puedan incluir la adopción de políticas comunes, el intercambio de información sobre posiciones nacionales en los foros internacionales, el intercambio de información de leyes nacionales, la armonización de las legislaciones nacionales, el incentivo de políticas e instrumentos nacionales, el incentivo de la investigación cientíica y el desarrollo de tecnologías limpias, la promoción del uso de instrumentos económicos de apoyo a la ejecución de políticas de desarrollo sustentable, el suministro de información oportuna sobre desastres y emergencias ambientales y la promoción de la educación ambiental (artículo 6). Las áreas temáticas del Acuerdo son: gestión sustentable de los recursos naturales, calidad de vida y planeamiento ambiental, instrumentos de política ambiental y actividades productivas ambientalmente sustentables. Y, a su vez, cada área temática se subdivide en aspectos más especíicos, como agua, aire, suelo, entre otros. Ello muestra la diversidad de temas y de resoluciones o acuerdos en materia ambiental que se pueden alcanzar. Más recientemente, en 2007, en la Cumbre de Ministros de Medio Ambiente se destacó la aprobación de medidas comunes sobre calidad de aire, producción limpia, lucha contra la desertiicación, cambio climático y protección de la capa de ozono para toda la región. A pesar de ser un acuerdo altamente intergubernamental y de lo débil del compromiso colectivo, los países Mercosur tomados individualmente, especialmente Politeia 47 47 Politeia 47 48 ANA MARLENY BUSTAMANTE Brasil y Argentina, son conscientes de la importancia del medio ambiente como necesidad de vida y desarrollo. Ejempliicación de esta conciencia se encuentra en el trabajo de Borregaard (2004), quien destaca a Brasil, Argentina y Chile como los países que cuentan con más cantidad de estudios ambientales. Pero la cantidad de estudios no necesariamente conduce a una política medioambiental común del Mercosur o entre estos países. Tussie y Vázquez (2000) destacan lo conlictivo de la administración de los recursos naturales compartidos entre los países del Mercosur y enfatizan que este es uno de los aspectos que ha retardado la construcción de una política ambiental común. Citan los proyectos hidroeléctricos como uno de los asuntos que mayor diicultad han causado en la relación entre los países, pues estaban marcados por la rivalidad militar y geopolítica entre Brasil y Argentina, característicamente visible en los años previos al Mercosur. Un ejemplo reciente de la diicultad para alcanzar acuerdos o solucionar controversias medioambientales lo evidencia la instalación de las papeleras en la margen uruguaya del río Uruguay. Las papeleras han producido una controversia política y legal entre Argentina y Uruguay, que afecta indirectamente la PA del Mercosur. En 2005, Argentina decidió llevar la reclamación sobre la contaminación del río a la Corte Internacional de Justicia en La Haya, alegando daños ambientales que afectan además a las comunidades de la margen argentina. Este país basó su reclamación en el Estatuto del Río Uruguay de 1975, ignorando totalmente los mecanismos mercosurianos de solución de controversias. Uruguay, por su parte, lleva el caso al sistema de solución de controversias del Mercosur, una situación que si bien se deriva del ambiente, no era presentado como problemática ambiental, pues Uruguay argumenta que las protestas en el límite internacional cortan la libre circulación acordada en el Tratado de Asunción y discurren la controversia fuera de la temática ambiental (Gajate, 2006). De la misma forma, Tussie y Vázquez (2000) encuentran que, desde el establecimiento del Mercosur, los países han incorporado legislación nacional y han aumentado la protección ambiental en cada uno de sus países, pero que tales avances no están vinculados directamente a su membresía en el Mercosur, sino más bien a su participación en otros compromisos medioambientales de carácter multilateral. Un punto común a todas las experiencias revisadas es la escasa participación formal o informal de la sociedad civil de cada experiencia de integración en el COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR tema medioambiental. Resalta este resultado debido a la importancia que han adquirido organizaciones de Estados de tipo ambientalista como la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS), Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUD) y Fondo Mundial para el Medio Ambiente, así como organizaciones no gubernamentales como: Acción Ecologista, Greenpeace, Amigos de la Tierra y Ecologistas en Acción, entre otros que han alcanzado renombre internacional. En el caso de la UE, Greenpeace se ha organizado como partido político y cuenta con representación en el Parlamento europeo. Greenpeace optó por utilizar este mecanismo formal, dando una aproximación política al tema desde una perspectiva europea global, tanto en el seno de las instituciones de la UE como en los países miembro, y no se comporta como una representación de la sociedad civil netamente intra-UE. En la CAN o el Mercosur no se observa participación de la sociedad civil organizada, alrededor del tema ambiental, que propenda una política común, respetuosa del medio ambiente y del desarrollo sostenido en el marco de dichas organizaciones. La participación no gubernamental entusiasta, propia de los años noventa, ha tendido a disminuir con el tiempo. En el caso del Mercosur, la ECO Foundation ha sido la participante más consecuente en el Grupo de Trabajo 6, pero en muchas ocasiones no puede participar siquiera como observadora, pues las discusiones del grupo son cada vez más privadas o “a puerta cerrada” (Tussie y Vázquez, 2000). Eco Foundation es la única fundación medioambiental no gubernamental creada por iniciativa propia para acompañar el proceso del Mercosur. dIsCUsIón A pesar de la diicultad de comparar tres experiencias de integración que se encuentran en distintos estadios de desarrollo como órganos y/o países tomados individualmente, la revisión encuentra elementos de comparación y de justiicación en los términos más ampliamente posibles, en el sentido de que son acuerdos de integración regional que se avanzan entre Estados soberanos. Los países de la UE son altamente desarrollados, mientras que los de la CAN y el Mercosur lo son menos comparativamente. Estos últimos, tradicionalmente, presentan mayor inestabilidad económica y política y son Estados-nación más jóvenes que intentan igualmente emprender la ruta de la integración regional y de protección ambiental colectivamente. También son países con importantes reservas ambientales que requieren manejos cuidadosos para evitar deterioros ambientales al mismo tiempo que producen desarrollo. Politeia 47 49 Politeia 47 50 ANA MARLENY BUSTAMANTE El ambiente es una de las áreas más recientes dentro de las experiencias de integración revisadas y de las que también exhiben desarrollos diferenciados. La PA es la más intergubernamental de las políticas en los tres casos revisados (comparado con los avances institucionales o las políticas de desarrollo regional). La UE ha avanzado de manera notoria, mientras que el Mercosur presenta mayores recelos para comprometerse en una PA efectiva más allá de la letra de los acuerdos y la CAN presenta sus mayores logros en el ámbito legislativo. De la misma forma, todas las experiencias parecen mostrar importantes compromisos con las organizaciones internacionales globales que ijan pautas y normas a seguir, por lo que no hay diferencias importantes o destacables que evidencien una mayor responsabilidad comunitaria autónoma, subregional o nacionalmente. Las diferencias se encuentran en las visiones de la PA de cada caso. La UE ha avanzado y desarrollado una PA de competitividad ambiental, de protección animal y forestal para evitar el aumento de los índices de contaminación en la Unión, mientras que establece normas ambientales vinculadas al comercio con el resto del mundo. Ello evidencia las diferencias sustanciales en las visiones de cada país miembro, así como también su papel como formador de políticas ambientales relacionadas con el comercio. La CAN se centra en la biodiversidad o protección de los recursos genéticos y la situación alimentaria; el Mercosur, por su parte, lo hace respecto al desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente. Con ello, estas dos experiencias muestran una dualidad de posturas y realidades: se preservan recursos importantes de biosfera que se teme perder con la incorporación de agentes externos, entre los que se incluyen los socios comunitarios, y al mismo tiempo se evidencia la necesidad de explotar estos recursos para aumentar los niveles y calidad de vida de sus habitantes, por lo que se encuentran en un dilema de economía ambiental. En la relación comercio y ambiente, la CAN y el Mercosur se vislumbran como receptores de políticas y objeto de las normas ambientales de la UE y de organismos mundiales y multilaterales, por lo que han avanzado muy poco en el establecimiento de una plataforma ambiental común y original. La excepción la constituyen los compromisos para solicitar recursos para estudios ambientales, inanciados por organismos internacionales, como es el caso de la CAN visto arriba. En el caso de las instituciones de integración que se examinan en este trabajo, se han observado diferencias en la evolución, compromiso y actividades sobre el medio ambiente. Pero al igual que en las instituciones y las demás políticas derivadas COMPARACIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA, COMUNIDAD ANDINA Y MERCOSUR en cada una de ellas para llevar a la práctica el objetivo de crear la Unión en el caso de la UE y el mercado común en el caso de la CAN y Mercosur, el ambiente también ilustra el debate entre los órganos de integración y los Estados miembro, entre supranacionalidad e intergubernamentalismo (según propuesto por Ernst Haas y Stanley Hoffman, respectivamente), o entre soberanía nacional y soberanía combinada (Keohane, 2002), así como las limitaciones de los actores civiles para participar activamente en el proceso de integración que adelantan sus países. La evolución de la UE a lo largo de historia ha signiicado un constante debate en torno a la soberanía y al papel del Estado-nación en la misma. Este debate ha sido tan intenso que ha dividido a los académicos en defensores de la Unión y de la desaparición del Estado-nación, y en defensores del Estado-nación y de la percepción de la UE como una organización internacional como casos extremos. Hay una posición intermedia que reconoce cesiones de soberanía y debilitamiento del Estado en algunas áreas sin respaldar totalmente la creación de un nuevo ente político derivado de la UE (pooled sovereignty). Este debate se traslada en menor grado a las otras dos experiencias (CAN, Mercosur) como debate académico y conceptual, pero se destaca que es del conocimiento y referencia en los países miembro, por lo que muy probablemente los resultados que se observan en la integración latinoamericana sean, en parte, resultado del recelo que tienen los Estados miembro para comprometerse en situaciones que se consideren cesiones de soberanía o de poder, habida cuenta de la necesidad de control y poder que ostentan muchos gobiernos en la región. En resumen, las PA de las experiencias de integración regional bajo estudio se encuentran en constante revisión y no se puede airmar que estas políticas y prácticas sean comunes en todas ellas o que en las mismas se hayan producido cesiones importantes de soberanía, pues, como se revisó, predomina el intergubernamentalismo. En deinitiva, se muestran evoluciones similares, recelos y diicultades para alcanzar consensos entre países, especialmente en temas sensibles como lo es el ambiente (especialmente para los países del Mercosur). Las semejanzas y diferencias encontradas ratiican el largo camino para crear comunidades de seguridad al estilo propuesto por Karl Deutsch (1961) como producto de la integración regional. El objetivo de la comparación es comprender mejor el papel de los organismos de integración regional en estos temas fundamentales para su evolución y desarrollo. Las similitudes, contrastes, contextos y las situaciones tienen la ventaja de permitir observar lo común en todas las experiencias de integración, mientras que Politeia 47 51 Politeia 47 52 ANA MARLENY BUSTAMANTE al mismo tiempo permite detectar lo accesorio o especíico de cada situación y contexto. Por una parte, hay espacio para explorar la posibilidad de generalización del pensamiento teórico avanzado respecto a la experiencia europea y, por la otra, hay oportunidades para revisar las opciones de las experiencias sudamericanas ante el evidentemente superior desarrollo teórico de la integración europea (De Lombaerde, Söderbaum, Van Langenhove y Baert, 2008). REfEREnCIAs ALBÁN, M.A. (2007). “Curso Unión Europea y sus políticas ambientales”, SGCAN, Lima, 28 de junio. Presentación de Power Point. Disponible: www.comunidadandina.org/ATRCII/taller/UE_politicasambientales.ppt ANDERSON, T.L. y GREWELL, J.B. (2000). The greening of foreign policy. PERC Policy Series PS-20. 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