Los lugares del hábitat
y la inclusión
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Coordinadores
Los lugares del hábitat
y la inclusión
Índice
© De la presente edición:
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
FLACSO, Sede Ecuador
La Pradera E7-174 y Diego de Almagro
Quito-Ecuador
Telf.: (593-2) 323 8888
Fax: (593-2) 323 7960
www.flacso.org.ec
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Jaime Erazo Espinosa
11
CLACSO
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
Estados Unidos 1168
Buenos Aires, Argentina
(54 11) 430 49145
(54 11) 430 49505
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Mercado informal y producción del hábitat:
la nueva puerta de acceso a los asentamientos
populares en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pedro Abramo
Capítulo I
Informalidad incidente en Brasil y México
La ciudad informal: ¿precariedad persistente
o hábitat progresivo?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Emilio Duhau
29
59
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
Av. 10 de Agosto y Luis Cordero
Quito - Ecuador
(593 2) 255 0881
Quito-Ecuador
http://www.habitatyvivienda.gob.ec/
Capítulo II
Dimensiones de la exclusión
89
ISBN: 978-9978-67-392-8
Cuidado de la edición: Jaime Erazo Espinosa
Diseño de portada e interiores: FLACSO
Imprenta: Rispergraf C.A.
Quito, Ecuador, 2013
1ª. edición: mayo de 2013
Nota introductoria al capítulo II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Franklin Solano
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas . . . . . . . . . .
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
93
El presente libro es una obra de divulgación y no forma parte de las
series académicas de FLACSO-Sede Ecuador.
Hábitat popular en la ciudad de México: entre la
producción habitacional masiva y la exclusión social. . . . . . . . . . . . . . .
Víctor Delgadillo
123
Programas de vivienda mínima:
¿factor de inclusión social o reproducción de la exclusión?
Los programas de vivienda en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Efectos de inclusión/exclusión: políticas y procesos de
regularización en el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA) . . . . .
María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
145
169
Capítulo III
Habitantes productores de hábitat y vivienda
Nota introductoria al Capítulo III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Walter Fernando Brites
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento
de Ocupantes e Inquilinos (MOI): sus luchas por el derecho
a la ciudad, por el acceso a la vivienda y sus efectos en
los roles sociales de género en el marco urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Julia M. Ramos
205
Actores colectivos e instituciones: el nacimiento
de la política social de vivienda en el área metropolitana
de Monterrey (1970-1980) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Verónica Martínez-Flores
323
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis
y revisión histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Magela Cabrera Arias
345
Entre hechos y derechos: políticas públicas y normativa
hacia las villas de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pablo Vitale
369
Capítulo V
Visiones panorámicas y reconocimientos (Parte 1)
211
Nota introductoria al Capítulo V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Magela Cabrera Arias
393
La informalidad institucionalizada en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Laura Carrillo Martínez
399
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que
comparten vivienda o lote en Chile: un ejercicio replicable . . . . . . . . . .
Paola Siclari Bravo
233
El problema de la vivienda, la renovación
y la expansión urbana en Bogotá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Olga Lucía Ceballos Ramos
417
Viviendas autoconstituidas: la satisfacción de los moradores
en relación a la calidad de la edificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I. Miriam Chugar Z.
281
Ciudad de Guatemala: centralidad urbana y
exclusión social, el caso del asentamiento La Limonada . . . . . . . . . . . .
Ninotchka Matute R.
433
Capítulo IV
Políticas públicas de vivienda en cuatro países de Latinoamérica
Nota introductoria al Capítulo IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Víctor Delgadillo
301
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades . . . . . . . . . . . . . . . . .
Franklin Solano Castro
307
Reflexiones acerca de las fronteras técnico-científica y política
en el campo de la planificación urbana y regional en Brasil:
el caso de la operación de reintegración de la posesión en
Capão Redondo, São Paulo (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cíntia Portugal Viana
447
Capítulo VI
Visiones panorámicas y reconocimientos (Parte 2)
Nota introductoria al Capítulo VI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
María Mercedes Di Virgilio
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para
una vivienda digna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Diagnóstico de las condiciones de vida de los
habitantes de la ciudad de Bogotá y la gestión de la
ciudad para el período 2003-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Andrés Forero Perilla
Presentación
467
471
517
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración
urbana de Guayaquil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gabriela Navas Perrone
545
Las fronteras de la ciudad: construir viviendas
para las víctimas de las inundaciones en Cabaret. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ilionor Louis
565
Anexos
Mesas “Trabajo y políticas de vivienda en la Región Andina”
y “Gobiernos locales, democracia y ciudades andinas” en el marco
del Segundo Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales,
México DF, 26-29 de mayo de 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 579
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Taller “Transformaciones urbanas, ambientales y políticas públicas” . . .
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
587
Autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
591
Es muy satisfactorio presentar el tercer volumen de la colección “Hacedores de Ciudades” auspiciado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y
Vivienda de Ecuador (MIDUVI).
Este libro nace de la necesidad de guardar la memoria de un proceso de
trabajo sobre dos temas de importancia para América Latina y El Caribe,
como son el hábitat popular y la inclusión social; tópicos con nombres
propios en cada lugar de nuestra región –favelas, villas miseria, pueblos
jóvenes, etc.–. El libro contribuye a analizar las condiciones y mecanismos
de gestión y acceso a suelo urbano y a vivienda de calidad en nuestras
ciudades: no democráticos y sin garantías; y a indagar cómo nacen los
hacedores, hombres y mujeres en su vida cotidiana y en sus actividades de
producción y reproducción social.
Un propósito adicional es hacer teoría de estos asentamientos históricamente determinados, sin dejar de reconocer todo lo que académica y técnicamente ya han producido profesores y pobladores, y también continuar
la discusión con quienes están encargados de cumplir y hacer cumplir las
metas de política pública de gobiernos locales y nacionales.
Queremos, además, con este esfuerzo, promover reflexiones sobre la
participación de los hacedores de ciudades dentro de sus sociedades, dar
a conocer sus estrategias habitacionales y de subsistencia, así como intercambiar nuestras y sus experiencias con otras, exitosas o en proceso, pero
siempre enmarcadas en las discusiones sobre los sentidos de exclusión y
pobreza, marginalidad e insostenibilidad.
9
Presentación
En este libro, el abordaje prioritario no se dirige al andamiaje material
de los asentamientos sino a la realidad de los hombres y mujeres que los
producen, con el objeto de construir colectivamente nuevas interpretaciones y difundir la producción del Grupo de Trabajo Hábitat Popular e
Inclusión Social de CLACSO.
Pablo Gentili
Secretario Ejecutivo de CLACSO
Pedro Jaramillo
Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda de Ecuador (MIDUVI)
Juan Ponce
Director de FLACSO-Ecuador
Prólogo
Nuestras pobres ciudades:
modos y lenguajes permanentes
de “vida en relación”
Jaime Erazo Espinosa*
La residencia, el trabajo y el desarrollo, en viviendas adecuadas, con oportunidades y sobre suelo urbano de calidad, son para la unión territorio-sociedad,
relaciones de partición que, desde las miradas inquietas de quienes nos
interesamos por los estudios de la pobreza urbana –el hábitat popular, la
inclusión social, la justicia urbana, etc.–, buscan relevar en las prácticas que
mejoran la calidad de vida de los pobladores menos favorecidos, sus posibles respuestas. Dicho de otro modo, las partes de un territorio habitado
por el ser humano y las de una sociedad que al mismo tiempo es política,
económica, cultural y ecológica se relacionan según el estado de sus condiciones sistémicas y la minuciosidad de sus mecanismos inventados, y según
el reconocimiento de sus estrategias de permanencia y el aliento que su
gobierno le imprima al fortalecimiento, por un lado del capital humano y
social de sus ciudadanos, y por otro a la interacción entre estos y los grupos
diversos. Tales dinámicas e interacciones, las del territorio con la sociedad,
se dan en el marco de lo que también son nuestras ciudades: vulnerables,
excluyentes, segregadoras, intolerantes y pobres. Por tanto, nuestra aten*
10
Coordinador del Programa de Políticas Urbanas y Desarrollo de Ciudades (Pro.Polis), de la Escuela de Gobierno y Administración Pública (EGAP), del Instituto de Altos Estudios Nacionales
de Ecuador (IAEN). Co-coordinador, junto a Teolinda Bolívar, de la Universidad Central de
Venezuela, del Grupo de Trabajo Hábitat Popular e Inclusión Social del Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (CLACSO). Es co-autor de Dimensiones del Hábitat Popular Latinoamericano, publicación que recibió el Premio Nacional de Teoría de la Arquitectura, el Urbanismo y
el Paisaje, en el marco de la Bienal Panamericana de Arquitectura de Quito 2012. Contacto:
j.erazoespinosa@gmail.com
11
Jaime Erazo Espinosa
Prólogo
ción, más que centrarse en vínculos que procuran la igualdad, está en el
entramado, (re)productor y profundizador, que hace posible lo contrario,
es decir las relaciones de desigualdad.
Interroguemos entonces la actualidad, sin apariencias y primeras impresiones. Accedamos a lo escondido, a lo que está detrás de lo construido.
Encontremos órdenes y caminos de lo nuestro con lo de los otros pues
cualquier cuestión conectada a “la igualdad” aún se plantea desde ajenos
y soberbios intereses y no desde las privaciones y, sin embargo, a pesar de
ello, las privaciones siguen siendo potencia que empuja otros tipos de desarrollo urbano, otros tipos de ciudad.
Desde hace años y año tras año, nuestros gobiernos han implementado
“cuestiones de equidad” que han modificado nuestro territorio regional: en
los años treinta, por ejemplo, según Villanueva (1981: s/p), en “Los elementos básicos del medio ambiente construido”, cuando Venezuela todavía
era un país eminentemente rural, la dictadura de Juan Vicente Gómez ya
desarrolló proyectos de vivienda de interés social. Más adelante, en el Brasil
de los sesenta, tanto los fondos del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) como los de la Alianza para el Progreso alentaron el inicio de las
operaciones de nuevas instituciones y nuevas formas de organización y gestión de la administración pública local, relacionadas entre otras cosas con el
acceso de los pobres a las ciudades, tales fueron los casos de las Compañías
de Vivienda Popular y de los, como dice Peter Schweizer (2009: 6), cientos
de planes de desarrollo urbano/municipal elaborados así mismo por cientos
de consultores privados entre 1967 y 1975. Mientras eso pasaba en Brasil,
a finales de los años setenta, en Chile, se forjaba otra cuestión: la preocupación por la problemática relacionada a los “con techo”. Solo en los noventa,
Bolivia tuvo, tal como lo escribe Carmen Ledo (2012), el 62% de su población concentrada en asentamientos urbanos; antes y hoy sigue siendo
desigual. Con Uruguay pasó otra situación, pues aunque su tendencia lo
hizo el país más urbanizado de América Latina desde los años treinta, estudios recientes ubican el tamaño medio de sus hogares urbanos como el más
bajo de la región1. A finales de 2009, volvimos a advertir, en el marco del
seminario internacional “Transformaciones en los mundos del trabajo y políticas sociales en América Latina”, que los fenómenos de sucesiones y sobretransformaciones urbanas continuaban mostrando consecuencias negativas
en el bienestar de las familias menos favorecidas; que en las intervenciones
de nuestros gobiernos hay y crecen características económicas excluyentes;
y que las dinámicas e interacciones de perversión que ocurren en nuestras
ciudades siguen aumentando, y lo que es peor, cuestionando la pobreza.
Así, las condiciones de los fenómenos urbanos, las acciones de nuestros
gobiernos locales y las consecuencias de la combinación de ambos son objetos generales y transversales de este documento, la pobreza urbana es de
interés particular.
La pobreza en las ciudades se concentra demográficamente, fuera de
ellas se dispersa; pasa de millones de habitantes en un mismo sector a cientos de sectores con pocos habitantes. Los pobladores urbanos concentrados, en porcentajes, son altos: 93% en Venezuela, el mayor en América
del Sur y uno de los más altos del mundo (Bolívar, 2011), casi el 90% en
Brasil, 88% en Uruguay y de este el 60% solo en el área metropolitana de
Montevideo, 66,4% en Ecuador, entre otros. Paraguay es excepcional, según Ana Raquel Flores (2012), hasta el año 1989, el 47% de la población
era urbana, el resto rural. Los pobladores se mueven, más que por las condiciones de sus lugares natales, por las motivaciones (y oportunidades) que
la producción de dinámicas económicas ofrece en otros y determinados
sitios. Las consecuencias habitacionales, no solo urbanas, en estos lugares
de recepción son diversas, así, por ejemplo, los que llegan y no tienen,
autoproducen, y estos son más de la mitad de venezolanos y de entre ellos,
el 56% de caraqueños que habitan en “barrios” (Martín, 2006). Los que
llegan y tienen algo, se asocian, de estos, entre cincuenta y cien mil indígenas kichwas migrantes de la sierra central ecuatoriana habitan en sectores
específicos del Distrito Metropolitano de Quito. Y los que ya estaban y
tienen, en gran parte continúan manifestando nuevos y graves problemas
residenciales.
1
En el período 1996-2004, fue de 3,2 personas por hogar, esta información, rescatada por Delgado y Gallichio (2012: 199), fue elaborada por la Comisión Económica para América Latina y El
Caribe (CEPAL).
12
13
Jaime Erazo Espinosa
Entonces, ¿de qué dan cuenta las ciudades de los pobres?
Prólogo
Segundo, de que los gobiernos de nuestras ciudades, en su mayoría, asumen las situaciones de pobreza, con un carácter instituido de asistencia,
que está en permanente correlación con las bases clientelares, instituidas
también, bajo la instrumentalización del control y de la cooptación política. Así, hogares que no están dentro de la estructura asistencia-clientelismo y que perciben ingresos por debajo de un salario mínimo, quedan
no solo excluidos de las políticas, planes, programas y proyectos públicos,
sino imposibilitados de incorporarse a las ciudades. Y si sus bajos ingresos
no les permiten eso, menos todavía les permitirá “[…] transformarse en
una demanda solvente para el mercado formal […]” (Abramo, 2013: 25).
Entonces, la solvencia económica, como dice el mismo Abramo, “[…] es
una verdadera ‘barrera de entrada’ […]” a la provisión, por ejemplo, de vivienda, ya sea que estuviera ofertada, o dentro del mercado formal privado
o de la esfera pública de cualquier Estado, anotando además para ambos
casos que, en la gran mayoría de nuestros países latinoamericanos, casi
no encontramos políticas que les permitan a los hogares no solventes, o
acceder o gestionar suelo urbano de calidad, primero, y vivienda adecuada,
después.
Y tercero, de que la insolvencia económica de los hogares pobres es
determinante dentro del mercado formal, más no dentro del mercado contrario, pues el endeudamiento, fácil, ágil y flexible, inclusive con planes de
pago y pago de intereses, es posible, y se respalda en acuerdos contractuales, que también son informales. Los planes y los intereses son agregados
al precio final del bien inmueble, dígamos un lote, puesto que la práctica
de comercialización formal, que por ejemplo fija valores en función de
créditos, no es usual en el marco de un acuerdo verbal informal. Y estos
acuerdos, que actualmente no solo se dan en los “polos marginales” de
las ciudades sino también en sus áreas consolidadas, permiten retornos,
inclusiones y reivindicaciones: de los pobres a los centros urbanos y dentro
de ellos a las infraestructuras y servicios, y de los pobres al derecho a reproducir su vida, a través del acceso a suelo urbano y al legítimo goce de todas
las secciones de una ciudad.
Una de las claves, en la reproducción de la vida de los pobres urbanos,
en nuestras ciudades, ha sido la ocupación de suelo urbano, y no recientemente, sino desde hace décadas. Pero esto antes era posible pues había más
suelo libre y disponible para, masiva y popularmente, ser ocupado. Ahora y
quizá, desde los noventa, cuando la política urbana, en sentido amplio, y la
de suelo urbano, en sentido preciso, se incluyeron en la cartera de poder y
negocios de los desarrolladores privados y en la de poder y no permisión de
los gobiernos, la cantidad de metros cuadrados utilizables para nuevas ocupaciones disminuyó considerablemente; llevándolo, por ejemplo, a Mike
Davies (2007), en Planeta Favelas, a afirmar que, prácticamente “ya no
hay” ni suelo libre ni posible para procesos masivos de tomas populares, invasiones consensuadas y ocupaciones espontáneas, en prácticamente toda
América Latina; y que, las excepciones que aún pueden identificarse, en
14
15
Primero, de que están habitadas por hogares pobres y que nacen muy
precarias, como regla general. Como regla general también transitan, en
las escalas “distribución espacial” y “condición socioeconómica urbana”,
entre el lado más inferior y extremo, y el promedio de ciudad. Ocupan
áreas y suelos urbanos, determinados y sin calidad, y le otorgan carácter a
la irregularidad –tramas ausentes–, a la informalidad –autorizaciones ausentes– y a la ilegalidad –propiedades ausentes–, aunque están presentes
irremediablemente, en esos mismos caracteres, sus vicios. Con ellas se inician asentamientos y (auto) producciones, de pobladores y viviendas, sin
infraestructuras y servicios, sin planos y licencias, pero con ayudas mutuas
y contratos simples que en conjunto las convierten en un tipo de poblamiento. Persistencias y décadas después, una, dos, tres o más, se sostienen
y consolidan, a pesar de los límites existentes, en cuanto a:
t 1SPDFTPTEFNFKPSBNJFOUPTPDJPVSCBOPZTPDJPIBCJUBDJPOBM
t .FKPSBEFDPOEJDJPOFTTPDJPFDPOØNJDBTVSCBOBT RVFMBTFMFWBEFMFYtremo inferior pero no del promedio, aunque comparten, con el resto
de la ciudad, tendencias como el decrecimiento; y
t .FKPSBHSBEVBMEFJOEJDBEPSFTTPDJBMFToIFUFSPHFOFJEBE DPPQFSBDJØO TPlidaridad, etc.– y poblacionales –estabilización, niveles educativos, etc.–.
Jaime Erazo Espinosa
Prólogo
algunas ciudades de la región, ya no generan ninguna inflexión y más bien
se generan con un fuerte transfondo monetarista, que obliga a los pobres
urbanos –llegados y allegados– a negociar su lugar dentro del gigantesco
mercado de suelo urbano.
Nuestras pobres ciudades, con sus modos y lenguajes, no solo dan
cuenta de las discusiones de las que carecen sobre gestión social, política
y económica, y de las que algunos(as) nos ocupamos, sino que principalmente dan cuenta de su permanencia y de sus formas de “vida en relación”:
con las condiciones y con los mecanismos de acceso y de gestión de los hogares pobres al suelo urbano y en consecuencia inmediata a la ciudad. En
este relacionamiento de la (re)producción de vida de los más carenciados
con las políticas públicas y las organizaciones/instituciones de la ciudad,
aparecen tres escenarios: el primero es de orden demográfico y se evidencia
en el aumento, en las últimas décadas, de la población de pobres urbanos
en las ciudades de nuestros países: llegan pero ¿qué tienen? Un segundo
escenario, de orden económico, es donde elevados porcentajes de esas poblaciones, imposibilitadas de solvencia, entran a las ciudades a través de
procesos informales: la capacidad de los relegados. Y un tercer escenario,
de orden vital, es el del hombre solidario: que actúa y toma, y que sabe
que “[…] no está ‘naturalmente’ orientado por el ‘interés propio’ en sus
comportamientos en general y en los económicos en particular […] sino
que también en forma ‘innata’ está orientado hacía ‘los otros” (Caracciolo
y Foti, 2005: 126).
de decisiones, etc.) y a las infraestructuras presentes en sus espacios, como
porque evidencia, a través de sistemas y políticas urbanas, las orientaciones y
características de las intervenciones de los Estados y de los gobiernos locales.
No está demás decir que en las últimas décadas, en las tendencias de la urbanización latinoamericana, ha pesado más la implementación “natural” de
estructuras neoliberales, que han provocado y provocan la desintegración y
mal funcionamiento de nuestras ciudades, y la privatización y mercantilización del suelo y los servicios urbanos, excluyendo así a sectores populares y
afectando las condiciones de vida de los hogares más empobrecidos.
Tener suelo y vivienda de calidad, sin ninguna duda, mejora sustancialmente la vida de las personas, pero no de todas ellas, pues las que viven en
situación de pobreza, lo que tienen, y en abundancia, son deseos de superación de su situación, los cuales, en abundancia también, se encuentran
con realidades en contra, que dejan sus expectativas solo como eso y eso
ni propicia procesos, como los de movilidad social, ni alienta estrategias,
como las de invención de formas de acceso, gestión y tenencia. Superar la
pobreza implica, muchas veces, salir: huir de conflictos, bélicos por ejemplo; dejar ciertos modos y actividades de producción, como el primario,
que aunque son fuente de laburo, no son suficientes y no dejan de estar
dentro de sistemas económicos excluyentes; implica, además, estimularse
por lo que hay allí afuera –otros modos, lenguajes y actividades– y por
cómo se llega allí –sistemas de transporte–2. Superar la pobreza, para quienes deciden salir, es llegar y hacerlo sin siempre tener “calificaciones profesionales para producir y mucho menos para consumir” y, sin ello, para
acceder a suelo urbano como bien fundamental. Llegar es, con el tiempo,
decidir romper con dobles residencias, con frecuencias de ida y vuelta,
para asentar y acrecentar la permanencia urbana bajo sus condiciones y
problemas. Llegar también es abandonar la vivienda y el lugar de origen (el
campo por ejemplo), y con ello, coparticipar de prácticas sistemáticas de
deterioro y/o destrucción como las del ambiente natural.
Primer escenario: llegar para ¿qué tener?
Sectorizadas y como “punto y aparte” del territorio, han sido y son analizadas
las ciudades de los pobres, desvinculando y desconfigurando su presencia y
su significado, sus sentidos y sus procesos, que en conjunto son componentes esenciales de la reproducción espacial, económica, política y social de su
población. En esta reproducción, el acceso al suelo y a los servicios urbanos
es lo más importante, tanto porque dota de contenido a las organizaciones
sociales (luchas reivindicativas, participación y gestión social, control y toma
16
2
En períodos y países diferentes se registran procesos migratorios intensos que, como casos, reflejan búsquedas: una en torno a modos de producción y otra alentada por la mejora de andamiajes
infraestructurales de transporte terrestre, así, los traslados son, en Ecuador en 1997, según J.
Demon (2012), desde comunidades indígenas de la sierra central a Quito; y en Brasil entre 1946
y 1964, según P. Schweizer, desde zonas rurales a capitales de Estados Federales.
17
Jaime Erazo Espinosa
Sea cual fuere la causa por la que hombres, mujeres, familias, etc. llegan, quienes llegan hinchan, pues es el proceso de llegada el que no solo
genera hinchamiento urbano, como lo llama Peter Schweizer, sino que lo
dota de profundas consecuencias. Una de gran impacto es el incremento
de asentamientos humanos espontáneos que reafirman, por imposibilidades de acceso formal, los procesos segregativos, transforman las políticas y
mercados de suelo urbano y vivienda, de espacio público, de empleo, de
seguridad ciudadana, etc. Anticiparlos es casi imposible, acompañarlos en
su mejora, no.
Pero, la falta oportuna de accesos a lo formal no es solo para quienes
llegan sino también para los que ya están, pues, el capital inmobiliario,
elitista y excluyente, se dirige a los rentables con sus gustos y necesidades. El desplazamiento intraurbano es una posibilidad para los que pueden
obtener subsidios o créditos de compra, incluidos los nuevos pobres procedentes de sectores medios languidecidos: las periferias, expandidas por
vías, dotadas de servicios básicos y llenas de viviendas producidas en masa,
los esperan3. Para quienes no tienen o no pueden endeudarse, la opción
informal, toma o invasión, es una decisión recurrente: se establecen, junto
a migrados en busca de superación, en espacios disponibles, en cualquier
terreno, que de por sí acrecienta, sin mayor control, la pobreza urbana.
Llegar, por sí mismo, no debería ni producir pobreza ni acelerar el crecimiento de lo informal. Llegar y no tener en qué ocuparse sí, pues solo
así aumentan los deterioros: el de ingresos que imposibilita ahorrar para
comprar libremente vivienda o alquilar dentro del mercado formal; y el
de incrementar los perceptores de ingresos, con más de un salario que implique necesariamente empleo para más de un miembro familiar. Llegar y
no poder reproducir, ante las negaciones de la sociedad, la fuerza de trabajo, obliga a la gente, tradicionalmente relegada, a resolver por sí misma y
como mejor puede su alojamiento: su casa, su barrio y su ciudad.
3
Y en algunos casos, como el descrito después de la encuesta aplicada a residentes del stock de
viviendas sociales, de A. Rodríguez y A. Sugranyes (2008), después de la espera viene la despedida
pues un alto porcentaje de los entrevistados tienen la intención de “irse de la vivienda”, también, en
el estudio de Arriagada y Sepúlveda, citado en el texto de los anteriores autores, se dice que “[…] el
aprecio decrece con el pasar de los años de residencia: el desencanto de los propietarios, que soñaron
en la casa propia, aparece entre los seis meses y los dos años de instalación del conjunto”.
18
Prólogo
Segundo escenario: la capacidad de los relegados
¿Qué no podemos negar? Que los pobladores, los pobres, los pobladores
pobres han producido ciudades sin ninguna o con muy poca participación
profesional de urbanizadores, arquitectos, desarrolladores, etc. Invisibilizadas, es cierto, estigmatizadas, también es cierto, pero no desestimadas por
quienes las escogen para vivir y extender sus vidas, por quienes las prefieren
como desafiantes del entramado urbano, de lo permitido y de lo registrado, y por quienes las convierten en el objeto predilecto del conocimiento
científico. ¿Qué sí podemos afirmar? Que prioritarias son las personas y
no las cosas, y más en los sectores populares de nuestras ciudades, donde
“el hacer” caracteriza a sus pobladores, y hacer es “llevar a la práctica”
propuestas posibles que satisfagan necesidades y derechos fundamentales:
suelo, vivienda y espacio privado como los que más; infraestructura y
servicios como complementos. Afirmar entonces es reconocer el hacer de
los pobladores pobres, pero sin quedarse allí sino avanzando en el análisis
crítico y creativo de sus transformaciones, subjetivas e ideológicas, y
derivadas en posturas socio-políticas, económico-espaciales y ambientales,
sobre las cuales, la mayor parte de veces, funcionan los mejoramientos y
las intervenciones, de los Estados, de los gobiernos, de las universidades,
entre otros sectores.
La gente, la tanta gente que vive resolviendo o intentando resolver su
morada es, para la mayoría de quienes la tienen resuelta, tema de oferta. La
gente pobre, dentro de la oferta formal, legal y regular, simplemente tiene
una única alternativa, aquella que ofrecen “la casi totalidad de los conjuntos de viviendas sociales”, terminadas y en gran número; aquella que promete no solo bajar sino resolver, de una buena vez, el déficit habitacional;
aquella “casa que toca” y que, se supone, soluciona el problema. La gente
que, después de tanto intentar, tiene para comprar la única posibilidad,
queda ausente de decidir cómo quiere habitar. La gente que, también después de tanto intentar, no tiene para comprar, queda fuera del modelo y se
propone inventar alternativas para morar.
Las alternativas, dentro de acrecentados y profundizados problemas laborales, están cargadas a las espaldas de la gente pobre, son, en parte accio19
Jaime Erazo Espinosa
Prólogo
nes por superar empleos precarios y de baja calidad; y en otra parte ocupaciones por diversificar sus relaciones de trabajo. Pero ¿cómo inventan más
posibilidades de inclusión y justicia urbana, superación y diversificación,
en el mejor de los casos, y mantención del empleo, como caso normal, si
su bajo nivel educacional los desplaza al desempleo? ¿Cómo hacen si, vinculándose colectivamente a las ventas ambulantes de frutas y verduras, a la
ayudantía de zapateros y panaderos, a la carga y estibación, etc., no tienen
certeza de estabilidad, protección y seguridad social, sino, más bien, mayor
vulnerabilidad?4.
La gente relegada tiene formas que bien pueden llamarse alternativas,
formas que contienen, como dicen Delgado y Gallichio, “poderosos factores de organización y concientización social”, sin apoyo oficial en algunos
lados y en otros con apoyos recientes. Son formas particulares que invocan,
teniendo como beneficio último el bienestar común, a la colaboración y a
la ayuda mutua; sus relaciones, por encima de tradicionales núcleos familiares, se amplían, se incrementan, generando no solo un efecto auspicioso
y multiplicador sino ganando un alto protagonismo político, con triunfos
tales como la convivencia comunitaria, buscada y no impuesta5, que aporta
inclusión, seguridad y tranquilidad.
La capacidad de incidencia de la gente organizada, sus inventados procesos de participación, factibilizan y se convierten, desde hace tiempo y a
lo largo del tiempo, en referentes de políticas públicas de suelo urbano,
vivienda y hábitat popular, tanto para su producción como para su justa
distribución: en 1975, por ejemplo, en Uruguay, “[…] uno de cada dos
préstamos para la construcción de viviendas, correspondían al régimen
cooperativo […] de vivienda de usuarios por ayuda mutua […]”; en Brasil,
en 1983, el Banco Nacional de la Vivienda (BNH, por sus siglas en portugués), “[…] por primera vez consideró a la participación de la población en
la construcción de sus propias casas, como una forma de atender a los más
pobres, y a la autoconstrucción como aseguradora de la calidad de las casas
construidas”; y en Argentina, a finales de los noventa, por iniciativa de organizaciones sociales surgió la Ley 341/00 Programa de Autogestión de la
Vivienda (PAV). La infraestructura urbana sanitaria y la regularización de
la tenencia, como consecuciones generales en la región, y el acceso a centralidades como particularidad, han sido, indiscutiblemente, otros triunfos
de las redes de gente relegada y organizada que, aunque enriquecidas por
sus propias acciones y apoyos externos, no están exentas de entreverarse
con los graves y diarios problemas que enfrentan los excluidos.
A pesar de ello, frente a las situaciones de exclusión, las manifestaciones
autogestionarias son impulsos y también alternativa, “matriz de desarrollo
integral” como se las ha denominado; sus experiencias y propuestas locales,
históricas y de diversos sectores –educativas (bachilleratos populares), de
salud (medicina natural), productivas (fabricas recuperadas), de alimentación (ferias de huertos familiares), de suelo y vivienda (ahorros y créditos
asociados), etc.–, se acumulan, ensanchan y expanden por toda la región;
su cauce atrae a trabajadores formales, informales y desocupados quienes,
motivados por reales posibilidades de integración, se insertan en el sistema
de único modelo para cicatrizarlo: exigiendo derechos, cumpliendo normas y renovando valores, así, las bien llamadas malas condiciones, son,
más que cualquier otra, objeto de cambio y transformación para la autogestión.
4
5
Infantes en las calles (característica de la pobreza regional); o mujeres, jóvenes y adultas, que buscan empleo por primera vez (en Uruguay, entre 25 y 34 años, y mayores a cincuenta, respectivamente); o un altísimo porcentaje de paraguayos que, entre 1997 y 2002, no estaban considerados
como población económicamente activa (PEA).
Rodríguez y Sugranyes, escribiendo sobre las imposiciones del modelo de opción única, ofertada
por el mercado, encuentran en la convivencia el principal problema; ambos autores, citando a Jara
(2002), indican que “[…] la convivencia en los conjuntos de vivienda social, con mayor evidencia
en los edificios de copropiedad, es una práctica diaria de violencia, exclusión e inseguridad […]”.
Como temática, incluso la ubican como más importante “[…] que los aspectos físicos de estrechez
de la vivienda (13,4%), del aislamiento de la trama urbana y de la falta de servicios y parques
(12,4%) […]”.
20
Tercer escenario: “actuar y tomar” frente a solo producir
Las viviendas sociales, convertidas en “objetos”, no planificados o planificados según criterios exógenos, de intervención y manipulación política
(Múnera y Sánchez, 2012), y producidas por dinámicas mercantiles bajo
convenientes acomodos económicos, no solo pierden sino que dejan de
21
Jaime Erazo Espinosa
Prólogo
tener carácter humano, de satisfacción por ejemplo, para reposar y encontrarse o para reproducir y recrearse; de novedad como otro ejemplo,
para diversificar el cómo estar dentro de sus espacios comunitarios. Aun
sin carácter, humano como lo he llamado antes, nuestros gobiernos, desde
hace años, han promovido la producción formal y masiva, la construcción
a gran escala de vivienda social, han alentado, sin duda alguna, la producción privada más que la estatal. Sin embargo y sin afán de subestimar, el
esfuerzo e incluso éxito alcanzado por el trabajo realizado en instituciones
gubernamentales, toda la producción formal, juntas la privada y la estatal,
no han llegado a ofertar el número de viviendas demandadas por la población, que nativa o llegada, está en las ciudades de nuestros países: en
Brasil, entre 1950 y 1963, la producción estatal de vivienda, ejecutada por
los Institutos de Pensión, llegó a 11 429 unidades (P. Schweizer, 2009); en
Venezuela, el promedio anual de vivienda pública producida, en los últimos 15 años, fue de 30 573 unidades (Bolívar, 2011); y en la Bolivia de los
ochenta, el Estado constructor contribuyó con tan solo el 7% de nuevas
viviendas (Ledo, 2012).
Hace décadas ya, nos quedó claro que, ni aun liberando al Estado de
la construcción, la producción formal privada es la solución al problema
habitacional. El mercado inmobiliario a sus anchas funciona muy bien
para los niveles socioeconómicos altos: solo en Lima y solo en un año –entre 1997 y 1998–, se habían producido cinco mil unidades habitacionales
ubicadas en exclusivos distritos residenciales. El mercado también funciona para las clases medias, en ellas, los promotores y sus capitales tienen
un “nicho de demanda” que se respalda en las facilidades que las familias
tienen para conseguir créditos, ya sea de la banca privada o los que corresponden por estar socialmente aseguradas; para ellas no faltan emprendimientos inmobiliarios, llámense o conjuntos habitacionales o edificios de
apartamentos, ubicados o en periferias extendidas o en nuevos centros.
El mercado incluso, a través de poquísimas empresas, se ha especializado
en la construcción de vivienda social, las capacidades de algunos de sus
empresarios, que en varios casos se hacen llamar “solidarios”, van desde
la adjudicación, casi fija y casi anual, de contratos con los gobiernos y los
Estados, hasta la mantención, por decenas de años, de la tecnología y de la
serie, de la forma y el estándar, de lo que en última instancia para ellos es el
producto “vivienda social”. No hay, de hecho, como sostienen Rodríguez
y Sugranyes, ni riesgos, ni competencia, ni innovación, y más bien, por el
contrario, lo que hay, y por todo lado, son evidencias de mala calidad y no
solo material. Con todo y eso, en Santiago de Chile, entre 1980 y 2011,
los empresarios construyeron un total de 489 conjuntos de vivienda social,
y en todo Chile, en los últimos 16 años, más de quinientas mil unidades.
La vivienda social que masivamente produce el mercado pretende ser
exacta, tanto en el diseño arquitectónico que la rige como en la norma
constructiva que la restringe. Está concebida para acomodar las expectativas económicas de los empresarios y no las necesidades de sus habitantes.
Cuestión que da paso, por un lado, al agravamiento de las condiciones de
habitabilidad, y por otro, al surgimiento de nuevas problemáticas habitacionales y sociales, como son las ampliaciones informales de todo tipo.
Estas son expresiones espaciales que, a pesar del rigor del diseño y la norma
con que se hacen las viviendas sociales, aparecen, o como mejoras individuales que perjudican al bien común, o como mejoras concertadas y comunitarias “[…] prácticamente coordinadas en todos los pisos del edificio
o en series de viviendas adosadas […]” (Rodríguez y Sugranyes, 2008). Son
iniciativas “informales”, sin posibilidades de legalización, que nos indican
la voluntad de intervención que tienen los habitantes de mejorar sus viviendas y condiciones sociales.
Los guetos marginales son otra expresión de la nueva problemática, son
grandes concentraciones, uniformes y organizadas, construidas y sostenidas “exitosamente” bajo las directrices de la política de producción masiva
de vivienda social, se ubican donde hay suelos en reserva, usualmente en
los extremos periféricos de las ciudades. Usualmente, también, esos suelos
les pertenecen a los empresarios especializados en la construcción de vivienda social, lo cual es, para la política de producción: evaluación positiva
y garantía de funcionamiento del modelo, el cual, por cierto y como ya se
dijo antes: ni se arriesga, ni compite, ni propone, ni avanza. Es un modelo aprisionado, cautivo y satisfecho. Los guetos, marginados dentro de la
ciudad, al contener centenas de viviendas y de habitantes, contienen, además de las ya descritas, iniciativas colectivas e individuales de ampliaciones
22
23
Jaime Erazo Espinosa
Prólogo
informales, una multiplicidad de prácticas populares que reorganizan el
espacio. En los guetos se contra y superponen las ideas exactas, de diseño y
norma, de los empresarios que forman parte de las políticas nacionales de
vivienda social, con las flexibles voluntades, de necesidad y mejora, de los
habitantes que persisten aunque perciben su expulsión de la ciudad.
Tal parece, entonces, que las preocupaciones de las políticas productivas de vivienda social, de nuestros gobiernos, más que centrarse en la
exigencia de alternativas, para innovar y mejorar el modelo de único acceso, se satisfacen en no solo mantenerlo sino en atenderlo, con respuestas
oportunas, ante sus exigencias y detalles. Sus preocupaciones obligan, por
decir lo menos, a que una gran cantidad de excluidos, del formal modelo y
mercado, continúen decididos a “actuar y tomar” las ciudades y a concluir
que en ellas lo auto, lo hecho y la creación colectiva anónima, de los pobres
urbanos, son modos y lenguajes permanentes de “vida en relación”.
de quienes “resuelven” la demanda insatisfecha con sus propias manos;
en ellos se inician, siempre precarias, no miles sino millones de sencillas
casas, que van mejorando, sin capital ni financiación, con el avance no
previsible del tiempo; de ellos resultan ingeniosas dinámicas socioculturales: múltiples, históricas y determinadas. Los llamamos barrios y también
comunas, invasiones y también pueblos jóvenes, campamentos, villas miseria y también favelas. Son subestimados a pesar de que no solo le ganan
a la producción formal sino que acogen a familias de bajos ingresos para
que puedan solucionar la penuria de no tener lugar. Valorizarlos es reconocer las capacidades de organización y participación de su población en
los procesos de acceso y gestión a suelo urbano y vivienda. No hacerlo es
resistir, insensible e inútilmente, a las formas dominantes e importantes de
la autoproducción.
Bibliografía
Conclusión: lo auto, lo hecho y la creación colectiva anónima
Para dejar de hacer como se hace ciudad es preciso tener lugares de y con
valor dentro de la misma ciudad. Decir que no los hay es reconocer el
descuido de cualquier gobierno por no proponerse inventar, no las dos o
tres maneras, sino las múltiples maneras de posibilitar el habitar bien en
cualquier ciudad. Decir que los hay es garantizar que están para todos: no
llegados y llegados, de todo estrato, pero con especial atención para los
menos favorecidos, quienes sabiéndose apoyados emprenden, como mejor pueden, desarrollos progresivos de diversos tipos. Decir que los hay,
pero son para pocos, es orientar la posesión a quienes puedan pagar; esto
último alienta, a otros que son muchos, no a la culpa ni tampoco a la
desgracia sino a la autoproducción, pues pudiendo también tener no tienen y pudiendo también estar no están. Así, tenencia y estancia definen al
menos dos tipos de lugares: los que valen porque cuestan y los que cuesta
que valgan. Los primeros nos sorprenden solo porque en ellos se invierten ingentes cantidades. Los segundos sobresalen, vastos y peculiares, de
entre una y mil dificultades: sobre ellos se asientan las variadas estrategias
24
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25
Jaime Erazo Espinosa
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26
Capítulo I
Informalidad incidente
en Brasil y México
Mercado informal y producción del
hábitat: la nueva puerta de acceso
a los asentamientos populares en
América Latina
Pedro Abramo*
Resumen
Desde la década del cincuenta, las ocupaciones de tierras urbanas han sido un elemento estructural
clave para la reproducción de la vida urbana en las grandes ciudades latinoamericanas. Con la disminución de la magnitud de la dinámica de toma de tierras, el mercado popular informal será el que
cumpla ese rol y se transforme rápidamente en el mecanismo que garantice la paz social en las grandes
metrópolis latinoamericanas. La hipótesis que presentaremos a continuación es que efectivamente hay
un mercado y una economía inmobiliaria popular. El mercado informal ocupa un espacio donde las
políticas públicas y el mercado formal no están presentes, y así cumple un rol complementario en el
sistema de provisión de suelo en América Latina. La pregunta que haremos a modo de provocación, al
final de ese trabajo, es si en los mercados informales y en el saber popular de hacer ciudades existen potencialidades o virtudes que los diseños de política pública (formal) deberían incorporar, en particular
en las instituciones de regulación y financiamiento de la provisión de suelo urbano.
Palabras clave: hábitat popular, asentamientos populares informales, mercado informal de suelo, segregación espacial y estructura urbana.
Abstract
Since the 1950s, occupation of urban land has been a key structural element for the reproduction of
urban life in the great Latin American cities. With the magnitude reduction in the dynamic of land
occupation the informal popular market will be the one fulfilling that role and quickly becoming
the mechanism that guarantees social peace in the great Latin American cities. The hypothesis I will
present is that there are effectively a popular market and a popular real estate economy. The informal
market occupies a space where public policies and the formal market are not present and so it plays a
complementary role within the land supply system in Latin America. The question we will ask as a provocation at the end of this work is whether there is potential or virtues in the informal markets and the
popular knowledge of city construction that the design of (formal) public policy should incorporate,
particularly in the institutions of regulation and funding of the urban land supply.
Keywords: popular habitat, informal popular settlements, informal land market, spatial segregation,
urban structure.
*
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal de Rio de Janeiro (Brasil).
29
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
Se puede decir que hay dos grandes lógicas de producción de vivienda en
las sociedades modernas. La primera es la lógica del Estado, que se materializa a través de programas de provisión de suelo, vivienda o subsidios a
algunos grupos de la sociedad; y la otra es la lógica del mercado, donde la
capacidad para acceder al suelo y la vivienda depende enteramente de la
magnitud del capital monetario de los individuos o grupos sociales. Pero
hay también una tercera lógica, la de aquellos que están excluidos de las
dos anteriores, y que podemos definir como la lógica de la necesidad, en la
que el acceso a la tierra urbana se da por medio de la toma de tierras o por
el fraccionamiento de un lote, compartido con amigos o familiares.
En Francia, por ejemplo, las dos formas clásicas de producción de suelo
y vivienda, la del Estado y la del mercado, han producido una estructura
de tenencia que corresponde a la forma ‘fordista’ y moderna de provisión
de vivienda: el 57% de las familias, de los hogares, es de propietarios, y el
38% de arrendatarios. De ese 38% de arrendatarios, el 18% es de arrendatarios sociales, o sea stock público, y el 20% es stock privado de alquiler.
Hay, por tanto, un cierto equilibrio en el mercado de arrendamiento entre
la oferta privada y la oferta pública; y aunque presenta algunos problemas
de gestión, especialmente en lo que concierne al arrendamiento social, esta
estructura se mantiene hasta hoy.
En Brasil, tras más de dos décadas sin políticas públicas de acceso a la
vivienda, en el año 1999 el Gobierno puso en marcha un programa de
vivienda social llamado Programa de Arrendamiento Residencial (PAR),
dirigido a estratos de demanda de familias con ingresos de hasta diez salarios mínimos. En el año 2009 se lanzó un nuevo programa de acceso a la
vivienda en propiedad, Mi Casa Mi Vida, con el objetivo de que ambos
programas operaran simultáneamente y de forma complementaria, uno
dirigido al alquiler y otro de acceso a la propiedad.
El primero de estos programas, el PAR, fue creado a partir del cálculo
del déficit habitacional, cuantitativo y cualitativo, estimado en torno a los
cinco millones de hogares y dirigido a los estratos de bajos ingresos, donde
se concentraba ese déficit. Se trataba de un programa de arrendamiento
social financiado por un Fondo Nacional que involucraba al sector privado
en la producción de inmuebles para alquiler, pero con una opción de compra tras el pago de 180 cuotas de arrendamiento en 15 años. El PAR, además, tenía como objetivo construir doscientas mil unidades habitacionales
en tres años, aumentando la producción de viviendas de forma sucesiva
cada año con base en el aprendizaje realizado por los constructores.
Cabe destacar dos cuestiones importantes de este programa. La primera
se refiere a la localización de los emprendimientos del PAR, cuya gran mayoría se ejecutó en la periferia de las ciudades; por ejemplo, en los barrios de
Campo Grande o Santa Cruz, en Río de Janeiro. Esta localización periférica
se derivaba de una norma establecida en el PAR en relación con el valor
máximo de la vivienda. Con base en esa norma, los constructores debían
ajustarse a un tope del precio de la vivienda (cuarenta mil reales/veinte mil
a 25 mil dólares) corregido por los índices de variación de la construcción
civil del metro cuadrado edificado. Dado que los costos de edificación eran
fijos, el margen de beneficio de los constructores venía determinado por el
costo del suelo, lo que significaba que los suelos para los emprendimientos
debían ser de bajo costo; y esos suelos baratos estaban en la franja periférica
de la ciudad. La segunda cuestión se refiere al tope de renta establecida por
el PAR, que exigía un ingreso mínimo de 1 800 reales (equivalente a cuatro
salarios mínimos), en respuesta a lo que los constructores estaban dispuestos
a producir según los márgenes de los precios máximos fijados por vivienda
en los costos de construcción.
El impacto del PAR fue limitado en términos cuantitativos, ya que
apenas se llegó a producir 273 mil unidades habitacionales en diez años.
Además, al ubicarse en la periferia urbana, el PAR tuvo algunos efectos
negativos desde el punto de vista de la estructura urbana, pues agravó los
problemas de movilidad pendular entre los lugares de residencia y los lugares de trabajo. Otros efectos negativos de este programa se recogen en
los testimonios de dos de los beneficiarios. El primero, Pedro, salió de una
favela para formar parte del PAR: “Yo vivo en un departamento, pero siempre viví en una casita en la favela que tenía un jardín. Yo vengo del interior
y me gustan los animales. Aquí, en este edificio, no puedo tener animales.
Quiero volver a la favela porque allí sí puedo tener animales, incluso en la
30
31
Introducción
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
calle”. El segundo testimonio es de Cristina, quien trabaja como cocinera;
sale de su casa del PAR a las 4:30 de la mañana y regresa de su trabajo a las
8:30 de la noche: dos horas y media para ir, dos horas y media para volver.
Además de eso, dice: “Me quedo muy contrariada, porque si tengo que
comprar alguna cosa, ya no tengo dónde hacerlo”. Este testimonio pone
en evidencia que los proyectos del PAR se desarrollan como espacios de uso
exclusivamente residencial y no incorporan usos comerciales y de servicios.
En estos testimonios aparecen dos dimensiones interesantes para reflexionar sobre el arrendamiento popular y social: primero, lo que se está
ofreciendo en términos de la unidad de vivienda, y segundo, su ubicación
en la estructura urbana, sea en términos de accesibilidad o en términos de
usos de suelo.
En contraste con el PAR, el programa Mi Casa Mi Vida, que se puso en
marcha en el año 2009, es un programa masivo de acceso a la propiedad.
Lo curioso de esta iniciativa es que, en cierto modo, ha provocado la paralización del PAR, no tanto por la caída de la demanda como por el hecho
de que los constructores (el sector que produce bienes inmobiliarios) ven
en este una oportunidad de actividad económica más rentable que en el
PAR. Así, en 2009, el PAR registró una reducción drástica en el número de
proyectos, y la Secretaría Nacional de Vivienda del Ministerio de Vivienda
redireccionó el programa para las áreas centrales, proponiéndolo como un
instrumento de recuperación de áreas degradadas. Aunque la reorientación
aún no se ha producido, en la actualidad el PAR ha sido desplazado casi
por completo por el programa Mi Casa Mi Vida.
Este programa tiene como meta la construcción de un millón de viviendas en tres años, estratificadas de la siguiente forma: cuatrocientas mil
unidades de cero a tres salarios mínimos, cuatrocientas mil de entre tres y
seis salarios mínimos y doscientas mil de seis a diez salarios mínimos. Con
este fin, el programa incorpora un conjunto de incentivos fiscales en la
tasa de interés, igualmente estratificados: de tres a cinco salarios mínimos
se carga menos de la mitad de la tasa de interés del mercado inmobiliario,
lo que significa un descuento de 23 mil reales (aproximadamente 11 mil
dólares). Las tasas van aumentando sucesivamente y se acompañan de subsidios de alícuota y de la reducción de impuestos de materiales, así como
de un conjunto de instrumentos fiscales para dar un salto en la producción
masiva de viviendas en propiedad.
Para el sector de la construcción, las diferencias entre un programa y otro
son poco significativas. Se bromea con que el nuevo plan para los estratos de
cero a tres del programa Mi Casa Mi Vida no es el PAR, pero es “PARecido”,
lo que deja de manifiesto que, desde el punto de vista empresarial, la política
de vivienda es una realidad sin grandes rupturas. De hecho, tal como el PAR
no atendía a los estratos de cero a tres salarios mínimos (SM), hoy, tampoco
todos los proyectos del programa Mi Casa Mi Vida que están siendo aprobados se destinan para esos estratos, y se concentran en una demanda popular
más solvente (de más de cuatro SM). Un ejemplo: en Belo Horizonte, capital
del estado de Minas Gerais, tenemos un gran proyecto con una oferta de
viviendas por un valor de sesenta mil a ciento veinte mil reales (treinta mil
a sesenta mil dólares). Encontramos la misma estrategia empresarial en la
32
33
Tabla N.° 1
Desempeño del PAR desde su creación
Cantidad
Año
Valor contratado (millones de
reales)
Emprendimientos
Unidades
habitacionales
Valor medio
por unidad
habitacional
Población
beneficiada
Empleos
generados
1999
131 731
65
6 958
18 932,39
28 249
12 558
2000
614 058
251
31 005
19 805,14
125 880
58 195
2001
439 765
165
20 315
21 647,34
82 479
41 160
2002
741 773
200
30 261
24 512,53
122 860
69 999
2003
1 122 640
292
43 809
25 625,80
177 865
107 025
2004
867 439
186
33 195
26 131,64
134 772
82 696
2005
1 019 882
196
33 629
30 327,48
136 534
97 229
2006
1 271 621
219
40 198
31 633,94
163 204
121 220
2007
644 273
101
20 522
31 394,30
83 319
61 336
2008
437 883
55
11 915
36 750,62
48 375
41 744
2009
55 951
5
1 358
40 561,31
5 513
5 334
Total
7 347 022
1 735
273 165
27 938,41
1 109 050
698 497
Fuente: Municipalidad ciudad Rio de Janeiro – Caixa Econômica Federal, Governo do Brasil (2010)
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
metrópoli amazónica de Belém do Pará, donde casi todas las unidades de vivienda ofertadas por los empresarios de la construcción en el marco del programa Mi Casa Mi Vida tienen un valor que oscila entre 32 mil y cincuenta
mil dólares para familias que reciben de cuatro a diez salarios mínimos. Estos
dos casos son representativos de los proyectos que están siendo aprobados en
el marco del programa Mi Casa Mi Vida.
El objetivo de este programa es producir un millón de viviendas en
tres años: una producción masiva de viviendas en propiedad que, desde el
punto de vista de la estructura urbana y del uso del suelo, constituye un
verdadero “mar de casitas”. La estructura de uso del suelo de los programas
de vivienda de la última década es una realidad que se da no solo en las
ciudades brasileñas, sino también en las mexicanas, salvadoreñas, chilenas
y las de otros muchos países de la región.
El desplazamiento de la oferta masiva de viviendas hacia la periferia de
la ciudad presenta serios problemas en su ajuste con las necesidades y hábitos de los sectores populares. En un libro que ya podemos considerar como
un clásico de la reciente sociología urbana latinoamericana, Rodríguez y
Sugranyes (2005) identifican la paradoja de los “con techo”: la informalización del formal. En su evaluación del caso chileno, Rodríguez analiza
los impactos urbanos y arquitectónicos de las viviendas de interés social
producidas a lo largo de más de dos décadas en Chile. Su conclusión es
clara: las viviendas producidas no están adaptadas a los modos de vida y las
necesidades de los sectores populares, pero la cultura popular de producir y
transformar las ciudades es activa y la gente va transformando los edificios
y los espacios domiciliares y públicos según sus necesidades individuales y
colectivas. Así, lo que era formal para los patrones urbanos va a ser transformado y clasificado como áreas y viviendas de informalidad urbanística.
La política de viviendas en Chile, paradigma de política pública de
vivienda subsidiada que tenía como principal objetivo reducir los déficits
de viviendas y eliminar la informalidad (barriadas y campamentos), en
muy poco tiempo se transformó en una productora de nuevas formas de
informalidad urbana. Otro estudio reciente sobre la realidad urbana chilena analiza el resurgimiento y la persistencia de los campamentos urbanos
y llega a la conclusión de que las estrategias populares de volver a producir
o permanecer en campamentos están relacionadas con preferencias de localización de las familias populares, en abierta reacción ante la oferta de
viviendas con subsidios en las periferias urbanas chilenas (Sabatini, 2007).
Sin embargo, las posibilidades de generar nuevos campamentos por
la vía de las ocupaciones han disminuido drásticamente en casi todos los
países latinoamericanos, como consecuencia de la reducción del número
de suelos ocupables y del mayor poder de la policía urbanística y de los
propietarios privados y públicos. Davis (2008) afirma que “ya no hay prácticamente más tierra libre, así [que] ya no hay prácticamente más procesos
masivos de toma de tierras, de invasiones, de ocupaciones, y esa es una
realidad de América Latina”. Algunos indicadores sobre las tomas de tierra
en América Latina refuerzan la afirmación de Davis y muestran que, con
la clara excepción de Lima (Calderón, 2005), el ciclo de las grandes ocupaciones de tierras urbanas ya está inflexionando y las tomas de tierra han
adquirido una dinámica de monetarización. Trabajos recientes demuestran
que Argentina y Uruguay podrían ser otras dos excepciones, porque involucran procesos tardíos de urbanización informal vinculados al empobrecimiento creciente de los sectores urbanos (Cravino, 2006). Como dice
Davis (2008): “ahora los recién llegados y las familias jóvenes tienen que
negociar en el gigantesco mercado de tierra con pocas esperanzas de que los
gobiernos permitan tomas de tierras generales”.
La cuestión que se plantea, entonces, es cómo se incorporan a la ciudad
las familias con ingresos inferiores a tres salarios mínimos y que, por lo
tanto, están excluidos de los programas públicos. Estas personas no tienen
más posibilidad que compartir, con un pariente o un amigo, una casa u
hogar, o entrar en la ciudad por la vía del mercado, pero no del mercado
formal, sino del mercado popular informal.
34
35
Mercados informales de suelo en América Latina
Desde la década del cincuenta, las ocupaciones de tierras urbanas han sido
un elemento estructural clave para la reproducción de la vida urbana en
las grandes ciudades latinoamericanas. Con la disminución de la magnitud
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
de la dinámica de toma de tierras, el mercado informal popular será el que
cumpla ese rol y el que se transforme rápidamente en el mecanismo que
garantice la paz social en las grandes metrópolis latinoamericanas. Dos
datos muy sencillos revelan el problema de la reciente “nebulosa” del acceso de los pobres a la ciudad. El primero es una dimensión de naturaleza
demográfica. En la siguiente tabla veremos la variación de la población
urbana brasileña entre las décadas de 1980 y 2000, con tasas de urbanización descendientes a pesar de que durante ese período el crecimiento de
la población urbana fue de 57 millones de personas. En pocas palabras, la
inercia demográfica aumentó, en veinte años, la población urbana en Brasil hasta un nivel equivalente al de la población urbana actual de Francia
o España. Esa población llega a las ciudades brasileñas y no encuentra una
política pública de viviendas que permita el acceso al suelo urbano. Esa
misma población tampoco tiene ingresos familiares para transformarse en
una demanda solvente para el mercado formal. La solvencia es una verdadera “barrera de entrada” ya sea al mercado o a los programas de vivienda,
ya que la puerta para acceder a esas dos formas de provisión de viviendas es
tener ingresos familiares superiores a cuatro salarios mínimos.
familiares: el 80% del mercado de comercialización y de alquileres corresponde a familias con ingresos de hasta dos salarios mínimos. Hablamos del
85% del mercado informal cuando incorporamos a las familias de entre
dos y tres salarios mínimos (Abramo, 2009).
Con estas evidencias, podemos decir que el mercado informal no solo
tiene un carácter estructural, sino que ha cumplido un rol fundamental en
la manutención de una paz social urbana en Latinoamérica en las últimas
décadas. La hipótesis que presentaremos a continuación es que efectivamente hay un mercado y una economía inmobiliaria popular. El mercado
informal ocupa un espacio donde las políticas públicas y el mercado formal
no están presentes, y así cumple un rol complementario en el sistema de
provisión de suelo en América Latina. La pregunta que haremos a modo de
provocación, al final de esta presentación, es si en los mercados informales
y en el saber popular de hacer ciudades existen potencialidades o virtudes
que los diseños de política pública (formal) deberían incorporar, en particular en las instituciones de regulación y financiamiento de la provisión de
suelo urbano. Tal provocación o potencialidad es una cuestión que imaginamos abierta y que seguirá estándolo como un tema emergente del debate
urbano latinoamericano.
Tabla N.° 2
Evolución de la población rural y urbana de Brasil entre 1950 y 2000
Total
2000
1996
1991
1980
1970
1960
1950
Urbana
137 953 959
123 076 831
110 990 990
80 437 327
52 097 260
32 004 817
18 782 891
Rural
31 845 211
33 993 332
35 834 485
38 573 725
41 037 586
38 987 526
33 161 506
Urbana
81,25
78,36
75,59
67,59
55,94
45,08
36,16
Rural
18,75
21,64
24,41
32,41
44,06
54,92
63,84
Una primera aproximación a los submercados
en los asentamientos populares informales (API)
Con las restricciones a las prácticas históricas de ocupación y tomas populares de tierras urbanas, el mercado informal de suelo y viviendas será la
nueva forma de entrada de las familias con menos de tres salarios mínimos
de ingresos. Un ejemplo de la realidad del mercado popular informal en
Brasil es la composición de su demanda por estratificación de los ingresos
El mercado de tierras informal puede ser clasificado en dos grandes submercados: uno popular, de los loteos, cuyo producto clásico son los lotes que
varían en dimensión, accesibilidad y topografía (son las variaciones del producto de las urbanizaciones piratas); y otro en los asentamientos populares
consolidados, con una enorme diferenciación de productos ofertados: apartamentos, casas de un piso, casas de dos pisos, viviendas pequeñas y grandes,
construidas con materiales de edificación muy diferentes, etc. Hay todo un
abanico de productos ofertados en ese mercado (asentamientos consolidados
donde existe compra, venta y arriendo de inmuebles). Estos dos mercados
están articulados y configuran una estructura de oferta y demanda regular.
36
37
%
Fuente: IBGE, censos demográficos
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
Tradicionalmente, la literatura de la economía del uso de suelo usa el
criterio de “sustitutabilidad” de los bienes raíces y/o inmobiliarios para definir dichos submercados. Utilizando un conjunto de criterios que vamos a
presentar a continuación, podemos, en términos esquemáticos, clasificar el
mercado popular informal de suelo urbano de la siguiente manera:
rencias substantivas en los mercados de tierra informal, a fin de establecer
una primera aproximación de la definición de submercados informales. El
resultado del ejercicio puede ser visto en el siguiente cuadro, que permite
definir dos grandes submercados de suelo informal: 1) submercado de loteos y 2) submercado de áreas consolidadas (Abramo, 2003; 2009).
1. Submercado de loteos (urbanizaciones piratas)
t Clandestinos
t Irregulares
2. Submercado en los API consolidados
t Residencial
- Comercialización
- Alquiler
t Comercial
- Comercialización
- Alquiler
Incorporamos la definición de “insustitutabilidad” como una de las variables claves para una construcción axiomática de los estudios sobre la
estructura del mercado, y analizamos otros elementos que consideramos
importantes para definir una primera fractura del mercado informal. Así,
identificamos como elementos determinantes de la estructura del mercado
los siguientes: características de la oferta y de la demanda de suelo, poder
de los agentes económicos del mercado (oferta y demanda), características
comunicativas del mercado (asimetrías y transparencias de información),
características de los productos (homogéneos o heterogéneos), externalidades (exógenas o endógenas), racionalidades de los agentes (paramétrica,
estratégica, etc.) y ambiente de la toma de decisión (riesgo probabilístico o incertidumbre radical). La identificación de estas variables aproxima
conceptualmente nuestro abordaje del mercado informal al tratamiento
moderno de la teoría económica del mercado, permitiendo, por lo tanto,
identificar conceptualmente las particularidades y las semejanzas del mercado informal de suelo con los otros mercados formales de la economía
(Abramo, 2011a). A partir de estas variables procuramos identificar dife38
Cuadro N.° 1
Marco comparativo de las características del mercado informal de loteos
y del mercado informal en asentamientos populares consolidados
Taxonomía de los submercados
Loteos
Asentamientos consolidados
Oligopólica
Competencia con mercado
“racionado”
Agente dominante
y determinación
de precios
Fraccionador con capacidad de
imponer mark up urbano
Comprador (“entrante”) y
vendedor (“saliente”) (tensión
entre oferta y demanda)
Asimetría del poder de mercado
Fuerte
Variable
Característica de
producto
Homogeneidad relativa (lote) con
variaciones de la ubicación y metraje
Heterogeneidad
Externalidades
Exógenas
(jerarquía de accesibilidad más
características físicas y topográficas)
Endógenas más exógenas
Racionalidad y
anticipación
Estratégica con información
incompleta (juego de la anticipación
de infraestructura)
Pluralidad de racionalidades y
objetivos de anticipación
Incompleta e imperfecta (riesgo)
Asimetría informacional e
imprevisibilidad
(incertidumbre radical)
Estructura de
mercado
Información
Fuente: elaboración propia
El primero de los submercados (loteos) está, en gran medida, definido
por una estructura oligopólica de mercado, en cuanto el segundo (áreas
consolidadas) presenta una estructura competitiva, pero con una oferta
racionada; esto es, la oferta en el submercado de áreas populares informales
(API) consolidadas es inelástica en relación al aumento de la oferta. Como
39
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
veremos adelante, en la descripción del circuito perverso de retroalimentación de los submercados, esa característica de no-elasticidad tendrá un
papel importante en el crecimiento de los precios informales en áreas consolidadas, provocando que algunas familias se trasladen a la periferia por
la puerta de acceso del mercado informal de loteos. En otras palabras, la
no-elasticidad de la oferta en el submercado en áreas consolidadas generará
una demanda potencial para el submercado de loteos informales.
Los dos submercados de suelo informal pueden ser identificados en la
estructura urbana de la ciudad en áreas bien precisas y con distintas funcionalidades en el proceso de vertebración urbana. En el primer submercado opera el fraccionamiento de predios en la periferia de las ciudades,
constituyéndose en el principal vector de expansión de la malla urbana y
de la dinámica de periferización precaria, cuya característica principal en
las grandes ciudades latinoamericanas es la inexistencia (o precariedad) de
infraestructura, servicios y accesibilidad.
La lógica de funcionamiento de ese mercado de loteos es oligopólica,
así como lo es la formación de sus precios, pero las prácticas de definición
de los productos y de su financiamiento nos remiten a las tradiciones mercantiles premodernas, donde la “personificación opaca” adquiere un papel
importante de ajuste de la oferta de las preferencias y la capacidad de gasto
de la demanda (Abramo, 2011a).
La estructura oligopólica en la formación de los precios es uno de los
factores de la alta rentabilidad mercantil de esa actividad, pero la flexibilidad en el ajuste de los productos y en la adecuación familiar de las formas
de financiamientos informales es un factor de atracción para los sectores
populares. Estas dos características articulan el aspecto de modernidad oligopólica y de flexibilidad posmoderna en relación a la oferta de lotes informales con una dimensión tradicional de personalización de la relación
mercantil, definido un nexo moderno-tradicional de naturaleza nueva en
el mercado informal que asegura su atracción tanto para los “urbanizadores
piratas” cuanto para la demanda popular. Los productos de ese submercado de loteos son relativamente homogéneos, y sus principales factores de
diferenciación nos remiten a dimensiones físicas, topográficas y a las externalidades exógenas relativas a la posición del loteo en la jerarquía de ac-
cesibilidades y de infraestructuras urbanas. En este sentido, la producción
informal de lotes puede adquirir una cierta economía de escala, aunque
la temporalidad de la venta de estos lotes es muy inestable y depende de
factores externos a las variables del propio mercado informal.
La lógica de formación de los precios en el submercado de loteos informales obedece a una suma de factores que, juntos, definen el precio final
de los lotes informales. A grandes rasgos, a continuación enumeramos los
determinantes de los precios en el submercado informal de loteos (Abramo, 2011a):
40
41
1. Factor ricardiano clásico vinculado a los factores de los costos de fraccionamiento del predio. Las características topológicas y topográficas
determinan costos de fraccionamiento diferenciados que serán incorporados al precio final del lote informal.
2. Factor thuneniano de localización. El factor localización del loteo en
relación a su accesibilidad y la centralidad ponderada por los medios
de transporte disponibles también está incorporado en el precio final
del lote.
3. Factor de anticipación de infraestructura y de servicios futuros. El loteador, al buscar lotes sin infraestructura urbana y al no proveerla para
sus eventuales compradores, anticipa que el poder público asumirá esas
acciones en el futuro. Así, los loteadores anticipan el valor futuro de un
área provista de infraestructura por el poder público y cobran hoy lo
que será ofertado en el futuro. Esta ganancia de anticipación varía en
función de los cálculos del tiempo medio que le tomará al poder público la provisión de infraestructura y servicios urbanos básicos. Como
veremos más adelante, el factor de anticipación será uno de los componentes más importantes de la ganancia de fraccionamiento del predio,
y este conduce a los loteadores a buscar parcelas baratas y con poca
accesibilidad e infraestructura, pues esto permite un mayor margen de
ganancia de anticipación para el agente que fracciona el predio. En términos espaciales, esto significa una búsqueda continua de nuevas áreas
periféricas y, por lo tanto, un desplazamiento continuo de la frontera
urbana ocupada a partir del uso urbano (o periurbano) informal.
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
4. Factor de ajuste de mercado. Este factor es un multiplicador o reductor de los precios en función de la concurrencia oligopolista entre los
loteadores y/u otros submercados informales y formales. La relativa
opacidad o transparencia del mercado de lotes informales puede servir
como ponderadora de los reductores y multiplicadores, pues cuanto
más opaco es el mercado en términos informacionales, menor es el peso
de este factor en la determinación del precio final.
5. Factor de facilidad y de flexibilidad en los términos de contratación
de créditos informales. La mayor facilidad y flexibilidad en el acceso
a un lote a partir de contratos informales de endeudamiento familiar
(crédito) genera un interés (o protoganancia financiera) de naturaleza informal. Este interés informal no está vinculado a las tasas básicas
de crédito de la economía formal (tasa de interés fijada por un banco
central y practicada por los agentes financieros formales), sino que será
incorporado al precio final del lote.
Podríamos agregar los factores de naturaleza macro o mesoeconómica, tales como el volumen de empleo, la distribución de la renta, etc., pero esos
factores, en general, apenas desplazan para arriba o para abajo el gradiente
de los precios relativos del suelo (Abramo, 2007a). En nuestra perspectiva
de relacionar el funcionamiento del mercado de suelo (formal y informal)
con la producción de la forma urbana, lo importante son los precios relativos, esto es, la variación de un precio en una localización-espacialidad
particular en relación a los otros precios-localizaciones (Abramo, 2011b).
Así, podemos sugerir que la estrategia de los loteadores informales siempre será buscar parcelas con el fin de fraccionarlas, minimizando los costos
de fraccionamiento y maximizando los factores que les permitan apropiarse de las riquezas producidas por la variación de los precios relativos del
suelo urbano. En estas condiciones, la mejor estrategia desde el punto de
vista espacial es la búsqueda de terrenos baratos y sin infraestructura en la
franja de la ocupación urbana de suelo. El resultado en términos de producción de la forma de ocupación de suelo de la ciudad es una tendencia
a la extensión continua, produciendo una estructura difusa de territorialidad de la informalidad urbana. En pocas palabras, el funcionamiento del
submercado de loteos informales promueve la extensión del uso del suelo
y su resultante es la producción de una forma difusa de territorio informal.
El submercado de las áreas populares informales consolidadas presenta
características bien distintas a las del submercado de loteos. Expusimos
algunas de ellas en el cuadro comparativo que establecía la distinción entre
los dos submercados informales y no vamos a desarrollar esas diferencias
en este trabajo (ver Abramo, 2003; 2009), pero queremos resaltar que las
externalidades endógenas positivas en los asentamientos populares informales consolidados son muy importantes en la formación de los precios.
Creemos que existen dos externalidades endógenas muy valoradas en
el mercado informal de esos asentamientos. A la primera la denominamos
“externalidad de libertad urbanística y constructiva”, y es la que permite al
comprador de un inmueble informal ejercer un derecho de uso del suelo
(fraccionamiento y/o suelo creado) que no está regulado por los derechos
urbanísticos y de propiedad de la legalidad vigente del sistema jurídicopolítico del Estado.
La posibilidad de hacer un uso del suelo de forma más intensiva, sin la
mediación del Estado, puede ser vista como una libertad para aquel que
tiene la posesión o propiedad informal, ya sea de un lote como de una
edificación. Esa externalidad (libertad urbanística) será incorporada en los
precios finales del mercado informal en áreas consolidadas y también será
un atractivo para la demanda de ese mercado (Abramo, 2009; 2011a).
Utilizando la terminología tradicional, podemos decir que la libertad urbanística y constructiva es una ventaja comparativa importante en relación
al mercado formal de suelo, y al ser ejercida promueve un proceso de compactación en los asentamientos populares informales.
Una segunda externalidad endógena positiva en los asentamientos populares informales consolidados se refiere a lo que denominamos “externalidad comunitaria” (Abramo, 2009). Esta es el resultado de una economía
de reciprocidades, donde las familias tienen acceso a los bienes y servicios
a partir de relaciones de don y contra-don, en las que no desembolsan
valores monetarios para acceder a ciertos bienes y servicios (Caillé, 2000).
La externalidad comunitaria es sustentada por redes sociales y manifiesta
dinámicas de proximidad organizada que permiten interacciones interfa-
42
43
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
miliares y de amistad, las cuales se reproducen temporalmente en los lazos
de don y contra-don (Bagnasco, 1999). Estos lazos establecen una dinámica de intercambios basados en relaciones de confianza y de lealtad (Pelligra,
2007; Bruni, 2006).
La condición para entrar en esa economía de reciprocidades (que, como
indicamos, garantiza el acceso a bienes y servicios sin comprometer una parte
de los recursos monetarios familiares) es habitar en un asentamiento popular
informal y tener relaciones de reciprocidad en ese barrio. Así, esa externalidad
comunitaria tiende a ser capitalizada en los precios del suelo y es capturada
por los vendedores del submercado en API consolidados (Abramo, 2009).
Para la discusión sobre la forma de la territorialidad informal, insistimos en
que el factor proximidad es un elemento valorado por el mercado informal
de suelo. La demanda en ese mercado busca las externalidades de libertad
urbanística y constructiva junto a la externalidad comunitaria.
El resultado concreto de la práctica de esta externalidad es la compactación del territorio informal de los asentamientos populares con el fraccionamiento de los lotes, el aumento de la densificación predial y familiar, y
la tendencia a la verticalización informal. De la misma manera, la existencia y el mantenimiento de las externalidades comunitarias dependen de la
dinámica de aglomeración territorial y de los lazos sociales (redes) que se
forman a partir de esta aglomeración. Así, las dos externalidades positivas
más importantes del submercado informal de suelo en áreas consolidadas
promueven y se nutren de la compactación espacial.
Por lo expuesto, podemos plantear la hipótesis de que el funcionamiento
del submercado informal en los API consolidados está estimulado por una
búsqueda de efectos de aglomeración de compactación cuyo resultado, en
términos de uso del suelo, es una intensificación del mismo y, por lo tanto,
una compactación del territorio informal consolidado.
Un tercer factor que incide en el proceso de compactación de las áreas
consolidadas informales es el crecimiento, en las dos últimas décadas, de
los costos de transporte, lo cual se refleja en un mayor peso de este rubro
en el presupuesto familiar de los sectores populares. El fenómeno de las
“súper-periferias” revela su aspecto perverso y de inequidad social, como
en el creciente gasto familiar en relación a los costos de traslado. Como
respuesta, estos grupos sociales pueden llegar a tomar la decisión de cambiar su domicilio hacia áreas con mayor accesibilidad. Los datos censales en
muchos países revelan lo que podríamos llamar el “retorno” de los pobres
al centro, y, en la mayor parte de los casos, esto se hace por la vía del mercado informal en las áreas consolidadas.
Como expusimos anteriormente, el submercado informal en las áreas
consolidadas se divide en dos submercados: el submercado de comercialización (compra y venta de lotes, casas y departamentos) y el submercado
de alquiler. Ante la imposibilidad de ocupar suelo en las áreas centrales
y de tener acceso al suelo formal, el mecanismo social de los pobres para
retornar a la centralidad será el mercado informal de comercialización y de
alquiler.
Así, cuando el submercado de asentamientos consolidados funciona, la
estructura se compacta y los dos submercados marchan simultáneamente,
lo que desemboca en una estructura apretada de favelas y una estructura
difusa de urbanizaciones piratas. En la medida en que los dos submercados
funcionan, se agrupan y se extienden (ver Mapas N.° 1 y N.° 2). Por tanto,
la estructura urbana resultante del funcionamiento del mercado popular es
una nueva estructura de uso del suelo, compacta y difusa a la vez. Así es la
ciudad latinoamericana.
Cuadro N.° 2
Estrategias de los agentes de los submercados
informales de suelo urbano
1. Submercado de asentamientos consolidados
Economía de la proximidad
(estructura compacta)
2. Submercados de loteos
Economía de reducción de costos
(estructura difusa)
Fuente: elaboración propia
44
45
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
Mapas N.° 1 y N.° 2
Cartografía de los submercados informales de suelo
en la ciudad de Río de Janeiro
La conclusión en términos de producción de la territorialidad informal
que llegamos a verificar en cuanto a las formas de funcionamiento del
mercado informal de suelo son evidentes: el submercado en API consolidados promueve una “ciudad informal” compacta, en cuanto el submercado de loteo produce una “ciudad informal” difusa. En otras palabras, el
funcionamiento del mercado informal de suelo para los sectores populares
produce una estructura urbana COM-FUSA (compacta y difusa simultáneamente) (Abramo, 2011b).
En los apartados que siguen presentamos algunos resultados de una
investigación comparativa entre metrópolis brasileñas (Abramo, 2006a) y
latinoamericanas (Abramo, 2006b).
La oferta de viviendas de comercialización y alquiler
Fuente: Prefectura de la ciudad de Río de Janeiro (2005)
Es importante reconocer que la composición de la oferta del mercado
informal de suelo (MIS) tiene dos dimensiones: comercialización para la
venta y para el alquiler. El predominio de un submercado en relación al
otro define diferentes formas de tenencia informal. Los resultados de la
composición de la oferta del MIS en los asentamientos consolidados no
son los mismos para todas las ciudades latinoamericanas; en Buenos Aires y
Bogotá predomina el arrendamiento (Parias, 2008); en México, la comercialización; en Perú, el arrendamiento y la comercialización; en Venezuela,
el alquiler; en Río de Janeiro y otras ciudades brasileñas (ver Tabla N.° 4),
el alquiler y la comercialización. El peso del alquiler popular en los asentamientos consolidados que identificamos en Río de Janeiro también está
presente en otras metrópolis latinoamericanas, por lo que se puede decir
que no es una idiosincrasia brasileña. En realidad, es un rasgo característico de la dinámica de producción y reproducción de la estructura urbana
popular latinoamericana.
Fuente: Prefectura de la ciudad de Río de Janeiro (2005)
46
47
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
Tabla N.° 3
Tipo de submercado residencial predominante en los API (2006)
Tabla N.° 4
Mercado informal: transacciones efectivamente realizadas (Brasil, 2006)
País
Submercado
Ciudad
Alquiler
Compra
Total
Argentina
Alquiler
Belém
54,32
45,68
100,00
Colombia
Alquiler
Brasilia
59,00
42,00
100,00
México
Comercialización
Porto Alegre
7,69
92,31
100,00
Perú
Alquiler/Comercialización
Recife
79,08
20,92
100,00
Venezuela
Alquiler
Río de Janeiro
66,23
33,77
100,00
Brasil
Comercialización
Salvador
59,80
40,20
100,00
Santa Catarina
60,57
39,43
100,00
São Paulo
68,74
31,26
100,00
Fuente: Abramo (2006b)
Es interesante constatar que al comparar esta distribución con los datos del
mercado formal en Río de Janeiro los resultados son semejantes. La distribución es de un 52% de alquileres y un 47% de comercialización. Esta
composición del mercado residencial de alquiler y de comercialización que
encontramos en el mercado formal también está presente en el informal.
Los datos de algunos trabajos anteriores que comparan la evolución 2002,
2006 y 2009 de la participación del mercado de alquiler popular en la
ciudad de Río de Janeiro muestran que la participación del mercado de
alquiler aumentó en los asentamientos populares en el intervalo de 2002 a
2009, al pasar del 41% al 62% de la participación en el mercado informal
en los asentamientos consolidados (Abramo, 2007b).
Estos datos reflejan el peso creciente del alquiler en el mercado informal en los asentamientos populares. Lo que esto significa es que cada vez
hay más gente que entra en los asentamientos consolidados por la vía del
alquiler y no por la vía de la compra de un inmueble. Se desmiente, por
tanto, otro mito en relación con la idea de que en las favelas solo hay familias de propietarios. La cuestión que se plantea es: si la proporción de la
tenencia de propiedad o alquiler es semejante en las favelas y en los barrios
formales contiguos a ellas, entonces, ¿por qué pensamos políticas de alquiler para el mercado formal pero, sin embargo, no para el mercado popular?
48
Fuente: Abramo (2006a)
Otro aspecto interesante que surge de la comparación de los datos censales
oficiales del año 2000 con los datos censales de la investigación en 2009 en
algunas favelas es que se observa un crecimiento significativo del número
de domicilios y de edificaciones. Los datos parecen confirmar que el crecimiento del número de inmuebles está relacionado con el aumento del
mercado de arrendamiento popular en esos asentamientos consolidados.
Vivir en los territorios populares en las súper-periferias supone un costo de desplazamiento enorme para los pobres e implica vivir sin servicios
de comercio y con la precariedad del mercado de trabajo, puesto que el
mercado informal de trabajo se concentra en las centralidades primaria y
secundarias de la ciudad. Por tanto, se está produciendo un retorno de los
pobres a las áreas de mayor centralidad, y ese retorno se hace por la vía del
mercado de alquiler popular. Entonces, cuando la demanda inmobiliaria
informal crece, la oferta responde y aumenta el número de casas disponibles para alquiler; esa es, justamente, la variación del stock inmobiliario en
los asentamientos consolidados. Como ya se había mencionado, la demanda llega hasta tres salarios mínimos y no solamente en Río de Janeiro, sino
en todas las metrópolis brasileñas. Es interesante destacar que se ha dado
una variación en Río de Janeiro entre 2002 y 2006, pues la participación
de los más pobres ha aumentado y la participación de los menos pobres
49
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
ha caído. Esto indica que el estrato de dos a tres salarios mínimos ha disminuido su participación en el mercado de arrendamiento popular y la
participación del estrato de menos de dos salarios mínimos ha aumentado.
Actividad económica de los arrendatarios
Los resultados en casi todas las metrópolis brasileñas muestran que más de
la mitad de los arrendatarios tienen trabajo remunerado. ¿En qué sector?
30% en el sector comercio y 40% en el de servicios. Estos sectores suman
el 70% de la gente que arrienda en los asentamientos consolidados: se trata de trabajadores que pagan el alquiler con su remuneración. Por tanto,
hay una relación contractual entre los arrendadores, los propietarios de
las casas y los arrendatarios. Se revisó si en la ciudad de Río de Janeiro la
distribución entre quienes tienen trabajo remunerado y quienes no era más
o menos homogénea, para ver si había una relación con la ubicación, pero
no la hay; la distribución es bastante uniforme. En la favela de Senador
Cámara, bastante lejos del centro (a más de veinte kilómetros), hay un
porcentaje muy importante de trabajadores con trabajo remunerado.
Edad y género de los arrendatarios
En América Latina, por lo general, las personas que arriendan tienen entre
20 y 29 años, mientras que el grupo de entre 30 y 39, aunque también
arrienda, se inclina hacia la compra. Es interesante que, al comparar el año
2002 con el 2006, en la ciudad de Río de Janeiro, la franja de 20 a 29 años
registra un aumento de casi diez puntos porcentuales, lo que significa que
los segmentos de más edad están participando menos de ese mercado de
arriendo.
Gráfico N.° 1
Edad de los arrendatarios del mercado informal (Brasil, 2006)
Tabla N.° 5
Trabajo remunerado
País
Sí
No
Blanco
Total
Argentina
63,52
29,10
7,38
100,00
Brasil
89,22
9,80
0,98
100,00
Colombia
84,19
11,95
3,86
100,00
Perú
74,21
20,00
5,79
100,00
Venezuela
52,85
25,22
21,93
100,00
Total
69,68
20,50
9,83
100,00
Fuente: Abramo (2006b)
50
Fuente: Abramo (2006a)
La composición por género también es un elemento clave para entender el
mercado de vivienda y el mercado de suelo. Hay una diferencia importante
en las estrategias y elecciones en función de que la cabeza de familia sea
hombre o mujer. Por ejemplo, en Brasil, el 56% de los arrendatarios es de
hombres, mientras que el 44% restante corresponde a jefes mujeres. En la
51
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
comercialización del sector formal, las mujeres jefes de familia no llegan
al 18%, pero eso es menos de la mitad que en el mercado popular, por
lo que la presencia de las jefes de familia mujeres en ese mercado es muy
importante. El mismo comportamiento se detecta en las metrópolis brasileñas y en las ciudades de Buenos Aires, Bogotá, Lima y Caracas. Lo que
quiere decir que las mujeres son un elemento clave en cualquier política
de vivienda, sobre todo de vivienda social, y por tanto deben considerarse
como un componente clave. En la investigación se procuró mirar si había
algún patrón espacial en esta distribución por género, pero no lo hay: la
distribución es uniforme en la mancha de la ciudad.
y México predominan dos. Así que tampoco hay un patrón espacial con
respecto a esta variable.
Tabla N.° 6
Mercado de alquiler por sexo
País
Hombres
Mujeres
Blanco
Total
Argentina
47,34
52,05
0,61
100,00
Brasil
61,27
38,73
0,00
100,00
Colombia
49,08
49,82
1,10
100,00
Perú
53,16
45,79
1,05
100,00
Venezuela
38,69
60,45
0,86
100,00
Total
47,28
51,92
0,80
100,00
Fuente: Abramo (2006b)
Tipo de bien arrendado
En todas las metrópolis brasileñas, más del 70% del mercado de alquiler
popular es de casas. En todos los asentamientos de la ciudad de Río de
Janeiro aparece una preferencia clara por este tipo de inmueble. En cuanto
al número de cuartos, prácticamente la mitad de los inmuebles arrendados
en el mercado popular en Brasil son de uno solo. En América Latina hay
ciertas variaciones respecto del objeto predominante a ser arrendado en
ese mercado popular: en Argentina y Brasil, un dormitorio; y en Bogotá
52
Tabla N.° 7
Producto dominante en el mercado de arriendo
País
Producto dominante
Argentina
1 cuarto (89,8%)
Brasil
1 cuarto (79,4%)
Colombia
2 cuartos (42,7%)
México
2 cuartos (42,2%)
Perú
1 cuarto (56,2%)
Venezuela
1 cuarto (40,3%) / 2 cuartos (38,4%)
Fuente: Abramo (2006b)
Siguiendo con las características del bien, la mayor parte de las casas de
alquiler no ocupan todo el lote, sino que tienen patio interno. Adicionalmente, al observar si existe más de un hogar en el lote, encontramos que el
70% tiene al menos dos.
En lo que respecta a la topología, la imagen que se tiene de las favelas
brasileñas es que están todas en pendientes, pero esto no es realmente así.
Más del 60% del arrendamiento se encuentra en un área plana. Además,
entre 2002 y 2006 se evidenció un crecimiento porcentual del arriendo
en áreas planas y una disminución del porcentaje de arriendo en áreas de
pendiente.
El estado de conservación de los bienes inmuebles en alquiler es otro
aspecto que sorprende. En la investigación, este factor no era autodeclarado, sino que los estudiantes de arquitectura tenían un conjunto de criterios
para evaluarlo. Los resultados fueron: 7% muy bueno, 46% bueno, 39%
regular, 3% malo y 5% muy malo. El estado de la mitad de los inmuebles
en arriendo está clasificado entre regular y muy malo, pero el de la otra
mitad se considera bueno y muy bueno. Esto fue una sorpresa, pues la
imagen que se tenía respecto al arrendamiento popular era la de casas con
muy mal estado de conservación.
53
Pedro Abramo
Mercado informal y producción del hábitat
Funcionamiento del mercado
Tabla N.° 8
Información sobre el inmueble alquilado
Varios factores intervienen en el funcionamiento del mercado de arrendamiento popular. Como puede verse en la Tabla N.° 8, la proximidad es
uno de los factores de atracción más importantes porque supone estar cerca
de la familia y los amigos, así como de los servicios y el empleo. Como lo
vemos en la Tabla N.° 8, este mercado tiene lo que los economistas llaman
una asimetría informacional.
¿Cómo se entera la gente de que una casa está en oferta para arriendo?
La mayoría declara que a través de amigos y familiares. Por tanto, no se
trata de información perfecta. Esta circula de boca en boca por redes familiares o de amigos, lo que nos proporciona un dato importante: ese mercado tiene un elemento “cara a cara” que estructura su funcionamiento.
Es decir, yo alquilo una casa porque un amigo o un pariente me dice que
alguien está alquilando esa casa y, por tanto, de cierta forma, lo conoce.
Esto significa que hay una pérdida del anonimato, una característica del
mercado formal. En este último, cuando se va a vender una casa, se lo hace
a precio de mercado, y amistades aparte, pues negocio es negocio. Hay, por
tanto, un anonimato en las relaciones de mercado, y el mercado de arrendamiento popular lo rompe. La comunicación cara a cara introduce una
relación de confianza y lealtad (“yo confío en ti porque creo que serás leal
conmigo”), y así se establecen los contratos de arrendamiento.
Aun más, en esos contratos, como hay una relación de confianza y lealtad de relaciones interpersonales, se da una flexibilización de las condiciones e incluso de los pagos, en función de la fluctuación de los ingresos de
la familia arrendataria. Si estoy en el mercado informal de trabajo y recibo
la mitad de lo que recibí el mes pasado, no puedo pagar el alquiler entero;
entonces surge lo que los economistas llaman un contrato inconcluso, incompleto, que es el tipo de contrato más sofisticado.
54
Cómo obtuvo la información del inmueble
alquilado
Argentina
Colombia
Perú
Venezuela
Brasil
En blanco
1,43
0,92
6,84
1,73
0,49
Múltiples respuestas
0,82
2,39
2,11
0,17
0,00
No se aplica
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Anuncio en el espacio
público
4,51
25,55
14,21
3,63
11,76
Anuncio en un establecimiento comercial del
barrio
1,02
2,21
1,58
0,52
0,00
Asociación de vecinos
0,20
0,00
0,00
1,73
1,96
Boca a boca
25,00
18,75
18,95
12,44
8,82
Corredor inmobiliario
0,61
0,00
0,00
1,04
2,45
En la prensa
0,20
0,55
0,53
1,73
0,00
Por amigos o parientes
66,19
49,63
55,79
77,03
74,51
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fuente: Abramo (2006b)
Conclusiones
Para terminar, proponemos algunas conclusiones preliminares que se derivan de la investigación comparada de los asentamientos populares en áreas
consolidadas de las ciudades latinoamericanas.
El primer elemento de reflexión se refiere a las oportunidades económicas que ofrece el mercado informal en comparación con los productos
ofrecidos por los programas públicos de vivienda. Estas remiten a tres factores principales: a) las redes sociales y la proximidad (a trabajo, amigos y
familiares); b) la existencia de comercio y servicios en los asentamientos
populares; y c) la rentabilidad para las familias que ofertan inmuebles para
su alquiler (uso más intensivo de su lote).
55
Pedro Abramo
El segundo elemento de reflexión se refiere a la competencia salvaje del
mercado informal de alquiler, que se manifiesta en: a) la oferta de viviendas con bajos niveles de habitabilidad (calidad de las viviendas y hogares
compartidos; “precariedad del precario”); b) el retorno de los tugurios (verticales y horizontales), conventillos y otras formas de provisión precaria
típicas de fines del siglo XIX; y c) la necesidad de introducir mecanismos
de regulación del mercado de arriendo popular.
El tercer elemento de reflexión tiene que ver con las oportunidades que
se derivan de incorporar la economía inmobiliaria popular en la política
de provisión de viviendas sociales. Estas están asociadas con las ventajas
comparativas de: a) la oferta de centralidad y de economías de proximidad
y reciprocidad; b) la introducción de relaciones contractuales de confianzalealtad y el “cara a cara” en las relaciones mercantiles (ruptura del anonimato del mercado); c) flexibilidad en los contratos en función de las
fluctuaciones de los rendimientos de los arrendatarios; d) importancia del
arriendo como complemento del rendimiento familiar popular; e) capacidad de respuesta a la demanda (elasticidad) que genera empleo en los
barrios populares (construcción por encargo popular); y f ) mercado de
arrendamiento que dinamiza el comercio y los servicios locales (potenciación de la economía popular local).
Finalmente, el cuarto elemento de reflexión señala las nuevas formas
de relación entre el Estado regulador y los territorios populares bajo la
perspectiva del reconocimiento. Este aspecto conlleva: a) reconocer las
identidades territoriales populares y sus formas locales de regulación; b)
reconocer el rol de las autoridades locales y sus mecanismos de mediación
en conflictos contractuales; c) reconocer los progresivos procesos de construcción y sus particularidades históricas; d) reconocer las reglas y normas
implícitas de la producción y reproducción del ambiente construido popular; e) establecer criterios de habitabilidad y urbanísticos mínimos como
marco general del funcionamiento de la economía inmobiliaria popular; y
f ) establecer líneas de subsidios a la producción y demanda para los mercados de arrendamiento popular.
56
Mercado informal y producción del hábitat
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Pedro Abramo
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La ciudad informal: ¿precariedad
persistente o hábitat progresivo?
Emilio Duhau*
Resumen
En este texto se analiza, con base en el caso de la ciudad de México y su zona metropolitana, la evolución en el mediano y largo plazos del hábitat urbano resultante de procesos de urbanización irregular.
En primer término se discute el papel desempeñado en tales procesos por los programas de regularización de la propiedad. A continuación se caracterizan la dinámica del mercado irregular del suelo y
los procesos de producción informal de la ciudad asociados a dicho mercado. En tercer lugar, con base
en un conjunto de indicadores construidos a partir de datos censales y de un sistema de información
geográfica, se describe el papel de la urbanización informal a escala metropolitana y se muestra cómo
el hábitat resultante, las colonias populares, funciona como un hábitat progresivo. Finalmente, se discute
el futuro de la ciudad informal en el contexto metropolitano, así como los alcances y límites de su
progresividad.
Palabras clave: ciudad informal, mercado del suelo, regularización, hábitat progresivo, ciudad de México.
Abstract
In this text I analyze, based on the case of Mexico City and its metropolitan area, the mid-term and
long-term evolution of the urban habitat resulting from the irregular urbanization processes. Firstly I
discuss the role played in such processes by the programs of ownership regularization. Next, I characterize the dynamic of the irregular land market and the processes of informal production of the city
associated to said market. Thirdly, based on the sum of indicators built from census data and a system
of geographical information, I describe the role of informal urbanization at a metropolitan scale and
show how the resulting habitat, the colonias populares (popular colonies) work as a progressive habitat.
Finally I discuss the future of the informal city in the metropolitan context, as well as the scope and
limits of progressiveness.
Keywords: informal city, land market, regularization, progressive habitat, Mexico City.
*
58
Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco, México.
59
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
La literatura actual sobre la ciudad informal gira, por regla general, en
torno a dos cuestiones principales. La primera es la de los derechos de
propiedad y las ventajas y desventajas de los programas de regularización
de los mismos; y la segunda, la de los “efectos de lugar” negativos que suelen asociarse a los asentamientos irregulares (exclusión social, segregación
espacial, control territorial por parte de bandas dedicadas a actividades ilícitas, etc.). Sin embargo, más allá de los resultados, más bien inciertos, de
las investigaciones en torno a la cuestión de los efectos de la regularización
de la propiedad y el negro panorama que suelen describir los trabajos en
torno a los efectos de lugar, es importante considerar qué clase de espacios
urbanos resultan cuando, como ilustra el caso mexicano, en la evolución
de la ciudad informal convergen una postura gubernamental permisiva
–acompañada por inversión pública en mejoramiento urbano de modo
sostenido y durante décadas– y programas de regularización de la propiedad del suelo.
Lejos de las políticas que se aplicaban en los asentamientos informales
décadas atrás, las cuales suponían, en gran medida, la idea de que estos
debían ser eliminados, actualmente los gobiernos del mundo en desarrollo siguen, por regla general, dos grandes orientaciones: la aplicación de
programas de mejoramiento urbano (y, en menor medida, habitacional)
in situ y la regularización de la tenencia (Berner, 2000; Durand-Lasserve y
Royston, 2002; Fernandes, 2001). De todos modos, y limitándonos a las
ciudades latinoamericanas, los programas de regularización de la tenencia
del suelo no solo responden a diferentes modelos nacionales, sino que, en
un mismo país, los modelos adoptados suelen presentar variaciones según
los niveles regional, provincial o estatal, y entre las diferentes ciudades.
En todo caso, las características de tales modelos muestran que, más allá
del rasgo compartido consistente en asumir los asentamientos informales como una realidad irreversible y una característica perdurable de las
ciudades, las diferencias tienen que ver, además de con los alcances y los
grados de continuidad de las políticas y programas aplicados, con las ideas
que orientan la intervención pública en la ciudad informal, el modelo de
asentamientos informales que opera como referente dominante de la intervención pública y, en general, la definición adoptada respecto a la cuestión
de la informalidad.
El modelo mexicano, que, por razones que se discutirán más adelante,
podemos considerar como un modelo pragmático, se desarrolló a lo largo
de varias décadas y alcanzó su madurez hacia los años ochenta del siglo
pasado. Desde los años treinta del mismo siglo, cuando en la Ciudad de
México emergieron conflictos y demandas relacionadas con los primeros
fraccionamientos destinados a hogares de bajos ingresos, el Gobierno federal y las autoridades locales adoptaron diversas medidas. Entre estas, orientadas a apaciguar las movilizaciones populares y a incorporar las organizaciones de colonos al partido oficial, destacan la expropiación de las áreas
en disputa y la promoción de fraccionamientos por parte de las propias
autoridades. Y, aunque durante los años cincuenta y parte de los sesenta, el
gobierno del Distrito Federal combatió los fraccionamientos irregulares y
las invasiones de tierra dentro de la ciudad capital, los mismos proliferaron
en los municipios adyacentes, dando lugar a la primera ciudad informal
en gran escala, Ciudad Nezahualcóyotl, que en los años sesenta ya comprendía 150 mil predios habitacionales. Fue allí mismo donde los gobiernos federal y estatal, diez años después de la fundación del municipio de
Nezahualcóyotl, en 1963, aplicaron el primer programa de regularización
a gran escala, por medio de la creación de un fideicomiso integrado por el
Gobierno del Estado de México, una institución financiera federal (Nacional Financiera), los fraccionadores y los representantes de los colonos
(Schteingart, 1989).
Precisamente a comienzos de los años setenta, en el contexto de la
campaña mundial desarrollada por la ONU en torno a los asentamientos
humanos, el Gobierno federal mexicano puso en marcha un conjunto de
iniciativas en las áreas de vivienda, asentamientos irregulares y planeación
urbana. Las mismas que incluyeron la creación, en 1973, de un organismo
federal consagrado a la regularización de la tenencia del suelo en asenta-
60
61
La ciudad informal y el modelo mexicano de intervención
en los asentamientos irregulares
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
mientos irregulares creados en tierras de propiedad ejidal1; la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976; y la creación
de dos grandes fondos federales de vivienda: el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y el Fondo de
la Vivienda para los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE).
Al mismo tiempo, y desde entonces, los gobiernos del Estado de México
y del Distrito Federal han intervenido a través de dispositivos propios en
la regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales
desarrollados en tierras de propiedad privada y pública2.
Es importante señalar que, cuando todas estas iniciativas fueron llevadas adelante, entre las autoridades federales y estatales existía una gran preocupación acerca de los conflictos en torno a los asentamientos informales
y de las, en ocasiones, violentas acciones y movilizaciones promovidas por
organizaciones más o menos radicales, pertenecientes al entonces denominado Movimiento Urbano Popular (Azuela, 1989; Ramírez Saiz, 1986;
Varley, 1994). Dichas acciones, en algunos casos, como el de la ciudad de
Monterrey, llegaron a incluir la fundación, mediante la invasión de tierras,
de un gran asentamiento: Tierra y Libertad, declarado autónomo por sus
promotores. Como contrapartida se dio la creación, por parte del gobierno
del estado de Nuevo León, del fideicomiso FOMERREY, encargado de
desarrollar programas públicos de lotes con servicios (Pozas, 1988).
Adicionalmente, la operación del por entonces ya desarrollado mercado
informal de suelo se caracterizaba por implicar diferentes modalidades de
fraude, de las cuales eran víctimas los compradores. Dichas modalidades
incluían, entre otras, la promesa, por parte de los vendedores, de introducir servicios urbanos y otorgar títulos de propiedad a los colonos, una vez
que estos concluyeran de pagar los lotes adquiridos. En muchos casos, un
mismo lote era vendido a varios compradores. Es decir, no solo se trataba
de transacciones informales, sino de acciones fraudulentas. El ya mencionado caso de Nezahualcóyotl ilustra este tipo de condiciones.
A pesar de la orientación pragmática que tuvieron desde sus inicio las
formas de intervención gubernamental en asentamientos populares, inicialmente conocidos como “colonias proletarias”, es importante señalar que
durante los años setenta y ochenta, la institucionalización de programas de
regularización de la tenencia del suelo y diversas iniciativas gubernamentales referidas a fraccionamientos populares y a programas de lotes, servicios
y vivienda progresiva (como los desarrollados por FOMERREY en la ciudad de Monterrey) implicaron el propósito de ofrecer alternativas reguladas a las que por esos años ya eran denominadas “colonias populares”3. De
todos modos, dichas iniciativas resultaron ampliamente superadas por la
masividad de los procesos informales de urbanización y por la lógica predominantemente clientelar y partidista de la gestión urbana local.
En todo caso, las iniciativas y programas gubernamentales no solo consiguieron controlar las movilizaciones en torno al suelo y la vivienda, sino
que, durante los años ochenta, lograron poner a trabajar ordenadamente
–en calidad de “organizaciones de solicitantes de vivienda”– a las organizaciones pertenecientes al Movimiento Urbano Popular, como contrapartes
gubernamentales en la ejecución de proyectos de vivienda autogestionarios
(véase FONHAPO, 1987; Duhau, 1988).
Dado este desenlace, no fue casual que, en 1989, el entonces presidente
Salinas de Gortari pusiera en marcha Solidaridad –el principal programa
social desarrollado durante su administración–, que tuvo como componentes fundamentales la regularización de la propiedad y el mejoramiento
urbano en colonias populares (Duhau, 1993). De hecho, fue durante el período presidencial de Salinas de Gortari (1989-1995) cuando la aplicación
de los programas de regularización alcanzó su ritmo más acelerado (Duhau,
1999). Para cuando se inició el programa Solidaridad, lo que había sido un
turbulento mercado informal de suelo para vivienda popular ya se había
convertido en un mercado relativamente pacificado; es decir, en un mer-
1
2
Los ejidos fueron la principal forma de propiedad aplicada para la distribución de tierras a grupos
de campesinos en el marco de la Reforma Agraria.
En México existen tres formas básicas de propiedad de la tierra: la llamada propiedad social,
que comprende las tierras pertenecientes a ejidos y comunidades agrarias, y está regida por la
legislación agraria; la propiedad privada, regida por el Código Civil; y la propiedad pública. Los
gobiernos estatales y del Distrito Federal tienen capacidades expropiatorias y pueden desarrollar
programas de regularización de la propiedad en las tierras bajo el régimen de propiedad privada,
en tanto que en las tierras ejidales y comunales estas atribuciones corresponden exclusivamente al
Gobierno federal.
62
3
En México, el término colonia tiene un significado semejante al de barrio en otros países latinoamericanos.
63
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
cado donde las transacciones tienen lugar fuera del marco legal aplicable
a la urbanización del suelo y la transmisión de la propiedad inmobiliaria,
pero que opera de modo más o menos transparente en lo que respecta al
carácter de las transacciones que en él se llevan a cabo. Así, en la actualidad
y desde hace al menos un par de décadas, los compradores no esperan que
los promotores informales introduzcan servicios y equipamientos urbanos
ni que les extiendan títulos de propiedad, y saben que la introducción de
los primeros es una cuestión que deberá ser enfrentada progresivamente
por ellos mismos, y, por supuesto, promovida ante las autoridades locales.
Por otra parte, también saben que la obtención de un título de propiedad
depende de la posibilidad de convertirse en beneficiarios de un programa
de regularización: hecho probable aunque situado en un futuro indefinido.
En suma, respecto de la evolución de la intervención gubernamental en
las colonias populares, es posible concluir que la aplicación persistente de
programas de regularización de la tenencia del suelo –una política correctamente reconocida como self-defeating (Berner, 2000)–, en conjunción con
una igualmente persistente inversión pública en mejoramiento urbano, ha
tenido como principal resultado la normalización del mercado informal
de suelo para vivienda popular, así como la conversión de la producción
informal y progresiva de gran parte de las ciudades mexicanas como una de
sus características intrínsecas y aceptables, aunque no deseables.
Si caracterizo este resultado como el producto de un modelo pragmático de intervención pública es porque hasta ahora dicha intervención se
ha dado dentro de un marco legal que define la regularización de la propiedad del suelo como una acción de “interés público”, es decir, como un
marco legal que otorga competencia a las autoridades gubernamentales
para llevar a cabo programas de regularización y mejoramiento de asentamientos urbanos informales, pero que no incluye normas que las obliguen
a hacerlo ni que establezcan derechos definidos atribuibles al respecto a los
habitantes de dichos asentamientos. Al mismo tiempo, tanto los programas de regularización como de aprovisionamiento de servicios urbanos y
equipamientos aún, hasta la fecha, son implementados a veces de modo
rutinario y a veces como una prioridad gubernamental, pero en general
a un ritmo que parece más rápido que hace dos o tres décadas. Se trata,
por lo demás, de un proceso que solo deja de lado aquellos asentamientos
cuyos problemas van más allá de la ausencia de títulos de propiedad y de
las formalidades requeridas para la urbanización del suelo4.
64
65
El mercado irregular de suelo y la producción de la ciudad informal
En el marco hasta aquí presentado, para los años ochenta, es decir, la década en que tuvieron lugar los últimos desarrollos informales en gran escala
bajo la forma de colonias populares, las características generales adoptadas
por el mercado informal de suelo para vivienda popular y por el proceso
de producción de la ciudad informal pueden ser resumidas como sigue5.
La oferta de suelo está conformada por la incorporación de tierras periféricas al uso habitacional mediante operaciones de loteo no autorizadas.
Obviamente, la localización de tales operaciones ha ido cambiando a lo
largo del tiempo, abarcando áreas bajo diferentes situaciones de propiedad,
dentro de las cuales las tierras bajo el régimen de propiedad ejidal han tenido un papel destacado.
No existen estudios comparativos acerca de la evolución de los precios
del suelo para vivienda popular en los mercados formal e informal, y, al
menos en la zona metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), desde
hace más de dos décadas prácticamente no existe una oferta formal de
lotes baratos6. En todo caso, se puede sostener que los niveles de precios
en los fraccionamientos informales están conjuntamente determinados
por la localización, los niveles de carencia en materia de infraestructuras
y equipamientos, la naturaleza privada de las transacciones, la densidad
4
5
6
Es el caso, por ejemplo, de muchos asentamientos informales existentes al sur del Distrito Federal
y localizados en el área definida como de conservación ecológica.
En el caso de la zona metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), una caracterización completa de los procesos de urbanización irregular requeriría considerar, junto con las colonias populares, otro tipo de asentamientos informales: los que resultan del crecimiento de los antiguos
pueblos rurales que han sido incorporados a la dinámica metropolitana.
Algunos investigadores sostienen que los precios del suelo en los asentamientos irregulares son
superiores a los vigentes en fraccionamientos formales de bajo costo. Sin embargo, desde mi punto
de vista, esta postura no está sustentada en evidencias sistemáticas. Véase, por ejemplo, Iracheta
(2000).
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
habitacional y el nivel de consolidación urbana alcanzado por cada asentamiento en particular. En términos generales, la rentabilidad obtenida por
los promotores informales depende del hecho de que su inversión en la
urbanización del suelo es prácticamente inexistente y, por definición, no
deben afrontar lo que podríamos llamar costos formales de transacción7.
La oferta de lotes para vivienda se adapta al poder de compra de los
adquirentes potenciales no solo mediante el nivel de precios, sino también
a través de la evitación de los costos de transacción requeridos en las transacciones formales y del otorgamiento de condiciones flexibles de pago. En
un mismo fraccionamiento los lotes pueden ser vendidos en un número
variable de cuotas, y el crédito es otorgado sin la exigencia de las garantías
y los requisitos habitualmente solicitados para la obtención de un crédito
hipotecario formal. Desde mi punto de vista, esto último constituye un
factor crítico en la factibilidad de este tipo de transacciones en las que
participan hogares que, en términos generales, no tienen acceso al crédito
formal. Es también una de las principales razones del éxito de empresas
como la cadena Elektra, especializadas en la venta de mobiliario, electrodomésticos y aparatos electrónicos a hogares de bajos ingresos, a través de
modalidades de crédito con altos intereses pero otorgados mediante requisitos mínimos. En este sentido, coincido con Berner cuando sostiene que
tiva a vivir como inquilinos o en casas de parientes. El modelo, que ha
sido descrito para el municipio del Valle de Chalco, localizado al sudeste del Distrito Federal y último desarrollo informal en gran escala en la
ZMCM, es aplicable a la generalidad de las colonias populares en proceso de formación. De acuerdo con una encuesta realizada por A. Lindon
en 1993 (Lindon, 1999), el arribo de las familias al Valle de Chalco era
habitualmente coincidente con acontecimientos vinculados al ciclo vital
temprano de hogares nucleares: formación de la pareja: 6,5%, nacimiento
de un hijo: 50%, y formación de la pareja y nacimiento de un hijo: 10%
(Lindon, 1999: 105). Por otro lado, de acuerdo con otra encuesta realizada
en 1990, la gran mayoría de los habitantes del Valle de Chalco (93%) provenía de algún municipio metropolitano o alguna delegación del Distrito
Federal (predominantemente adyacente), y solo 7% venía de fuera de la
ZMCM. Adicionalmente, se trataba de una población compuesta fundamentalmente por hogares que no eran propietarios de su vivienda antes de
llegar al Valle de Chalco (90%): 60% era de inquilinos, 12% habitaba una
vivienda prestada y 15% compartía la vivienda con parientes (Hiernaux,
1991: 187-188).
En conjunto, el tipo de tejido urbano resultante de este mercado informal de suelo combina un modelo de vivienda autoconstruida progresivamente, y un modelo simplificado de los fraccionamientos formales de bajo
costo que estaban contemplados hasta los años ochenta del siglo pasado
en las leyes correspondientes del Distrito Federal y del Estado de México.
Este modelo simplificado, en la medida en que la topografía del área y el
tamaño de la parcela fraccionada lo permiten, supone una traza regular
organizada en manzanas rectangulares que contempla, en muchos casos,
una o más vialidades principales y, en general, lotes habitacionales de tamaño estándar en el rango de 150 a 200 metros cuadrados de superficie.
Conjuntamente, el espacio urbano producido muestra habitualmente los
rasgos que se exponen a continuación.
Los espacios públicos se reducen fundamentalmente a las calles y a aceras estrechas (aunque en ocasiones estas últimas están ausentes), y, en ciertos casos, incluyen algunos espacios recreativos y deportivos (por ejemplo,
una pequeña plaza, una cancha de basquetbol, etc.) introducidos por la
[…] los residentes en fraccionamientos irregulares pueden pagar por metro
cuadrado lo mismo o incluso más que en un fraccionamiento legal. La mayor ventaja radica en la posibilidad de desarrollo progresivo y mejoramiento paulatino de la vivienda, lo que permite distribuir los costos a lo largo
del tiempo. “Al final, la diferencia entre los dos sistemas no es el precio en
sí mismo, sino el modo en que las familias de bajos ingresos dividen los
gastos en vivienda” (Berner, 2000: 12) (Traducción propia).
En cuanto a los compradores, se trata, mayormente, de hogares en la fase
temprana de su ciclo vital (parejas jóvenes con o sin hijos) que compran
un lote con el propósito de autoconstruir su vivienda, como una alterna7
Desde luego, pueden existir costos informales de transacción relacionados con la “cooperación” de
las autoridades competentes en la materia.
66
67
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
administración local aprovechando pequeños remanentes de suelo que no
resultaron enajenados por alguna razón.
Las viviendas son construidas y mejoradas poco a poco, con base en
ahorros y préstamos informales y en función de los cambios en el tamaño y
la composición del hogar, o de la incorporación de un nuevo hogar conformado por parientes (comúnmente el hogar nuclear de un hijo varón). En
este último caso, es bastante común que se construya una nueva vivienda
pequeña en la superficie libre del lote. Muchas veces, las viviendas incorporan un comercio o taller en la planta baja o los propietarios construyen, en
el primer o segundo nivel, uno o más departamentos pequeños o cuartos
para arrendamiento. De hecho, la combinación del uso habitacional con
usos comerciales o talleres, o la producción de una o más viviendas adicionales para arrendamiento son, probablemente, los principales factores que
explican el mejoramiento a lo largo del tiempo de la condición socioeconómica media de los habitantes de la ciudad informal. A esto debe agregarse,
sin duda, el acceso de muchos de los hijos de los habitantes originales a
la educación media-superior y superior, y el arribo paulatino de nuevos
hogares con una mejor condición socioeconómica a medida que la colonia
se densifica y consolida.
La incorporación progresiva de usos del suelo no habitacionales se corresponde con el también progresivo crecimiento de la demanda de comercio al menudeo, servicios al consumidor y equipamientos públicos (abarrotes, farmacia, papelería, iglesia, escuela, clínica, etc.), cuya distribución
espacial resulta orientada por la emergencia de pequeñas centralidades locales en muchos casos organizadas de forma lineal sobre una o más calles
principales por las que circulan las líneas de transporte público.
A pesar de la baja calidad y la escasa diversidad de los espacios públicos
–en general–, estos se utilizan de modo intensivo, sobre todo por las amas
de casa, a propósito del desarrollo de actividades cotidianas tales como la
compra de productos básicos y el traslado de los niños a la escuela, y por estos últimos, para jugar y socializar. Esta es una característica que contrasta
fuertemente con lo que se puede observar en las zonas predominantemente
habitacionales de la ciudad formal, donde, a excepción de algunas áreas de
la ciudad central, la mayoría de los habitantes evita, en la medida de lo po-
sible, caminar por la calle, y no permite a los niños permanecer y jugar allí.
Adicionalmente, en muchas colonias populares las calles secundarias son,
periódicamente, el escenario de fiestas familiares en las que habitualmente
se da la bienvenida a los vecinos y en muchos casos se los invita expresamente. De igual forma, una vez a la semana, una o más calles funcionan
como lugares de mercado donde se instala un tianguis (mercado al aire
libre) al que asiste la gente proveniente de la misma colonia o de colonias
vecinas, pues allí no solo se adquiere una amplia gama de productos, sino
que, especialmente los fines de semana, se puede pasear, socializar y comer
platillos populares en los puestos de antojitos. La otra cara de la moneda,
sin embargo, es que la utilización de los espacios públicos está regulada
por una urbanidad de usos y costumbres que supone, en función de evitar
conflictos entre vecinos, la aceptación de diferentes tipos de abuso relacionados con los usos y la invasión de calles y aceras (Duhau y Giglia, 2004).
68
69
Las colonias populares como hábitat progresivo
Ahora pasemos a caracterizar cuantitativamente la ciudad informal tal
como esta ha evolucionado bajo la forma de colonias populares. Hace dos
décadas la evolución general de la ciudad informal en la ZMCM debía
basarse en estudios de caso o en gruesas comparaciones entre delegaciones
del Distrito Federal o municipios metropolitanos. Esta carencia de datos
generales a un nivel territorial más desagregado fue subsanada en parte por
Bazant (2001), quien definió una muestra de colonias y caracterizó su evolución a lo largo de 28 años (1967-1995) recurriendo a fotografías aéreas
y a la observación de campo. Entre otras cosas, la investigación de Bazant
mostró que las colonias populares estudiadas alcanzaron una densidad habitacional bruta de cincuenta viviendas por hectárea tres décadas después
de que comenzaran a poblarse. En esa etapa, los equipamientos públicos,
el comercio y los servicios, los talleres y pequeñas fábricas, y las vialidades
ocupaban 2,1%, 1,7%, 1% y 21,2%, respectivamente, del área urbanizada. Una limitación del modelo analítico desarrollado por Bazant es que fue
aplicado en un conjunto de colonias fundadas en diferentes momentos a
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
lo largo del período de estudio. Por consiguiente, los datos resultantes respecto de los usos del suelo, quizás a excepción de la trama vial, no reflejan
la evolución de dichos usos para cada colonia en particular, lo que implica,
desde mi punto de vista, una subestimación de la densidad de usos no habitacionales para los asentamientos más antiguos, esto es, aquellos que se
originaron al inicio del período considerado.
Por mi parte, me apoyaré en datos obtenidos por medio de la clasificación exhaustiva de los polígonos censales (áreas geoestadísticas básicas)
por tipo de contexto urbano, para el período 1990-2005. Estas evidencias,
aunque están basadas en un tipo de indicadores diferentes a los utilizados
por Bazant, nos han permitido, a mis colegas del Observatorio de la Ciudad de México y a mí8, obtener una imagen habitacional, social y demográfica precisa de la ciudad informal en la ZMCM. En lo que sigue, con
base en un conjunto seleccionado de indicadores, procuraré caracterizar el
papel de la ciudad informal en la producción del espacio urbano-metropolitano, así como los alcances y límites de la progresividad de dicha ciudad.
En el Cuadro N.° 1 se muestran datos censales relativos a la participación de las colonias populares en el inventario habitacional de la ZMCM
para el período 1990-2005. Se trata de una estimación obtenida mediante
una clasificación exhaustiva que mis colegas del Observatorio de la Ciudad
de México y yo desarrollamos para la ZMCM por tipos de poblamiento o
contextos urbanos (ver Tabla N.° 1).
Tabla N.° 1
Tipos de poblamiento de la zona metropolitana de la Ciudad de México
8
A comienzos de los años noventa, junto con René Coulomb y otros colegas del grupo de sociología urbana de la Unidad Azcapotzalco de la Universidad Autónoma Metropolitana y el Centro de
la Vivienda y Estudios Urbanos (CENVI), pusimos en marcha el Observatorio de la Ciudad de
México (OCIM). El principal producto del OCIM ha sido un sistema de información geográfica
para la zona metropolitana de la Ciudad de México basado en la clasificación de los polígonos censales (áreas geoestadísticas básicas) por tipos de poblamiento, es decir, en términos de los diferentes
contextos urbanos que coexisten en la metrópoli.
70
Ciudad colonial
Corresponde, aproximadamente, a la Ciudad de México de finales de la época colonial y al actual
perímetro “A” del centro histórico, de acuerdo con el decreto presidencial del 11 de abril de 1980.
El espacio urbano es heterogéneo en cuanto a tamaño y forma de los lotes, usos y precios del suelo,
y tipos de construcción.
Ciudad central
Corresponde a la expansión de la ciudad colonial de 1820 a 1929, y se define como el área urbana continua que, partiendo del centro histórico de la Ciudad de México, se prolongaba principalmente hacia
el sur y el poniente, y en menor medida hacia el norte. Su delimitación se apoyó en el Plano Catastral
del Distrito Federal de 1929. Abarca 8 089 hectáreas y está conformada por un tejido urbano heterogéneo en cuanto a traza, tipo de edificaciones, usos del suelo y perfil socioeconómico de los habitantes.
Cabeceras conurbadas
Se trata de las áreas ocupadas por los núcleos de las cabeceras administrativas (entre otras las cabeceras municipales) y las villas que se encontraban separadas del área urbanizada continua de la Ciudad
de México en 1929, y que fueron conurbándose entre ese año y el año 2000. Se trata, también, de
espacios urbanos heterogéneos en cuanto a usos del suelo, tipos de construcción y perfil socioeconómico de los habitantes.
Pueblos conurbados
Se trata de localidades originalmente de carácter rural que se integraron paulatinamente al tejido
metropolitano después de 1929, quedando, de este modo, incorporadas a la conurbación. Por regla
general, su urbanización se ha dado y se sigue dando de modo irregular, es decir, sin referencia a las
normas vigentes en materia de urbanización, usos del suelo y construcción, y la producción de las
viviendas es progresiva. Los espacios resultantes en cuanto a traza, loteo y construcciones son muy
variados y heterogéneos.
Colonias populares
Constituyen un tipo de poblamiento caracterizado por tres rasgos fundamentales: 1) irregularidad
inicial en la ocupación del suelo, ya sea por la ausencia de títulos de propiedad y el carácter no
autorizado de la urbanización o por la existencia de vicios legales en la realización de la misma; 2) el
asentamiento de habitantes y la construcción de las viviendas normalmente inician sin que se hayan
introducido la infraestructura urbana y los servicios públicos; 3) las viviendas son construidas por
los propios habitantes (con o sin ayuda de trabajadores contratados para el efecto), sin apoyo en
planos y sin licencia de construcción.
Conjuntos habitacionales
Se trata de áreas urbanizadas para la construcción en serie de un número predeterminado de viviendas
multifamiliares (departamentos) y/o unifamiliares (generalmente casas dúplex implantadas en terrenos
de tamaño reducido), en la gran mayoría de los casos mediante promociones realizadas por organismos
públicos de vivienda o adquiridas por sus habitantes por medio de un crédito otorgado por dichos
organismos. Los usos no habitacionales son predefinidos en el plan de conjunto y tanto las viviendas
como los elementos de la estructura urbana restantes son concebidos para permanecer invariables.
71
Emilio Duhau
Residencial medio
Se trata de áreas que fueron urbanizadas para uso habitacional, generalmente por iniciativa privada,
siguiendo las normas vigentes para el efecto, con el objeto de vender los lotes o viviendas a distintos
estratos sociales –según el tipo a que corresponden, desde hogares pertenecientes a la clase trabajadora formal hasta la clase media alta–. Cuentan con infraestructura y servicios públicos completos, y
predomina el caso de la vivienda unifamiliar totalmente terminada antes de ser ocupada. La mezcla
de usos del suelo es definida en el plano autorizado y está orientada por una visión funcionalista
(completa separación de los usos habitacionales y no habitacionales). Sin embargo, en muchos casos
se puede observar una evolución de los usos del suelo que no corresponde al plan original.
Residencial alto
Su producción ha respondido a pautas semejantes a las correspondientes a los fraccionamientos habitacionales en general, con la diferencia de que han estado destinados a una población de ingresos
altos y, por consiguiente, cuentan con una infraestructura urbana de alta calidad y especificaciones,
y lotes unifamiliares de 500 m2 o más. Tradicionalmente ha predominado la vivienda de gran tamaño y de tipo unifamiliar, pero esto ha ido cambiando tanto en los más antiguos (que han experimentado ciertas transformaciones) como en los más nuevos (que responden a un modelo diferente).
Pueblos no conurbados
Presentan características semejantes a las de los pueblos conurbados, con la diferencia de que aún no
han sido absorbidos por el área urbana continua.
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
Cuadro N.° 1
Zona Metropolitana de la Ciudad de México
Distribución de viviendas por tipo de poblamiento (1990-2000-2005)
Tipo de
poblamiento
Viviendas
1990
2000
1990-2000
2005
2000-2005
N
Participación %
N
Participación
%
Participación en
crecimiento
%
N
Participación %
Participación en
crecimiento
%
Ciudad colonial
15 629
0,49
12 236
0,3
-0,4
10 446
0,22
-0,33
Ciudad central
339 265
10,62
323 464
7,83
-1,7
353 525
7,56
5,53
Antiguas cabeceras
administrativas
73 228
2,29
99 577
2,41
2,8
88 862
1,9
-1,97
Suma ciudad
1929
428 122
13,4
435 277
10,53
0,8
452 833
9,68
3,23
Conjuntos
habitacionales
458 380
14,34
636 089
15,39
19,0
835 272
17,86
36,67
Fraccionamientos
regulados
327 334
10,24
362 113
8,76
3,7
373 801
7,99
2,15
Fraccionamientos
y conjuntos
residenciales
50 833
1,59
64 134
1,55
1,4
74 730
1,60
1,95
Suma ciudad
formal
836 547
26,18
1 062 336
25,7
24,1
1 283 803
27,45
40,77
Colonias populares
1 516 196
47,45
2 001 523
48,43
51,8
2 171 380
46,43
31,27
Pueblos conurbados
245 155
7,67
345 244
8,35
10,7
403 359
8,63
10,7
Pueblos no
conurbados
121 193
3,79
212 574
5,14
9,7
255 023
5,45
7,81
1 882 544
58,91
2 559 341
61,92
72,2
2 829 762
60,51
49,78
52 822
1,65
81 090
1,96
3,0
100 013
2,14
3,48
3 195 491
100,00
4 133 050
100,00
100
4 676 276
100,00
100,00
Área
urbanizada
hasta 1929
Ciudad formal
Fuente: Connolly (2004: 14-18) y elaboración propia
En el Cuadro N.° 2 se muestran datos que permiten comparar diferentes
subconjuntos de polígonos censales correspondientes a colonias populares,
con la ZMCM en su conjunto y con los demás contextos urbanos que
coexisten en la metrópoli. La comparación está basada en la clasificación
de los polígonos censales en términos de lo que denomino estratos socioespaciales, que fueron obtenidos mediante la aplicación del análisis de conglomerados (cluster analysis) a nivel de polígonos censales, utilizando cinco
indicadores censales disponibles para el año 2000 a nivel de dichos polígonos: porcentaje de viviendas que disponen de agua corriente, porcentaje de
viviendas que cuentan con calentador de agua, porcentaje de viviendas que
disponen de computadora, porcentaje de la población ocupada que gana
más de cinco salarios mínimos, y porcentaje de individuos de 18 años o
más que cuentan con educación terciaria. Obviamente, estos indicadores
resultan adecuados en el contexto específico del México urbano.
En el Cuadro N.° 3 se muestran algunos indicadores habitacionales y
sociodemográficos relativos a los mismos subconjuntos de colonias populares, la ZMCM en su conjunto y los conjuntos habitacionales.
72
Ciudad
informal
Suma ciudad
informal
Otros
ZMCM
Fuente: elaboración propia con base en OCIM-SIG.
ZMCM: 16 delegaciones del Distrito Federal + 59 municipios del Valle de México.
73
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
Una breve revisión del Cuadro N.° 1 muestra que, primero, para el año
2005, las viviendas existentes en colonias populares representaron poco
más del 46% del inventario habitacional existente en la ZMCM. Segundo, que su participación en el crecimiento de dicho inventario disminuyó
drásticamente durante el primer quinquenio del siglo XXI, pasando de
poco más de 51% para el período 1990-2000 a poco más de 31% para el
período 2000-2005.
Como se muestra en el Cuadro N.° 2, cuando las colonias populares son
comparadas por estratos socioespaciales con el conjunto de la ZMCM,
resultan predominantes los mismos estratos –bajo y medio-bajo–, con la
diferencia de que, en el caso de las primeras, estos corresponden a casi el
70% de la población residente, mientras que, para la segunda, a poco más
del 50%. Sin embargo, se puede observar que en el mediano y largo plazos,
representados por la fila correspondiente a las colonias populares consolidadas, estas tienden a situarse en los estratos medio-bajo y medio. Por consiguiente, se puede afirmar que hasta el año 2000, las colonias populares
muestran una trayectoria socioespacial promedio que implica que, aunque
por regla general se inician como asentamientos muy precarios, también
por regla general, sus condiciones socioespaciales mejoran de modo persistente para arribar, en el largo plazo (veinte a treinta años), a una condición
cercana al promedio metropolitano.
Cuadro N.° 2
ZMCM: distribución de la población según tipos de poblamiento
y estrato socioespacial
4 393 áreas geoestadísticas urbanas (2000) (%)
Tipo de
poblamiento
Estrato socio-espacial
Muy
bajo
Bajo
Medio
bajo
Medio
Medio
alto
Alto
% Pob.
total
Población
Ciudad
colonial
0
0
31,1
68,9
0
0
0,28
48 626
Ciudad central
0
0,6
4,2
46,5
31,1
17,6
6,65
1 142 769
Cabeceras
conurbadas
6,3
26,0
45,0
12,0
10,4
0,3
2,50
429 948
Pueblos
conurbados
10,8
37,4
38,8
5,1
5,8
2,0
8,88
1 527 549
Colonias
populares
17,6
34,8
34,8
10,4
2,3
0,02
53,31
9 166 367
Conjuntos
habitacionales
0
0,12
9,2
63,8
22,5
4,5
15,09
2 594 850
Superficie áreas
geoestadísticas 1990
195 283
Fraccionamientos
regulados
0
0,15
5,7
17,3
38,9
37,9
8,39
1 443 283
Desarrollos
residenciales
Superficie áreas
geoestadísticas 2000
0
0
0
0
14,4
85,6
1,37
236 330
Pueblos no
conurbados
29,6
50,9
12,3
5,2
2,0
0
3,51
603 633
Superficie áreas
geoestadísticas 2005
ZMCM*
11,5
24,4
25,8
20,9
11,0
6,4
100,0
17 193 355
Fuente: elaboración propia con base en sistema de información geográfica del OCIM.
*Estimaciones correspondientes al área urbana de las 16 Delegaciones del Distrito Federal y 28 municipios conurbados del Estado de México.
74
Cuadro N.° 3
ZMCM: unidades habitacionales y colonias populares
Indicadores sociodemográficos comparativos (1990-2000-2005)
Indicadores
ZMCM
Unidades
habitacionales
Colonias populares
Consolidadas en
2000
En consolidación
19902000
Sin
población en
1990
Sin
población en
2000
Todas
13 651
15 924
17 736
NA
NA
58 481
195 283
14 776
15 924
17 736
2 907
NA
61 243
221 741
19 669
ND
ND
ND
2 135
62 980
Población 1990
15 247 997
2 137 289
3 716 731
824 138
Población 2000
17 997 308
2 704 625
3 391 472
1 802 870
75
7 615 475
203 471
8 991 929
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
Población 2005
18 771 414
3 233 063
ND
ND
ND
96 237
9 065 656
33,5
32,1
32,5
43,3
Viviendas particulares habitadas 1990
% de habitantes
menores de 15 años
1990
3 195 491
458 380
758 232
158 434
NA
NA
1 516 196
Viviendas particulares habitadas 2000
31,4
30,2
29,4
39,0
46,0
4 133 050
636 089
795 802
375 365
40 143
NA
2 001 523
% de habitantes
menores de 15 años
2000
Viviendas particulares habitadas 2005
4 676 276
835 272
ND
ND
ND
21 695
2 171 380
% de habitantes
menores de 15 años
2005
25,9
24,1
ND
ND
ND
36,2
28,0
Densidad demográfica bruta 1990
78,1
156,6
233,4
46,5
NA
NA
130,2
% de hab. de 18
años y mas con
educ. sup. 1990
15,1
18,4
11,0
4,4
NA
NA
8,6
Densidad demográfica bruta 2000
84,7
183,0
213,0
101,7
70,0
NA
146,8
17,1
21,2
13,8
6,3
4,5
NA
10,3
Densidad demográfica bruta 2005
84,7
164,4
NA
NA
NA
45,1
143,9
% de hab. de 18
años y mas con
educ. sup. 2000
Densidad habitacional bruta 1990
18,9
23,0
ND
ND
ND
4,5
12,2
16,4
33,6
47,6
8,9
NA
NA
25,9
% de hab. de 18
años y mas con
educ. sup. 2005
Densidad habitacional bruta 2000
19,5
43,0
50,0
21,2
13,8
NA
32,7
16,9
20,0
12,8
5,5
1,7
NA
9,5
Densidad habitacional bruta 2005
21,1
42,5
ND
ND
ND
10,16
34,5
% de viviendas que
cuentan con computadora 2000
% de viviendas que
cuentan con computadora 2005
30,1
37,2
ND
ND
ND
7,6
22,1
% de la pob. ocupada que gana más de
cinco s.m. 2000
16,0
21,2
12,0
6,0
4,2
NA
9,5
Promedio de habitantes por vivienda
1990
4,8
Promedio de habitantes por vivienda
2000
4,4
Promedio de habitantes por vivienda
2005
4,0
3,9
ND
ND
% de viviendas con
agua corriente 1990
63,7
88,7
59,7
21,9
% de viviendas con
agua corriente 2000
68,8
93,1
70,6
38,7
14,5
% de viviendas con
agua corriente 2005
76,6
90,2
ND
ND
ND
4,7
4,3
4,9
4,3
5,2
4,8
NA
5,1
NA
NA
35,8
33,3
5,0
4,5
Fuente: elaboración propia con base en OCIM-SIG.
ZMCM=Distrito Federal + 59 municipios del Valle de México.
76
ND
4,4
4,2
47,7
56,7
23,1
70,1
Los datos incluidos en el Cuadro N.° 3 permiten observar la evolución del
conjunto de las colonias populares en el mediano y largo plazos, y comparar
un conjunto de sus características sociales, demográficas y habitacionales
con las de otros contextos urbano-metropolitanos: la ZMCM en su conjunto y las unidades o conjuntos habitacionales. Esta evolución indica una
suerte de proceso urbano-ecológico que exhibe, más allá de las variaciones
individuales, algunos patrones compartidos. El primero es que las colonias
77
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
populares incrementan de forma gradual y persistente su grado de heterogeneidad social. Así, aunque generalmente comienzan habitadas solo por
hogares pobres, a medida que se consolidan ganan una proporción creciente
de hogares no pobres que incluye un cierto número de hogares pertenecientes a los estratos medios. El segundo patrón se refiere a un proceso sostenido
de mejoramiento urbano y habitacional. El tercero indica que su población
comparte un conjunto de tendencias con el promedio de la población metropolitana; por ejemplo, el incremento de los niveles educativos promedio
se ve reflejado por el porcentaje de individuos de 18 años y más que alcanzan la educación terciaria. De hecho, los incrementos exhibidos respecto de
este indicador, considerando los cuatro subconjuntos definidos para el lapso
entre 1990 y 2000, son proporcionalmente mayores a los correspondientes
al conjunto de la ZMCM y a las unidades habitacionales.
En suma, las colonias populares muestran una trayectoria que comienza casi invariablemente en el extremo inferior de la distribución de las
condiciones urbanas y sociales a escala metropolitana, y normalmente culmina cuando alcanzan su consolidación, en la situación promedio a esa
misma escala. Las colonias populares se llegan a consolidar dos o tres décadas después de que las primeras viviendas –por regla general precarias– son
construidas en un área determinada, y esto se expresa en la estabilización o
decrecimiento de la población residente, aun cuando el número de viviendas pueda aumentar.
Por otro lado, las colonias populares mejoran sus indicadores sociales a
una tasa más rápida que las correspondientes a la ZMCM en su conjunto
y a la ciudad formal, y tales indicadores superan a las tasas más elevadas
cuando sus tasas de crecimiento demográfico son, también, las más altas.
De todos modos, parecen existir límites al mejoramiento social y habitacional de las colonias populares; por ejemplo, para el año 2000, solo 70%
de las viviendas correspondientes a colonias populares consolidadas contaba con agua corriente en su interior. La ausencia de este servicio básico en
el 30% de las viviendas habitadas muestra, sin duda, altos niveles de pobreza, incluso en las colonias populares consolidadas. Al mismo tiempo, esta
carencia indica que dichas colonias incrementan su proporción de hogares
no pobres a la vez que retienen a los que sí lo son.
En conjunto, se puede afirmar, con base en datos censales, que la ciudad
informal en la ZMCM –y probablemente también las ciudades informales
en otras ciudades mexicanas– se comporta como un hábitat progresivo y,
en el mediano y largo plazos, como uno socialmente heterogéneo.
A pesar de ello, no es posible ignorar tres hechos contundentes. Primero, que esta progresividad implica que los hogares que arriban a un
asentamiento informal cuando este se encuentra en sus inicios deben enfrentar carencias habitacionales y urbanas muy duras durante un período
de tiempo variable, pero que generalmente abarca un buen número de
años. Segundo, que la producción informal del espacio urbano habitado
constituye una remarcable manifestación del alto grado de desigualdad social existente; al mismo tiempo, esta es uno de los principales vehículos a
través de los cuales esta desigualdad se reproduce junto con una ciudadanía limitada en los hechos. Y tercero, que existe una porción de la ciudad
informal estancada, la cual está compuesta por un número indeterminado
de asentamientos informales que mantienen de modo persistente altos grados de precariedad. Dada la ausencia de estudios sistemáticos al respecto,
hasta ahora solo es posible especular acerca de las razones que explican este
fenómeno, asociándolo, por ejemplo, a condiciones legales y ambientales
especialmente adversas (Connolly, 2003). En todo caso, estimar el tamaño y la localización de este hábitat popular no progresivo, así como los
factores que explican su presencia, implica, entre otras cosas, una buena
cantidad de trabajo de campo aún no realizado. Quizá los asentamientos
que forman parte de esta ciudad informal no progresiva presentan el tipo
de marginalidad urbana que describen Auyero (1999) en el caso de Villa
Paraíso o Lopes de Souza (2000) el de las favelas brasileñas. Lo que resalta,
en todo caso, es que se trata de asentamientos que, en lugar de llegar a ser,
con el paso del tiempo, más heterogéneos socialmente, tienden a conservar
los hogares más pobres y a no mantener o atraer hogares que no lo sean.
78
79
Emilio Duhau
El futuro de la ciudad informal
Mientras que hasta la actualidad las colonias populares (y los pueblos conurbados o en proceso de conurbación, en el caso de la ZMCM) han proporcionado la principal alternativa de aprovisionamiento de vivienda, las
evidencias disponibles más recientes tienden a mostrar que las cosas están
cambiando a este respecto. Desde la segunda mitad de los años noventa,
la reforma de los fondos públicos de vivienda ha dado como resultado
que la participación de la vivienda formal en el crecimiento del inventario
habitacional haya crecido bajo la modalidad de grandes, y en algunos casos
gigantescos, conjuntos de vivienda de bajo costo. Para los períodos 19902000 y 2000-2005, esta modalidad ha adquirido un papel dominante en el
crecimiento del inventario habitacional, al superar, para el segundo lapso,
la contribución de las colonias populares, pero no todavía, en la ZMCM,
la correspondiente a las colonias populares más la de los antiguos pueblos.
Desde los años noventa, estos últimos han incrementado significativamente su participación en el crecimiento del inventario habitacional.
Las dos tendencias convergentes plantean algunas interrogantes importantes respecto de la evolución del inventario habitacional y del futuro
de la ciudad informal en la metrópoli. Por una parte, es probable que las
áreas situadas en la periferia de la conurbación metropolitana –que, hasta
comienzos de los años noventa, se hubiera podido esperar que se incorporaran al mercado informal de suelo para vivienda popular– ahora cuenten
con mayores posibilidades de sumarse al mercado formal a través de su
adquisición por parte de los grandes desarrolladores inmobiliarios que operan en el mercado de vivienda formal de bajo costo. Por consiguiente, los
propietarios de estas tierras actualmente negocian su venta a desarrolladores formales o esperan poder hacerlo en el futuro.
En cambio, los propietarios de tierras no urbanizadas en los alrededores de los pueblos no cuentan con esta posibilidad, debido a dos razones
fundamentales. Por un lado, generalmente carecen de títulos de propiedad
legalmente válidos –puesto que han heredado o recibido tales tierras de sus
mayores– y enfrentan importantes obstáculos legales para obtenerlos. Y
por otro lado, se trata de pequeñas fracciones dispersas en áreas aledañas a
80
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
la traza urbana de los pueblos que no se prestan a la realización de grandes
operaciones inmobiliarias formales. Estas condiciones tienen como implicación fundamental que, en términos prácticos, estos propietarios tienen
como única alternativa operar en el mercado informal de suelo para vivienda popular si desean comercializar sus tierras.
Por consiguiente, un resultado importante de las dos condiciones convergentes previamente resumidas es que la posibilidad de acceso a un crédito para la adquisición de una vivienda formal de bajo costo en un nuevo
conjunto habitacional tiende, en la actualidad, a incluir a una proporción
creciente de los hogares metropolitanos cuya única alternativa para convertirse en propietarios de su vivienda antes era adquirir un lote en el mercado
informal. Por otra parte, la oferta informal de suelo, a través de la formación
de nuevas colonias populares, se ha contraído; y al mismo tiempo, y aparentemente por las mismas razones, el mercado informal de suelo, sustentado en
tierras pertenecientes a los habitantes de los pueblos, se ha expandido.
Entonces, ¿cuál es el significado de estas nuevas condiciones en lo que
respecta al futuro de la ciudad informal en el contexto metropolitano?
Primero, si las tendencias actuales persisten a lo largo de un período
suficientemente extendido (digamos los próximos 15 o veinte años) y, tal
como se ha venido anunciando, el crédito formal para vivienda continúa
expandiéndose a fin de abarcar hogares que antes no eran sujetos de crédito
(es decir, aquellos cuyos ingresos no superan los tres salarios mínimos9), el
ritmo de crecimiento de la ciudad informal se reducirá considerablemente.
Segundo, los grandes y en ocasiones gigantescos desarrollos habitacionales alojarán, cada uno según el nicho de mercado al cual se orienta, a
poblaciones mucho más homogéneas (correspondientes, básicamente, a
niveles de ingreso medio-bajo y medio) que las que actualmente habitan
las colonias populares consolidadas o en proceso de consolidación. Comparados con las colonias populares, estos desarrollos habitacionales tienen
la ventaja de proporcionar, desde el principio, viviendas que, aunque no
9
Tanto las autoridades federales en materia de vivienda como los representantes de los desarrolladores de vivienda de bajo costo han afirmado públicamente que, a lo largo de los seis años de la
actual administración federal, una parte importante de los créditos para vivienda será otorgada a
hogares que obtienen ingresos mensuales de hasta tres salarios mínimos.
81
Emilio Duhau
La ciudad informal: ¿precariedad persistente o hábitat progresivo?
siempre están totalmente terminadas, cuentan con todos los servicios básicos. Por otro lado, en la medida en que la política de otorgamiento de
crédito tiende a comprender a una clientela más amplia y con menores
recursos, las viviendas tienden, también, a ser del tipo “vivienda básica”,
es decir, de entre 25 y treinta metros cuadrados, pero consideradas “progresivas”, pues está previsto que puedan ser ampliadas por cuenta de sus
propietarios. De hecho, incluso en aquellos proyectos en los que se entrega
viviendas más grandes (de entre cincuenta y sesenta metros cuadrados) y
en principio terminadas, es posible observar la proliferación de ampliaciones irregulares en el corto plazo. Estos aumentos generalmente ocupan las
pequeñas áreas libres en la parte posterior y anterior de las viviendas –las
cuales están pensadas para proporcionar luz y ventilación naturales– o conforman un primer piso imprevisto.
En conjunto, se asiste a la difusión de un nuevo contexto urbano de
vivienda de bajo costo que muestra claras tendencias a la informalización
y cuya gestión implicará, a mi modo de ver, fuertes presiones para unas
administraciones municipales en general escasamente competentes y que
suelen operar bajo criterios partidistas.
En todo caso, es posible prever que, independientemente de la cobertura
futura de las necesidades habitacionales mediante esta nueva modalidad en
rápida expansión de vivienda de bajo costo, la mayor parte de las colonias
populares actualmente existentes permanecerá, durante las próximas décadas, como un componente principal del medio urbano-metropolitano. Por
lo tanto, en conjunción con los grandes desarrollos de vivienda formal de
bajo costo –los cuales, desde mi punto de vista, son proclives a evolucionar
de modo problemático–, el futuro del espacio metropolitano habitado dependerá, en gran medida, de la evolución y progresiva transformación de las
colonias populares actualmente consolidadas o en proceso de consolidación.
La probabilidad de que esta evolución tenga un carácter progresivo
se muestra claramente con ejemplos de notable envergadura como el de
Ciudad Nezahualcóyotl, que constituye la mayor parte del municipio del
mismo nombre, en la actualidad habitada, sobre todo, por estratos medios,
y que nació hacia principios de los años cincuenta del siglo pasado como
un desarrollo informal en gran escala. De hecho, en contraste con las ge-
neraciones previa y actual de grandes conjuntos habitacionales y con los
grandes condominios y desarrollos cerrados actualmente en boga, las colonias populares, junto con la ciudad central y los fraccionamientos formales
desarrollados entre los años cuarenta y ochenta del siglo XX –los cuales
se produjeron según el modelo de la cuadrícula regular–, constituyen un
medio construido sumamente maleable. En cambio, como es ampliamente
reconocido, los grandes conjuntos habitacionales no lo son, y en ellos, por
lo general, los cambios equivalen a deterioro.
Por consiguiente, ¿qué es lo que podemos esperar respecto al futuro
papel metropolitano de las colonias populares? Probablemente estas proporcionarán una parte decreciente de las nuevas viviendas durante las
próximas décadas. Sin embargo, estamos frente a un escenario urbanometropolitano donde unos conjuntos habitacionales en proceso de informalización y deterioro –y en gran medida situados en una periferia lejana–,
junto con las colonias populares, abarcan, ya de lejos, la mayor parte del
inventario habitacional. Por lo tanto, podemos suponer que las colonias
populares consolidadas y bien localizadas dentro del contexto metropolitano –algunas de las cuales se han convertido, a lo largo de los años, en
lugares atractivos para vivir (Connolly, 2003)–, junto con algunos pueblos
conurbados igualmente bien localizados, representarán una alternativa residencial cada vez más atractiva para hogares no pobres y de clase media.
Debe narrarse una historia diferente sobre el futuro de la ciudad informal no progresiva. Allí probablemente resultan aplicables las manifestaciones extremas de los rasgos negativos que suelen atribuirse de modo indiscriminado a los asentamientos informales en general. Entre estos, más que la
tenencia a título precario de la vivienda, es probable que resulte de mayor
peso la falta de una traza urbana formalmente reconocida y registrada, una
condición ligada, a su vez, con una topografía y una localización desfavorables y con un proceso de subdivisión del suelo azaroso y fragmentado.
82
83
Emilio Duhau
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85
Capítulo II
Dimensiones de la exclusión
Nota introductoria al Capítulo II
Franklin Solano*
En este capítulo se presentan cuatro artículos a partir de los cuales es posible tener una visión de cómo diferentes procesos de urbanización en América Latina llevan a resultados similares; en este caso, a una profundización
de los fenómenos de exclusión de la ciudad de los sectores de menores
ingresos.
Esta se da en términos espaciales y también por efecto de una mala
o nula cobertura de infraestructura y servicios básicos. Las experiencias
recogidas en esta sección permiten observar las similitudes y coincidencias
de los procesos de urbanización y exclusión social en realidades sociales
tan diferentes como, por un lado, las de países enormes y con un fuerte
desarrollo industrial en sus ciudades capitales, como México y Argentina,
y, por otro, las de países con una actividad económica menos industrializada, como Bolivia y El Salvador. En los cuatro países mencionados existe
un conjunto de condiciones e intervenciones tanto estatales como privadas
que han provocado una profundización de la segregación social y espacial
de los pobladores urbanos, pues en ellas priman enfoques discordes con las
realidades de los sectores populares y prevalecen criterios economicistas y
de corto plazo.
En el caso de El Salvador, Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
parten del análisis de cómo la vivienda se asume como una mercancía y
no como un derecho. En un país donde alrededor del 50% de la fuerza
*
FUPROVI / FLACSO-Costa Rica.
89
Franklin Solano
Nota introductoria al Capítulo II
de trabajo se ubica en el sector informal, los ingresos están por debajo
del costo para satisfacer las necesidades básicas, entre las que se cuenta la
vivienda. Ante tal situación, el Estado ha impulsado programas financieros
(subsidios), en teoría orientados hacia los sectores de menores ingresos. Sin
embargo, estos sistemas de crédito no han cubierto al sector informal de la
economía, motivo por el que esa gran masa que trabaja informalmente tiene que solucionar su problema de vivienda también de manera informal,
lo que significa vivir en condiciones que están por debajo de los estándares
mínimos establecidos.
La situación que se presenta en Bolivia es similar a la descrita anteriormente. Para este caso, Sonia Elizabeth Jiménez, luego de una breve revisión conceptual sobre la pobreza, describe la situación de las ciudades con
mayor población y enfatiza sobre la profundización de la pobreza urbana
como resultado de los programas de ajuste estructural impulsados en el
país durante la década de 1980. Como resultado del proceso de empobrecimiento de los pobladores urbanos, estos se han visto obligados a refugiarse en el sector informal tanto en lo laboral como en lo residencial, situación
que ha dado lugar al surgimiento de ciudades duales: por una parte está la
“ciudad legal”, y por otra, la “ciudad ilegal”. Esta última se caracteriza por
la ausencia de equipamiento básico, transporte y vivienda mínima.
Ante la situación imperante, la autora presenta un conjunto de propuestas tendientes a revertir esa realidad. Su proyecto se fundamenta en
un nuevo modelo de desarrollo que parte de la revisión de la participación
de los gobiernos departamentales y municipales, a fin de orientarlos a la
búsqueda de normas y políticas urbanas para atender a los asentamientos
informales, además de promover una economía popular, formar líderes de
base y trabajar directamente con organizaciones populares.
Para el caso de Argentina, María Clara Rodríguez y María Mercedes
Di Virgilio abordan el tema de los procesos de regularización en el área
metropolitana de Buenos Aires (AMBA). En su análisis, los asentamientos
consolidados (irregulares, informales, precarios, villas miserias, etc.) surgen
como resultado del proceso de industrialización al interior del AMBA, el
cual ha atraído a una gran cantidad de trabajadores y a sus familias, a pesar
de que la ciudad no cuente con la capacidad suficiente y adecuada para
recibirlos. Al no hallar cobertura de su necesidad residencial creciente, los
sectores populares no tienen otra alternativa que la toma de terrenos.
Ante la situación imperante, se han diseñado y ejecutado diferentes
programas tendientes a regularizar la tenencia y ocupación de terrenos de
bajo costo como parte de una estrategia para “incluir” a estos sectores en
el tejido social y legal de la ciudad. No obstante, tales programas no han
logrado su cometido, ya que las carencias estructurales de algunos de estos
asentamientos no se resuelven con la regularización. Además, la situación
se vuelve más compleja como consecuencia de las dificultades de coordinación y armonización de los intereses y las políticas entre los diferentes
ámbitos de decisión y poder: gobierno municipal, provincial y nacional.
Así, los diferentes programas de regularización, ya sea por falta de coordinación o por ausencia de una visión integral que articule los esfuerzos
por acceso al suelo con instrumentos de regularización urbanística y de las
obras construidas, han provocado que la intervención pública siga con el
patrón de apropiación informal del suelo, generando un círculo vicioso de
exclusión de la ciudad de amplios sectores de población de bajos ingresos.
Para el caso de México, Víctor Delgadillo analiza cómo los programas
masivos de producción habitacional profundizan la situación de exclusión
de los sectores de menores ingresos. Dichos programas masivos de construcción de viviendas –a los que el autor llama “artefactos habitacionales”–,
ubicados fundamentalmente en zonas alejadas de la ciudad, significan, en
sí mismos, un proceso de “expulsión” de los pobres del interior de la ciudad
como parte de una política del gobierno federal. Por otra parte, y de manera contradictoria, el gobierno local impulsa la “renovación urbana”, la cual,
lejos de favorecer a los sectores populares, lo que hace es incrementar el
precio del centro de la ciudad y mejorarlo para el sector privado, principalmente comercial. Ante estos escenarios, el 60% de la población, excluida
del mercado formal del suelo y la vivienda, no tiene otra opción que seguir
produciendo “asentamientos irregulares”.
Los fraccionamientos para las clases medias y los conjuntos habitacionales de interés social han profundizado la segregación socioespacial. El
rescate histórico de la ciudad ha significado un remozamiento de las fachadas, mas no una intervención de la dinámica socioeconómica. No se han
90
91
Franklin Solano
abordado las condiciones estructurales que dan origen a los problemas de
la vivienda; menos aun cuando dicha solución se ha dejado en manos del
mercado.
Finalmente, este artículo señala la necesidad de recuperar la ciudad
como un derecho de todos, ya que ella es una producción colectiva e histórica, y no hay razón para que ciertos grupos se apropien de sus beneficios
y se excluya a las grandes mayorías. Citando al autor, vale decir que “el
papel fundamental de la ciudad, el territorio de las libertades humanas por
excelencia, es el de integrar a todos los habitantes en igualdad de circunstancias”.
En síntesis, los artículos que conforman este capítulo son una invitación a leer y reflexionar sobre los procesos de urbanización tanto a nivel
de acceso al suelo como de construcción habitacional. Los condicionantes
estructurales que generan escenarios de exclusión en las ciudades latinoamericanas no son un proceso aislado, pues tienen que ver con el modelo de
producción imperante y con los estilos de poder económico y político. Las
iniciativas promovidas desde el Estado no logran concretarse en procesos
de inclusión ni mitigar la exclusión; por el contrario, tienden a acrecentarla. El acceso y disfrute de la ciudad continuará vedado para los sectores
populares mientras el suelo y la vivienda sigan materializándose como una
mercancía y no como un derecho.
Pobreza, exclusión y precariedad
en las ciudades bolivianas
Sonia Elizabeth Jiménez Claros*
Resumen
El presente artículo tiende a la visualización de los juegos conceptuales respecto a la necesidad, la exclusión y la precariedad urbana en cuanto a las diversas perspectivas de comprensión de la pobreza. En ese marco de disquisiciones, se brinda una visión global de la
reproducción de la pobreza en las ciudades de Bolivia. La parte final conlleva miradas a
ciertas propuestas gubernamentales y plantea cambios de sentido en cuanto a la reversión
de la situación actual a partir del reconocimiento de la insuficiencia de acciones y la urgencia de un Estado que genere opciones y capacidades públicas para incluir a los sectores más
vulnerables dentro de sociedades y ciudades equitativas, justas y solidarias.
Palabras clave: pobreza, exclusión, precariedad urbana, inequidad, calidad de vivienda,
sectores populares.
Abstract
This article tends to display the conceptual games about necessity, exclusion, urban insecurity and the different perspectives of understanding poverty. In this framework of disquisitions, it provides a global view of the reproduction of poverty in the cities of Bolivia. The
final part entails certain government proposals and it suggests changes of direction as to the
reversal of the current situation, from the recognition of the lack of actions and the urgency of a state that generates options and public capabilities to include the most vulnerable
sectors to fair, just and solidary societies.
Keywords: poverty, exclusion, urban insecurity, inequality, housing quality, popular sectors.
*
92
Instituto de Investigaciones de Arquitectura y Área de Ciencias Sociales de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Mayor de San Simón. Programa de Capacitación para el Mejoramiento
Socio Habitacional (PROMESHA), en Bolivia.
93
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
La pobreza, la exclusión y la precariedad urbana
El concepto de pobreza humana es multidimensional, pues va más allá de
la insuficiencia de ingresos o la falta de acceso a servicios, y se define como
la privación de las capacidades de las personas, incluyendo la falta de dignidad, de inclusión y de derechos ciudadanos. En ese contexto, la pobreza es
un fenómeno complejo que puede definirse como una condición humana
que se caracteriza por la privación continua o crónica de los recursos, la
capacidad, las opciones, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar de
un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales.
Existen diferentes modos de comprensión y medición de la pobreza en
los diversos países y regiones. Entre estas numerosas interpretaciones, es
posible visualizar la perspectiva fundamentalista que sostiene que la pobreza se define por la falta de recursos necesarios para garantizar un conjunto
de bienes y servicios considerados mínimos para la subsistencia1. Para los
fundamentalistas del mercado, la pobreza es un fenómeno de la naturaleza, inevitable como la muerte, y su alivio tiene un objetivo: garantizar la
estabilidad política para que el mercado opere con libertad. Hay otros que
sostienen que la pobreza se debe a excesos y a la sobreexplotación. Para
estos últimos, la existencia de un Estado capaz de construir un nuevo pacto
social es esencial.
Este discurso se organiza en torno a la defensa de la perspectiva ética de
asegurar derechos universales entendidos como mínimos sociales establecidos en cada sociedad y de propuestas concretas de una nueva regulación
social. La dificultad política de esta vertiente teórica es identificar a los
actores políticos capaces de establecer este nuevo pacto redistributivo. Por
esta razón, empiezan a atribuir al Estado un rol protagónico en la construcción de estas alianzas que la historia reciente no ha reconocido.
1
Los fundamentalistas del mercado, según el sociólogo Silvio Caccia Bava (2004), son los representantes de las 600 grandes corporaciones transnacionales que producen un 25% de los bienes y
servicios del planeta. Sus principales representaciones colectivas son el FMI, la OMC y el Banco
Mundial, este último dedicado especialmente a la formulación de políticas de combate a la pobreza.
94
Hay todavía aquellos que ven la pobreza como una construcción histórica, es
decir, así como la riqueza, ella es producida por intereses de clase que se expresan por vía de las políticas públicas, por vía de las leyes, de los impuestos, en fin, de la acción del Estado. Es en esta vertiente que se identifican
las causas de la pobreza con el modelo de desarrollo, tornando visible lo
que las otras teorías procuran mantener oculto: la lógica de la acumulación,
la relación entre lo económico y lo social (Caccia Bava, 2004: 7).
El concepto clave que permite trabajar la cuestión de la pobreza en su
dimensión política es la exclusión social, que expresa la nociva decisión
histórica de unos por el alejamiento de otros. Como refiere Demo:
La condición más aguda de la pobreza es la exclusión de carácter político,
históricamente producida, mantenida y cultivada. Así, ser pobre no es tanto “tener” menos, sino “ser” menos. [Esto] lleva a visualizar, desde luego,
que la pobreza expresa una situación de confrontación histórica entre los
que son menos y más desiguales, apareciendo bajo múltiples formas concretas (Demo, 1997: 4).
Desde esta postura se establecen relaciones con el Estado mediadas por los
actores colectivos que representan y defienden los intereses de las clases
populares. Los dilemas planteados son la existencia de mecanismos que
producen la exclusión social, sus implicaciones políticas, su mudanza o el
desarrollo de políticas que compensen continuamente los efectos nocivos2.
La exclusión social se manifiesta en forma de múltiples males sociales
(pobreza, empleo informal, inquietud política, delincuencia y falta de acceso a viviendas, salud y educación, para citar algunos), los cuales generan
la disminución del bienestar y limitan la capacidad de grandes sectores de
las poblaciones de participar eficazmente en una economía de mercado.
Por consiguiente, una noción de exclusión social refiere:
Procesos y prácticas de las sociedades complejas que son factores de riesgo social compartidos por determinados colectivos sociales (inmigrantes,
2
Faria Vilmar manifiesta que “las políticas de inclusión tienen, necesariamente, un carácter redistributivo de la riqueza socialmente producida” (Vilmar, 1997).
95
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
colonos, mujeres, indígenas, discapacitados) en un contexto social caracterizado por el debilitamiento de la sociedad salarial y de los regímenes de
seguridad social, palpables en situaciones generalizadas de desempleo de
larga duración, inestabilidad, flexibilidad, degradación de las condiciones
prevalecientes del mercado de trabajo urbano, incremento del déficit de
vivienda y aparición de nuevas formas de pobreza entre migrantes, mujeres y jóvenes, así como de discriminación político-institucional y étnicolingüística (Ziccardi, 2006: 11-12).
indígenas, la gente de escasos recursos, las madres solteras o mujeres cabezas de hogar, los ancianos y los minusválidos, que se constituyen como los
sectores más vulnerables de las sociedades.
El deterioro de la vida comunitaria y el debilitamiento de la cohesión
social han creado un clima propicio para la proliferación de violencia, inseguridad y riesgo. El miedo y la paranoia de la incertidumbre y la vulnerabilidad se han constituido, en los últimos años, en los nuevos factores
nocivos de construcción de ciudades. Por consiguiente, las condiciones
están dadas para el incremento de la delincuencia. En este punto concordamos con quienes manifiestan que es imposible pretender ciudades sin
violencia, sin miedo y sin amenazas cuando las necesidades vitales de la
mayoría siguen insatisfechas. Esta situación requiere de soluciones y acciones impostergables.
La pobreza, la exclusión, la desigualdad social y, por ende, la precariedad
urbana3 son los problemas más graves que se enfrentan en la actualidad.
La precariedad urbana se vincula estrechamente con el tugurio4, que en un
sentido extenso comprende los asentamientos humanos agrupados de bajos recursos con viviendas precarias, altas densidades y bajos estándares de
vivienda en lo que respecta a servicios y equipamiento, así como al escaso
o nulo reconocimiento de las autoridades públicas.
La exclusión significa pobreza, discriminación, subalternidad, desigualdad y falta de acceso. “Excluidos” y “excluyentes” están en permanente
conflicto y confrontación, por cuanto la condición para la dominación
de algunos es la exclusión de muchos5. Aunque los excluidos de los sectores populares siempre han vivido en condiciones de precariedad y con
dificultades para acceder a una vivienda adecuada, servicios básicos, educación, salud y trabajo remunerado, actualmente se ve un agravamiento
de la situación, sobre todo en términos de ampliación de las desigualdades
y asimetrías. Por consiguiente, en las ciudades se observan prácticas de
exclusión y discriminación a las que están sometidos, particularmente, los
3
4
5
El concepto de precariedad urbana se refiere específicamente a las características deficitarias cualitativas del hábitat de las familias, especialmente respecto a la vivienda.
En el año 2002, la ONU definió que solo es posible hablar de la existencia de tugurios cuando
se cumplen de manera conjunta ciertas condiciones o características, a saber: tenencia insegura,
acceso inadecuado a agua potable, acceso inadecuado a saneamiento y alcantarillado, mala calidad
estructural (ausencia de edificación sólida) y hacinamiento.
Los “excluidos” son principalmente trabajadores rurales sin tierras, indígenas y campesinos de
minifundios o granjas de subsistencia, trabajadores urbanos desempleados o subempleados, trabajadoras domésticas, vendedores callejeros, obreros de construcción temporarios, operarios de
fábricas con contratos precarios y jóvenes que nunca tuvieron un trabajo estable.
96
Pobreza, exclusión y precariedad en Bolivia
Bolivia vive un proceso creciente de urbanización de la pobreza, el cual
está vinculado a flujos de migración rural, urbana e internacional. La pobreza se ha localizado en las zonas urbanas, dando lugar a concentraciones
poblacionales en las ciudades más importantes, fundamentalmente en las
conurbaciones de La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba, las cuales
agrupan al 62,5% de la población urbana del país y a más de un tercio de
la nacional.
Las causas de esta intensificación son múltiples, pero es posible expresar que, en conjunto, son el resultado de un proceso simultáneo de “descampesinización”, “desproletarización” y “desciudadanización”6, todo ello
producto de las reformas neoliberales aplicadas en Bolivia a partir del Programa de Ajuste Estructural (PAE)7. Los resultados de esas reformas fueron
6
7
En Bolivia, a raíz de las transformaciones neoliberales, se vivió un proceso de exclusión política
ligado a un fenómeno de “desciudadanización” que ha profundizado la pobreza urbana, al excluir
a grandes grupos sociales tanto del acceso a espacios reales de participación y decisión como del
reparto de riqueza y del ejercicio de derechos sociales.
El Programa de Ajuste Estructural (PAE) propiciado por el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial, el cual fue implementado en varios países de América Latina, incluyendo Bolivia,
97
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
la generalización de complejas formas de exclusión social que conllevaron
situaciones generalizadas de privación de bienes y servicios para los trabajadores, derivadas estas, principalmente, de la precariedad y la degradación
de las condiciones prevalecientes, lo que evidencia la ausencia de procesos
de justicia y equidad social. Asimismo,
proyectos regionales que podrían ser ejecutados por el gobierno central, las
actuales gobernaciones y los gobiernos municipales.
las políticas de ajuste han agudizado el deterioro de los estratos poblacionales más desposeídos de la sociedad, situación que se expresa en corrientes de marginalidad, precarización del empleo e incremento de la pobreza
dentro de una economía no estructurada, sin políticas de gobierno para
sostener el crecimiento y el desarrollo, y menos aun la estabilidad comunal
(Guardia, 2008: 3).
Dado el escaso desarrollo de las fuerzas productivas y la creciente heterogeneidad de las unidades económicas, se ha consolidado una estructura
productiva eminentemente terciarizada, con particular importancia en
las actividades ligadas a la intermediación y a los servicios personales. Se
ha generado un agudo proceso de expansión del comercio y los servicios,
sectores que son altamente intensivos en mano de obra, pero que se caracterizan por ser de muy baja productividad, pues no son sectores capaces
de inducir progreso técnico y menos de generar y multiplicar empleos de
calidad (Ledo, 2005: 177).
Datos de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) revelan que más de cinco millones de bolivianos, de una población
total de ocho millones, se encontraban por debajo de la línea de pobreza
en el año 2001. La misma fuente indica que la pobreza, medida a partir del
ingreso, afecta a más del 52% de la población total, al 64% de la población
urbana y al 80% de la población rural. Este alto índice de pobreza rural,
causado por una aguda crisis agraria, produce una permanente expulsión
de población hacia las ciudades. De esta manera, en Bolivia, la pobreza se
ha trasladado y afincado en las zonas urbanas, y las ciudades se han convertido en escenarios físicos que develan carencias, desigualdades y exclusión
social. A nivel de las ciudades capitales, la pobreza se origina por el desempleo, la falta de políticas públicas y la baja productividad e inversión en
La situación de carencia y vulnerabilidad fruto de la falta de empleo y del
trabajo precario afecta particularmente a los habitantes de los barrios urbanos populares, gente de escasos recursos, sumiéndolos en un estado de
exclusión y discriminación permanentes. Así, por ejemplo, en Cochabamba, según el censo de 2001 (INE, 2001), más de la mitad de la población
(55%) vivía en situación de pobreza. De los 47 municipios8 que integran
las 16 provincias del departamento, diez contaban con poblaciones que
vivían en condiciones de penuria, incluso alcanzando índices superiores
al 98% (en algunos casos el 99,4% y 99,6%). Los índices más altos de
necesidades básicas insatisfechas se presentaban en la vivienda, tomando
como parámetros el espacio insuficiente (hacinamiento), la precariedad
constructiva, la carencia o baja cobertura de servicios básicos, la insegu-
implicó cambios cualitativos substanciales en el orden económico, político y social de los mismos.
Las políticas de ajuste, al privilegiar la presencia del capital extranjero sobre la base del argumento
de la ausencia de ahorro externo y de la ineficiencia del sector público, y ante la ausencia de una
clase capitalista dinámica, han dilatado la brecha de los sectores productivos y han ocasionado un
uso ineficiente de los recursos. Al respecto, la doctora Carmen Ledo señala: “Desde la aplicación
de las medidas de política económica a mediados de los años ochenta, se advierte que en Bolivia
se han incrementado las inequidades en diversos planos: la reducción drástica del empleo público,
la reducción igualmente radical del gasto público, la relocalización de los mineros de las empresas
nacionalizadas y de otras empresas estatales privatizadas, la estabilización monetaria sobre la base
del congelamiento salarial, la privatización/capitalización de los sectores estratégicos de la economía [y] el estímulo a la participación popular en la gestión local en el marco de la municipalización del territorio nacional” (Ledo, 2005:108).
98
8
En Bolivia, la nueva Constitución refiere una división política y una organización territorial que
contempla departamentos, provincias, municipios y territorios indígenas originarios campesinos,
que son unidades donde vive una nación o pueblo indígena. Los departamentos están constituidos por las provincias y, en la actualidad, su máxima autoridad es el gobernador. Las provincias
están conformadas por secciones y sus autoridades son los subgobernadores. Los municipios son
unidades territoriales con límites específicos constituidos por una ciudad, pueblo o comunidad,
cuyas autoridades son los alcaldes. Los distritos municipales se derivan de estos municipios y sus
autoridades son los subalcaldes. El 30 de mayo del presente año (2010), Bolivia ingresó en la
era autonómica con la posesión de nueve gobernadores, 267 asambleístas departamentales, ocho
subgobernadores provinciales, 11 ejecutivos seccionales, 19 corregidores, 337 alcaldes y 1 851
concejales municipales, los cuales, en los próximos cinco años, tendrán la misión de cristalizar el
proceso autonómico en sus regiones.
99
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
ridad jurídica en la tenencia, el deterioro ambiental dentro y fuera de la
vivienda, la intransitabilidad de vías, y la dificultad de acceso al trabajo, a
servicios de salud y educación, y a espacios de recreación.
En Cochabamba, el proceso de urbanización ha trastornado seriamente
el devenir de la comunidad. La dinámica migratoria y el alto índice de
crecimiento natural de la población superaron ampliamente la capacidad
de generación de empleos e ingresos en el sector moderno de la economía,
obligando a la forzosa participación de los desfavorecidos en la economía
del “rebusque”, situación informal prevaleciente en los cordones de miseria
que rodean la ciudad (Guardia, 2008: 6).
Fotografía N.° 1
Cerro Ticti – Municipio Cercado – Cochabamba
En la ciudad de La Paz, los mapas sociales de desarrollo humano, servicios públicos, ingresos, situación de salud y educación muestran que, en
las laderas este, oeste y norte de la ciudad, la gente vive en condiciones
mucho más desventajosas que en las partes bajas del centro y el sur. Los
sectores populares se han desplazado hacia laderas con grandes pendientes,
de manera que la población pobre, generalmente de origen aymará, habita
en viviendas precarias en los escarpados bordes del sistema de la hoya. La
peligrosa ubicación de viviendas en estos lugares muy pendientes contribuye a acentuar la vulnerabilidad y el riesgo de la gente de escasos recursos,
particularmente en las temporadas lluviosas9.
Fuente: Archivos IIA
La desigualdad social se expresa en las dicotomías existentes entre las áreas
residenciales del noreste (incluyendo al casco viejo) y las zonas de la periferia norte y sur occidental. En la periferia sur se advierte una organización
anárquica y carente de planificación. Si visualizamos la provisión de agua,
como un indicador de la inequidad y exclusión social imperantes, observamos que el 95% de los hogares carece de agua potable, y la población
compra agua contaminada de los carros aguateros, para lo que gasta entre
el 7% y el 10% de sus ingresos.
100
9
Recordemos que la vulnerabilidad y el riesgo habitacional contemplan componentes no solamente
de orden geológico y/o topográfico, sino también otros de índole económica y social. Por consiguiente, es posible visualizar, en esos asentamientos, el aumento de la criminalidad, violencia
intrafamiliar y la ausencia de seguridad ciudadana, entre otros problemas. Por otra parte, las precipitaciones pluviales provocan derrumbamientos y deslizamientos frecuentes que ponen en riesgo
la vida de los asentados en las laderas urbanas. En época de lluvias, las capas geológicas situadas
en las laderas de la hoya se ponen en movimiento, sepultando viviendas y a gente. El barrio de
Cotahuma, en La Paz, se ha visto afectado en reiteradas oportunidades, y la gente asentada en esas
laderas escarpadas –signada por el abandono– tiene pocas alternativas, pues vive en construcciones
precarias con insuficiencia o carencia de infraestructura (agua potable y alcantarillado); todo lo
cual se traduce en inhabitabilidad y condiciones de vida deficientes.
101
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
Fotografía N.° 2
Vista panorámica de la ciudad de La Paz – Bolivia
El problema de la calidad de la vivienda en los sectores populares de la
ciudad de La Paz se origina en el crecimiento anárquico provocado por el
aumento de la población y los asentamientos espontáneos, consolidados y
legalizados por las diferentes gestiones municipales al calor de presiones sociales y políticas. Por tanto, es posible afirmar que, en la ciudad de La Paz,
las desigualdades son mayores y es más perceptible la segregación espacial;
las zonas centrales tendrían un uso comercial, artesanal y residencial de los
predios, muchos de los cuales se encuentran en franco proceso de “tugurización”, razones todas que han llevado a calificar a La Paz como la capital
latinoamericana de la pobreza, y a El Alto como la capital boliviana de la
exclusión. Sobre la ciudad de El Alto, el actual vicepresidente del actual
Estado plurinacional10, Álvaro García Linera, refirió:
Fuente: Archivos IIA
La ciudad de El Alto es una ciudad olvidada y discriminada por el Estado.
Más de la mitad de los hogares alteños no tienen saneamiento básico, 60%
de los ciudadanos viven hacinados, no más del 30% tiene alcantarillado y el
45% de las personas son pobres, en tanto que el 26% son extremadamente
pobres, lo que significa que tienen menos de un dólar de ingreso por día.
Esta condición de pobreza y precariedad, no por casualidad, está acompañada de una presencia mayoritaria de indígenas urbanos en la ciudad. Cerca del 80% de los alteños se autoidentifica como indígena, especialmente
aymará (y en menor medida quechua), y es notoria la elevada presencia
de migrantes rurales de primera y segunda generación, y de ex obreros en
la mayoría de los barrios alteños. Del total de la población trabajadora de
El Alto, el 69% lo hace en el ámbito informal, de empleo precario y bajo
relaciones laborales semiempresariales o familiares. Pese a ello, poco más
del 43% de los alteños son obreros, operarios o empleados, lo que la convierte en la ciudad con mayor porcentaje de obreros del país. Eso explica
la presencia de una fuerte identidad obrera entre sus habitantes (García
Linera, 2003: 1).
Si visualizamos algunas cifras porcentuales sobre el uso de suelo habitacional, veremos que aproximadamente el 17% del suelo es considerado apto
para la construcción, mientras que un 32% está calificado como desfavorable para este uso; el 11% presenta restricciones naturales de tipo hidrológico, en tanto que un 40% de la superficie es inadecuada para la edificación
de viviendas por el peligro de derrumbes. Actualmente, el uso habitacional
es el que mayor espacio consume y se estima que ocupa más del 60% del
área urbana. De acuerdo a datos preliminares del censo 2001 (INE), la ciudad de La Paz contaba con 180 581 viviendas, con un promedio de 4,38
ocupantes por vivienda; de las mismas, el 46,59% correspondía a viviendas
propias, el 19,89% estaba bajo la modalidad de alquiler, el 9,73% en contrato anticrético y el 23,79% en otras modalidades de tenencia, tales como
contratos mixtos, cesión familiar, etcétera (Jiménez, 2007).
10 La nueva Constitución Política del Estado –aprobada en referéndum el 15 de enero de 2009 y
promulgada el 7 de febrero del mismo año– sostiene, en su Artículo 1, que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente,
soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la
pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso
integrador del país” (Constitución Política del Estado, 2009: 5).
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103
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
En el departamento de Oruro los fuertes procesos migratorios internos
han reestructurado hábitos de comportamiento urbano por la presencia de
masas poblacionales de origen rural, lo cual ha generado un proceso de ruralización de la ciudad capital. Las reformas económicas estructurales han
generado problemas que derivan en un estancamiento del crecimiento económico, situación que agudiza el problema de la pobreza, el incremento de
la migración, la marginalidad, la exclusión social y, por ende, el deterioro
de la calidad de vida de la población de Oruro.
los años 1992 y 2001, los cambios en las condiciones de pobreza del departamento de Oruro muestran una disminución de 2,1 puntos porcentuales
de la población en condiciones de marginalidad, y un incremento de 3,2
puntos porcentuales de la población en el umbral de la pobreza. Los datos sobre la vivienda expresan carencias de carácter cualitativo y una débil
cobertura de servicios básicos. En la actualidad, los problemas de acceso a
terrenos, viviendas, salud, educación, transporte y otros continúan exacerbados por la presión de las demandas insatisfechas.
Potosí, el departamento más poblado e importante durante la Colonia,
registra el nivel de pobreza más alto del país (79,7%), según el último censo de 2001. Los datos también muestran que, en el área urbana, un 48,3%
de la población era pobre, mientras que en el área rural este porcentaje
alcanzaba el 95,4%. El índice de pobreza más bajo en el área rural se observaba en la provincia Sud-Chichas, donde llegaba al 85,9%. De acuerdo
con los datos presentados por el INE, Potosí contaba con una deficiencia
elevada de servicios básicos y su población residía en viviendas que no reunían condiciones apropiadas.
Fotografía N.° 3
Centro histórico de la ciudad de Oruro
Fotografía N.° 4
Vista de la ciudad de Potosí
Fuente: Autora
En el área urbana del departamento de Oruro –según el censo de 2001 del
INE– el 50,1% de la población era pobre, mientras que en el área rural este
porcentaje alcanzaba el 94,3%. La población del departamento que se hallaba en situación de pobreza moderada alcanzaba al 38,9%, en tanto que
el 27,3% se encontraba en estado de indigencia, el 19,3% en el umbral de
la pobreza, el 12,8% tenía necesidades básicas satisfechas y el 1,6% estaba
en condiciones de marginalidad. De acuerdo con las cifras del INE, entre
104
Fuente: Autora
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Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
En la actualidad, la mayoría de la población de este departamento minero
habita en viviendas con paredes, techos y pisos de materiales inadecuados.
Más del 70% de la población de las provincias de Charcas, Bernardino Bilbao, Chayanta y José Alonso de Ibáñez cuenta con viviendas con espacios
insuficientes e insalubres. El déficit habitacional cuantitativo, y particularmente el déficit cualitativo se advierte más en los estratos sociales de bajos
recursos económicos.
La ciudad de Santa Cruz vive un crecimiento explosivo desde hace decenios, y atrae a su perímetro urbano, en continua expansión, a trabajadores y campesinos del área rural –del mismo departamento y de otros–,
como efecto de su crecimiento industrial. Su ordenamiento urbano define
anillos de expansión alrededor del centro, que sigue cobijando a familias
tradicionales y a sectores de altos ingresos que hacen una utilización mixta
del espacio urbano: residencial, comercial y de servicios. La situación de
los mapas sociales en Santa Cruz es particularmente imprecisa debido a la
coexistencia de núcleos de nivel de vida elevado y otros habitados por sectores de bajos ingresos, con ausencia o menor disponibilidad de servicios.
Las diferencias de accesibilidad al suelo urbano son notorias. Los pobres se
ubican en barrios alejados con servicios de transporte deficientes, y los ricos, en sectores con servicios e infraestructura acordes con sus “exigencias”
y modos de vida. Por tanto, es posible manifestar que Santa Cruz sufre una
fragmentación y segregación físico-espacial, fenómeno que no se conocía
en la Santa Cruz tradicional. Si bien las diferencias sociales siempre existieron, la marcada separación física de los habitantes con base en su poder
adquisitivo es un fenómeno relativamente nuevo. De esta manera, el tejido
social de la ciudad cruceña se ha descompuesto, dividiendo a las personas
y profundizando cada vez más los problemas de índole psicosocial (frustraciones, delincuencia, adicciones, violencia y otros).
Según el censo de 2001 (INE), de los 428 653 hogares cruceños,
334 458 (78,03%) se encontraban en el área urbana; y de esos, 173 474
(51,87%) contaban con vivienda propia. Por su parte, de los 94 195 hogares (21,97% del total) que estaban ubicados en el área rural, 67 753
(71,93%) tenían vivienda propia. Las cifras muestran la mayor dificultad
de logro de una vivienda propia en los centros urbanos, debido a los costos
elevados de la propiedad urbana, situación que se relaciona directamente
con los ingresos y el acceso a financiamiento. En el área rural, los hogares
que cuentan con vivienda propia representan una mayor proporción debido a la existencia de accesos simples, que están asociados con el tipo de
vivienda, los materiales utilizados y los procesos de autoconstrucción. Por
consiguiente, en la ciudad capital del departamento de Santa Cruz, así
como en otras ciudades de Bolivia, las desigualdades sociales y económicas,
reflejo de la pobreza imperante que afecta a la mayoría de la población, se
reproducen en el espacio.
En las ciudades capitales de Trinidad (Beni) y Cobija (Pando), la pobreza, exclusión y precariedad habitacional son aún más profundas. En el
municipio de Trinidad, la población pobre censada alcanzaba a 44 029
habitantes (según el censo de 2001). De ellos, 30 188 correspondían a
una población con pobreza moderada, 13 366 a una población indigente
y 475 a una población pobre marginal. La incapacidad de generación de
empleos en Trinidad induce a la diversificación del uso de la vivienda con
el objeto de generar ingresos familiares. Mientras las ofertas en función de
los requerimientos de gestión y administración se concentran en el centro
de la ciudad, en los barrios la principal oferta es de cuartos en alquiler,
tiendas de abarrotes o pulperías de barrio, pensiones familiares o negocios
de venta de comidas, los cuales, en la mayoría de los casos, tienen una
existencia efímera.
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Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
Fotografía N.° 5
Barrio ubicado en la ciudad de Trinidad – Beni
esto se suma la mala administración de recursos económicos, que repercute
en la calidad de la infraestructura viaria. Todas estas circunstancias inciden
dramáticamente en la situación de aislamiento de los pandinos, agudizando sus niveles de pobreza, la persistencia de enfermedades endémicas y las
malas condiciones de habitabilidad.
Fotografía N.° 6
Vista de la ciudad de Cobija – Pando
Fuente: Autora
En Trinidad, según datos del último censo de 2001, se contaban 15 588
viviendas. De ellas, el 16% era de calidad baja, el 52% de calidad media
y el 30% de calidad alta. Sin embargo, a decir de los trinitarios, los datos
del INE suscitan discrepancias, ya que no se tomaron en cuenta otros indicadores (solo se consideró la calidad de los materiales empleados en los
muros). La calidad de la vivienda en la ciudad de Trinidad y en los centros
poblados es muy modesta. Si en la actualidad la ciudad capital cuenta con
una imagen renovada se debe a la iniciativa privada de las familias, ya que
las iniciativas públicas para el mejoramiento y la construcción de viviendas
han sido muy escasas a través de los años.
En el municipio de Cobija, al igual que en el de Trinidad, existen serios
problemas de comunicación. Estas dificultades nos hacen entrever un país
con problemas de integración nacional y territorial. Naturalmente, hay
que tomar en cuenta que Bolivia es uno de los países menos densamente
poblados del continente, con una topografía difícil y una sempiterna escasez de recursos, donde la infraestructura de transporte es muy costosa. A
108
Fuente: Autora
De acuerdo a las estadísticas del INE del año 2001, la población de Pando
contaba con una población de 52 525 habitantes, y se estimaba que este
número creciera a 72 427 para el año 2007. En la ciudad de Cobija se contaron 11 777 viviendas en el área rural y urbana. Los datos señalaban un
incremento vertiginoso de viviendas en los últimos años, principalmente
respecto a aquellas que se encuentran en zonas de riesgo y que, por tanto,
son susceptibles de inundaciones, deslizamientos y otras catástrofes. Las
viviendas tradicionales en Pando son construidas a base de madera y no
llevan cimientos; el piso, conformado por tablas de madera o machihem109
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
brado, se levanta a un nivel superior de la superficie del terreno, sobre
un girado conformado por estacas11. Las paredes exteriores e interiores se
levantan encima del machihembrado, y se elevan hasta alcanzar la cubierta
de la vivienda. Este escenario nos hace entrever una baja calidad de los
materiales de construcción, la deficiencia e inexistencia de servicios básicos
y costos elevados. A esto se suman las inclemencias del tiempo y sus efectos
adversos, particularmente ligados a las inundaciones anuales.
Con relación a la población de la provincia Cercado de Tarija, de acuerdo al censo del año 2001, esta alcanzaba un total de 153 457 habitantes.
De ellos, el 88% correspondía al área urbana y el 12% al área rural. La población de la ciudad de Tarija que representaba el área urbanizada alcanzaba
a 135 783 habitantes. En la actualidad, si bien existen algunos indicios de
mejoría económica con la explotación de gas y petróleo –lo cual ha aparejado inyecciones de inversiones extranjeras–, no se visualizan mejoras sustantivas en cuanto al capital humano. “Sus niveles de logro en capital humano
están muy bajos, es decir, el capital económico no se está traduciendo en
mejoras de su capital humano, que sería el único que podría potenciar un
desarrollo sostenible y de largo aliento” (Ledo, 2005: 49).
Podríamos detenernos aquí para revisar someramente las dimensiones
del desarrollo sostenible. Los autores que tratan temas de sostenibilidad señalan tres importantes columnas del desarrollo sostenible: las dimensiones
social, económica y ecológica. Tratándose de desarrollo urbano sostenible,
deben agregarse otras dimensiones a las ya nombradas, a saber: la sostenibilidad física y la sostenibilidad política. La primera abarca la infraestructura
material y la imagen construida de la ciudad; comprende la disponibilidad
y el cuidado de la infraestructura (también para los barrios pobres), el cuidado de la sustancia edificada y la creación de áreas urbanas de expansión
(también para construcción de viviendas sencillas). En cuanto a la soste-
nibilidad política, se visualiza la necesidad de implementación de políticas
habitacionales con una visión de unidades de bajo costo y plazos cortos
de ejecución. Al respecto, en el seminario nacional “Hacia la construcción
de políticas sociales inclusivas y participativas que garanticen un hábitat
digno”, el arquitecto Renato Fernández dijo lo siguiente:
11 El girado o la tarima debajo del piso de madera tiene la finalidad de aislar la humedad del suelo.
En muchas viviendas este espacio, de 0,80 a 1,00 metros de altura, es aprovechado para la crianza
de aves y otros animales. Los ambientes de la vivienda se reducen a dormitorios y una sala de
estar que, a la vez, cumple la función de cocina. El techo generalmente es de jatata o palmera,
las puertas y ventanas son de construcción rústica, y el baño se ubica a una distancia alejada de
la vivienda para evitar olores y la proliferación de insectos. Las condiciones de habitabilidad son
completamente precarias.
110
Hay que pensar en subprogramas dirigidos a la obtención de lotes con servicios, núcleos húmedos, pisos, techos y células básicas evolutivas. Hay que
revitalizar la intervención del Estado en las diferentes etapas del proceso.
Este debe actuar como ente regulador y canalizador de recursos financieros
internos y externos, debe buscar alianzas estratégicas hacia los gobiernos
departamentales y locales para la implementación de planes y programas
habitacionales acordes a las condiciones físico-ambientales, socioeconómicas y culturales en todas las regiones del país (Tarija, 21 de junio de 2007).
Sucre, ciudad capital del Departamento de Chuquisaca, sufre el fenómeno
de la migración de pobladores rurales que se trasladan a la ciudad como
consecuencia de la notable baja de los sectores productivos, como en el
caso de la minería. De esta manera, la ciudad se enfrenta a un crecimiento
acelerado que comienza a desfigurar su imagen urbana de perfiles clásicos
y de calidad patrimonial, que todavía se observa en la llamada “ciudad
blanca de América”.
En Sucre es visible que la principal causa de las migraciones del área
rural a la ciudad es la pobreza. La atribulada situación de la mayoría de
la población hace que esta se traslade de lugar en busca de mejores condiciones de vida; sin embargo, la mayoría de las veces se encuentra con
serias dificultades, como la falta de empleo, falta de vivienda y demás. En
la ciudad capital, en lugar de mejorar su situación, los migrantes pasan a
engrosar las filas de los desocupados y viven en condiciones infrahumanas
de hacinamiento, promiscuidad e inseguridad.
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Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
Fotografía N.° 7
Vista aérea de la ciudad de Sucre – Chuquisaca
La realidad actual de las ciudades bolivianas es que están divididas
en áreas legales e ilegales, y esto implica ciudades duales, con profundas
dicotomías y con severas implicaciones para la sociedad en su conjunto.
Existe una segregación –exclusión social y espacial–, profundizada por la
especulación cotidiana de tierras y la fragmentación del espacio urbano,
por la que los grupos de altos ingresos se concentran en áreas con dotación
de servicios y equipamientos sociales, mientras que los segmentos más pobres se ubican en áreas alejadas de sus lugares de trabajo, sin servicios ni
equipamiento. La precariedad de las áreas urbanas se traduce –entre otras
situaciones– en una baja calidad de vida, frágiles condiciones de salud, un
elevado grado de vulnerabilidad a los fenómenos naturales y la ausencia de
condiciones de habitabilidad para vivir con dignidad. De esta manera, los
viejos problemas y sus viejas continuidades persisten de manera latente, en
un estado de permanente exacerbación.
Fuente: Autora
Miradas a propuestas y compromisos gubernamentales
El déficit habitacional en la ciudad capital alcanza las 49 979 viviendas. En
el departamento la cifra sube a 118 918 viviendas (INE, 2001). El elevado
déficit habitacional de los ocho distritos (áreas periurbanas y rurales) revela
la aguda crisis socio-habitacional existente en la ciudad de Sucre.
En síntesis, es posible sostener que, en Bolivia, la pobreza se ha instaurado en las ciudades. Una causa de esto es la ausencia de trabajo, lo cual
da lugar a las migraciones y al consecuente desarraigo cultural que genera
bolsas de exclusión, particularmente en relación a la población indígena
migrante. En la actualidad, un segmento significativo de la población boliviana habita en ciudades con un alto grado de inseguridad ciudadana, dificultad de acceso al suelo urbano y a viviendas adecuadas, posesión ilegal de
predios (gran parte de la población boliviana logra acceder a terrenos por
medio de procesos calificados como “ilegales e irregulares”), carencia de
equipamientos públicos y comunitarios, sistemas de vialidad y transporte
inadecuados, falta o deficiencia del servicio de agua potable y de mecanismos de eliminación y procesamiento de desechos, poco respeto al entorno
ambiental y cultural, etcétera.
112
En el intento de encontrar explicaciones para este estado, cobra fundamental importancia la profundización de los procesos de exclusión laboral y de
retraimiento del Estado boliviano respecto a la creación de ocupaciones
de carácter formal. La escasa o casi inexistente oferta de empleos formales
causada por la retracción del Estado obliga a los “trabajadores excedentes”
(por llamarlos de alguna manera) a buscar medios de subsistencia, lo cual
implica desplazarse ya sea hacia el sector informal y de servicios o hacia
trabajos asalariados parciales, mediados por la subcontratación temporal
en pequeñas y medianas empresas. Esta situación de carencias y vulnerabilidades que provoca el trabajo precario y/o el desempleo es la causa
de los asentamientos urbanos populares que condensan la exclusión y la
discriminación que sufre la gente de escasos recursos, esto es, la mayoría de
la población boliviana12.
12 Las actuales reformas del Estado boliviano plantean una mayor inclusión de los pueblos indígenas.
La nueva Constitución Política del Estado Plurinacional reivindica los derechos colectivos de las
nacionalidades indígenas del país y promueve una mayor participación de ellos en las estructuras
113
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
Una revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza
(EBRP), realizada en el año 2003, señala que no se alcanzaron los niveles
de crecimiento previstos en la estrategia ni su efecto marginal sobre la pobreza fue el esperado, pues las cifras de crecimiento de los tres últimos años
no superaron el 3%, cuando la EBRP planteaba un promedio del 5%. “La
incapacidad de la estructura productiva del país para generar empleo sería
la explicación de este comportamiento. La EBRP no considera explícitamente temas referidos a empleo y productividad en cuanto a su capacidad
para generar ingresos y superar la pobreza” (UDAPE, 2003: 61).
En la actualidad, el gobierno de Evo Morales Ayma cuenta, entre otros,
con el “Plan Nacional de Desarrollo Bolivia digna, soberana, productiva y
democrática para vivir bien”, el cual traza una nueva concepción de desarrollo, sustentada en ese llamado “vivir bien”13. La propuesta gubernamental
plantea el establecimiento del rol protagónico del Estado para la atención
de las necesidades de vivienda, utilizando los recursos que se generan por el
aporte patronal con la implementación del Programa Nacional de Vivienda
Social y Solidaria (PNVS)14 para posibilitar la dotación de nuevas viviendas
y su mejoramiento, y así atender el déficit cuantitativo y cualitativo. Según
lo propuesto, el PNVS debe constituirse en el dinamizador del desarrollo
productivo y social que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida
y a la construcción de ciudadanía. Al respecto, es pertinente señalar que el
PNVS sostiene como objetivo principal el acceso de familias de bajos recursos
a una vivienda propia, con servicios básicos, en el menor plazo posible y con
la posibilidad de pago de cuotas menores y a largo plazo. El mencionado
programa expresa claramente que el acceso de la población al suelo no es
una obligación del Estado boliviano, sino que corre por cuenta de los beneficiarios, mediante los mercados inmobiliarios especulativos, con la exigencia
de lotes legales debidamente registrados en las alcaldías y en derechos reales.
En la propuesta gubernamental no existen criterios de intervenciones
estatales y/o municipales en la planificación de los asentamientos humanos
actuales y futuros, ni en una distribución y ordenamiento del territorio que
contemplen reservas de espacios destinados a satisfacer las necesidades habitacionales. Tampoco se vislumbran soluciones alternativas dirigidas a la
generación de bancos de tierras. Por consiguiente, nadie se responsabiliza
por el acceso a la tierra en sus diferentes modalidades de propiedad privada
individual, colectiva, cooperativa y/o municipal en áreas urbanas y rurales;
precisamente, estas ausencias en la perspectiva estatal vuelven a dejar el
tema del acceso a la tierra en un limbo de irresoluciones.
La inconsistencia de las políticas de tierra ha ocasionado que más de
la mitad de la población urbana de nuestras principales ciudades no sea
propietaria de sus viviendas y deba residir en condiciones de inquilinato,
anticresis y otras modalidades combinadas, con las consiguientes lesiones
que esas situaciones conllevan, así como el detrimento de un porcentaje de
los salarios e ingresos destinados al pago de alquileres, la falta de recursos
y/o interés para realizar mejoras en viviendas ajenas y la incomodidad de
compartir espacios exiguos de uso común.
estatales. No obstante, según expertos del tema, aún queda por analizar la situación interior del
mundo indígena, ya que solo algunos se ven privilegiados por estos cambios, en tanto que otros
aún mantienen su condición de excluidos con escasas posibilidades para realizarse plenamente
como pueblos en un marco de equidad y justicia.
13 En el año 2006, el Ministerio de Planificación del Desarrollo proponía la siguiente observación
de este concepto: “El vivir bien implica el acceso y disfrute de los bienes materiales en armonía con la
naturaleza y las personas. Es la dimensión humana de la realización afectiva y espiritual. Las personas
no viven aisladas, sino en familia y en un entorno social y de la naturaleza. No se puede vivir bien
si los demás viven mal o si se daña la naturaleza” (Ministerio de Planificación del Desarrollo de la
República de Bolivia, 2006: 1).
14 El Programa Nacional de Vivienda Social fue creado mediante decreto el 12 de julio de 2006, y
su reglamento, aprobado en noviembre del mismo año, fue lanzado oficialmente el 14 de abril de
2007, por el Gobierno de Juan Evo Morales Ayma. Consta de dos subprogramas, uno cualitativo
y otro cuantitativo. El subprograma cualitativo va dirigido al mejoramiento de los ambientes de
una vivienda dependiendo de las necesidades de la familia que la habita. Las necesidades serán
atendidas por los siguientes subprogramas: a) Vivienda saludable, que coadyuvará a la eliminación de los focos donde se originan, propagan y transmiten enfermedades endémicas, en busca
del mejoramiento de las condiciones físicas de habitabilidad, b) Vivienda social productiva, que
implementará un espacio productivo para mejorar las condiciones económicas aprovechando las
habilidades de los beneficiarios, y c) Mejoramiento y ampliación de vivienda, que optimizará los
espacios no aprovechados de la vivienda y ampliará la misma para contrarrestar el hacinamiento.
El subprograma cuantitativo contiene programas que tienen como objetivo principal otorgar viviendas y servicios correspondientes a un buen porcentaje de las familias del territorio boliviano.
114
Asimismo, se contemplan el subprograma 1 (cuyo objetivo es atender las necesidades del sector
por debajo de la línea de pobreza en áreas rurales), el subprograma 2 (para satisfacer las necesidades del sector de pobreza moderada en áreas periurbanas e intermedias), el subprograma 3 (para
atender las necesidades del sector que se encuentra en el umbral de la pobreza en áreas periurbanas
y urbanas), y el subprograma 4 (para atender las necesidades de la población concentrada en el
área urbana) (Ministerio de Planificación del Desarrollo de la República de Bolivia, 2006).
115
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
El PNVS elude el verdadero problema de la redistribución equitativa
de tierras entre los residentes urbanos y rurales, pues formula soluciones
coyunturales limitadas a la mera administración y gestión de fondos públicos para desarrollar sus programas. Se visualiza una falta de previsión
para crear las condiciones óptimas que posibiliten, a las actuales y próximas generaciones, opciones de acceso a terrenos y viviendas fuera de los
mercados inmobiliarios especulativos existentes. Es posible sostener que la
falta de comprensión del complejo problema del acceso a la tierra urbana
y rural, así como la escasa intervención del Estado, ahondan la crisis actual
y ponen en serio riesgo la solución del problema habitacional. El PNVS
está cargado de tropiezos, inefectividad, desinformación por parte de la población e inadecuados mecanismos de canalización del subsidio, así como
falta de control de adjudicaciones y ausencia de participación ciudadana,
desde el diseño hasta la implementación de los proyectos. Por consiguiente, estamos frente a un proceso burocrático, lento, inefectivo y lleno de
errores e imperfecciones en su formulación y ejecución.
En este punto es pertinente señalar algunas acciones del actual gobierno
de Evo Morales en cuanto a la apertura de espacios de administración y decisión de los que la población estuvo tradicionalmente excluida por impedimentos culturales y políticos, situación que provocó un ahondamiento de las
brechas étnicas regionales heredadas de la Colonia y que el Estado republicano no pudo resolver. En la actualidad, y a pesar de esa “apertura democrática”, el país está más dividido que nunca, y existe un marcado racismo contra
la población indígena, así como segregación entre la población de oriente y
la de occidente del país. De igual manera, es notorio el incremento de reivindicaciones autonomistas caracterizadas por la violencia y la intolerancia.
Rememoremos la instauración de la Asamblea Constituyente (6 de
agosto de 2006 – 9 de diciembre de 2007), que propició un escenario de
deliberación e incidencia política en el que participaron diversas organizaciones sociales e instituciones del país y que, después de prolongados
debates, en un marco de incertidumbre y ausencia de participación democrática, dio origen a la nueva Constitución Política del Estado y, entre
otros, a la constitucionalización del derecho humano a la vivienda. En su
Artículo 19, incisos I y II, la Constitución sostiene que:
Toda persona tiene derecho a un hábitat y vivienda que dignifiquen la vida
familiar y comunitaria.
El Estado, en todos sus niveles de gobierno, promoverá planes de vivienda
de interés social mediante sistemas adecuados de financiamiento, basándose en los principios de solidaridad y equidad. Estos planes se destinarán
preferentemente a familias de escasos recursos, a grupos menos favorecidos
y al área rural.
15 En este sentido, Habitat International Coalition (HIC), una red de organizaciones no gubernamentales que trabaja con el tema de la vivienda, desarrolló una herramienta de monitoreo que
identifica 14 elementos constitutivos del derecho humano a la vivienda. Estos se desprenden de
las obligaciones que los Estados contrajeron al ratificar diferentes tratados internacionales y otras
leyes comúnmente aceptadas, y contemplan: seguridad de tenencia, bienes y servicios (entre los
cuales se encuentra el agua, como un requisito esencial para un pleno derecho a la vivienda); accesibilidad económica; habitabilidad; accesibilidad física; ubicación; tradiciones culturales; libertad
frente a posibles desalojos; información; capacitación; participación y libertad de expresión; realo-
116
117
El Artículo 20, inciso I, señala: “Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado,
electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones”.
El Estado, para efectivizar el derecho humano a la vivienda, tiene la
obligación de trazar mecanismos y acciones que posibiliten el acceso al
suelo, y esto pasa por la adopción de medidas legislativas, administrativas,
legales y presupuestarias adecuadas para lograr su plena efectividad. La
seguridad de la tenencia del suelo es una de las cuestiones centrales del derecho a la vivienda, pues, sin la misma, tal derecho estaría en situación de
incertidumbre, en permanente amenaza, por riesgo de desalojo o desplazamiento forzado. Por tratarse de un elemento central del derecho humano a
la vivienda, la seguridad de la tenencia debe alcanzar a todos los individuos
y familias, independientemente de su situación económica, afiliación o
estatus. Por tanto, urge su reconocimiento.
La exigibilidad de los derechos inscritos en la nueva Constitución debe
ser entendida como un proceso social, político y legal que comprenda la
participación activa de la sociedad civil en su conjunto y en pleno ejercicio
de su derecho de ciudadanía. El derecho a una vida digna nunca podrá ser
efectivo a menos que toda persona pueda satisfacer de manera adecuada y
equitativa sus necesidades básicas de trabajo, alimentación, vivienda, acceso a salud, educación y cultura15.
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
El actual gobierno debe recordar que tiene por mandato constitucional
privilegiar el fortalecimiento del sistema democrático, proteger y garantizar la seguridad jurídica y el derecho al trabajo que permitan a todos los
bolivianos vivir con dignidad y ejercer sus derechos constitucionales con
plena libertad. La dignidad de las personas tiene como base el acceso a
oportunidades económicas para mejorar sus condiciones de vida y responder a las exigencias de la convivencia en sociedad.
El momento actual es crucial para reflexionar y debatir sobre las nuevas
políticas sociales, en el marco de las concepciones de desarrollo que propugnan el “vivir bien” y la recuperación del protagonismo del Estado boliviano
para una convivencia armónica en un escenario pluricultural, como lo señala el preámbulo de la actual Constitución Política del Estado boliviano:
sinergias y relaciones entre los diversos departamentos. Los compromisos de los gobiernos departamentales y locales deben ser respaldados con
recursos económicos, y dar prioridad a las zonas urbanas, porque ahí es
donde se encuentra la gran mayoría de los “excluidos”. Para esto se requiere
de nuevas competencias, redefinición de roles, cambios sustanciales en la
normativa actual y compromisos explícitos dirigidos a superar la pobreza y
exclusión imperantes en las ciudades bolivianas. El diseño de políticas de
desarrollo urbano debería partir del reconocimiento de los asentamientos
populares –de los pobres y excluidos–, como parte integrante del tejido
urbano, y por consiguiente, de la necesidad de su contemplación en los
planes de desarrollo urbano y en los presupuestos asignados. En este punto
es conveniente considerar la elaboración de “otras agendas urbanas”16 dirigidas a mejorar la situación de pobreza de los sectores vulnerables en un
intento de promover equidad e inclusión.
También es importante promover la economía popular, la creación de
redes de solidaridad orgánica (que superen la solidaridad mecánica) y la
conformación de organizaciones sociales sólidas, con propuestas reales y
alternativas viables para afrontar la pobreza y la exclusión actuales. Esta
solidaridad, como señala Artegui, “supone mayor heterogeneidad y busca
vincular los sectores medios con los pobres, los rurales con los urbanos”
(Artegui, 2004: 12). Hay que pensar en la creación de redes de coordinación local y nacional, en la conformación de alianzas estratégicas y en
planes de acción comunes que vinculen a los diferentes sectores. La construcción de redes solidarias y de liderazgo permitirá consolidar estrategias
integrales y constituir bloques corporativos populares alternativos de lucha
para la superación de la situación del Estado boliviano.
Un Estado basado en el respeto e igualdad entre todos, con principios de
soberanía, dignidad, complementariedad, solidaridad, armonía y equidad
en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine
la búsqueda del vivir bien, con respeto a la pluralidad económica, social,
jurídica, política y cultural de los habitantes de esta tierra, en convivencia
colectiva con acceso al agua, trabajo, educación, salud y vivienda para todos (Constitución Política del Estado, 2009).
Esbozos de iniciativas y cambios de sentido
El alivio de la pobreza, la desigualdad y la exclusión supone poner en marcha
nuevos desarrollos que generen una mejor distribución de oportunidades.
Promover el desarrollo conlleva transformaciones que afecten a todas las instituciones, así como el logro de un crecimiento económico sostenido a largo
plazo como condición fundamental y necesaria para reducir la pobreza y la
desigualdad. A la vez, implica la definición de políticas para mejorar la productividad del trabajo y la creación de empleos, fundamentalmente.
Las actuales gobernaciones departamentales y las alcaldías municipales son las llamadas a trabajar de manera mancomunada, estableciendo
jamiento; ambiente saludable; seguridad; y privacidad. En este marco de apreciaciones es posible
esbozar los componentes del derecho humano a la vivienda.
118
16 El término “otra agenda urbana” fue introducido por Joan Mac Donald, arquitecta especializada
en políticas y programas de asentamientos humanos. La autora sostiene que una agenda urbana
pro equidad debería contemplar un adecuado manejo del suelo urbano, inversiones para la dotación de servicios básicos, gestión de vivienda que contemple programas de mejoramiento de
barrios, y la provisión de viviendas nuevas, así como el mejoramiento y ampliación de viviendas,
la provisión y mantenimiento de espacios públicos que faciliten la integración, el desarrollo de
actividades productivas en los barrios –liderado por los gobiernos locales y centrales, y por los
distintos sectores de la sociedad–, y una gestión de riesgo eficaz y realista –dirigida a proveer la
seguridad de los habitantes “informales” en áreas de riesgo (Mac Donald, 2009).
119
Sonia Elizabeth Jiménez Claros
Pobreza, exclusión y precariedad en las ciudades bolivianas
También es vital insistir en la formación de líderes conscientes de sus
derechos e inmersos en un proceso sostenido de adquisición de los conocimientos y experiencias necesarios para tomar decisiones y ejecutar acciones. A la vez, es importante el establecimiento de sistemas de información,
orientación y sensibilización sobre los derechos y deberes de los individuos,
con el objeto de iniciar acciones dirigidas a su exigibilidad e implementación efectivas.
Es indispensable trabajar en y con las organizaciones populares, visualizando la necesidad de garantizar formación, información y mecanismos
de comunicación y participación, con el fin de incidir efectivamente en la
construcción e implementación de políticas sociales inclusivas y participativas. Habrá que recordar que el tema de la pobreza no solo es cuestión de
producción y capacidad organizativa, sino que tiene que ver, fundamentalmente, con una educación, formación y capacitación que posibiliten la
inserción laboral. Jaques Delors señala, al respecto, que “la educación es
esencial en el desarrollo continuo de las personas y las sociedades, como
una vía –entre otras, ciertamente, pero más que otras– al servicio de un
desarrollo humano más armonioso, más genuino, para hacer retroceder
la pobreza, la exclusión, las incomprensiones, las opresiones, las guerras,
etcétera” (Delors, 1996: 9).
El actual Gobierno y los sucesivos tienen un compromiso ineludible
frente al desarrollo social, económico y cultural de los ciudadanos, y esto
incluye el diseño de una estrategia nacional sustentada en una visión integral de nuestras ciudades y territorios, con la superación de visiones fragmentadas y la incidencia en una planeación participativa y orgánica, particularmente a favor de los ciudadanos de menores recursos, de las mujeres
cabezas de hogar, niños, ancianos y minusválidos. En ese tránsito no hay
que perder de vista que los procesos participativos no son estáticos, sino
que conllevan estrategias y articulaciones de carácter evolutivo para el logro de objetivos consensuados.
El derecho de los bolivianos y bolivianas a ciudades inclusivas requiere de acciones impostergables, de justicia social y de concreción efectiva
del derecho a una vida digna de todos los habitantes. Frente a los planes
y estrategias diseñados por el actual Gobierno, habrá que recordar que
las ciudades son los ámbitos de realización de los derechos humanos y
las libertades fundamentales, y que el Estado tiene la misión de asegurar la dignidad y el bienestar colectivo de sus habitantes, en un marco de
igualdad, solidaridad, equidad y justicia. Por consiguiente, mientras no se
llegue al reconocimiento de que las condiciones de vida de la mayoría de
la población boliviana se encuentran en una aguda crisis, y hasta que no
se efectúen los cambios integrales necesarios para revertir esa situación, los
problemas de exclusión, pobreza y precariedad urbana subsistirán.
La tarea es extraordinaria, ya que los problemas son complejos. Sin
embargo, hay que tener muy claro que, de no tomarse las acciones pertinentes, la pobreza, la exclusión y la precariedad en las ciudades bolivianas
permanecerán y se ahondarán. Se trata, entonces, de aunar los esfuerzos
de organizaciones sociales e instituciones, y de la sociedad civil en su conjunto, en un marco de acciones integradas, con visiones a largo plazo y
con una perspectiva de construcción común de ciudadanía incluyente,
organizada, responsable, solidaria, y respetuosa de sus particularidades y
diversidades.
120
121
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Hábitat popular en la ciudad
de México: entre la producción
habitacional masiva y
la exclusión social
Víctor Delgadillo*
Resumen
Este artículo analiza la compleja problemática habitacional, las políticas de vivienda recientes y los actuales procesos de exclusión socioespacial en una de las metrópolis más habitadas
y en uno de los laboratorios urbanos más complejos y extraordinarios del planeta: la ciudad
de México. En primer lugar, se analizan las transformaciones recientes y las contradictorias
tendencias de desarrollo urbano de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM),
las cuales se caracterizan por la expulsión de población y vivienda de las áreas centrales y la
expansión en periferias metropolitanas cada vez más distantes. Después, se aborda la compleja problemática habitacional de la megaciudad y las recientes políticas habitacionales
impulsadas –en direcciones opuestas– por los gobiernos federal y local en una ciudad jurídicamente fragmentada: el gobierno federal ha facilitado la construcción masiva de vivienda,
por parte del sector privado, en las alejadas periferias urbanas, mientras el gobierno local
impulsó una política que pretende combatir la expansión urbana y masificó un novedoso
programa de mejoramiento habitacional. En la parte final se analiza el desarrollo más reciente de la histórica segregación socioespacial de la ciudad, la cual se ha profundizado en
el marco de la abdicación del Estado sobre la regulación y el ordenamiento urbano, en un
contexto socioeconómico en donde el 60% de la población, excluida del mercado formal de
suelo y de vivienda, continúa produciendo “asentamientos irregulares”. A manera de conclusiones, se analizan los colosales desafíos habitacionales, de acceso al suelo y de desarrollo
urbano, para tratar de revertir la fragmentación del tejido urbano y social de la ciudad.
Palabras clave: hábitat popular, políticas habitacionales, exclusión social, ciudad de México.
*
122
Colegio de Humanidades y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México y Sistema Nacional de Investigadores de México.
123
Víctor Delgadillo
Hábitat popular en la ciudad de México
Abstract
This article analyses the complex housing problematic, the recently housing policies as
well as the currently processes of social exclusion in one of the most inhabited metropolis
of the world and in one of the more complex and extraordinary urban laboratory of the
planet: Mexico City. First, it discusses the recent changes and the contradictory trends on
urban development of the Metropolitan Area of the Valley of Mexico (ZMVM), which is
characterized by the expulsion of population and housing of the central areas and the increasingly distant expansion in metropolitan peripheries. Second, is addressed the complex
housing problems of the megacity and the recently housing policies, which are carried out
by the federal and the local governments in opposite directions, in a legally fragmented city:
the federal government has facilitated the massive construction of housing, through the
private sector, in the remote urban areas of the periphery; while the local government has
encouraged a policy that intended to stop the urban sprawl and made massif an innovative
program to improve existing housing. The final part analyses the latest development of the
historic social and urban segregation of the city, which has deepened in the framework of
the State abdication on the urban regulation and management, and in a socio-economic
context in which 60 percent of the population, excluded from formal market of soil and
housing, continues producing “irregular settlements”. As conclusions, are analyzed the colossal challenges on housing, access to urban soil and the urban development, in order to
try to reverse the fragmentation of the urban fabric and the social tissue of the city.
políticas que tienen una gran deuda con la participación ciudadana), las
desigualdades socioeconómicas y la permanencia del interés privado sobre
el colectivo.
La integración de la economía mexicana con la estadounidense, añeja
y con distintos ciclos e intensidades –pero siempre con muchas disparidades–, alcanzó su máximo nivel con la entrada en vigor del TLC en 1994.
Esto generó algunas inversiones productivas en maquiladoras que contratan mano de obra barata y en el negocio del turismo, pero también generó
polarización socioeconómica, declive económico de regiones y actividades
productivas, incremento de la pobreza, e intensificación de la migración
ilegal masiva hacia Estados Unidos.
Keywords: hábitat popular, housing policies, social exclusion, Mexico City.
Globalización de la economía: ¿superación o reproducción
del subdesarrollo?
En las últimas décadas, la ciudad de México se ha transformado en una
urbe física y socialmente fragmentada que aloja a una sociedad cada vez
más polarizada y que se expresa espacialmente en una urbanización expansiva voraz y precaria, el vaciamiento de sus áreas centrales, la recuperación
selectiva del patrimonio edificado y un desarrollo urbano exclusivo. Algunos de los cambios ocurridos están directamente vinculados con la reforma
neoliberal del Estado mexicano, cuya máxima expresión es el Tratado de
Libre Comercio de Canadá, Estados Unidos y México (TLC). Sin embargo, otros cambios hunden sus raíces en procesos históricos nacionales
más amplios, como las relaciones de poder, el sistema político mexicano
(antes presidencialista y ahora con un sistema de partidos y franquicias
124
Un país de millonarios
Hace más de dos años, David Harvey nos preguntaba a los mexicanos qué
hicimos, a partir de la firma del TLC, para producir millones de pobres y
al millonario más rico del mundo. De acuerdo al CONEVAL (2009), en
2009 la pobreza patrimonial (carencia de recursos suficientes para satisfacer las necesidades básicas de alimento, vestido, vivienda, salud, transporte
y educación) alcanzó al 47,4% de la población, es decir, 49,2 millones
de mexicanos están sumidos en la pobreza en un entorno de inequidad y
de persistente disparidad de desarrollo entre regiones y grupos étnicos: la
décima parte de la población gana más de 40% de los ingresos totales y la
décima parte de la población más pobre obtiene solo el 1,1%. En números
duros, la pobreza se incrementó de 39,9 millones de pobres en 2000 a 49,2
millones en 2009. En alto contraste, de acuerdo a Forbes (2010), en octubre de 2010 México tenía al hombre más rico del mundo (Carlos Slim, con
53,5 mil millones de dólares) y a otros ocho millonarios que en conjunto
suman 90,3 mil millones de dólares (lo que equivale al 10% del PIB).
125
Víctor Delgadillo
Éxodo nacional
En 2007, el INEGI señalaba que 9,49 millones de mexicanos vivían en
Estados Unidos (el 9,1% de la población total). Por tratarse de una migración mayoritariamente ilegal, es muy difícil estimar el número de migrantes. Así, en los albores del siglo XXI, muchas familias mexicanas están
desmembradas en dos países. En esta relación profundamente asimétrica,
por ejemplo, el maíz de las tortillas que consume la mayoría de mexicanos
es producido en Estados Unidos, seguramente con mano de obra mexicana
que es muy barata por ser ilegal.
La modernización selectiva de la ciudad de México
En los últimos años, se ha efectuado un proceso de reestructuración urbana, a través de proyectos de gran dimensión, que ha conformado una
nueva geografía de múltiples centralidades. Se trata de un proceso de modernización que actúa en las áreas urbanas más rentables y contribuye a la
fragmentación de la ciudad y a profundizar la segregación socioespacial. A
manera de ejemplo, se puede señalar la construcción del conjunto Santa
Fe, el remozamiento de Paseo de la Reforma, los segundos pisos a la sección
poniente del anillo periférico (que benefician a la mayoría de autos pero a
la minoría de la población)1 o la cíclica recuperación del centro histórico.
El centro histórico de la ciudad de México: patrimonio de la humanidad y
negocio privado
Desde 1967 se han realizado seis programas de recuperación del centro
histórico de la ciudad de México, todos con grandes inversiones públicas
que rescatan, fundamentalmente, la misma zona:
1
El 80% de la población se traslada en el 17% del parque vehicular (transporte colectivo), mientras
que el 20% de la población lo hace en el 80% del parque vehicular (transporte privado).
126
Hábitat popular en la ciudad de México
1. El programa ¡Échame una manita! (1991-1994) revalorizó el distrito
de negocios2, promovió la incorporación del sector privado e incluyó la
reubicación del comercio ambulante en 28 plazas comerciales.
2. El Programa de Rescate del Centro Histórico (2002-2006) volvió a recuperar el territorio ya “rescatado” una década atrás y a reubicar en plazas comerciales a vendedores ambulantes. En ese proceso se incorporó
al inversionista más rico del país (aunque hay evidencias de que ocurrió
al revés: la inversión privada detonó la inversión pública). Los antagónicos gobiernos federal y local crearon un Consejo Consultivo para el
Rescate del Centro Histórico, el cual no incluyó a la población residente, ni a comerciantes e instituciones con presencia en esa zona, y que no
consultaba a nadie. Ahí se incluyó un programa de seguridad pública
que contó con la asesoría del ex alcalde de Nueva York, promotor de
la “cero tolerancia”. En el marco de las recomendaciones de Rudolph
Giuliani, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal emitió, el 31 de
mayo de 2004, una Ley de Cultura Cívica, la cual otorgó facultades al
gobierno local para desalojar de la calle las actividades informales y a
los sospechosos.
3. En el más reciente Programa de Recuperación del Centro Histórico
(2007-2010), este territorio se proyecta como sede de los festejos del
bicentenario de la independencia. Para ello se creó una Intendencia del
Centro Histórico y una Autoridad del Centro Histórico, encabezada
por una ex integrante de la Fundación Centro Histórico, propiedad de
Carlos Slim. Se planea construir un tranvía y la Plaza y Símbolo del Bicentenario de la Independencia. Asimismo, ya se ha reubicado a todos
los vendedores ambulantes del “Perímetro A” en 36 plazas comerciales,
para lo que el Gobierno del Distrito Federal destruyó siete edificios
catalogados como monumentos históricos.
Vistos en conjunto –las obras realizadas y las programadas–, es evidente
que los esfuerzos se concentran en el surponiente, donde el hombre más
rico de México ha comprado varios inmuebles a través de su inmobiliaria
2
Territorio delimitado por el Zócalo y La Alameda, y las calles Donceles y Venustiano Carranza.
127
Víctor Delgadillo
Hábitat popular en la ciudad de México
y su fundación, ambas llamadas Centro Histórico. Mientras tanto, en el
oriente y el norte solo hay intervenciones en algunas calles; se ha mejorado la infraestructura y se han realizado acciones de cosmética urbana que
remozan las fachadas, pero que no atienden los problemas y dinámicas
socioeconómicas que se efectúan en el interior de los edificios. Además, el
legado edificado aún se recupera para destinarlo a los servicios culturales y
turísticos, mientras que la problemática social y habitacional que subyace
en esos territorios todavía se omite –salvo en casos excepcionales–. Así,
está por verse cuál será la evolución del “rescate” de los barrios populares
habitados por población de bajos ingresos. ¿La recuperación trascenderá
del remozamiento de las fachadas de los edificios? ¿Se fortalecerá la función
habitacional, ampliamente desplazada por el comercio y las bodegas? ¿Se
mejorarán las condiciones físicas de la población residente o regresará la
buena clientela (turistas y nuevos residentes) para desplazar a la población
de bajos ingresos?
delegaciones registraron 442 506 residentes menos que en 1990, y las otras
ocho delegaciones registraron un incremento neto de 927 678 habitantes.
Tabla N.° 1
Crecimiento y distribución de la población de la zona metropolitana
del valle de México (1950-2005)
Entidades
Población absoluta
1950
1960
1970
1980
1990
1995
2000
2005
ZMVM
3 527 884
5 684 302
9 281 907
14 457 258
15 563 795
17 297 539
18 396,677
19 231 829
Distrito
Federal
3 050 442
4 870 876
6 874 165
8 831 079
8 235 744
8 489 007
8 605 239
8 720 916
472 346
807 389
2 399 039
5 609 725
7 297 758
8 769 175
9 745 094
10 454 340
5 096
6 037
8 703
16 454
30 293
39 357
46 344
56 573
58 municipios
del estado de
México
Tizayuca,
estado de
Hidalgo
Población relativa (%)
Ciudad de México: tendencias de poblamiento y vivienda
La ciudad de México es una urbe integrada por una mancha urbana más o
menos continúa que, desde la década de 1950, rebasa los límites políticoadministrativos de la capital mexicana. La ZMVM, integrada por 16 delegaciones políticas del Distrito Federal (DF), 58 municipios del estado de
México y un municipio del estado de Hidalgo, alojaba, en 2005, a 19,2
millones de habitantes, de los cuales menos de la mitad reside en el DF. La
capital del país es una entidad que, en términos demográficos, “casi ya no
crece”: entre 1990 y 2005 tuvo un incremento de 485 172 habitantes, muy
bajo si se lo compara con el ritmo de crecimiento de las décadas de 1940 a
1980. En cambio, entre 1990 y 2005, la ZMVM incrementó su población
en 3,9 millones de personas, al pasar de 15,5 a 19,1 millones de habitantes
(ver Tabla N.° 1).
En las últimas décadas se aminoró el ritmo de crecimiento del DF. Entre
1970 y 1980 se pasó de 2,45%, a 0,04% entre 2000 y 2005. Vale destacar la
distribución tan desigual de la población en el DF: entre 1990 y 2005, ocho
128
Distrito
Federal
86,5
85,7
74,1
61,1
52,9
49,1
46,8
45,3
58 municipios
estado de
México
13,4
14,2
25,8
38,8
46,9
50,7
53,0
54,4
Fuente: elaboración propia con base en datos del INEGI
Patrones de desarrollo urbano: despilfarro urbano y depredación
del medio ambiente
La distribución de la población y la vivienda presenta una doble dinámica
simultánea, complementaria y contradictoria, que ha contribuido a profundizar la segregación socioespacial.
129
Víctor Delgadillo
Despoblamiento y pérdida de vivienda de las áreas urbanas centrales3
Este proceso, iniciado en la década de 1950, alcanza ahora, en el siglo XXI,
dimensiones impresionantes: abarca a ocho delegaciones, los centros de
otras cuatro (antiguos pueblos absorbidos por el crecimiento de la ciudad,
donde funcionan las sedes de los gobiernos delegacionales) y seis municipios metropolitanos. La pérdida de población y vivienda se explica por diversas causas: la tercerización de la economía y los cambios en los usos del
suelo (de habitacional a comercial y de servicios), el deterioro acumulado y
la carencia de fuentes de financiamiento para el mantenimiento y la rehabilitación de los inmuebles, así como la política habitacional concentrada
exclusivamente en las periferias urbanas y en la obra nueva. Entre 2000 y
2005, gracias a la política habitacional y urbana, en el DF se frenó el ritmo
de despoblamiento de la ciudad central y se revirtió la tendencia de pérdida
de vivienda; pero el costo del suelo aumentó y la oferta de vivienda social
se redujo.
Expansión urbana periférica en dimensiones metropolitanas
La expansión se ha realizado fundamentalmente a través de los asentamientos populares que ocupaban distintos tipos de propiedad y suelos con
valor ecológico. Estos asentamientos carecían de estatus de ciudad (eran
irregulares), servicios, seguridad, equipamientos y accesibilidad, y a menudo se emplazaban en sitios no aptos para el desarrollo urbano (áreas
verdes, bosques o zonas agrícolas), o en lugares de riesgo (barrancas, cauces
de ríos, etcétera). En menor medida, la expansión urbana se realizó de manera planificada a través de los “fraccionamientos” de clase media y de los
conjuntos habitacionales de interés social, promovidos y ejecutados por el
Estado y la banca privada.
En los últimos años se continúan generando asentamientos populares,
pero de dimensiones menores a las de los que surgieron en las décadas de
3
Las áreas urbanas centrales no abarcan solamente las llamadas “delegaciones centrales”. La centralidad no es un atributo geográfico, sino funcional.
130
Hábitat popular en la ciudad de México
1960 y 1970, y siguen un patrón de relativa dispersión en el territorio. Por
otra parte, desde el año 2000 ha emergido una nueva ola de expansión
urbana, liderada por el sector privado que, en las periferias cada vez más
distantes de la ciudad, construye miles de viviendas, todas iguales y de
dimensiones cada vez más miserables. Estos artefactos habitacionales se
analizan en el siguiente apartado.
Una problemática habitacional compleja y diversa
La problemática habitacional de la ciudad de México se deriva de su historia reciente y antigua, de las políticas públicas (o la falta de ellas), de
la histórica inequidad social y de la actual transición demográfica. Datos
de 1990 (CONAPO, 1998) indicaban que el 15% de la población total del DF (1,2 millones de habitantes) vivía en conjuntos habitacionales,
mientras que el 46% (3,8 millones de habitantes), en colonias populares
de densidad baja, media o alta; el 13% (1,08 millones de habitantes), en
colonias populares de la ciudad central; y 7% (583 mil habitantes), en
pueblos conurbados. Vale destacar que en 2005 uno de cada cinco capitalinos (20,8% de la población) residía en Iztapalapa, la cual, junto con la
delegación Gustavo A. Madero, constituía el 34,56% de la población total.
La población del DF es muy diversa en términos sociales y culturales. En
2005, el 9,7% de los hogares estaba constituido por una sola persona, 7,1%
de la población era mayor de 65 años, 247 208 habitantes eran indígenas y
23% de los hogares tenía una jefatura femenina. En este sentido, se reconoce
que la imagen de la “tradicional familia mexicana” es cosa del pasado.
Políticas habitacionales diferenciadas y contradictorias
para la misma ciudad
La ZMVM es una entidad fragmentada en términos jurídico-políticos,
con serias deficiencias en materia de coordinación metropolitana. Desde
fines de la década de 1990, se aplican dos políticas habitacionales con dis131
Víctor Delgadillo
Hábitat popular en la ciudad de México
nueva6 y en el papel que la producción de vivienda tiene en la actividad
económica, pues la industria de la construcción desencadena la actividad de 37 ramas económicas, genera empleo, consume materiales de
construcción y activa el sector financiero. Es más una política económica que una política social.
tinto enfoque, las cuales han contribuido a profundizar las tendencias de
expansión urbana depredadora del medio ambiente y el vaciamiento y despilfarro de la ciudad construida.
Urbanización salvaje: la política federal
Dos procesos han contribuido a la creación de conjuntos de viviendas unifamiliares de dimensiones colosales en las desordenadas periferias metropolitanas:
1. Las reformas a la Constitución, que permitieron la incorporación al
mercado inmobiliario de tierras de propiedad social y con las que se
otorgaron nuevas atribuciones a los municipios, que, en el marco de
ningún proyecto de ciudad y sin coordinación metropolitana, tienen
facultades para realizar planes locales de desarrollo urbano y otorgar
licencias de construcción, lo que, además, incrementa sus magros ingresos económicos.
2. La política habitacional basada en el Consenso de Washington4, que
delegó la tarea de “solucionar” las necesidades habitacionales al libre
mercado. Como resultado de ello, los organismos públicos están incapacitados para regular la calidad de la vivienda, pues se transformaron
en entidades financieras y se eliminó su papel de constructores. La política habitacional atiende a una población que tiene un empleo formal
y puede acceder a una hipoteca para comprar una casa en propiedad
(con ingresos de cinco a diez veces el salario mínimo)5. Esta política
se centró, fundamentalmente, en la construcción masiva de vivienda
4
5
Para Ortiz (2008), este consenso se resume en el decálogo: disciplina fiscal, reordenamiento del
gasto público, reforma impositiva, liberalización de las tasas de interés y del comercio internacional, tasas de cambio competitivas, apertura a la inversión extranjera directa, privatización, desregulación y derechos de propiedad.
En concordancia con esta visión, la legislación en la materia define a la vivienda de interés popular
y a la vivienda de interés social como aquellas cuyo precio de venta al público es de 15 a 25 y de
hasta 15 salarios mínimos anuales vigentes, respectivamente. En moneda mexicana, estos montos
equivalen a 314,5 mil-524,3 mil pesos, o bien 25,1 mil-41,9 mil dólares.
132
En 2005, según Ortiz (2008), 1 200 constructoras privadas participaban
en el mercado habitacional, pero nueve de ellas concentraban el 25% de
la producción total y seis cotizaban en la bolsa de valores con altos rendimientos. Entre 2000 y 2006, los organismos públicos de vivienda (cuyos
fondos son sociales) otorgaron 4,14 millones de créditos para edificar 2,84
millones de viviendas, mejorar 1,01 millones de viviendas ya existentes e
iniciar la edificación de 227 297 viviendas más (Sandoval, 2009)7. Curiosamente, también en 2005, el INEGI reportó un parque habitacional
desocupado de 4 272 287 viviendas y 1 421 689 viviendas utilizadas de
manera temporal. En esta política, los subsidios al frente otorgados por el
Estado (815 mil entre 2000 y 2006, de acuerdo a la CONAVI, 2006) se
destinan al sector privado, para que los pobres puedan “resolver” sus necesidades de vivienda en el libre mercado.
El “milagro” neoliberal de la reproducción de vivienda y sus consecuencias
El mercado habitacional es incapaz de atender la necesidad de vivienda
de la población en situación de pobreza, que, para satisfacer sus necesidades habitacionales, recurre a la urbanización popular, con las condiciones de precariedad, hacinamiento, deterioro, vulnerabilidad y riesgo que
esta implica. Ortiz (2008) señala que esta política excluye al 52,12% de
la población que gana menos de cinco salarios mínimos. Asimismo, esta
política habitacional construye “vivienda” pero no ciudad. Maya (2005)
6
7
Hay otros programas de vivienda destinados a las zonas urbanas y rurales llamados “pies de casa”,
vivienda evolutiva, mejoramiento, adquisición de vivienda existente, etcétera.
Entre 2000 y 2005, el parque habitacional del país se incrementó en 2 493 122 viviendas, al pasar
de 21 513 235 a 24 006 357 viviendas habitadas.
133
Víctor Delgadillo
Hábitat popular en la ciudad de México
presenta algunos ejemplos de estas colosales urbanizaciones: entre 1992 y
2002 se edificaron 68 625 viviendas en ocho conjuntos habitacionales en
el municipio de Ixtapaluca. Así, un municipio que en 1980 tenía 77 862
habitantes alcanzó los 297 570 habitantes en el 2000, y 429 033 en 2005.
Uribe (2006) –citado en Duhau (2008)– señala que entre 1994 y 2005 se
autorizó la construcción de 384 561 viviendas nuevas en veinte municipios
del estado de México.
Esta producción habitacional supuestamente mejora las condiciones de
vida de los beneficiarios, algo muy cuestionable dadas las dimensiones y
la ubicación de las nuevas viviendas. El modelo “chileno” realizado “a la
mexicana”, evaluado como “exitoso” en función de la producción habitacional masiva y la “efectividad” del mercado inmobiliario, se basa en
el principio de una urbanización extensiva altamente segregada. Así, los
enormes conjuntos con miles de viviendas cada vez más pequeñas son un
negocio privado de alta rentabilidad, financiado con los fondos sociales de
los organismos públicos de vivienda, lo cual genera altos costos sociales
para quienes los habitan y enormes repercusiones para las ciudades y los
territorios vecinos. Por lo general, estos programas de vivienda:
negociaciones con municipios, deciden la ubicación y el diseño de esos
artefactos habitacionales; y
t constituyen una nueva forma de exclusión social, pues contribuyen a la
formación de guetos propensos a la generación de conflictos y resentimientos sociales por estar alejados de las ciudades y carecer de servicios
y equipamientos comunitarios. Jordi Borja (2008) ha señalado que esos
lugares son propicios para el surgimiento de organizaciones como Sendero Luminoso.
t se ubican en periferias lejanas, donde el suelo es barato, y obligan a sus
residentes a realizar grandes traslados para acceder al trabajo, los servicios y los equipamientos;
t tienen impactos negativos en los territorios donde se ubican y en la
infraestructura de los asentamientos vecinos (agua, drenaje). Además
de que saturan las vialidades regionales, que no han sido diseñadas para
grandes flujos vehiculares;
t se integran con viviendas estandarizadas de dimensiones infames (cuarenta a 25 m2), en lotes muy pequeños que se reproducen miles de
veces, lo que limita las posibilidades de ampliación para responder a la
evolución de las familias;
t no se diseñan en el marco de un plan municipal ni se planifican en
el ámbito urbano o regional. En la práctica, el Estado abdicó de su
responsabilidad de ordenar el desarrollo urbano y la cedió a los desarrolladores inmobiliarios, quienes, en función de criterios pragmáticos y
134
La política habitacional local: crecer sobre la ciudad existente
El gobierno del DF impulsa, desde 1998, desde que se conquistó la elección democrática de un gobierno local autónomo, una política habitacional destinada a la población no asalariada (sin empleo formal) de bajos
ingresos. Lo que consigue a través de dos programas fundamentales: el mejoramiento de la vivienda popular existente y la construcción de vivienda
nueva en conjuntos habitacionales. Desde 2001 hasta la fecha, cada programa ha realizado 166 214 y 47 696 acciones de mejoramiento y construcción de vivienda nueva, respectivamente.
La redensificación de la ciudad central y el mejoramiento del parque habitacional existente
Entre 2000 y 2006, el gobierno local impulsó una política restrictiva de
desarrollo urbano que prohibía la edificación de vivienda nueva en nueve de
las 16 delegaciones políticas del DF, y solo la permitía en cuatro delegaciones
centrales (donde se perdieron 1,2 millones de residentes entre 1970 y 2000).
El propósito de esta medida era evitar el crecimiento desordenado de la mancha urbana y la pérdida de suelo ecológico (bosques y áreas verdes donde se
recargan los acuíferos y se produce oxígeno) a causa de la expansión urbana,
así como repoblar el centro de la ciudad. En este período se construyeron
33 497 viviendas nuevas en conjuntos habitacionales de diversa magnitud.
135
Víctor Delgadillo
Hábitat popular en la ciudad de México
Esta política urbana y habitacional afectó a la vivienda de interés social y, en general, a todo el mercado habitacional, pues obligó a los constructores privados a edificar viviendas solo en las cuatro delegaciones
centrales. Así, el sector público y el privado se pusieron a competir por
un suelo escaso para construir para sus respectivas clientelas, con el consecuente incremento de los valores del suelo, de las rentas urbanas y del
costo de la vivienda. Entre las principales críticas a esta política destacan
las que señalan que esta generó lo que quería combatir: la expansión urbana. La clase media baja y los pobres de la ciudad, así como las constructoras privadas, se desplazaron hacia las periferias metropolitanas, donde
la vivienda y el suelo eran más baratos. Esta política fue abandonada por
las actuales autoridades que gobiernan el DF desde diciembre de 2006.
Actualmente, es posible edificar vivienda en toda la ciudad, es decir, en
toda el área urbana del DF, de acuerdo a lo establecido en los programas
de desarrollo urbano, que junto con la respectiva ley constituyen el
marco jurídico vigente.
Por su parte, el Programa de Mejoramiento de Vivienda en Lote Familiar constituye una política pública que reconoce el esfuerzo y la capacidad constructora de la gente, pero también que la vivienda popular
autoproducida no está concluida, que presenta precariedad y deficiencias
constructivas, higiénicas y de habitabilidad, así como carencia de servicios, infraestructura, equipamiento de barrio y espacios públicos para el
encuentro e intercambio de los distintos grupos sociales, el descanso y el
ocio de los ciudadanos. Este programa, a través de créditos pequeños, adecuados a la capacidad de pago de la población, contribuye a mejorar las
condiciones de habitabilidad de las familias de bajos ingresos y financia la
construcción de baños, cuartos, cocinas, locales comerciales y de servicios,
o la edificación de una vivienda nueva sobre la existente.
Unidades Habitacionales y del Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial. Ambos con buenas intenciones, magros recursos y alcances limitados.
El primero otorga hasta 400 pesos por vivienda en conjuntos habitacionales con más de 25 viviendas, y condiciona la entrega de los recursos
a la realización de juntas vecinales y de un ejercicio de “presupuesto participativo”. Con los magros recursos, la población, en el mejor de los casos,
puede cambiar los tanques para almacenar el agua, construir una cisterna o
realizar mejoras menores (como impermeabilizar las azoteas).
El segundo aporta recursos para pintar las fachadas o remozar áreas
verdes y/o comunitarias. En 2007 se realizaron 49 programas de mejoramiento barrial, de los cuales 28 son de imagen urbana, diez de rehabilitación y construcción de centros comunitarios, cinco de plazas y jardines
públicos, dos de construcción de auditorios y cuatro de obras de infraestructura. En ambos casos, otras necesidades apremiantes y problemas más
sentidos, como la inseguridad pública, el desempleo y la pobreza, se dejan
de lado.
De la vivienda al barrio
Desde el año 2000, el gobierno del DF comenzó a impulsar políticas de mejoramiento del entorno urbano a través del Programa de Mejoramiento de
136
De la segregación socioespacial a la ruptura del tejido urbano y social
Los cambios socioeconómicos, políticos y urbanos realizados en las últimas décadas han conducido a la formación de una ciudad excluyente y
exclusiva para la población de elevados ingresos y la inversión privada8. El
vaciamiento y la tercerización de la ciudad central, así como la expansión
urbana periférica, son procesos derivados del binomio mercado inmobiliario y políticas públicas/ausencia de regulación del Estado.
t En las áreas urbanas centrales, el incremento de las rentas del suelo (generada por la inversión pública y las políticas de modernización y rescate selectivo del patrimonio) expulsa a la población de menores ingresos
y a las actividades menos rentables. Esta ciudad tan cara es incapaz de
retener a sus jóvenes y a los nuevos hogares que se forman.
8
Sin embargo, se debe reconocer que la segregación socioespacial de la urbe es una herencia colonial
y una constante histórica que no es exclusiva de la era neoliberal.
137
Víctor Delgadillo
Hábitat popular en la ciudad de México
t La expansión urbana periférica, liderada por el mercado inmobiliario y
la política habitacional neoliberal, constituye un urbanismo “cowboy”
que conquista y coloniza tierras consideradas “vírgenes”, y condena a
gruesos grupos de población a residir en viviendas de dimensiones infames, alejadas de las ciudades, las fuentes de empleo, los servicios y los
equipamientos urbanos.
En un contexto de fuerte polarización social y económica, y de incremento de la inseguridad pública, la formación de una “ciudad propia y
aislada” para la población de mayores ingresos, hecha de islas localizadas
en diversos territorios con acceso reservado, no resulta extraña. En resumen, asistimos a la producción de un conjunto de artefactos urbanos para
distintos estratos socioeconómicos que no “construyen ciudad” sino que
contribuyen a forjar un territorio fragmentado, selectivo e individualizado.
La ciudad de los espacios públicos se ha replegado en enclaves protegidos
y de acceso restringido.
Aquí vale añadir que el hecho de que la lógica del mercado inmobiliario
(de suelo y vivienda) produzca la segregación socioespacial y funcional de
la ciudad no solo es conocido, sino hasta predecible. Sin embargo, la ciudad es, por definición, un espacio público y colectivo construido por todos
los habitantes de la misma (legales, ilegales y flotantes) a lo largo de la
historia, y por ello su aprovechamiento y usufructo son de interés público
y colectivo. Un Gobierno responsable debería garantizar el uso y el disfrute
de la ciudad para todos sus ciudadanos.
Así, la política habitacional federal es doblemente excluyente, pues además
de que la población vive alejada de la ciudad, más de la mitad (la población
pobre) no puede acceder al mercado habitacional formal. Esta porción
recurre a la conocida urbanización popular en las periferias urbanas. Las
familias habitan durante años o décadas en un parque habitacional inconcluso, precario y a menudo en situación de riesgo.
Por su parte, la política habitacional del gobierno del DF es muy limitada
para confrontar las tendencias de fragmentación urbana. Se puede afirmar
que estas políticas con nobles propósitos han contribuido a profundizar la
segregación socioespacial de la ciudad porque se encuentran muy limitadas
para imponer al sector privado un uso social del suelo, lo cual no pelea con
los negocios privados. En efecto, la política habitacional local solo actúa en
aquellos terrenos donde el suelo es barato, sea porque ya pertenece a las familias de bajos ingresos (programa de mejoramiento de vivienda) o porque se
encuentra habitado y en ruinas, y esto no es atractivo para el sector privado.
Asimismo, las recientes políticas de mejoramiento de barrios y unidades habitacionales implican acciones demasiado puntuales y no alcanzan para revertir los patrones de segregación socioespacial ni para atender problemáticas
barriales más fuertes como la inseguridad pública y el desempleo.
De manera simultánea (y divorciada) a la política habitacional, el Gobierno del DF impulsa la modernización selectiva de la ciudad y su patrimonio histórico bajo un lema que habla de un “desarrollo urbano sustentable, equitativo y competitivo”. Se trata de una política que mejora el
funcionamiento de territorios rentables para el capital y otorga un poco de
circo (a falta de pan) a la población de bajos ingresos: ciclo-pistas, playas
urbanas y toda una parafernalia de actividades “culturales” que parecen
constituir una agenda pública latinoamericana.
138
Conclusiones: los grandes desafíos
Los desafíos para la gestión urbana en una ciudad de más de 19 millones
de habitantes son colosales, sobre todo si se parte del reconocimiento de
que se trata de una megaciudad jurídica y políticamente fragmentada en 75
unidades político-administrativas, regidas por distintos niveles de gobierno,
con distintas atribuciones sobre el territorio, y diferentes partidos políticos.
Una ciudad sin posibilidad de crecimiento expansivo
A diferencia de muchas ciudades, estados y municipios del país, el DF no
tiene posibilidad alguna de crecer y desarrollarse de manera expansiva en el
territorio. Esta situación se ha determinado por dos condiciones:
139
Víctor Delgadillo
Hábitat popular en la ciudad de México
1. El impresionante proceso de urbanización realizado en el siglo XX
(en 1900 el DF contaba con 344 721 habitantes; y en 2005, con 8,7
millones).
2. El frágil equilibrio ecológico de la demarcación (y en general de la
cuenca del valle de México), que obligó a las autoridades a establecer,
desde fines de la década de 1980, una normatividad urbano-ambiental
que prohíbe expresamente urbanizar las áreas de conservación ecológica. Por tanto, las necesidades de espacio para vivienda y otros usos se
deben resolver en la ciudad existente.
otro, contribuyen a mejorar las condiciones de habitabilidad de las familias
de bajos ingresos. Es fundamental ampliar la escala de los programas de
mejoramiento habitacional y aplicarlos –con diferentes modalidades– en
los centros, barrios y pueblos históricos de la ciudad de México.
Una ciudad donde más del 70% de la población está excluido
del mercado formal de suelo y habitacional
La mayoría de habitantes de la capital, como el resto de la población del
país, es de bajos ingresos, pero la vivienda, bien de primera necesidad y
derecho humano reconocido, es muy cara. Así, uno de los mayores desafíos
de las políticas públicas es superar la brecha que existe entre el costo de
la producción de la vivienda y los ingresos de la población que demanda
alojamiento. En este sentido, es fundamental establecer mecanismos incluyentes de financiamiento de vivienda para los sectores de bajos recursos de
la población.
Un parque habitacional construido o mejorado por la población
de bajos ingresos
Cualquier diagnóstico y política habitacional debe considerar necesariamente que el parque habitacional autoproducido por la población es un
hecho irreversible y que, lejos de ser considerado una anomalía (como ocurrió en el pasado), demuestra la capacidad y creatividad de la población
para solucionar su necesidad de vivienda. Los innovadores programas de
mejoramiento de vivienda que se aplican en el DF desde 1998, por un
lado, son un reconocimiento a la capacidad constructora de la gente, y por
140
Nuevas formas de actuación
La política pública debe contribuir a revertir la segregación socioespacial
extrema y evitar los procesos de “gentrificación” y “guetización”. En este
sentido, las nuevas políticas habitacionales deben traspasar los límites de
las paredes de la vivienda para incidir en el barrio y contribuir a la construcción y mejoramiento de la ciudad. La política habitacional debe estar
acompañada del mejoramiento del barrio y, en general, de políticas sociales
y económicas dirigidas, fundamentalmente, a la población residente. Se
debe, asimismo, impulsar la mezcla de actividades y usos del suelo en los
inmuebles: los edificios y conjuntos habitacionales deben aprovechar las
plantas bajas y los frentes de fachada para incluir comercios y servicios
compatibles con la función habitacional y generar economía de barrio,
mezclando financiamiento y subsidio.
Para ello, se requieren nuevas formas de la acción pública y la actualización del marco jurídico vigente, para imponer al sector privado un conjunto de reajustes que recuperen las plusvalías y repartan las rentas urbanas. Así, los desarrollos inmobiliarios para servicios y comercios deberían
incluir, como obligación, la edificación de un determinado número de
viviendas y de vivienda social (ello permitiría la mezcla de estratos socioeconómicos y el cruce de financiamiento y subsidios). Se trata de la búsqueda de un desarrollo urbano equilibrado y compensatorio de los costos y
beneficios de la ciudad, un bien colectivo producido en el transcurso de la
historia por generaciones de ciudadanos9.
9
En Brasil, una verdadera reforma urbana, consignada por el Parlamento Federal en el Estatuto
da Cidade, instituyó como requisito obligatorio la generación de un determinado porcentaje de
vivienda social en todo desarrollo inmobiliario habitacional y mixto.
141
Víctor Delgadillo
Recuperar la ciudad
Un proyecto urbano debería recuperar el sentido original del concepto
ciudad en el mundo latino: diversidad sociocultural, respeto y tolerancia,
espacio público, conquista de los derechos humanos (no hay que olvidar
que el concepto de ciudadanía surgió en las ciudades y se universalizó desde allí a todos los ámbitos territoriales). El objetivo fundamental de la ciudad, territorio de las libertades humanas por excelencia, es integrar a todos
los habitantes en igualdad de circunstancias. En este sentido, una ciudad
debería garantizar que todos sus habitantes circulen y accedan libremente
al espacio público, al suelo y a los servicios urbanos, así como a la infraestructura, los equipamientos comunitarios y demás recursos urbanos. En
otras palabras, una ciudad debería garantizar el bienestar colectivo.
Hábitat popular en la ciudad de México
––––––– (2007). Agenda estadística de los Estados Unidos Mexicanos. México DF: INEGI.
Maya, Esther y Jesús Cervantes (Coords.) (2005). La producción de vivienda del sector privado y su problemática en el municipio de Ixtapaluca.
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México DF: INEGI.
142
143
Programas de vivienda mínima:
¿factor de inclusión social o
reproducción de la exclusión?
Los programas de vivienda en
El Salvador
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto*
Resumen
La acelerada urbanización latinoamericana presenta retos a la gestión urbana que se profundizan en
países con alta concentración de la población en una sola área central. En el Salvador –país representativo de esta situación–, uno de los retos urbanos más grandes es reducir el déficit habitacional
cualitativo y eliminar la consecuente exclusión social en la que viven miles de familias en el área metropolitana de San Salvador. Históricamente, se han creado programas, proyectos e instituciones para
solventar esta demanda, pero éstos no han abordado el análisis del mercado de suelo en conjunto con
el mercado de vivienda. Éste y otros aspectos han generado una dinámica que no ha logrado cubrir el
déficit existente y ha provocado que los apoyos, diseñados en principio para los grupos de más bajos
ingresos, hayan sido usados en su mayoría por familias en condiciones económicas relativamente mejores, vulnerando así la posibilidad de mejorar la condición de excluidos de una alta proporción de la
población de la mentada área metropolitana.
Palabras clave: mercado de suelo, exclusión, pobreza, ingreso, programas de vivienda, déficit cualitativo.
Abstract
The accelerated urbanization process in Latin America presents challenges to urban management that
deepens in countries with high population concentration in one central area. In El Salvador, which is
a representative example of this situation, one of the largest urban challenges is to reduce the qualitative housing deficit and to eliminate the social exclusion in which thousands of families of the San
Salvador’s metropolitan area live. Historically, the government has created programs, projects and institutions to address this problem, but those interventions have not tackled the analysis of land market
in conjunction with the housing market. This approach and other issues have created a situation that
has prevented the coverage of the existing deficits, moreover it has prevented that low income families
have access to the subsidies and loans created with the programs. Thus, the possibility of reducing the
exclusion of a large portion of the population in the mentioned metropolitan area has been reduced.
Keywords: land market, exclusion, poverty, income, housing programs, qualitative deficit.
*
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).
145
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Introducción
Programas de vivienda mínima
Usualmente, la vivienda se considera como mercancía, y ciertamente no se
podría calificar de otra manera; en primer lugar, porque es resultado del trabajo humano, y en segundo lugar, independientemente del tipo de vivienda,
porque esta llega al mercado para ofrecerse y venderse (Montoya, 1997).
Toda vivienda posee al menos dos componentes que determinan su precio: la construcción y el suelo. El primero se considera con base en el costo
de producción. Sin embargo, cuando se analiza la formación del precio del
suelo, se observa que este no necesariamente tiene un costo de producción.
Esto es así porque, para el caso salvadoreño, el suelo no es un suelo servido.
Retomando la definición de mercancía antes mencionada, nos enfrentamos
a un suelo que no puede considerarse mercancía porque, a pesar de que se
permuta en un mercado por un precio determinado, no es producto de ningún esfuerzo humano, sino, más bien, un regalo brindado por la naturaleza.
Lungo (2001) enuncia que la vivienda está caracterizada por su vínculo
con un bien que no es susceptible de ser reproducido a voluntad: la tierra. Por tanto, es vital retomar el comportamiento y funcionamiento del
mercado del suelo si se pretende analizar cualquier situación de vivienda.
Partiendo de lo expuesto por el autor, no trataremos únicamente de determinar la cantidad de familias en asentamientos ilegales o informales que
se ven excluidos de los programas y las políticas en El Salvador, ya que un
análisis de este tipo conllevaría solamente a proponer soluciones de tipo legalización/regularización de asentamientos, sin llegar a una solución integral de la problemática de la exclusión social manifestada en la precariedad
de las condiciones habitacionales.
En El Salvador, la mayor parte del suelo, tanto el que se intercambia
en el sector formal como aquel que se intercambia en el sector informal,
carece de servicios. El costo de introducción de estos generalmente es asumido por quien adquiere la vivienda o el suelo. Esto quiere decir que se
puede tener acceso a una vivienda adecuada siempre y cuando se tenga la
capacidad de pago no solo del terreno, sino también de la introducción de
servicios. Por otra parte, con la desregularización de los mercados durante
la década del noventa se inició un proceso por el cual el acceso a vivienda
digna sería un nuevo reto para las familias, pero también para el Estado.
Lo anterior es el resultado de, al menos, dos aspectos: en primer lugar,
la eliminación de las instituciones gubernamentales como el Instituto de
Vivienda Urbana (IVU), con lo que se disminuyó de manera drástica la
construcción de vivienda de interés social; y un segundo aspecto se relaciona con la abolición del impuesto al patrimonio, acción emprendida a
inicios de la década del noventa. En vista de que con esto se disminuía la
cantidad de ingresos corrientes, se propuso la implementación del impuesto predial, pero este no se ha incorporado a la estructura fiscal salvadoreña
hasta el día de hoy. En otras palabras, se ha desregulado también el mercado de suelo, y con ello se ha iniciado un proceso de especulación que ha
provocado un incremento de precios.
La especulación se debe a la naturaleza del suelo como bien, que es relativamente escaso, especialmente si tomamos en cuenta la concentración
de la población en las áreas urbanas (cerca de dos millones de habitantes
146
147
Al inicio de este nuevo milenio, el Programa de Desarrollo de la Naciones Unidas estima, en su segundo informe de Desarrollo Humano para
Centroamérica, que en países como El Salvador el 55% de la población
ya habita en zonas urbanas. En este caso específico, además, ocurre que el
área metropolitana de San Salvador (AMSS) alberga al 48,1% del total de
la población urbana del país (PNUD, 2003). Estos datos concuerdan con
las estadísticas presentadas en el VI censo de población y el V de vivienda
de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) para 2007.
Esta situación muestra la necesidad de un estudio integral en relación
a las condiciones habitacionales de los pobladores del área metropolitana
de San Salvador. Se busca vincular el análisis de las políticas, programas e
instituciones relacionadas al sector vivienda con su capacidad de generar
procesos inclusivos en el área de mayor población urbana de El Salvador.
Marco de análisis
El mercado de vivienda y suelo
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
en la AMSS), lo cual da como resultado una demanda inelástica. Sin un
sustituto cercano, la demanda de este bien es poco sensible a los cambios
en los precios.
Al no existir mecanismos de regulación en este mercado, los precios se
irán incrementando, y, por ende, los ingresos de los oferentes se elevarán.
Siguiendo a Topalov (1979), se tiene, entonces, que “el precio del terreno
es el precio de una mercancía sin valor”. Dicho de otra forma, la tierra
tiene un precio, mas no un valor. Por lo tanto, el precio del suelo vendrá
dado por el costo de oportunidad que representa la venta del suelo para
su propietario, quien sopesa la cantidad de renta que dejará de percibir en
el futuro por el inmueble vendido, lo cual quiere decir que el inmueble
es tomado como un activo capitalizable. Esto, además, está influido por
las características de ubicación y territorialidad irreproducibles que dicho
terreno posea.
En este sentido, diversas corrientes de pensamiento económico han
enunciado que el mercado de tierra no se corresponde con el modelo competitivo de información perfecta y de gran cantidad de oferentes que no
tienen incidencia individual sobre el precio del bien que poseen (o venden). Esto se cumple especialmente en el mercado de suelo en general,
pero particularmente en el de suelo urbano.
Diagrama N.° 1
La vivienda y la formación de su precio
Construcción
Mercado
desregularizado
Vivienda
Incremento
del precio
Suelo
Demanda
inelástica
Fuente: elaboración propia
148
Programas de vivienda mínima
El mercado de trabajo
Por otra parte, el mercado de trabajo también ha sufrido el proceso de desregularización, lo que genera un deterioro de las condiciones de vida de los
trabajadores a causa de una disminución de los salarios reales y la flexibilidad laboral (que conlleva a una nula seguridad social), entre otras cosas.
Al tomar en cuenta la contracción de los salarios reales, se observa que la
capacidad adquisitiva de los salvadoreños se ha deteriorado de manera constante, lo que arriesga la capacidad de reproducción de la fuerza de trabajo.
Cabe mencionar que la fuerza de trabajo, como cualquier mercancía,
posee valor, y que esta se define de forma directa como la suma de las
mercancías necesarias para su producción y reproducción. El valor de la
fuerza de trabajo (es decir, sus posibilidades de reproducción), debería,
entonces, ser cubierto por su salario, pero en El Salvador se observa un
proceso de sobreexplotación. En otras palabras, la población trabajadora
de El Salvador es, en términos generales, remunerada por debajo del valor
de su fuerza de trabajo.
Por ejemplo, en el Código de Trabajo vigente en el país se enuncia que
el salario se determinará de acuerdo al costo de vida, que a su vez es medido
con base en el costo de una canasta de bienes. Por tanto, el salario debería
cubrir las necesidades de reproducción de una familia típica del área urbana, pues en el código se establece que el salario no solo debe cubrir necesidades alimenticias, sino también las de vestido, vivienda, recreación, etc.
para una familia promedio (artículos 145 y 146 del Código de Trabajo).
En este sentido, es necesario destacar que el costo de la canasta de mercado ha aumentado de 500 a cerca de 800 dólares en la década 1998-2008.
Por su parte, los salarios nominales también han aumentado: para 1998,
el salario nominal promedio del país era de $224,93, y una década después era de $266,11; es decir, se incrementó en $41,18 en el transcurso
de una década (DIGESTYC, 2008). Estos datos muestran un deterioro de
las condiciones de vida de los trabajadores promedio, ya que el salario no
cubre el costo de la canasta de mercado en la cual se incluye la vivienda.
De ahí que sea necesaria la intervención estatal para solventar esta carencia
de los hogares.
149
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Programas de vivienda mínima
Debe acotarse que gran parte de la población salvadoreña no se encuentra dentro del “sector formal” de la economía, lo que quiere decir que
no se trata de personas asalariadas. Esta parte de la población económicamente activa (PEA) se ve forzada a integrarse al sector informal, del cual se
afirma que se encuentra subsumido de forma indirecta (Montoya, 1997).
En otras palabras, sin encontrarse ligados al sector capitalista por una relación salarial, se observa que estas personas mantienen la conexión con este
mediante otros tipos de relaciones no salariales. La no cobertura del valor
de la fuerza de trabajo provoca, entonces, que los trabajadores procedan a
otros mecanismos para solventar sus necesidades, lo cual explica el surgimiento del sector informal urbano, que es el que abre las puertas a toda la
población trabajadora incapaz de insertarse en las formas de producción
capitalista.
El mercado de trabajo en El Salvador, como en muchos países de Latinoamérica, se caracteriza por que alrededor de la mitad de la PEA se inserta
en el sector informal urbano, lo que implica que la gente trabaja a cambio
de remuneraciones que están por debajo del salario mínimo establecido,
sin las mínimas condiciones de seguridad laboral y social, con incapacidad
de mantener ingresos permanentes y, por lo tanto, marginada de posibles
créditos para acceder a una vivienda.
Así, tenemos a cerca del cincuenta por ciento de la PEA subsumido
directamente al capital, pero con su fuerza de trabajo pagada por debajo
de su valor, y a otra parte subsumida indirectamente al capital. A la vez, el
mercado de suelo desregularizado da lugar al incremento de los precios del
suelo y, por tanto, a un aumento de los precios de la vivienda.
Diagrama N.° 2
La mercancía fuerza de trabajo y la mercancía vivienda
150
Valor de la fuerza
de trabajo
Suma de las
mercancías necesarias
para su producción y
reproducción:
Salario
· Alimentación
· Vivienda
· Educación
· Recreación
· Otros
Fuente: elaboración propia
Dado que las familias (sometidas directa o indirectamente al capital) cuentan con ingresos muy bajos, es evidente que buscarán la forma de solventar
sus diversas necesidades mediante otros mecanismos. Para el caso de la vivienda, buscarán establecerse en espacios cercanos a las fuentes de empleo,
con lo cual se observa un crecimiento exponencial de la población dentro
de las zonas urbanas (donde resulta más fácil insertarse en alguna actividad
económica). Así, se ocupan espacios en la ciudad o en sus perímetros, donde, aunque se esté excluido de la ciudad, se está habitando en ella.
Se pueden diferenciar tres situaciones al respecto. En primer lugar, el caso
de los trabajadores capaces de adquirir una vivienda en el sector formal. Estas
familias adquieren una mercancía, una vivienda situada, por lo general, dentro del límite de la ciudad, construida con materiales adecuados y cercana a
los centros de trabajo, estudio, salud, recreación y demás; en otras palabras,
en esta situación existe una cobertura tal del valor de la fuerza de trabajo que
sus beneficiaros pueden solventar su necesidad de vivienda. En segundo lugar, existen las familias subsumidas directamente al capital, remuneradas por
debajo del valor de la fuerza de trabajo, por lo que no son capaces de adquirir
la mercancía vivienda y no tienen más opción que asentarse en terrenos baldíos o en viviendas inadecuadas. Y en el tercer caso se ubican las familias no
insertas dentro del sector formal de la economía (subempleados y familiares
no remunerados, entre otros), que son incapaces de acceder a una vivienda
digna por la falta de documentación que respalde sus ingresos.
151
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Programas de vivienda mínima
Las condiciones iniciales de los asentamientos informales ciertamente
representan menores costos para las familias, pues no se ven forzadas a
asumir todos los gastos iniciales que implicaría la compra de una vivienda
dentro del mercado formal de vivienda. En la informalidad, sin embargo,
además de los inconvenientes iniciales derivados de asentarse en un área
nueva, las familias se enfrentan a otros problemas, como el reconocimiento
del sitio como propiedad, la construcción del hábitat y la introducción
de servicios. Esto quiere decir que, aunque las familias ubicadas en los
asentamientos informales urbanos cubran un menor costo de instalación,
a lo largo de su permanencia en esos espacios tendrán que asumir un gasto
mayor en comparación a los que enfrentan las familias que logran acceder
a una vivienda dentro del mercado formal.
De esta manera se determina que parte de la fuerza de trabajo cubre su
necesidad de alojamiento con la adquisición de una vivienda en el mercado, mientras que otras familias dan cobertura a su necesidad de vivienda al
asentarse en suelos que deberán adquirir a un precio en el mercado, pero que
ciertamente no son una mercancía, sino bienes brindados por la naturaleza.
Finalmente, se considera oportuno exponer lo que para efectos de este
análisis se considera exclusión. Esta se define como la imposibilidad de
ejecución de los derechos de las familias en el ámbito urbano, derechos
que incluyen acceso a vivienda digna, empleo, educación, etc. y que están
presentes en el marco legal del país, tanto en la Constitución como en el
Código de Trabajo. Además, entendemos por exclusión social la acumulación y combinación de factores de desventaja vinculados a aspectos de la
vida personal, social, cultural y política de los individuos (Subirats, 2006,
citado en FUNDASAL – PNUD, 2009). Por tanto, la exclusión social
va más allá de los indicadores de acceso a servicios, empleo y cobertura
social, e impacta la forma y el nivel al que se vive la ciudad y se ejerce la
ciudadanía, con énfasis en la exclusión urbana, que pone de manifiesto la
realidad paradójica de conformar una ciudad sin estar incluido en ella por
encontrarse en una situación de invisibilización y negación (FUNDASAL
– PNUD, 2009).
De acuerdo al mapa de pobreza urbana y exclusión social, uno de los
criterios que determinan la situación de pobreza de una familia urbana es
la cobertura de las necesidades básicas, la cual se mide por el método de las
necesidades básicas insatisfechas (NBI). Este indicador amplía la visión de
pobreza medida por ingreso al considerar la adecuación de la vivienda al
tamaño de la familia, los materiales que la conforman (considerando piso,
pared y techo), así como el acceso a infraestructura doméstica adecuada y
a servicios educativos. La pobreza urbana es entendida como una forma
de exclusión social y, por tanto, supera la carencia de ingresos monetarios
abarcando otras privaciones estimadas por las NBI. Se ha calculado que el
57,2% del total de hogares urbanos presenta al menos una NBI. Además,
el 24% obtiene ingresos por debajo de la línea de pobreza, a la vez que
presenta al menos una NBI, con lo cual estas personas se catalogan como
pobres crónicos (FLACSO, MINEC y PNUD, 2010). Con respecto a la
infraestructura doméstica, el 84,9% de los hogares en pobreza crónica carece de uno o más de los siguientes servicios: alcantarillado, agua potable
y letrina o inodoro. Asimismo, el 13,3% de los hogares en esta misma
categoría habita en viviendas construidas con materiales inadecuados. En
contraste, se encuentra que el 37% de hogares urbanos cuenta con un ingreso superior a la línea de pobreza y no se ve afectado por ninguna NBI
(FLACSO, MINEC y PNUD, 2010). Este contraste ha de servir como
punto de partida para mostrar los diferentes niveles de acceso a la ciudad y
de satisfacción de necesidades en un mismo país, centrando la atención, de
aquí en adelante, en el área metropolitana de San Salvador.
152
153
El rol del Estado
Aunque ya se ha mencionado la intervención estatal mediante mecanismos de regularización del mercado del suelo, existen otras formas de participación del Estado en el sector vivienda. El tipo de intervención está
directamente relacionado con el modelo económico implementado. Como
ejemplo, podemos observar la intervención del Estado en la economía social de mercado a través de la construcción de viviendas para las familias
que las habían perdido a causa de la Segunda Guerra Mundial. En este
marco, “en el espacio de seis años, se construyeron 2,4 millones de vivien-
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Programas de vivienda mínima
das subsidiadas con fondos públicos y se apoyó el programa de vivienda
propia” (Ibisate, 2005). Esto nos permite ver que la intervención estatal,
en menor o mayor medida, permite cubrir el valor de la fuerza de trabajo
mediante el gasto público.
no la tienen, lo que, en términos cuantitativos, significa 60 888 casos. En
los municipios antes mencionados, 11 115 familias no poseen viviendas, lo
cual representa un 3% del total de hogares residentes en el AMSS.
Por otro lado, es necesario tomar en cuenta, para el diagnóstico de la
situación actual, el déficit habitacional cualitativo, que tiende a ser más
profundo que el déficit cuantitativo. El primero se define como la carencia
de las condiciones adecuadas tanto en materiales de construcción como en
acceso a servicios. Con respecto a los primeros, se consideran los siguientes
elementos como componentes de una vivienda adecuada:
Diagnóstico del déficit cuantitativo y cualitativo en el área metropolitana
de San Salvador (AMSS)
Con base en el VI censo de población y el V de vivienda (DIGESTYC,
2007) se mostró la situación habitacional en El Salvador, y se identificó
que, para el año 2007, el número de familias residentes dentro del territorio nacional llegaba a 1 406 485, concentrándose el 40% de esta población
en los departamentos de San Salvador y La Libertad. Además se destacan
los departamentos de Santa Ana y San Miguel, con un 9% y 8% de la población, respectivamente. Así, cuatro de catorce departamentos albergan a
más del 50% de la población. Debido al porcentaje de la población que
se concentra en los departamentos de San Salvador y La Libertad, y a que
estos concentran la mayor superficie urbana del país, se ha tomado como
referencia el área metropolitana de San Salvador (AMSS).
El AMSS es un conjunto de catorce municipios: Antiguo Cuscatlán,
Apopa, Ayutuxtepeque, Cuscatancingo, Ciudad Delgado, Ilopango, Mejicanos, Nejapa, San Marcos, San Martín, San Salvador, Santa Tecla, Soyapango y Tonacatepeque. En ellos se concentra el 30% de los hogares de
El Salvador, siendo, además, el área de mayor supremacía urbana del país,
pues alberga al 48,1% de la población urbana total (PNUD, 2003).
A pesar de la existencia de programas que promueven la propiedad de
vivienda para todos por medio de diferentes mecanismos, la respuesta al
déficit habitacional cualitativo aún es una demanda social por resolver. El
Cuadro N.° 1 presenta el número de familias asentadas en los municipios
del AMSS.
Se inicia la descripción de la situación actual en el AMSS con el cálculo
del déficit habitacional cuantitativo, es decir, del número de familias que
carecen de vivienda. A nivel nacional, se estima que el 4% de las familias
154
1. Techo: losa de concreto, lámina de asbesto o de fibrocemento.
2. Paredes: concreto o mixto, bahareque.
3. Piso: ladrillo cerámico, losa de cemento, ladrillo de barro o cemento.
En cuanto al acceso a servicios, se han tomado en cuenta los siguientes
aspectos:
1. Servicio sanitario: que posea inodoro privado, ya sea fosa séptica o alcantarillado.
2. Servicio de agua: que provenga de una cañería dentro de la vivienda,
de una cañería de la vivienda ubicada dentro de la propiedad o de la
cañería del vecino.
3. Servicio de alumbrado eléctrico.
De esta forma, se han de entender como viviendas inadecuadas todas aquellas que no cumplan con al menos uno de los requisitos antes mencionados.
Así, se tiene que 1 100 429 hogares, a nivel nacional, habitan en viviendas inadecuadas, lo cual indica que solo el 22% de los hogares habita en
viviendas en buenas condiciones. En este sentido, el 61% de las viviendas
se encuentra con déficit material, mientras que un 48% presenta una situación de déficit en el acceso a servicios. Por tanto, el problema primordial
que aqueja a las familias no es la falta de vivienda, sino la carencia de una
vivienda adecuada.
155
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Programas de vivienda mínima
Otros aspectos relevantes al momento de dar cobertura
al déficit habitacional
Cuadro N.° 1
Total de hogares y déficit cualitativo en el AMSS
Municipio
Hogares con déficit
Total de
hogares
Porcentaje de hogares
con déficit
Antiguo Cuscatlán
3 487
9 269
37,62
Apopa
15 923
34 320
46,40
Ayutuxtepeque
5 135
8 965
57,28
Ciudad Delgado
20 618
30 717
67,12
Cuscatancingo
8 782
17 296
50,77
Ilopango
13 158
27 707
47,49
Mejicanos
15 658
38 601
40,56
Nejapa
7 116
7 392
96,27
San Marcos
9 422
15 679
60,09
San Martín
13 112
18 266
71,78
San Salvador
38 592
87 186
44,26
Santa Tecla
14 337
31 855
45,01
Soyapango
27 417
64 352
42,60
Tonacatepeque
11 002
24 555
44,81
TOTAL
203 759
416 160
48,96
Fuente: elaboración propia con base en datos del VI censo de población y el V de vivienda (DIGESTYC, 2007)
Con respecto al AMSS, del Cuadro N.° 1 se infiere que allí están concentradas alrededor del 19% de las viviendas que presentan déficit cualitativo.
Este dato indica que el 48% de las viviendas en el AMSS presenta alguna
carencia en sus materiales o en el acceso a servicios.
En resumen, se puede indicar que si se pretende cubrir el déficit habitacional en El Salvador se deberán atender las carencias de las viviendas. Los
programas habitacionales deberán orientarse hacia la mejora de viviendas
más que a la construcción de las mismas. Se hace necesario, por tanto,
retomar los instrumentos de intervención en el área de vivienda llevados a
cabo por el Gobierno durante los últimos años.
156
De acuerdo a la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, este último es
de carácter colectivo, principalmente cuando se trata de grupos vulnerables,
pues se persigue el objetivo de que dichos grupos puedan ejercer su derecho
a la autodeterminación y a un nivel de vida adecuado (HIC, 2005). Este
derecho, en el caso de las intervenciones salvadoreñas, se ha reducido al de
una vivienda digna, dejando de lado los aspectos cotidianos del habitar en
la ciudad, ya que, como se ha visto, se ha dado apoyos principalmente en
financiamiento y no tanto respecto al ejercicio de ciudadanía. En el caso
de los proyectos habitacionales, estos han tendido a ubicarse en zonas con
problemas de transporte público y de acceso a los servicios básicos. En este
sentido, se plantea el derecho a la ciudad como interdependiente del resto de
derechos humanos que los países están comprometidos a reconocer (lo cual
incluye aspectos como seguridad social, salud pública, servicios, transporte
público, alimentación, vestido y vivienda adecuada, entre otros).
Siguiendo el planteamiento de Habitat International Coalition (2005),
las políticas públicas han contribuido a la limitación o privación de las
personas en las ciudades al generar dinámicas de segregación que atentan
contra el pleno disfrute de la ciudad. Dicha privación se evidencia por las
limitantes mismas de las políticas y los programas llevados a cabo en El
Salvador, los cuales, como ya se ha enunciado antes, siguen basándose en
la idea de propiedad para todos como garantía de dignidad habitacional
y ejercicio de ciudadanía mediante el acceso al crédito. Esto es así a pesar
de que la vivienda cuenta con la misma importancia que la educación y
la salud, como parte de los satisfactores sociales, cosa que no se refleja en
los recursos que el Estado asigna para este sector ni en la estrategia para
solventar problemas de vivienda y ciudadanía.
Es necesario considerar que la cobertura del déficit habitacional no corresponde únicamente a la construcción de viviendas, sino que además es necesario tomar en cuenta, en las políticas estatales, la mejora de las condiciones de
dichas viviendas. Es necesario, en definitiva, considerar la vivienda no como
una unidad aislada, sino como parte de un todo, como elemento de la ciudad.
157
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
El caso de El Salvador
Programas de vivienda mínima
tre otras soluciones precarias, y que este estrato de población era el que más
estaba creciendo (Lungo, 1996). Con lo anterior se confirma que el déficit
habitacional se concentra en el AMSS, así como en las zonas “marginales”.
De hecho, la mayor cantidad de viviendas deficitarias se ubica en los
departamentos de San Salvador, La Libertad y Santa Ana, que concentran
al 40,8% de las viviendas deficitarias a nivel nacional (DIGESTYC, 2007),
mientras que el área metropolitana de San Salvador contiene al 68% de las
zonas marginales del país (FLACSO, MINEC y PNUD, 2010).
Esta información debería ser el punto de partida para focalizar acciones,
intervenciones o programas, ya que la exclusión que viven los habitantes de
las zonas marginales puede observarse desde varios aspectos: acceso a servicios básicos, vialidad, ubicación en zonas de riesgo, etc. En otras palabras,
se debe rescatar que la pobreza y la marginación de la población se viven
independientemente del hecho de estar inmersa, o no, en la ciudad, pues
estas se dan, justamente, siendo parte de la ciudad pero permaneciendo
excluida de ella.
Para comprender el rumbo de las intervenciones del Estado salvadoreño
en el sector de la vivienda es necesario retomar brevemente los programas
que están en funcionamiento en el presente, con el objeto de analizar si estos han mejorado o no la situación habitacional de los ciudadanos de bajos
ingresos. Actualmente, son dos las instituciones financieras que, bajo una
intervención estatal, ofrecen financiamiento para viviendas de interés social.
Los programas habitacionales en El Salvador surgieron a partir de la campaña política por la presidencia de 1930. Durante la dictadura de Martínez
se creó por primera vez en El Salvador un programa habitacional, principalmente con el fin de aplacar el descontento producido por la crisis económica
del momento. Una de las intervenciones fue la distribución de casas baratas
a pocos beneficiarios (FUNDASAL, 2005). En el transcurso de la década
se creó la Junta Nacional de Defensa Social, con el objeto de contribuir a la
cobertura de necesidades por medio de la construcción de viviendas. Para
lograr este objetivo también se creó el Fondo de Mejoramiento Social, que
durante su existencia construyó cerca de 500 viviendas. De acuerdo a FUNDASAL, las unidades se produjeron a un alto costo, situación que impidió
el acceso a los segmentos de bajos ingresos, y por lo que se ha afirmado que
el programa no fue encausado hacia las mayorías populares. Sin embargo,
la participación estatal significativa se comenzó a dar en la década de 1950,
cuando la economía externa y nacional comenzó a crecer.
Por otro lado, el primer censo de población y vivienda de los años treinta y las reformas a la Constitución de la República de la década de 1950
dieron lugar a la formación de la Dirección de Urbanismo y el Instituto
de Vivienda Popular y Colonización, a la vez que se determinó de manera
formal que se habría de “construir vivienda como interés social”. Por otra
parte, en 1950 nació el Instituto de Vivienda Urbana (IVU), con la función específica de desarrollar y ejecutar proyectos habitacionales de carácter social (FUNDASAL, 2005). La intervención de IVU era de carácter de
subsidio, tanto en forma de pago como en intereses. Además de viviendas,
el IVU también trabajó con lotes servidos y en proyectos de mejoramiento
y renovación de tugurios (FUNDASAL, 1992-1993), siendo de más de
treinta mil el agregado general de construcción de viviendas. El IVU se
cerró en 1992 a raíz del retiro de los recursos destinados a causa de la crisis
económica y la guerra civil de la década de 1980, además de los procesos
de privatización que se iniciaron en la década de 1990.
Cabe destacar que ya en 1977 se determinó que cerca de la mitad de los
habitantes del AMSS habitaba en colonias ilegales, mesones y tugurios, en-
Esta política, lanzada en junio de 2005, reconoce que la carencia de vivienda apropiada es un reclamo estructural constante y que es deber de los
entes estatales y los liderazgos privados atenderlo. De hecho, el objetivo
explícito de la PNV es “contribuir sustancialmente al desarrollo humano
y económico del país, asumiendo la responsabilidad constitucional, social, política y moral de que toda familia salvadoreña habite y llegue a ser
propietaria de una vivienda adecuada a sus posibilidades, dentro de un
entorno sostenible” (GS – VVDU, 2005).
158
159
Política Nacional de Vivienda (PNV)
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Para cumplir con este objetivo, la PNV cuenta con acciones principalmente diseñadas para mejorar el acceso al financiamiento y lograr que todas las familias salvadoreñas sean propietarias de vivienda, de tal forma que
se estipula que “el acceso a la vivienda debe sustentarse primordialmente
sobre la base de la ayuda estatal en la forma de un subsidio habitacional
directo combinado con algún componente de esfuerzo familiar y de acceso al crédito” (PNV, 2005). En este sentido, es importante hacer notar
que no se ha cambiado la visión de “país de propietarios” de la década de
1990, programa con el que se buscaba “contribuir a la legalización de los
derechos de propiedad [y] generar condiciones de igual acceso a los sectores sociales más reprimidos, posibilitando el progreso económico y social”
(Lungo y Oporto, 1996).
Las líneas de acción de la PNV, al estar primordialmente vinculadas al
crédito y el financiamiento, dejan de lado la vinculación con el mercado
de suelo, que es indispensable para ofrecer vivienda. De hecho, la intervención que la política establece con relación al mercado de suelo se limita a
la regularización/legalización de parcelas y a un incremento de la oferta de
vivienda/tierra vinculado con aumentos en la densidad y la promoción de
vivienda en altura (condominios y apartamentos), siguiendo con la visión
de “país de propietarios”.
Otro aspecto importante de la PNV es la falta de un claro acercamiento
a otras entidades de gobierno, lo cual es clave para coordinar acciones de
políticas o programas desde la Secretaría de la República o el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, con las acciones del Viceministerio
de Vivienda, que podrían dar resultados más acertados. Por otra parte, el
país aún está a la espera de la Estrategia Nacional de Desarrollo Urbano
planteada en la PNV.
Además, esta política, como esfuerzo de nación, a pesar de hacer énfasis
en la necesidad de solventar el déficit habitacional, no está diseñada con
mecanismos de participación social que logren un sentido de pertenencia
y autodeterminación, a no ser los derivados de las familias que, eventualmente, tendrán acceso a crédito o a programas de financiamiento.
160
Programas de vivienda mínima
Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO)
FONAVIPO es el fondo nacional que financia la vivienda mínima en El
Salvador. Fue creado en 1992 y tiene como objetivo facilitar el acceso a una
solución habitacional para las familias salvadoreñas que perciben ingresos
por debajo de los cuatro salarios mínimos. Para esto, FONAVIPO maneja
una línea para la concesión de créditos y además da subsidios complementarios. El otorgamiento de créditos y subsidios no se realiza de forma
directa, sino a través de una red de 35 instituciones financieras autorizadas.
En otras palabras, FONAVIPO se clasifica como banco de segundo piso.
Mediante las instituciones autorizadas, el FONAVIPO atienden los siguientes destinos de crédito:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Crédito/contribución
Construcción y mejoramiento de vivienda
Compra de vivienda nueva o usada
Compra de lotes
Proyectos habitacionales de interés social
Construcción, mejora de vivienda e instalación de servicios básicos
Créditos/contribución para usuarios del ex IVU
Línea de crédito rotativo para reestructurar saldos de créditos
En el año 2008, FONAVIPO concedió créditos para la adquisición de
vivienda a 7 653 familias, y subsidios a 5 177. Estos últimos fueron financiados mediante fondos propios y fideicomisos (en suma, 47,62 millones
de dólares entre créditos y subsidios).
Dentro de las líneas de crédito para el año 2008, el 83,7% se destinó a
mejoramiento de vivienda, el 6,7% a la construcción de vivienda y 6,5% a
la adquisición de vivienda. El resto fue distribuido entre la adquisición de
lotes y la construcción de viviendas. Como se ha apuntado, FONAVIPO
atiende a personas con ingresos por debajo de los cuatro salarios mínimos,
insertos ya sea dentro del sector formal o en el informal de la economía.
Durante el año 2008, 7 453 familias se beneficiaron con el otorgamiento de créditos mediante esta institución. Del total de familias, un 13%
161
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
alcanza ingresos iguales a un salario mínimo, el 33,1% reporta ingresos
iguales a dos salarios mínimos, el 30,2% cuenta con ingresos equivalentes a tres salarios mínimos y el 26,3% de las familias manifiesta recibir
ingresos iguales a cuatro salarios mínimos. Estos datos indican que son las
familias con mayores ingresos las que obtienen un crédito dentro de esta
institución, lo que refuerza lo expuesto en el marco teórico: las familias que
perciben menores ingresos son las que menos acceden a estas soluciones
financieras.
Por otro lado, el FONAVIPO cuenta con un programa de contribuciones que consiste en subsidios directos para la adquisición o mejora de
la vivienda. Estos fondos son otorgados mediante un único desembolso y
de manera directa a las familias. En este caso, la población que se atiende
se compone de familias que ya han sido reubicadas por parte del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano en los denominados “nuevos
asentamientos organizados”, familias que poseen terrenos pero no vivienda, y familias que tienen casa pero que no reúne los requisitos mínimos
para considerarse adecuada para habitación. Durante 2008, cerca de 1 945
familias se beneficiaron de estos programas. El 66,6% de estas familias reportaron ingresos iguales a un salario mínimo, el 23,4% alcanzaba los dos
salarios mínimos y el 8,7% y 1,3% de las familias captaban los tres y los
cuatro salarios mínimos, respectivamente. A pesar de que este programa
abarca principalmente a las familias de más bajos recursos, sus alcances
no son los necesarios para dar cobertura al déficit habitacional en el corto
plazo.
Si bien el FONAVIPO beneficia a una parte de la población que no
puede acceder a una vivienda adecuada, este alcance se ve limitado por la
dinámica de trabajo de la institución. De acuerdo a consultas directas al
personal de FUNDASAL, una institución de segundo piso incrementa el
costo de los créditos otorgados, pues estas entidades, en mayor o menor
cuantía, cobran un porcentaje por el manejo del financiamiento.
162
Programas de vivienda mínima
Fondo Social para la Vivienda (FSV)
El FSV es una institución financiera de carácter semiautónomo que tiene
el propósito de brindar soluciones habitacionales a las familias salvadoreñas. Su financiamiento está orientado a los empleados que se encuentran
laborando en sector formal de la economía. Durante el año 2008, el FSV
mantuvo el 58% de los créditos hipotecarios a nivel nacional, de acuerdo a
la Superintendencia del Sistema Financiero (FSV, 2008).
Para el año 2008, el financiamiento otorgado por el FSV se orientó de
la siguiente manera: cerca del 64% de los créditos otorgados se destinó a la
adquisición de una vivienda nueva, un 28,3% fue para financiar la compra
de activos del FSV, y el 7% restante a otras líneas financieras, tales como
reparación, ampliación y mejoras, adquisición de lotes e instalación de servicios, construcción, etc. En este punto, se hace necesario recordar que la
mayor necesidad de las familias salvadoreñas no consiste en la adquisición
de una vivienda, sino en la mejora de las condiciones de las que tienen.
Actualmente, el FSV concede créditos hasta por un 100% del valor de
los inmuebles y financia montos de hasta $75 mil, con una tasa de interés
activa que oscila entre el 7,5% y el 9,25%. Sin embargo, es preciso advertir
que, aunque las familias cuyos ingresos dependen del sector informal de la
economía podrían acceder a un crédito hipotecario con esta institución, la
tasa de interés que deben asumir puede superar el 14%. El plazo en el que
se otorga el crédito es de 25 años en el caso de una vivienda nueva o usada
para los trabajadores del sector formal, y de 15 años en el caso de que el
crédito sea otorgado a trabajadores que se desempeñan dentro del sector
informal. Es decir, pese a que dentro de los objetivos de la institución se
encuentra solventar la necesidad habitacional de la población con menores
recursos, la población que es atendida como sector informal es considerada
bajo condiciones desiguales respecto de los trabajadores del sector formal.
Por tanto, al adoptar programas de ajuste estructural y de estabilidad
económica, la economía salvadoreña se convierte en un facilitador. Esto se
ve reflejado en la forma de dar cobertura a la necesidad de vivienda. Si bien
los programas de vivienda y financiamiento se concentran en el área central
del país, donde se encuentra la mayor parte de la población salvadoreña,
163
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
Programas de vivienda mínima
estos no pueden considerarse programas de vivienda mínima que tienen
por objeto ser accesibles a toda la población, pues excluyen a las familias
que obtienen menores ingresos. Por un lado, FONAVIPO lanza su línea
de créditos, de la que son beneficiarias, en mayor proporción, las familias
que cuentan con ingresos equivalentes a los tres y cuatro salarios mínimos;
y por otro, el plan de subsidios no posee los fondos suficientes para considerarse una verdadera medida que dé cobertura al déficit habitacional.
El programa de subsidios también se concentra geográficamente en la
zona central del país, donde reside la mayor cantidad de familias. Sin embargo, es necesario aclarar que las condiciones de vivienda en la zona rural
del país son generalmente deficientes. A pesar de esto, se considera que la
cantidad de familias beneficiadas con este programa no es la necesaria para
solventar un déficit habitacional creciente.
Con relación al FSV, la exclusión se hace evidente de manera más explicita, de acuerdo a la memoria de labores de dicha institución (FSV, 2008),
porque el financiamiento otorgado a los trabajadores del sector informal
es más caro, es decir, las personas que trabajan en las condiciones más adversas, con bajas remuneraciones, y sin prestaciones de seguridad laboral
y social deben pagar más por concepto de intereses. Con esto se evidencia
la condición de exclusión de la clase trabajadora en El Salvador y cómo el
sistema la ubica en un circuito incluso cada vez más excluyente.
reconocerse la importancia de factores como “la identidad y los valores
culturales en torno a los asentamientos humanos y la vivienda, aspectos
rara vez abordados en las políticas de vivienda pero que constituyen una
base fundamental para impulsar procesos de participación social” (Lungo,
2001).
Por otra parte, con la actual Política Nacional de Vivienda, al no vislumbrarse un acercamiento a otras entidades de gobierno que no estén
directamente ligadas a este sector, se podrían generar esfuerzos inconexos
con iniciativas como Casa para Todos. Por tanto, como se ha apuntado
arriba, no se observa una coherencia con las políticas económicas y sociales
que el Gobierno central busca impulsar, entre las que se encuentra el apoyo a comunidades urbanas (que incluye componentes de infraestructura
de barrios, pero no apoyo a mejoras en viviendas) y el de otras entidades
que trabajan directamente con el sector. Así, parece que el país sigue en
el rumbo de impulsar programas más que planes o estrategias de nación
que solventen el problema basándose en un análisis que integre vivienda
y suelo, y que supere una solución basada únicamente en financiamiento.
Finalmente, se trata de programas no participativos, que tienden a ser de
emergencia, principalmente ante un desastre natural.
Por último, es importante destacar que los programas de vivienda desarrollados en el país dependen de financiamiento externo. De hecho, el
plan Casa para Todos no se encuentra reflejado en el presupuesto ordinario del Estado. Algunos investigadores (Martínez, 1999) han encontrado
que, dentro del presupuesto nacional, la parte que se destina a vivienda se
contrajo en 22% durante la segunda parte de la década del noventa, lo que
refuerza la idea de que la solución a la vivienda no se ha construido como
un plan de nación, sino como una medida paliativa.
Plan Casa para Todos
Durante el año 2009, el nuevo Gobierno comenzó el programa Casa para
Todos, el cual prevé construir 25 mil viviendas, tanto en zonas rurales
como urbanas. Este plan surge, principalmente, como una medida de reactivación económica ante la crisis internacional que ha golpeado la economía salvadoreña, pero además se presenta como una medida de apoyo a
los sectores pobres.
Además del déficit, ha de tenerse en cuenta la participación social, ya
que se está hablando de autodeterminación. La participación brindará, entonces, la apropiación de procesos de reforma en el sector vivienda. Debe
164
Conclusiones
La dinámica que genera el mercado imperfecto de suelo (derivado de la
demanda por vivienda), al carecer de intervención o regulación, pasa por
“la insatisfacción por las contradicciones crecientes entre el potencial de
165
Xiomara Beatriz Hernández e Iris Alberto
las ciudades y la satisfacción de las necesidades de sus habitantes [que] ha
reactivado la reflexión sobre las ciudades reales de hoy” (Sánchez, 2006).
Se trata de un llamado a un análisis integral que, como punto de partida, busque comprender la formación del precio de la mercancía vivienda y
que analice la cobertura del valor de la fuerza de trabajo mediante el acceso
a una vivienda digna. Será con el esclarecimiento de estas dinámicas que las
políticas estatales se podrán orientar de una mejor manera hacia la solvencia del déficit habitacional. Exponer el mecanismo de financiamiento de la
vivienda mínima mediante instituciones estatales permite dar una visión
panorámica de las formas en las que la clase trabajadora de El Salvador es
excluida de un derecho básico para su desarrollo.
En este punto se debe señalar que la intervención estatal debe no solo
integrar aspectos como la construcción de la vivienda, sino, además, y por
encima de lo anterior, invertir en mejoras de la infraestructura y el acceso
a servicios de la vivienda. Asimismo, la intervención estatal debe ir más
allá de la vivienda, focalizando políticas que permitan la regulación del
mercado del suelo urbano.
Por otro lado, debe señalarse que es importante dejar de lado la cultura
de programas de vivienda y se debe empezar a gestionar políticas que no
vayan de la mano de los cambios de gobierno, sino que se planteen como
estrategias a largo plazo. También es necesario mencionar la importancia
de la participación ciudadana en dichos planes, para que las familias sean
coparticipes de las soluciones y que, por lo tanto, adopten las estrategias
como parte de sus objetivos personales. Esto, además de incluir a las familias, permitirá que las intervenciones estatales sean más eficientes.
166
Programas de vivienda mínima
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Efectos de inclusión/exclusión:
políticas y procesos de regularización
en el área metropolitana de
Buenos Aires (AMBA)
María Carla Rodríguez y
María Mercedes Di Virgilio*
Resumen
El objetivo del artículo es comprender los efectos y alcances de la intervención estatal, de las últimas
cuatro décadas, en villas, inquilinatos, tomas de tierra, etc. a fin de regularizar las situaciones de informalidad con las que conviven dichas formas de hábitat popular en el Area Metropolitana de Buenos
Aires. Para ello repasamos las políticas y programas que desde los diferentes niveles jurisdiccionales se
orientaron –más recientemente– a dar respuesta a la informalidad.
El trabajo pone en evidencia que las intervenciones de regularización analizadas, lejos de revertir las
situaciones existentes, revisten de nuevas características al proceso de producción del hábitat informal.
La intervención estatal en su conjunto (proliferación y dispersión de normativas, políticas y programas,
muchos de ellos escasos en financiamiento y recursos técnico-profesionales) ha tendido a institucionalizar
precariamente el proceso de transferencia de suelo público, acompañando así las tendencias “naturales”
de desarrollo del mercado informal de suelo urbano y de vivienda de “bajo costo”. De este modo, la
intervención pública no ha alterado ni los patrones ni las formas de producción del hábitat informal.
Palabras clave: informalidad, regularización dominial, regularización urbanística, hábitat popular.
Abstract
The objective of the article is to understand the effects and scope of state intervention in the last
four decades in villas, tenement houses, land occupations, etc. in order to regularize situations of
informality with which such forms of popular habitat coexist in the Metropolitan Area of Buenos
Aires. For this we revisit the policies and programs from the different jurisdictional levels that have
been geared –more recently– towards giving an answer to informality. State intervention as a whole
(proliferation and dispersion of norms, policies and programs, many of them lacking in financing and
technical-professional resources) has tended to precariously institutionalize the process of public land
transfer, and so has accompanied the “natural” tendencies of development of the informal market of
urban land and of “low cost” housing. In this manner, public intervention has not altered patterns or
forms of informal habitat production.
Keywords: informality, ownership regularization, urbanistic regularization, popular habitat.
*
168
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani, de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
169
María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
Introducción
La historia del hábitat popular en el área metropolitana de Buenos Aires
(AMBA) se remonta a las postrimerías del siglo XIX. Si bien en la ciudad
siempre han existido –desde los tiempos de la Colonia– los denominados
caseríos o rancheríos, estos generalmente preexistieron a la formación de los
pueblos suburbanos que posteriormente se integraron a la metrópoli. No
fue sino hasta la década de 18601 cuando la ciudad se abrió a la inmigración y, con ella, a la aparición y desarrollo de formas variadas de hábitat
popular2.
La inmigración generó una importante demanda habitacional, lo que
dio lugar a la aparición de conventillos3 o inquilinatos4. Con el desarrollo
y la extensión de la metrópolis –a lo largo de todo el siglo XX–, surgieron
y se consolidaron otras tipologías: a mediados de la década de 1930 se formaron las primeras villas de emergencia5; en los años cuarenta y cincuenta,
el mercado de lotes económicos sin servicios; en la década de 1980, las
primeras tomas de tierras o asentamientos6 en los municipios de la co1
2
3
4
5
6
La urbanización de Buenos Aires y su conurbación han sido procesos que se han desarrollado
muy lentamente, desde su fundación (la primera en 1537 y la segunda en 1580) hasta entrado el
siglo XVIII. La creación del Virreinato del Río de La Plata, en 1778, y la posterior habilitación
para el comercio extranjero del puerto de Buenos Aires fueron el puntapié inicial del proceso de
urbanización.
A fines del siglo XIX, la ciudad de Buenos Aires experimentó un fuerte proceso de crecimiento
poblacional tributario por la llegada de grandes contingentes de inmigrantes europeos entre 1871
y 1887, situación que se extendió hasta las primeras décadas del siglo XX. En 1869, la ciudad
contaba con 178 mil habitantes. Aproximadamente veinte años después (según datos del Censo
Municipal de 1887), la cantidad de habitantes ascendía a 433 375, y entre ellos el 52% era de
extranjeros. En 1914, la población de Buenos Aires prácticamente cuadriplicaba a la de 1887,
ascendiendo a 1 575 814 habitantes. De este modo, durante las dos últimas décadas del siglo XIX
y las primeras del XX, la población de la ciudad creció aceleradamente y la ciudad se expandió a
un ritmo desconocido hasta entonces (Gutman y Hardoy, 2007).
Casonas con habitaciones en forma de tira que se comunicaban a través de un patio común (espacio de socialización para los migrantes). Contaban con baño y cocina de uso compartido por los
inquilinos.
Actualmente, esta modalidad se da también bajo la forma de hotel-pensión.
Se denomina “villas de emergencia” a los asentamientos informales formados por viviendas precarias (tipo rancho o casilla) con trazado urbano irregular. Habitualmente se encuentran enclavadas
en áreas centrales o consolidadas de la ciudad.
Los asentamientos son “ocupaciones ilegales de tierras, tanto públicas como privadas, ya sea con
170
Efectos de inclusión/exclusión
nurbación (como Quilmes y Florencio Varela, entre otros) y las primeras
ocupaciones de inmuebles en el corazón de la ciudad de Buenos Aires.
Aún en la actualidad aparecen nuevas expresiones como los NAU (nuevos
asentamientos urbanos), que consisten en tomas de tierras intersticiales,
localizadas en la ciudad de Buenos Aires, que no son reconocidas por las
autoridades gubernamentales como objeto de política pública.
Esta variada tipología –tal y como se presenta en la Tabla N.° 1– se
desarrolla en diferentes momentos y obedece a distintas coyunturas históricas7, pero todas sus expresiones comparten una característica: la informalidad, el desborde o desajuste respecto a la normativa estatal. Esta
condición de hábitat informal ha impulsado, en las últimas cuatro décadas,
la intervención estatal, ex post, en villas, inquilinatos, tomas de tierra, etc.
Este artículo aporta elementos para comprender los efectos y alcances de
dichas intervenciones, pasando revista a políticas y programas que desde
los diferentes niveles jurisdiccionales se orientaron –más recientemente– a
dar respuesta a la informalidad.
Tabla N.° 1
Formas del hábitat popular en el AMBA
Hábitat informal
Sobre tierra vacante
Tipologías
Sobre inmuebles
Villas
Inquilinatos
Asentamiento
Ocupaciones de inmuebles
Loteos informales
Hoteles pensión
Nuevos asentamientos urbanos (NAU)
7
una organización social previa o producto de una forma más espontánea […], que adoptan las
formas urbanas circundantes en cuanto al amanzanamiento y las dimensiones de los lotes enmarcadas en la normativa vigente” (Cravino, 1998: 262). Algunos autores resaltan el proceso masivo
de “producción de barrios”, y destacan las capacidades y aportes de la población (Jeifetz, 1997).
El derrotero del hábitat popular en Buenos Aires puede leerse en Yujnovsky (1984), Korn y De la
Torre (1985), Clichevsky et al. (1990), entre otros.
171
María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
Origen
Las villas se originan en la década de
1930 pero tienen su auge en la década
del cuarenta. La primera Villa de la
Ciudad se desarrolla en Puerto Nuevo
(Villa Esperanza).
El origen de los inquilinatos está
vinculado a las oleadas inmigratorias
producidas a fines del siglo XIX y
principios del siglo XX. Se desarrollan
en los barrios del sur de la ciudad y
en algunos municipios de la RMBA.
Los primeros asentamientos datan de la
década del ochenta.
Las ocupaciones de inmuebles surgen
en la década del ochenta.
Los loteos informales tienen su auge en
las décadas del cuarenta y del cincuenta.
Los hoteles pensión se originan con la
sanción de la Ley 14 821, a fines de
la década del cincuenta, que habilita
la figura del hospedaje como vivienda
transitoria.
Los NAU se desarrollan a partir de fines
de la década del noventa.
Localización
Relación
con la trama
urbana
Las villas y los NAU predominan en la
CABA. Las villas además se localizan
en algunos municipios de la primera
corona de la AMBA.
Los asentamientos y los loteos informales se desarrollan en municipios
de la AMBA. En general, en áreas no
consolidadas.
Ocupan intersticialmente la trama
urbana consolidada, en áreas centrales
y/o sometidas a procesos de reestructuración. Básicamente en la CABA,
pero también en áreas de localización
central de municipios del primer
cordón (por ejemplo Piñeiro en Avellaneda, Villa Zegala en San Martín).
La villas y los NAU no respetan el
diseño de la trama urbana.
Los asentamientos y los loteos informales mantienen el amanzamiento
tradicional
Fuente: Di Virgilio et al. (2009)
Coordenadas para emprender el análisis
Las coordenadas analíticas que proponemos para el presente trabajo remiten a cuatro cuestiones básicas:
1. La informalidad. Tal como señaláramos en un trabajo anterior (Herzer,
Di Virgilio y Rodríguez, 2008), esta remite a una relación de aparente
exterioridad y/o conflicto con las normas e instituciones del Estado
172
Efectos de inclusión/exclusión
y/o del mercado8. Se trata de formas de acceso al hábitat en las que, en
general, intervienen agentes inmobiliarios que o bien no se adhieren a
las reglas institucionales establecidas o bien no entran bajo su protección (Feige, 1990: 990). En ellas, el precio de la tierra y de la vivienda
se reduce a merced de la imposibilidad de las familias de acreditar
fehacientemente la propiedad del inmueble (inexistencia de título de
propiedad o documentación equivalente), de la falta de servicios y del
desarrollo y consolidación progresivos del hábitat a su cuenta y cargo
(autoconstrucción) (Gilbert y Ward, 1985). Desde esta perspectiva,
la informalidad se origina cuando la situación de tenencia y/o urbanística no se ajusta a la normativa que regula las relaciones de acceso
y ocupación de la tierra y la vivienda. Remite, así, al orden jurídico
que regula las relaciones sociales, y que se expresa territorialmente en
los patrones de localización residencial y en la situación habitacional
predominantes entre diferentes sectores sociales9. De esta manera, la
informalidad del hábitat se define por “la forma en que se resuelve la
relación con el mercado de tierra y vivienda, y con el sistema de propiedad” (Herzer, Di Virgilio y Rodríguez, 2008: 176).
2. Las políticas de regularización, respuesta a la informalidad. El desarrollo del proceso de industrialización por sustitución de importaciones,
en las postrimerías de la década de 1940, contribuyó fuertemente al
crecimiento, la densificación y el desarrollo de la economía urbana,
provocando un cambio en la estructura socioespacial del área metropolitana de Buenos Aires y en la forma en que los sectores sociales se
insertan en el hábitat. Asimismo, impactó en las áreas rurales y en sus
dinámicas de desarrollo socioproductivo. La población rural se desplazó masivamente hacia la ciudad, atraída por la generación sostenida
del empleo industrial. En esos años, el crecimiento de la población urbana superó ampliamente al de la industria manufacturera, fenómeno
8
9
La informalidad alude, también, a “actividades no reguladas por el Estado en entornos sociales en
los que sí están reguladas actividades similares” (Castells y Portes, 1989: 12).
Tal como señala Portes (1999: 27), “la diferencia básica entre lo formal y lo informal no estriba en
el carácter del producto final o del bien que se produce, sino en la forma en que ese producto es
producido o intercambiado”.
173
María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
Efectos de inclusión/exclusión
que provocó la existencia de una importante masa de población que
llegaba a la ciudad y se quedaba al margen del proceso productivo y del
mercado inmobiliario formal10. Agotada la capacidad del mercado de
piezas de alquiler para dar respuesta a la demanda de vivienda a bajo
costo, se produjo la ocupación de terrenos fundamentalmente fiscales
y/o sin provisión de servicios. Si bien el gobierno peronista avanzó en
la construcción de vivienda social, no lo hizo en la escala necesaria
para abastecer las necesidades de la fuerza de trabajo inmigrante. Tal
como señala Ward (2005: 272), “el Estado aprendió a ser pragmático y
a cerrar los ojos ante los irregulares métodos de producción de tierra y
vivienda; […] fue esta política del lasissez-faire la principal ruta a través
de la cual los hogares de bajos ingresos devinieron en propietarios (al
menos de hecho)”. Solo muchos años después, ya entrada la década de
1990, en una nueva fase del ciclo de acumulación, el Estado decidió
intervenir de forma explícita sobre la producción de hábitat informal,
poniendo énfasis en las situaciones ya consolidadas de informalidad
a través de las políticas de regularización. De este modo, las mismas
han servido como un paliativo cuya dinámica analizaremos en este
artículo.
3. Efectos de inclusión-exclusión. ¿Qué tipo de inserción(es) urbana(s) promueven las iniciativas de regularización? ¿Cuánto y cómo facilitan la
realización del derecho a la ciudad? En un contexto en el que, desde la
década de 1970, se han degradado progresivamente las condiciones de
generación de empleo, las formas de inserción en el mercado de trabajo y la estructura de protección social vinculada a políticas sociales
universales –educación y salud–, los efectos de la informalidad recrudecen. Dichos efectos parecen ser especialmente relevantes cuando se
tiene en cuenta que la informalidad se alimenta de la desigualdad de
dotación de equipamiento e infraestructura, la cual tiende a reforzar
la diferenciación de la ciudad entre zonas mejor equipadas, que concentran a la población de mayores recursos, frente a zonas pobres, con
una precaria base de equipamientos y espacios colectivos (Arraigada
Luco y Rodríguez Vignoli, 2003), generando situaciones de exclusión
social11. Tal y como señala Cebollada i Frontera (2006), “el término
exclusión se refiere a que alguna cosa o alguien quedan fuera de algo, en
contraposición a los que están dentro12 […] La exclusión, en definitiva,
permite explicar los procesos de fractura social que aparecen en las sociedades occidentales como consecuencia del retroceso del Estado de
bienestar (Lemkow, Tejero y Torradebella, 2000)”. Sin embargo, antes
de adherir abiertamente a su uso para analizar los efectos de las políticas de regularización, vale la pena observar el reverso de este término:
la noción de inclusión. Inclusión alude a un proceso de inserción social
en condiciones de igualdad de derechos y obligaciones con respecto a
la mayoría (Giner, Lamo y Torres, 1998). De este modo, la noción de
inclusión propone una extensión de la igualdad de oportunidades y la
posibilidad de acceso a bienes, servicios y equipamientos sin necesidad
de compartir otros lazos o valores sociales (Mayes, Bergham y Salais,
2001). En este marco, evaluaremos los efectos de las políticas de regularización en términos de su capacidad para generar inclusión en tanto
oportunidades efectivas de acceso a la ciudad, con independencia de la
relación que establezcan con los diferentes segmentos del mercado de
tierra y vivienda (Cebollada i Frontera, 2006).
4. La complejidad institucional del territorio metropolitano. En el análisis
de las iniciativas que han tratado de dar respuesta a las situaciones de
informalidad desde el Estado, no es posible soslayar la complejidad
de la organización político-administrativa del área metropolitana de
Buenos Aires. El ordenamiento constitucional vigente en Argentina
establece formalmente la existencia de dos niveles de gobierno (nación
y provincias). No obstante, el Artículo 5 de la Constitución Nacional
10 En Argentina, entre 1947 y 1960, la población urbana pasó del 62,2% al 72% (Recchini de Lattes, 1973: 5). En el mismo período, la industria manufacturera creció un 4,1% (Clichevsky et al.,
1990: 35).
11 Los efectos adversos sobre la vida cotidiana en hábitats informales (falta de oferta de equipamientos urbanos y sociales, dificultad de acceso a trabajos de calidad, altos asociados a la reproducción
ampliada de la vida, importantes gastos en la provisión de gas, transporte, etc.) han sido explorados en diversos trabajos. Ver Di Virgilio (2007), Herzer et al. (1998) y Vio (2010), entre otros.
12 La imagen de dentro y fuera en ciencias sociales la propuso Touraine (1991) para explicar una
nueva realidad de las relaciones sociales que no se correspondía tanto con la de arriba y abajo,
característica de las sociedades industriales.
174
175
María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
reconoce, implícitamente, la existencia de un tercer nivel de gobierno,
de carácter municipal. De este modo, diferentes jurisdicciones (nacional, provincial o estadual y municipal) intervienen sobre el territorio
metropolitano atendiendo los fenómenos metropolitanos de forma
parcial y actuando sobre procesos metropolitanos fragmentados. A ello
se suma el hecho de que la Constitución Nacional no prevé una forma
de gobierno metropolitana, librando así al gobierno de la ciudad a las
asimetrías institucionales derivadas del peso jurídico administrativo de
cada jurisdicción, lo cual agrava los problemas de coordinación territorial del AMBA.
El encuadre legal y sus efectos sobre la producción del hábitat informal
Hasta avanzada la década del setenta13, la proliferación de loteos económicos fue la principal forma de expansión urbana. Durante las décadas de
1940, 1950 y 1960, se consolidaron amplias zonas de barrios autoconstruidos carentes de servicios, dispersas, desestructuradas y muchas veces
inundables (Torres, 1999). La urbanización del conurbano bonaerense, en
este marco, es tributaria, por un lado, del proceso de industrialización que
tuvo como epicentro a las municipalidades conurbadas, y, por otro, del
proceso de producción de tierra urbana a bajos costos y a expensas de la
provisión de servicios básicos. Además de los procesos sociodemográficos
y políticos que imprimieron estas características, hasta entrada la década
de 1970, en la provincia de Buenos Aires no existía una legislación que
regulara exhaustivamente los temas vinculados a la subdivisión del suelo
o a la provisión de infraestructura en lotes urbanos. Asimismo, algunas
Efectos de inclusión/exclusión
normas tenían una antigüedad de más de sesenta años, como la Ley 3 487
(sancionada en 1913), que legislaba sobre la creación de nuevos núcleos
urbanos (pueblos). “La carencia de planificación urbana generó un uso
del espacio incompatible, una deficiente articulación de vías de circulación y un insuficiente equipamiento e infraestructuras urbanas” (Cerrutti
y Grimson, 2005: 103). El gobierno militar que asumió el poder en 1976
generó una serie de medidas que tendían a poner freno al crecimiento
desregulado, dictando normas muy restrictivas respecto al uso del suelo y
la urbanización de lotes.
En 1976 se sancionó, en la provincia de Buenos Aires, el Decreto Ley
8 912/1976, instrumento legal que abarcó los aspectos más amplios del
ordenamiento territorial y de usos del suelo, determinando un marco
jurídico para un territorio con una diversidad de núcleos urbanos. En
términos generales, la ley fue funcional a las políticas de corte autoritario
implementadas por la dictadura militar14 y se articuló con la implementación, en la ciudad de Buenos Aires, de las políticas de erradicación de
villas15 y locaciones urbanas16. Estos instrumentos restringieron significativamente los diferentes submercados a los cuales podían acceder los
sectores populares (Yujnovsky, 1984; Oszlak, 1991)17.
13 Entre 1970 y 1990, en el AMBA, el crecimiento vegetativo superó al migratorio, en tanto que la
región pasó de tener 9 700 000 habitantes en 1980, a casi 10,8 millones en 1990, con un aumento
de solo un 1% y la continuación de la tendencia poblacional decreciente de la década de los setenta, cuando el crecimiento demográfico fue del 1,6%. Estos guarismos pueden ser entendidos si se
tiene en cuenta que la severa desindustrialización de la región, junto a las políticas de promoción
industrial de otras áreas del país, pareció configurar, durante la década de los ochenta, tendencias
a la desconcentración de AMBA, junto al desarrollo de ciudades intermedias de carácter no metropolitano (Calello, 2000).
14 Durante la última dictadura, la intervención del Estado sobre el espacio urbano se expresó con
decisiones que impactaron fuertemente en los diversos niveles del aparato público. Las provincias
y los municipios constituyeron, con mínimas expresiones, poderes claramente delegados del nivel
central.
15 La política de erradicación de villas tuvo un gran impacto en la dinámica metropolitana del hábitat informal: desde abril de 1976 hasta marzo de 1978, la población villera (que ascendía a 280 mil
personas) se vio reducida a la mitad. Solo un 6% de las familias retornó a sus provincias o países
de origen, y la mayoría fue arrojada en zonas descampadas del conurbano bonaerense, a cuyos
municipios les fue transferido el problema (Herzer et al., 1998).
16 La ley 21 342, de junio de 1976, definió la actualización de contratos de alquiler y la liberación
gradual del mercado en el término de tres años, lo que provocó una cantidad importante de
desalojos y cambios en los sectores sociales que alquilaban viviendas (Oszlak, 1982). La mayoría
de los inquilinos no pudo mantenerse en el mercado de alquileres, así que debió recurrir a las
pensiones e inquilinatos, o bien resolver su problema fuera del mercado formal.
17 La lógica general que domina la formulación de los contenidos de la ley muestra una clara preocupación por intentar disminuir lo que se podría denominar “efectos indeseables del mercado” sobre
la ciudad “legal”, y, simultáneamente, una sensible despreocupación por garantizar la equidad en
el acceso al espacio urbano. Por otra parte, los estudios de Clichevsky (1987 y posteriores) aportan
datos sobre la intención que subyace tras la ley con respecto a la necesidad de dar forma legal a la
emergencia de nuevos submercados de vivienda. Tan es así que cuando la ley se aprobó en 1977,
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Efectos de inclusión/exclusión
La Ley 8 912 elevó los estándares mínimos de urbanización. La consecuencia (previsible) de su aplicación sobre la prohibición de loteos sin
infraestructura fue el encarecimiento de la tierra destinada a los sectores
populares. Sumado a ello, la crisis del modelo industrializador endógeno y
del Estado de bienestar, hacia mediados de la década del setenta, confinó
a vastos sectores de la población fuera del mercado formal y, por ende, de
los servicios e infraestructuras urbanas mínimos. Estos factores generaron
condiciones de base para la posterior aparición y consolidación de formas
de ocupación del suelo, como los asentamientos. La aplicación de la nueva
ley de usos del suelo puso punto final a las oportunidades de acceso al
mercado formal de tierra y vivienda para los sectores de menores ingresos en Buenos Aires. Los nuevos estándares de subdivisón y urbanización
excedían ampliamente la capacidad de pago18 de los hogares de menores
recursos, marcando la desaparición definitiva del mercado de lotes a mensualidades y la venta de parcelas19. Es importante destacar que el Decreto
Ley 8 912/1976 sigue vigente hasta la actualidad.
Las lógicas de ocupación del espacio urbano, que se produjeron sobre
tierras e inmuebles tanto de propiedad fiscal como privada, en principio
fueron resistidas por el Gobierno militar, mediante el intento de desalojo
compulsivo. Así, a comienzos de los ochenta, en el gran Buenos Aires se
inició un período de agudo conflicto entre los pobladores de los recientes
asentamientos y el Gobierno (Cuenya, 1985; Izaguirre y Aristizábal, 1988).
La derrota en la Guerra de las Malvinas acentuó de manera irreversible el
debilitamiento que la dictadura evidenciaba hacia 1981. En este nuevo
contexto, en el conurbano bonaerense comenzó una etapa de tolerancia
hacia la ocupación de tierras, y lo mismo ocurrió en la ciudad de Buenos
Aires en relación con las ocupaciones de edificios. De este modo, durante
la década de 1980, las demandas populares para satisfacer la necesidad
de tierras urbanizables aumentaron y las organizaciones populares para
la toma de tierras se multiplicaron (Merklen, 1991; Cerrutti y Grimson,
2005). En este período, en algunos casos, comenzaron las gestiones orientadas a la regularización. En 1983 se creó la Oficina de Regularización
Dominial en la Dirección del Conurbano. Mientras tanto, en la ciudad de
Buenos Aires, el nuevo fenómeno de la ocupación de edificios no generó
una demanda específica por parte de la población ocupante, la cual, más
bien, usó la estrategia de pasar desapercibida (Herzer et al., 1998).
Iniciativas de políticas ex post para dar respuesta a la informalidad20
Entre las nuevas políticas de los noventa, sobresalen las de regularización
dominial21 y, en menor medida, urbana (Clichevsky, 1999). Se comenzaron a implementar programas de mejoramiento barrial y se registran algunas experiencias que facilitaban el acceso a soluciones habitacionales a través de instrumentos de subsidio a la demanda de vivienda. Sin embargo, la
operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) continuó siendo
el principal recurso de definición de las políticas habitacionales. Por ello,
este período prácticamente careció de acciones novedosas en el rubro de vivienda para los sectores de más bajos recursos. Por el contrario, sí se generó
una proliferación de dispositivos normativos, programas de regularización
dominial y/o mejoramiento barrial, con alcances acotados y, a veces, coyunturales, signados por la aplicación de criterios de focalización, acciones
superpuestas y/o desarticuladas, propias del proceso de reestructuración
neoliberal. Por contrapartida, esta dinámica introdujo nuevos actores en
la discusión de las políticas (ONG, cooperativas, organizaciones sociales
y pequeñas empresas). A pesar de ello, las acciones de regularización no
lograron reducir efectivamente la magnitud de los problemas dominiales
ya se había loteado una cantidad muy grande de tierra en la provincia, razón por la cual el mercado
de los sectores populares ya no resultaba tan rentable y los oferentes habían comenzado a trabajar
en otros submercados, como los clubes de campo.
18 Fuertemente afectada, también, por los procesos inflacionarios e hiperinflacionarios ocurridos
durante la década de los ochenta.
19 Tal como señala Clichevsky (1999), estos procesos llevaron a la bancarrota a muchas de las empresas que se dedicaban a este tipo de submercado.
20 Este acápite fue elaborado con base en los textos de Herzer et al. (1998), Catenazzi y Di Virgilio
(2001) y Di Virgilio (2007).
21 Interesa destacar que si bien se registran algunos ejemplos escasos de regularización dominial en
los años setenta, y existieron experiencias durante los años ochenta, estas políticas se institucionalizaron con mayor fuerza durante la década del noventa (Clichevsky, 1999).
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Efectos de inclusión/exclusión
y urbanísticos, y, en muchos casos, según se verá, contribuyeron a crear
nuevas situaciones en la dinámica informal.
institucionales orientados a la creación de capacidades efectivas en las organizaciones. Tampoco podrían transferir los recursos para que esa intención de
regularización fuera sostenible.
Iniciativas nacionales en el territorio metropolitano: el programa Arraigo
Una de las acciones iniciales del primer gobierno del doctor Carlos Menem
(1989-1995), en el marco de la Ley Nacional de Tierras 23 967/89, fue
la sanción de los decretos 1 001/90 y 2 441/90, que autorizaban la venta y transferencia de tierras fiscales nacionales a sus ocupantes (Herzer et
al., 1998; Clichevsky, 1999). El decreto 2 441/90, en particular, permitió
la creación de la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales y del programa
Arraigo, que emprendió “la regeneración urbana a través de la implementación de proyectos que atiendan la instrumentación de servicios básicos de
infraestructura”22.
El programa Arraigo, el más importante del período, se implementó a
través de la venta colectiva de tierra a organizaciones sociales de sus habitantes, intentando, de este modo, obviar requisitos como las subdivisiones,
los arreglos normativos y los proyectos urbanos propios de las transferencias
individuales (Clichevsky, 1999). Se planteaba que, posteriormente, una vez
realizada la subdivisión y la urbanización a cargo de la organización social,
esta transferiría las tierras a cada una de las familias.
El diseño original del programa proponía la implementación de acciones
concertadas entre instancias de los gobiernos municipal, provincial y nacional y las organizaciones de los barrios y asentamientos; sin embargo, en la
práctica ha tendido a operar solo con estas últimas. Los convenios de cooperación entre nación y provincia no llegaron a firmarse: las autoridades de la
Dirección Provincial de Tierras cambiaron y el programa Arraigo transfirió
las tierras sin que se garantizara, desde la provincia, el cumplimiento de las
acciones tendientes a la regularización (Herzer et al., 1998). De este modo, el
programa otorgó, a las organizaciones y familias, cargas y responsabilidades
que previsiblemente no podrían asumir, al menos sin disponer de encuadres
Tabla N.° 2
Programa Arraigo
Acciones desarrolladas en el marco del programa Arraigo,
programas de regularización dominial y programas
urbano-ambientales complementarios
Capital Federal
Villas 15, 20, 21-24, 31 y barrio Bartolomé Mitre
Cantidad de beneficiarios
30 000 habitantes
Provincia de Buenos Aires1
Ciudades de Avellaneda, Bahía Blanca, Florencio Varela,
General Sarmiento, La Matanza, Lanús, Pilar, Quilmes,
San Isidro, San Fernando, San Martín, Tres de Febrero,
Tigre, General Pueyrredón, La Plata, Ensenada, Esteban
Echeverría, Lomas de Zamora y Morón2
290 000 habitantes
1 Recién a partir de 1995 se apoyó la implementación del Programa Arraigo en el territorio de la provincia de
Buenos Aires.
2 En la provincia de Buenos Aires, el monto promedio de transacciones ascendió a 600 dólares por familia.
Fuente: Programa Arraigo (1993: 38 ss)23
De manera previsible, esta política reprodujo marcos de informalidad que
acompañaban ex post el proceso de transferencia de suelo público hacia el
desarrollo del mercado informal de suelo urbano. No se ha completado la
fase de urbanización y parcelamiento. De hecho, hay familias que han terminado de pagar sus cuotas sin saber exactamente qué les corresponderá;
otras, en cambio, han pagado parcialmente, mientras que otras tantas nunca lo hicieron (Herzer et al., 1998; Clichevsky, 1999). El costo promedio de
las transacciones llevadas a cabo en el marco del programa Arraigo asciende
a unos $2 por m2, a pagar en plazos que oscilan entre los cinco y diez años,
con un interés del 9% anual sobre saldo –sistema de amortización francés.
22 La provisión de servicios básicos se impulsó en el marco del programa a través de otros programas
urbano-ambientales complementarios (Programa Arraigo, 1993).
23 No se han encontrado datos más actualizados relativos a la cantidad de beneficiarios y/o del impacto del programa que actualmente se encuentra bajo la órbita de la Comisión Nacional de
Tierras para el Hábitat Social “Padre Carlos Mugica”, creada en marzo de 2008.
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En estas condiciones,
Efectos de inclusión/exclusión
Otros instrumentos legislativos relacionados con la
regularización dominial y urbanística
como resultado de la acción del programa Arraigo, desde su creación se
han transferido tierras por una superficie aproximada de 8 167 000 m2,
con un valor aproximado de $13 millones, con lo que se han visto beneficiadas 30 mil familias [...] de las provincias de Buenos Aires, Córdoba,
Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Mendoza, Río Negro, Santa Fe, San Juan,
Tucumán y la ciudad autónoma de Buenos Aires (CABA) (Informe Nacional Estambul + 5, 2001: 24).
Ya en el nuevo milenio, a nivel nacional, en julio de 2004 se sancionó el
decreto 835, que creó un registro denominado Banco Social de Tierras,
a conformarse con la información sobre inmuebles de “dominio privado
del Estado nacional”. Dicho decreto, sin embargo, no se ha reglamentado
hasta el día de hoy.
En febrero de 2006, con el decreto 158/2006, se creó la Subsecretaría de Tierras para el Hábitat Social, destinada a “impulsar proyectos de
vivienda, infraestructura y equipamiento social, regularización dominial,
organización y fortalecimiento de la comunidad involucrada, desarrollo
de infraestructuras a través de cooperativas y proponer adquisiciones para
proyectos habitacionales y de equipamiento social”. Este ámbito intentaba
articular los distintos instrumentos dispersos de intervención sobre el hábitat informal, pero generó numerosas resistencias. Finalmente se disolvió
en 2008 y fue sustituido, mediante el decreto 341/2008, por la Comisión
Nacional de Tierras para el Hábitat Social “Padre Carlos Mugica”, que
depende de la Jefatura de Gabinete. Esta comisión intenta sostener los objetivos previos e instalar la noción de “propiedad social de la tierra”, expresando la línea política y la experiencia de un movimiento social nacido en
el proceso de tomas de tierras de los ochenta, el cual desarrolla una práctica
de integración política en un gobierno nacional. Sus avances, hasta ahora,
han sido puntuales y no han modificado las tendencias estructurales que
aquí se analizan.
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En los noventa, el Gobierno Nacional diseñó otros instrumentos que
afianzaban la estrategia de transferencia del patrimonio nacional. La Ley
24 146/92 preveía la transferencia, a título gratuito y en favor de las provincias y municipios que lo solicitaran, de los bienes inmuebles innecesarios para el cumplimiento de los fines y la gestión de los organismos de
la administración pública nacional, siendo la “innecesariedad” un criterio
fijado por cada organismo público titular del inmueble. La normativa
contemplaba opciones de transferencia para grupos de bajos ingresos,
pero fue escasamente difundida y caducó en 2003 (Herzer et al., 1998;
Clichevsky, 1999).
En 1994, se sancionó la Ley 24 374 de régimen de regularización dominial de inmuebles urbanos, primera política en Argentina sobre regularización dominial de tierra privada (conocida como la Ley Pierri). A través de
este instrumento, que buscaba dar respuesta a quienes habitaran loteos irregulares de propiedad privada ocupados con anterioridad a 1991, se intentaba
“solucionar situaciones de ilegalidad: compra de lotes en mensualidades que
efectuaron sectores de bajos ingresos y que nunca pudieron escriturar por falta de pago de cuotas, dinero para la escrituración o traspaso de posesión sin
los pasos legales necesarios para la población que ha ocupado viviendas desocupadas” (Clichevsky, 1999: 13). Para su implementación, las provincias
debían determinar las autoridades de aplicación –que en el caso de la capital
federal se delegaba en el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires–. Las gestiones involucradas en el proceso de regularización dominial se financiarían
a través de una contribución del beneficiario igual al 1% del valor fiscal del
inmueble en cuestión (Artículo 9). Al actuar sobre inmuebles privados, este
instrumento legal no favoreció principalmente a los sectores populares, sino
a los sectores propietarios de countries y macizos de tierras sin subdivisión,
los cuales, por tanto, podrían encuadrarse como los verdaderos beneficiarios
de estos procesos (Herzer et al., 1998).
Otros programas nacionales también actuaron en los noventa sobre el
hábitat informal. Uno de ellos fue el Programa 17 de Mejoramiento Ha183
María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
Efectos de inclusión/exclusión
bitacional e Infraestructura Social Básica24, orientado al desarrollo y mejoramiento de las condiciones de hábitat, vivienda, infraestructura social
básica y acceso a la tierra de hogares con necesidades básicas insatisfechas
y grupos vulnerables en situación de emergencia (Programa 17 de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Social Básica, 1996), es decir,
de la población con niveles de ingreso inferiores a los requeridos en las
operatorias FONAVI. A través de este programa, el Gobierno Nacional
dispuso de recursos ejecutables de manera directa para el financiamiento
de viviendas e infraestructura urbana mediante la firma de convenios de
transferencia suscritos con entidades gubernamentales, provinciales, municipios y organismos no gubernamentales. El programa aportaba subsidios
directos dentro de un esquema de cofinanciamiento donde dichos recursos
se complementaban con otros, monetarios o no, provistos por los actores
involucrados. Asimismo, preveía la capacitación para el empleo dentro de
la actividad constructiva y el financiamiento de asistencia técnica (Subsecretaría de Vivienda, 1997; Informe Nacional Estambul + 5, 2001). En
1997, dicho programa intervino por primera vez en el AMBA, a través de
un conjunto de siete proyectos presentados por distintas organizaciones
de la sociedad civil. En ese ámbito territorial y durante ese año, ejecutó
aproximadamente el 1% de su presupuesto anual (Herzer et al., 1998). La
experiencia acumulada durante el período 1995-1997 puso de manifiesto
la necesidad de priorizar la participación de asociaciones comunitarias y/o
grupos de base que tuvieran como objetivo la construcción de “productos”
que, en su ejecución, conllevaran tanto la satisfacción de la condición habitacional deficitaria como el desarrollo social de los individuos y sus hogares, mediante formas solidarias y autogestionarias (Rodulfo et al., 1999).
En 1996 se puso en marcha el programa Mejoramiento de Barrios
(PROMEBA), mediante una modalidad integral que se orienta a atender
los problemas de regularización dominial, proveer servicios de infraestructura básica con conexión domiciliaria y núcleo sanitario completo, así como
solucionar problemas de hábitat, relocalizar población de asentamientos
en situaciones ambientales críticas e irresolubles o de costoso tratamiento,
24 Desde su creación en el año 1995, este programa se ejecutó bajo diferentes denominaciones en la
órbita de la Subsecretaría de Vivienda.
y apoyar los procesos de organización barrial y autogestión comunitaria de
la población necesitada que habita en centros urbanos de más de veinte mil
habitantes. Su financiación corresponde en un 40% al Gobierno Nacional,
y en un 60% al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). De los fondos
solicitados al banco, el 30% está a cargo de los gobiernos subnacionales.
Como el programa no financia todos los rubros esenciales para efectivizar
el funcionamiento de las obras o incluso ampliar la población beneficiaria
hacia aquellos pobladores que no cumplen con los requisitos de elegibilidad, los municipios y las provincias aportan parte del financiamiento.
De hecho, estos también están encargados de elaborar los proyectos. Las
provincias asumen el rol de unidades ejecutoras provinciales (UEP) para
las etapas de verificación de las condiciones de elegibilidad, desarrollo del
proyecto y contratación de las obras, con la aprobación y monitoreo de la
Unidad Central Nacional. Los pobladores participan a través de talleres de
consenso y articulación de la organización barrial para definir las acciones.
La etapa de diseño del programa comenzó en 1995 y la de implementación en 1997. Los primeros proyectos ejecutados se remontan a 1999. En
el año 2002, el Gobierno Nacional, en el contexto de la crisis económica
y social, le propuso al BID cambiar la dirección de la cartera de préstamos
y orientarla a la emergencia. Comenzó a discutirse, entonces, la incorporación del PROMEBA al Plan de Emergencia Social, lo que ocurrió ese
mismo año. Los funcionarios a cargo de la gestión central del programa
aprovecharon esta situación como una oportunidad para ampliar el financiamiento del programa y su cobertura territorial hacia el conurbano bonaerense. En este contexto, se inició un proceso de revisión de las rutinas
operativas y modificaciones que se plasmó en los cambios incorporados al
reglamento operativo en el año 2002. La implementación de los nuevos
lineamientos se materializó en la elaboración de los proyectos del conurbano. Este proceso, que comprometió fuertemente a las diversas instancias
gubernamentales y a los tres niveles jurisdiccionales –nacional, provincial
y municipal– generó una diversidad de problemas operativos que tensionaron las relaciones entre las diferentes instancias involucradas en la gestión
del programa. Estos conflictos se expresaron especialmente a nivel local,
en particular en los barrios hacia los que se orientaban las intervenciones.
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Efectos de inclusión/exclusión
A fines de 2003, los seis proyectos seleccionados para su ejecución en el
conurbano ya habían finalizado su etapa de diseño y licitación, y en 2004
se daba inicio a las primeras obras en el territorio bonaerense.
En la provincia de Buenos Aires fue diseñado el programa Reconstrucción
de Barrios, cuyo fin era atender la problemática de villas y asentamientos
del conurbano bonaerense. Dicho programa tendía a mejorar, sustituir,
ampliar, refaccionar y construir unidades habitacionales garantizando un
núcleo básico sanitario, crecimiento y terminaciones progresivas. Pretendía, además, regularizar situaciones de tenencia de la tierra, y dotar de
infraestructura básica, equipamiento comunitario y programas de generación de trabajo a los habitantes. Suponía una cogestión que ligaba los tres
niveles institucionales involucrados –provincial, municipal y de entidades
intermedias– a través de la Comisión de Proyecto, que asumía la responsabilidad del desarrollo del emprendimiento. El programa fue implementado solo en cuatro municipios del conurbano, atendiendo a diez barrios que
involucraban 881 unidades (Herzer et al., 1998).
En los noventa también se desarrolló una batería de operatorias que
daban continuidad a las políticas de regularización impulsadas desde el
Gobierno Nacional, como la Ley de Regularización Dominial 24 374 –
Decreto Provincial 3 991/94, orientada a resolver la situación de grandes
loteos en los que no se concretó el traspaso definitivo del dominio, ya
fuera por no haber escriturado o porque los antiguos propietarios ya no
existían. El Código Civil impide que el Estado transfiera las tierras automáticamente, sin la aprobación manifiesta del propietario. Para zanjar
esta dificultad, la ley permite una inscripción provisoria del inmueble; el
propietario tiene un plazo para presentarse y cuando este expira se procede
a la escrituración a favor del ocupante. Se estima que esta ley beneficia a
unas 350 mil familias del gran Buenos Aires26. Sin embargo, la complejidad
de las tramitaciones burocráticas ha hecho necesario que, en muchos casos,
los vecinos requieran apoyo profesional y los resultados no sean satisfactorios
en términos de la eficacia de la gestión. Las acciones previstas en la Ley
24 374 se reforzaron en 1995 mediante la implementación del Programa
de Regularización Dominial, Financiera y Escrituraria, definido como una
ofensiva de regularización de inmuebles y lotes con boleto de compra-venta.
Esta operatoria incluyó a aproximadamente cincuenta mil familias en toda
la provincia, aunque en la mayoría de los casos se localizaron en el gran Buenos Aires. Parte de la población beneficiaria del programa fue la residente
en complejos habitacionales construidos por el Instituto de la Vivienda de
la provincia de Buenos Aires.
Las “leyes caso por caso” involucran un conjunto de normativas de
regularización dominial basadas en la expropiación y/o transferencia a
ocupantes de hecho que afectan a muchas familias del gran Buenos Aires.
Asimismo, los gobiernos locales de la provincia de Buenos Aires han realizado regularizaciones de tierras de su propiedad a través de sus honorables concejos deliberantes y de la sanción de ordenanzas que posibilitan la
compra de inmuebles de dominio municipal por parte de sus ocupantes.
Pueden verse ejemplos de regularización a través de esta modalidad en los
municipios de Merlo y Morón; y esta también se ha aplicado en Lomas de
Zamora y Avellaneda. Otros municipios, como Moreno, han desarrollado
acciones innovadoras como la creación de un Banco de Lotes y la implementación de un programa local de regularización (Clichevsky, 1999).
Tal como señalaban Herzer et al. (1998), al final de los noventa, en lo
que más avanzaron los gobiernos locales fue la gestión de tramitaciones
individuales de regularización dominial sustentadas en distintas problemáticas que antes no constituían un área de injerencia para la comuna.
En general, se evidencia un mayor peso en las acciones de regularización
dominial que en las acciones de consolidación urbana. Sin embargo, lo que
interesa destacar es que las políticas locales estuvieron libradas siempre a la
25 Este apartado se elaboró con base en el documento de Herzer et al. (1998), y se completó con
información secundaria elaborada en el marco de los programas descritos.
26 Es muy difícil estimar la cantidad de posibles beneficiarios por la carencia de información sistematizada. Esta cifra corresponde a una estimación tentativa para el gran Buenos Aires hecha por los
funcionarios entrevistados.
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Las acciones de la provincia de Buenos Aires25
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Efectos de inclusión/exclusión
capacidad técnico-operativa de que disponía el municipio para articular los
instrumentos jurídicos y los recursos financieros girados desde la provincia,
situación que no se modificó a lo largo de la siguiente década.
Finalmente, las políticas de mejoramiento barrial también se implementaron bajo la órbita del Gobierno de la provincia de Buenos Aires,
pero sin producir impactos importantes27/28.
En la actualidad, el Gobierno de la provincia de Buenos Aires, utilizando
fondos provenientes de los denominados programas federales de vivienda29 y
de otros programas como el PROMEBA, ha lanzado el Programa de Urbanismo Social, una iniciativa que se presenta como un plan de erradicación
de villas y asentamientos. La meta del programa, en una primera etapa,
es urbanizar cien villas y asentamientos del conurbano de la provincia de
Buenos Aires que presenten condiciones urbano-ambientales muy críticas.
Su lanzamiento es muy reciente aún y, por tanto, resulta prematuro evaluar
acciones en el territorio. En su diseño sobresalen algunos rasgos interesantes: la promoción de una red de implementación que comprende aportes
institucionales de diferentes jurisdicciones y ámbitos, la posibilidad de desarrollar soluciones a medida, y un equipo técnico de dirección del pro-
grama con probada trayectoria en la implementación exitosa de iniciativas
similares a escala local. Sin embargo, se han abierto algunos interrogantes
en relación a la disponibilidad de recursos frescos para su ejecución y de
voluntad política para llevarlo adelante en el corto plazo.
Las acciones de la ciudad de Buenos Aires
A fines de la década de 1980, durante la gestión del intendente Carlos
Grosso, se generó, desde el ámbito de la Secretaría de Planeamiento, un
conjunto de acciones tendientes a dar respuesta a la informalidad. En el
caso de las villas de emergencia, se creó la denominada Mesa de Concertación con el Movimiento Villero, para regularizar la situación de las villas
de la capital federal en el marco de las acciones del programa Arraigo.
También se creó el Programa de Reconstrucción de Villas y Barrios de
Emergencia, como espacio institucional para canalizar este tema. El programa –que, con diferentes denominaciones orgánicas, continúa operando
hasta la actualidad30– tuvo como objetivo concretar la venta de las tierras a
sus ocupantes y ejecutar las tareas necesarias para la apertura de calles y el
tendido de infraestructura con financiamiento del gobierno local. Sin embargo, los avances han sido muy lentos y, en su mayor parte, el desenlace
permanece abierto, veinte años después.
En algunos barrios, las primeras obras se vieron hacia la segunda mitad
de la década del noventa. Por ejemplo, en la Villa 19, en 1997 se inició la
pavimentación de la calle principal y de la transversal. En la Villa 20, en
cambio, las tareas se iniciaron en febrero de 200031. Las sucesivas crisis económicas y las dificultades para ejecutar efectivamente los fondos dirigidos
a la iniciativa han obstaculizado el desarrollo del proceso. En el ínterin,
los barrios continúan recibiendo población y enfrentan un crecimiento y
densificación progresivos.
27 En la provincia de Buenos Aires, las acciones de mejoramiento de barrios y asentamientos se
iniciaron a fines de la década del ochenta. Un ejemplo de estas acciones es el programa Protierra,
el cual, mediante el subprograma Lotes Urbanizados, permitía la generación de lotes con servicios
en el conurbano. Se adquirían tierras a las que se adicionaban los servicios de infraestructura indispensables para un soporte necesario para el desarrollo residencial de baja y media densidad. Los
costos absorbibles por el programa y la poca disposición de tierras vacantes hizo que su incidencia
fuese escasamente significativa, pues solo se llegó a producir 2 810 lotes urbanos (Pucci, citado en
Herzer et al., 1998).
28 Durante la década de 1990, en el Área de Vivienda del Consejo Provincial de la Familia y el Desarrollo Humano existieron dos subprogramas: el de Emergencia Habitacional y el de Autoconstrucción y Ayuda Mutua. Los beneficiarios de los subsidios eran familias con necesidades básicas
insatisfechas o con ingresos inferiores a la línea de pobreza en situación de urgencia habitacional,
las cuales debían acreditar la propiedad del terreno. En la actualidad, el programa desarrolla sus
acciones con la participación de municipios y organizaciones gubernamentales. En 1997, se inició también el Programa de Asentamientos Planificados, destinado a la provisión de lotes y de
vivienda. Dicho programa se ejecuta de manera centralizada a través de la Dirección Provincial
de Regularización Dominial y de la Subsecretaría de Tierras. El área de cobertura del mismo es
el gran Buenos Aires, pero su implementación en los municipios de la primera corona ha abierto
numerosos interrogantes debido a la falta de espacios disponibles.
29 Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas, de Emergencia Habitacional, de Solidaridad
Habitacional y de Construcción de Viviendas, entre otros. Puede leerse una descripción extensa
de los mismos en http://www.vivienda.gov.ar/programas.php. Visita el 25 de junio de 2010.
30 En 1998, el Gobierno de la ciudad, a través de la ley 148, reafirmó la iniciativa de atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y núcleos habitacionales transitorios.
31 En los últimos años, la villa en sí se ha convertido en un “atractivo turístico”. Incluso, al barrio
llegan tours de extranjeros aficionados al turismo cultural.
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Efectos de inclusión/exclusión
Durante los gobiernos de Ibarra (1999-2003 y 2003-2005), el proceso
de urbanización en villas se priorizó a nivel presupuestario32. En el segundo
período, la inversión orientada a esa finalidad se quintuplicó, ejecutándose
mediante modalidades empresariales que operan, con dificultades diversas,
en la trama autoproducida de las villas33. Según el presupuesto de 2005,
en la ciudad de Buenos Aires el sector de la vivienda insumía el 5,3% del
presupuesto total, mientras que el Programa de Radicación, Integración y
Transformación de Villas y Núcleos Habitacionales concentraba el 45,6%
del total presupuestario del IVC34.
Desarticulados de una política de acceso al suelo urbano, estos programas, en sus primeros años de ejecución, sufrieron dificultades que, al
menos hasta 2005, se traducían en subejecuciones presupuestarias35. En
cuanto al programa de urbanización de villas, el IVC elaboró un informe
en el que se detallan las demoras incurridas y las obras ejecutadas que estaban proyectadas en presupuestos anteriores. En 2005, el programa tenía
asignados $107 629 612 de presupuesto. Se ejecutaron $77 227 009, es
decir, el 71%. Sin embargo, $76 457 335 correspondieron a adjudicaciones de obra de 2003 y 2004 (La Nación, 27 octubre 2006).
Paralelamente a las acciones orientadas a las villas, se impulsaron intervenciones en los inquilinatos y las casas tomadas, muchas de las cuales continúan vigentes en la actualidad. En 1989, en el marco del Programa de Recuperación y Desarrollo Urbano de La Boca (RECUP-Boca)36, en la órbita de
la Subsecretaría de Planeamiento de la entonces Municipalidad de Buenos
Aires, se compraron por remate judicial 21 conventillos para su rehabilitación. Las acciones del gobierno local respecto al problema de los conven-
tillos fueron contradictorias desde un primer momento. Por un lado, se
sancionó la Ordenanza 40 301 de Erradicación de Viviendas Insalubres,
la cual contaba con apoyo de los sectores medios tradicionales, que veían
con preocupación el proceso de “guetificación” del barrio, especialmente
por la proliferación de casas tomadas; y por el otro lado, se desarrolló el
proyecto que terminaría expresando el RECUP, orientado a paliar las situaciones de emergencia habitacional y garantizar condiciones mínimas de
habitabilidad en los inmuebles mientras se realizaban las obras definitivas
y la rehabilitación general del barrio. Un elemento fundamental del componente de rehabilitación era la existencia de una importante reserva de
tierras fiscales conocida como “Casa Amarilla”. El RECUP se proponía
utilizar esa reserva como banco de tierras –al paso que se adquiriría las que
no estaban en manos de la municipalidad– para relocalizar a las familias de
conventillos, inquilinatos y viviendas que se consideraban irrecuperables o
que se encontraban en situación de hacinamiento crítico; al tiempo que se
avanzaba en la rehabilitación de los inmuebles que se consideraban recuperables. A pesar de esto, la implementación del RECUP se vio obstaculizada
rápidamente, hacia fines de la década de 1980 y principios de la década
de 1990, por las condiciones económicas y políticas de la ciudad. Así, su
actuación se limitó, en gran medida, a la gestión de obras de rehabilitación
en cuatro de los 21 conventillos adquiridos, que tampoco pudieron ser regularizados respecto a su dominio por dificultades normativas que impidieron
su subdivisión bajo el régimen de propiedad horizontal (Guevara, 2010).
Pocos años después, a fines de 1996, concluidas las obras de defensa costera junto con la sucesión de un propietario privado que poseía numerosos
inmuebles del barrio y una ola de juicios de desalojo en inmuebles de propiedad privada, la coyuntura de emergencia favoreció la constitución de la
Asamblea de Desalojados de La Boca37, la misma que inició un proceso
reivindicativo. En este marco, las organizaciones comunitarias que se constituyeron a partir de la Asamblea de Desalojados38 impulsaron la organi-
32 A fines del año 2005, Ibarra fue destituido tras el desarrollo del juicio político por la causa Cromagnon, y la jefatura pasó a manos del vicejefe Telerman.
33 Ciento cuarenta millones para ejecución empresarial versus 1,3 millones para autogestión en villas
definen los énfasis de la política.
34 A lo cual se suma el Programa de Autogestión de Vecinos en Villas y NHT, que dependía de Promoción y Acción Social, con un presupuesto para 2005 de $1 382 354, lo que acentuó el énfasis
que el gobierno de la ciudad colocó en las villas.
35 Por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, el federal de construcciones I estaba, en julio de 2006,
al 34% de ejecución, habiéndose iniciado en 2004.
36 La Boca es el barrio de Buenos Aires donde se concentra el mercado de alquiler de piezas.
190
37 De esta Asamblea de Desalojados surgió un amplio conjunto de organizaciones, como la Mutual
de Desalojados de La Boca, la Asociación Civil Pro Techo, la Línea de Hábitat del Comedor Los
Pibes, Techo y Trabajo, y, más tarde, Manos Solidarias, Construyendo, etc.
38 La primera organización comunitaria que se constituyó formalmente es la Mutual de Desalojados
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María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
Efectos de inclusión/exclusión
zación de vecinos en riesgo para la compra de algunos inmuebles a través
de la negociación directa con los propietarios privados, utilizando para ello
recursos de la CABA instrumentados a través de la resolución 525 del IVC
(ex CMV). Esta operatoria estuvo vigente entre los años 1997 y 2000. En
este período, además, las organizaciones sociales involucradas identificaron
un conjunto de limitaciones y propusieron a la Legislatura, con base en
esas críticas y también en las experiencias piloto de cooperativas de autogestión desarrolladas por el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (en
adelante, MOI), la instalación de una Mesa de Concertación para definir
una normativa superadora. Esta instancia de concertación culminó con
la sanción de la Ley 341 en diciembre de 2000. Con este instrumento, se
realizó la compra de 113 predios por grupos cooperativos organizados, y
se pusieron en obra cuarenta conjuntos habitacionales bajo diversas modalidades (entre ellas, por autogestión, de encadenados cooperativos de vivienda y trabajo, y una empresa de trabajadores sin patrón) y escalas (desde
360 hasta cinco unidades de vivienda) (Rodríguez, 2009). La Ley 341/00
marcó la confluencia de propuestas colectivas materializadas en experiencias puntuales de regularización dominial (cooperativas ExPadelai, Perú,
La Unión, E. Lobos, entre otras), con operatorias generadas en el marco
de la emergencia habitacional en La Boca. El aspecto más significativo de
esta iniciativa es que, por primera vez en la ciudad de Buenos Aires, las
organizaciones sociales se constituyeron en un actor central de las políticas
de hábitat (Rodríguez, 2002)39.
Otro caso notorio de las contradicciones que acompañan los procesos de
regularización en la ciudad de Buenos Aires es el de la ex AU3, extensa franja de inmuebles expropiada por la Intendencia durante el gobierno militar
para ejecutar una autopista que no se concretó, y que fue ocupada desde comienzos de los ochenta. En esa década, el gobierno local toleró la ocupación
e inició la firma de “comodatos” que otorgaban una pátina de legalidad a
los habitantes pero frenaban el desarrollo de pretensiones posesorias (Rodríguez, 2005). En 1991, el Concejo Deliberante sancionó la ordenanza 45
520 para desarrollar un proyecto integral concertado, el cual no prosperó40.
En 1998, en el marco de autonomía política, se sancionó la Ley 8, que institucionalizó la participación de la “mesa de delegados”41 y dio lugar al censo
que estableció un padrón de beneficiarios reconocidos. En 1999 se sancionó la Ley 324, y se creó el Programa de Recuperación de la Traza de la ex
AU3 y su unidad ejecutora. El objetivo era definir un plan de recuperación
urbana sobre el sector, un plan de “recuperación” patrimonial y un plan de
soluciones habitacionales para los ocupantes. Sin embargo, hasta diciembre
de 2007, solo el 27% de la población censada (259 familias) concretó algún tipo de solución. Ya en esa época, en la Legislatura se inició la disputa
por incorporar esa tierra pública al mercado inmobiliario. El gobierno de
Macri (gestión actual) enfatizó la rezonificación y renovación urbana (son
15 manzanas evaluadas en más de cien millones de dólares), mientras que
entre las familias residentes –estimadas en unas 450-700, empadronadas o
no–, el Ejecutivo infringió el marco legal vigente y comenzó a instrumentar
desalojos arbitrarios y medidas de presión mediante ofertas de subsidios ad
hoc42. A finales de 2008, la ola de desalojos arreció. Intervino el poder judicial y, en abril de 2009, un fallo ordenó suspenderlos. La judicialización del
conflicto generó, así, un impasse que se orientaría a la creación de una nueva
“corporación del norte” (Rodríguez, Canestraro y Von Lucken, 2010).
A modo de reflexión final: efectos de inclusión/exclusión de las políticas
e instrumentos orientados a la regularización del hábitat informal
Este recorrido de varias décadas nos ha permitido señalar líneas de continuidad histórica en términos de las formas que ha asumido el hábitat popular en
de La Boca, Barracas y San Telmo.
39 La mentada ley se complementa con la 964/02, que desarrolla un conjunto de aspectos ligados
con las operatorias colectivas organizadas.
40 Dicho proyecto debía incluir una empresa vial, posibles constructoras de vivienda pública en terrenos remanentes de la traza, una organización de ocupantes, otros comodatarios y asociaciones
de vecinos frentistas.
41 Sin embargo, Ejecutivo y Legislativo seguían descoordinados: la Dirección de Inmuebles de la
ciudad lanzó en paralelo un plan de regularización, con condiciones similares a un contrato de
alquiler de mercado al que debían sumarse deudas acumuladas, lo cual lo hacía bastante restrictivo
para buena parte de las familias.
42 Noventa y seis mil pesos para beneficiarios de la ley 324 y hasta 25 mil para los demás ocupantes.
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María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
Efectos de inclusión/exclusión
el AMBA. Desde esta lente, que reconoce de manera localizada las dinámicas
y opciones con que cuenta la población para resolver su hábitat, existe una
continuidad entre los loteos populares y las tomas de tierras. Las diferencias
–como la informalidad producto de la restricción de canales de acceso al
suelo urbano desde los setenta– están marcadas por el cambio de contexto
sociopolítico, las transformaciones negativas en las condiciones de vida de
la población, y también, muy particularmente, por las medidas de políticas
urbanas y habitacionales. De este modo, la normativa –sus características,
formas de elaboración y ejecución– abren o cierran vías institucionalizadas
para el acceso a la resolución del hábitat, las cuales aportan –en distintas
medidas– elementos de inclusión/exclusión a los grupos de bajos recursos.
Las normativas ex post de regularización dominial analizadas, en varios
casos –el programa Arraigo es un ejemplo paradigmático, pero no exclusivo–, lejos de revertir las existentes, revisten de nuevas características al
proceso de producción del hábitat informal.
La intervención estatal en su conjunto (proliferación y dispersión de
normativas, políticas y programas, muchos de ellos escasos en financiamiento y recursos técnico-profesionales) más bien ha tendido a institucionalizar precariamente el proceso de transferencia de suelo público, acompañando así las tendencias “naturales” de desarrollo del mercado informal
de suelo urbano y de vivienda de “bajo costo”. De este modo, la intervención pública no ha alterado ni los patrones ni las formas de acceso al
suelo. La dinámica de relación entre regularización y sistema de propiedad
(precaria, inconclusa, en disputa, según las coyunturas, actores y localizaciones) expresa esta tendencia. Así, la dinámica del hábitat informal es la
expresión de una sostenida voluntad política de liberalización del suelo
urbano en el AMBA, la cual no se morigera con la proliferación de instrumentos parciales, que, más bien, han producido dispersión, “paradojas” y
abundantes limitaciones.
Estas paradojas se expresan, en parte, en el hecho de que los instrumentos de regularización dominial no necesariamente se han implementado
junto con instrumentos de regularización urbanística. Las experiencias que
combinan ambas iniciativas son relativamente recientes y, en general, se
han desencadenado a merced de circunstancias puntuales, como la puesta
en marcha del PROMEBA, que para su implementación requiere que el
dominio de la urbanización esté saneado o al menos en proceso de transferencia efectiva a sus ocupantes. En el AMBA, este tipo de iniciativas, como
señalamos anteriormente, son posteriores al año 2004, momento en que
el PROMEBA comenzó a implementarse en algunos municipios como
Avellaneda y La Matanza.
A pesar de ello, el mejoramiento barrial focalizado en este contexto
no supera la fragmentación entre barrios próximos territorialmente y con
similares características socioeconómicas. Por ejemplo, indicadores “materiales” de selección considerados en forma aislada no definen parámetros
adecuados de intervención: la mayor precariedad de la vivienda se asocia
con una menor antigüedad de asentamiento y, por ende, con un menor
arraigo en el territorio. Según se ha verificado en algunos casos, cuando la
intervención focalizada actúa a partir de este criterio –como, por ejemplo,
en el municipio de Moreno–, contribuye a alentar un proceso de activación de los mercados informales desencadenando un circuito de compraventas por expectativas de mejora de impactos efímeros en las familias
vendedoras, supuestas beneficiarias de la intervención de mejoramiento
(Echevarria, 2005). Ello pone de manifiesto que la resolución de cuestiones vinculadas a los servicios y condiciones generales de habitabilidad,
como el saneamiento, los desagües, el tratamiento de cursos de agua, etc.,
necesita ser planificada desde una mirada superadora de la “política del
fragmento urbano” (Clichevsky, 2000).
Cuando se analiza el derrotero de las experiencias programáticas y las
iniciativas normativas, pareciera que estas últimas han corrido mejor suerte
que las primeras. Los programas, en general y salvo excepciones contemporáneas (como el PROMEBA), han sido efímeros y/o poco sustentables.
La producción de instrumentos legales, si bien no ha garantizado que los
procesos lleguen a un buen puerto, al menos ha abierto la ventana de la judicialización como una instancia de reconocimiento de derechos, siempre
que haya un sujeto sociopolítico dispuesto a disputar ese reconocimiento.
Los procesos de regularización dominial han avanzado más fácilmente
en los asentamientos que en otras tipologías de hábitat informal (y la localización y el precio del suelo urbano deben jugar un papel clave en este
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María Carla Rodríguez y María Mercedes Di Virgilio
Efectos de inclusión/exclusión
Bibliografía
rasgo), mientras que los de regularización urbanística han sido más frecuentes en la tipología villas. Las experiencias de intervenciones integrales
son escasas. Cuando existen (por ejemplo, Villa Tranquila, en el municipio
de Avellaneda), en general se concentran en las áreas más consolidadas de
la metrópoli, en detrimento de las zonas de expansión o de crecimiento.
Asimismo, las experiencias de regularización de situaciones de ocupación
de inmuebles también son pocas. En la CABA se ha dado un caso a través
de la sanción de una ordenanza dirigida a la venta del inmueble a sus ocupantes (cooperativa Perú-San Telmo), así como algunos casos de compras
directas al Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE)
(Ley 24 146 de inmuebles innecesarios, fuera de vigencia en la actualidad).
Los comodatos también han constituido una herramienta relativamente
puntual, aunque no institucionalizada como política (por ejemplo, en la ex
AU3, desde mediados de los ochenta hasta la sanción de la Ley 8 de 1998,
que inició otra etapa, aún inconclusa, de “regularización/expulsión”).
En la actualidad, la dinámica de los procesos de regularización y sus alcances quedan sujetos a la de la política local (los consensos y las relaciones
que existan para su desarrollo efectivo), la cual se ve afectada por la localización de la urbanización y el comportamiento del mercado inmobiliario.
En algunos contextos, como el de la ciudad de Buenos Aires, los procesos
de regularización dominial tienen por definición alcances limitados: la experiencia en algunas villas de la ciudad demuestra que, si bien en algunos
casos es posible sanear el dominio de los lotes, luego la regularización de
lo construido se torna inviable. En un marco en que el mercado informal
de inmuebles es cada vez más dinámico, se sobreimprimen situaciones de
irregularidad dominial, urbanística y constructiva.
Este cuadro complejo ilustra la precariedad y las limitaciones de los
efectos de inclusión de los instrumentos y las normativas analizados, en
términos de procesos de extensión de la igualdad de oportunidades y de
concretar la posibilidad de acceso a bienes, servicios y equipamientos sin
necesidad de compartir otro tipo de lazos o valores sociales. La formulación de políticas que provean un marco universal (aunque diversificado)
para la creación y acceso a suelo urbano de calidad sigue siendo la gran
asignatura pendiente y un desafío sociopolítico en el AMBA.
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Capítulo III
Habitantes productores
de hábitat y vivienda
Nota introductoria al Capítulo III
Walter Fernando Brites*
Hablar de producción social del hábitat, en el contexto de la inclusión social, supone detener el análisis en el conjunto de saberes y prácticas orientadas a trasformar el lugar de vida en tanto espacio colectivo residencial
de los sectores populares. En los últimos tiempos, han sido muchas las
dimensiones que han guiado el estudio de la producción social del hábitat.
Las prácticas colectivas autogestionarias, los movimientos reivindicativos,
los procesos organizativos a escala vecinal/local, el papel del Estado y su
injerencia en el hábitat popular, las políticas sociourbanas, entre otras, han
constituido variables de análisis muy debatidas.
Más allá de la vivienda familiar, la producción social del hábitat se refiere a un proceso de organización social orientado a transformar/mejorar el
hábitat. El actuar colectivo para el acceso a redes de servicios e infraestructura, equipamiento comunitario y otros componentes sociales no solo hace
funcional la vivienda, sino que demuestran la importancia del entorno.
Los artículos presentados en esta sección analizan variadas situaciones y
experiencias relacionadas con acciones generadoras de viviendas y hábitat;
en el fondo se refieren a las posibilidades de producción, reproducción y
transformación de los lugares de vida de los sectores populares. En este
marco, y más allá de la reflexión teórica del campo académico, el presente
capítulo pretende, de alguna manera, aportar líneas de reflexión a la acción
*
Universidad de la Cuenca del Plata y Universidad Nacional de Misiones, Argentina.
205
Walter Fernando Brites
Nota introductoria al Capítulo III
de organismos gubernamentales y no gubernamentales responsables de diversas actividades orientadas al mejoramiento del hábitat.
Desde una perspectiva de género, el artículo titulado “La experiencia de
producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
(MOI): sus luchas por el derecho a la ciudad, por el acceso a la vivienda
y sus efectos en los roles sociales de género en el marco urbano”, de Julia
Ramos, se propone analizar la experiencia de autogestión de la vivienda y
el hábitat desarrollado por el MOI en la ciudad de Buenos Aires, considerando el componente de género presente en los procesos de producción
social del hábitat que desarrollan.
De manera más general, el análisis del caso se inscribe en el contexto
de la transformación urbana signada por los procesos de exclusión social,
pobreza y segregación. El conjunto articulado de esos procesos genera
limitaciones para los sectores populares en relación tanto al acceso a la
vivienda vía mercado inmobiliario, como a la acción de programas estatales, situaciones que confluyen para estrechar el margen de oportunidades
habitacionales para los sectores sociales más carenciados, en función de su
precariedad socioeconómica.
Del conjunto de estas situaciones ha emergido el MOI, que hacia comienzos de los noventa inició su acción a partir de las ocupaciones de edificios (pequeños, abandonados, de propiedad pública o privada) localizados
en distintos barrios de la ciudad de Buenos Aires. La descripción detallada
de este movimiento pone de relieve una propuesta organizativa que lucha
por la radicación de los sectores populares en la ciudad, es decir, por el
derecho a la ciudad a través del desarrollo de una forma de cooperativismo
autogestionario.
Queda plasmado que la estrategia asumida por las cooperativas del
MOI, y paulatinamente difundida entre más organizaciones, establece
otras formas de gestión y construcción, que van más allá de la vivienda e
implican, en su concepción, la integración y participación de la población
en la provisión del conjunto de bienes y servicios urbanos, así como en los
procesos sociales, culturales y políticos que la involucran.
Los ejes fundamentales que definen al movimiento son la ayuda mutua,
la autogestión y la propiedad colectiva, siendo la participación una línea
que atraviesa el conjunto de la estructura organizativa del MOI. Vinculada
a esta forma de cooperativismo, se analiza, como antecedente, la emergencia de diferentes manifestaciones de la pobreza en el contexto urbano
(informalidad y exclusión social), destacándose el desarrollo de lo que podría llamarse un proceso de feminización de la pobreza urbana, en el que
mujeres de sectores populares han adquirido un marcado protagonismo.
Tal como lo detalla Ramos, las mujeres que se involucran en esta organización, lo hacen, en principio, empujadas por necesidades habitacionales,
pero en el proceso comienzan a atravesar transformaciones en el plano subjetivo e ideológico, con derivaciones en lo político, lo cultural y lo social,
muchas veces funcionales al mejoramiento de la calidad de vida. En este
proceso, es de particular importancia el eje de la autogestión en la instancia
de producción de la vivienda y el hábitat, en la medida en que supone la
posibilidad de abordar las necesidades específicas de los destinatarios, incorporando, simultáneamente, un compromiso activo por parte de los cooperativistas a través de la participación comunitaria constante y sostenida.
Más allá de la participación masculina, la experiencia del MOI como
una organización social urbana de carácter autogestionario evidencia la
constitución de un espacio de participación ejecutado por las mujeres en
el campo de la acción política, la organización y la lucha por los derechos,
lo que muestra la capacidad constituyente de las mujeres como un actor
colectivo y activo en la producción social del hábitat y en la lucha por el
mejoramiento de las condiciones de vida de sus familias y comunidades.
El artículo “Viviendas autoconstruidas: la satisfacción de los moradores
en relación a la calidad de la edificación”, de Miriam Chugar Z., parte del
análisis de un caso que aborda el proceso de posocupación del asentamiento María Auxiliadora, generado mediante el sistema de autoconstrucción y
localizado en la periferia de la ciudad de Cochabamba, Bolivia.
El análisis apela a una perspectiva cualitativa/comprensiva orientada
a tratar de dilucidar las visiones, los valores y las representaciones de los
moradores sobre su situación habitacional. Los aspectos visualizados como
positivos o negativos de la autoconstrucción y de la vivienda son analizados
acertadamente en torno a varias categorías: el confort, lo estético, la funcionalidad, las dimensiones, los servicios, la propiedad de la vivienda, etc.
206
207
Walter Fernando Brites
Nota introductoria al Capítulo III
Como marco teórico más general, el conjunto de estos procesos se
aborda desde la teoría de las representaciones sociales de Serge Moscovici,
en tanto ofrece un marco referencial interpretativo para comprender la relación del sujeto con el objeto representado (la vivienda), y como correlato,
las creencias, actitudes y prácticas sociales. Este abordaje es considerado
por la autora como posibilitante de producción de conocimiento sobre el
saber común y como método de recolección de información subjetiva de
los actores.
Entre las situaciones analizadas, Chugar describe cómo las viviendas
construidas por los propios usuarios parten de una necesidad de abrigo
de corte inmediatista, muchas veces apelando a recursos técnicos y económicos limitados que comprometen la calidad de la edificación, lo que
generalmente acarrea variadas deficiencias, ya sea respecto a la calidad de
los espacios, o a la forma, función y/o uso insatisfactorio de la nueva casa
en tanto infraestructura física.
Una de las conclusiones a la que arriba la autora es que la satisfacción
con la casa propia no implica una satisfacción directa con lo construido. Es
decir, a pesar de la satisfacción que pueden mostrar los moradores por la
obtención de una casa propia como una conquista alcanzada a través de un
arduo trabajo, existe insatisfacción en relación a la calidad de la edificación,
sea por una necesidad de ampliación, por falta de nuevos ambientes, o por
obras a medio terminar o paralizadas, situaciones que, en el corto o largo
plazos, comprometen el bienestar y confort de los moradores.
El artículo “Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que
comparten vivienda o lote en Chile: un ejercicio replicable”, de Paola Siclari Bravo, parte de un amplio y exhaustivo abordaje estadístico/cuantitativo, con el fin de caracterizar el problema de la tenencia del suelo y del
acceso a la vivienda de la población pobre de Chile. De manera más específica, en el artículo se describen las demandas y prioridades habitacionales
de los denominados “allegados” en las áreas metropolitanas de Santiago,
Valparaíso y Concepción.
El estudio de los allegados emerge tras haber constatado que, en el
período intercensal 1992-2002, estos hogares de las áreas metropolitanas
aumentaron a pesar de todos los esfuerzos gubernamentales dirigidos a re-
ducir el problema del déficit de vivienda por el que atraviesan los sectores
populares.
Un interesante dato aportado por el estudio es que gran parte de los jefes de hogares encuestados prefiere la vivienda cercana a las áreas centrales,
siendo esta preferencia un elemento que pone de relieve la importancia del
acceso a la ciudad. También resulta crucial la hipótesis de género sobre el
allegamiento en las áreas metropolitanas, en la medida que señala que los
allegados con jefatura femenina viven en peores condiciones de hacinamiento respecto de sus pares masculinos.
Finalmente, más que un análisis teórico, el texto constituye un aporte
técnico para delinear acciones con base en la caracterización demográfica y
socioeconómica de los allegados, con énfasis en la condición de género en
las áreas metropolitanas bajo estudio, acción que posibilita no solo conocer
las facetas de las prácticas femeninas del allegamiento, sino territorializar
inversiones con enfoque de género.
Desde distintos abordajes, empírico/comparativos pero también conceptuales, el conjunto de los textos aquí presentados constituye un valioso
aporte al debate sobre la cuestión habitacional, el hábitat y la inclusión
social. Esperamos, además, que los mismos puedan contribuir a una reflexión interdisciplinaria que haga crecer el conocimiento de esta compleja
problemática.
208
209
La experiencia de producción social del
hábitat del Movimiento de Ocupantes e
Inquilinos (MOI): sus luchas por el derecho
a la ciudad, por el acceso a la vivienda y sus
efectos en los roles sociales de género en el
marco urbano
Julia M. Ramos*
Resumen
El artículo analiza algunos aspectos de la experiencia de producción social del hábitat (PSH) del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) en la Ciudad de Buenos Aires (y recientemente en otras
provincias de Argentina), desde una perspectiva de género. El MOI es una organización social que
nucléa un conjunto de cooperativas de vivienda que, mediante diversas estrategias políticas y organizativas como la construcción por ayuda mutua y la autogestión de recursos públicos, crean soluciones
habitacionales para familias de bajos ingresos, muchas de las cuales están encabezadas por mujeres.
En este sentido, se buscará identificar y reflexionar acerca de ciertas conexiones existentes entre
la lucha por el acceso a la vivienda y por el derecho a la ciudad, los impactos diferenciales en la vida
cotidiana de las mujeres cooperativistas que implican estos procesos de producción social del hábitat y
las posibles transformaciones en los roles sociales de género en relación al hábitat y el uso del espacio
urbano de las mujeres.
Palabras clave: procesos de producción social del hábitat, organizaciones sociales, políticas de autogestión de la vivienda, género.
Abstract
The article analyzes some aspects of the social habitat production experience (PSH in Spanish) of the
Movement of occupiers and Renters (MOI in Spanish) in the City of Buenos Aires (and recently in
other provinces of Argentina), from a gender perspective. The MOI is a social organization that acts as
the nucleus of a group of housing cooperatives that, through various political and organizational strategies such as the construction through mutual help and self management of public resources, create
housing solutions for low-income families, many of which are headed by women.
In this sense, I will seek to identify and reflect upon certain existing connections between the
struggle for housing access and for the right to the city, the differential aspects in the day to day life of
women members of cooperatives which these social habitat production processes imply, and the possible transformations in social gender roles relating to the habitat and the use of urban space by women.
Keywords: processes of social production of habitat, social organizations, policies of self management
of housing, gender.
*
Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG), de la Facultad
de Ciencias Sociales, de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
211
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
La ciudad autónoma de Buenos Aires (CABA) ha atravesado un proceso de
agudización de la desigualdad existente en relación con el acceso al conjunto de bienes y servicios para la producción y reproducción de la vida que
ofrece el espacio urbano. Dicha situación se expresa en las posibilidades
de acceso a la salud, la educación, las fuentes de trabajo y el hábitat. A su
vez, se puede observar que no solo afecta de manera diferencial, por estrato
socioeconómico, sino también dentro de un grupo social, según se trate de
varones o mujeres. Esta cuestión, junto a fenómenos como la segregación
socioespacial, la precariedad de las condiciones habitacionales, las situaciones de hacinamiento y falta de privacidad, las situaciones de violencia en
el espacio urbano, la dificultad ante el acceso a la tenencia segura de la vivienda, etc., afecta de manera rotunda la vida cotidiana de las mujeres más
pobres (en muchos casos único sostén del hogar). En cierto sentido, estas
cuestiones podrían ser indicios para comprender la elevada participación
de mujeres en organizaciones sociales urbanas que luchan por la vivienda,
por mejores condiciones de vida y por permanecer en la ciudad central.
Las políticas públicas orientadas a cubrir la demanda habitacional por
lo general no contemplan las diversas (pero particulares) necesidades de
las mujeres de sectores populares en función de sus múltiples roles culturalmente construidos (productivos, reproductivos y comunitarios), reproduciendo o reforzando, en muchos casos, las relaciones de subordinación
entre varones y mujeres, sin desafiar el modelo de ciudad que expulsa a los
sectores más pobres hacia las periferias, excluyéndolos de la centralidad
urbana.
En este contexto, las páginas que siguen se proponen analizar la experiencia de autogestión de la vivienda y el hábitat desarrollada por el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) en la ciudad, considerando
el componente de género presente en los procesos de producción social
del hábitat que ejecutan. Las cooperativas que conforman el MOI constituyen una estrategia de acceso a la vivienda y una lucha por el derecho a
la ciudad. A partir de sus acciones, permanecen en la ciudad y recuperan
edificios vacantes, transformándolos en complejos de vivienda de calidad,
planificados y diseñados según las necesidades de las familias, contraponiéndose a los procesos de expulsión y a los modelos tradicionales –estandarizados y homogeneizantes– de vivienda social. La construcción física
de los edificios de viviendas y la construcción política de la organización
se basan en tres ejes fundamentales: la ayuda mutua, la autogestión y la
propiedad colectiva, siendo la participación una línea que atraviesa el conjunto de la estructura organizacional del MOI.
Tal como se sugirió, las mujeres que participan en esta organización lo
hacen, en principio, empujadas por necesidades habitacionales para ellas
y sus familias, pero luego comienzan a experimentar transformaciones en
el plano político, cultural, económico y social que habilitan un mejoramiento en su calidad de vida, así como también mutaciones en el plano
subjetivo e ideológico.
En este sentido, cabe decir que la línea académica que vincula la problemática del hábitat y la dimensión de género se enmarca en lo que actualmente denominamos estudios de género, los cuales buscan identificar
roles, derechos y responsabilidades, problemas y necesidades de varones y
mujeres en distintos ámbitos de la vida social, económica y política, y, en
términos teóricos, analizar cómo estas prácticas constituyen o reproducen relaciones sociales de poder (Scott, 1993). El hecho de introducir la
dimensión de género en la reflexión sobre la ciudad permite visibilizar la
inexistencia de un espacio neutro en relación a los roles y las actividades
que desarrollan los varones y las mujeres en sus territorios y recorridos,
todo lo cual condiciona la percepción, el acceso y el uso de la ciudad, e
impacta de forma diferencial en la vida cotidiana y en las experiencias de
ambos. Esta perspectiva nos permite abordar las vinculaciones existentes
entre las relaciones sociales de género y el espacio urbano, ambas cuestiones construidas social e históricamente. Esto implica reconocer, por
un lado, que las relaciones de género (al igual que otra relación social) se
construyen y se transforman dentro de determinados espacios que varían
en el tiempo y según los distintos contextos urbanos, y, por el otro lado,
que estos espacios socialmente construidos generan, a su vez, efectos en la
conformación y reproducción de las relaciones desiguales de género que se
despliegan en el espacio urbano (Saborido, 1999).
212
213
Introducción
Julia M. Ramos
El contexto urbano y las mujeres de sectores populares
El proceso de reforma del Estado, los cambios ocurridos en el mercado
de trabajo y la creciente regresión en la distribución de la riqueza han
producido profundas modificaciones en las formas mediante las cuales los
sectores populares acceden al hábitat en la ciudad de Buenos Aires. Si bien
es posible asociar estas tendencias directamente con lo sucedido a inicios
de los años noventa, resulta fundamental advertir que su origen se remonta a mediados de la década de los setenta, al inicio de la última dictadura
militar y el comienzo de lo que podríamos llamar el proceso de neoliberalización de la sociedad argentina, cuya evolución atravesó toda la década
de los ochenta. El proceso histórico de las últimas tres décadas consolidó
una sistemática producción y reproducción de pobreza y desigualdad que
se manifestó con particular virulencia con impactos negativos sobre las
condiciones materiales de vida de los sectores populares.
La CABA comparte con Latinoamérica un acelerado proceso de urbanización de la pobreza, con altos niveles de informalidad y exclusión
social (Villareal, 1996). A su vez, es preciso destacar que, en este marco,
se viene desarrollando lo que podría llamarse un proceso de feminización
de la pobreza urbana (ONU-Hábitat, 2006), cuya principal característica
es el aumento de la proporción de mujeres que se mantienen a sí mismas
y a sus familias en los sectores de mayor pobreza. Buenos Aires se ha convertido paulatinamente en un territorio caracterizado por la segregación
socioespacial (Cravino, 2008) y por la polarización referida a la brecha
existente entre sectores de mayores y menores ingresos (Pucciarelli, 1998);
se evidencian fuertes contrastes, marcados por límites físicos y simbólicos
(Marcuse, 1995) que se agudizan al alejarse del centro de la ciudad, y una
importante desigualdad relacionada con el acceso al conjunto de bienes y
servicios para la reproducción de la vida que ofrece el espacio urbano.
Estas características se traducen en posibilidades diferenciadas y socioeconómicamente estratificadas de acceder a cuestiones fundamentales
como la salud, la educación, el trabajo, la calidad medioambiental y la
vivienda –entendida en un sentido amplio–. Esta situación de desigualdad social, expresada también en el espacio urbano –si se observa la loca214
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
lización territorial de los sectores populares (Rodríguez et al., 2007a) –,
afecta de manera diferenciada a las mujeres, y, entre ellas, a las más pobres,
siendo más grave la situación de las jefas de hogar.
A su vez, se pueden mencionar otros fenómenos urbanos que afectan y
condicionan la vida cotidiana de estas mujeres y sus familias, como el deterioro de la calidad ambiental, la provisión insuficiente de equipamiento
(transporte, espacios verdes, instituciones educativas, etc.), la deficiencia
de los servicios urbanos (agua, recolección de basura, etc.), y el fenómeno
de la violencia expresada en el espacio urbano1, lo cual impacta directamente en la forma en que las mujeres lo usan y se apropian de él (Bofill,
2009).
Al abordar la problemática del acceso a la vivienda, cabe decir que la
misma es entendida como una configuración de servicios específicos que
varían en tiempo y lugar y de acuerdo con el sector social del que se trate.
Esta concepción no considera la vivienda como una mercancía o un bien
al que se accede en el mercado, sino como un derecho humano y social,
en tanto permite resolver necesidades de albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, etc. (Yujnovksy, 1984). Esta concepción se encuentra en la
misma línea que la de hábitat urbano que nos propone Ana Falú (1997),
el cual es entendido como una construcción histórico-social que implica
la interrelación del ambiente construido y natural, así como las relaciones sociales que se establecen entre los diversos actores sociales, políticos
y económicos. En otras palabras, y siguiendo a Falú, el hábitat como concepto se refiere al conjunto integral de satisfactores materiales (las redes de
infraestructura, los servicios, las características ambientales, la vivienda y
su localización en el territorio) y factores sociales, políticos, económicos y
1
En los últimos años, la cuestión de la violencia urbana, específicamente la ejercida contra la mujer,
se ha abordado desde distintos ámbitos. Se sostiene que –en las dimensiones en que se manifiesta
actualmente en Latinoamérica– la violencia urbana es un fenómeno emergente de las transformaciones urbanas y sociales que se vienen desarrollando desde hace algunas décadas. Al mismo
tiempo, la violencia es entendida como una relación social y como producto de procesos y construcciones históricas que también reproducen y expresan relaciones sociales de género desiguales.
A su vez, el modelo de urbanización que se desarrolla es parte co-constitutiva del fenómeno en
cuestión (Carrión, 2008).
215
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
culturales que dan forma a las ciudades. Se desprende, entonces, que las
relaciones sociales de género son parte constitutiva de estos procesos, es
decir, que las relaciones de desigualdad entre varones y mujeres se expresan
en el espacio urbano al mismo tiempo que la conformación de este último
incide en la reproducción de dichas relaciones (Falú, 2003).
Diversas investigaciones en Argentina (Cuenya, 1992; Cravino, 2006;
Rodríguez, 2005; Merklen, 1991; entre otros) constatan la agudización
del problema de acceso a la vivienda por parte de los sectores populares
en los últimos años. Se ha indagado sobre las características de las diversas
modalidades del hábitat en el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA)
y, particularmente, en aquellos sectores en situación de “informalidad” habitacional donde la necesidad habitacional se resuelve generalmente por
fuera del mercado formal inmobiliario, por ejemplo mediante la toma de
terrenos vacantes. En particular, en la CABA se observan diversas formas
de acceso a la vivienda por parte de varones y mujeres pertenecientes a
los grupos de menores ingresos, ya sea a través de ocupaciones de suelo
e inmuebles públicos o privados, mediante el alquiler de una pieza en un
hotel-pensión (o falso hotel), o habitando en las villas de la ciudad que han
acrecentado su población durante la última década.
El problema del acceso a la vivienda para las mujeres es central al momento de pensar en su calidad de vida, ya que no solo es un espacio en
el que muchas mujeres permanecen gran parte del tiempo, sino que es
desde ahí donde se organiza la vida familiar (Ducci, 1994). Si bien existe
una multiplicidad de factores que inciden negativamente en el acceso a la
vivienda por parte de las mujeres, la forma en que se incorporan al mercado laboral es un punto fundamental. Esta cuestión está en la base de
las desigualdades sociales que las afectan y se caracteriza por una precaria
inserción en el mercado laboral2, así como por remuneraciones proporcionalmente más bajas que las de los varones por el mismo trabajo, lo que trae
como consecuencia un menor acceso al crédito o al mercado de alquiler
formal (por no poder demostrar ingresos o, directamente, por no contar
con los suficientes) y, con ello, menores posibilidades de adquirir una vivienda acorde a las necesidades de ellas y sus familias.
Para muchas mujeres, las viviendas constituyen tanto el lugar de habitación/residencia como de trabajo, así que los roles reproductivos y productivos convergen en un solo espacio. Ante las difíciles condiciones económicas,
los hogares más pobres –y los no tan pobres– desarrollan emprendimientos
o iniciativas productivas en el ámbito doméstico, y esto genera deterioros
importantes en los espacios de la vivienda, que de por sí ya son mínimos
y precarios. Entonces, los espacios para desarrollar otras actividades o la
cantidad de ambientes disponibles para el descanso se reducen, afectando
seriamente la privacidad individual y familiar (Saborido, 1999).
A su vez, las mujeres jefas de hogar atraviesan situaciones de mayor
vulnerabilidad en cuanto al acceso a la vivienda, por ejemplo, cuando no
cuentan con la tenencia segura de la vivienda y deben vivir con el riesgo
constante del desalojo, o cuando no son aceptadas como arrendatarias en
hoteles-pensión por “cargar” a sus hijos con ellas. Otra situación de discriminación basada en el género se observa en los programas de mejoramiento habitacional y entrega de materiales para la construcción, ya que, por lo
general, las mujeres solas no cuentan con las posibilidades de contratar o
acceder a mano de obra.
Asimismo, mientras la población de las villas de la ciudad se incrementa, se observa que los barrios donde las familias de bajos ingresos habitaban
históricamente–San Telmo, Barracas, La Boca, etc.–3 atraviesan procesos
de renovación urbana que impactan a las familias de menores ingresos y
acentúan la vulnerabilidad de esos hogares. La valorización inmobiliaria
impulsada por operaciones de revitalización urbana que se despliegan en
la zona –estimuladas y ejecutadas por actores públicos y privados– genera
un proceso de recambio poblacional que reemplaza a un grupo de residentes por otro de mayor estatus social (Herzer, 2008)4. Muchísimas fa-
2
3
4
Con la incorporación masiva de la mujer al mercado de trabajo remunerado, durante las últimas
décadas se conformó un mercado caracterizado por una mayor flexibilización, la pérdida de calidad de los empleos del sector formal, el deterioro salarial, mayor inseguridad y la prolongación de
la jornada de trabajo.
216
Barrios donde, precisamente, se emplazan muchas cooperativas del MOI.
Los procesos de renovación urbana implican, además del desplazamiento poblacional y un reordenamiento económico en relación al precio de las propiedades, cambios en el ambiente construido y en la estética del barrio, lo cual provoca la aparición de un nuevo estilo de vida urbano.
217
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
milias deben mudarse a zonas acordes con sus ingresos, al ser expulsadas
de los barrios donde se desarrollaba su vida y teniendo que instalarse en
lugares alejados del centro de la ciudad, perdiendo, en muchos casos, las
redes sociales construidas a lo largo de los años. Este fenómeno afecta de
forma particular la vida de las mujeres, para quienes el hecho de vivir en
lugares centrales, cercanos a los lugares de trabajo y dotados de servicios
sanitarios, educativos y culturales, así como de infraestructura y medios de
transporte, es sumamente importante para poder desarrollar sus múltiples
actividades productivas y reproductivas.
Las mujeres han sido tradicionalmente las principales encargadas de
la reproducción y el cuidado familiar y, por lo tanto, relegadas al espacio
privado y el ámbito doméstico (Massolo, 1999). A este rol se ha sumado
el papel productivo que viene de la mano de la incorporación masiva, en
las últimas décadas, de las mujeres al mercado de trabajo remunerado. Esta
situación ha hecho que ellas comiencen a hacer uso del espacio público,
lo cual implica, necesariamente, compatibilizar los tiempos con el espacio
privado, el cual no parece haber atravesado cambios en cuanto a la distribución de las tareas relacionadas con la reproducción.
A su vez, y particularmente en los sectores populares, las mujeres han
desarrollado, históricamente, prácticas de tipo comunitaria, incrementadas
en momentos de crisis económicas –dada la abundancia de espacios comunitarios como comedores, guarderías, etc.–, con el fin de contener diversas
situaciones de vulnerabilidad social y ejercer el “cuidado” de la comunidad
(Pautassi, 2007).
Las mujeres de sectores populares en América Latina han sido un actor
activo en la producción social del hábitat y en la lucha por el mejoramiento de las condiciones de vida de sus familias y comunidades. Existen numerosas experiencias que demuestran que las organizaciones sociales urbanas y las organizaciones vecinales de autogestión representan un
medio de participación de las mujeres –y también de los varones– en el
campo de la acción política y la lucha por los derechos (Massolo, 1996).
Los usos, desplazamientos y apropiaciones del espacio urbano –incluyendo
espacio y servicios públicos, equipamiento social e infraestructura– están
relacionados con ese triple rol, dando cuenta de una inserción y un acceso a la ciudad diferenciados por género. En este sentido, las mujeres
son las principales usuarias del barrio, de las viviendas, de los servicios y
equipamientos colectivos, siendo este uso un reflejo de la división sexual
del trabajo y, por lo tanto, presentándose fundamentalmente ligado a la
reproducción familiar, la realización de trámites y diligencias, el abastecimiento de alimentos y otras necesidades para la reproducción de la vida,
además de las tareas directamente reproductivas. La inadecuación entre la
localización residencial de las mujeres y las diversas actividades supone, en
muchas ocasiones, largos desplazamientos en medios de transporte insuficientes –y con altos costos económicos–, que traen como correlato un
mayor consumo de tiempo y esfuerzo físico en la jornada. Así, se podría
decir que la posibilidad de desarrollar sus diversas actividades y responsabilidades entra en tensión con la organización física y social de la ciudad
y su planificación, ya que responde a un criterio de zonificación de actividades que divide la ciudad en áreas residenciales, comerciales, financieras,
administrativas, etc., así como a la división sexual del trabajo, es decir, al
espacio productivo-público asignado tradicionalmente a los varones y al
espacio doméstico-privado asignado históricamente a las mujeres (Falú,
2003), con lo que se refleja la ideología patriarcal en la configuración de la
ciudad (Massolo, 1999).
A la delimitación cultural y socioeconómica que implica el fenómeno
de la segregación socioespacial5, entonces, debe agregarse el componente
de género. La segregación socioespacial de género es menos perceptible, ya
que se evidencia en territorios más pequeños como los barrios o los lugares
cercanos a la residencia, pero a la vez es más amplia, ya que atraviesa distintos barrios de la ciudad y distintas clases sociales. En palabras de Saborido:
En este marco, muchos hoteles-pensión han cerrado y vendido el inmueble para nuevas construcciones, o simplemente han continuado como hoteles pero destinados al turismo. Las familias que
residían en esos hoteles –en pésimas condiciones, por cierto– debieron buscar un nuevo lugar en
otras zonas de la ciudad o de la periferia, cediendo así su posición de centralidad urbana.
218
5
Concepto que remite al proceso que tiende a una distribución desigual en el espacio urbano, a
un distanciamiento espacial entre diversos grupos sociales y a un distanciamiento simbólico entre
estos grupos sociales que se localizan dentro de un mismo barrio o en distintos lugares de la ciudad
(Cravino, 2008).
219
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
“la segregación por género asigna espacios diferentes a hombres y mujeres,
espacios cargados de sentido simbólico, donde lo abierto correspondería a
lo masculino y lo cerrado a lo femenino: dos polaridades entre las cuales
unos y otras deben moverse” (Saborido, 1999: 10). La segregación socioespacial es un patrón de urbanización que marca límites culturales, sociales,
económicos, étnicos, etc. en la ciudad y que, claro está, tiene sus correlatos
en los barrios y en las casas, donde también se producen fronteras espaciales –más sutiles quizá– asignadas a varones y mujeres, niños, niñas y
ancianos, y que condicionan la experiencia y relación que pueden tener los
habitantes con la ciudad6.
Entre estas experiencias podemos mencionar la del MOI, cuyos orígenes se remontan a la década del ochenta, precisamente en el marco de
tolerancia de los primeros años de la transición democrática, cuando, además de las villas, se expandieron otras formas de hábitat popular en las
áreas centrales: los históricos inquilinatos/conventillos ubicados, principalmente, en el barrio de La Boca, los hoteles-pensión y las ocupaciones
de edificios vacantes, o inmuebles más pequeños, de propiedad pública o
privada. Estas tres últimas modalidades de hábitat popular se diferencian
de las villas por estar dispersas por distintos lugares de la ciudad, sin contar
con una trama territorial que los una y en muchos casos invisibilizados
por las “puertas adentro”. Sin embargo, muchas de las ocupaciones fueron
impulsadas por organizaciones sociales, a la vez que produjeron distintos
tipos de organizaciones sociales (Rodríguez, 2009).
De este entramado surgió el MOI, que desde entonces ha conformando una propuesta organizativa que lucha por la radicación de los sectores
populares en la ciudad, es decir, por el derecho a la ciudad a través del
desarrollo del cooperativismo autogestionario7. Las primeras cooperativas se constituyeron a comienzos de los noventa en ocupaciones de edificios en barrios como San Telmo. Desde ahí lucharon con propuestas
concretas de regularización dominial, demostrando gran capacidad de
organización para resistir los desalojos, de movilización y de gestión de
los recursos económicos plasmados en los procesos de rehabilitación de
esos edificios.
Esta lucha, asumida por las cooperativas del MOI y paulatinamente
difundida entre otras organizaciones, establece otras formas de gestión y
construcción que van más allá de la vivienda y que implican, en su concepción, la integración y la participación de la población en la materialización del conjunto de bienes y servicios urbanos, así como en los procesos
sociales, culturales y políticos que los involucran, teniendo como eje una
perspectiva integral por el derecho a la ciudad –proceso que confluye en la
sanción de la Ley 341/00 (Rodríguez, 2002).
El caso: Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI)
La persistente exclusión social de los sectores populares en relación al acceso
a la vivienda vía mercado inmobiliario formal y a la acción de políticas estatales que, por distintos motivos, no tiene puntos de encuentro con la escala
de la demanda confluyen estrechando el abanico de opciones habitacionales
para los sectores peor posicionados en la estructura socioeconómica (Rodríguez, 2009). En este contexto y simultáneamente a las tendencias de profundas transformaciones de la sociedad en su conjunto –que, como vimos,
se traducen también en la ciudad–, se despliegan prácticas de resistencia
interesantes de observar y analizar. Es así que interesa retomar ciertos casos
que, ante el deterioro de las condiciones de hábitat urbano, dan cuenta de
un trabajo cotidiano para construir una ciudad democrática e integrada, y
que, directa o indirectamente, tienen un impacto en la vida cotidiana de las
mujeres, al generar posibles transformaciones en el plano subjetivo.
6
Este fenómeno se puede ver en los barrios, donde es frecuente observar a niños y niñas jugando
en los espacios inmediatos a las viviendas o en los parques y plazas acompañados por sus madres,
abuelas o hermanas mayores; es menos común observar un acompañamiento masculino. También
se evidencia que las mujeres pobres que trabajan fuera de la casa –a diferencia de las que no tienen
un trabajo remunerado o las que trabajan en sus casas– tienen más oportunidades de incursionar
en los barrios de “los otros”, mientras que las mujeres de sectores medios y altos, por lo general,
tienden a desplazarse por sus barrios o por lugares vecinos. Estas últimas, cuando trabajan, tienden
a hacerlo en sectores de la ciudad determinados, como lugares céntricos, comerciales o cercanos a
sus residencias.
220
7
Es preciso mencionar que la experiencia desarrollada por el MOI se inspira en la llevada a cabo por
el cooperativismo autogestionario uruguayo, adoptando y apropiándose de diversos ejes políticos
y de acción.
221
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
Hoy en día, el MOI agrupa y promueve la consolidación de cooperativas de vivienda, de las cuales la mayoría son financiadas por la Ley 341
de la ciudad de Buenos Aires, operada a partir del Programa de Autogestión de la Vivienda (PAV)8, dependiente del Instituto de la Vivienda.
La gestación de esta política autogestionaria9, por más aislada que resulte
respecto de otras desarrolladas por el gobierno de la ciudad, implicó un
cambio importante en la relación entre las organizaciones sociales y el Estado, cuestión que impulsó una cierta, pero contingente, democratización
de las políticas públicas.
Asimismo, vale decir que el hecho de introducir el eje de autogestión en
el diseño de políticas habitacionales supone la posibilidad de contener las
necesidades específicas de los destinatarios, demandando, a su vez, un activo compromiso por parte de los cooperativistas a través de la participación
comunitaria constante. Así, las políticas que impulsan la autogestión de recursos económicos y técnicos se oponen al tradicional abordaje asistencial
de las políticas orientadas a la superación de la pobreza urbana, e implican
un profundo desarrollo de la ciudadanía, dejando atrás la pasividad por la
acción y una redefinición de la cultura política (Rodríguez, 2002).
Si bien existen cerca de 500 cooperativas de vivienda bajo el paraguas
del PAV, no todas desarrollan procesos de producción social del hábitat tal
como lo promueve el MOI. Estos procesos se caracterizan por desarrollar
modalidades colectivas y autogestionarias de acceso a la vivienda, sin fines
de lucro y con control sobre el proceso productivo de las viviendas y del
equipamiento social. Estos colectivos pueden estar constituidos en organizaciones sociales o en empresas sociales como cooperativas o mutuales,
pero lo más relevante es la existencia de mecanismos de toma de decisiones
y acciones colectivas, planificadas y organizadas en relación al hábitat urba-
no. Es destacable el hecho de que, además de satisfacer una necesidad
como la vivienda –entendida como un derecho humano–, este tipo de
procesos promueve transformaciones en los planos cultural, educativo, social y político (Ortiz Flores, 2004).
Las organizaciones o colectivos que llevan a cabo estos procesos pueden
presentar variantes en cuanto a sus objetivos y reivindicaciones, al tipo de
organización, a la forma que optan a la hora de construir (sea por ayuda
mutua, donde los mismos habitantes construyen las viviendas, o a través
de subcontratación), a la procedencia de los miembros de los colectivos, a
la trayectoria y experiencia misma de la organización, a la relación de las
organizaciones con el Estado, etc. Cabe decir, además, que estos procesos, a
su vez, forman parte de un conjunto de modalidades de autoproducción del
hábitat históricamente desarrolladas por los sectores populares como consecuencia de las persistentes desigualdades en cuanto a las posibilidades de
acceso a la vivienda y a mejores condiciones de vida en general (Rodríguez et
al., 2007a), y donde las mujeres tienen, y han tenido, un lugar fundamental.
Las cooperativas del MOI despliegan acciones en función de una variedad de ejes y herramientas de gestión que, además de materializar el acceso
a la vivienda, desarrollan iniciativas que giran alrededor de un criterio integral de las necesidades de las familias cooperativistas. Es en este sentido que
la experiencia que se analiza resulta más interesante, ya que este criterio se
propone un enfoque que supera la idea de que “se soluciona el problema”
a partir del acceso a la vivienda. En otras palabras, estas experiencias dan
cuenta de políticas de acceso al suelo urbano, al trabajo, al espacio público,
a la educación, etc.
Así, desde hace algunos años, la práctica autogestionaria desarrollada
por la organización ha atravesado un proceso de expansión hacia una integralidad que excede a la vivienda, siendo esta un principio fundamental,
pero ampliándose hacia la generación de cooperativas de trabajo o emprendimientos productivos que construyen fuentes de trabajo con base en
principios cooperativos y solidarios. A su vez, se impulsaron e instalaron
dos proyectos educativos a los que asisten miembros de familias cooperativistas y vecinos del barrio: un jardín infantil y un bachillerato popular.
Otro programa que lleva adelante el MOI es el de “vivienda transitoria”,
8
9
Esta operatoria está destinada a instrumentar políticas de acceso a vivienda para uso exclusivo y
permanente de hogares de bajos ingresos, asumidos como destinatarios individuales o incorporados en organizaciones como cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro,
mediante subsidios o créditos blandos con garantías hipotecarias.
Las políticas de autogestión suponen un diseño cuyo eje reside en la transferencia directa de recursos públicos a las organizaciones sociales, para que estas definan y lleven adelante el desarrollo de
sus proyectos, en este caso de producción del hábitat. Las mismas implican, en términos ideales,
participación de las organizaciones en el diseño, planificación, seguimiento y evaluación de los
programas para un eventual redireccionamiento (Rodríguez, 2009).
222
223
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
cuyo fin es proveer una alternativa que supere la actual política de emergencia habitacional del gobierno de la ciudad, que reproduce condiciones
sumamente precarias de hábitat. Esta iniciativa significa que los cooperativistas en situación habitacional crítica pueden acceder a un lugar para vivir
mientras se desarrolla el proceso de construcción de sus viviendas. El hecho
de cubrir ciertas condiciones materiales fundamentales incentiva, además,
la organización y la conformación de un ámbito que implica el ejercicio
de prácticas colectivas, solidarias y de cooperación, vivencias que luego
trasladarán a sus cooperativas y a las viviendas definitivas.
Por su parte, los proyectos arquitectónicos proponen iniciativas diversas, pues pueden implicar tanto reciclaje de edificios –habitados o no–
como la construcción de vivienda nueva. Los proyectos son diseñados incorporando instancias de participación de los cooperativistas (teniendo en
cuenta las necesidades de cada familia), aspecto que sirve para generar un
mayor involucramiento y una imagen más concreta de los mismos, sobre
todo teniendo en cuenta que los procesos son largos y las ansiedades, muchas. Como criterio general, se prioriza la calidad y la estética de las viviendas –rompiendo con los modelos estandarizados de viviendas para sectores
de bajos ingresos–, contando, además, con espacios colectivos y propuestas
de equipamiento comunitario que sirvan como un nexo con el entorno
barrial (Rodríguez, 2009)10. Esta cuestión impacta de manera diferenciada
en la vida de las mujeres, entre otros motivos porque son ellas quienes, por
lo general, organizan la vida familiar y conocen las necesidades propias
del hogar, que son consideradas en el diseño de los proyectos. Además, los
proyectos implican un salto cualitativo y cuantitativo importante, pues,
en la mayoría de casos, las personas beneficiarias han residido en espacios
restringidos y precarios previamente.
La cuestión de la propiedad colectiva, quizá una de las propuestas más
interesantes del MOI, desafía los principios y valores fundamentales de la
sociedad capitalista, al intentar instalar nuevos cimientos culturales basados
en la práctica colectiva y la solidaridad. En este marco, la propiedad del
inmueble es de la cooperativa, que otorga el “derecho de uso y goce” a una
familia que no se apropia individualmente de la ganancia extraordinaria que
tendría en el caso de colocar “la unidad” en el mercado inmobiliario formal.
La propiedad colectiva apunta a generar seguridad de tenencia –algo muy
valioso entre los sectores populares–, ya que la cooperativa se hace cargo si
una familia no puede cubrir la cuota mensual del crédito por cuestiones
laborales o personales. En el caso de las familias monoparentales y/o de
jefatura femenina, el punto de la seguridad de la tenencia resulta una gran
tranquilidad, sobre todo si tenemos en cuenta que, en su mayoría, estas
familias han sufrido ese tipo de inseguridad durante mucho tiempo.
De la ayuda mutua, la autogestión y la propiedad colectiva: impactos
en la vida cotidiana de las mujeres y en las relaciones sociales de género
Como se mencionó previamente, la ayuda mutua, la propiedad colectiva
y la autogestión constituyen tres ejes fundamentales de la organización. A
partir de un abordaje de estos y otros aspectos desarrollados por el MOI,
es posible observar que en el marco de estos procesos de producción social del hábitat se estarían desarrollando impactos diferenciados en la vida
cotidiana de las mujeres, y, a su vez, ciertas transformaciones –o al menos
pequeñas rupturas– en los roles y estereotipos tradicionales de género.
En relación a la ayuda mutua, se puede decir que consiste en un aporte
concreto –en mano de obra– que los cooperativistas y su grupo familiar
hacen al proceso de obra. Esto permite reducir significativamente el costo
de la obra y consolidar grupos cooperativos a partir de la relación que se
genera del trabajo colectivo en función de un objetivo común, lo cual,
además, fomenta la solidaridad. Las mujeres de distintas edades trabajan
en la obra junto a los varones –algunos sin experiencia en construcción–,
desafiando la ideología patriarcal que naturaliza ciertos roles o “lugares de
la mujer” –ocultando situaciones de opresión, explotación y discriminación de género– y generando un espacio de aprendizaje, de solidaridad, de
transmisión de experiencias en el trabajo de obra y de organización de las
tareas. A través de ello, los varones, sobre todo, comienzan a ver, poco a
poco, más allá de los estereotipos femeninos.
224
10
Por ello se puede pensar que, además de viviendas, se está construyendo ciudad.
225
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
En un plano más instrumental, el proceso también sirve para regular y
sostener el precio de la vivienda alrededor del costo real de la misma, con el
fin de garantizar, si existieran rotaciones, el acceso del mismo sector social
que luchó por el proyecto. De esta manera, la propiedad colectiva garantiza
que la inversión pública tenga el destino para el que originalmente fue pensado, es decir, que asegure la accesibilidad y la permanencia de los sectores
de bajos ingresos en las localizaciones urbanas centrales (Rodríguez, 2009).
La concepción de autogestión es un eje político-organizativo y remite
al ejercicio de las capacidades de gestión y administración de recursos en
función de intereses y objetivos comunes11. Implica, además, la participación para la toma de decisiones acerca del destino y la utilización de
los fondos públicos dirigidos a la construcción de las viviendas y otras
políticas sociales, o los generados por la propia cooperativa (Rodríguez et
al., 2007a). La autogestión también supone la responsabilidad que implica
tener que organizarse para planificar y ejecutar las distintas etapas de la
obra de la manera más efectiva. La participación que este tipo de proceso autogestionario demanda es mucha, y, por lo tanto, las familias deben
organizarse y repartirse los espacios de participación si quieren alcanzar el
puntaje necesario para acceder a la vivienda, generando, en muchas ocasiones, una distribución más equilibrada de las responsabilidades en relación
al MOI y a las tareas domésticas, sobre todo cuando se trata de hogares
monoparentales cuya jefatura es femenina –lo que no quiere decir que este
cambio no genere conflictos o que no incida en las relaciones familiares–.
Sin embargo, si bien esto ocurre en muchas familias y se impulsa por parte
de la organización, se trata de un proceso de cambio cultural complejo y
extenso que en muchos casos sigue reproduciendo la sobrecarga de responsabilidades en las mujeres.
Los procesos autogestionarios presentan múltiples espacios de participación, en los que se ve, claramente, que las mujeres ocupan, cada vez
más, cargos directivos y de gran responsabilidad política12, aun siendo per-
sonas que, en la mayoría de los casos, no habían tenido experiencia política o participación previa en organizaciones sociales. Las mujeres ocupan,
paulatinamente, más cargos reservados tradicionalmente para dirigentes
masculinos, y así atraviesan procesos por los cuales adquieren poder de
liderazgo, autoestima y prestigio social: protestan, se hacen escuchar, negocian con las autoridades, etcétera.
De esta manera, las mujeres van más allá de “la vivienda”, desnaturalizando, desafiando y saliendo del lugar que las confinaba a “lo doméstico” y
las excluía de otros espacios y actividades sociales y políticas que existen en
la ciudad. Así, la vivienda funciona como un resorte que impulsa la salida
de las mujeres a la escena pública –sin que esto implique que no se topen
con obstáculos, censuras y violencias en el camino–, y la organización es
un terreno fértil potencial para que se desarrollen como sujetos sociales
(Massolo, 1999). Por tanto, la participación de las mujeres en este tipo de
organizaciones sociales no solo implica un espacio para satisfacer ciertas
necesidades como la vivienda, el suelo urbano y su equipamiento comunitario, sino que representa un espacio de intercambio donde se desarrollan
redes sociales que dan continuidad a la vida familiar. Al integrar espacio
doméstico y comunidad, estas redes sociales generan modos de interdependencia y nuevas relaciones entre lo público y lo privado, y a la vez ayudan a
mejorar la vida cotidiana en ambos ámbitos, llegando incluso a establecer
líneas de continuidad y ruptura con los roles tradicionales de género.
En el plano de las políticas públicas, siguiendo a autores como Michaud (2007), Bofill (2005), Vargas (2006) y Saborido (1999), fomentar
proyectos habitacionales cuya base sea la participación y la autogestión
–como el PAV– resulta relevante, ya que estos espacios organizativos implican un marco de acción y contención para que muchas mujeres atraviesen procesos por los cuales se constituyan en sujetos activos (además de
construir alternativas que integren sus necesidades materiales específicas).
Por lo tanto, la propuesta del MOI es un importante antecedente para
pensar nuevas políticas habitaciones que contemplen la heterogeneidad de
las realidades sociales e incorporen la dimensión de género.
11 Desde distintos sectores se perfilan diversas posturas en relación al concepto de autogestión. Para
ampliar el tema, el desarrollo que hace María Carla Rodríguez (2009) resulta interesante.
12 Presidentas de cooperativas, coordinadoras de proyectos y equipos de trabajo, representantes de la
organización ante otros espacios como la Central de Trabajadores Argentinos, etc.
226
227
Julia M. Ramos
Reflexiones finales
La lucha por el derecho a la ciudad llevada adelante por el MOI implica un
accionar que se resiste a un modelo de ciudad cuya estructura y distribución
espacial es desigual, lo cual dificulta el uso y el acceso a los beneficios de la
ciudad para los sectores más pobres, y con mayor profundidad para las mujeres. En este sentido, el derecho a la ciudad de todas y todos debe ser concebido como un eje central en las construcciones políticas que propongan
alternativas. En la defensa del derecho a la ciudad se valoriza el espacio urbano como un espacio social de uso colectivo de sus bienes, su cultura y sus
servicios, y se contrapone a la concepción discriminatoria y mercantilizada
que ha garantizado el acceso al espacio urbano a aquellos grupos o sectores
sociales mejor posicionados en la estructura socioeconómica.
La propuesta del MOI busca intervenir en las dimensiones física y social de la ciudad. Su objetivo es evitar la desintegración territorial (librada
al mercado y a la especulación inmobiliaria) oponiendo formas de ocupación del territorio que restituyan el carácter integrador y político de la
ciudad, donde la recuperación del espacio público como lugar de socialización colectiva prevalezca sobre formas de ocupación fragmentadas y
basadas en estrategias de diferenciación, y donde, a su vez, se promueva
la participación de varones y mujeres en la gestión y uso del territorio. Se
trata de posibilitar la democratización de las decisiones sobre la ciudad y la
transformación de prácticas y conductas sociales a partir de la vivencia de
una apropiación colectiva de la ciudad y la potenciación de la calidad de
vida del conjunto de la comunidad.
En este camino, al interior –y en simultáneo– de algunos procesos desarrollados por el MOI, se estarían produciendo sutiles puntos de resistencias
a los mandatos culturales que sustentan las relaciones de subordinación de
las mujeres por debajo de los varones. Por lo tanto, promover la autogestión no solo implica el acceso a la vivienda, al suelo y a un entorno urbano,
sino también habilita un proceso, lento pero sostenido, de construcción de
nuevas relaciones sociales de género, que se observan, sobre todo, en los
espacios y roles que ocupan los varones y en los que las mujeres comienzan
a ocupar.
228
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
El hecho de poder permanecer en barrios como San Telmo, Barracas o
Constitución –barrios centrales de la ciudad– repercute en la vida cotidiana de estas familias, ya que, además de alcanzar una vivienda definitiva y
de alta calidad, acceden a infraestructura urbana, cercanía a los puestos de
trabajo, servicios públicos, espacios verdes, centros educativos, culturales y
de esparcimiento, etc. Además, desde la organización se aborda de manera
integral las necesidades de sus miembros, ya que se contemplan distintos
aspectos ligados al bienestar de las personas, como el trabajo, la salud, la
educación, la capacitación, el ambiente y la construcción política.
Siguiendo a Massolo (1996), en las últimas décadas se ha constatado
que, mientras se agravaban los problemas de pobreza, exclusión e inequidad de género –más allá del masivo involucramiento femenino en acciones
y procesos con el fin de mejorar sus condiciones de vida, habitacionales y
de acceso a servicios e infraestructura–, se ha desarrollado una interesante
movilización de las mujeres con el objetivo de participar e incidir en la
política pública para generar cambios que sean beneficiosos y que generen
una sociedad más democrática. En este marco, y en el camino emprendido por el MOI, esta experiencia nos sirve para analizar, también, estos
procesos que muestran indicios de viraje de un rol pasivo, peticionista y
vinculado a la maternidad, el matrimonio y el cuidado de la casa, hacia
un nuevo perfil activo, que demanda, lucha por sus derechos, gestiona
recursos, protesta, negocia y ejerce influencia sobre otros, contribuyendo
al mejoramiento de la calidad de vida.
229
Julia M. Ramos
La experiencia de producción social del hábitat del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos
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Demandas y prioridades
habitacionales de mujeres que
comparten vivienda o lote en Chile:
un ejercicio replicable
Paola Siclari Bravo*
Resumen
A pesar de inmensos esfuerzos sectoriales dirigidos a resolver el problema de la tenencia de
suelo y de acceso a la vivienda de la población pobre de Chile, en el período intercensal
1992-2002 se verificó un aumento absoluto de 49 556 hogares allegados (grupos de familias que cocinan y comen aparte y que comparten una vivienda o lote); esto como alternativa de solución al problema del acceso a la vivienda en arriendo formal o propia (u otra
forma de habitación legal). Dicho problema motivó la ejecución de un estudio ministerial
que se desarrolló entre marzo de 2007 y noviembre de 2008 con el objetivo de conocer
las demandas y prioridades habitacionales de los allegados en las áreas metropolitanas de
Santiago, Valparaíso y Concepción.
Se testearon algunas hipótesis respecto del perfil socio-demográfico, características del
allegamiento, prioridades habitacionales y plan habitacional. Aquí se da cuenta de los hallazgos de jefas de hogar y mujeres que comparten vivienda o lote en las áreas metropolitanas señaladas. Con encuestas y naipes de fotos, las encuestadas definieron “vivienda soñada”
y “vivienda posible” (según lo que ofrece el mercado social de vivienda en Chile). Con
ello fue posible establecer la brecha real entre oferta y demanda habitacional, y, a partir de
allí, reflexionar públicamente sobre soluciones habitacionales más coherentes y equitativas.
Es posible repicar este método en todos aquellos países latinoamericanos con políticas de
financiamiento habitacional al demandante.
Palabras clave: cohabitación, acceso a vivienda, demanda habitacional.
*
232
Ministerio de la Vivienda y Urbanismo de Chile (MINVU), Red Latinoamericanta de Evaluación
ReLAC, Architects Sans Frontiers ASF-UK. La autora contó con el apoyo de Slaven Razmilic
para la definición de opciones habitacionales y la construcción de naipes, así como de Ana Julia
Carrasco para el análisis estadístico. Camilo Arriagada Luco, ex jefe del Departamento de Estudios
MINVU fue el coordinador del estudio a nivel nacional. Este trabajo fue presentado por la autora
en el V Foro Urbano Mundial, en Río de Janeiro en 2010.
233
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Abstract
In spite of the immense sectorial effort addressed to solve the problem of the poor Chilean people that cohabitate, in the intercensus period 1992-2002 was verified an absolute
increase of 49.556 cohabitants (groups of families that cook together and share housing
or lot); this as an alternative to the problem of the access to formal housing solution. This
problem motivated the execution of a ministerial study that was developed between March
2007 and November 2008 to know housing demands and priorities of cohabitants in the
metropolitan areas of Santiago, Valparaíso and Concepción.
Some hypotheses were tasted regarding the socio-demographic profile, characteristic
of the allegamiento, housing priorities and housing plan. Here we describe the answers of
womens. With surveys and photo cards the interviewed defined dreamed and possible housing solution (according to what offers the housing social market in Chile). It was possible
to define the gap between supply and demand, and starting from there, reflect about more
coherent and more equal housing solutions. It is possible to replicate this method in all
those Latin American countries with financial policies addressed to potential beneficiaries.
no sabemos si ellas son más o menos que sus pares hombres, o si existe
alguna prioridad habitacional específica que las mujeres manifiesten y
sientan con mayor urgencia. Tampoco conocemos qué y cuánto están
dispuestas a hacer para mejorar su situación habitacional, ni los obstáculos que enfrentan para lograrlo. El método de relevamiento y análisis
de las demandas habitacionales podría ser aplicado en otros contextos
latinoamericanos urbanos.
Keywords: cohabitation, access to shelter, housing demand.
Contexto e hipótesis preliminares
Antes de todo es necesaria una reflexión específica sobre las jefas de hogar
allegadas y sobre las mujeres allegadas en general1. Cuantitativamente,
1
La condición de allegamiento se asocia a aquellos hogares compuestos por más de un núcleo familiar (allegamiento interno), a múltiples hogares que comparten un mismo domicilio (allegamiento
externo), o a dos o más hogares en un domicilio donde al menos uno de ellos está compuesto por
más de un núcleo familiar (allegamiento interno y externo); son grupos que cocinan y comen
aparte. Un núcleo familiar secundario se refiere a una parte de quienes constituyen el hogar y son
potenciales demandantes de vivienda porque viven bajo hacinamiento y, al mismo tiempo, son
económicamente independientes.
Por su parte, la definición oficial de déficit habitacional considera tres categorías de hacinamiento:
t Alto: presencia de cinco personas o más en un dormitorio, o ausencia del mismo.
t Medio: 2,5 a 4,9 personas en un dormitorio.
t Bajo: menos de 2,5 personas por dormitorio.
La dependencia económica corresponde a la relación entre quienes aportan ingresos económicos
al hogar o núcleo y quienes no lo hacen. Esta es media y baja cuando un máximo de 2,5 personas
dependen económicamente de cada uno de los miembros del hogar que percibe ingresos, y alto
cuando esa dependencia supera las 2,5 personas por cada miembro que percibe ingresos.
El MINVU (2004) define los requerimientos de construcción de nuevas viviendas como la cantidad de viviendas que falta por construir en el país para reponer viviendas irrecuperables, para
entregar alojamiento a los hogares allegados y para dotar de vivienda a los núcleos familiares
secundarios con problemas de hacinamiento y que pueden llegar a independizarse.
234
¿Qué se sabe de los allegados del país?2
El estudio de los allegados nace tras haber constatado que en el período
intercensal 1992-2002 los hogares allegados en las áreas metropolitanas
aumentaron, a pesar de todos los esfuerzos ministeriales dirigidos a reducir
el déficit cuantitativo y cualitativo de viviendas3. Además, este tipo de hogares se concentraron,sobre todo, en las áreas metropolitanas estudiadas.
Para el período intercensal 1992-2002, entre los componentes del déficit a nivel nacional, destacaron los siguientes.
t Un significativo descenso en viviendas irrecuperables: de 409 738 unidades a 155 631 (37% menos).
t Una disminución de núcleos secundarios allegados con hacinamiento y
con posibilidad de independizarse: de 169 774 a 145932 (14% menos).
t Un aumento de hogares allegados: de 192 423 en 1992 a 241 979 en
2002 (25% más).
El total de hogares allegados a nivel nacional, según el censo de 2002, fue
de 241 979 hogares, de los cuales 141 042 se concentraban en las áreas
metropolitanas bajo estudio (58,2%). Se evidenció una situación análoga
respecto de los núcleos autónomos hacinados independientes: el total país
2
3
El allegamiento se analiza bajo este enfoque y premisas técnicas. Ver MINVU (2006a).
Información extraída de MINVU (2008).
Ver “Análisis de la demanda y prioridades habitacionales en áreas metropolitanas de Santiago,
Valparaíso y Concepción”. Licitación Pública: 587-446-LP06.
235
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
para el 2002 fue de 145 932 casos, con 74 338 (50,9%) concentrados en
las mismas áreas (MINVU, 2006a).
El área metropolitana de Santiago concentra 119 mil hogares allegados
y 63 mil núcleos secundarios hacinados independientes, en 49 mil manzanas y 41 comunas. La mayor cantidad de hogares y núcleos allegados con
capacidad para independizarse se concentra en el pericentro de las áreas
metropolitanas (anillo 2). Por su parte, el área metropolitana de Valparaíso
concentra 9 600 hogares allegados y 6 900 núcleos secundarios hacinados independientes, distribuidos en las cinco comunas que la conforman;
nuevamente, la mayor cantidad absoluta y relativa de hogares y núcleos
allegados se concentra en el pericentro. Por último, el área metropolitana
de Concepción concentra 10900 hogares allegados y 6900 núcleos secundarios hacinados independientes, más un déficit distribuido en las ocho
comunas que la conforman. Así, queda claro que el allegamiento se concentra prevalentemente en el pericentro de las áreas metropolitanas bajo
estudio (50% de los casos).
Antes de continuar con la descripción, cabe señalar que los datos señalados en los próximos párrafos corresponden a la situación habitacional de
hogares y núcleos secundarios económicamente independientes analizados
en Santiago, Valparaíso y Concepción.
Respecto de las características del hogar allegado, es relevante señalar
que el vínculo entre jefe de hogar principal y jefe de hogar allegado o núcleo es filial (padre, hijo, nieto), situación que caracteriza al 81% de los
hogares y al 86% de los núcleos en los territorios estudiados.
Los allegados viven, predominantemente, en fondo de patio (49%),
dentro de la casa principal (40%), en ampliación en el primer piso de la
casa principal (9%) y en ampliación de la casa principal en segundo piso
independiente (2%).
Con respecto al tamaño medio de los hogares y núcleos familiares,
se sabe que el 50% está conformado por tres personas y el otro 50% por
grupos mayores. En Valparaíso, el grupo familiar es un tanto menor (solo
38% está conformado por tres personas).
La edad promedio del jefe de hogar allegado es de 36 años. Los grupos
más jóvenes con jefes de hogar representan el 31%, siendo el grupo más
importante aquel con jefes de hogar de entre 36 y 51 años (61%). Los jefes
de hogar tienen una baja escolaridad: 51% no ha completado la educación
media y hasta el 85% no ha superado ese nivel. Asimismo, la edad de los
jefes de hogares allegados y el nivel educacional disminuyen hacia la periferia, mientras que aumentan hacia el centro de la ciudad.
Los allegados son, en general, asalariados del sector privado (49%), trabajadores por cuenta propia (21%), y en tercer lugar dueñas de casa (10%). Del
total, el 49% cuenta con contrato de trabajo, pero solo el 12% es indefinido.
La movilidad del grupo es habitualmente baja: el 69% ha vivido más de
veinte años en la misma comuna, y solo el 10% manifiesta una residencia
breve en ella (de cinco años o menos). Además, la mayoría de allegados es
económicamente independiente (88%), incluso más que en los hogares
principales (79%).
El grupo familiar allegado tiene, en promedio, 2,7 habitaciones de uso
exclusivo, mientras los núcleos familiares cuentan con 2,2. El número promedio de dormitorios es 1,5 por grupo familiar, por lo que el 48% de los
allegados vive en condición de hacinamiento.
Por último, los hogares allegados gastan una media de 69 mil pesos
(USD 137 de octubre 2007), por compartir vivienda o lote, lo que se
traduce en: aportes al hogar (48%), pago de cuentas (30%) y otros gastos
(22%) (PULSO, 2008).
Del grupo estudiado, casi todos prefieren una casa independiente, aunque
esta sea más pequeña (95%); y más de la mitad prefiere una vivienda usada
(57%), sobre todo en el caso específico de Santiago (64%).
Asimismo, el 51% de los encuestados prefiere una vivienda cercana al
área central, siendo esta preferencia mayor en Valparaíso y Concepción
(76% y 73%, respectivamente), y entre quienes viven actualmente en el
área central (84%).
El 70% prefiere dormitorios adicionales por sobre espacios para trabajar, así como departamentos más grandes, aun cuando no tengan terraza
236
237
Sobre las preferencias habitacionales
Paola Siclari Bravo
(75%). Se prioriza la vivienda definitiva aunque esta sea pequeña, incluso
en dos pisos, con tal de que tenga más patio (75%). Y solo un 38% prefiere
una vivienda más grande, a pesar de que esté sin terminar.
Sobre el plan habitacional
Doce por ciento de los allegados quiere permanecer en la misma vivienda
o lote. De ellos, la mitad quiere construir una vivienda en fondo de patio,
33% quisiera ampliar la casa que ocupa y 15% necesita mejoramientos
de la situación actual. El 88% restante quisiera cambiar de casa a futuro.
La mitad de los jefes allegados quisiera permanecer en la misma comuna
y barrio, mientras que el 40% está ahorrando para comprar una vivienda.
En general, ellos estarían dispuestos a pagar hasta 19 400 pesos (USD 38)
en gastos comunes y casi sesenta mil (USD 119) en arriendo.
El 66% declara no conocer los programas del MINVU, aun cuando,
según dijimos, el 40% está ahorrando para comprar una vivienda. Se
sabe, por último, que el 30% de los jefes de hogares allegados son mujeres, número que aumenta a un 40% en los núcleos familiares allegados.
Las mujeres muestran una mayor tendencia a permanecer en la comuna
de nacimiento en relación a los hombres, así como un mayor nivel de
educación, menor percepción de ingresos y más disposición a vivir en un
departamento.
¿Qué NO se sabe de los allegados del país?
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
En términos concretos, las interrogantes que emergen son:
t ¿La distribución territorial de hogares y núcleos allegados presenta
alguna diferencia de género?
t ¿Cuál es la edad promedio, la composición familiar, el nivel educacional
y el ingreso económico de las jefas de hogar allegadas?
t ¿Cuál es la forma del allegamiento?
t ¿Quiénes trabajan más dentro de la vivienda: allegados o allegadas?
¿Bajo qué condiciones se produce esa actividad laboral? ¿Cuál es la
actividad laboral más recurrente de las mujeres que cohabitan?
t ¿Quiénes aportan más al hogar principal: allegados o allegadas?
t ¿Cómo y cuánto cambian las preferencias habitacionales entre sexos?
t ¿Hay diferencias en el plan habitacional según los sexos?
t ¿Tener una red de apoyo cercana es un factor determinante para las jefas
de hogar allegadas al momento de optar por una solución habitacional?
t ¿Hay diferencias en las preferencias de localización entre sexos?
t ¿Los allegados y allegadas están dispuestos a pagar de modo diferenciado?
t ¿Quién sabe más sobre las oportunidades habitacionales que ofrece el
mercado, los jefes o las jefas de hogar?
Estas son algunas de las preguntas a las que este análisis quiere dar una
respuesta preliminar.
¿Por qué es importante conocer lo que no se sabe de las mujeres
allegadas? Y ¿qué es necesario saber?
Como ya se ha dicho, se sabe poco de la condición habitacional de las jefas
de hogar allegadas. Específicamente, no se conoce su distribución territorial ni sus características sociodemográficas, económicas y de preferencia
habitacional. Tampoco se conocen las características del allegamiento de
las mujeres, por lo que es difícil establecer una diferenciación de género de
esta práctica social que nos conduzca a un diseño de políticas habitacionales específicas para esta población.
Es necesario conocer la situación de las jefas de hogar allegadas porque
existen acuerdos mundiales, nacionales y sectoriales que respaldan políticas
destinadas a promover la igualdad de género y empoderar a las mujeres, tal
como lo ha planteado Naciones Unidas desde 1975 en los foros mundiales
sobre mujeres (México 1975, Copenhagen 1980, Nairobi 1985, Beijing
1995) (Seager, 2009). En la práctica, esto significa:
238
239
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
t Incorporar la perspectiva de género en las instituciones (igualdad de
género en la dotación de personal y otras prácticas).
t Facilitar la participación de las mujeres en los procesos de toma de
decisiones.
t Incorporar el análisis de género en políticas y programas (datos desagregados por sexo e información analítica según género).
t Desarrollar capacidades y capacitación en temas de género en las organizaciones.
t Generar sistemas y herramientas de supervisión y evaluación (Moser,
2009).
A nivel nacional, desde 1991, en nuestro país existe el Servicio Nacional de
la Mujer (SERNAM), organismo público encargado de facilitar la igualdad
de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, así como de disminuir las prácticas discriminatorias en el proceso de desarrollo político,
social, económico y cultural dela nación. En la práctica, esto se traduce
en la implementación de un sistema con enfoque de género como uno de
los componentes del Programa de Mejoramiento de la Gestión del que el
Ministerio de la Vivienda y Urbanismo forma parte y colabora.
En el ámbito de nuestras competencias, conocer la distribución territorial de los allegados con diferenciación de sexo, en las áreas metropolitanas
bajo estudio, permite caracterizar y territorializar potencialmente inversiones habitacionales con enfoque de género (en la práctica,esto implica
orientar a los organizadores de la demanda en sus inversiones). Adicionalmente, conocer la composición familiar de los hogares de mujeres allegadas permite establecer necesidades funcionales, como cupos en jardines infantiles aledaños, o las necesidades de asistencia de loas adultos mayores a
su cargo. El tipo de actividad laboral, espacio y condiciones bajo las cuales
se desarrolla, permite establecer el destino real del programa de la vivienda
y el barrio (dentro de la vivienda y/o patios, veredas aledañas, etc.).
En términos de oferta y prácticas de acceso a la vivienda, es necesario
conocer los ingresos monetarios respectivos, la dependencia económica, y
la disposición a pagar y a participar de los procesos según el sexo; esto facilita alternativas de acceso y participación en la producción social y pública
del hábitat más coherentes con los anhelos y capacidades de las personas4.
Además, en 2000, el Gobierno chileno suscribió las “Metas del milenio”,
cuyo objetivo número tres era: “Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer”, que en nuestro caso se traduce en niveles paritarios de
educación, inserción laboral y política; y en oportunidades salariales iguales, considerando que las jefas de hogar asociadas al quintil uno son más y
más vulnerables que los jefes de hogar en el mismo quintil (MIDEPLAN,
2008: 67-95).
El mayor desafío planteado en el último Foro Urbano Mundial, celebrado en Río de Janeiro en marzo de 2010, es acortar la brecha urbana,
lo cual implica, entre otras cosas, igualdad de oportunidades para todos
(ONU-Hábitat, 2010).
A este marco normativo se suman:
t La Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), ratificado por Chile a
fines de 1989.
t La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (Convención de Belém, Brasil, 1994).
t El Programa de Acción del Cairo (1994).
t La Declaración de Viena (1993).
t El Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y
El Caribe (1995-2001), que en su conjunto constituyen el cuerpo de
derechos humanos de las mujeres (MIDEPLAN, 2008: 93).
240
4
Este enfoque de análisis se inspira, en gran medida, en la teoría del capital social, que establece
que así como el capital físico y económico, el capital social también tiene un valor que afecta la
productividad y evolución de individuos y grupos. Reconoce al sujeto socialmente vulnerable en
función de ciertas características personales y del entorno que vuelven fundamentales la posesión
de activos y recursos personales protectores. La tenencia de una vivienda es un activo, así como los
elementos vecinales de equipamiento e infraestructura que integran o excluyen a la sociedad (ver
Bourdieu, Coleman, Granovetter, Putnam y Sen) (MINVU, 2006b).
241
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Hipótesis de género sobre el allegamiento en las áreas metropolitanas
Plan de análisis
No como respuesta anticipada a las interrogantes de fondo, sino, más bien,
como guía de análisis, se plantean las siguientes hipótesis:
Para probar las hipótesis formuladas (y revelar nuevas), se contó con una
base de datos correspondiente a la información recabada en 1 127 encuestas realizadas en terreno, además de testimonios obtenidos a través de 27
grupos focales y 52 entrevistas en profundidad. Este trabajo de campo se
realizó entre junio y noviembre de 2007. La muestra analizada corresponde a 1 127 hogares y núcleos secundarios, y 3 747 personas.
De manera específica, para probar las hipótesis se realizó un análisis de
la base de datos con diferenciación de sexos (distribución de frecuencias,
promedios y cálculos específicos de dependencia económica, hacinamiento
y situación contractual), y en algunos casos también por anillos territoriales5.
Una vez establecidos el número, el perfil y la preferencia de los jefes y
jefas de hogar allegados, se observó la correspondencia entre la preferencia
declarada y la capacidad de compra y endeudamiento. Con ello fue posible
estimar, grosso modo, el porcentaje de población que es efectivamente capaz de acceder a vivienda social bajo las actuales condiciones de acceso a la
misma, tomando en cuenta que la capacidad de compra y endeudamiento
es mayor en la medida que existe un contrato de trabajo indefinido e ingresos medios iguales o mayores a dos salarios mínimos. Esta capacidad baja
cuando las condiciones contractuales son más vulnerables o inexistentes, y
cuando el ingreso tiende a disminuir.
Como ya se anunció, este ejercicio es replicable en escenarios de financiamiento similares al chileno: compuestos por ahorro, subsidio y, en algunos
casos, crédito hipotecario. De igual modo, aun en el caso de mercados informales de vivienda, la encuesta aquí utilizada puede ser adaptada por los
Gobiernos o instituciones involucradas en la producción de viviendas para
pobres, con el fin de determinar preferencias habitacionales (tipo, localización, producción, acceso y disposición a pagar); es decir, se puede usar todos
los módulos de la encuesta excepto la pregunta número 39 (ver Encuesta en
Anexo 2), omitiendo “vivienda posible” (en mercado informal).
1. Las jefas de hogar allegadas son más que sus pares, y también son más
jóvenes; sus hogares están compuestos por más mujeres (de todas las
edades), su nivel educacional es más bajo que el de los hombres, trabajan bajo condiciones contractuales más vulnerables y sus ingresos son
inferiores. En suma, hay mayor dependencia económica en hogares
allegados liderados por mujeres.
2. Los hogares allegados con jefatura femenina viven en peores condiciones de hacinamiento respecto a los de sus pares. Las mujeres viven más
dentro de la casa anfitriona que los hombres y pagan más que ellos por
la vivienda. Su principal motivo de residencia en el lugar donde viven
es la red de apoyo familiar.
3. Las jefas de hogar allegadas están más dispuestas a vivir en departamentos que sus pares hombres; están más dispuestas a vivir en una casa
más grande, aunque sin terminar; privilegian más que los hombres los
espacios para dormir; y muestran un mayor preferencia porpermanecer
en la residencia o lote donde están.
4. Las jefas de hogar allegadas conocen más los programas habitacionales
que sus pares, saben más sobre cómo adquirir una vivienda utilizando
los programas del Ministerio de la Vivienda. Asimismo, son más las
mujeres que ahorran para comprar una vivienda. Ante una posibilidad
de mejoramiento del parque de viviendas adquiribles con subsidio, su
demanda más recurrente parece ser “que las viviendas sean más grandes
y que los trámites no sean tan complicados”.
5
242
El “anillo 1” corresponde al centro de las áreas metropolitanas, el “anillo 2”, al pericentro, y el
“anillo 3”, a la periferia “o donde la red de gas de la ciudad no llega”. Para una definición detallada,
ver MINVU (2008).
243
Paola Siclari Bravo
Fotografía N.° 1
Allegados priorizando vivienda según naipes
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Resultados
Los resultados se dividen en tres categorías:
1. Características sociodemográficas: número total, tamaño y composición de los hogares allegados, nivel educacional, oficio, categoría ocupacional, contrato, ingresos, dependencia económica.
2. Características del allegamiento: distribución territorial de los allegados, tipo residencial, tipo de allegamiento, movilidad, hacinamiento,
gasto por vivir, motivo que justifica localización.
3. Preferenciashabitacionales y plan habitacional, según categoría de preferencia (quedarse o cambiar).
Todo esto, con diferenciación de sexos por jefes de hogar y/o según sexos
de población.
Fuente: Archivo de la autora
Fotografía N.° 2
Naipes
Características sociodemográficas
Número total de jefas allegadas: 393
Número total de jefes allegados: 690
Número total de personas: 3 7476
Al momento de observar la distribución de los hogares según sexos, es
interesante notar que la categoría “hasta dos personas” (40%) corresponde
a familias con jefatura femenina. De manera inversa,el 24% de las familias
con jefatura masculina se concentra en la categoría “hasta cinco personas”,
ante un 8% de familias con jefatura femenina. Es posible señalar que las
familias con mujeres a la cabeza son, en general, más pequeñas, con una
tendencia a estar integradas por dos personas.
Fuente: Archivo de la autora
6
244
Datos según la muestra.
245
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Tabla N.° 1
Tamaño de los hogares según el sexo de las jefaturas de hogar
Tabla N.° 3
Mujeres de la familia por sexo del jefe de hogar según el parentesco
N.° de personas
por familia
Hogares con jefatura masculina
%
Hogares con jefatura femenina
%
Cinco personas y más
168
24%
30
7,8%
Hasta cuatro personas
201
29%
57
14,9%
Hasta tres personas
211
31%
121
31,6%
Hasta dos personas
80
12%
155
40,5%
Hasta una persona
30
4%
20
5,2%
Total
690
100%
383
100%
Respecto de la composición familiar de los hogares allegados, es posible
establecer que aquellos con jefatura masculina están compuestos por una
mayor cantidad de mujeres, a diferencia de lo planteado en las hipótesis.
Como muestra la Tabla N.° 2, el 79% de las mujeres allegadas se
concentra en hogares con jefatura masculina, mientras que solo el 21% lo
hace en hogares con jefatura femenina. Dicho de otro modo, por cada jefe
de hogar existen 1,8 mujeres en la familia, mientras que por cada jefa de
hogar hay 0,8 mujeres.
Tabla N.° 2
Mujeres en hogares según el sexo de los jefes
N.° de hogares según el sexo de la
jefatura
N.° de mujeres en hogares según
el sexo de la jefatura
%
Hombres
690
1 188
79%
Mujeres
393
318
21%
Total
1 083
1 506
100%
Al ser tan baja la participación de las mujeres en hogares con jefatura femenina, puede especularse que al menos este aspecto no incide mayormente
en la vulnerabilidad de los mismos.
246
Jefe de hogar
hombre
Jefe de hogar
mujer
690
Total
1
Jefe(a) de hogar
2
Cónyuge
500
42,1%
3
393
0,9%
503
1 083
33,4%
3
Conviviente
111
9,3%
6
1,9%
117
7,7%
4
Hija/hijastra
536
45,1%
277
87%
813
54%
5
Yerno/nuera
4
0,3%
1
0,3%
5
0,3%
6
Nieta/bisnieta
8
0,7%
8
2,5%
16
1,1%
7
Abuela
0
0%
1
0,3%
1
0%
8
Hermana/cuñada
3
0,3%
6
1,9%
9
0,6%
9
Madre/suegra
7
0,6%
5
1,6%
12
0,8%
10 Otro pariente
12
1%
6
1,9%
18
1,3%
11 No pariente
4
0,3%
4
1,4%
8
0,5%
12 Servicio doméstico
0
0%
0
0%
0
0%
13 Otro
Total
3
0,3%
1
0,3%
4
0,3%
1 188
100%
318
100%
1 506
100%
Con estos datos, y analizando la relación de parentesco de las mujeres de
las familias con los respectivos jefes de hogar, se observa que la relación
entre jefas de hogar y mujeres dentro de la familia es filial, al contrario de
lo observado en familias con jefatura masculina (87% versus 45%). Asimismo, el porcentaje de cónyuges en los hogares con jefatura femenina es
muy bajo (1%), y el número de estos hogares con hijos (80%), alto, lo cual
hace pensar que las jefas son, en general, madres solteras o abandonadas
(familias monoparentales)7.
7
El índice de masculinidad en hogares con jefatura masculina es de 58 hombres por cada cien
mujeres. En cambio, en hogares con jefatura femenina, es de 120 hombres por cada cien mujeres.
El índice de masculinidad es una estadística demográfica que indica la razón de hombres frente a
mujeres en un determinado territorio, expresada en tanto por ciento. Se calcula usando la fórmula:
hombres por cada cien mujeres.
247
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Tabla N.° 4
Hombres en hogares con jefatura femenina según el parentesco
Tabla N.° 5
Nivel educacional según el sexo de los jefes
1
Jefas de hogar
393
2
Maridos
44
11,5%
3
Convivientes
15
3,9%
4
Hijos
307
80,4%
5
Yernos
0
0%
Nivel educacional
6
Nietos o bisnietos
8
2,1%
7
Abuelos
0
0%
8
Hermanos, cuñados
3
0,8%
9
Padres, suegros
0
0%
10
Otros parientes
1
0,2%
11
No parientes
3
0,8%
12
Servicio doméstico
0
0%
13
Otros
1
0,3%
382
100%
Hombres
%
Mujeres
%
Total
%
Sin estudios
9
1,3%
2
0,5%
11
1%
Básica incompleta
54
7,9%
31
7,2%
85
7,6%
Básica completa
81
11,8%
55
12,8%
136
12,2%
Media incompleta
161
23,4%
90
21%
251
22,4%
Media completa
253
36,8%
172
40%
425
38%
Técnica incompleta (1 a
3 años)
39
5,7%
19
4,4%
58
5,2%
Universitaria incompleta
o técnica completa
68
9,9%
51
11,8%
119
10,7%
Universitaria completa
o más
22
3,2%
10
2,3%
32
2,9%
Total
687
100%
430
100%
1 117
100%
Sobre el nivel educacional (Tabla N.° 5), no se observan grandes diferencias según el sexo de las jefaturas. Más del 50% de la población masculina
y femenina se concentra en las categorías que van de “sin estudios” hasta
“educación media completa”, aun cuando existe un mayor número de jefas
que de jefes que no logra completar el nivel universitario (11,8% versus
9,8%).
La distribución de jefes y jefas en los distintos oficios (Tabla N.° 6) está
fuertemente determinada por las características de cada uno de ellos. Así,
las jefas de hogar se desempeñan, en su mayoría, como empleadas de comercio, de servicios y domésticas (29,2%), y también como prestadoras de
servicios independientes (10%). Un número importante de ellas declara
como actividad: “otro” (47,5%). Este último grupo (importante) es una
categoría a indagar.
Muchos jefes hombres se desempeñan como empleados (18%), choferes (13,2%) y obreros de construcción (12%). Como en el caso femenino,
gran parte de ellos declaran como oficio: “otro”.
248
249
Total
Tipo de oficio
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Tabla N. ° 6
Tipo de oficio según la jefatura
Tabla N.° 7
Categoría ocupacional por sexo de la jefatura
Masculina
%
Femenina
%
Total
%
1 Agricultor
18
2,6%
3
0,8%
21
2%
2 Obrero industrial
69
10,1%
6
1,7%
75
3 Chofer
91
13,2%
4
1,1%
95
4 Mecánico/ desabollador/ electromecánico
22
3,2%
2
0,6%
24
2,3%
5 Empleado comercio servicio
123
18%
106
29,3%
229
21,9%
6 Maestro obrero de
construcción
83
12,1%
7
2%
90
8,6%
7 Feriante
9
1,3%
12
3,3%
21
2%
8 Cartonero
1
0,1%
2
0,6%
3
0,3%
9 Temporero
5
0,7%
11
3%
16
1,5%
10 Prestador de
servicios independiente
65
9,7%
37
10,1%
102
9,7%
11 Otro
199
29%
172
47,5%
371
35,4%
Total
685
100%
362
100%
1 047
100%
Mujeres
Total (%)
1 Empleador
49
7,2%
44
10%
93
8,3%
7,2%
2 Por cuenta propia
134
19,6%
64
14,6%
198
17,7%
9,1%
3 Sector público
62
9,1%
45
10,4%
107
9,6%
4 Sector privado
325
47,7%
203
46,3%
528
47,1%
5 Servicio doméstico
25
3,7%
15
3,4%
40
3,6%
6 Familiar no
remunerado
3
0,4%
4
0,9%
7
0,6%
7 Jubilado
26
3,8%
19
4,4%
45
4%
8 Rentista
58
8,5%
44
10%
102
9,1%
Total
682
100%
438
100%
1 120
100%
Respecto a la categoría ocupacional, sabemos que la mayoría de las allegadas sonasalariadas en el sector privado (46%), trabajadoras por cuenta
propia (14%) y, en un tercer lugar, rentistas (10%). Es interesante notar
que las mujeres son más empleadoras que los hombres (10% versus 7%).
Para el caso de los jefes, la distribución no cambia mayormente.
250
Hombres
Otro aspecto observado en esta base se refiere a la sustentabilidad del contrato, entendido como la existencia e indefinición temporal del mismo
(ambas condiciones simultáneas). Bajo este enfoque, una jefa de hogar en
posesión de un contrato indefinido está más protegida ante eventos que la
pueden exponer a riesgo de exclusión y/o pobreza respecto de una que no
lo posee; además de facilitarle el acceso a una serie de servicios en la espera
pública y privada.
Como muestra la Tabla N.° 8, un alto porcentaje de las jefas trabaja sin
contrato: 60% (mientras sus pares hombres llegan a 43%), 33% cuenta
con contrato a plazo indefinido y 7% tiene contrato.
251
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Tabla N.º 8
Sustentabilidad de contrato por sexo de la jefatura
Tabla N.° 10
Dependencia económica según el sexo del jefe
Hombres
%
Mujeres
%
Total
%
256
39,8%
121
33%
377
37,4%
Con contrato
indefinido
Con contrato
fijo
113
17,6%
27
Sin contrato
274
42,6%
217
Total
643
100%
365
7%
140
13,9%
60%
491
48,7%
100%
1 008
100%
Respecto de los ingresos familiares declarados, se observa que hay muchos
hogares femeninos con ingresos muy bajos (62% versus 42% de hogares
masculinos), y muy pocos con ingresos “altos” (6,4% versus 13,6% en el
caso de jefaturas masculinas).
Tabla N.º 9
Rangos de ingreso familiar declarado en salarios mínimos de octubre 2007 según
las jefaturas de hogar
Rango de ingreso
Femenino
%
Masculino
%
Total
%
Hasta un salario
mínimo
213
62,6%
273
41,5%
486
48,7%
Entre uno y dos
salarios mínimos
105
30,9%
295
44,8%
400
40,1%
Más de dos salarios
mínimos
22
6,5%
90
13,7%
112
11,2%
Total
340
100%
658
100%
998
100,0%
Dependencia económica
Femenino
%
Masculino
%
Total
%
Dependiente
28
10%
201
31,5%
229
25%
Independiente
248
90%
437
68,5%
685
75%
Total
276
100%
638
100%
914
100%
En suma, las jefas de hogar allegadas en áreas metropolitanas son menos
que sus pares hombres (30%), y estas forman hogares pequeños, monoparentales (85%). El 87% de las mujeres que integran hogares con jefatura
femenina son hijas. Dichas jefas alcanzan niveles educacionales mayores
que los hombres, pero trabajan en un 60% sin contrato. Solo el 6% de las
familias lideradas por mujeres percibe dos o más salarios mínimos al mes
(versus el 13% en el caso de los hombres).
Características del allegamiento
Esta sección tiene por objetivo dar cuenta de la distribución territorial de
las allegadas, el tipo residencial, el tipo de allegamiento más frecuente, la
movilidad residencial, el grado de hacinamiento de hogares con jefatura
femenina, el gasto por vivir y el motivo que justifica la localización.
Sobre la distribución por sexos de jefes de hogares allegados, es posible
constatar una distribución metropolitana del 17% en el anillo 1 y 50% en
el anillo 2, para ambos sexos. La diferencia se observa en el anillo 3 (periferia), donde se concentra el 36% de la jefatura femenina,versus el 31% de
la jefatura masculina.
Un dato alentador corresponde a la dependencia económica en hogares
con jefatura femenina: 10% versus 31% en el caso masculino, lo que se
explica por el tamaño de las familias (en su mayoría pequeñas, de dos integrantes).
252
253
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Tabla N.° 11
Distribución territorial de jefatura de hogar por sexo
Tabla N.° 12
Hogares según el tipo residencial y el sexo del jefe de hogar
Anillo
1
%
Anillo
2
%
Anillo
3
%
Total
%
Hombres
108
15,9%
360
52,9%
213
31,2%
681
100%
Mujeres
77
17,9%
196
45,5%
158
36,6%
431
100%
Total
185
16,6%
556
50%
371
33,4%
1 112
100%
Adicionalmente, según la distribución de jefaturas por anillo, la jefatura
femenina da cuenta de su más alta participación en el anillo 3: 42,5%. En
términos absolutos, si bien la jefatura femenina se concentra en el pericentro (como la masculina), tiende a localizarse fuertemente en la periferia
(anillo 3). Del total de hogares en la periferia, el 57% es liderado por
mujeres.
Respecto del tipo de vivienda y la tipología del allegamiento (Tabla
N.º 12), es interesante observar que:
t No se verifican diferencias en la tipología de vivienda según género;
t existe un porcentaje de jefas de hogar en departamento y piezas, situación que no se presenta para el caso de los hombres; y
t hay más jefas de hogar en piezas (55%) en términos absolutos y relativos.
Total de
hogares
con
jefatura
masculina
según el
tipo de
vivienda
Total de
hogares
con
jefatura
femenina
según el
tipo de
vivienda
Total de
hogares
allegados
según el
tipo de
vivienda
1 Casa aislada
352
229
2 Casa pareada
210
3 Casa continua
Tipo de casa
Porcentajes por fila
H%
M%
T%
581
60%
40%
100%
129
339
61%
39%
100%
97
50
147
65%
35%
100%
4 Casa aislada en
condominio
0
0
0
0%
0%
100%
5 Casa pareada
en condominio
0
0
0
0%
0%
100%
6 Casa continua
en condominio
0
0
0
0%
0%
100%
7 Depto. en
edificio aislado
0
0
0
0%
0%
100%
8 Depto. en
condominio
0
1
1
0%
100%
100%
9 Pieza
4
5
9
44%
55%
100%
10 Mejora
18
12
30
60%
40%
100%
11 Rancho
0
1
1
0%
100%
100%
12 Ruca
1
1
2
50%
50%
100%
13 Otro
0
0
1
0%
100%
100%
683
428
1 111
61,5%
38,5%
100%
Total
Al observar la Tabla N.° 13 es posible constatar que el 90% del allegamiento se concentra dentro de la vivienda o en soluciones en fondos de
patio, sin grandes diferencias en la distribución según sexo. El dato inédito
254
255
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
corresponde a la cantidad de jefas de hogar en ampliaciones en un segundo
piso independiente: 68% del total en esa categoría, el doble que sus pares
hombres.
Tabla N.° 14
Allegamiento según el sexo de la jefatura y el tipo de vivienda
Tabla N.° 13
Tipo de allegamiento
Dentro de
la casa
H
M
Fondo de patio
1er piso
independiente
2do piso
independiente
T
H
M
T
H
M
T
H
M
T
Aislada
183 130
313
140
84
224
20
11
31
4
9
13
Pareada
100
57
157
77
54
131
27
16
43
6
2
8
Continua
64
29
93
30
14
44
1
2
3
2
4
3
Hogares
con jefatura
masculina
%
Hogares
con jefatura
femenina
%
Total de
hogares
%
Dentro de la
casa principal
352
61,7%
219
38,3%
571
100%
En una casa
independiente
dentro del
sitio (fondo de
patio)
266
61,7%
167
38,3%
433
100%
La movilidad de los allegados es, en general, baja: el 88% de las allegadas
vive más de veinte años en la misma comuna, y solo el 9,5% ha tenido una
residencia breve en ella (menos de cinco años).
En ampliación
de la casa
principal (1er
piso independiente)
48
62%
29
38%
77
100%
Tabla N.° 15
Rangos de estadía en la comuna de residencia por sexo de la jefatura
En ampliación
de la casa
principal (2do
piso independiente)
10
Total
Rangos de estadía
(años)
Sí
32%
21
68%
31
100%
60%
436
40%
1 112
No
Al interrogarnos sobre el tipo de solución de allegamiento según el tipo de
vivienda, observamos:
Masculino
%
Total
Entre cinco y 19
22
9,5%
45
12,4%
67
206
88,4%
309
84,9%
515
5
2,1%
10
2,7%
15
233
100%
364
100%
597
Entre cinco y 19
33
22%
112
36,5%
145
Más de veinte
102
68%
169
55%
271
Menos de cinco
15
10%
26
8,5%
41
Total No
150
100%
307
100%
457
Total general
383
Total Sí
100%
%
Más de veinte
Menos de cinco
676
Femenino
671
1 054
Respecto del hacinamiento, los hogares con jefatura femenina viven menos
hacinados que aquellos con jefatura masculina, en términos absolutos y
relativos.
256
257
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Tabla N.° 16
Nivel de hacinamiento según el sexo de la jefatura
Tabla N.° 18
Hogares según el sexo de la jefatura y el gasto mensual
Índice de
hacinamiento
Femenino
%
Masculino
%
Total
Familias con jefe
de hogar hombre
%
Alto
11
2,9%
50
7,4%
61
5,8%
Bajo
260
68,8%
323
47,9%
583
55,4%
Medio
107
28,3%
301
44,7%
408
38,8%
Total
378
100
674
100
1 052
100
Tabla N.° 17
Nivel de hacinamiento según el sexo de la jefatura y el anillo
Nivel de
hacinamiento
Localización
Alto
Medio
Bajo
Anillo 1 (centro)
Alto
Medio
Bajo
Anillo 2 (pericentro)
Alto
Medio
Bajo
Anillo 3 (periferia)
Femenino
0,9%
15%
5%
0,8%
32%
14%
1,7%
22%
8,6%
Masculino
0,9%
8%
6%
3,7%
24%
21%
3%
16%
17,4% 100%
Total general
0,8%
10%
5%
2,7%
27%
19%
2%
17%
14,5% 100%
Familias con jefa
de hogar mujer
Total
Familias que gastan
entre 0 y 29 mil pesos
(USD 57)
123
18,1%
97
25,4%
220
20,7%
Familias que gastan
entre treinta mil y 39
mil pesos (USD 59,1 y
USD 77)
55
8,1%
31
8,1%
86
8,1%
Familias que gastan
más de 39 mil pesos
(USD 77)
502
73,8%
254
66,5%
756
71,2%
Total
680
100%
382
100%
1 062
100%
100%
Los hogares con jefatura masculina viven más hacinados que los hogares
con jefatura femenina. Para ambos grupos, el hacinamiento aumenta a
medida que los hogares se alejan del centro, siempre en mayor medida en
los hogares con jefatura masculina.
Respecto del gasto mensual, se observa que el porcentaje de mujeres
que gasta hasta 29 mil pesos por vivir donde vive es mayor que el de los
hombres (25% versus 18%).
En suma, los hogares liderados por mujeres habitan ciertos tipos de vivienda donde no hay hogares con jefatura masculina: pieza y rancho. El 68%
de estos hogares vive en segundos pisos independientes que se concentran,
en términos absolutos, en el pericentro de la ciudad. Sin embargo, respecto
de su categoría, proporcionalmente son más que los hogares masculinos
(36,6% versus 31%).
La movilidad de las jefas de hogar es baja, muy similar a la masculina:
el 88% de las jefas vive hace más de veinte años en el mismo barrio. En
términos relativos, el número de jefas de hogar que gasta hasta 29 mil pesos
al mes por vivir donde vive es mayor respecto de los jefes en ese rango de
gasto (25% versus 18%).
Preferencias habitacionales y plan habitacional
En términos de preferencia, lo único que se sabe del estudio anterior es
que las mujeres están más dispuestas a vivir en departamentos. Esta parte
del informe tiene por objetivo dar cuenta de las preferencias declaradas
con diferenciación de sexo y testear cuán coherentes son esas demandas
258
259
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
respecto de las condiciones laborales (contrato e ingresos) de las allegadas,
las mismas que hoy, de acuerdo a la política habitacional vigente, condicionan fuertemente el acceso a una vivienda, situación queserá salvada, en
parte, con la nueva política habitacional vigente a partir de marzo 2011.
Esta busca, entre otros: premiar el esfuerzo y la constancia del ahorro de las
familias, las características y cantidad de integrantes del núcleo familiar, la
antigüedad de la postulación y la existencia de aportes públicos o privados
para el financiamiento del proyecto. Además, en virtud de lo que ellas declaran sobre los programas habitacionales, se dan ciertas luces sobre cómo
facilitar el acceso a una mejor solución habitacional.
Con relación a las preferencias, la muestra se analiza según cinco categorías:
Tabla N.º 19
Preferencias de localización según el sexo de la jefatura
1.
2.
3.
4.
5.
Quienes quieren quedarse en la misma casa o lote.
Quienes quieren cambiar de residencia dentro del barrio.
Quienes quieren cambiar de residencia dentro de la comuna.
Quienes quieren cambiar de comuna.
Quienes quieren cambiar de ciudad.
Conociendo la tipología del allegamiento de quienes quieren quedarse y
su situación laboral-económica es más fácil proyectar y estimar soluciones.
Para quienes quieren cambiar de barrio, comuna o ciudad, la estimación
de soluciones, considerando la diversidad de demandas, es más compleja.
En este último caso es posible saber cuántos son, quiénes son y cuál es la
demanda más frecuente.
Hombres
%
Mujeres
%
Total
Motivo más
frecuente de
elección
%
Porque quiere la
casa y el terreno
Quedarse en
la vivienda
y/o terreno
98
15%
49
13%
147
14%
Cambiar
557
85%
330
87%
887
86%
Total
655
100%
379
100% 1 034 100%
Porque no tiene
otra opción
(económica)
Para tener un
lugar propio y
privacidad
Tabla N.° 20
Preferencias de cambio según el sexo de la jefatura
Hombres
%
Mujeres
%
Total
%
Quedarse
en el mismo
barrio
176
31,6%
105
31,8%
281
31,7%
Quedarse
en la misma
comuna
289
51,9%
168
50,9%
457
51,5%
Cambiar de
comuna
70
12,6%
39
11,8%
109
12,3%
Cambiar de
ciudad
22
3,9%
18
5,5%
40
4,5%
Total
557
100%
330
100%
887
100%
Como muestran las tablas precedentes, no se observan grandes diferencias
por sexo en las preferencias de localización de los encuestados. Es importante notar que el 85% prefiere cambiar de vivienda y lote en ambos casos.
Al mismo tiempo, el 80% de los que prefiere un cambio, opta por el mismo barrio y/o comuna.
260
261
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Esto indica que, en parte, se es allegado por opción. De todas las variables que determinan la elección, la localización en la ciudad es una prioridad anterior a la calidad o las características de la vivienda.
Tabla N.° 23
Preferencias generales de vivienda según el sexo de la jefatura
Tabla N.° 21
Preferencia: quedarse en la misma vivienda o lote,
mismo barrio o misma comuna
Número
de jefes
Tipo de
allegamiento
40% dentro
de casa
Mujeres
375
37% fondo
de patio
54% dentro
de casa
Hombres
592
40% fondo
de patio
Total
Preferencia habitacional
Motivo
Le
gusta la
casa y
barrio
Le
gusta la
casa y
barrio
Tipo de
vivienda
Espacios
interiores
Casa o departamento
nuevo
o usado
propio
Más dormitorios
Casa nueva
o usada
propia
Departamento más
grande
Naipe
elegido
5, 6
y3
5
Ingreso
medio
(pesos)
197 000
(USD
388)
248 000
(USD
489)
Tabla N.° 22
Preferencia: irse de la comuna y/o ciudad
Mujeres
57
Tipo
de allegamiento
44% dentro
de casa
34% fondo
de patio
Hombres
92
50% dentro
de casa
42% fondo
de Patio
Totales
Preferencia
habitacional
Motivo
Naipe
elegido
Ingreso
medio
(pesos)
Tipo
de vivienda
Espacios
interiores
Por trabajo
o por
asuntos
familiares
Casa o
departamento nuevo o
usado propio
Más dormitorios
2y9
165 000
(USD
325)
Por trabajo
o por
asuntos
familiares
Casa nueva o
usada propia
Departamento
más
grande
9y3
201 000
(USD
396)
149
262
Mujeres
%
Hombres
%
Total
%
1 Casa propia nueva en el centro
65
17%
160
23,9%
225
21,4%
2 Casa propia usada en el centro
32
8,4%
54
8,1%
86
8,2%
3 Casa arrendada en el centro
18
4,7%
14
2,1%
32
3%
4 Departamento propio en el centro
77
20,1%
55
8,2%
132
12,5%
5 Departamento usado en el centro
22
5,7%
62
9,3%
84
8%
6 Departamento arrendado en el centro
15
3,9%
13
1,9%
28
2,6%
7 Casa nueva propia en la periferia
58
15,1%
113
16,8%
171
16,2%
8 Casa usada propia en la periferia
41
10,7%
60
8,9%
101
9,5%
9 Casa arrendada nueva en la periferia
19
5%
7
1%
26
2,5%
10 Departamento usado en la periferia
14
3,7%
73
10,9%
87
8,3%
11 Departamento nuevo en la periferia
22
5,7%
60
8,9%
82
7,8%
Total
383
100%
671
100%
1054
100%
Finalmente, tanto hombres como mujeres ahorran por igual para vivienda:
34%.
967
N.° de
jefes
Tipo de preferencia
según el sexo de la jefatura
Reflexiones y recomendaciones
Antes de dar cuenta de las hipótesis que se evidencian en este análisis, es
necesario tener en cuenta que hasta 1992, según los datos del censo de ese
año, no existían grandes sesgos en los allegados según sexo y número por
cortes etarios quinquenales (MINVU, 2006b). Este equilibrio cambia al
analizar las pirámides de población por sexo en viviendas irrecuperables
versus las de buena calidad del censo de 2002: hay más niños y niñas en
vivienda irrecuperable, así como mujeres jóvenes en ese tipo de vivienda
(5% en media de todos los casos). Luego, el porcentaje de mujeres entre 15
y 25 años que viven en condición de allegamiento interno es mayor que el
de hombres (10% versus 8%) (MINVU, 2006b).
263
Paola Siclari Bravo
Respecto del análisis, es posible señalar que:
1. Se ha evidenciado que los hogares con jefatura femenina están compuestos por la mitad de mujeres respecto de los hogares con jefatura
masculina. Además, son familias más pequeñas, de dos integrantes, en
su mayoría monoparentales (80%). Resulta menos motivador observar
las diferencias salariales y condiciones contractuales: solo el 6% de las
mujeres percibe más de dos salarios mínimos y el 60% de ellas trabaja
sin contrato; un número importante de las mismas son rentistas y trabajadoras por cuenta propia, es decir, se desempeñan prevalentemente
como empleadas y trabajadoras independientes. Esto hace pensar que
desarrollan actividades laborales en horarios flexibles, como comercio
ambulante y servicios domésticos básicos (costura, limpieza, servicios a
empresas, venta de comida o ropa, etc.).
2. Respecto de la distribución de estos hogares en el territorio, al igual
que en el caso masculino, en términos absolutos, se concentran en el
pericentro, pero en términos relativos, su participación aumenta en la
periferia (36,6% versus 31%). Respecto al tipo de vivienda que habitan
y el arreglo físico del allegamiento, si bien los números absolutos son
bajos, no hay que perder de vista que hay más jefas de hogar en departamentos en condominio y en piezas. Igualmente, la proporción de
jefas de hogar es mayor en la periferia que la de sus pares. Esto indica
dos cosas: que viven en condiciones físicas de mayor precariedad y que
tienden a localizarse en la periferia de las áreas metropolitanas más que
los hogares con jefatura masculina.
3. Otra cosa interesante es que, cuando pueden, las jefas de hogar se independizan en los segundos pisos de casas, sobretodo, aisladas (y en menor
medida pareadas), esto, más que sus pares hombres (68% versus 32%).
4. Sobre las preferencias habitacionales, hay un asunto interesante: no hay
diferenciación de sexo en relación a la opción “quedarse” o “irse”.
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
comuna. Esto debiera llevarnos a incentivar el desarrollo de proyectos habitacionales para allegados, de preferencia en el lugar actual de estadía, al
menos en la misma comuna.
A modo de cierre, está claro que relevar las demandas y prioridades
habitacionales de quienes cohabitan permite, a la postre, diseñar políticas
de vivienda más coherentes. Es posible replicar el método aquí utilizado:
solución habitacional soñada y naipes que muestran posibles opciones de
mercado, en cualquier contexto con políticas de financiamiento dirigidas a
potenciales beneficiarios: Perú, Brasil, Argentina, Ecuador, etc.
Sin embargo, quedan ciertas interrogantes sin solución. La nueva política habitacional que entrará en vigencia en marzo de 2011 es, en cierto
modo, una versión mejorada de lo que se ha hecho antes: premiar el esfuerzo en muchos sentidos (ahorro, antigüedad de postulación, movilización
de recursos externos), así y todo, es necesaria una reflexión respecto de
aquellas jefas de hogar con capacidad efectiva de endeudamiento por su
gran capacidad de generación de ingresos, aunque sin contrato y, por tanto, sin acceso a crédito hipotecario (9% del grupo estudiado).
Los hallazgos preliminares de este análisis quedan a disposición de las
instituciones chilenas y latinoamericanas responsables del diseño y mejoramiento de las políticas y los programas habitacionales y urbanos.
Es importante notar que el 85% de los allegados, sin diferenciación de
sexo, prefiere cambiar de vivienda y lote en ambos casos. Al mismo tiempo, el 80% de los que prefieren un cambio opta por el mismo barrio y/o
264
265
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Anexo 1
La encuesta que se utilizó como insumo para la base analizada consideraba
la declaración de demandas habitacionales por categoría a través de una
elección entre nueve posibilidades graficadas en naipes que contenían la
foto de un proyecto existente y una breve descripción del mismo. Se diseñaron 27 naipes distintos para la encuesta, nueve para cada área metropolitana, con las siguientes opciones:
Naipe
AM Santiago
AM Valparaíso
AM Concepción
1
Casa de un piso, usada,
de más de sesenta
años de antigüedad,
fachada continua tipo
cité (Santiago, Estación
Central, Recoleta,
Independencia).
Casa de fachada continua, de más de
cuarenta años de antigüedad: todos
los cerros de Valparaíso hasta la cota
camino. Cintura.
Departamento de dos
dormitorios, nuevo
o de menos de diez
años de uso: Coronel,
Penco, Lomas
Coloradas, San Pedro,
Tomé o Lirquén.
Departamento de dos
dormitorios, lejos del
centro nuevo (Maipú,
Puente Alto, Huechuraba).
Departamento de dos dormitorios
grandes, distante o muy distante de
la ciudad, de menos de diez años de
uso: Valparaíso Rodelillo, Viña del
Mar, Las Palmas, Sector Forestal,
Con-Con, Villa Primavera, Quilpué
Sur, El Mirador, Villa Alemana Norte, Las Américas.
Casa pareada nueva en
la periferia: San Pedro
Michaihue, San Pedro
de la Costa, San Pedro
Evangelista.
Casa pareada nueva
en condominio de
periferia (Peñaflor,
Padre Hurtado, San
Bernardo).
Casa pareada nueva, de dos pisos
y dos dormitorios pequeños, en la
periferia: Villa Alemana.
Casa usada en la
periferia: Hualpén,
Lota, Coronel Puente,
Medio Camino, Perales, Nonguén.
Casa pareada usada en
condominio, lejos del
centro (Maipú, Puente
Alto, La Florida,
Pudahuel).
Casa de fachada continua, con dos
dormitorios pequeños, dos pisos,
pequeño ingreso, distante o muy
distante de la ciudad, con menos de
diez años de uso: Viña del Mar, Las
Palmas y Forestal.
Casa aislada usada con
patio y antejardín, en
la periferia: Huertos
Familiares, Chiguayante, Puchacay y
Nonguén.
Vivienda nueva o
ampliación en el sitio
donde vive actualmente.
Construcción de vivienda nueva o
gran ampliación de vivienda donde
vive actualmente.
Construcción de
vivienda nueva o gran
ampliación donde vive
actualmente.
2
3
4
5
266
Casa aislada con patio
y antejardín, lejos de la
ciudad (Cerro Navia,
Lo Espejo, Recoleta).
Casa aislada, ampliada por sus antiguos dueños, con más de diez años
de uso: Con-Con, Higuerillas, Villa
Primavera o Playa Ancha, 5to Sector
o Puertas Negras.
Casa pareada de
condominio en la periferia: Hualpencillo,
Puente Perales, Higueras, Barrio Norte,
Penco, Chiguayante.
7
Ampliación o construcción nueva, vivienda
en lote.
Pequeña ampliación donde vive
actualmente.
Ampliación o construcción nueva donde
vive actualmente.
8
Pequeña casa pareada
en condominio, usada,
lejos del centro de la
ciudad (San Bernardo,
Lampa, Peñalolén).
Departamento nuevo, muy pequeño,
en la periferia: El Olivar, Viña del
Mar.
Departamento de condominio nuevo, dos
dormitorios: Barrio
Norte, Rivera Norte.
9
Departamento en
condominio, nuevo,
distante del centro
(Huechuraba, Colina,
Lampa).
Departamento de uno o dos dormitorios, muy pequeño, distante o muy
distante de la ciudad, con menos de
cinco años de uso: Viña del Mar, San
Expedito, Sector Forestal.
Departamento en la
periferia, con menos
de cinco años de uso.
6
267
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
Anexo 2
Encuesta
Encuesta Única de Demanda Habitacional
(Hogar Allegado
Núcleo Familiar Secundario)
Cod Anillo
Manzana
Respuesta
Código P.7
Respuesta
1
3
Mudez o
dificultad
en el habla
5
Deficiencia o patología mental
2
Sordera o dificultad auditiva aun
usando audífonos
4
Lisiado /
Parálisis
6
Dificultad psíquica
o psiquiátrica
P3.
Nombre
de pila de
los integrantes
del hogar
allegado
de mayor
a menor
edad
Correlativo
Nombre de calle
P4.
Parentesco
con jefe
de hogar
allegado
P5.
Edad
en años
cumplidos
P6.
Sexo
H=1
M=2
P7.
Discapacidad
P8.
¿Está
acreditado en el
Registro
Nacional de
Discapacidad?
SI=1 /
NO=2
1
Población o villa
Número
Código P.7
__________
1. Localización del hogar
Región
Respuesta
Ceguera o dificultad auditiva
aun usando lentes
FOLIO
A. PARTE 1: CARACTERIZACIÓN DEL HOGAR ALLEGADO
Comuna
Código P.7
2
Block / Casa
Depto
Teléfono del jefe de hogar (opcional):
3
4
P1. Tipo residencial (marcar)
5
P2. ¿Dónde vive principalmente? Tipo allegamiento (marcar).
Código Respuesta Tipo residencial
Código
6
1
Casa unifamiliar aislada
1
1
Dentro de la casa principal
1
2
Casa unifamiliar pareada
2
2
En una casa independiente de la casa principal, dentro del sitio
2
3
Casa unifamiliar continua
3
3
En ampliación de la casa principal primer piso independiente
3
8
4
En ampliación de la casa principal segundo piso independiente
4
9
7
4
Casa unifamiliar aislada en condominio
4
5
Casa unifamiliar pareada en condominio
5
6
Casa unifamiliar continua
en condominio
6
7
Departamento edificio aislado
7
8
Departamento edificio en condominio
8
12
9
Pieza en casa antigua o conventillo
9
13
10
Mejora o mediagua
10
11
Rancho o choza
11
12
Ruca
12
13
Otro tipo
13
Croquis allegados en el sitio para alternativa 2
10
11
14
15
16
268
269
P9.
¿Tiene
apellido
étnico?
SI=1 /
NO=2
P10.
P11.
Mayores Oficio
de 15
años:
situación
ocupacional que
tenía la
persona
el mes
anterior
P12.
Ingresos
laborales de
las personas
del hogar
mayores
de 15 años
el mes
anterior
(volver)
Paola Siclari Bravo
Código
P.10
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
3. Características socioeconómicas
Código
P.11
1
Trabajando por ingreso monetario
1
Agricultor/obrero agrícola/apicultor
2
Sin trabajar, pero tiene empleo
2
Obrero industrial
3
Buscando trabajo, habiendo trabajado
antes
3
Chofer/camionero/tripulante
4
Buscando trabajo por primera vez
4
Mecánico/desabollador/electromecánico
5
En quehaceres de su hogar
5
6
Estudiando
7
8
9
P.18 Nivel educacional del jefe de hogar/ jefe núcleo familiar secundario (marcar
número)
1
Sin estudios
1
2
Básica incompleta
2
3
Básica completa
3
Empleado del comercio o servicios
4
Media incompleta
4
6
Maestro u obrero de la construcción
5
Media completa
5
Jubilado o rentista
7
Feriante
6
Técnico incompleto (1 a 3 años)
6
Incapacitado permanente para trabajar
8
Cartonero
7
Universitaria incompleta o técnico completa
7
9
Temporero (a)
8
Universitaria completa o más
8
10
Prestador de servicios independiente
11
Otro
Otra situación
P.19 Categoría ocupacional del jefe de hogar/ jefe núcleo familiar secundario (marcar
número)
2. Movilidad del hogar allegado
P.13 En qué comuna nació usted (Jefe de Hogar/Jefe de Núcleo Familiar
Secundario)
P.14 Desde qué año viven ustedes en esta comuna (indicar el año)
P.15 Desde qué año viven ustedes en esta vivienda (indicar el año)
P.16 En qué comuna y barrio vivían ustedes anteriormente (indicar)
P.17 ¿Por qué se cambiaron a esta comuna? (pretest) Encuestador, anotar
el porqué
270
Barrio
1
Empleador o patrón
1
2
Trabajador por cuenta propia, independiente
2
3
Asalariado, sector público
3
4
Asalariado, sector privado
4
5
Personal de servicio doméstico
5
6
Familiar no remunerado
6
7
Jubilado o rentista
7
8
Dueña de casa
8
Comuna
P.20 Tiene contrato formal de trabajo el jefe de
hogar/ jefe núcleo familiar secundario (marcar)
Sí=1
No=2 (pasar a preg 22)
P.21 ¿Su contrato es fijo o indefinido?
Fijo=1
Indefinido=2
Encuestador, si el contrato es a plazo fijo preguntar cuándo vence y anotar fecha de vencimiento
de contrato.
mes/año
No recuerda
271
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
P.22 Usted es propietario o tiene contratado alguno de los siguientes servicios (marcar
con una cruz sobre el número)
1
Calefont
1
2
Teléfono celular
2
3
Equipo toca DVD
3
4
Computador
4
5
Conexión a Internet
5
6
Conexión a TV cable o satelital
(antena parabólica)
6
7
Televisor de plasma
8
Refrigerador
9
Lavadora automática
9
10
Automóvil
10
P.24 Indique ahora al revés: cuánto depende la familia propietaria (o arrendataria) de la
vivienda de usted y/o de su familia en el pago de las siguientes necesidades:
1
Su alimentación
No depende
Depende parcialmente (en torno
al 50%)
Depende totalmente (en torno
al 100%)
2
Su movilización
a
b
c
3
Su tratamiento
médico permanente
o en períodos de
enfermedad
a
b
c
7
4
Dividendo
a
b
c
8
5
Crédito de consumo
a
b
c
4. Caracterización situación residencial actual
P.23 Pensado en sus gastos mensuales, indique por favor si usted y/o su familia depende
de la familia propietaria (o arrendataria) de la vivienda en el pago de las siguientes
necesidades:
Depende
totalmente
(en torno al
100%)
1
La alimentación
No depende
Depende
parcialmente
(en torno al 50%)
2
La movilización
a
b
c
3
Tratamientos médicos o
remedios (salud)
a
b
c
4
La educación de los niños y/o su capacitación
a
5
Dividendo
a
b
c
6
Crédito de consumo
a
b
c
P.25 ¿Cuántas piezas tales como dormitorios, cocina, baño, living son de
uso exclusivo de usted y su familia? (Nº de piezas)
Nº
P.26 De los recintos que usted me mencionó: ¿Cuántos son exclusivos para
dormir? (dormitorios)
Nº
P.27 ¿Cuántas personas de solo su familia trabajan al interior de esta vivienda o sitio?
Nº
P.28 ¿Cuánto tiene que pagar usted por vivir acá mensualmente?
1
b
c
En arriendo
2
En cuentas (luz, teléfono, agua, etc.)
3
En compras de supermercado o feria
4
Otro, especificar:
Gasto total en pesos (Encuestador: sume y anote)
$
Nota: Si no paga anote cero
P 29 ¿Qué es lo mejor de vivir en este barrio para usted y su familia?
272
1
El trabajo queda cerca
Sí
No
2
Los lugares de educación de los niños quedan cerca
Sí
No
273
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
4a
Departamento más grande sin balcón
ni loggia
4b
Departamento mucho más chico
con balcón y loggia
5a
Vivienda definitiva aunque pequeña
5b
Vivienda más grande sin terminaciones
6a
Casa en dos pisos con más patio
6b
Casa en un piso con menos patio
3
El barrio es seguro
Sí
No
4
El resto de la familia vive en el barrio
Sí
No
5
(Si posee algún negocio) Los clientes y proveedores están cerca
Sí
No
6
El consultorio está cerca
Sí
No
7
Los vecinos son gente honesta
Sí
No
8
El Servipag o Sencillito está cerca
Sí
No
9
El supermercado está cerca
Sí
No
10
Hay feria semanal cerca
Sí
No
11
Hay un parque cerca
Sí
No
12
Hay centro deportivo cerca
Sí
No
P.32 Le voy a leer dos alternativas, cuál se ajusta más a los planes habitacionales que tienen usted y
su familia (leer alternativas)
13
Hay sede social cerca
Sí
No
a
14
Este barrio queda cerca del centro
Sí
No
15
Hay buena locomoción y llegamos rápido a todos lados
Sí
No
6. Preferencias localización
Continuar viviendo de manera definitiva en la vivienda o terreno actual
b
A futuro cambiar de vivienda y de terreno
(preguntar por qué y pasar a pregunta 34)
Por qué
Pretest
B. PARTE 2: PREFERENCIAS
5. Preferencias tipología residencial y de vivienda
P.30 Cuál es su preferencia con relación a las siguientes alternativas de tipos de viviendas
1a
Casa
1b
P.33 Para los que respondieron a) en la pregunta anterior (vivir de manera definitiva en la vivienda
o terreno actual)
¿Qué alternativas de mejoramiento de la vivienda han pensado si permanecen aquí?
Departamento
Pretest
Sugerir alternativas: ampliación, construir una casa atrás en el sitio, otro.
2a
Vivienda nueva
2b
Vivienda usada en buen estado
3a
Vivienda cercana al centro
3b
Vivienda retirada del centro
4a
Comprar una vivienda
4b
Arrendar una vivienda
P.31 De las alternativas que le leeré a continuación: ¿Qué prefiere?
1a
Casa independiente pequeña con
pequeño patio
1b
Departamento más grande con
balcón y loggia
2a
Vivienda con más dormitorios
2b
Vivienda con menos dormitorios
y un espacio para trabajar
3a
Vivienda con living comedor más
grande y dormitorios más chicos
3b
Vivienda con living comedor más
chico y dormitorios más grandes
274
P.34 Si usted y su familia tuvieran o quisieran cambiar de vivienda, dónde preferiría(n) vivir según
estas alternativas (leer):
a
En el mismo barrio
a
b
En la misma comuna
b
c
Fuera de la comuna
c
d
Fuera de la ciudad
d
275
Paola Siclari Bravo
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
P.35 ¿Por qué elige esta opción?
Prioridad 5
Prioridad 6
Prioridad 7
P.36 Si quisiera cambiar de barrio ¿En qué barrios preferiría vivir? Indique dos preferencias en orden de preferencia. Encuestador: apuntar comuna.
Barrio
Prioridad 8
Prioridad 9
Comuna (para la RM no repetir comunas)
1
C. PARTE 3: DEMANDA PROGRAMAS ACTUALES
2
7. Situación de demanda actual
P.37 ¿En qué SECTOR del Área Metropolitana de (Santiago, Valparaíso, Concepción) preferiría
vivir? Encuestador: mostrar plano y que el encuestado indique tres alternativas posibles. Apuntar
códigos.
Codigo 1º preferencia
P.40 ¿Conoce los programas de vivienda
del Ministerio de Vivienda y Urbanismo?
Nada=1
Poco=2
Conoce=3
Conoce
bien=4
Codigo 2º preferencia
Codigo 3º preferencia
P.41 ¿Cuáles programas de vivienda social conoce? Nombrar
P.38 Cuál es su preferencia con relación a las siguientes alternativas
1a
Vivir en departamento nuevo en el
centro
1b
Vivir en casa nueva en la periferia
2a
Vivir en casa nueva en la periferia
2b
Vivir en departamento usado en el
centro
3a
Vivir en departamento nuevo en el
centro
3b
Vivir en casa usada en el centro
P.39 Mire los siguientes naipes y devuélvamelos ordenados en orden de prioridad: primero el que más prefiere para emprender el proyecto habitacional de su grupo familiar
conciliando prioridades y preferencias pero también posibilidades realistas de gasto. Por
último el naipe que menos prefiere, porque se aleja de su gusto, necesidades y posibilidades de pago. (Encuestador: anote la letra de los naipes del primero al último naipe).
Encuestador:
Prioridad 1
P.42 ¿Sabe como adquirir una vivienda o terreno haciendo uso de los programas habitacionales del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo? Indique el proceso por pasos
Pretest
Paso 1:
Paso 2:
Paso 3:
Paso 4:
Paso 5:
Prioridad 2
Prioridad 3
Prioridad 4
276
277
Paola Siclari Bravo
P.43 ¿Está o no inscrito
actualmente en Programas de
Vivienda del Ministerio de
Vivienda?
Sí=1
Demandas y prioridades habitacionales de mujeres que comparten vivienda o lote en Chile
P.56 Si su opción es arrendar una vivienda: ¿cuál
es el monto máximo que podría pagar en arriendo? (Miles de $)
No=2 Pasar a preg. 47
P.44 Si está inscrito, indique el
año de inscripción
P 57 ¿Qué mejoras le haría a los programas habitacionales del Ministerio de la Vivienda? (Encuestador anote respuestas)
P.45 Si está inscrito, indique el
Programa
P.46 Si está inscrito, indique la
modalidad de inscripción
Individual
Colectiva
P.47 ¿Ha postulado alguna vez?
Sí
No
P. 48 Si no está inscrito: ¿Está
ahorrando para adquirir una
vivienda?
Sí
No
P. 49 ¿Piensa postular?
Sí
P. 50 ¿ Le gustaría a usted vivir
en una vivienda comprada con
subsidio del Ministerio de la
Vivienda?
Encuestador: vuelva a la página Nº 2, para hacerle pregunta Nº 12 al encuestado
Bibliografía
No
Sí
No
Depende del
tamaño
1
2
3
Muy mala
Depende
del lugar
4
Mala
Buena
P.51 ¿Cuál es su percepción respecto
a la calidad de las viviendas sociales
construidas por el SERVIU?
P. 52 ¿Ha sido atendido alguna vez por
la Oficina de Vivienda de su Municipio, SERVIU o Intendencia?
Sí 1
No 2
P.53 ¿Conoce el Fondo Social de
Vivienda, FSV?
Sí 1
No 2
P:54 ¿ Ha sido contactado por alguna
Entidad de Gestión Inmobiliaria
Social, EGIS?
Sí 1
No 2
P. 55 Si tuviera que vivir en departamento: ¿cuál es el
monto máximo que podría pagar en gastos comunes?
(Miles de $)
278
Muy
buena
MIDEPLAN (2008). “Los objetivos de desarrollo del mileno”. Segundo
Informe del Gobierno de Chile, Santiago.
MINVU (2004). El déficit habitacional en Chile: medición y requerimientos
de vivienda y su distribución espacial. Santiago: MINVU.
–––––––– (2006a). Atlas de la evolución del déficit habitacional en Chile, 1992-2002. Santiago: MINVU. En http://www.minvu.cl/opensite_20070411164536. aspx
–––––––– (2006b). Grupos vulnerables, déficit habitacional y espacio público. Santiago: MINVU.
–––––––– (2008). “Análisis de la demanda y las prioridades habitacionales en áreas metropolitanas”. Informe final de proyecto. Santiago:
MINVU / CEHU.
Moser, C. (2009). “Seguridad, incorporación de la perspectiva de género y
programas con enfoque de género”. En Mujeres en ciudad de violencias
y derecho, Anna Falú (Ed.). Santiago: Sur Ediciones.
ONU-Hábitat (2010). “Overview”. Documento de trabajo para el Foro
Urbano Mundial, Río de Janeiro, Brasil.
PULSO (2008). Estudio análisis de la demanda y prioridades habitacionales
en áreas metropolitanas de Santiago, Valparaíso y Concepción. Santiago.
Documento inédito.
Seager, J. (2009). The atlas of women. Londres: Earthcan.
279
Viviendas autoconstituidas:
la satisfacción de los moradores en
relación a la calidad de la edificación
I. Miriam Chugar Z.*
Resumen
La autoconstrucción es un sistema realizado con recursos técnicos y económicos limitados. Por tanto,
muchas veces compromete la calidad de la edificación e influye directamente sobre la insatisfacción del
usuario. El presente artículo consiste en la evaluación post-ocupación del asentamiento María Auxiliadora, localizado en la periferia de la ciudad de Cochabamba, Bolivia, e implantado mediante el sistema
de autoconstrucción. El estudio fue realizado con el objetivo de conocer el grado de satisfacción de los
moradores con relación a la calidad del espacio físico y el confort que promueven las viviendas autoconstruidas. La metodología empleada está fundamentada en la teoría de las representaciones sociales
de Serge Moscovici, al que tomamos como el mejor abordaje para el conocimiento del saber común y
de los métodos de levantamiento de datos de forma espontánea. Fueron aplicadas 116 entrevistas con
preguntas abiertas y cerradas, un examen de asociación de palabras y un levantamiento físico-fotográfico. Los resultados indican que, a pesar de la satisfacción que muestran los moradores por la obtención
de la casa propia como una conquista alcanzada a través de un arduo trabajo, existe insatisfacción en
relación a la calidad de la edificación. Esto por la necesidad de más ambientes o porque las viviendas
aún se encuentran en obras o con obras paralizadas, y consecuentemente comprometen el bienestar
y confort de los usuarios. A partir de los resultados, consideramos que para mejorar la calidad de la
vivienda autoconstruida es indispensable la asistencia técnica calificada tanto en el proceso del proyecto
como en la ejecución de la obra.
Palabras clave: autoconstrucción, casa, moradores, satisfacción.
Abstract
The self-construction is a system made with technical and limited financial resources. Therefore, it
often compromises the quality of the building and has a direct influence over the user’s dissatisfaction.
This article is the post-occupancy evaluation of María Auxiliadora settlement, located on the outskirts
of the city of Cochabamba, Bolivia, and implemented by the system of self-construction. The study
*
Programa de Posgraduación en Arquitectura de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad Federal de Río de Janeiro (PROARQ / FAU / U FRJ), CAPES-Fundación y Laboratorio de Habitación-LabHab / FAU / UFRJ.
281
I. Miriam Chugar Z.
Viviendas autoconstituidas
was conducted with the aim of determining the level of satisfaction among residents regarding the
quality of physical space and comfort that promote self-built housing. The methodology is based on
the theory of social representations of Serge Moscovici, as we took it like the best approach to the study
of common knowledge and the methods for collecting data spontaneously. We applied 116 interviews
with open and closed questions, a word association test and a physical-photographic survey. The results indicate that, despite the satisfaction of the residents when getting their own house as a conquest
achieved through hard work, there was dissatisfaction in relation to the quality of the building. This
because the need for more rooms or because homes are still at work or with work halted, consequently
jeopardizing the well being and comfort of residents. From the results, we believe that skilled technical
assistance is essential for improving the quality of self-constructed housing both in the design process
and the implementation of the work.
chelard, por su parte, expresa que “en la vida del hombre, la casa aleja contingencias [y] multiplica sus consejos de continuidad. Sin ella, el hombre
sería un ser disperso. Ella mantiene al hombre a través de las tempestades
del cielo y las tempestades de la vida. Es cuerpo y es alma. Es el primer
mundo del ser humano” (Bachelard, 1989: 26).
Asimismo, Roger Lafforest define la casa como “un complemento necesario al hombre, no tanto por una cuestión de conforto, sino para garantizar la seguridad moral. Un individuo solo puede cumplir su destino social
convirtiéndose en un morador, lo cual quiere decir que su personalidad
solo puede desarrollarse realmente si se encuentra cubierto debajo de un
techo” (Lafforest, 1991:13).
A partir de las opiniones expresadas, consideramos que la casa como
vivienda es una necesidad básica e indispensable del ser humano. Es el
primer espacio donde se inicia la conducta social, pues en su interior se
aprende a andar, hablar, comer, mirar, preguntar, indagar, pedir, etcétera.
En ese pequeño ambiente se introducen las emociones en la vida social,
es ahí donde los sentimientos de afinidades y apego están presentes, aun
cuando las personas residan en diferentes casas. Por tanto, “más que un
edificio, la vivienda constituye un espacio de vida” (Santos, 1995: 404).
La comprensión de la vivienda no se restringe al estudio de la edificación como objeto físico, sino que envuelve varios factores –valores, preferencias, actitudes y necesidades– que cada grupo social mantiene de forma
diferenciada, a la vez que se relaciona con acciones de vida prácticas que se
transforman constantemente. Muchas veces estos factores están ausentes
en el conocimiento científico. Por tanto, es importante considerar estos
aspectos y realizar investigaciones que penetren en las actitudes intrínsecas
de la población para adecuar de la mejor manera posible la rutina de vida
de los futuros moradores en relación a la concepción espacial del ambiente
construido.
Keywords: self-construction, home, residents, satisfaction.
Introducción
En Bolivia, un alto porcentaje del parque habitacional es producto de la
autoconstrucción, lo cual da como resultado viviendas y grandes extensiones de barrios edificadas por la propia población. Por tanto el problema
habitacional se resume al déficit cualitativo que afecta principalmente a la
población de bajos ingresos y la clase media empobrecida, las cuales, ante
la falta de opciones, recurren a la autoconstrucción como única alternativa
de acceso a la vivienda propia. Estas viviendas, construidas por los propios
usuarios por una necesidad de abrigo –muchas veces con recursos técnicos
y económicos limitados–, comprometen la calidad de la edificación, pues
generalmente presentan deficiencias técnicas, ya sea con referencia a la calidad de los espacios, a su forma y función, o al uso inadecuado de técnicas
constructivas, materiales de construcción e infraestructura básica.
Para entender la importancia afectiva y simbólica de la vivienda se han
considerado algunos autores que conceptualizan el espacio que nos abriga
y protege del mundo exterior –casa– como un sentimiento de apego emocional. Así, para Sigmund Freud (1997), “la casa como vivienda constituye
una substitución del útero materno, el primer alojamiento por el cual, con
toda probabilidad, el hombre aún anhela, y en el cual se halla seguro y se
siente tranquilo” (citado en Leite Brandão, 2005: 43). El ansia o nostalgia
de aquella condición uterina, según Freud, es la que lleva al ser humano a
construir su vivienda para estar tranquilo y seguro. El filosofo Gastón Ba282
Lo que interesa es comprender mejor la casa popular auténtica, dentro del
cuadro de nuestra sociedad, aquella construida por el propio morador. Es
comprender las ansias del proletariado, las expectativas concernientes a la
noción de confort y bienestar. Es saber distinguir lo que es bueno y lo que
283
I. Miriam Chugar Z.
es ruin para una dueña de casa operaria. Es procurar vislumbrar, dentro de
la simplicidad despojada de la casa popular, las constantes intencionales
siempre presentes, a pesar de la pobreza y la carencia de medios (Lemos,
1994: 12).
Aspectos cualitativos en la vivienda
Espacio y función
Para establecer algunos aspectos que justifiquen la importancia del espacio
doméstico para aquellos que lo habitan, fueron considerados los estudios
fenomenológicos de los valores de intimidad de la casa que condensa Bachelard en su libro La poética del espacio, donde concluye que la relación
entre habitante y espacio habitado va o debería ir más allá de la mera y simple utilización de los compartimientos. Por tanto, el espacio en la vivienda
debe ofrecer condiciones para que en ella se pueda vivir y convivir en lugar
de simplemente realizar funciones. Por ejemplo, la cocina, proyectada para
que en ella quepan ciertos equipamientos básicos y responda a las necesidades de preparación de alimentos, puede ser, al mismo tiempo, el espacio
de convivencia más representativo de la casa, pues no siempre será usado
para cocinar o comer, sino también para múltiples actividades (recreación,
reuniones familiares y de visitas, etcétera).
Por otro lado, es importante entender la diferencia entre espacio funcional y de convivencia para proyectar espacios adecuados y habitables que
respondan a las necesidades vitales de los usuarios. Como afirma Carlos
Lemos, “el eje del proyecto de la casa popular está condicionado a la perfecta comprensión de cómo deberían ser satisfechas las funciones básicas
de la vivienda –reposo, estar y servicio– además de atender todas las condiciones impuestas por su destinatario” (Lemos, 1994: 52).
Viviendas autoconstituidas
Habitabilidad
Según Carlos Antônio Leite Brandão,
la habitabilidad es atributo del sujeto y del objeto, [y] surge en el encuentro vívido del habitante y de la habitación, un encuentro que no es mera
contemplación, pues envuelve el uso, la atención de algunas necesidades
y deseos de parte del espacio proyectado y construido, en un tiempo en
que se constituye la familiaridad del espacio con aquel que lo habita (Leite
Brandão, 2005: 3).
Así, el termino habitabilidad puede definirse como “calidad de lo habitable” o “posibilidad de ser habitado”. Por ende, para considerar una vivienda habitable, esta debe responder a las exigencias fisiológicas, psicológicas
y sociológicas de los usuarios. Las fisiológicas se expresan en el desenvolvimiento de las actividades vitales del ser humano. Las psicológicas, por
su parte, están relacionadas con el aspecto emocional y simbólico, pues la
forma de vivir influencia el desarrollo de la salud de los moradores. Tal vez
la vivienda influencie nuestra vida mucho más por su representación simbólica, a pesar de presentarse como objeto físico construido. La vivienda
mueve valores, necesidades y preferencias, conduciendo al estado de satisfacción del individuo. Sentimientos de protección, seguridad y referencia
están presentes en el espacio habitado.
Por último, para satisfacer las exigencias sociológicas, es necesario
considerar los valores, las preferencias, las actitudes y las necesidades de
los moradores. Solo comprendiendo los elementos sociológicos presentes
en la relación entre vivienda e individuo podemos concebir proyectos
que se encaminen a una producción arquitectónica sustentable. En el
libro Cozinha, etc., Carlos Lemos indica la importancia de profundizar
el conocimiento arquitectónico respecto de las relaciones sociológicas de
la población.
De las maneras de mirar la cuestión de las viviendas populares, el enfoque
sociológico es el que debe merecer una mejor atención de planificadores
por englobar la mayor suma de datos todavía no bien interpretados o com-
284
285
I. Miriam Chugar Z.
Viviendas autoconstituidas
prendidos, además de aquellos que con certeza todavía son desconocidos y
los nebulosamente sospechados (Lemos, 1994: 11).
cuanto mayor sea el esfuerzo de adaptación del individuo en un ambiente
construido, mayor será su sensación de des-confort.
Confort y bienestar
Metodología
El bienestar varía conforme las diferencias culturales, las costumbres, los hábitos e inclusive la edad, pero siempre gira en torno a un único núcleo: la
habitabilidad. Producir habitabilidad para generar bienestar va más allá de la
constitución de la forma que abriga el hábito cotidiano, pues no solo depende
del confort funcional dado por la vivienda, sino que implica, también, dotar
de límites reales, simbólicos o imaginarios a un territorio en el cual nos sentimos seguros y protegidos. Así, la habitabilidad plena se da cuando lo real, lo
simbólico y lo imaginario se integran, mientras que el malestar se manifiesta
cuando estamos en un lugar que nos provoca inseguridad, nos deja perturbados, no acogidos, o cuando nos sentimos amenazados de alguna forma.
El bienestar doméstico es una necesidad humana fundamental que está
profundamente enraizada en las personas. Considerando que la vivienda es
un espacio indispensable para desenvolver ese bienestar del hombre, para
habitar se debe tener una vivienda satisfactoria que responda a las necesidades del grupo social al que se pertenece.
El termino confort es objetivo y subjetivo, pues incluye diversos aspectos de sentido –privacidad, convivencia, bienestar físico y emocional–,
unos más profundos que otros, los cuales contribuyen para crear la atmósfera de tranquilidad interior que propicia el confort. Witold Rybczynski (1996: 231) explica que el “confort” es una condición en que se evita
el “des-confort”. Muchos cientistas del comportamiento concluyen que,
como las personas solo sienten el des-confort, el confort como fenómeno
físico no existe, o, más bien, es el sentimiento generalizado de bienestar el
que no puede ser cuantificado.
Así, las palabras confort y bienestar expresan la sensación de satisfacción que surge cuando se disfruta del propio ambiente físico. Por tanto, el
concepto de confort aplicado en este contexto puede ser entendido como
la evaluación de las exigencias humanas basadas en el principio de que,
La metodología empleada para este estudio fue desarrollada en el Laboratorio de Habitación LabHab / PROARQ / FAU / UFRJ en 2004, fundamentalmente sobre la teoría de las representaciones sociales de Serge
Moscovici (2003) para realizar pesquisas de análisis posocupación. Se realizaron varios estudios de caso en ese ámbito. Como investigadora, participé
en los siguientes: el conjunto residencial CAFUNDA, las favelas Pereira da
Silva y Nueva Esperanza, en Río de Janeiro, y la comunidad María Auxiliadora en Cochabamba, en Bolivia.
La teoría de las representaciones sociales es suficientemente clara y
propicia para apoyar y mantener un creciente cuerpo de investigaciones a
través de la psicología social; y contribuye a la comprensión de un amplio
cuerpo de fenómenos sociales y al entendimiento público de la ciencia y las
ideas populares sobre diversas áreas del saber.
La teoría de las representaciones sociales nos ofrece un referencial interpretativo para tornar las representaciones visibles y no elegibles en formas
de práctica social, y viene a explicar el sentido que atribuimos a los diferentes objetos a partir de nuestra experiencia personal, nuestras informaciones, nuestros saberes, nuestras imágenes y creencias, constituyéndose así en
una forma de conocimiento específico –el saber del sentido común– orientada a la comunicación, la comprensión y el dominio del entorno social y
material (Jodelet, 2001, citado en Moscovici, 2003).
Toda representación se construye en la relación del sujeto con el objeto
representado, siendo, así, imposible comprender a este último como un
proceso cognitivo individual, ya que se produce en el intercambio de las
relaciones y comunicaciones sociales. Como dice Denise Jodelet, se trata
de “una forma de conocimiento, socialmente elaborada y compartida teniendo una intención práctica que acude a la construcción de una realidad
común a un conjunto social” (Jodelet, 2001: 8).
286
287
I. Miriam Chugar Z.
Procedimientos metodológicos
El estudio se desarrolló en dos fases: primero se realizó el levantamiento
de campo del área de estudio, y posteriormente se sistematizó y analizó la
información obtenida. Es importante enfatizar la importancia de la triangulación de los diferentes procedimientos metodológicos para la obtención
de los resultados.
Levantamiento de campo
El levantamiento de campo se efectuó en la comunidad autoconstruida
María Auxiliadora. La definición de esta como área de estudio respondió a
los siguientes criterios:
t Se trata de una comunidad organizada en torno a la dimensión de género: un grupo de mujeres, buscando resolver la falta de vivienda, recorrió un largo camino desdoblando esfuerzos para realizar el sueño de
conseguir una casa propia.
t Los terrenos fueron adquiridos con recursos propios e implantados en
función de un anteproyecto planificado en áreas irregulares, fuera del
tejido urbano.
t La comunidad fue autoconstruida, por los propios pobladores, desde su
implantación hasta la apertura de calles, instalación de infraestructura,
construcción de equipamientos comunitarios y edificación de viviendas.
t La comunidad presenta diferentes tipologías de viviendas, en mayor
porcentaje la denominada “medias aguas”.
Las técnicas utilizadas para la colecta de datos fueron las siguientes:
t Visitas de reconocimiento y observación del lugar, a fin de entender
mejor la realidad de la comunidad y verificar los aspectos relativos a la
apropiación de espacios.
t
288
Viviendas autoconstituidas
t Participación en reuniones programadas con los representantes, para
conocer la historia y evolución de la comunidad.
t Entrevistas grabadas, dirigidas a las representantes y a moradores claves
de la comunidad.
t Entrevistas aplicadas a un morador por familia, utilizando como instrumento de recolección de datos un cuestionario.
t Levantamiento físico y registro fotográfico de las viviendas y el entorno
inmediato.
Se aplicaron 116 cuestionarios: 86 a moradores con familias establecidas
en el lugar y treinta a personas con viviendas en fase de construcción, estas
últimas seleccionadas de forma espontánea. El cuestionario fue estructurado en cuatro partes, con diferentes tipos de preguntas para establecer un
sistema complementario que facilitara la interpretación de los resultados
con mayor seguridad. La primera parte estaba relacionada con la vivienda,
y contenía un examen de evocación de palabras. La segunda parte estaba
constituida por preguntas abiertas con el fin era evaluar el espacio físicofuncional de la vivienda. La tercera parte envolvía un registro de las características socioeconómicas y demográficas de los moradores; y la cuarta
y última comprendía el levantamiento físico y el registro fotográfico del
ambiente construido. La preguntas fueron construidas para conocer los
diferentes aspectos de la vivienda –tanto funcionales, espaciales y de uso y
confort, como técnicos y constructivos– y las características socioeconómicas de cada familia.
El procedimiento de jerarquización de las evocaciones por orden de importancia concedidas por los pobladores y las respuestas complementarias
fueron datos importantes que posibilitaron la comprensión de cómo se
presenta la imagen de casa en la mente de los moradores de la comunidad
María Auxiliadora. Así, 56% del grupo entrevistado relacionó casa con
vivienda, generando, para ello, tres categorías: vivienda/casa, vivienda/casa
propia y vivienda/casa concluida.
289
I. Miriam Chugar Z.
Vivienda/casa
Es una conjugación que fue enunciada como una necesidad indispensable
para el hombre, un lugar para vivir, un lugar íntimo donde se desenvuelve
la familia y un lugar de reposo y descanso. Por tanto, para los moradores
de la comunidad, la casa es un espacio vital e imprescindible para la existencia, un bien primario, un lugar donde se desenvuelve la vida privada
de la familia, donde se desarrolla una gran cantidad de funciones vitales
–recreación, reposo y servicios sociales y culturales–, y donde la familia se
desenvuelve física, emocional y espiritualmente.
Vivienda/casa propia
Es una conjugación enunciada como un lugar para vivir con tranquilidad.
Los moradores expresan esta idea porque consideran que no tendrán más
gastos por alquiler. Manifiestan que la casa propia es para vivir con libertad, pues consideran que quedan libres de terceras personas que regulan
los usos de servicios básicos y la apropiación de espacios libres (patio).
Cuando lo ven como un sueño de familia, es porque para ellos la casa propia representa un espacio que proporciona abrigo, resguardo, protección,
seguridad, confort y estabilidad, aspectos que todo ser humano necesita
para desenvolverse satisfactoriamente. La casa propia es un bien que transforma a su usuario en sujeto protagonista de la economía que lo rige o
desenvuelve, y que resulta esencial para la dignidad de todo ser humano.
Como expresa Roger Lafforest, “la casa es un complemento necesario para
el hombre, no tanto por el confort, sino para garantizar la seguridad moral” (Lafforest, 1991, citado en Bergan, 2005: 60).
En este contexto, el sueño de la casa propia, para los moradores de María Auxiliadora, significa un desafío que ya ha sido conquistado. Corroborando este aspecto, un morador entrevistado expresaba que “la casa propia
transmite seguridad”. Por tanto, la propiedad privada, además de transmitir seguridad psicológica, contribuye al bienestar y, consecuentemente, a
la salud de los moradores. En este sentido, la casa propia se transforma en
290
Viviendas autoconstituidas
una misión de vida. Para muchas personas, pagar alquileres parece ser un
suplicio no solo económico, sino también psicológico, lo cual se confirma
con la manifestación de un morador al expresar que “la casa propia es
importante para vivir sin pagar alquiler”. Con ello, concluimos que la casa
propia es un bien que alimenta la seguridad y el estado de tranquilidad en
el actual contexto sociocultural de los moradores de María Auxiliadora.
Vivienda/casa concluida
Cuando los moradores expresan la idea de “casa concluida” y la complementan con las palabras “para tener un mínimo de confort”, manifiestan
su satisfacción en relación a la calidad de la edificación autoconstruida.
En el levantamiento de campo, observamos que el 90% de las edificaciones presenta algún tipo de deficiencia en relación a espacio, confort o
infraestructura básica. Muchas viviendas se encuentran en obra gruesa o
con obras inacabadas, de las cuales se desprenden residuos y generan polvo
y suciedad. Existen otras simplificadas en un ambiente de uso múltiple con
un baño provisional adjunto tipo medias aguas.
Todas estas manifestaciones se muestran representativas en la relación
empírica entre el morador y la vivienda; a su vez, resaltan los valores y las
necesidades cotidianas de la comunidad María Auxiliadora, a través de dos
sentidos vinculados a la casa: uno relacionado con el espacio físico y el otro
asociado al estado simbólico. Los dos son dependientes entre sí y traducen
los resultados con referencia a la calidad del espacio, las formas de apropiación y las necesidades físicas presentes en la vivienda.
La casa y su relación con el espacio y el confort
Para los moradores, esta relación expresa las condiciones del espacio físico
construido. Así, cuando evocaban la palabra obra, enunciaban manifestaciones actuales e inmediatas, propias de las necesidades presentes en su
vivir cotidiano. Este enunciado fue complementado con términos como:
291
I. Miriam Chugar Z.
Viviendas autoconstituidas
“cocina”, “baño” y “sala”, ambientes mínimos de lo que se considera una
casa adecuada.
Por tanto, la relación de vivienda con obra expresa las necesidades del
momento actual –ampliar espacios, construir más ambiente y concluir las
obras–. La demanda de más espacios construidos está relacionada con los
siguientes ambientes: cocina (ambiente indispensable para preparar los alimentos), baño (ambiente imprescindible y esencial para cuidar la higiene
personal, consecuentemente la salud, y también para realizar las necesidades fisiologías), sala (ambiente de convivencia familiar, de recreación y
lugar de reuniones de la familia y los amigos). Por otro lado, algunos moradores manifestaron que muchas familias viven en espacios reducidos, a
veces incluso de un solo ambiente, donde realizan todas sus actividades
–estar, reposo y servicios–, con lo que se genera una superposición de actividades. Otros moradores revelaron que las obras inconclusas provocan
des-confort en las familias.
Corroborando estos enunciados, un morador manifestaba que “la casa
terminada y amueblada es confortable”; y otro dijo que “la casa, cuando
tiene muros perimetrales, ofrece privacidad y seguridad para la familia”.
Las siguientes imágenes muestran algunas de estas características.
tán adecuados para la edificación de diversas tipologías de proyectos. Sin
embargo, las formas de apropiación de espacios, incluso desde el emplazamiento de la construcción en el área del terreno, presentan deficiencias físicas y constructivas desde el punto de vista técnico, probablemente por la
falta de planificación del proyecto o de una orientación técnica calificada.
Consideramos que estos aspectos generan pérdidas económicas irreversibles para los propietarios de los inmuebles.
Existe un principio general (orden) que orienta el proceso del proyecto
en relación a lo que se considera una “buena casa” y al conjunto de elementos que la configuran: la disposición de los ambientes siempre se organiza
de acuerdo a un tipo de intención (ordenación) que obedece a una determinada configuración capaz de expresar los valores y el tipo de vida de sus
habitantes, además del modelo de orden que confiere sentido al espacio, la
configuración y el entorno exterior.
Fotografía N.° 1
Tipología de vivienda (medias aguas): un ambiente múltiple y baño
La vivienda confortable
Considerando que la palabra confort tiene connotaciones objetivas y subjetivas, es evidente que contiene diversas categorías de sentido –privacidad, convivencia, bienestar físico y emocional, etc.–. Por tanto, el confort
aplicado en este contexto puede ser entendido como una evaluación de las
exigencias humanas dentro del ambiente construido.
Así, para determinar el grado de satisfacción de los moradores, se plantearon dos preguntas abiertas y complementarias, a las que nos referimos
a continuación.
En su opinión, ¿que es vivir con confort?
Fuente: Autora
De acuerdo al levantamiento físico realizado en campo, la comunidad
presenta tipologías de lotes con superficies de 200 a 300 m2, de formas
rectangulares (10 x 20 m) y pendiente media. Por tanto, los espacios es-
Los enunciados referentes a esta pregunta fueron diversos. Las respuestas
más representativas manifestaron que vivir con confort es tener todos los
ambientes básicos en la casa, tener comodidad y estabilidad, tener casa
propia (para tener independencia y tranquilidad), y tener espacio y como-
292
293
I. Miriam Chugar Z.
Viviendas autoconstituidas
didad. Como se observa, el conjunto de respuestas expresa las necesidades
y aspiraciones presentes en el cotidiano de los moradores, condicionado
este a aspectos relacionados con la obtención o posesión del inmueble.
Otro grupo de moradores usó términos simbólicos como: vivir con
confort es “vivir con la familia en paz y amor”, “vivir con dignidad”, “vivir
sin problemas” y “vivir de forma satisfactoria”. Y un grupo menor manifestó que vivir con confort es “vivir en un lugar limpio”.
sufre al percibir que su hogar no atiende a las expectativas estéticas y de
confort visual del paisaje urbano. La búsqueda de belleza es natural en el
ser humano, y los efectos contrarios producen insatisfacción. En su libro
Arquitectura: forma, espacio y orden, Francis Ching argumenta sobre la importancia de la organización de las formas de una edificación, y cómo estas
pueden influir en un desarrollo cualitativo del bienestar mental.
¿Que le gustaría mejorar en su casa? ¿Por qué?
En cuanto arte, la arquitectura es más que la satisfacción de exigencias puramente funcionales de un programa constructivo. Fundamentalmente, las
manifestaciones físicas de la arquitectura acomodan la actividad humana.
Aun, el arreglo y la organización de las formas y espacios también determinan la manera en que la arquitectura puede promover iniciativas, traer
respuestas y comunicar significados (Ching, 1998: 37).
Con referencia a esta pregunta, los moradores manifestaron las necesidades
físicas de la vivienda asociadas con obras no concluidas, lo cual refleja la
falta de bienestar. El 50% de los moradores respondió la pregunta diciendo que les gustaría mejorar toda la casa para mejorar el bienestar de la
familia y para vivir con dignidad. Como podemos ver, estas expresiones
comprenden aspectos simbólicos. Otro grupo de moradores afirmó que
les gustaría mejorar la cocina y el baño, porque todavía no habían sido
concluidos, pues los ambientes acabados y amueblados son confortables.
Otros manifestaron que les gustaría construir más ambientes o ampliar los
espacios. Estas afirmaciones están asociadas específicamente con el espacio
construido. Un grupo más pequeño de moradores aseguró que les gustaría
mejorar el patio o jardín, la obra fina y los acabados, mientras que otros
dijeron que querían construir los muros perimetrales. Estas manifestaciones se justificaron con la siguiente expresión: la casa se encuentra en obra
o aún no ha sido concluida.
Las visitas de campo confirmaron lo dicho, pues observamos que 90%
de las edificaciones no presentaba revestimiento externo y 50% no tenía
revestimiento interno, en la mayoría de los casos por falta de recursos económicos. Por otro lado, muchas viviendas aún se encontraban en fase de
construcción o en obras paralizadas, por lo que generaban des-confort para
los moradores.
De acuerdo a todo lo expuesto, consideramos que el confort estético
no afecta solamente la preservación física de la vivienda, pues el individuo
De acuerdo a los resultados obtenidos, los moradores de la comunidad
María Auxiliadora se encuentran satisfechos por la obtención y posesión
de una casa propia, pese a las condiciones precarias de habitabilidad y la
falta de confort, pues lo consideran una conquista alcanzada a través de un
arduo trabajo. Respecto al grado de satisfacción con relación a la calidad
de la edificación, la mayoría de los moradores se encuentran insatisfechos
debido a diferentes factores que interfieren en el bienestar de la familia,
sea por la necesidad de más ambientes o porque las viviendas aún se encuentran en obras o con obras paralizadas, desprendiendo residuos, polvo,
suciedad, etcétera.
Además de las deficiencias encontradas en la apropiación de espacios y
las características funcionales del proyecto, las inversiones en la construcción
de las viviendas fueron costosas. Consideramos que esto probablemente se
deba a la falta de un proyecto planificado y de asistencia técnica calificada.
Considerando que la vivienda debe proporcionar un estado de bienestar pleno, el poder de protección psicológico de la casa debe estar influenciado proporcionalmente por la calidad del confort físico/espacial.
Así, vivir en un espacio físico bien proyectado, además de desarrollar las
294
295
Conclusiones
I. Miriam Chugar Z.
cualidades simbólicas de la casa, colabora para el desenvolvimiento saludable del estado psicológico y fisiológico de los moradores.
Una casa de un proyecto planificado tiene la posibilidad de presentar
calidad espacial y funcional, y, consecuentemente, ofrecerá confort y bienestar a sus moradores. Además de evitar riesgos, esta condición reducirá los
costos de construcción y facilitará la legalización de la obra, al posibilitar
que sus propietarios se tornen sujetos de crédito.
Consideraciones finales
En muchos países de América Latina, la autoconstrucción es la única alternativa de acceso a vivienda propia. Estas viviendas autoconstruidas generalmente son fabricadas con recursos técnicos y económicos muy limitados,
lo que compromete la calidad de la edificación. Por tanto, creemos que la
asistencia técnica pública y gratuita sería una solución para disminuir el
déficit cualitativo de la vivienda.
Consideramos, asimismo, que esta asistencia debe incluirse en la Constitución Política del Estado como un derecho del ciudadano que permita
a la población de bajos recursos tener servicios gratuitos de arquitectura,
urbanismo e ingeniería (elaboración de proyectos y ejecución de obras de
construcción, ampliación o reforma de viviendas, etcétera).
La asistencia técnica calificada, además de agregar calidad, seguridad
y belleza a la ciudad, contribuiría a garantizar la eficacia de las políticas
públicas de salud y educación, al reducir los riesgos de desastres y violencia
urbana. De esta forma, los beneficios pueden ser integrales, de la vivienda
al barrio y del barrio a la ciudad, con lo que, consecuentemente, la población se vería beneficiada, con mejores barrios para vivir, y viviendas en
armonía con el terreno, el vecindario y el espacio público. La asistencia técnica calificada permitiría, también, mejorar, de forma gradual, la calidad
de la vivienda, así como reducir los costos de construcción –racionalizando
recursos con menos desperdicio y menos impacto ambiental– y generar
más fuentes de trabajo.
296
Viviendas autoconstituidas
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297
Capítulo IV
Políticas públicas de vivienda en
cuatro países de Latinoamérica
Nota introductoria al Capítulo IV
Víctor Delgadillo*
Las políticas públicas nos remiten a la política y, en estricto sentido, son
política. La definición de las políticas públicas es el resultado de un conjunto de factores diversos, entre los que podemos mencionar la doctrina e
ideología de los grupos que detentan el poder, la correlación de fuerzas políticas que se disputan ese poder en beneficio propio o de las colectividades
(según los intereses que representen), las presiones sociales (organizadas o
no) que empujan a las autoridades a atender (así sea de manera represiva)
los problemas y las necesidades sociales, así como las negociaciones que se
establecen entre actores y movimientos sociales con los actores políticos (el
poder ejecutivo y el legislativo, y los partidos políticos) y entre los distintos
niveles de gobierno.
La política estatal –nos lo recuerda Pablo Vitale en su artículo– “nunca
es neutra”. En este sentido, las políticas públicas (como las leyes y las ordenanzas urbanas) expresan una visión sobre el desarrollo económico y social
y el orden urbano, y sobre cómo estos se alcanzan, o se pueden o deberían
alcanzar. Sin embargo, de ninguna manera puede hablarse de un determinismo establecido, pues las políticas públicas responden a programas
de gobierno y a coyunturas cambiantes, así como a visiones progresistas o
conservadoras que pueden emanar de gobiernos que se etiquetan ideológicamente en un bando distinto. Asimismo, en el discurso y en los objeti*
Colegio de Humanidades y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México y Sistema Nacional de Investigadores de México.
301
Víctor Delgadillo
Nota introductoria al Capítulo IV
vos perseguidos, las políticas públicas –como las legislaciones– pueden ser
vanguardistas o muy generosas, aunque en la práctica resulten inoperantes,
irrealizables o simplemente no se ejecuten de esa o de ninguna forma.
En la era de la globalización de la economía capitalista neoliberal, las
políticas públicas son definidas en un marco que rebasa la escala local y
nacional para abarcar la esfera internacional. Así, hay gobiernos y países,
como México y Chile, que aplican con esmero las recetas que les dictan los
organismos financieros internacionales –de acuerdo al Consenso de Washington–. En cambio, otros gobiernos locales y nacionales establecen otros
énfasis en las políticas públicas que impulsan. En el tránsito del Estado benefactor al Estado neoliberal (cuya máxima expresión es la apertura económica, los acuerdos de libre comercio y la formación de bloques económicos
regionales) asistimos, desde la década de 1980, e incluso en algunos países
antes, al desmantelamiento de las políticas sociales que fueron construidas por el Estado interventor. Los artículos que se presentan en seguida
muestran, con distintos énfasis, la transformación de las políticas urbanas
de vivienda impulsadas por un Estado que dejó de ser constructor para ser
facilitador de la producción habitacional y de los negocios privados.
En efecto, la gran transformación en las políticas públicas de vivienda que ocurrió en la región desde las décadas de 1980 y 1990 limita las
atribuciones del Estado a garantizar el suministro de recursos financieros
directos o a través de subsidios al sector privado, para que este construya
soluciones habitacionales para la población de bajos ingresos. Así, los subsidios focalizados (como los “bonos de vivienda familiares” en Costa Rica)
son otorgados por el Estado para que la población de bajos ingresos pueda
resolver sus necesidades habitacionales en el mercado.
Los artículos que integran este capítulo hacen un breve recorrido histórico a propósito de la evolución de las políticas públicas, las leyes, las
normativas, las acciones y las instituciones públicas creadas en el pasado
para atender los problemas habitacionales, pero también reconocen que dichas políticas fueron incapaces de resolver las necesidades de vivienda de la
población de bajos ingresos. A su manera, los artículos también exponen
cómo fue concebida la problemática habitacional en el pasado y la cambiante reacción oficial sobre los asentamientos precarios que la población de
bajos ingresos ha construido para resolver sus necesidades de alojamiento: el
rechazo oficial inicial que coexistía con una cierta tolerancia o permisividad
ante la falta de recursos para confrontar esa problemática, las iniciativas de
erradicación (en Costa Rica y Argentina) con o sin alternativas de realojamiento, el reconocimiento y el posterior mejoramiento. Así, asentamientos
humanos ‘marginales’, ‘ilegales’, ‘irregulares’, etc., que en algún momento
fueron concebidos como un problema social y un cáncer que había que extirpar, en otros momentos se presentan, si no como una solución, sí como
un hecho irreversible que, al menos, hay que “ordenar” y mejorar.
Asimismo, los siguientes estudios denuncian y comentan los resultados
de las políticas neoliberales. Como la lógica del sector privado y del mercado no es la satisfacción de los derechos humanos, sino la búsqueda de
lucro, por este afán de maximizar las ganancias se sacrifica la calidad y la
ubicación de las viviendas, de lo que resulta –de acuerdo a Franklin Solano– que se construye vivienda pero se destruye la ciudad. Las “soluciones
habitacionales” de la población de bajos ingresos se ubican en las periferias
urbanas, donde el suelo es más barato; con ello, la segregación socioespacial se profundiza y los pobres –quienes más necesitan de la ciudad– son
los más perjudicados para vincularse a ella. Peor aún, esas políticas habitacionales, que responden a intereses mercantiles, muestran su ineficacia
al mantener elevados índices de déficit habitacional a razón de los gruesos
grupos de pobres excluidos de ese mercado de vivienda. De acuerdo a Magela Cabrera, la acción del Estado –que permite el lucro y la especulación
del suelo– conduce a acentuar la segregación socioespacial y a expulsar a los
más pobres a barrios segregados, periféricos y mal servidos, mientras que
las tendencias económicas recientes profundizan la inequidad y la polarización socioeconómica.
Así, después de siete o más décadas de aplicación de políticas públicas
para atender las necesidades de vivienda de la población, en Costa Rica, en
el año 2005, el 3,5% de los hogares del país vivía de forma precaria y había
un déficit cualitativo y cuantitativo de 200 mil viviendas. A su vez, para
2008, en Panamá el déficit habitacional era de 125 mil viviendas.
Los trabajos que se presentan en esta sección, además de tratar los temas señalados, ponen énfasis específicos que se detallan a continuación.
302
303
Víctor Delgadillo
Nota introductoria al Capítulo IV
El artículo de Franklin Solano analiza un reciente programa de mejoramiento barrial en San José de Costa Rica –denominado “bono colectivo”–,
que tiene por objeto atender aspectos esenciales del hábitat y de la inclusión social, pero no construye viviendas. Se trata de un tipo de política
pública que se aplica desde la década de 1990 en países como Chile, Brasil
y Argentina, pero que recientemente se ha trasladado a Centroamérica y a
México. Las bondades de esta política son varias. Por un lado, se atiende a
un mayor número de familias (cuatro veces más, según nuestra lectura de
este texto) con los mismos recursos públicos; y por otro lado, se mejoran
los asentamientos humanos carentes de servicios e infraestructura urbana.
Sin embargo, el autor también menciona un conjunto de aspectos críticos
en la realización de esta política, como las diferencias entre los distintos
niveles de gobierno, que conducen a la no implementación de la misma en
asentamientos calificados como “no gratos”, y la carencia de participación
de los pobladores para que la política responda de mejor manera a sus necesidades y prioridades.
La contribución de Verónica Martínez analiza las relaciones conflictivas
entre el Estado y los actores sociales demandantes de vivienda, las cuales
condujeron a la construcción de determinadas instituciones locales de vivienda en la ciudad de Monterrey, en México. El período de estudio –la
década de 1970– refleja una realidad relativamente reciente, pero que ya
no corresponde a la época actual: se trata de la última década del Estado
benefactor (después vendría la “década perdida”, y con ella, el tránsito al
Estado neoliberal), y en ese momento esa ciudad, ese estado y todo ese
país eran gobernados por un partido único de Estado en el que los únicos
canales de participación ciudadana estaban corporativizados.
El artículo de Magela Cabrera califica como una “senda zigzagueante”
las políticas sobre el hábitat y la vivienda realizadas durante los últimos
cien años en Panamá, pues, a su juicio, estas abarcan enfoques asistencialistas, focalizados, y siempre de escaso alcance cuantitativo, los cuales ni
disminuyeron el déficit habitacional ni mejoraron las condiciones de habitabilidad de la población de bajos ingresos. Este estudio analiza, también,
el crecimiento de la pobreza urbana y de la ciudad informal en la capital
panameña, y enfatiza la capacidad constructora de la población de bajos
ingresos, la cual, en el marco de sus posibilidades y recursos, a finales de la
década de 1980 había construido un parque habitacional que equivalía al
58% de la vivienda construida con financiamiento público en la década de
1970 a 1980. Este artículo se propone, además, desenmascarar la lógica de
las políticas del hábitat que se supeditan al sistema mercantil y se desligan
de las necesidades de la población.
Finalmente, el texto de Pablo Vitale analiza las políticas públicas cambiantes que, desde hace más de ochenta años, se han dirigido a las “villas
miseria” de Buenos Aires, Argentina, con énfasis en la reciente evolución
que, a través de procesos judiciales y jurídicos, busca el reconocimiento
(y su posterior mejoramiento) del hábitat popular de la población de más
bajos ingresos en esa capital rioplatense. El autor reconoce que, desde el
retorno de la democracia a Argentina, se ha ido construyendo, paulatinamente, un marco jurídico generoso en materia de derechos humanos y
ordenamiento urbano, el cual ha beneficiado a la población de las villas
(únicos territorios de la capital argentina donde se presentan tasas de crecimiento demográfico positivas y altas). Sin embargo, también se pregunta
si no asistimos a un momento en que los procesos de judicialización y
“juridificación” conducen a una gestión individualizada de este tipo de
asentamientos humanos.
Este último artículo cita un bellísimo y terrible libro (Merecer la ciudad,
de Oscar Ozlak) que debería formar parte de la enseñanza del urbanismo
del siglo XX en todas las universidades de América Latina. El título del libro se refiere a la visión que la dictadura militar argentina (1976-1983) tenía sobre vivir en la bella capital conosureña: la ciudad no es para cualquiera, sino para el que puede y tiene recursos económicos para vivir en ella.
¿No será que el sueño de ese orden concebido por los militares se realiza en
la era neoliberal, ahora bajo las reglas de las democracias representativas y
el libre mercado? Actualmente, en muchas partes del mundo, la ciudad –o
al menos sus partes más bellas e interesantes– es para quien puede pagar
por vivir allí. Así, los centros históricos y las áreas urbanas centrales de
las capitales regionales y nacionales “pierden” población, al tiempo que
algunas ciudades –como México y Buenos Aires– presentan un “equilibrio
demográfico” –pues aparentemente no sufren incrementos de población–,
304
305
Víctor Delgadillo
aunque sus respectivas áreas metropolitanas sí presenten saldos demográficos positivos. En esos casos, la población de bajos ingresos se desplaza a las
periferias urbanas (partidos o municipios conurbados) porque no puede
pagar por vivir en una ciudad cada vez más cara.
La ciudad concebida como un lugar de coexistencia, de diversidad socioeconómica, de heterogeneidad cultural y de libertad individual y social
es cada vez más un lugar para la realización de negocios privados. Sin embargo, frente a esta visión, en las ciudades latinoamericanas hay muchos
actores civiles y movimientos sociales que luchan por conquistar el derecho
a la misma. Pues la ciudad es –hay que insistir– un producto social y un
bien de disfrute colectivo.
Construyendo viviendas y
destruyendo ciudades
Franklin Solano Castro*
Resumen
La construcción de viviendas, y no de viviendas “informales” o tugurios sino de viviendas “formales”,
con el financiamiento del Estado, ha ido generando un proceso destructivo de las ciudades. La dinámica de construcción de viviendas de las últimas décadas, carente de planificación y articulación con
las ciudades, ha propiciado el crecimiento de una mancha urbana desestructurada, contradictoria y
destructiva de las funciones y expectativas que se tienen sobre la ciudad. El Programa de Mejoramiento
de Barrios se erige como una alternativa para mitigar las deficiencias de proyectos de vivienda carentes
de obras y servicios esenciales de ciudades modernas y de asentamientos humanos que garanticen una
buena calidad de vida de sus pobladores.
Palabras clave: vivienda, asentamientos humanos, desarrollo urbano, ciudad, política de vivienda, mejoramiento de barrios.
Abstract
The construction of houses and not of “informal housing” or shantytowns but of “formal” housing
with State financing, has been generating a destructive process in cities. The dynamic of housing construction of the last decades, lacking in planning and articulation with cities, has fostered the growth
of an unstructured urban stain, contradictory and destructive towards the functions and expectations
people have of the city. The Neighborhood Improvement Program stands as an alternative to mitigate
the deficiencies of the housing projects, which lack the essential infrastructure and services of modern
cities and of human settlements that guarantee a good quality of life to its inhabitants.
Keywords: housing, human settlements, urban development, city, housing policy, neighborhood improvement.
*
306
FUPROVI / FLACSO-Costa Rica.
307
Franklin Solano Castro
Introducción
En este artículo se realiza un breve y pionero análisis sobre las circunstancias que rodean la creación del llamado “bono colectivo” en Costa Rica, el
cual es un instrumento que traslada fondos públicos para llevar a cabo proyectos de mejoramiento de barrios. Aunque, desde hace algunos años, en
varios países de América Latina se desarrollan programas de mejoramiento
de barrios (PMB), esta experiencia es nueva en el país: se inició en 2007
y su ejecución, con un dilatado avance, se ha estado dando desde 2008.
En el documento, se hace un rápido recorrido por los antecedentes de
la intervención pública en materia de vivienda, especialmente en los sectores populares, para visualizar cómo, a partir de la década de los ochenta,
hubo un auge de la tendencia a que el mercado sea el encargado de solventar las necesidades de vivienda de estos sectores, dando como resultado
un proceso sostenido de construcción de viviendas que no contempla las
necesidades de un hábitat adecuado, con condiciones de calidad para los
pobladores. Como efecto directo, se ha generado un proceso paulatino de
destrucción de la ciudad.
En este contexto, el bono colectivo se presenta como un instrumento
para llevar a cabo procesos de mejoramiento de barrios, con la finalidad de
saldar los vacíos que ha dejado la ausencia de una verdadera política de vivienda y asentamientos humanos orientada a las necesidades residenciales
de la población y a mejorar la calidad y el funcionamiento de la ciudad.
Antecedentes
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades
uno de esos momentos. Sin embargo, las respuestas desde el Estado no
han permitido encontrar soluciones satisfactorias, por lo cual cada cierto
tiempo se repite el proceso de creación de un ente nuevo, una ley nueva o
un decreto nuevo, siempre con el afán de que sea la solución buscada para
el problema de la vivienda.
En 1930 se creó la Junta Nacional de la Habitación, cuya finalidad era
dotar de vivienda a los sectores desposeídos. En la década de 1940, período
de importantes transformaciones sociales en el país, en la recientemente
fundada Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), se creó el Departamento de Vivienda, entidad destinada a apoyar al sector de trabajadores
(cotizantes) para que obtuvieran sus viviendas.
En la década siguiente, concretamente en 1954, se creó el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU). Dicha institución era la encargada de producir, orientar y velar por el desarrollo urbano del país,
especialmente de la región central, la más poblada y concentradora de servicios (educación, salud, agua, electrificación), industrias, transporte, etc.
Además, uno de sus objetivos era crear condiciones de acceso a vivienda
para sectores medios y bajos, por medio de programas de ahorro y crédito.
La Ley Orgánica del INVU señalaba lo siguiente:
Proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado y, en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlo con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar, en propiedad o
en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a
efecto de facilitar el desarrollo y la conservación de la salud física y mental
de sus moradores. De manera preferente, deberá atenderse el problema de
la clase de más bajos recursos de la colectividad, tanto en las ciudades como
en el campo (Asamblea Legislativa. Ley 1 788, 1954).
Los problemas habitacionales en Costa Rica no son nuevos. Desde la
primera mitad del pasado siglo XX, el Estado, por medio de diferentes
instituciones públicas, ha tenido que intervenir sobre el sector vivienda
y asentamientos humanos para enfrentar las carencias existentes, particularmente en los sectores populares. Esta situación ha llevado a la creación
de instituciones, programas, leyes, acciones y normativas que permiten,
desde la esfera del apoyo estatal, atender el problema de vivienda para cada
La creación del INVU no fue suficiente para responder a una demanda
creciente de vivienda de los sectores con ingresos bajos. Por esa razón, en
1961 se expidió la Ley 2 760 (Ley de Erradicación de Tugurios y Defensa
de Arrendatarios), que en su Artículo 1 señalaba:
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309
Franklin Solano Castro
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades
Declárase de utilidad pública todo lo relacionado con la satisfacción de las
necesidades de vivienda popular en las áreas urbanas y rurales del país, y
en especial lo que se refiere a la erradicación de tugurios, a la defensa de
sus arrendatarios, a evitar la formación de áreas de tugurios y al fomento
de la construcción de viviendas de precios bajos (Asamblea Legislativa. Ley
2 760, 1961).
Por medio de esta ley, se pretendía enfrentar el surgimiento de tugurios y de
asentamientos en precario, pero al igual que las iniciativas anteriores, tampoco logró una solución adecuada y el problema siguió su ritmo creciente.
Una década más tarde, en 1971, se creó el Instituto Mixto de Ayuda
Social (IMAS), institución orientada a enfrentar los problemas de pobreza
del país y, dentro de esta orientación, también abocada a atender problemas de vivienda de los grupos más empobrecidos. Ante las cada vez
mayores necesidades de vivienda, especialmente de los sectores populares,
se estableció, vía decreto ejecutivo, el Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), el cual, hasta el día de hoy, es una entidad
sin cartera, adscrita al Ministerio de la Presidencia.
Más adelante, en 1983, el Gobierno de turno, en un intento por enfrentar y atender los problemas de vivienda y asentamientos humanos, de
cada vez mayor envergadura y complejidad, declaró el sector en emergencia nacional con el propósito de movilizar más recursos y poder manejarlos
de una manera más flexible, ágil y rápida.
Esta medida tampoco surtió mayor efecto y el problema continuó en
ascenso. En 1986 se dio un cambio de gobierno y el presidente entrante
declaró otra emergencia nacional, ahora relacionada a la “erradicación de
tugurios”. Para ejecutar tal declaratoria, se creó la Comisión Especial de Vivienda (CEV), organismo adscrito a la Comisión Nacional de Emergencias.
Durante la primera administración del presidente Arias (1986-1990), y con
la facilidad de contar con la declaratoria de emergencia, se hizo intervenciones en una cantidad importante de asentamientos en precario y tugurios.
Gracias a la declaratoria de emergencia, los proyectos habitacionales
se llevaron a cabo sin necesidad de cumplir con algunos requisitos, como
la aprobación de planos por parte de las municipalidades y otros trámites
administrativos, lo que, a la postre, se convirtió en un problema legal y de
dotación de servicios.
En el año 1987 se llevó a cabo la transformación más importante de los
últimos años en la política de vivienda del país. Ese año se creó el Sistema
Financiero Nacional de la Vivienda (SFNV), por medio de la Ley 7 052,
estableciendo como ente rector del sistema al Banco Hipotecario de la
Vivienda (BANHVI). Se trataba de un banco de segundo piso que se encargaría de captar y administrar recursos para la distribución de subsidios
destinados a financiar soluciones de vivienda en los sectores de menores ingresos, para lo que se utilizó la figura de los “bonos familiares de vivienda”.
En un contexto marcado por una situación cada vez más problemática
en términos de déficit de vivienda, toma de tierras, desalojos y ausencia de
acciones concretas para atender los problemas mencionados, a finales de
los ochenta, con la declaratoria de emergencia por un lado y la creación del
SFNV por otro, se comenzó a generar un proceso de soluciones habitacionales de nuevo cuño.
Hasta ese momento, las soluciones de vivienda para los sectores populares habían sido ejecutadas desde y por el Estado, por medio de alguna de
las instituciones antes mencionadas. Se trataba de proyectos residenciales
que respondían a un concepto de vivienda más allá de las paredes y el techo, pues se buscaba crear asentamientos humanos que respondieran a las
necesidades de las familias y la ciudad. En la década de los cincuenta del
siglo anterior, principalmente en el área metropolitana de San José, se desarrollaron proyectos residenciales de esas características. El más importante
y de mayor trascendencia para el país fue el de la ciudad satélite de Hatillo, ubicada en una zona urbana para sectores medios y bajos, al sur de la
ciudad capital, que constituyó un “modelo de ciudad, planeada y diseñada
completamente por el INVU [que contaba] con un 25% de áreas verdes,
colegio, escuelas, cañería, cloacas, electricidad, casas comunales [y] campos
de juegos” (INVU, citado en Mora y Solano, 1994: 107).
A finales de la década de los setenta, y durante la siguiente, comenzaron
a ponerse en boga alternativas de “soluciones de vivienda”, como lotes con
servicios, vivienda progresiva, autoconstrucción y demás. Con la creación
del SFNV, la entrada de operación del BANHVI y los subsidios para vi-
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Franklin Solano Castro
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades
vienda mediante los bonos familiares de vivienda, las acciones del Estado
en materia de “política de vivienda” se limitaron a garantizar los recursos
financieros para los subsidios y –en teoría– controlar que las soluciones de
vivienda cumplieran con los requisitos básicos de calidad y equipamiento
mínimo.
responde al crecimiento de la ciudad informal, tomándola como el espacio
residencial urbano desarrollado a partir de procesos de ocupación de terrenos de manera informal, trátese de invasiones de tierras, lotificaciones ilegales, reubicaciones oficiales o clandestinas u otras formas no “reguladas”
de ocupación del suelo urbano para uso residencial.
El crecimiento de las zonas urbanas y de las ciudades del país en las últimas décadas, particularmente en el área metropolitana de San José, responde al desarrollo inmobiliario residencial de sectores tanto de altos ingresos
como de bajos. Los primeros se ubican en zonas separadas y alejadas de los
centros de la ciudad, en busca de condiciones de “exclusividad”. Los sectores de bajos ingresos también se ubican en zonas alejadas y separadas de la
ciudad, pero la lógica de los procesos es totalmente diferente para unos y
otros. Mientras que los sectores de ingresos altos se “apartan” de la ciudad
por una decisión propia, los sectores de ingresos bajos se ven obligados a
hacerlo ante la falta de alternativas y posibilidades para acceder a terrenos
de calidad y mejores ubicaciones. El resultado final de ambas dinámicas
genera un proceso que rompe y desarticula la ciudad como modelo funcional, provocando y fortaleciendo situaciones de segregación espacial y
socioeconómica más profundas2.
La ciudad se extiende, se vuelve más compleja, se agudizan los problemas
de cobertura de servicios de consumo colectivo, los desplazamientos de las
zonas residenciales a los lugares de trabajo y de estudio se hacen más lentos y
caros, el control, supervisión y mantenimiento de la infraestructura no solo
se encarece, sino que se dificulta y, en ocasiones, desaparece… Para los sectores de mayores ingresos, estos problemas se resuelven desde la esfera privada
–y por influencias de poder–, pero para los sectores populares las soluciones
no siempre llegan, o lo hacen de manera tardía e insuficiente.
La ciudad se expande, sin planificación, sin orden, sin soluciones. Se
van agregando espacios que antes se dedicaban a otros usos, como la agricultura o la conservación, o que por sus condiciones de riesgo no son aptos
para uso residencial. La ciudad crece pero, a la vez, se destruye a sí misma.
La factura de esta situación recae con mayor peso sobre las espaldas de los
Construcción de viviendas y destrucción de ciudades
En Costa Rica, la ciudad informal no es la característica más fuerte, o siquiera una tendencia creciente, lo que no significa que no exista una cantidad importante de asentamientos en precario (informales) y de familias que
viven en esta condición. Para el año 2005, la cantidad de viviendas individuales ocupadas en el país era de 1 114 210 unidades, el faltante natural o
déficit cuantitativo de viviendas era de 17 809 unidades y el déficit cualitativo (vivienda deficiente) era de 182 112 unidades (FUPROVI, 2009), lo que
se traduce en un déficit habitacional de casi 200 mil unidades1.
Un estudio realizado por el Ministerio de Vivienda y Asentamientos
Humanos durante 2002 –actualizado en 2005–, da cuenta de 397 asentamientos en precario y alrededor de cuarenta mil familias que habitan en
esas condiciones (MIVAH, 2005). La cantidad de hogares para ese año
era de 1 132 019 (INEC, EHPM, 2005), de manera tal que la cantidad de familias que habitaban en asentamientos en precario representaba
aproximadamente un 3,5% del total de hogares del país. De lo anterior
se desprende que, en comparación con otras realidades latinoamericanas,
los asentamientos informales en Costa Rica no revisten una gravedad tan
marcada en términos cuantitativos.
La explicación anterior es importante para entender que el problema
de la desestructuración de la ciudad en Costa Rica no es un proceso que
1
La metodología por medio de la cual se calcula el déficit cualitativo “esconde” y subregistra enormemente la situación de las viviendas deficientes en el país. De ahí que desde FUPROVI hemos
implementado, con los mismos datos oficiales, una nueva fórmula de cálculo de este déficit, al
que se ha llamado déficit cualitativo real. Mientras que la forma tradicional de calcular el déficit
cualitativo arroja un resultado que afecta a un poco menos del 15% del parque habitacional, con
el cálculo del déficit cualitativo real el porcentaje sube a un poco más del 50%.
312
2
Para un mayor detalle sobre este punto en particular ver el trabajo de Solano (2009), donde se
aborda el tema de los procesos modernos de segregación en la ciudad.
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Franklin Solano Castro
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades
sectores populares. Son estos los que más requieren de la ciudad y los que
más obstáculos encuentran para vincularse a ella –a la ciudad “formal”–
para hacer uso de la inversión histórica y pública que existe en los espacios
socialmente construidos.
El crecimiento y extensión de la ciudad se convierte en un proceso
de exclusión de las barriadas populares; ,la dotación y la calidad de infraestructura y servicios tiende a decrecer de acuerdo a la distancia de la
centralidad. Las barriadas populares se construyen de manera formal, con
recursos del Estado, pero bajo la lógica del mercado, que procura reducir
costos y maximizar la ganancia del desarrollador. Así, el país se ha abocado
a la construcción de viviendas pero no al desarrollo de asentamientos humanos de calidad o al mejoramiento de las ciudades.
Con el afán de tratar de solucionar o al menos mitigar el problema de
vivienda de los sectores populares, los últimos gobiernos, gracias al SFNV
y por medio del BANHVI, han entregado una cantidad importante de
bonos familiares de vivienda. Entre 1997 y 2008 se han distribuido, de
acuerdo a los datos oficiales del BANHVI (FUPROVI, 2009), un poco
más de 260 mil bonos de vivienda, alrededor de la mitad de ellos en zonas
urbanas y dentro de la Gran Área Metropolitana, que comprende la zona
central del país y donde se ubican las principales ciudades. Esta cantidad
de bonos representa, aproximadamente, el 21% (una quinta parte) del total de viviendas individuales ocupadas para 2008.
La construcción de las viviendas en los proyectos habitacionales se ha
dejado en manos de los desarrolladores y constructores privados, lo que ha
generado el surgimiento de gran cantidad de proyectos diseminados en las
zonas circundantes a los límites tradicionales de la ciudad. Estos proyectos,
en el mejor de los casos, proveen infraestructura y servicios elementales,
como electrificación, agua intradomiciliar y sistemas de evacuación de
aguas pluviales. Por ley, todo proyecto de urbanización debe dejar una cantidad de terrenos (20%) para uso colectivo o comunal (parques infantiles,
lotes para comercio, área para salones comunales y zonas verdes). Lo usual
es que los terrenos destinados para las actividades comunales tengan las
peores condiciones en cuanto a ubicación, desniveles, riesgo y accesibilidad, ya que son los de menor valor, y los conjuntos residenciales se diseñan
bajo un criterio de rentabilidad económica, mas no de bienestar social.
Las obras de consumo colectivo, como parques infantiles, salones comunales, canchas multiuso, y otra infraestructura, como pavimentación
de calles, sistema de alcantarillado para evacuación de aguas residuales,
hidrantes y paradas para autobuses, entre otras, no se realizan, de tal suerte
que se han construido conjuntos residenciales sin las condiciones urbanísticas básicas. Esto sucede en cuanto al interior de los proyectos; en términos del contexto, tampoco se valora la articulación de estos asentamientos
con respecto a otros servicios sociales como salud, educación, transporte,
seguridad ciudadana, contaminación ambiental, recreación y cultura, por
mencionar algunos.
Existen otros proyectos que, durante años, han sufrido los efectos de
haber sido construidos al amparo de la declaratoria de emergencia, lo cual
les permitió obviar algunos requisitos, con la gravedad de que el decreto
por medio del cual se declaró la emergencia y se creó la Comisión Especial
de Vivienda fue declarado inconstitucional y fue derogado. Varios proyectos se encuentran con el problema de que las municipalidades respectivas,
como gobiernos locales, no los han “recibido” (aprobado) formalmente, y,
por tanto, no están “a derecho”, lo que les impide recibir algunos servicios
o inversiones del Gobierno nacional.
Este es uno de los escenarios con los que se topa el Gobierno en la
administración 2006-2010, en lo referente a vivienda y asentamientos
humanos. Ante la necesidad de mejorar las condiciones de proyectos de
vivienda con una baja o mala calidad de dotación de infraestructura y
servicios públicos, se pretende implementar un programa para mejorar las
condiciones en algunos asentamientos, principalmente en el área metropolitana de San José.
Este programa se inscribe dentro de una tendencia que se ha desarrollado en varios países de América Latina y que viene tomando mayor fuerza
bajo la denominación de programas de mejoramiento de barrios (PMB).
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Mejoramiento de barrios
Franklin Solano Castro
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades
Este tipo de programas puede analizarse a partir de tres grandes orientaciones o aportes para la ciudad. En primer lugar, juegan un papel importante en la reducción de las brechas entre diferentes sectores, al “reducir
las desigualdades en infraestructura, servicios y patrimonio que enfrentan
los hogares ubicados en asentamientos informales” (Brakarz, Greene y Rojas, 2002: 28). Además, siguiendo a los mismos autores, los PMB actúan
como “instrumentos de desarrollo urbano”, ya que contribuyen a superar
situaciones de segregación física y social en los asentamientos informales,
así como aspectos de conectividad de estos con el resto de la ciudad. Como
un tercer elemento, los autores señalan el papel que cumplen los PMB
como parte de la política de vivienda, ya que “se ocupan de mejorar las
condiciones de vivienda de familias ya instaladas en las ciudades, aunque
presenten déficits de infraestructura e inseguridad en la tenencia” (Brakarz,
Greene y Rojas, 2002: 29).
Los proyectos de mejoramiento de barrios impulsados por el Gobierno
a finales de 2007, y ejecutados en los siguientes años se orientan dentro de
lo que Brakarsz, Greene y Rojas señalan como reducción de desigualdades
en infraestructura, servicios y patrimonio de los asentamientos informales
con respecto a otros sectores de la ciudad, y, en menor medida, como instrumentos de desarrollo urbano.
Para entender el impulso a las iniciativas de mejoramiento de barrios
antes de entrar a describir cómo se implementan en el país, es importante
analizar el contexto en que surgen.
La segunda administración de Arias Sánchez (2006-2010) propone, en
su plan de gobierno, la erradicación del 50% de las familias que viven en
condiciones de precariedad y tugurio. Con base en el diagnóstico elaborado por el MIVAH en 2005, la meta propuesta por el Gobierno abarca a
veinte mil familias, de alrededor de cuarenta mil que se encuentran en esa
condición (MIDEPLAN, 2007). No obstante, las dificultades encontradas
para poder atender la situación de los asentamientos en precario provocaron que el Gobierno no pudiera avanzar en el cumplimiento de la meta
establecida. Entre los años 2006 y 2008, se entregaron un total de 32 912
bonos familiares de vivienda. De todos estos, solamente 513 (1,6%) se
destinaron para el Programa de Erradicación de Tugurios y Precarios.
Durante el año 2007, consciente de las dificultades para cumplir con la
meta propuesta y aprovechando un cambio en el titular del MIVAH, el Gobierno modificó las metas de atención de familias en condición de precarios
y tugurios e implementó un programa de financiamiento llamado “bono
colectivo”, mediante el cual pensaba impulsar acciones de mejoramiento de
barrios. Dadas las características de este tipo de intervención, las autoridades del sector vivienda pretenden alcanzar la meta establecida. A partir de
una interpretación “alternativa” del concepto de tugurio y asentamientos en
precario, el Gobierno da cuenta de un importante avance en cuanto al cumplimiento de los compromisos adquiridos. Con datos del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN), la Contraloría General de
la República señala que “durante el período 2007-2009 se atendió a 14 961
familias de las 19 1273 que habitan en precario y tugurio, lo que representa
un logro de un 78,22% de la meta establecida” (CGR, 2010: 5)4.
Por medio del PMB, utilizando la figura del bono colectivo, el Gobierno logró salir bien librado en cuanto al cumplimiento de las metas
cuantitativas que se propuso. Además, es innegable el impacto positivo
que tal programa ha tenido en los asentamientos donde se han invertido
los recursos.
Los fondos dedicados para el bono colectivo (PMB) alcanzan un monto de 23 mil millones de colones (aproximadamente 42 y medio millones
de dólares)5. Con estos recursos, se espera que la inversión impacte en una
cantidad aproximada de 18 mil familias. Si esos recursos se dedicaran al
subsidio de los bonos familiares de vivienda, la cantidad de hogares atendidos sería de 4 340, suponiendo que cada bono equivaliera a un monto
de 5,3 millones de colones (poco más de 9 800 dólares). Sin embargo, los
montos de los bonos entregados para erradicación de tugurios y precarios
son aun mayores. Por una excepción en la legislación, existen casos en
los que es posible entregar bonos por un monto mayor al establecido, de
316
317
3
4
5
Esta cantidad, que es la meta establecida originalmente por el Gobierno, no corresponde a la
cantidad total de familias en asentamientos en precario.
Más adelante, el informe de la CGR señala una serie de dificultades para verificar realmente el
cumplimiento de las cantidades y metas establecidas, pero para efectos de este trabajo se dará el
beneficio de la duda a los datos del Gobierno.
Se trata de dólares estadounidenses, al tipo de cambio actual de 540 colones por dólar.
Franklin Solano Castro
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades
manera ordinaria. Las familias que habitan en condiciones de precarios y
tugurios son parte de la excepción y, por tanto, están sujetas a recibir un
“bono especial”. Dichos bonos especiales alcanzan sumas que, en general, duplican los montos ordinarios, de manera tal que las soluciones de
vivienda para estos sectores se ubican fácilmente en el rango de los veinte
mil dólares, o incuso un poco más. Por lo tanto, para abarcar la misma
cantidad de familias que se pretende atender con el bono colectivo, utilizando el bono familiar para vivienda, en lugar de 42 millones de dólares,
se requerirían alrededor de 360 millones de dólares.
El bono colectivo es la herramienta utilizada para el mejoramiento de
barrios. La directriz gubernamental que crea esta figura la describe como
“aquel bono aplicable a un asentamiento en condición de precariedad
de manera general para la dotación y mejora de la infraestructura social”
(MS – MIVAH, 2008)6. Dentro de las obras e inversiones que pueden
ser atendidas con los recursos del bono colectivo, la directriz establece los
siguientes: servicios básicos de saneamiento, energía y comunicación; equipamiento social; redes internas y externas de comunicación en las comunidades; zonas verdes y recreativas; y, finalmente, obras o equipamiento para
actividades productivas.
Utilizando la figura del bono colectivo, el Estado busca subsanar los
vacíos generados a partir de una política de vivienda carente de una visión
de vivienda integral, a fin de incorporar una visión de hábitat, comunidad
y ciudad para los pobladores. La omisión de esa visión más completa de
soluciones de vivienda se trata de “recomponer” con el PMB. Sin embargo,
la situación es más compleja y la práctica ha dejado al descubierto una serie
de limitaciones y obstáculos para poder llevar a la realidad las iniciativas
propuestas.
El bono colectivo, como instrumento para el mejoramiento de barrios,
es una buena estrategia para mejorar las condiciones residenciales de los
asentamientos populares, ya sean estos nuevos o barrios viejos que se han
ido deteriorando. En la práctica, a pesar de contarse con recursos, materializar los proyectos no ha sido fácil, entre otras causas, debido a las
condiciones físicas de los asentamientos (los nuevos, no los barrios viejos),
que en muchos casos no cumplen los requerimientos que establecen las
normas, tales como el ancho de las calles, el ancho de las aceras (más aun
cuando se debe incorporar, por ley, algunas características requeridas para
personas con algún tipo de discapacidad), el tamaño de los lotes, la densidad y otras tantas normas urbanísticas.
Por otra parte, en algunos casos no se cuenta con el aval o el interés
de los gobiernos locales, lo que genera un proceso más lento y difícil para
obtener la aprobación de las obras. Esta situación está relacionada con el
hecho de que muchos de los proyectos de vivienda se ubicaron en los municipios sin consultar con los gobiernos locales, generando tensiones entre
los pobladores originales y los nuevos que no siempre se han superado, a
pesar del paso de los años. De ahí que las inversiones en un asentamiento
“no grato” para el municipio no siempre sean bien recibidas, ya que se alega
la existencia de otras necesidades u otros sectores con mayores urgencias.
Lo anterior es producto de la falta de una política de vivienda y asentamientos humanos que establezca de manera estratégica y planificada la
coordinación entre diferentes actores públicos y privados. El sistema se
debe coordinar con los gobiernos locales y con instituciones públicas encargadas de la prestación de servicios colectivos, acueductos y alcantarillados, electrificación, salud, educación y prevención de desastres. Además, la
participación de los pobladores debe incluirse de manera prioritaria.
Ni el Gobierno central ni los gobiernos locales han definido las prioridades de intervención ni los lugares o asentamientos a intervenir. Al interior de los asentamientos para los que se han destinado los recursos, los
pobladores no han sido tomados en cuenta en la definición de las obras o
inversiones a realizar. Esto ha quedado en manos del organismo desarrollador, que ha propuesto las inversiones, ha llevado a cabo las negociaciones
con gobiernos locales y entes públicos, y ha construido la infraestructura.
Innegablemente, las inversiones en mejoramiento de barrios significan un impacto sumamente positivo en función de mejorar la calidad de
vida de los pobladores (dándoles acceso a infraestructura y servicios, disminuyendo brechas entre diferentes sectores de la ciudad, etc.), pero de
no corregirse algunas de las limitaciones señaladas, se restringe el alcance
6
El bono colectivo se aprobó por primera vez por partida presupuestaria en el Presupuesto Nacional
de 2007, pero no se decretó de manera oficial hasta 2008.
318
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Franklin Solano Castro
Construyendo viviendas y destruyendo ciudades
de los impactos que se pueden alcanzar por medio del bono colectivo
como instrumento para el mejoramiento barrial y la reconstrucción de
las ciudades.
De acuerdo a una perspectiva de desarrollo urbano, una de las limitaciones de las experiencias llevadas a cabo dentro del PMB es que, si bien se
han dado y se van a dar mejoras al interior de los barrios o asentamientos
seleccionados, no se ha logrado una mejor articulación de estos con el resto
de la ciudad; esta continúa con los problemas anteriores, a pesar de que
los barrios (algunos) hayan podido mejorar internamente. Aquí se cumple
una vez más el conocido adagio: “el todo es más que la suma de las partes”.
El mejoramiento de barrios no llega a incidir en el mejoramiento de la
ciudad como un todo; más aun cuando son tantos los asentamientos que
requieren intervenciones y tan escasos los recursos, además de la falta de
una planificación y orientación estratégica definidas.
vidades en su programación. Por otra parte, los vecinos, quienes han sido
sujetos pasivos del mejoramiento, no necesariamente se identifican con
las mejoras o no han planificado la manera en que deben mantenerlas y
desarrollarlas.
La participación se vuelve una premisa fundamental, tanto de los entes
públicos como de los vecinos, para la priorización, diseño y ejecución de
las obras.
Además de estos criterios, se deben garantizar e incrementar los recursos destinados para el mejoramiento de barrios, a fin de saldar la deuda que
se tiene con el desarrollo urbano y la construcción de ciudades inclusivas
que mejoren la calidad de vida tanto en los aspectos materiales como de
integración, conectividad y seguridad ciudadana y ambiental.
Bibliografía
Sugerencias para el mejoramiento de barrios
Los programas de mejoramiento de barrios, a la vez que mejoran la calidad
de vida de los moradores deben responder a un proyecto de ciudad inclusiva, pensada y habilitada para sus pobladores, que optimice los recursos
materiales y sociales. De lo contrario, se profundizará la tendencia a una
ciudad parcelada, segregada social, económica y geográficamente.
Una política de mejoramiento de barrios debe contemplar la articulación y coordinación entre los diferentes entes públicos, sus planes de inversión de acuerdo a prioridades y recursos, y, sobre todo, debe incorporar
la participación de los pobladores y de sus organizaciones representativas
para que los proyectos respondan a sus necesidades y prioridades.
La experiencia de Costa Rica en cuatro barrios donde se han llevado
a cabo importantes obras de inversión –especialmente en infraestructura vial y áreas comunales como parques infantiles y zonas verdes– arroja
problemas de falta de mantenimiento y destrucción a un año o menos de
su ejecución. Las municipalidades alegan no tener recursos para el mantenimiento y la vigilancia, a la vez que no tienen presupuestadas estas acti-
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Actores colectivos e instituciones:
el nacimiento de la política social
de vivienda en el área metropolitana
de Monterrey (1970-1980)
Verónica Martínez-Flores*
Resumen
Los estudios sobre política pública han prestado especial atención sobre el papel de los actores en la
construcción de la misma, pretendiendo abonar a esta discusión, en este artículo se hace una revisión
histórica de la relación de los actores colectivos y el Estado en la construcción de la política social de
vivienda del AMM en la década de los setenta, época en la que se crea una red institucional pública en
esta metrópoli que atiende el problema de vivienda. Aplicando el método de análisis de contenido a un
periódico local -1970 a 1980- se muestra la participación de actores sociales, políticos, económicos y
académicos en el conflicto por la vivienda. Se plantea que la intervención de estos actores se da a partir
de las oportunidades que el corporativismo ofrece y que su participación es decisiva para la creación de
instituciones de vivienda en la ciudad, sin embargo estas instituciones se convirtieron en un marco de
limitaciones para el futuro accionar de los grupos sociales.
Palabras clave: política social de vivienda, acción colectiva, instituciones, oportunidades y limitaciones, análisis de contenido.
Abstract
Public policy studies have given special attention to the role of the stakeholders in their construction.
Intending to add to this discussion, this article makes a historical review of the relationship of collective actors and the State in the construction of the social policy of housing of the AMM in the 1970s,
time during which a public institutional network was created in this metropolis to tend to the housing
problem. Applying a method of content analysis to a local newspaper -1970 to 1980- I show the participation of social, political, economic and academic stakeholders in the conflict for housing. I propose
that the intervention of these actors rises from the opportunities that corporativism offers and that its
participation is decisive for the creation of housing institutions in the city. However, these institutions
became a limiting frame for the future actions of social groups.
Keywords: social policy of housing, collective action, institutions, opportunities and limitations, content analysis.
*
322
Universidad Autónoma de Nuevo León, México.
323
Verónica Martínez-Flores
Introducción
Las políticas públicas son instituciones construidas a partir de las relaciones que se construyen entre pobladores y Estado. Estas definen las formas
y funciones, las normas y los valores a través de los que se atiende un
problema público. Este trabajo plantea que la política social de vivienda
implementada en los años setenta en el área metropolitana de Monterrey
(AMM) es producto de las relaciones entre los actores colectivos y de las
oportunidades y limitaciones políticas que existían en la época.
Desde las teorías neoinstitucionalistas y de acción colectiva se reconoce que las instituciones moldean el comportamiento colectivo, pero que
este, a su vez, incide en la construcción y transformación de las mismas en
función de las oportunidades y limitaciones que presenta el contexto. Si
bien el sistema brinda las oportunidades y restricciones para que la acción
colectiva se presente e impulse el cambio institucional, estas dependen de
las coyunturas históricas y culturales existentes (Tarrow, 1997).
El problema de vivienda que se presentó en los centros urbanos de
México a mediados del siglo XX se inserta en un momento de coyuntura
política y social: un modelo de desarrollo económico que empezaba a mostrar su desgaste, un modelo de creencias sobre bienestar social como parte
central del proceso de industrialización, y un sistema de representación
política que permitió al partido en el poder mantener el control político. En este marco, la acción colectiva se constituyó como mecanismo de
presión de la ciudadanía al Estado, en busca de una solución al problema
habitacional.
En el caso del AMM, las movilizaciones de los grupos urbanos durante los años setenta provocaron que el Estado respondiera con la creación
de diferentes programas para su atención, iniciando así una institucionalización formal de las relaciones entre el Estado y los pobladores de los
asentamientos irregulares (Pozas, 1995; Villarreal, 1992). Entonces surgió
el actor colectivo de los asentamientos irregulares de la ciudad como promotor del cambio institucional. De acuerdo a Ramírez Kuri (2008), la
construcción de la ciudad significa conflicto. Por tanto, la construcción
de la política de vivienda para grupos de bajos recursos en el AMM partió
324
Actores colectivos e instituciones
del conflicto e involucró a los diferentes grupos –sociales, económicos y
políticos– dado que el problema social trastocó la tranquilidad de la ciudad
y no solo significó un mecanismo de integración de los grupos marginales.
Actualmente, las discusiones en torno a la democracia reconocen la
importancia de la inclusión de la ciudadanía organizada en la construcción
de las políticas públicas. Sin embargo, la capacidad de organización de una
sociedad dependerá de las oportunidades y limitaciones de los contextos en
los que se presenta, en este sentido se vuelve importante reflexionar sobre
las formas de participación que se han dado en las ciudades de América
Latina y su papel en la construcción de la política para reconstruir históricamente estas relaciones.
Este trabajo analiza el proceso de las relaciones entre los actores colectivos y el Estado, y su relevancia para la creación de las instituciones de
vivienda de 1970 a 1980, esto a través de la revisión de la prensa local. Se
responde a las preguntas: ¿Qué tipo de actores colectivos participaron de
manera activa en la discusión sobre el problema social de vivienda? ¿Qué
tipo de relaciones se dieron entre estos grupos y el Estado? ¿Cuáles fueron
las oportunidades y limitaciones para la aparición de la acción colectiva?
¿Cuál fue su papel en la aparición de las instituciones de vivienda? En la
primera parte se revisa las perspectivas teóricas, mientras que en la segunda
se reconoce el modelo de desarrollo y de representación como un marco de
oportunidades y limitaciones para la acción colectiva. En la tercera parte,
por último, se presentan los resultados del análisis de contenido y se propone una periodización de las relaciones encontradas.
Instituciones y acción colectiva
Olson (1992) entiende la acción colectiva como una organización en busca
de un bien colectivo o público, esto es, individuos agrupados en torno a
intereses comunes. Si bien reconoce que la organización puede brindar
bienes privados regularmente, estos se obtienen por medios individuales,
por lo que no es necesario recurrir a la acción colectiva. Por su parte, autores como Ostrom (2000) y Elster (1997) consideran la cultura como
325
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
un referente para la participación. Para ellos, las normas, reglas, valores,
creencias y significados son los que confluyen en la organización y en la
construcción de un bien colectivo, como son las instituciones.
Para North, las instituciones “son las reglas del juego en una sociedad
o más; formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interacción humana” (North, 1993: 13), y por medio de ellas
se estructuran las formas de intercambio humano. El objetivo de las instituciones en una sociedad es reducir la incertidumbre a través de la creación de una estructura estable de la interacción humana. Sin embargo, se
desarrollan constantemente, por lo que deben ser concebidas como parte
de una evolución histórica y su construcción se da de una forma creciente.
Si bien las instituciones son las que permiten al ser humano interactuar
a través de oportunidades, también son un campo de limitaciones1, por lo
que la acción colectiva se presenta cuando existen las oportunidades para
ello o cuando hay un cambio en la pauta y se amplían las oportunidades
(Melucci, 2002; Tarrow, 1997). De esta manera, se evidencia la vulnerabilidad del oponente y se pueden hacer alianzas que producirán una interacción de los componentes de la acción colectiva. Para Tarrow (1997), los
participantes de una acción colectiva responden a los incentivos producidos por esta, y no son solo materiales, ya que los cambios en las estructuras
de oportunidades y restricciones son el principal estímulo para la organización. Así, se presentan etapas de oportunidades, al igual que momentos de
restricciones –o de coerción, en términos de Melucci– donde las acciones
colectivas se ven replegadas o contenidas por sus oponentes.
Según el mismo Tarrow (1997), el principal interlocutor de la acción
colectiva política es el Estado. La relación de conflicto, negociación o consenso se da a partir de las oportunidades y limitaciones que el régimen
político brinde para la organización, por lo que la respuesta que el Estado
tenga ante una acción colectiva impactará sobre el ciclo de duración de
esta. Por su parte, Gómez (2006) propone un esquema para clasificar el
tipo de respuesta estatal ante una acción colectiva; plantea que el Estado,
ante una acción colectiva, puede reconocerla o no y hacer concesiones o
no. Dependiendo de la forma en que actúe el Estado, su relación con los
actores colectivos puede ser de antagonismo, de rechazo, de interlocución
o de aceptación, en función del tipo de conflicto. En México, en la década
del setenta, apareció el actor social, que, con sus protestas, generó nuevos
espacios de interacción con el Estado mexicano, aprovechando las oportunidades, pero también rechazando las limitaciones que el sistema ofrecía.
1
Para este trabajo, los términos limitaciones y restricciones se entienden como sinónimos.
326
Oportunidades y limitaciones para la acción colectiva
Modelo de desarrollo nacional ISI y la urbanización
La posguerra significó cambios en los modelos de desarrollo de los países
de Occidente, y América Latina no fue la excepción. Así, desde los años
cuarenta hasta finales de los ochenta, se impulsó un modelo de desarrollo a
través de la industrialización por medio de la sustitución de importaciones
(ISI). Bajo la tutela de la teoría cepalista, se planteó la necesidad de que los
países periféricos lograran la industrialización a través de un modelo de
comercio hacia dentro y en el cual el Estado tuviera un papel central.
En el caso de México, el abandono del modelo agroexportador y la
adopción del ISI desembocó en la transformación económica del país
(Garza, 2003). Este modelo impulsaba, fundamentalmente, la producción
sustitutiva de bienes de consumo y tenía como elemento central la conformación de ciudades especializadas en manufactura. Estas nuevas urbes
requerían de un flujo constante de insumos y bienes, lo que explica el
aumento en inversión pública en la construcción de infraestructura carretera e hidráulica que se dio a partir de la segunda mitad del siglo XX
(Solís, 2007). Si bien el objetivo de estas acciones era la producción y el
intercambio de bienes, también favorecieron el movimiento territorial de
las personas hacia las ciudades.
El crecimiento de las urbes mexicanas inició en los años cuarenta, dinamizado a partir del modelo de desarrollo ISI que detonaba un flujo migratorio del campo a la ciudad (Garza, 2003; García Ortega, 1988). En esa
década, la población urbana del país era del 19,99% de un total nacional
327
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
de 19,6 millones de habitantes. Para 1950, de un total de 25,7 millones
de mexicanos, el 27,96% era población urbana (Garza, 2003). En 1960,
la distribución poblacional dio un vuelco significativo: por primera vez la
rural presentaba cifras menores que la población urbana, la cual agrupaba al 50,7% del total mexicano (INEGI, 2001). Las ciudades de mayor
crecimiento demográfico en esta época fueron las manufactureras, como
México y Monterrey (Garza, 2003).
La ciudad de Monterrey y su área metropolitana inició su conformación industrial desde el siglo XIX. El ISI significó una segunda etapa de
industrialización que se caracterizó por la descapitalización de la agricultura y el impulso de ramas sólidas en la urbe como la metalurgia, la química,
los alimentos, las bebidas y los tabacos (Contreras, 2007). Las políticas
promovidas por el nuevo modelo de desarrollo produjeron condiciones
óptimas para que las familias empresariales regiomontanas encontraran
ventajas dentro de la industria manufacturera, dada su experiencia previa
en actividades industriales (Solís, 2007). Así, el auge industrial de la ciudad
significó un polo de atracción para la demanda de mano de obra, lo que se
tradujo en un acelerado aumento de la población urbana como producto
de la migración (ver Cuadro N.° 1).
Esta dinámica llevó al AMM a convertirse en una de las principales ciudades industriales del país. El modelo de desarrollo hacia dentro y el impulso
de la industrialización favorecieron a la ciudad con las políticas de un Estado proteccionista, por lo que esta dejó de ser pequeña. Su producción económica se transformó: de ciudad productora de bienes de consumo para el
mercado nacional se convirtió en una metrópoli que basaba su prosperidad
en el mercado internacional (Pozas, 1998; Solís, 2007). Si bien el crecimiento demográfico de las ciudades fue uno de los productos del modelo
de desarrollo impulsado durante la época, también lo fue la construcción
de una red de bienestar social por parte del Estado, que incluía la previsión
social, la salud y el área de vivienda (Barba Solano, 2003), todo lo cual
beneficiaba particularmente a los sectores obreros organizados a través de
sindicatos y uniones afiliadas al partido oficial (PRI); siendo el modelo de
representación “corporatista” –característico del gobierno mexicano de la
época– una herramienta importante en las relaciones entre el Estado y los
actores colectivos.
Cuadro N.º 1
Datos poblacionales de Nuevo León (1940-1980)
Para Schmitter (1992), el corporatismo es un sistema de representación
donde las unidades que lo constituyen son limitadas en número, en función de ciertas categorías, que a su vez están ordenadas jerárquicamente,
pero que, sobre todo, son reconocidas y autorizadas por el Estado al que
se suscriben. Se da, así, un monopolio de representación por parte de este,
con el fin de tener cierto control en la selección de líderes y en la articulación de sus demandas y apoyos. Según Alonso (1992), el Estado Revolucionario Mexicano, que se constituyó entre 1910 y 1917, lo hizo a través
de una política de masas con la cual creó un pacto social corporativo que
se institucionalizó con el nacimiento del partido oficial, el Partido Nacional Revolucionario (PNR) –que años después se convirtió en el Partido
Revolucionario Institucional (PRI)– y el gobierno del general Cárdenas, y
que se mantuvo hasta finales de los setenta (Gutiérrez Garza, 2003; Vázquez Anderson, 2004). En él, el Estado tenía el control de diversos grupos
Población
Año
Total
Urbana
Rural
1940
541 147
237 725
303 422
1950
740 191
416 605
323 586
1960
1 078 848
759 061
319 787
1970
1 694 689
1 296 843
397 846
1980
2 513 044
2 222 427
290 617
Fuente: elaboración propia con base en datos del INEGI (2001)
328
Modelo de representación: el corporatismo
329
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
alineados al partido, pero solo pequeñas élites políticas y económicas participaban de las decisiones.
El sistema priísta controlaba las cúpulas del Gobierno, al igual que de
los organismos de los sectores claves que estaban incorporados al partido
oficial. Este mecanismo se daba con la incorporación de ciertos sectores,
pero también a través de la coacción y la represión. Por un lado estaban
los movimientos obreros, sindicales, de campesinos y de masas urbanas,
así como de grupos intelectuales y profesionistas, a los que se les otorgaba
concesiones colectivas basándose en el discurso ideológico y el pacto social
surgido de la Revolución Mexicana. Por otra parte, a grupos opositores o
disidentes al régimen se los reprimía violentamente o se usaban mecanismos legales para coartarlos (Carmona, 1992). Sus pilares fueron “un fuerte
presidencialismo, un partido de Estado, una ideología nacionalista y una
política social” (Alonso, 1992: 31). Era un sistema autoritario, en el que
el Estado era empresario y fomentaba la economía mixta manteniendo el
control de la estrategia de acumulación, pero también de la sociedad, a
través de la combinación del consenso y la coerción. Era, pues, un proyecto hegemónico que se implementó en México desde el gobierno de Ávila
Camacho y Alemán hasta los años setenta y principios de los años ochenta,
con Echeverría y López Portillo, época en la cual se incrementaron los aparatos y empresas estatales, así como la intervención económica del Estado.
El Estado corporatista mexicano incorporaba a los grupos por medio
de sindicatos, despolitizando a las masas para lograr la estabilidad desde la
Revolución hasta mediados del siglo XX. Para los años cincuenta se empezó a sentir la presión social de las capas que no habían sido favorecidas
por el poder estatal, al igual que la de aquellos grupos que reclamaban la
democracia, entre ellos: ferrocarrileros, telegrafistas, maestros, médicos del
sistema público de salud y estudiantes (Alonso, 1992).
Se reconoce al Estado mexicano como corporatista tradicional (o como
un “corporatismo de Estado”), y por lo tanto autoritario y lejano a una
verdadera democracia. Sin embargo, también se ha documentado ampliamente sobre que fue durante ese régimen que se implementaron los derechos sociales, mas no así los políticos (Olvera, 2003). Según Vázquez
Anderson (2004), se trató de un mecanismo moral, político y económico
que permitió establecer políticas redistributivas eficientes e inclusivas que
tuvieron un fuerte impacto social. Si bien esto implicó el reconocimiento
de los derechos sociales y de un sistema de bienestar, los derechos sociales implementados no fueron ciudadanos, sino corporatistas (Filgueira,
2005), los mismos que cimentaron las relaciones clientelares entre el Gobierno y el ciudadano.
330
331
Actores colectivos en el problema de vivienda en el AMM
La lucha por la vivienda en el AMM muestra que diferentes grupos participaron en la discusión en torno al problema que se presentaba en la ciudad en los años setenta, y que dio como resultado la construcción de una
red institucional para la atención de los demandantes. A continuación se
analiza la aparición de diferentes actores en la discusión sobre el problema
habitacional que detonó la creación de la política social de vivienda a partir
de la cual se buscó controlar a los grupos marginados que se organizaban
en torno al problema.
Se presenta una reconstrucción histórica de la aparición de estos actores
colectivos y la formación de instituciones de vivienda en el AMM, para lo
que se ha utilizado la técnica de análisis de contenido. Esta metodología
permite formular inferencias a partir de los datos, así como abordar un
gran número de información con base en los diferentes tipos de muestreo
(Krippendorff, 1997). Se trabajó con 250 notas del periódico El Porvenir2,
las cuales abarcan el período de 1970-1980 y se obtuvieron por medio de
una semana compuesta construida a partir del número Kino 11. Esta se
elabora con el uso del muestreo probabilístico sistemático, que consiste
en obtener los elementos por medio de intervalos, permitiendo la dispersión de las unidades de muestreo (Briones, 1998). Además, se trabajó con
palabras clave para conseguir la nota, las cuales se obtuvieron tanto de
2
Cárdenas Heiras (1996) e Yzcoa Flores (1997) muestran cómo este diario, junto a El Norte, son
los pilares de los medios escritos en Nuevo León, y los presentan como precursores de estilos
periodísticos y cobertura de información en diferentes épocas. El Porvenir inició su impresión en
1919, pero con los años ha reducido su tiraje y, por lo tanto, su capacidad de distribución.
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
la revisión de la literatura como de una primera aproximación a la prensa; y son: FOMERREY, asentamientos irregulares, problema de vivienda,
regularización de tierras, posesionarios, precaristas, uniones de colonos y
problema habitacional.
Para analizar este corpus, se construyeron siete grandes categorías a partir
de la revisión teórica y empírica. En este trabajo solo se presentan los resultados para las categorías: Estado, actores colectivos y relaciones Estado-actores
colectivos, pues se plantea como un primer acercamiento a los datos. Las
hipótesis aquí manejadas solo reflejan las posiciones encontradas en el periódico El Porvenir, que, durante la década analizada, era reconocido como un
medio alineado con el Gobierno.
Gráfico N.° 1
Representantes del Estado
Relaciones entre Estado y actores colectivos
El Estado mexicano se caracterizaba por ser centralista, ya que todas las
políticas y programas a seguir se dictaban desde el Gobierno federal. Sin
embargo, los que se encargaban de implementarlas eran los niveles de gobierno medio y bajo (estatal y municipal). El Gráfico N.° 1 muestra la
participación de los diferentes niveles de gobierno en la discusión sobre la
vivienda en el AMM. Se puede reconocer como principal actor al gobierno
estatal: de un total de 212 notas revisadas, en 193 se menciona a uno o más
representantes de algún nivel de gobierno; de estas, en 128 aparece como
interlocutor el gobierno estatal, mientras que se alude al municipal en 75
ocasiones y al federal, en 41.
332
Fuente: elaboración propia
Resulta importante mencionar que, de 1970 a 1973, hubo una presencia
mantenida de los gobiernos municipales sobre la de los otros dos niveles, ya
que los representantes de este nivel de gobierno tenían un vínculo directo
con las uniones de colonos que les demandaban vivienda o la introducción
de servicios básicos. Por su parte, los gobiernos federal y estatal aparecen
en notas relacionadas con mesas de discusión o proyectos para solucionar
el problema de vivienda, así como en propuestas para enfrentarlo. Si bien a
principios de la década los encargados de gestionar los servicios para la gente
eran los gobiernos municipales, la aparición de Fomento Metropolitano de
Monterrey (FOMERREY), en 1973, significó que el gobierno estatal se convirtiera en el principal protagonista en la solución del problema de vivienda.
Por su parte, el Gobierno federal aparece como promotor de los programas,
pues solo se lo menciona en notas relacionadas con la discusión sobre el
tema: es responsable de generar las políticas, mas no de implementarlas.
El Gráfico N.° 2 muestra la presencia de los actores colectivos en la discusión y demanda de vivienda. Los más destacados son los sociales (65),
333
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
mientras que los educativos son los que tienen menor presencia en las notas.
De un total de 212 notas analizadas, solo en 117 aparecen uno o más actores.
educativos se encuentran las instituciones académicas, donde básicamente
se menciona al Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey
y a la Universidad Autónoma de Nuevo León.
Así, por un lado se encuentran los grupos cooptados por el Estado a
través de sindicatos y diferentes brazos del partido. Como una manera
de mantener el control, el Gobierno organiza a los grupos sin tierra de la
ciudad para incluirlos en su nómina clientelar a cambio de un pedazo de
tierra o la regularización de la misma. Por otro lado, el Gobierno reconoce
a los grupos de las élites mexicanas (empresarios y académicos) como interlocutores. Por último, se encuentra una pequeña referencia a los grupos no
cooptados por el poder, aunque su mención en las notas es mínima y esto
se explica a partir de las características represivas que el Gobierno mantenía
respecto de aquellos grupos que no se alineaban a la política oficial y a la
línea editorial del periódico revisado.
Sobre la relación entre el Estado y los actores colectivos, el Gráfico N.° 3
muestra las principales frecuencias.
Gráfico N.° 2
Presencia de actores colectivos
Gráfico N.° 3
Tipo de relación
Fuente: elaboración propia
Los actores colectivos sociales detectados en las notas son, en su mayoría,
uniones de colonos y posesionarios. Sin embargo, una gran parte de estos
son organizados por el propio partido de Estado, el PRI; aunque, entre ellos,
también se encuentran algunos grupos de interés que participan en la promoción de la vivienda como organizaciones civiles o grupos filantrópicos,
que se explican por el sistema corporatista que implementaba el Estado.
Entre los actores colectivos económicos se detectan las cámaras de comercio y de la construcción, así como sindicatos, en su mayoría representantes de algún grupo de colonos. Por su parte, los actores colectivos
políticos agrupan a los partidos políticos, la mayoría en referencia al PRI,
aunque hay dos menciones de partidos de izquierda –el Partido Comunista
de México (PCM) y el Partido Socialista (PS)–, y una del partido de derecha –Acción Nacional (PAN)–. Por último, dentro de los actores colectivos
334
Fuente: elaboración propia
335
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
Se muestra una relación mayormente de aceptación (54), lo cual se explica
en razón de la presencia de los grupos de colonos vinculados al partido
oficial, por medio del cual se hacían llegar sus demandas. De hecho, García
Ortega (1988) y Villarreal (1992) registraron que, para finales de los años
sesenta y principios de los setenta, tanto el PRI como la CNOP (Confederación Nacional de Organizaciones Populares) promovían invasiones
territoriales con el fin de cooptar a los grupos y mantener un control del
conflicto social que se avecinaba.
Por otra parte, la interlocución que muestra el gráfico se refiere a las
relaciones que, en su mayoría, se daban entre los grupos económicos y
políticos. De hecho, durante el primer lustro de los setenta, los grupos
económicos de esta zona de México proponían soluciones y aplaudían las
acciones del Gobierno para resolver el problema de vivienda. Desde principios de siglo, los empresarios regiomontanos habían sido un grupo interesado en proveer de vivienda a sus trabajadores. Por ejemplo, empresas
como Cervecería Cuauhtémoc (creada en 1890) y La Compañía de Fierro
y Acero de Monterrey (creada en 1900) fueron dos de las primeras empresas del país en implementar programas de vivienda para sus trabajadores.
Sin embargo, el discurso de los empresarios cambió durante el segundo
lustro de la década de 1970, ya que se puso en discusión la Ley General de
Asentamientos Humanos, la cual impactaba particularmente sobre la propiedad privada de este grupo. La relación de antagonismo que se refleja en el
Gráfico N.° 1 está constituida, en parte, por este grupo (3), pero también por
colonos y miembros de partidos cercanos al Movimiento Tierra y Libertad.
Las notas que aparecen con una relación de antagonismo se refieren a casos
donde la interacción es con colonos pertenecientes a estos grupos (5), y una a
la relación con actores políticos de izquierda como el PCM. El rechazo abierto se presenta con una frecuencia de 4: básicamente, estas relaciones se daban
con grupos de colonos pertenecientes al Movimiento Tierra y Libertad.
Por último, en 118 notas no se encontró relación alguna, lo cual se
entiende en función de dos elementos: la línea editorial del periódico y las
normas existentes para el desarrollo de la acción colectiva. Es reconocida
la alineación que tenía el periódico revisado en esa época con el Gobierno,
por lo que la mayoría de las notas son reportes de las actividades de los per-
sonajes de gobierno, como una forma de promocionar su imagen y obra.
Por otra parte, la norma de las relaciones entre el Estado y sus ciudadanos
se enmarcaba en el sistema de representación corporatista, por lo que, a
pesar de que en las notas se mencionan grupos que estuvieron en contacto
con representantes gubernamentales, este encuentro no se puede caracterizar como relación, en cuanto no hay un intercambio activo entre las
partes, sino que los grupos son pasivos ante el gobernante, lo que muestra
un sistema clientelar característico del corporatismo mexicano.
Se puede concluir que la construcción de una política de vivienda en el
AMM ha tenido como principal actor al Estado, ya que la relación con actores colectivos –políticos, económicos, sociales y educativos– abarca solo
el 44% de las notas revisadas. A pesar de ello, las relaciones encontradas
son pertinentes dada la lógica corporatista del Estado mexicano. La participación de este porcentaje se vuelve un elemento significativo en cuanto
explica las pocas oportunidades y, por lo tanto, las amplias limitaciones
que existían para la participación política en tal época.
El corporatismo mexicano se caracteriza por dos puntos: la cooptación y la
represión. Se puede leer claramente una cooptación de los grupos de colonos por parte del Estado, por lo que resulta particularmente interesante la
aparición de actores de izquierda y el impacto que sus acciones tuvieron en
la construcción de una política de vivienda, así como también en la reacción de los grupos empresariales y de la clase media que, en un principio,
tenían una relación de diálogo con el Estado, la cual se tornó antagonismo
en un período en el que la ciudad se vio envuelta en una gran turbulencia
política y social.
Si bien las reglas establecidas por el modelo de industrialización hacia
dentro no incluían a los habitantes no asalariados como beneficiarios de
las políticas sociales, estos reconocieron en la organización un mecanismo para subir sus demandas en el panorama político. La organización en
uniones de colonos por medio de las cuales se podía adquirir un terreno
336
337
Oportunidades de la acción colectiva y la creación de una institución
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
era característica de la época. Es cierto que muchos de estos grupos fueron
cooptados por los grupos afiliados al PRI –quienes organizaban las invasiones o la compra-venta de estos terrenos–, pero su existencia llevó a las
autoridades, primero, a crear una oficina informal para que se registraran
estas organizaciones y, en abril de 1972, a formalizar la Oficina Municipal
de Colonos y Posesionarios por decreto del Cabildo de Monterrey, municipio donde se encontraba casi el 50% de los asentamientos irregulares.
De hecho, en las notas revisadas de 1970 a 1973, la principal relación que
se registra es la que se daba entre las uniones de colonos y ese municipio.
Por lo tanto, se puede afirmar que estos grupos aprovecharon la coyuntura social, política y económica para elevar sus demandas, pues reconocieron las oportunidades existentes para hacerse de un lugar en la ciudad.
El carácter dual de la política social y del propio sistema de representación
corporatista permitió a los habitantes de sectores marginados reconocer en
las relaciones –tanto con grupos afiliados al PRI como con opositores– una
oportunidad para poseer un lote en el cual construir lentamente sus casas.
Si bien se ha criticado el carácter clientelar que las relaciones de aceptación
significaron para estos grupos, no se puede negar que la aparición de esas
organizaciones incidió en la creación de instituciones en la ciudad.
Por su parte, los grupos opositores al partido oficial, particularmente
con tendencias de izquierda, venían de una lucha social que había iniciado
en 1969 con el movimiento por la autonomía de la Universidad de Nuevo
León. Este movimiento llevó a los estudiantes con ideología de tendencia
maoísta a vincularse con los sectores marginados e iniciar un trabajo con
ellos. Incluso llegaron a producirse tomas de tierras apoyadas por estos
grupos, con una clara oposición al trabajo que venían haciendo los grupos
oficiales del PRI y la CNOP. La prohibición de la venta de terrenos que
el gobernador Eduardo Elizondo hizo en 1968, limitó la participación de
los grupos oficiales pero abrió un espacio para los grupos de izquierda;
particularmente significó una oportunidad política para que apareciera el
Movimiento Tierra y Libertad. Así, el problema de vivienda que competía
a un amplio sector de la población marginada de la ciudad se tradujo en
adherentes a sus propuestas ideológicas.
Tierra y Libertad surgió como un movimiento popular en torno a la demanda de vivienda. Tuvo sus orígenes con el nacimiento de diversas colonias
en el año de 1971, y llegó a su clímax el 28 y 29 de marzo 1973, cuando 1500
familias se movilizaron para tomar la zona del Topo Chico y fundar la colonia
Tierra y Libertad (Pozas, 1995). Si bien las principales acciones de estos actores colectivos significaron la invasión y la lucha por la vivienda urbana, no restringían sus intereses a problemas inmediatos solamente, ya que sus objetivos
se dirigían a la construcción de una ideología de clase. Se puede afirmar que
estos grupos de izquierda encontraron una oportunidad en esta coyuntura
político-social para promover su ideología entre los grupos marginados.
En julio de 1973, dos meses después de la aparición de la colonia Tierra
y Libertad, se creó FOMERREY, con el objetivo de solucionar el problema
de precariedad que se daba en la ciudad. Con esto se dio un gran paso en la
construcción de una política social de vivienda para los grupos no asalariados del AMM, pues la institución apareció con el fin de proveer de terrenos
a los grupos precaristas, como una manera de detener la fuerza que había
tomado el Movimiento Tierra y Libertad.
Aunque los grupos empresariales y la clase media eran parte de las discusiones sobre el problema de la vivienda, al principio estos se incorporaban desde áreas formales de debate académico o económico. La aparición
de las invasiones de tierra dirigidas por Tierra y Libertad los hizo parte
activa de la discusión. Para Tarrow (1997), las élites políticas responden en
función de la turbulencia generada por la acción colectiva, pero además es
necesaria su participación, pues su presencia regular significa una presión
para los grupos gobernantes. Así, las élites económicas se incorporaron
a la discusión a partir de la aparición del Movimiento Tierra y Libertad,
dado que de los 32 asentamientos irregulares que habían sido promovidos
por este, 18 se encontraban en terrenos del centro de la ciudad y eran colindantes con terrenos de elevadas rentas de suelo (Villarreal y Castañeda,
1986). Además, estas colonias se declaraban socialistas en un momento de
gran turbulencia política, especialmente por el crecimiento de la guerrilla
urbana, lo cual tuvo su punto cúspide con el asesinato de un importante
empresario de Nuevo León. Esto causó que los grupos de poder sintiesen
que la ciudad era una zona fuera de control.
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339
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
El análisis de contenido muestra cómo las relaciones entre el Estado
y los actores económicos llegaron a ser de antagonismo, particularmente
a partir de 1975, cuando se estaba discutiendo la Ley General de Asentamientos Humanos, la misma que se aprobó en 1976 y que, en palabras de
los empresarios, “desquició el régimen de propiedad privada y, en síntesis,
no transformó ni reformó lo que pretendía” (El Porvenir, 19 marzo 1976).
Este antagonismo que mostraban los sectores de poder económico con
los gobiernos estatal y federal se limó con la declaración de Alfonso Martínez Domínguez como gobernador de Nuevo León. Su primera gran acción, aun antes de tomar el poder, fue permitir la entrada de militares a la
colonia Tierra y Libertad, territorio al que hasta entonces no entraba ninguna autoridad policial. La siguiente acción fue crear el Plan Tierra Propia,
en el año de 1979, para regular los terrenos ocupados antes de la creación
de FOMERREY (Villarreal, 1995).
La apertura de este canal institucional para la regularización de la tierra,
aunado a las acciones de FOMERREY, impactó significativamente sobre
el liderazgo del Movimiento Tierra y Libertad, que había venido debilitándose debido a que sus miembros no veían satisfechas sus demandas de
servicios básicos. Además, la posibilidad de regularización de sus terrenos
y la posterior introducción de servicios básicos provocó una división del
grupo, pues mientras que algunos apostaban por la legalización de la tierra,
otros proponían seguir con la ilegalidad y no entrar en negociaciones con
el Estado.
Así, es posible reconocer tres períodos en las relaciones entre el Estado y los actores colectivos del AMM: el primero, entre 1971 y 1973, se
presenta como un marco de oportunidades para la organización ante la
falta de instituciones que resuelvan el problema de la acción colectiva; el
segundo, entre 1976 y 1977, se da cuando surge el malestar de los grupos
empresariales que no ven con buenos ojos las concesiones que el Gobierno
tiene con los grupos de izquierda; y en el tercero, entre 1979 y 1980, se
implementa una serie de limitaciones para la organización, que se concretó
con la política de mano dura que ejerció el gobernador Martínez Domínguez. Aunque estos períodos muestran diferentes niveles de oportunidades
y limitaciones para cada grupo, es evidente que la aparición de estos actores
colectivos y su participación en el problema de vivienda desde diferentes
posiciones obligó al Estado a crear una política social de vivienda que, de
1970 a 1980, estuvo conformada por tres instituciones públicas: primero,
la Oficina Municipal de Colonos y Posesionarios, luego FOMERREY y,
para finales de la década, el Plan Tierra Propia.
340
341
Conclusiones
El análisis efectuado muestra la importancia de los diferentes actores colectivos en la construcción de la política social de vivienda que se implementó
en los años setenta en el AMM. En él se observa la participación de los
diferentes grupos en la discusión sobre el problema habitacional que vivía
la ciudad. Al contrario de lo que se ha planteado en algunos estudios, no
fueron solo los grupos de izquierda los que provocaron la creación de las
instituciones de vivienda, sino que el proceso involucró a actores políticos,
económicos, académicos y sociales, pues, como plantea Tarrow (1997), es
la turbulencia generada lo que provoca una respuesta del Estado.
Si bien se reconoce que, por el carácter corporatista del Gobierno de
la época, las relaciones encontradas entre el Estado y los actores colectivos
son mayormente de aceptación, la sola existencia de uniones de colonos o
de posesionarios da cuenta de la situación del problema y de las oportunidades que significaba para la acción colectiva.
Por otra parte, la falta de instituciones formales que atendieran el problema, en la ciudad, sumada a los problemas políticos que se vivían, llevó a
los grupos marginados y de izquierda a aprovechar la situación y organizar
uno de los más grandes movimientos sociales que se han presentado en
México: el Movimiento Tierra y Libertad. Sin embargo, esto significó, a la
vez, una participación más activa de los grupos de poder económico. Esta
mezcla de acciones, planteadas desde diferentes marcos ideológicos, fue
la detonadora de una política social de vivienda que se corporizó en instituciones que tuvieron un papel importante en la solución del problema:
la Oficina Municipal de Colonos y Posesionarios, FOMERREY y el Plan
Tierra Propia.
Verónica Martínez-Flores
Actores colectivos e instituciones
Lo anterior muestra que la organización proporciona oportunidades
para la acción a los actores, pero las instituciones formales, como la política
pública, ponen límites a estas acciones, lo que se traduce en confianza de la
ciudadanía y lineamientos para su participación. En suma, las instituciones
dan un marco estable a la sociedad y permiten la gobernabilidad, elemento
importante para la democracia.
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Políticas públicas de vivienda en
Panamá. Análisis y revisión histórica
Magela Cabrera Arias*
Resumen
Esta investigación pretende dar luces sobre la naturaleza de los más importantes programas del Estado
panameño en relación al hábitat y la vivienda. Para ello se presenta, en el marco de los procesos de
gestión urbana, las más significativas acciones en los mencionados campos, dividiendo el análisis en
períodos encuadrados en su contexto histórico-social.
Los resultados indican que la ausencia de planificación y la escasez de normas urbanas, especialmente al inicio de la evolución de la ciudad de Panamá, impidieron el uso racional del suelo. Evidencian que el Estado ha promovido y permitido la especulación catastral e inmobiliaria, acentuando así
la segregación espacial y expulsando a los más pobres a barrios segregados y mal servidos en la periferia.
Después de décadas de políticas de vivienda- ineficaces y enmarcadas en intereses mercantiles-, se
mantienen elevados índices de déficit habitacional y persiste un déficit considerable de zonas lúdicas
y espacios públicos para los más pobres.
Palabras clave: políticas de vivienda, hábitat, gestión urbana.
Abstract
This research aims to shed light on the nature of the most important programs of the Panamanian
Government in relation to habitat and housing. Here we present, in the context of urban management
processes, the most significant actions in those fields, dividing the analysis period framed in its historical
and social context.
The results indicate that the lack of planning and lack of urban standards, especially early in the
evolution of Panama City, prevented rational land use. Show that the State has promoted and enabled
the cadastral and real estate speculation, thus accentuating the spatial segregation and expelling the
poorest townships and poorly served in the periphery. After decades of ineffective housing policies, and
within its commercial interests-rates remain high housing deficit, and still a considerable shortfall of
play areas and public spaces for the poor.
Keywords: housing policies, habitat, urban management.
*
344
Facultad de Arquitectura de la Universidad de Panamá y Centro de Estudios Latinoamericanos
Justo Arosemena (CELA).
345
Magela Cabrera Arias
Antecedentes
Panamá goza de un desarrollo medio-alto según el índice de desarrollo
humano (PNUD, 2009). No obstante, coexisten grandes fortunas junto
a enormes bolsones de pobreza, situación originada en las históricas desigualdades en la distribución del ingreso, de la riqueza y de las oportunidades. Esta inequidad de carácter estructural está relacionada con la tenencia
del suelo urbano de la capital –que históricamente ha sido origen de poder
político y económico– lo que se ha perpetuado en un estilo de desarrollo
característico.
El documento Resultados de la encuesta de niveles de vida 20081, sobre la
distribución del ingreso y el consumo, mostró que el 32,7% del total de la
población es pobre y que el 14,4% es extremadamente pobre (Ministerio
de Economía y Finanzas, 2008), a pesar de que el PIB per cápita a precios
corrientes en 2009 alcanzó los 7 155 dólares americanos (Banco Mundial,
2010). El mismo año, la tasa de desempleo total fue de 6,6% (subempleo
visible: 2,2%, y subempleo invisible: 11%), y el empleo informal se incrementó al 42,8% (Ministerio de Comercio e Industrias – PROINVEX,
2010). En 2009, aproximadamente 250 mil personas recibían salario mínimo, entre 1,06 y 2,00 dólares por hora, o entre 183,00 y 346,00 dólares
mensuales (Valencia Rivera, 2009). El Censo de población y vivienda de
mayo de 2010, en Panamá, registró 3 322 576 habitantes y 1 056 208 viviendas. Y confirmó que la distribución geográfica mantiene una gran concentración en las zonas urbanas, particularmente en la ciudad de Panamá,
y una gran dispersión en el área rural (UNICEF, 2010). La Constitución
Política de Panamá establece que el Estado es responsable de garantizar el
derecho social de la vivienda a toda la población2; no obstante, el déficit
habitacional se elevó a 125 mil viviendas en 2010 (MIVIOT, 2010)3.
1
2
3
La encuesta, realizada por el Ministerio de Economía y Finanzas en 2008, evidenció que la incidencia de la pobreza es desigual según el área, siendo de 17,7% para el área urbana, 50,7% para el
área rural y 96,3% para áreas indígenas.
La Constitución Política de 1972, reformada en 1984, en su Artículo 113 dice: “El Estado establecerá una política nacional de vivienda destinada a proporcionar el goce de este derecho social a
toda la población, especialmente a los sectores de menor ingreso”.
El “déficit habitacional” es un indicador cuantitativo sobre vivienda, utilizado por el MIVIOT,
346
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
El Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MIVIOT), el
Banco Hipotecario Nacional (BHN) y la Caja de Ahorros son las entidades
estatales vinculadas a la vivienda. El MIVIOT define la política de vivienda
y las políticas de planificación de las ciudades, así como sus infraestructuras
físicas y equipamientos sociales; y determina los criterios y normas de zonificación de los planes regionales y locales4. El BHN financia los programas
que ejecuta el Ministerio, regula y fiscaliza el sistema nacional de ahorro
y préstamos inmobiliarios5, y administra financiamiento para la vivienda
social. Además, posee un importante patrimonio en tierras y edificaciones
en áreas urbanas.
Por otra parte, desde el sector privado, la Cámara Panameña de la
Construcción (CAPAC), bajo la lógica del mercado, construye propiedades de alto costo, costo-medio y costo medio-bajo; y está estrechamente vinculada a la política financiera de los bancos comerciales e
hipotecarios.
Evolución de las políticas de vivienda en Panamá
Primeras intervenciones estatales (1925-1940)
En 1905, dos años después de creada la República de Panamá, la población
de la ciudad de Panamá era de 22 mil habitantes y su área urbana ocupaba
1,2 km2. En 1915 –a propósito de la Exposición Internacional celebrada
por la inauguración del Canal de Panamá–, el Estado impulsó la primera
gestión urbana de la ciudad, dirigida al barrio de la exposición, el cual
estuvo planificado con un trazado urbano de malla reticular, calles amplias
4
5
que incluye dos categorías: déficit cuantitativo y déficit cualitativo. El primero, a su vez, incluye
tres tipos: las viviendas con una densidad de más de dos personas por cuarto (hacinamiento), las
viviendas deterioradas gravemente y las necesarias por la formación de nuevos hogares. El déficit
cuantitativo requiere viviendas nuevas para solucionarlo. El déficit cualitativo, en cambio, se refiere a las viviendas parcialmente deterioradas.
Esta entidad recibe las responsabilidades del extinto Ministerio de la Vivienda, creado en 1973.
El monto del retraso de pago de los prestatarios de bajos ingresos se calcula en 36 millones de
dólares.
347
Magela Cabrera Arias
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
y zonas ajardinadas adonde emigraron las clases ricas que residían intramuros (Rubio, 1949). Muy distinto al trazado de barrios populares como
Calidonia, El Granillo, Malambo, San Miguel, Marañón y El Chorrillo, en
la ciudad de Panamá, y Rainbow City y Folk River, en Colón, donde los
trabajadores vivían hacinados en cuartos de inquilinato en malas condiciones higiénicas y pagando alquileres altos.
El primer movimiento urbano asociado a la vivienda surgió en 1925,
(Reyes, 2003) cuando, al aumentarse el impuesto de inmueble, los propietarios de casas traspasaron esa carga a los inquilinos, para lo que incrementaron los alquileres en más del 50% (Academia Panameña de la Historia,
1986)6. La Liga de Inquilinos y Subsistencias, organizada por el Sindicato
General de Trabajadores, convocó a manifestaciones que primero fueron
sofocadas por la Policía Nacional, y luego, a petición del presidente Rodolfo Chiari, por soldados estadounidenses que ocuparon la ciudad durante
11 días. Poco después, el Banco Nacional ofreció préstamos por cuatro
millones de dólares a los terratenientes urbanos dedicados al alquiler de
vivienda. Ello incrementó el control que ejercía un pequeño grupo sobre el
suelo urbano. En los años treinta, alrededor de 68 familias controlaban las
actividades de alquiler de viviendas, al ser dueñas de cerca de tres mil casas
de vecindad (Tomlinson, 1973).
La recesión económica resultado de la Gran Depresión sufrida en Estados Unidos afectó seriamente a Panamá en 1930. En este marco, la Liga
de Inquilinos exigió reivindicaciones al Gobierno, lo que culminó con la
declaración, en 1932, de la “Huelga del no pago”7. En esa ocasión, el Movimiento Acción Comunal8 apoyó a las clases populares. Sin embargo, solamente se logró que el Gobierno promulgara el Decreto 139, apoyando
irrisorias rebajas al alquiler y consolidando, otra vez, la intransigencia de
los propietarios y los intereses de la oligarquía rentista9.
La crisis de inquilinato ocasionó el éxodo masivo de la población de
la zona central de la ciudad y el inicio de tomas de tierra en las áreas
suburbanas, particularmente en el distrito de San Miguelito. “Como resultado del problema de inquilinato de 1932, aproximadamente unas 72
familias ocuparon alrededor de dos hectáreas de terrenos en Boca La Caja,
corregimiento de San Francisco, constituyéndose así la primera barriada
resultante de la toma de tierras en Panamá” (Cabrera Arias, 1993a: 62).
Además, “desde temprana época el Estado apoyó la especulación de tierras
y viviendas, verificándose que la construcción del espacio es la ciudad misma, impuesta como forma de dominación política, donde se delimita con
precisión los espacios del dominado y del dominador” (Carnevali Lobo,
2009: 218).
6
7
8
El Boletín habla el inquilino señala que, en 1924, el precio medio de los cuartos de inquilinato
fluctuaba ente cinco y seis balboas mensuales, mientras que en 1933, el promedio oscilaba entre
siete y diez balboas (Academia Panameña de la Historia, 1986).
El Boletín habla el inquilino se refiere a las siguientes exigencias: a) reducción de la tasa de arriendo
en un 50%, b) exoneración del pago de la renta a los inquilinos desocupados y enfermos, c) habitación gratis para los bomberos voluntarios, y d) aceptación del pago en bonos por parte de los
policías (Academia Panameña de la Historia, 1986).
Grupo formado por profesionales y clase media, responsables del golpe de Estado del 2 de enero
de 1931.
348
Período del Estado constructor (1940-1970)
Desde 1930, unas 15 mil personas habitaban las áreas marginales de la ciudad10. No obstante, no fue hasta 1941 cuando el Estado, a través de la Caja
del Seguro Social (CSS)11, invirtió 120 millones de dólares en edificios de
alquiler, destinados a las clases populares. El primero y más emblemático
de ellos, localizado en El Chorrillo, fue el Renta 1, con 36 apartamentos,
patio, área de lavado y baños comunales. Ese año, el Gobierno contrató a
Karl Brunner, urbanista austríaco, quien elaboró un “Informe sobre el desarrollo urbano y el plano regulador de la ciudad de Panamá” (Plan Panamá), con estrategias de planificación y diversas recomendaciones (De Die-
9
El Decreto 18 del 15 de noviembre de 1932, además, estableció una moratoria parcial temporal
del pago de los arrendamientos y la institución de una Junta Tripartita de Inquilinato.
10 El tratado Arias-Roosevelt, conocido como “el de la carne y la cerveza”, permitió a la burguesía
industrial vender esos productos de intenso consumo a los norteamericanos asentados en la zona
del canal, con lo que aumentó la demanda de trabajadores que emigraban hacia la ciudad.
11 Institución creada en 1941 para otros fines, pero que en ese entonces apoyó la resolución del
problema habitacional.
349
Magela Cabrera Arias
go y Fábrega, 1968)12. El informe reconoció las terribles condiciones de la
vivienda popular y recomendó acciones de renovación urbana que incluían
construir viviendas, adquirir terrenos privados con el pago de indemnizaciones, sanear los barrios e instituir una “corporación de la vivienda” e
“impuestos de valorización”. Inicialmente hubo voluntad política para seguir tales recomendaciones, pero posteriormente fueron abandonadas (De
Diego y Fábrega, 1968) debido a que se confrontaban con los intereses del
poderoso sector de rentistas y propietarios de casas. Poco después se aprobó
la Ley 78 del 23 de junio, que reglamentaba las urbanizaciones en el país.
En 1944, el Banco de Urbanización y Rehabilitación (BUR), primera
institución estatal dirigida a la vivienda, construyó edificios de apartamentos con baño privado, como Renta 2, Renta 4, Penonomé y Pese.
Su alquiler mensual oscilaba entre 7,50 y 15 dólares, mientras que en los
cuartos de inquilinato privados estaba entre los 6 y 13 dólares, cantidades
generosas para una población con exiguos recursos. En 1946, se construyeron los barrios de Miraflores y Betania, orientados a una población de
nivel económico medio (ver Tabla N.° 1). En 1950, la CSS financió la
barriada N.º 1 de Juan Díaz, que se constituyó en un área de expansión
suburbana.
El Instituto de Vivienda y Urbanismo (IVU) reemplazó al BUR13 en
1958 y construyó varios edificios14 (ver Tabla N.° 2). Entre 1941 y 1970, el
Estado construyó tanto vivienda de alquiler como propia, y ofreció capital
para su financiamiento a través de la CSS (Rubio, 1949). Simultáneamente, un grupo de propietarios de casas, hasta entonces los únicos en el negocio de la vivienda de inquilinato, modificaron sus formas de hacer negocios
y empezaron a invertir en producción y comercialización de materiales de
construcción y financiamiento de vivienda propia.
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
Década del sesenta
En los años sesenta se consolidó el proceso de urbanización como resultado de varios factores, entre otros: las coyunturas económicas vinculadas
al Canal de Panamá15; la construcción de la carretera Panamericana y del
Puente de las Américas16, que modificó sustancialmente la conexión entre
la capital y la zona occidental del país; y el desarrollo industrial ocupado
en sustituir las importaciones con productos nacionales17, lo que provocó
la migración de trabajadores rurales hacia la ciudad de Panamá. Los nuevos pobladores se asentaron en San Miguelito y en zonas adyacentes a la
carretera transístmica entre las localidades de Las Cumbres-Alcalde Díaz y
Tocúmen (De Diego y Fábrega, 1968). Asimismo, aumentaron los procesos de toma de tierras y de autoconstrucción de vivienda.
Las barriadas marginales se multiplicaban rápidamente, especialmente
hacia el este y el norte de la ciudad. El sector de San Miguelito, que albergaba apenas a unas veinte familias en 1955, año de su fundación, para
el año 1960 ya tenía 12 975 habitantes, al tiempo que se desarrollaban
nuevas barriadas como Santa Rosa, San Antonio y Samaria. El censo de
1970 indicaba que el crecimiento de San Miguelito mantenía un ritmo
acelerado, ya que su población alcanzaba los 68 400 habitantes, que se
alojaban en 11 962 viviendas (Cabrera Arias, 1993a).
En Ciudad de Panamá empezó a establecerse un patrón de expansión y
de segregación espacial que se consolidaría décadas después, siguiendo una
lógica determinada por la existencia de la ex zona del canal –vedada a los
panameños–, el monopolio de las tierras urbanizables y la incapacidad del
Estado para satisfacer la demanda de vivienda de la población. Este patrón
se evidenció, por un lado, en las urbanizaciones del área central de la ciudad, con infraestructura adecuada construida por la empresa privada para
los sectores de ingresos altos y medios; y, por otro, en las zonas periféricas,
12 El Plan Panamá incluía recomendaciones sobre nuevas urbanizaciones, sistemas de plazas para
concentrar las actividades comerciales, los servicios públicos y el parque.
13 En 1952, el BUR se transformó en Departamento de Urbanización y Rehabilitación (DUR),
adscrito al Instituto de Fomento Económico (IFE).
14 Con prestamos mayormente procedentes de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID).
15 El crecimiento poblacional entre 1911 y 1920 estuvo determinado por la finalización de las obras
del Canal de Panamá y el inicio de su funcionamiento; entre 1930 y 1950, influyeron las obras
militares; y en el período 1950-1960, por su parte, se manifestaron los primeros resultados del
tratado Remón-Eisenhower.
16 Puente vehicular sobre el Canal de Panamá, inaugurado el 12 de octubre de 1962.
17 Como resultado de la ejecución del tratado Remón-Eisenhower.
350
351
Magela Cabrera Arias
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
que acogen a los sectores que autoconstruyen sus viviendas, sin servicios
de infraestructura básica.
Tabla N.º 1
Vivienda construida por el Banco de Urbanización y Rehabilitación (BUR)
Proyecto
Localización
(barrio en
la ciudad de
Panamá)
Costo de la
Año de
m2 por
vivienda (en
construcción vivienda
dólares)
Mensualidad (en
dólares)
Edif. Penonomé El Chorrillo
1945
27
5 408
32,5
Edif. Arraiján
San Miguel
1945
24
3 380
25
Edif. San Carlos San Miguel
1946
24
4 000
20
Urb. Vista
Hermosa
Betania
1946
45
5 800
37,5
Edif. Antón
El Chorrillo
1947
23,2
4 500
32,5
Edif. Pese
El Chorrillo
1947
23,2
4 500
32,5
Edif. Chame
San Miguel
1949
24
4 000
20
Edif. Chepo
San Miguel
1949
24
4 000
20
Edif. Chorrera
San Miguel
1949
24
4 000
20
Edif. Capiña
San Miguel
1949
24
4 000
20
Fuente: Mendoza (2003)
Tabla N.º 2
Vivienda construida por el Instituto de Vivienda y Urbanismo (IVU)
Localización
(barrio en
la ciudad de
Panamá)
Año de
construcción
m2 por
vivienda
Costo de la
vivienda (en
dólares)
Pago
mensual
(en dólares)
Urb. San Miguelito
San Miguelito
1960
40
2 300
13,16
Multi. San Miguelito
San Miguelito
1960
39
2 800
16
Multi. San Miguel
Calidonia
1961
46,72
3 000
20
Multi. Huerta Sandoval
Santa Ana
1961
64
4 000
20
Proyecto
352
Urb. Villa Cáceres
Betania
1961
45
4 500
30
Multi. Santa Cruz
Calidonia
1963
37,4
4 000
15
Urb. Nueva
Concepción
Juan Díaz
1964
40,14
1 974
14,69
Urb. General Remón
Juan Díaz
1964
40,42
4 200
15
Urb. San Pedro
Juan Díaz
1965
40,14
2 100
20
Urb. San Antonio
La Chorrera
1966
40,14
3 100
15
Urb. San Isidro
San Miguelito
1966
21,60
2 200
20
Multi. Santa Ana
Betania
1968
45,99
5 184
70
Fuente: Mendoza (2003)
Etapa del Estado Populista (década de 1970 e inicios de los ochenta)
Viviendas deterioradas, hacinamiento e incremento de los asentamientos
informales en la periferia urbana caracterizaban la situación de la clase
popular cuando, en 1968, los militares organizaron el golpe de Estado. En
1973, el Gobierno organizó un sistema para impulsar programas habitacionales en el que intervenían el Ministerio de Vivienda (MIVI), el Banco
Hipotecario Nacional y la CSS. Desde entonces hasta los primeros años de
los ochenta, el gasto público, financiado mayormente con deuda externa,
contribuyó a la producción mercantil masiva de viviendas e infraestructura
básica. Así, se afrontaban viejas necesidades habitacionales, al tiempo que
se beneficiaba al capital financiero e industrial y se les restaba apoyo a los
rentistas, históricamente hegemónicos.
En 1971, el IVU invirtió unos 9 520 500 dólares en 4 151 viviendas.
Desde la creación del MIVI, en 1973, hasta 1979, el Estado contrató al sector privado para construir 18 605 viviendas (un 54% del total), con lo que
se duplicó la oferta de la década anterior, por lo cual se pagó 129 788 147
dólares.
353
Magela Cabrera Arias
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
Tabla N.º 3
Vivienda construida por el Ministerio de Vivienda (MIVI)
se congelaron alquileres inferiores a 250 dólares; se modificaron las normas
de desalojo por falta de pago; y se crearon comisiones de arrendamiento
para conciliar intereses de arrendadores y arrendatarios. En general, las
nuevas normas apoyaban a arrendatarios y a pobladores de bajos ingresos. No obstante, el Estado también impulsó a la empresa privada, con
incentivos tributarios, financiamiento con intereses blandos, conversión
de áreas residenciales en comerciales y excepción de impuestos de importación aplicados a materiales de construcción. Se estableció, también, una
clara división: la construcción de viviendas de “interés social” correspondía
al Estado, mientras que la construcción de locales comerciales y viviendas
de lujo correspondía al sector privado.
Proyecto
Localización
(barrio en
la ciudad de
Panamá)
Año de
construcción
m2 por
vivienda
Costo de la
vivienda (en
dólares)
Pago
mensual
(en dólares)
Mult. Barraza
El Chorrillo
1972
27
9 645
60
Mult. Chorrillo N.° 1
El Chorrillo
1974
47,25
9 900
60
Mult. Tuira y
Chucunaque
Betania
1975
54,94
9 240
70
Mult. Patio Pinel
Santa Ana
1976
55
9 240
70
Mult. San Pedro N.º 2
Juan Díaz
1976
47,62
9 369
60
Urb. San Pedro N.° 2
Juan Díaz
1976
40,14
3 999
60
Mult. Villa Lorena
Río Abajo
1976
63,92
8 264
70
Urb. Roberto Durán
San Miguelito
1976
25,20
3 300
45
Urb. San Joaquín
Pedregal
1977
36
6 426
40
Mult. San Joaquín
Pedregal
1977
28,24
8 539
46
Mult. Los Libertadores
Betania
1977
54,94
9 240
70
Urb. Cerro Batea
San Miguelito
1977
25,20
3 876
50
Urb. Santa Librada
San Miguelito
1977
39,60
7 760
67
Urb. Don Bosco
Juan Díaz
1977
73,50
12 500
123
Urb. Torrijos Carter
San Miguelito
1978
35,20
3 300
45
Urb. Montería
Pedregal
1978
39,60
7 850
67
Mult. Cabo Verde
Curundú
1979
24,74
4 900
25
Fuente: Mendoza (2003)
Durante los años setenta, el 78% del total construido fue pagado por el
Estado. La inversión estatal en vivienda, en relación al PIB, estuvo sobre
el 19%, excepto en 1976, cuando fue de 14%, y en 1980, cuando fue de
11%. Durante los tres primeros años, la inversión fue especialmente alta,
respectivamente 30,2%, 36,4% y 28,4% (Mendoza, 2003).
Además, se aprobaron 12 leyes de vivienda referidas a normas de renovación urbana, incentivos a la construcción y reglamentación de alquileres;
354
Década del ochenta
En estos años se evidenció la estrecha relación entre la pobreza urbana y la
urbanización acelerada. Una de las secuelas derivadas de la ejecución de las
políticas de ajuste estructural18 fue la migración de campesinos hacia áreas
urbanas, donde experimentaron pobreza, hacinamiento y segregación.
Además, hubo una disminución sustancial en la inversión estatal en
vivienda, y la disponible se orientó hacia el déficit cualitativo. El Gobierno militar, en su intento por evidenciar su gestión, cambió el discurso
de “viviendas construidas” por el de “soluciones habitacionales ofrecidas”,
término genérico que incluía programas de mejoramiento habitacional,
lotes servidos, mensura y legalización, viviendas comunitarias y rehabilitación de casas. En esa década, el Estado pagó 22 121 513 de dólares
estadounidenses por 27 352 soluciones.
Durante el período, solo se hicieron dos tipos de construcción: los llamados edificios de renovación urbana, que eran estructuras de tres pisos
con apartamentos de área mínima y altillo, de mensualidades altas a pagar
en plazos de 25 años19, y viviendas comunitarias (por 8 836 de las cuales
18 Programas económicos para lograr el llamado “ajuste estructural” sugeridos por el Fondo Monetario a los países deudores de América Latina.
19 Edificios Azucena, Begonia, Hortensia, Lirio, Salomón N.º 1 y N.º 2 y Los Libertadores, en
355
Magela Cabrera Arias
se pagó 54 171 734 dólares) (Mendoza, 2003), que no eran más que otra
versión de las cuarterías de principios de siglo, con habitaciones en hilera,
balcón corrido, patio y servicios sanitarios comunales. En 1983, con financiamiento del BID, en Colón y sus áreas suburbanas se llevó a cabo el plan
de desarrollo urbano y vivienda “Juan Demóstenes Arosemena”. Y también
se construyó Puerto Escondido y “las cuádruples”.
En 1985, el Estado le dio un impulso extraordinario al sector privado
de la construcción, al promulgar la Ley de Intereses Preferenciales, la cual
subsidiaba con fondos estatales los préstamos hipotecarios que bajo esta
se ofrecieran al comprador de la vivienda, por hasta cuatro y cinco puntos
menos que la tasa comercial. Desde entonces, la ley ha sido modificada
tres veces. Al inicio cubría vivienda de costo menor a veinte mil dólares,
incrementándose luego a cincuenta mil, 62 500 y, según la reforma de
2009, a ochenta mil. Cada modificación provocó un auge significativo de
la construcción.
Entre 1970 y 1982, la Región Metropolitana20 creció significativamente, entre otros factores, debido a la creación del Centro Bancario Internacional, la Zona Libre de Colón y el crecimiento del comercio a través del
Canal de Panamá. Para 1985, el área metropolitana de Panamá ya abarcaba Chorrera y Arraiján, al oeste del Canal de Panamá, hasta Tocúmen,
al este, y San Miguelito y las Cumbres, al norte. Únicamente la ciudad de
Panamá albergaba a 603 933 habitantes21. En la década de los setenta, la
estructura urbana también se modificó sustancialmente, cuando nuevas
tierras ingresaron al mercado inmobiliario debido a la ejecución del tratado Torrijos Carter, firmado en 1977, que estableció la devolución a la
administración panameña de 19 109 hectáreas de tierras urbanas y rurales
(Nathan, 1985)22.
Panamá, y Bamboo Lane y Arco Iris, en Colón.
20 Que incluye provincias de Panamá y Colón.
21 El MIVI redefinió la extensión de la ciudad a través de la resolución N°19-96 del 23 de febrero de
1996: “por la cual se definen los nuevos linderos de la ciudad de Panamá” (Gaceta oficial, 1 marzo
1996, N° 22 984). E incluye corregimientos de: Las Cumbres, Tocúmen, Pacora y un segmento
de Ancón. Además, para los registros de población incluye al distrito de San Miguelito, por encontrarse en los ejidos de la ciudad de Panamá.
22 Un total de 8 358,2 ha de tierra urbana y 10 751,3 ha de tierra rural, con un valor de seis mil
356
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
Años noventa, década de privatizaciones
Durante estos años, Panamá aplicó las políticas económicas derivadas del
Decálogo del Consenso de Washington23. Se resaltan cuatro en particular:
privatizaciones, desregulaciones (disminución o supresión de garantías laborales, controles sociales y ambientales), garantía absoluta del derecho
de propiedad y una drástica reducción del Estado, con la consecuente reducción del gasto público en educación, salud, vivienda y ayudas sociales (Chang, 2002). La ejecución de estas políticas fomentó, entre otros
fenómenos, el surgimiento de un hábitat urbano hostil que impidió el
desarrollo sostenido de los ciudadanos y la creación de capital social, al
tiempo que incrementó la población pobre en las zonas urbanas y motivó
la proliferación de condiciones que contribuirían a la formación de un
entorno criminal y violento (Cabrera Arias, 2005a).
En diciembre de 1989, Estados Unidos invadió Panamá. Entre otros
destrozos, provocó la destrucción del céntrico y antiguo barrio El Chorrillo (Cabrera Arias, 1993b). Meses después, el Estado panameño pagó a la
empresa privada 2,5 millones de dólares para rehabilitar los edificios 24
de Diciembre y Renovación Urbana, y otros 15 millones para construir
nuevas viviendas (La Prensa, 10 marzo 1991) que fueron erigidas fuera del
barrio, en áreas alejadas del centro de la ciudad.
En los años siguientes, se invirtieron 146 millones de dólares, 32 de
los cuales se destinaron al Plan Colón y al Plan Panamá, en la Región
Metropolitana (De Diego y Fábrega, 1968). Al final de la década se ejecutaron dos programas de subsidios con financiamiento del BID: Programa
de Ayuda Rápida a la Vivienda de Interés Social (PARVIS) y Asistencia
Habitacional, para familias con ingresos mensuales menores de 300 dólares (Jordan y Martínez, 2003).
En el período 1990-2002, el Estado contrató 85 733 soluciones habitacionales y pagó 160 747 507 millones de dólares. Un 64,6% de ese monto
millones de dólares, aproximadamente.
23 Eufemismo para suavizar semánticamente el modelo neoliberal global implantado en 1991 por la
Casa Blanca para atenuar la “década perdida de Latinoamérica”. Fue ideado por John Williamson,
en ese entonces asesor económico del Banco Mundial para Asia.
357
Magela Cabrera Arias
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
correspondió a 9 757 viviendas, y un 35,4% se dirigió a atender el déficit
cualitativo (Mendoza, 2003).
En 2004, además, se inició un estudio para definir nuevas normativas.
Luego de prolongados debates, se promulgó la Ley 6 de Urbanismo (ver
Recuadro N.° 1); y se impulsó la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y Vivienda (MIVI, 2005a) (ver Recuadro N.° 2).
Tabla N.º 4
Estimación del déficit habitacional según el ingreso mensual del hogar (2004)
Ingreso del hogar (en dólares)
Déficit
%
Menos de 250
80 874
42%
250 a 300
14 386
7%
301 a 600
41 661
22%
Más de 600
55 919
29%
Total déficit
192 840
100%
Fuente: Herrera (2004)
Período 2004-2009
En 2004, existían 681 799 viviendas en el país, al tiempo que el 30% de
la población no tenía vivienda adecuada, registrándose un déficit habitacional de 192 840 viviendas (ver Tabla N.° 4)24. Ese año, las autoridades
modificaron la función primordial del Ministerio de Vivienda. Hasta ese
momento, este había sido un ente más vinculado a la construcción; pero
una profunda reingeniería de las entidades gubernamentales relacionadas
a la vivienda y el urbanismo determinaron la nueva misión de la institución: “ser facilitadores en la concreción de programas de soluciones de
vivienda de interés social y promover la participación del sector privado
en la generación de soluciones de vivienda, con especial énfasis en grupos
de menores ingresos”. Este cambio –según la ministra del ramo– lograría
hacer del ministerio un “[…] organismo más eficiente y eficaz en atender la
iniciativa privada y responder a las demandas y carencias de la población”
(Discurso de Balbina Herrera, 2004).
Recuadro N.º 1
Ley 6 de 1 de febrero de 2006
Ley 6 de Urbanismo “por la cual se reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y se adoptan otras medidas”1. La ley representa un avance importante en
la gestión urbana. Lo más sobresaliente es la reiteración de un principio constitucional
que reconoce la función social de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre
el individual. Además, establece elementos tan valiosos como la función ambiental de la
propiedad y la distribución equitativa de cargas y beneficios. Reconoce la importancia
del espacio público y la obligación del Estado de protegerlo, se reconoce el derecho de la
participación ciudadana en la gestión urbana, y se reitera la necesidad de elaborar planes
de ordenamiento territorial que regulen el crecimiento de las ciudades. No obstante,
la ausencia de voluntad política para reglamentar los instrumentos de gestión urbana
relativos a la distribución de cargas y beneficios y función social ha impedido aprovechar
plenamente las bondades de la ley.
Recuadro N.° 2
Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda (2004-2009)
(Costo del programa: $12 millones. Préstamo del BID: $10 millones.)
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios: infraestructura física y desarrollo social.
PARVIS Mejorado: unidades básicas de 36 m2 en lotes propios, con agua potable.
Programa de Dotación de Infraestructura Básica–PRODIBA (Macrolotes): infraestructura en terrenos públicos.
Macrolotes (lotes urbanizados): venta a promotores privados para vivienda social.
Subsidio directo con hipotecas comerciales: dos mil dólares por familia, con ingresos
menores a 300 dólares para hipoteca (vivienda de hasta 16 mil dólares).
1. Ley 6 del 1 de febrero de 2006, publicada en la Gaceta oficial N.º 25 478 del 3 de febrero de 2006. El Decreto
Ejecutivo N.° 23 (16 de mayo de 2007), por el cual se reglamentó la Ley 6 del 1 de febrero de 2006 se publicó en la
Gaceta oficial N.° 25 794.
Fuente: MIVI–UPEV (2005)
Período actual
24 De esta cantidad, el 44% correspondía a la provincia de Panamá, el 11% a Chiriquí y el 9% a
Colón. El 45% de este déficit (93 420 viviendas) correspondía a familias con ingresos inferiores a
250 dólares estadounidenses mensuales.
El inicio de un nuevo gobierno, en septiembre de 2009, no implicó mayores cambios en los programas (Gobierno de la República de Panamá,
358
359
Magela Cabrera Arias
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
2010). El MIVI indicó un déficit habitacional de 125 mil viviendas25 (Gaceta oficial N.° 26 445-A) y anunció que para afrontarlo desarrollaría ocho
programas que serían construidos por la empresa privada y fiscalizados por
el MIVI.
del Estado, en los cuales el MIVI sería el responsable de suministrar la
infraestructura básica sobre la cual los promotores podrían desarrollar un
número importante de viviendas de interés social” (Muñoz, 2009).
Poco después, el Gobierno confirmó el cumplimiento de las expectativas de la empresa privada, anunciando que
Recuadro N.° 3
Programas período 2010-2014
Asistencia Habitacional (FASHABI): subsidio por emergencia para unidad básica de
36 m2 (valor: 1 500 dólares).
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (PROMEBA): infraestructura física y
desarrollo social.
PARVIS: subsidio no retornable para unidades básicas de 36 m2 en lotes propios con
agua potable para familias con ingreso menor a 300 dólares (ciudades intermedias y áreas
rurales).
Vivienda Social: el Gobierno aporta recursos para viviendas de 36 m2 en lotes propios
con agua potable para familias con un ingreso menor a 300 dólares.
Mensura y legalización: ordena, mide y legaliza lotes ocupados en asentamientos informales (500 asentamientos, según estimación en 2010).
Fondo Solidario: Subsidio de cinco mil dólares de abono para casas, hasta treinta mil
dólares para familias de ingresos hasta 800 dólares mensuales con hipoteca aprobada
(monto de diez millones).
Proyecto Curundú: Plan de renovación urbana (mil viviendas de 45 m2, cuarenta locales
y área verde; monto de cuarenta millones).
Presupuesto período 2010-2014: 535 millones de dólares para la construcción de
“ochenta mil soluciones de vivienda que beneficiarán a una población de 391 mil familias, aproximadamente” (MIVI, 2009).
Fuente: MIVI–UPEV (2005)
La crisis mundial de los mercados financieros e inmobiliarios en 2009, una
vez más, llevó a la empresa privada a pedir y obtener apoyo estatal para
mantener sus rentas. Convivienda, una asociación que agrupa a las empresas responsables de la construcción del 70% de las viviendas de Panamá,
propuso “una coalición entre el MIVI y la empresa privada en la que se
desarrollen anteproyectos completos para nuevas comunidades en terrenos
buscará desarrollar nuevos y más ágiles instrumentos que promuevan la
construcción de soluciones de vivienda focalizada en las familias de escasos recursos tanto de la economía informal como de aquellas con ingresos
formales por debajo de los 416 dólares estadounidenses (salario mínimo
a partir de enero 2010), incluyendo, estos instrumentos, los mecanismos
que incentiven al sector privado (empresas, promotoras, banca y seguros)
(Muñoz, 2009).
El crecimiento de la ciudad informal y la pobreza
Mientras los distintos gobiernos ejecutaban programas –no planificados
sino como reacción a la demanda de vivienda–, la ciudad informal creció
persistentemente. Las invasiones de tierra –en suelo público o privado– y
los asentamientos espontáneos rodean las principales ciudades, caracterizados por su desorganización espacial, el uso de materiales no permanentes y
la ausencia de infraestructura básica.
Las primeras invasiones fueron protagonizadas por migrantes rurales
que buscaban empleo y mejores condiciones de vida en la capital. El primer asentamiento informal en torno a la ciudad de Panamá fue Boca La
Caja, construido a finales de los años cuarenta. Casi veinte años después
surgieron muchos más en el distrito de San Miguelito. Para los años setenta
y ochenta, los asentamientos informales ya existían en todo el país. Entre
1984 y 1987 se multiplicaron aceleradamente, algunos de ellos asentados
en fincas privadas. En los años noventa, el Estado desalojó a los pobladores
asentados en las áreas revertidas de Arraiján, San Miguelito, La Chorrera y la provincia de Colón26. El Estado rechazó los primeros barrios de
25 Los mayores déficits se registraron en Panamá (28 782), San Miguelito (10 743), Colón (7 154),
Arraiján (6 324), David (5 991) y La Chorrera (4 976). Así como en las poblaciones indígenas,
que representan cerca del 10% de la población del país: comarca Emberá (955), Comarca Kuna
Yala (3 839) y comarca Ngöbe Buglé (15 734).
26 Las “áreas revertidas” son tierras que fueron devueltas a la administración panameña por los nor-
360
361
Magela Cabrera Arias
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
autoconstrucción; posteriormente, evolucionó desde una tímida actitud
permisiva hasta la actual, que incentiva su desarrollo. No obstante, siempre ha perdurado una posición de violencia y desalojo si se ocupan tierras
privadas y comercialmente valiosas.
A finales de los ochenta, la vivienda informal ya constituía aproximadamente un 57,8% de las viviendas construidas entre 1970 y 1980 (MIVI,
2005b) (ver Gráfico N.° 1).
La vivienda informal siempre ha suscitado polémica. Unos consideran
que la intervención del Estado es necesaria para su mercantilización, mientras que algunos resaltan su valor intrínseco y otros afirman que es otro mecanismo que profundiza el subdesarrollo capitalista de dependencia (Aulestia, 2009).
Tabla N.º 5
Asentamientos espontáneos
Número de
asentamientos
Número de familias
Población
Bocas del Toro
8
554
2 770
Coclé
10
550
2 750
Colón
42
10 039
50 195
Chiriquí
60
7 778
38 890
Darién
2
220
1 400
Herrera
6
158
790
Los Santos
7
97
485
280
35 904
179 520
Gráfico N.º 1
Viviendas construidas según el sector
Provincia
Panamá
Veraguas
22
1 725
8 625
En estudio
80 (1)
10 258
51 290
TOTAL
517 (2)
67 283
336 715
Fuente: arquitecta Aurora de Gómez, Dirección de Asentamientos Informales (MIVI) (septiembre 2005)
Fuente: La Prensa (2 enero 2002)
En este contexto surgieron las políticas no convencionales de vivienda
y se impulsó el registro y estudio de los asentamientos espontáneos (ver
Tabla N.° 5); acciones originadas, simultáneamente, por la agudización
del conflicto social, la necesidad de reducir costos y un cambio radical en
el concepto de vivienda.
teamericanos, según lo establecido en el tratado Torrijos-Carter.
362
Lo cierto es que la vivienda es más que un simple refugio físico. Es una
relación social (institución) que define quién, cómo, cuándo y dónde se
accede y ocupa un espacio de residencia. Esta relación social define, también, los atributos requeridos para que ese espacio satisfaga necesidades
percibidas como básicas, tales como descansar, dormir, permanecer y otras
(Ramírez, 2009).
Visto así, puede afirmarse que la vivienda y la calidad de los asentamientos humanos son factores que caracterizan la pobreza. Las formas
medirla han evolucionado, desde la tradicional, asentada en la estimación
del ingreso y la capacidad de consumo de la población, hasta modalidades
363
Magela Cabrera Arias
Políticas públicas de vivienda en Panamá. Análisis y revisión histórica
más elaboradas, que consideran condiciones sociales y materiales de vida
(PNUD, 2006)27.
significa pensar estrategias que incluyan las dimensiones económicas, sociales, culturales, políticas y ambientales (Cabrera Arias, 2005b).
La ciudad fue concebida como un lugar de coexistencia, una síntesis de los valores humanos, donde se integran la norma y la libertad, la
individualidad y la comunidad, la identidad y la diversidad; así como
un sitio de encuentro e intercambio para el desarrollo de las actividades
humanas, donde se satisfacen las necesidades sociales y se potencia el
desarrollo humano, a través del acceso a la creación, el conocimiento y
la diversidad.
Para construir ciudades seguras y sostenibles que propicien el desarrollo
económico, la convivencia armoniosa y la calidad de vida, es imperioso
superar el modelo de urbanismo desarrollista, que deja el diseño de la ciudad en manos del mercado y fomenta el desarrollo de ciudades-dormitorio
carentes de equipamientos culturales y deportivos, áreas verdes y paseos.
Conclusiones
La ausencia de planificación y la escasez de normas urbanas, especialmente al inicio de la evolución de la ciudad de Panamá, tuvieron resultados
perjudiciales en el hábitat e impidieron el uso racional del suelo. Después
de décadas de políticas de vivienda –ineficaces y enmarcadas en intereses
mercantiles–, se mantienen elevados índices de déficit habitacional, se ha
profundizado la inequidad y no se han construido zonas lúdicas ni espacios
públicos para los más pobres.
El Estado promueve y/o permite la especulación catastral e inmobiliaria, lo que acentúa la segregación espacial y expulsa a los más pobres a
barrios segregados y mal servidos, en la periferia.
Es imperativo cambiar la estrategia habitacional del Estado panameño,
que ha creado una “ciudad neoliberal” caracterizada por la desigualdad,
desempleo, pobreza, degradación de la calidad de vida, injusticia, crisis
ambientales, violencia y criminalización de los pobres, frustración y desesperación (Foro Social Urbano, 2010). Con el cambio se podría construir
un nuevo modelo de ciudad inclusiva, basada en valores que desafíen y
contraríen al mercado, en vez de servirlo dócilmente. Así, se podrán formular programas diferentes que involucren, entre otras medidas, una mayor participación de la población y verdadera transparencia, y que, además,
eliminen los desvíos de dinero público para favorecer al mercado (Pitts,
2010).
La solución al problema de la vivienda solo puede darse desde la comprensión del concepto de hábitat sustentable, el cual vincula la vivienda,
el espacio comunitario y el municipio en una concepción integral, lo que
Bibliografía
27 El índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) combina variables como la tasa de mortalidad
infantil, el nivel de escolaridad, los ingresos del jefe de hogar, la tasa de dependencia, el acceso a los
servicios públicos (agua potable, alcantarillado, salud y educación), la densidad de uso (número de
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Entre hechos y derechos:
políticas públicas y normativa
hacia las villas de Buenos Aires
Pablo Vitale*
Resumen
Las acciones estatales dirigidas a las villas miseria de la ciudad de Buenos Aires han variado
mucho en sus casi ochenta años de existencia. Pueden distinguirse claramente dos períodos
(con la violenta política de desplazamiento de la última dictadura entre ambos): el primero, vinculado a respuestas de erradicación y relocalización; el segundo, a partir del que se
postula la consolidación y el mejoramiento de la trama existente. En el presente, además, se
observan procesos de judicialización y juridificación que están habilitando acciones novedosas por parte de instituciones, organizaciones, colectivos y pobladores.
La problemática de villas y asentamientos no fue ni es objeto de políticas públicas acordes a su escala y complejidad, lo que –en parte– explica su persistencia en forma ampliada
pese a que el reconocimiento normativo del derecho a su regularización urbana y dominial
se extendió notablemente a partir de los años noventa. El impacto de esa legislación, aunque menor en cuanto a su ejecución, está habilitando procesos de juridificación y judicialización de los reclamos de urbanización e integración de las villas.
En este trabajo se abordan dichas políticas públicas, revisando sus continuidades y
rupturas, para arribar a las actuales controversias desarrolladas alrededor de la urbanización
de las villas.
Palabras clave: villas de emergencia, políticas públicas, juridificación, organizaciones territorial.
Abstract
Actions taken by the state to address shantytowns in Buenos Aires have widely varied
throughout their almost eighty years of existence. Two clearly distinct periods (with the last
dictatorship’s violent policy of displacement between them) can be noted here: the first one
*
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Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Universidad de
Buenos Aires (UBA) y Mesa por la Urbanización de la Villa 31-31bis.
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Pablo Vitale
Entre hechos y derechos
involving attempts of eradication and relocation, and the second one related to proposals
for consolidating and improving the existing make-up. At present, also, there are processes
of juridification and normalization that are enabling innovative legal actions on the part of
institutions, organizations, collectives and settlers.
The problematic situation of shantytowns and squatter settlements has never been
approached through public policies suitable to their extent and complexity. This explains
–partially– why they have persisted and expanded in spite of an increasing body of laws
that, since the 90`s, have acknowledged their right to urban and territorial normalization.
The impact of that legislation, though in a lesser degree as regards its enforcement, is
making it possible to bring claims for urbanizing and integrating shantytowns to justice.
This paper addresses those public policies, reviewing their continuity and their breaks,
to arrive at the present controversies around the urbanization of shantytowns.
el mercado formal transita un período de sostenido crecimiento desde la
recuperación económica posterior a la crisis de 2001 (ver Baer, 2008).
En este contexto, las intervenciones estatales dirigidas a resolver la problemática urbana de los sectores de menores recursos resultan claramente deficitarias. Por caso, a pesar de que la letra de las sucesivas políticas
dirigidas hacia villas –posteriores a las erradicaciones forzosas durante la
última dictadura– postula su regularización dominial y/o su radicación e
integración urbana, la concreción de estos planteos dista de aproximarse a
la escala de la situación.
Los reclamos de las organizaciones villeras, en ese sentido, se ven reconocidos y legitimados en la normativa y los fundamentos programáticos, concomitantemente a la efectiva vulneración de los derechos que
esos mismos postulados jurídicos y políticos consagran. Esto impacta en la
configuración de la propia manifestación de demandas territoriales, la cual
procura ese reconocimiento al tiempo que se ve obligada a trascenderlo en
la búsqueda de que las reivindicaciones se efectivicen.
Los procesos de juridificación y judicialización3 de los reclamos emergentes en villas se pueden considerar como una de las manifestaciones de
una forma relativamente novedosa en la que el Estado encausa las protestas
sociales. Esa modalidad de intervención estatal, a la vez que de manifestación de reclamos –una de las hipótesis de este trabajo–, se articula con
las transformaciones generadas a partir de la reforma del Estado llevada
adelante en los años noventa.
Para reconstruir algunas de las tensiones involucradas en estos procesos, territorializados en las villas de la ciudad, se partirá de unas mínimas
premisas conceptuales, tras lo que se recuperará sintéticamente la trayectoria de las intervenciones estatales en las villas de la ciudad, diferenciando
períodos según sus tendencias generales. Con esto, se busca contextualizar
las políticas más recientes y una de sus facetas actuales: los procesos de
juridificación y judicialización.
En la última parte de este trabajo se presentarán algunas reflexiones
generales relativas a esos últimos procesos, sus tensiones constitutivas y sus
Keywords: shantytowns, public policies, juridification, territorial organizations
Introducción1
Las villas2 de la ciudad de Buenos Aires son los únicos territorios donde se
registra un crecimiento demográfico significativo desde el último Censo
nacional de población (en 2001). Mientras que en el resto de la ciudad la
población permanece estable o decrece, en estos enclaves llega a duplicarse, avanzando sobre espacios vacantes y densificando los ya ocupados. En
paralelo a esta expansión del mercado inmobiliario informal y la profundización de la situación de emergencia habitacional de los sectores populares,
1
2
Agradezco los comentarios, críticas y observaciones de la doctora Hilda Herzer con respecto a
los aspectos generales de este trabajo, y de la doctora Luciana Bercovich particularmente sobre la
dimensión jurídica presentada. En cualquier caso, los errores u omisiones que hubiera en lo que
sigue son de mi entera responsabilidad.
El concepto de villa miseria fue popularizado a fines de los años cincuenta por Bernardo Verbitsky
(1966). Para remitirse a su definición –sobre la que no profundizaremos– ver, entre otros, Cravino
(2000; 2006) y Clichevsky (2003). En la ciudad de Buenos Aires, las villas se designan mayoritariamente a través de la numeración que les fuera asignada por el estado local, aunque algunas
toman el nombre del barrio oficial en el que se emplazan u otras denominaciones populares.
Con respecto al número de residentes, “según la Dirección General de Estadística y Censos del
Gobierno de la Ciudad, en 2001 la población en villas urbanas era de más de 107 mil personas.
En el último censo realizado por este mismo organismo el 28 y 29 de marzo de 2009 en la Villa
31-31bis se comprobó que la población había aumentado en un 115% desde el censo realizado en
2001. Si se aplica ese aumento a todas las villas de la ciudad, obtendríamos una población mayor
a 230 mil” (ACIJ, 2009).
370
3
Estos conceptos serán objeto de definición en apartados posteriores.
371
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Entre hechos y derechos
manifestaciones en las controversias desarrolladas alrededor de la resolución de las problemáticas de las villas de la ciudad.
acceso al suelo urbano por parte de sectores populares –como los vigentes
en los últimos años–. En este sentido, las políticas de vivienda –en tanto
políticas sociales– son una forma de distribución secundaria del ingreso
que cumple una función reguladora de las condiciones de venta y uso de la
fuerza de trabajo (Danani, 1996).
Por último, partimos de considerar que la ley, “en su contenido y en
su aplicación, es en buena medida [como Estado del que es parte] una
condensación dinámica de relaciones de poder, y no solo una técnica racionalizada para ordenar las relaciones sociales” (O’Donnell, 2002: 311-312).
La igualdad ante la ley es formal en dos sentidos: está establecida en y por
reglas legales y procedimentales, y es universalmente atribuida a todos los
individuos (O’Donnell, 2002).
Brevísimas premisas
Algunos conceptos que no serán definidos en este trabajo, pero sí aludidos,
requieren introducir algunas precisiones –probablemente simplificadas en
exceso– sobre la forma en que serán abordados.
En principio no constituye una novedad plantear que consideraremos
el espacio urbano como una expresión de la estructura social, y que, en ese
sentido, las modificaciones en la estructura socioeconómica adquieren correlatos en la trama urbana, al tiempo que esta es el espacio donde aquellas
se desarrollan y, a la vez, su elemento co-constitutivo (ver Castells, 1979;
Topalov, 1979; Harvey, 1985). A partir de esto, las villas no pueden sino
entenderse como parte inescindible de la dinámica urbana de la ciudad
de Buenos Aires (y del área metropolitana de la que forman parte). Las
mismas conforman una solución habitacional socialmente producida para
satisfacer las necesidades reproductivas de una parte de la clase trabajadora
que habita en la ciudad. En la propia formación o consolidación de las
villas, así como en buena parte de las restantes formas habitacionales que
se desarrollan en la ciudad, el Estado cumple un rol fundamental en sus
acciones y omisiones.
Aquí, entenderemos el Estado, a la vez, como relación social y como conjunto de aparatos. En ambos sentidos, y en el contexto de la sociedad en que
el mismo se inscribe, su rol se divide –simplificando lo complejo– en, por
un lado, garantizar la acumulación de capital y las condiciones productivas
y reproductivas que ello requiere, y, por otro, preservar la legitimidad del
régimen y de su propia dominación (Thwaites Rey y López, 2005).
La política estatal urbana, repitámoslo, nunca es neutral y puede generar procesos de urbanización completamente diferentes. En el caso de
las políticas de vivienda, esta intervención es fundamental, al ser un factor básico para la reproducción social de la fuerza de trabajo, más aun en
contextos de depreciación sustantiva del salario y de restricciones para el
372
Las políticas dirigidas a villas desde sus orígenes hasta la actualidad4
Los primeros programas: erradicación y relocalización
Las villas fueron enunciadas como objeto de política pública recién dos
décadas y media después de que se instalaran las primeras casillas en los
alrededores del Puerto Nuevo, en el barrio de Retiro (en 1955, durante
la dictadura que puso fin a la segunda presidencia peronista, se desarrolló
el Plan de Emergencia, que postuló el desalojo de las villas). Para ello, se
dispuso la relocalización y readaptación social de sus pobladores (o la restitución a sus lugares de origen). Por entonces, la Comisión Nacional de
la Vivienda (CNV) desarrolló los primeros estudios oficiales, en los que se
contabilizó 21 villas con 33 920 habitantes. Durante el período, se construyeron algunos complejos habitacionales con fondos del Banco Hipotecario Nacional (BHN), pero en la práctica no se avanzó en los objetivos
trazados por la autodenominada Revolución Libertadora.
4
Lo que sigue tiene como fuentes distintos trabajos, fundamentalmente Yujnovsky (1984), pero
también Martínez (2003; 2004), Cravino (2006), Pastrana (1980), Zicardi (1984) y Clichevsky
(2003). Para aligerar la lectura, se evitará consignar estas fuentes en el apartado que sigue, aunque
nos estaremos remitiendo a las mismas.
373
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Entre hechos y derechos
Entre 1957 y 1966, los gobiernos institucionales y dictatoriales que
se sucedieron continuaron con la operatoria precedente, introduciendo
como actor a los organismos internacionales, a través de la financiación
parcial del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, paulatina y paralelamente, se fue generando una mayor apertura hacia reivindicaciones de los pobladores que, por esos años, empezaban a conformar
sus primeras organizaciones, como la Federación de Villas. Hacia 1959,
casi cuarenta mil personas poblaban 29 villas. Para 1963, la cifra ascendía
a 42 500 personas distribuidas en 33 villas.
En 1966 se dio la que probablemente sea una de las intervenciones
más sistemáticas desde el Estado en las villas (en su texto y a pesar de
sus postulados): el Plan de Erradicación de Villas de Emergencia (PEVE,
Ley 17 605/67). Abreviando, lo que se propuso desde el plan fue la “urbanización” no de las villas, sino de los villeros: los mismos fueron considerados migrantes rurales a los que había que “socializar” para la vida urbana
antes de otorgarles viviendas definitivas. Para esto, se construyeron núcleos
habitacionales transitorios (NHT), a los que se destinó a los pobladores
antes de que se les adjudicasen viviendas definitivas. Durante el período, la
población en las villas de la capital se mantuvo estable, mientras la del gran
Buenos Aires ascendía. Por otra parte, el PEVE consolidó el acercamiento
de las organizaciones villeras a la CGT de los argentinos y al Movimiento
de los Sacerdotes para el Tercer Mundo, así como a los trabajadores de
la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV), quienes contravenían las
directivas gubernamentales.
El “tercer gobierno peronista”, iniciado en 1973, encontró una organización de las villas fuertemente identificada con el proyecto “nacional y popular” que aquel expresaba, pero las expectativas no tardaron en frustrarse:
frente al conflicto por la competencia por la intervención en villas, entre la
CMV y el Ministerio de Bienestar Social (MBS), Perón optó por el último.
El MBS, comandado por José López Rega, llevó adelante la erradicación
parcial de Villa 31 y Bajo Belgrano, ambas ubicadas en la zona norte de la
ciudad.
La dictadura desarrollada entre 1976 y 1983 implicó un durísimo punto de inflexión para las villas –y, agreguemos, para la sociedad en general–.
Durante la misma se llevó adelante el desalojo compulsivo más drástico de
la historia: expulsaron a quienes vivían en villas hacia sus lugares de origen,
a conjuntos habitacionales o a terrenos vacantes (a lo que se sumó la desaparición y represión física, que también se verificó en villas). Para 1981,
según versiones oficiales, se había desalojado a casi 150 mil habitantes5.
374
Cambio de época: integración y radicación en contexto
de repoblamiento de villas
Desde la recuperación de la institucionalidad democrática, las políticas
orientadas a dar respuestas a la problemática de las villas cambiarían drásticamente, al menos en sus postulados. Desde entonces, los programas de radicación, integración y urbanización de villas tendrían como ejes comunes
considerar a las organizaciones comunitarias como interlocutor y parte,
reconocer –al menos parcialmente– la trama autoconstruida, y plantear
la necesidad de articular los espacios villeros con entorno urbano que coconstituyen.
En ese sentido fueron pioneros, a partir de 1984, el Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios
(OM 39 753/84) y el Plan Piloto de Recuperación, Renovación e Integración Urbana de Villa 6. El impacto de ambos sobre las villas –que para esa
época se estaban repoblando– fue mínimo, pero marcaron el precedente de
las bases programáticas de los planes futuros.
Con el gobierno de Carlos Menem, el énfasis de las intervenciones en
villas se puso en la regularización dominial –conforme a los postulados
de organismos internacionales y del por entonces influyente Hernando
de Soto (1987)–. En este sentido, se promulgaron el Decreto 1001/90 y
5
Por esos años, quien comandaba los operativos era el doctor Guillermo Del Cioppo, titular de
la CMV durante la última dictadura. Queda para la historia su antológica frase: “Hay que hacer
un esfuerzo efectivo por mejorar el hábitat, las condiciones de salubridad e higiene de la ciudad.
Concretamente, vivir en Buenos Aires no es para cualquiera, sino para el que la merezca, para el
que acepte las pautas de una vida comunitaria agradable y eficiente. Debemos tener una ciudad
mejor para la mejor gente. […] Se ha tratado el problema de las villas en forma quirúrgica y en
tiempo récord” (citada en Oszlak, 1991: 78).
375
Pablo Vitale
Entre hechos y derechos
la Ley 23 967/91, que creó el programa Arraigo. También se generó una
estrecha vinculación entre el gobierno municipal y las organizaciones villeras, lo cual culminó con la ruptura de un sector y la (re)fundación de
la opositora Federación de Villas. Por esos años también se creó el Plan
de Radicación de Villas y Barrios Carenciados de Capital Federal, y, dos
años después, el Programa de Integración y Radicación de Villas y Barrios
Carenciados –convenio entre el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires (1992–1993).
Como ya era regla, el alcance tanto de los programas de regularización
dominial como de los de urbanización de villas fue sumamente exiguo, en
un contexto en el que las mismas se seguían ampliando.
al derecho a un hábitat digno dentro del espacio urbano6.
Dos años después, y pese a la vigencia del mencionado paradigma
radicador e integrador con respecto a las villas, una parte de la Villa 31
fue desalojada compulsivamente para emplazar la autopista Ilia. Una de
las respuestas político-normativas a este hecho fue la reafirmación, en la
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CCABA) –creada
también en 1996–, del derecho a la vivienda y el hábitat, orientado específicamente a dar “prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica
y con necesidades especiales de escasos recursos”7.
En 1998, la legislatura de la ciudad sancionó la Ley 148/98, de “atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y los
NHT”. En la misma se estableció un plazo de cinco años para su cumplimiento, la publicidad periódica de los avances y la implementación de todas las medidas necesarias para garantizar la concreción de sus postulados.
Así mismo, creó una Comisión Coordinadora Participativa (CCP), “para
el diagnóstico, propuesta, planificación y seguimiento de la ejecución de
las políticas sociales habitacionales a desarrollarse en el marco de la ley”
(Ley 148/98), conformada por integrantes de los poderes ejecutivo y legislativo locales, así como por representantes de las villas y los NHT. Una vez
más, la letra no redundó en los hechos declarados. Recién tres años después
se creó como primera operatoria de la ley el Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y NHT (PRIT), frente a “la necesidad
de llevar adelante un programa que, en forma específica, tome a su cargo la
Los noventa: autonomía porteña, villas y cambios normativos
Durante la década del noventa se consolidaron algunas de las transformaciones estructurales que se había empezado a introducir en la última
dictadura. La bibliografía que se ocupa del período es profusa, tanto a nivel
de los cambios sociales, económicos y políticos, como de la interrelación
de estos con la estructura urbana. Baste recalcar, tomando los planteos de
Ciccollella (1999), que el período se caracterizó por la extranjerización
de buena parte del control sobre el espacio urbano –y el correlativo debilitamiento del Estado–; la proliferación de los “lugares comunes de la
globalización” (shopping centers, countries, torres, barrios de lujo, gentrificación, etc.); y la profundización de la polarización social y la segregación
socioterritorial. Todas estas, tendencias propias de las ciudades globales
verificables a nivel local.
Concomitantemente, a lo largo de esta etapa –durante la cual también se consolidó un drástico proceso de reforma del Estado–, se dieron
importantes cambios normativos en sentidos divergentes. En 1994, la reforma de la Constitución Nacional introdujo dos innovaciones que interesa destacar: por un lado, se concedió estatuto autónomo a la ciudad de
Buenos Aires, y, por otro, se incorporaron una serie de pactos, tratados y
convenciones internacionales que consagraron distintos aspectos relativos
376
6
7
Declaración Universal de los Derechos del Hombre (Art. 25.1), Declaración Americana sobre
Derechos y Deberes del Hombre (Art. XI), Convención de los Derechos del Niño (Art. 27),
Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (Art. 5), Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (Art. 14),
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 26), Convenio 169 de la Organización
Internacional de Trabajo, Observaciones Generales 4 y 7 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas.
“La ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: 1) Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a
las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos.
2) Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la
integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva” (Constitución
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Art. 31).
377
Pablo Vitale
solución integral del problema social, habitacional y urbano en las villas y
los NHT de la ciudad de Buenos Aires, con sujeción a principios de integración social y participación de los sectores afectados” (Decreto 206/01).
No nos detendremos en la trayectoria del programa (detallada en Vitale,
2009), pero sí diremos que el PRIT consistió, inicialmente, en la realización de obras de mantenimiento, servicios e infraestructura relativamente
menores, y la coordinación de la intervención de algunas áreas de gobierno. Desde 2003, y fundamentalmente a partir de 2005, fue jerarquizada
la operatoria del PRIT, entonces bajo la órbita del flamante Instituto de
Vivienda de la Ciudad (IVC, ex CMV). Las intervenciones se ampliaron a
obras de esponjamiento, apertura de calles, implantación de infraestructura y servicios, algunos dispositivos asistenciales y, muy en menor medida,
a la construcción de vivienda nueva (AGCBA, 2004). A partir de 2007 se
registró una disminución de la asignación presupuestaria para vivienda, lo
cual se profundizó con la actual gestión del GCBA; merma que se registra
en forma más dramática en el PRIT (ACIJ, 2008).
En cualquier caso, las intervenciones –aunque en algunos casos resultan interesantes– nuevamente estuvieron muy lejos de las multiplicadas
necesidades habitacionales presentes en las villas. Por ello, en gran medida,
durante el período se multiplicaron las leyes, decretos y resoluciones particulares atinentes a diferentes problemáticas presentes en villas –desde su
urbanización hasta la provisión de servicios–, lo cual ratificó la legitimidad
y legalidad de los reclamos de sus pobladores pero dispersó las líneas de
intervención y la ejecución de una respuesta integral8.
8
Algunos casos –que no serán analizados en particular– son: la Ley N.º 403/00, que creó el Programa de Planeamiento y Gestión Participativo de la Villa 1-11-14; la Ley N.º 1770/05, que afectó
polígonos a la urbanización de la Villa 20 y modificó el Código de Planeamiento Urbano con
respecto a terrenos afectados a la construcción de viviendas; el Decreto N.º 2136/06, programa
de recuperación de los terrenos de la Reserva Ecológica (afectando a la Villa Rodrigo Bueno); el
Decreto N.º 274/07, Programa de Ayuda de Villa El Cartón y Villa Soldati/AU 7; el Decreto N.º
306/07, contratación del servicio de higiene urbana en las villas de emergencia identificadas como
3, 6, 15, 17, 19 y 20; la Resolución N.º 158/07, contratación del servicio público de higiene
urbana en las villas de emergencia identificadas como 3, 6, 15, 17, 19 y 20; y la Ley N.° 3343/09,
específica sobre la urbanización de la Villa 31-31bis.
378
Entre hechos y derechos
Reflexiones dispersas sobre los actuales procesos
de juridificación y sus contextos
Tate y Vallinder (1995, citados en Sieder et al., 2008: 18) se refieren a la judicialización como “el proceso por el cual los foros de negociación no judicial
y toma de decisiones llegan a ser dominados por normas y procedimientos
cuasi-judiciales (legalistas). Los asuntos que anteriormente se negociaban de
manera informal –o no judicial– gradualmente llegan a estar dominados
por normas legales”. Por otra parte, Azuela define la juridificación como “el
proceso social por el cual las expectativas normativas que se forman [en un
campo determinado] se convierten en enunciados jurídicos para ser incorporados al horizonte cultural de los actores que participan de dicho campo”.
Así, partiendo de la sociología jurídica, “no se propone considerar las normas
en sí mismas, sino que [se] trata de interpretar el sentido que ellas tienen para
los actores sociales” (Azuela, 2006: 13-14).
Retomando ambas reflexiones, y estructurando una posible clasificación de fenómenos diversos pero confluyentes en su vínculo con la arena
jurídica, podemos distinguir –analíticamente– los siguientes procesos:
t Judicialización. Implica directamente a alguna instancia del poder
judicial en una problemática que es usualmente procesada en otro/s
campo/s (y para lo cual, con frecuencia, los actores involucrados efectivamente recurren a otros recursos sociales y políticos en paralelo a los
judiciales). Pueden señalarse dos formas fundamentales en las que se
manifiestan estos procesos: como recursos de control de constitucionalidad y en la apelación a procesos judiciales para la resolución de controversias (Smulovitz, 2008).
t Juridificación. Está asociada con los procesos anteriores (o con su perspectiva como supuesto de base), los cuales se entienden como la traducción
de procesos sociales a la codificación del lenguaje jurídico. Los mismos
son muy frecuentes y tienen implicancias mucho más generales y difusas
que la judicialización. Se puede verificar en dos planos principales: en la
extensión y difusión del discurso de derechos como forma de legitimar aspiraciones sociales y en la conversión de esas aspiraciones y reclamos en normativa.
379
Pablo Vitale
caber al neoconstitucionalismo, corriente que Rodríguez Garavito ubica en
las antípodas del contemporáneo neoliberalismo. Según este autor,
Contextualización de los procesos
Para observar otras facetas de los mencionados procesos de juridificación
y judicialización en villas, cabe detenernos en algunos cambios normativos e institucionales más generales que les dan marco. Fundamentalmente, interesa observar dos procesos interrelacionados, desarrollados durante
las últimas décadas a nivel latinoamericano, y conexos con la reforma del
Estado –de cuño neoliberal–: la estandarización jurídica que se verifica a
nivel internacional y las reformas constitucionales y del poder judicial que
se dan en varios países de la región.
Por un lado, las reformas jurídicas se pueden entender a partir de la
necesidad de agilizar el flujo comercial y financiero a nivel internacional,
lo que exige una homologación jurídica a nivel mundial. A estos procesos
les cabe el concepto de “globalización legal, [esto es] difusión transnacional de normas, instituciones y prácticas legales” (Sieder et al., 2008: 13).
Como plantea Rodríguez Garavito, en este sentido, “las funciones esenciales de los tribunales tienen dos propósitos: deben contribuir a ofrecer
un clima estable de inversión mediante la aplicación de reglas del juego
predecibles y deben garantizar las condiciones de orden público necesarias
para que funcionen los mercados” (Rodríguez Garavito, 2008: 29). En
paralelo, también se abre un amplio espectro de recursos legales para el
reclamo de derechos que irá formando un campo de activismo judicial y
una plataforma de reclamos legitimados normativamente para la acción de
movimientos sociales.
Por otro lado, cabe señalar que la consolidación de los Estados de derecho tras períodos dictatoriales abre una fuerte expectativa –en la población
y en las propias instituciones–, que se intensifica por la introducción de
nuevos derechos a partir de las mencionadas reformas constitucionales que
se suceden en la región9. En alguna medida, esta orientación10 le podría
9
Entre hechos y derechos
“Hubo reformas en Ecuador, en 1978; en Chile y Brasil, en 1989; en Colombia, en 1991; en
el neoconstitucionalismo global, y su concomitante ‘juristocracia’, tiene
raíces históricas en el movimiento de los derechos humanos y se incorporó
a las constituciones con generosas declaraciones de derechos y mecanismos
de control constitucional que proliferaron en toda América Latina desde
los ochenta, es decir, al mismo tiempo que lo hicieron las reformas neoliberales (Rodríguez Garavito, 2008: 18-19).
El nudo problemático que nos interesa destacar, entonces, es el desfase
entre legislación y ejecución –que es también una diferencia entre la producción de leyes y las operatorias–11, lo que da lugar al desplazamiento de
controversias políticas y sociales a la arena jurídica y judicial.
En Argentina, los procesos de judicialización pueden situar su inicio
a fines de la década del cincuenta, en la disputa establecida alrededor de
fondos previsionales y ajustes de jubilaciones que se desarrolló en los tribunales de justicia (Smulovitz, 2008). El punto de quiebre se dio durante
la última dictadura militar, cuando organizaciones y particulares apelaron
a los recursos de hábeas corpus y habeas data, en un intento por revertir la
desaparición física de quienes habían sido secuestrados por el aparato del
Estado. También durante este período, el recurso de amparo interpuesto
por la comisión de demandantes de Villa 31 constituyó un interesante
antecedente para la temática que abordamos, pues impidió la erradicación
total del asentamiento (Oszlak, 1991; Blaustein, 2001).
Como se dijo en el apartado anterior, a partir de la recomposición democrática se verificó un importante refuerzo a la expectativa de la institucionalidad republicana de dar resolución a buena parte de los problemas pendientes. En este sentido, el Juicio a las Juntas que encabezaron la última dictadura
militar renovó –aunque en forma relativamente exigua– la confianza en el
poder judicial (Rinesi et al., 2007). Como último precedente relevante de
Paraguay, en 1992; en Perú y Bolivia, en 1993; en Argentina, Guatemala y Nicaragua, en 1994”
(Gargarella, 2007: 23).
10 Que se podría asociar con la tendencia a la que Gargarella atribuye una “injustificada confianza en
la potencia del derecho para cambiar la realidad” (Gargarella, 2007: 27).
11 Una de cuyas consecuencias manifiestas –pero no la única– es la intervención del poder judicial
como contralor de dicha discrepancia entre la norma sancionada y su sustanciación, es decir, como
forma de rendición de cuentas (accountability) horizontal (O’Donnell, 2008).
380
381
Pablo Vitale
Entre hechos y derechos
judicialización, podemos señalar la enorme cantidad de recursos de amparo
durante 2002 en reclamo de la liberación de ahorros en moneda original,
retenidos a partir de la crisis desatada en diciembre de 2001.
t Judicialización de la protesta. El corte de la autopista Ilia en noviembre
de 2008, en reclamo de la urbanización de la Villa 31-31bis y de la ejecución de obras urgentes, llevó a que una fiscal de la ciudad encauzara
judicialmente, por el mismo, a cinco referentes barriales, quienes fueron
finalmente absueltos. Oportunamente, los vecinos procesados decidieron proseguir con la causa, negándose a reconocer contravención alguna,
frente a la posibilidad de llegar a un acuerdo para evitar el juicio oral.
t Judicialización de problemáticas ambientales. Una de las causas resonantes vinculadas al riesgo ambiental es la que se presenta alrededor del “cementerio de autos” de la Policía Federal, situado en las inmediaciones
de la Villa 20, y que implica la contaminación del suelo y las napas con
plomo, lo que repercute negativamente en la salud de los pobladores
del barrio. Sobre la misma se expidió, en varias oportunidades, el poder judicial local. Asimismo, esta problemática es móvil de frecuentes
protestas organizadas por distintos grupos y referentes de la villa. Otra
causa, con fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de repercusiones mucho más amplias, es la relativa al saneamiento de la cuenca
Matanza-Riachuelo, sobre la que se ubican varias villas afectadas por la
contaminación del afluente e incorporadas a la intervención judicial.
t Judicialización de procesos eleccionarios. Desde 2007, el llamado a elección de representantes de villas –responsabilidad incumplida por el
Ejecutivo local– es objeto de intervenciones judiciales en pos de su
efectivización. Hasta el momento, esta vía judicial ha desarrollado procesos electorales, con un acompañamiento dispar de las organizaciones
territoriales, en las villas 20, 21-24 y Piletones. Actualmente se lleva a
cabo en las villas 31-31bis, 1-11-14 y Fátima.
Algunas facetas de la justicia en las villas de la ciudad
Volvamos, entonces, a los aspectos referidos a las políticas actuales dirigidas hacia las villas de la ciudad, recapitulando los derechos reconocidos
durante las últimas dos décadas a través de la incorporación de pactos y
tratados a la Constitución Nacional en 1994, el Artículo 31 de la CCABA, la Ley 148/00 y leyes específicas sobre villas. También cabe agregar,
como factores relevantes para impulsar los procesos de judicialización y juridificación, las formulaciones de programas estatales y el creciente activismo
judicial que desarrollaron algunas organizaciones no gubernamentales, como
el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Asociación Civil por
la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro por el Derecho a la Vivienda y
Contra los Desalojos (COHRE, por su siglas en inglés).
Estos elementos, asociados al ya abordado crecimiento de la problemática de las villas y la consecuente demanda de las organizaciones de base
territorial, determinaron el surgimiento de los mencionados procesos de
judicialización y juridificación en villas. Sucintamente podríamos distinguir y agrupar algunos casos, sobre los que consignaremos ejemplos, y la
intervención que sostuvieron las organizaciones de base territorial alrededor de los mismos.
Procesos de judicialización
Procesos de juridificación
t Judicialización del acceso a servicios públicos. ACIJ lleva adelante varias
causas judiciales en reclamo del acceso y/o normalización de servicios públicos en villas, tales como provisión de agua, tendido eléctrico, telefonía
o sanidad. Referentes y vecinos constituyen la parte afectada en estas causas y suelen impulsarlas en conjunto con los abogados de dicha ONG.
t Normativa sobre regularización dominial y sobre urbanización de villas. Como ya se mencionó, y con el precedente del Decreto 1001/90,
se sancionaron las leyes N.º 148 (incluyendo a las villas en general),
403/00 (de urbanización de la Villa 1-11-14), 1770/05 (disponiendo
382
383
Pablo Vitale
Entre hechos y derechos
la radicación e integración urbana de la Villa 20) y 3343/09 (relativa
a la urbanización de la Villa 31-31bis). Aunque en todos los casos estas
normativas movilizaron al grueso de las organizaciones y referentes de
las villas en cuestión, la situación política en que se encuentra cada una
es decisiva para determinar las implicancias futuras sobre el territorio
de los procesos abiertos con la sanción de las leyes.
t Incorporación de discursos de derechos entre los referentes y pobladores. A
partir de la profusión de normas que legitiman los reclamos de pobladores y de la intervención activa de algunas ONG y organizaciones
sociales, se pude verificar la incorporación del paradigma de derechos
al discurso público de diferentes actores políticos y sociales, dentro y
fuera de las villas. Esto contrasta, en el caso de los referentes y organizaciones villeras, con la formulación de reclamos en períodos históricos
precedentes. En particular, durante los años setenta, la bibliografía y los
testimonios orales dieron cuenta de una apelación a demandas mucho
menos mediada por el lenguaje jurídico-normativo.
disputa y asumen la expresión de las partes en las controversias desarrolladas
en el ámbito del poder judicial12. Es por esto que existe el riesgo de que las
organizaciones y emergentes expresivos de la problemática territorial sean
reemplazados por actores propios de la arena jurídica que, en el mejor de los
casos, traduzcan al lenguaje del campo las aspiraciones de aquellos.
Según se verifica en varios de los casos señalados, estos procesos también contienen la potencialidad para motorizar reclamos colectivos y contribuir a impulsar la actividad territorial, y con ello, además, influyen en el
campo jurídico y en sus procesos. Asimismo, no es menor la expectativa de
reparación de derechos vulnerados, aunque la accesibilidad y efectivización
de fallos y normativas sea relativa a factores como la coyuntura sociopolítica y la fuerza del sector social que las demanda.
Con respecto a los ámbitos de disputa, priman los espacios superestructurales, instituidos fuera del territorio en el que se emplaza la problemática
en cuestión. En este sentido, la acción de referentes y organizaciones de
villas –cuando es ejercida en forma directa– se desplaza frecuentemente de
su espacio de gestación al ámbito de los poderes legislativo y judicial, con el
riesgo de desterritorializarse. Este conflicto es, también, el que se encuentra
implícito en todo proceso de institucionalización de relaciones sociales y
políticas, en los que –en este caso– se verifica la injerencia del Estado en un
espacio que antes quedaba relativamente fuera de su órbita.
Por eso mismo, sin embargo, la intersección entre territorio y Estado
puede implicar un importante reconocimiento, legitimación y visibilización de aspiraciones colectivas, con fuertes repercusiones territoriales. Tal
puede ser el caso, por ejemplo, de la reciente ley de urbanización de la
Villa 31-31bis, la cual conlleva el impulso de expectativas en el barrio al
articularse a un proceso que se llevaba adelante a partir de la acción de or-
A manera de conclusión: algunas tendencias y tensiones implicadas
En los procesos de juridificación y judicialización se ponen en juego potencialidades y limitaciones. Es necesario, por lo tanto, avanzar en la observación de algunas de las posibles repercusiones de estos procesos, partiendo
de la prevención de que, por su carácter reciente y relativamente poco
documentado, solo presentaremos algunas hipótesis de trabajo a ser desarrolladas y profundizadas en futuras instancias.
Con base en la bibliografía a la que nos hemos referido en los apartados
anteriores, podemos partir por desarrollar tres ejes de aproximación: el
carácter de los procesos asociados a la juridificación y judicialización, los
ámbitos involucrados en los mismos, y la gramática y lenguaje presentes
para el accionar de los sujetos.
En cuanto al carácter de los procesos, fundamentalmente de judicialización, la participación es usualmente restringida, centrada en los especialistas
en el campo. Son los abogados y jueces quienes interpretan los términos de la
384
12 O’Donnell (2008), por otra parte, señala algunas prevenciones generales con respecto a los procesos de judicialización que pueden resultar pertinentes para nuestro caso: la potencial ignorancia de
determinantes económicos y fiscales en los fallos judiciales; el fomento a la generación de coaliciones hostiles a reclamos (por la legitimidad relativa de los fallos, no deliberados ni legislativos); la
redundancia en una demostración de debilidad de la autoridad de poder judicial (por su intrínseca
dificultad para ejecutar fallos y su limitado poder de Policía); el componente paternalista de la
protección judicial de derechos (en caso de sustituir luchas políticas que, históricamente, fueron
las que impulsaron la ampliación y concreción de derechos).
385
Pablo Vitale
Entre hechos y derechos
ganizaciones de base territorial. Aquel efecto también puede verificarse, en
oportunidades, en la propia arena judicial, al constituirse como un ámbito
de confrontación efectiva de partes, incluyendo a sectores de poder en un
espacio en el que, relativamente, se someten a las mismas reglas que quienes
reclaman por el incumplimiento de sus derechos. Esto último, por ejemplo,
se pudo observar en diversas audiencias en las que se pidieron explicaciones
a funcionarios públicos por el incumplimiento en la provisión de servicios.
Finalmente, cabe detenernos en una faceta compleja que –al igual que
las anteriores– amerita un abordaje mucho más profundo que el que se
presenta aquí tentativamente. El lenguaje jurídico se desarrolla a través de
una codificación relativamente hermética, ajena al uso común y propia
de especialistas. Asimismo, el derecho de matriz liberal apela a la individualización de los reclamos –con excepciones con la potencialidad para
ser ampliadas–, lo que es entendido por algunos autores como parte de
la ruptura radical contemporánea con las formas de intercambio social
neocorporativas precedentes. Esto tendería a reforzar una concepción del
ciudadano como “cliente individual”13.
Articuladas a esto último, cabe introducir algunas tensiones implícitas
en el discurso de derechos, en tanto que este puede redundar en expectativas sin correlato concreto y que introduce importantes distorsiones con
respecto a la realidad de la que pretende dar cuenta, pero también en la
medida en que se constituye en un conjunto de herramientas y oportunidades que abre el propio régimen para avanzar en una sustantiva modificación de situaciones adversas. En la actualidad, la formulación de los
reclamos por parte de organizaciones y referentes villeros apela fuertemente al paradigma de derechos, a la normativa vigente y a diversos recursos
institucionales.
En este sentido, será necesario profundizar en las modificaciones en el
lenguaje y la gramática de los conflictos –así como en sus temporalidades–
en la medida en que los mismos se planteen en el propio territorio de/
en disputa o en la arena legal-jurídica (a través de leyes, procedimientos
legislativos y/o jurídicos, etcétera). Las estructuras subjetivas y organizativas de los territorios se constituyen, al mismo tiempo, en condición de
posibilidad y como resultado de estos procesos. Es por eso que cabe preguntarse, como decíamos, por los efectos de ese uso del discurso de derecho. En tanto parte del “lenguaje y gramática del poder”, ¿pueden resultar
indemnes quienes se “someten” a ellos? ¿Estos procesos implican una ciudadanización de quienes ocupan el lugar de demandantes o, más bien, el
sometimiento a las reglas de juego establecidas por quienes tienen el poder?
Cabe, entonces, la advertencia de Azuela, quien afirma que “estamos ante
un proceso social sumamente complejo”, una de cuyas paradojas es que
13
En este sentido, Correa Sutil (2002) sostiene que, en el marco del neoliberalismo, el poder judicial se constituiría en el espacio en el que los “desfavorecidos”
reclaman por los derechos que el ejecutivo viola o incumple, lo que se correspondería con la transferencia de responsabilidades al mercado y la sociedad
civil que caracteriza la etapa.
386
cuando se convierten en normas jurídicas, nuestras expectativas se fortalecen, pero, al mismo tiempo, se transforman, y no siempre en el sentido
que quisiéramos. La juridificación hace posible exigir el uso de la fuerza del
Estado para satisfacer ciertas expectativas, pero, al mismo tiempo, ya que el
derecho no puede reflejar a la sociedad en toda su complejidad, sus normas
generan una drástica simplificación de tales expectativas y, muchas veces,
una profunda distorsión (Azuela, 2006: 92).
Al mismo tiempo, y como plantea Harvey,
en cuanto a las cuestiones de los derechos, la burguesía ha creado tal vorágine de contradicciones sobre la escena mundial que ha abierto inesperadamente varias sendas hacia una política progresista y universalizadora
a escala planetaria. Volver la espalda a dichos universales en esta fase de
nuestra historia, por problemáticos o contaminados que resulten, es volver
la espalda a todo tipo de perspectivas de establecer una acción política
progresista (Harvey, 2003: 116).
Lo que la lucha en la arena jurídica no debería obturar es la constatación
de que las controversias sociales y políticas como las que constituyen
los procesos desarrollados alrededor de la urbanización e integración de
villas se dirimen, en última instancia, en ámbitos que incluyen la dispu387
Pablo Vitale
Entre hechos y derechos
ta legal-normativa, pero que, al mismo tiempo, la exceden largamente.
Quizá a partir de ese reconocimiento, los procesos de juridificación y
judicialización pueden ser apropiados por las organizaciones territoriales
desde sus tensiones constitutivas.
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390
Capítulo V
Visiones panorámicas y
reconocimientos (Parte 1)
Nota introductoria al Capítulo V
Magela Cabrera Arias*
La inclusión social, la informalidad urbana, la producción de vivienda de
interés social y el derecho a la ciudad, aspectos todos vinculados a problemas económico-espaciales y político-sociales (Erazo Espinosa, 2009), son
temas recurrentes en los análisis de los asentamientos urbanos. Esto particularmente en aquellas ciudades de América Latina donde se extiende la
pobreza urbana y la informalidad, fenómeno multidimensional vinculado
a problemas de propiedad del suelo, normas urbanas, calidad y cantidad de
los servicios y condiciones ambientales del lugar del asentamiento (Smolka
y Damasio, 2005).
Las ciudades son sociedades políticas. Consecuentemente, solo iniciativas promovidas por una enérgica voluntad política, desplegada en diversas escalas territoriales, puede revertir las tendencias que han conducido a
construir ciudades caóticas con profundas inequidades sociales y económicas, e irrespetuosas del medio ambiente, para generar una gestión social de
la ciudad fundada en la solidaridad y no en el lucro.
Esto puede ser posible, en primer lugar, si la voluntad política se fundamenta en un análisis riguroso de la realidad, que puntualice los escollos
políticos y jurídicos y se aleje de discursos demagógicos. En segundo lugar,
con el impulso de políticas urbanas que, además de definir estrategias téc-
*
Facultad de Arquitectura de la Universidad de Panamá y Centro de Estudios Latinoamericanos
Justo Arosemena (CELA).
393
Magela Cabrera Arias
Nota introductoria al Capítulo V
nicas acordes con la circunstancias de cada ciudad, estimulen la toma de
conciencia y la voluntad de participación de los pobladores.
Estas y otras reflexiones surgen de la lectura de los ensayos de este capítulo, que emprenden la tarea de explicar la compleja realidad de asentamientos urbanos en Brasil, Colombia, Guatemala y México.
Cíntia Portugal Viana presenta la expulsión de los pobladores de un
asentamiento popular, en la periferia de São Paulo, y señala las dificultades
de ejecutar los instrumentos de gestión urbana plasmados en el Estatuto de
la Ciudad –aprobado en 2001– y en los planos directores de las ciudades,
que autorizan e impulsan la función social de la propiedad.
En efecto, los desafíos para construir ciudades inclusivas son numerosos, y el ensayo de Portugal Viana evidencia que se requiere de mucho
más que instrumentos legales. Son imprescindibles una voluntad política,
para impulsar el consenso, la organización popular, para reivindicar los
derechos al hábitat digno, y el apoyo decidido de los gestores municipales
(Barreto, 2010).
Por otra parte, reprocha con interesantes argumentos la posición de los
intelectuales y de las universidades públicas. Señala cómo estos se mantienen
al margen del debate de la construcción de la ciudad, sin contribuir a la solución de los problemas de la sociedad brasileña, que exhibe una abismal diferencia de poder político entre minorías y mayorías. Declara, además, que los
intelectuales transforman asuntos de índole esencialmente política en problemas técnicos, y evitan enfrentar los privilegios de las clases dominantes,
escabulléndose de sus responsabilidades sociales y permitiendo que los nuevos instrumentos de gestión urbana de Brasil sean solo retórica demagógica.
A continuación, recalca que la concentración de la propiedad de la tierra y la renta derivada de ella son responsables de las injusticias sociales y
de la miseria de la población brasileña; y, por último, concluye que ejecutar
el principio de la función social de la propiedad es una tarea compleja que
requiere un esfuerzo coordinado entre políticos, magistrados y la sociedad
civil para concientizar a la población y rebatir la idea sacralizada del principio de propiedad, vinculándola al ejercicio de su función social.
Por su parte, Lucía Ceballos Ramos reflexiona sobre los retos del Gobierno colombiano en la ejecución de los planes de ordenamiento territo-
rial y en las decisiones que Bogotá debe tomar sobre el suelo, las viviendas
y los servicios de soporte, situación enormemente compleja considerando
que cerca del 54% de la vivienda atañe a desarrollos ilegales localizados en
una periferia urbana con graves deficiencias de infraestructura y servicios
que impiden garantizar condiciones mínimas de habitabilidad.
Con base en ello, reformula el análisis sobre los complejos fenómenos
en torno a la vivienda de interés social en el marco del abandono del Estado colombiano, que ha pasado de ser gestor de vivienda para los más pobres a ser mero regulador del mercado a través de subsidios a la demanda.
El estudio de Ceballos examina situaciones variadas que evidencian las
dificultades que entraña planificar nuevos desarrollos urbanos partiendo de
la disyuntiva de extender o densificar la ciudad, y a la vez recalca la importancia de una gestión pública eficiente y oportuna que logre adelantarse a
los mercados de suelo informales que conllevan elevados costos sociales y
económicos. Asimismo, reflexiona sobre las ventajas de intervenir en los
centros abandonados de la ciudad, reconvirtiéndolos para atender las demandas de vivienda y servicios, y, de esta forma, subsanar los problemas
de accesibilidad, conexión a la ciudad consolidada y transporte colectivo
que afectan a los asentamientos periféricos. Con su reflexión advierte que
no todo es positivo, ya que, a pesar de las ventajas de su localización, los
emprendimientos en las áreas centrales de Bogotá pueden implicar deficiencias de habitabilidad.
Ceballos concluye con la afirmación de que es urgente un cambio en
la política social, para lo cual sugiere una reformulación de las políticas de
vivienda y hace a un lado los argumentos puramente económicos del sector
de la construcción, que consideran la vivienda como una mercancía. Al
contrario, la autora califica la vivienda como un derecho destinado a mejorar efectivamente las condiciones de vida de los más pobres, especialmente
los marginados del mercado.
El caso de un asentamiento deteriorado en la zona central de la ciudad
de Guatemala y su inserción en los procesos de recuperación basados en
mecanismos de integración social son explicados por Ninotchka Matute.
Ella analiza la manera en que los pobladores de La Limonada son estigmatizados por vivir en un asentamiento calificado como zona roja, con graves
394
395
Magela Cabrera Arias
Nota introductoria al Capítulo V
problemas de delincuencia y tráfico de drogas, lo que se suma a otras dificultades tales como viviendas estrechas e insalubres, escasos equipamientos
educativos y alta vulnerabilidad ante los desastres naturales, entre otras.
El artículo explica el proyecto “Corredor Central Aurora Cañas”, que
busca la recuperación urbana en la zona central de la ciudad y pretende
revalorizar aéreas abandonadas, atraer población y atender problemas de
movilidad de los asentamientos periféricos. A su vez, examina el proceso
de renovación urbana basado en mecanismos de integración social que
se ejecutan en el cantón Exposición, cuya área de influencia incluye La
Limonada. La Propuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana impulsa
cuatro ejes estratégicos: educación, deporte, seguridad y cultura, concentrándose en abrir más oportunidades para la población y un mayor acceso a
educación, cultura, empleo y vivienda digna. La intervención en La Limonada, por ende, se centra en fortalecer la cohesión social y la integración
comunitaria que los propios pobladores han construido, transformando
“El Maracaná” –pequeño campo deportivo donde se juega fútbol y que los
vecinos construyeron y cuidan con orgullo– en un complejo polideportivo
que incluya áreas educativas y zonas para la Policía comunitaria.
Por último, Laura Oliva Carillo analiza, en su artículo, las consecuencias de regir el desarrollo urbano a través de un control institucional huérfano de mecanismos de inclusión, y, a la vez, aborda los impactos que
tienen sobre el territorio los procesos de informalidad urbana, al señalar la
complicidad del Estado mexicano en su incesante reproducción. La autora
explica cómo surgió la informalidad urbana en 1976, con la institucionalización de la planeación urbana y la definición de límites urbanos, con
la calificación de los terrenos como urbanizables o no urbanizables. Con
base en ello, reflexiona sobre los resultados de los cambios jurídicos que
modificaron la forma y ubicación de las nuevas urbanizaciones a partir de
1990, lo cual orientó la política de producción de vivienda con respecto
a la demanda del mercado en contraposición a las necesidades reales de
la población. Gracias a esto, exhibe el resultado perverso de la entrega de
créditos para vivienda por parte de instituciones estatales, lo que ha provocado que las empresas promotoras y constructoras conviertan la necesidad
de vivienda en un producto mercantil.
Este estudio señala las incongruencias de la planeación urbana debido
al ineficaz uso del suelo, y además evidencia la fuerza de los propietarios
de la tierra para defender sus intereses privados, a través de prácticas de
corrupción (así han logrado cambios constantes en la normativa de usos
del suelo), con lo que han ocasionado que el problema de la informalidad y
la ausencia de ciudad persistan para un número significativo de mexicanos.
La combinación de un libre acceso al mercado del suelo junto al otorgamiento de créditos para vivienda ha provocado la construcción de enormes
conjuntos de vivienda deficientes, localizados en la periferia, que fracturan
el territorio, asignan nuevos patrones urbanos e imponen problemas de
inseguridad por su lejanía al centro de la ciudad. Los investigadores muestran que, junto a la informalidad urbana auspiciada por el Gobierno, se
mantiene y reproduce la informalidad urbana impulsada por los pobladores que no son sujetos de crédito y que se asientan en suelos agrícolas o valiosos por los servicios ambientales que prestan, lo que perpetúa tendencias
de urbanización inadecuadas.
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397
La informalidad
institucionalizada en México
Laura Carrillo Martínez*
Resumen
La urbanización informal en México no es un tema reciente, este ha sido analizado desde distintos
enfoques, cada uno de ellos nos ofrece respuestas a los cuestionamientos básicos del ¿por qué existe en
el país?, y más aun ¿por qué permanece? Entre las respuestas encontraremos que el tema del mercado
de suelo es el elemento básico que la origina y fomenta, además del tipo de tenencia de la tierra que se
tiene en el país heredado de la revolución mexicana.
Una alternativa de las autoridades para resolver este tipo de urbanización fue la de impulso a
la política de vivienda de interés social, misma que se confronta con lo dispuesto por la planeación
urbana por su localización, esto hoy día representa un constante conflicto urbano, estas se encuentran
básicamente en áreas que fueron consideradas como preservación ecológica o bien para cultivo, superficies que por su condición de áreas no urbanizables mantienen precios de suelo inferiores a los suelos
urbanos. Precisamente en este trabajo hago un comparativo entre la urbanización popular informal y
las unidades habitacionales.
Palabras Clave: informalidad urbana, planeación urbana, nuevas localizaciones irregulares.
Abstract
Informal urbanization in Mexico is not new matter; this has been analyzed from different points of view
which offer answers to basic questions like Why does it exist in the country? And, why does it stay?. As an
answer, we find that the point of land market is the basic element from which it originates and promotes,
besides the type of land tenure you have in the country inherited from the Mexican Revolution.
The authorities´ alternative to solve this type of development was the impetus for the policy of
social housing, which is confronted with the arrangement made by urban planning and its location.
Today, this represents a permanent urban conflict, due to the fact that these houses are basically in
areas that were considered as ecological preservation or crop surfaces. These non-development areas
keep lower prices than those of urban lands.
In this paper, I make a comparison between the popular informal urbanization and the housing
complexes.
Keywords: urban informality, urban planning, new irregular locations.
*
Doctorado en Urbanismo de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y Programa Universitario de Estudios Metropolitanos (PUEM).
399
Laura Carrillo Martínez
Introducción
Al tratar de entender e interpretar el territorio, generalmente nos encontramos con dos categorías de ocupación: la formal y la informal. A este
respecto, hoy en día, en el país nos encontramos ante cambios importantes, específicamente con relación a la informalidad urbana, cuyo comportamiento histórico se ha alterado recientemente por modificaciones constitucionales y una política de vivienda que no considera demandas reales,
sino del mercado del suelo.
Para explicar los acontecimientos actuales y su impacto en el territorio, conviene, en principio, aclarar a qué nos referimos con informalidad
urbana, así como su origen en el contexto mexicano. Eso nos permitirá
identificar los dos tipos de informalidad que existen y que se presentan
aquí como gubernamental y local.
¿Qué es la informalidad urbana?
De acuerdo con Benlliure y Eibenschutz (2009) y Carrillo (2006), son las
urbanizaciones ubicadas en suelo no urbanizable, básicamente conformadas por suelo agrícola, de preservación ecológica y áreas vulnerables.
¿Cuándo surge?
La informalidad urbana surgió como tal cuando se institucionalizó la planeación urbana en 1976, con la definición de límites urbanos urbanizables
y no urbanizables. Esta práctica dejó claro que su intensión no es privar de
ningún tipo de acción urbana, sino proveer de condiciones para que se dé
un equilibrio en el territorio.
Conviene explicar brevemente bajo qué condiciones se determinan estos límites. De manera general, se llevan a cabo estudios previos de edafología y medios físico y urbano (redes de infraestructura y equipamiento),
lo cual permite tener un parámetro en cuanto a las direcciones urbanas
400
La informalidad institucionalizada en México
más adecuadas. Lo que se refiere a lo urbano es lo que evidentemente existe
como traza con servicios básicos. Lo urbanizable, por su parte, son los espacios cercanos a esta misma traza urbana y que no cuentan con obstáculos
físicos que permitan la continuidad urbana con las respectivas redes de
infraestructura. Por último, las zonas no urbanizables son definidas de este
modo por su valor ambiental y agrícola.
Es, precisamente, en esta última categoría donde se han localizado las
informalidades desde su origen hasta el día de hoy. ¿Cómo inició esto?
En México, a partir de 1930 se buscó incrementar la economía nacional, para lo cual las acciones gubernamentales, al menos hasta 1960, se
enfocaron, básicamente, en dos tipos de acciones. La primera de ellas fue
incorporar, distribuir y regular el campo mexicano para los grupos ejidales
y comunales1, lo cual se efectuó como acciones pendientes resultantes de la
Revolución Mexicana. La segunda prioridad, evidentemente, fue la industrial. Entre 1930 y 1960, en el país se generaron grandes concentraciones
urbanas, al no considerar el impacto inmediato en el territorio de ambas
prioridades gubernamentales y de la fuerte atracción de población que ellas
provocarían. El fenómeno fue mayor en las ciudades industriales como
México, Guadalajara y Monterrey, hoy en día las zonas metropolitanas más
importantes del país (Montaño, 1985).
De 1970 a 1980, período en que se institucionalizó la planeación urbana, se analizó la complejidad de las urbes y se tomaron medidas al respecto.
Por un lado, se consideró por primera vez la opción de la regularización de
la tenencia de la tierra de las colonias proletarias asentadas en las cercanías
de las industrias. Como segunda opción, se consideró la expropiación de
suelo para considerarlo urbanizable. La Comisión para la Regularización
de la Tenencia de la Tierra (CORETT) se hizo cargo de la primera opción,
en tanto que la segunda correspondió al Instituto de Acción Urbana e Integración Social (AURIS).
Desafortunadamente, este tipo de instituciones no coincidieron en sus
propósitos y acciones debido a la intervención directa de los propietarios
de la tierra (ejidatarios y comuneros), quienes hasta el día de hoy controlan
1
Ejidatarios y comuneros: grupos agrarios propietarios de los suelos conformados de acuerdo a la Ley
Agraria.
401
Laura Carrillo Martínez
La informalidad institucionalizada en México
el suelo (Azuela, 1999). Las clasificaciones que hace la planeación urbana no
coincidieron con el interés privado de estos grupos, lo cual impidió que se
lleve a cabo el objetivo de AURIS. A partir de 1980, únicamente CORETT
funcionó como instancia encargada de la regularización de la tierra; las informalidades urbanas se incrementaron continuamente de manera un tanto
clandestina hasta 1990 (ver Gráfico N.° 1).
de ocupación que existieron en el país desde 1950 a 1990 (ver tablas N.° 1,
N.° 2 y N.° 3).
Gráfico N.º 1
Origen de la informalidad urbana
Tabla N.º 1
Procesos de poblamiento década 1950-1960
1950
1955
1960 1965 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Características del
asentamiento
Datos
generales
Tamaño del
asentamiento
Localización
Centro
Centro
Forma de
tenencia
Tenencia
original
Ejido
Propiedad privada
Ejido
Uso de
suelo
Uso de Suelo
original
Habitacional
Superficie
del lote
Lote tipo
100200
150
150
m
m
m2
CP
CP
Testamento
2
2
Eventos
1ª compra
Modos de
ocupación
2ª compra
Herencia
Invasión
Amigos/
familiares
Forma de
promoción Comisario
ejidal
Fuente: elaboración propia
Las informalidades urbanas que se generaron hasta 1970 mantienen una
lógica en cuanto al proceso de ocupación que ya podemos reconocer como
histórica en el país. Según esta, el propietario del suelo tiene una participación directa y, por ende, recibe beneficios inmediatos. También son
los mismos habitantes quienes se encargan de apropiarse de su espacio,
de tal manera que tenga posibilidades de ser habitable. En el “Estudio de
mercado formal e informal de suelo” (análisis de ocho ciudades, realizado
por la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, específicamente en el Programa Universitario de Estudios Metropolitanos – PUEM) se
analizaron procesos de poblamiento popular por décadas, los cuales son
pertinentes para este artículo, pues ejemplifican la forma o los mecanismos
402
Forma de
compra
Documentos
para la
adquisición
Construcción
viviendas
Períodos /M2 Desde la compra hasta la actualidad
Infraestructura,
servicios
y equipamientos
Introducción
de infraestructuras
Informales: los propios
vecinos
Formal: las
autoridades
Construcción
Sin equipamiento
de equipamientos
Formal:
las autoridades
Regularización
Proceso de
regularización
Comenzaron con la gestión
Cambio
de uso del
suelo
Cambio de
uso
de suelo
Habitacional alta
densidad
Fuente: Estudio Mercado de Suelo formal e informal, análisis de ocho ciudades. México.
403
Laura Carrillo Martínez
La informalidad institucionalizada en México
Tabla N.º 2
Procesos de poblamiento (1970)
Tabla N.º 3
Procesos de poblamiento (1990)
1970
1975
1980
1985 1990 1995 2000 2005
2007
Características del asentamiento
Datos
generales
1990
Tamaño del
asentamiento
Datos generales
Localización
Forma de
tenencia
Tenencia original Ejido
Uso del suelo
Uso de suelo
original
Agrícola
Superficie del
lote
Lote tipo
250 m2
Propiedad
privada
60 m2
100
m2
Tenencia original
Federal
Uso de suelo original
No urbanizable
Superficie del lote
Lote tipo
200 m2
150
m2
69,9 m2
150
m2
200
m2
1ª compra
2ª compra
Modos de ocupación
2ª compra
Herencia
3ª compra
Herencia
Invasión
Renta
Amigos/
familiares
Forma de
promoción
Comisario ejidal
Amigos / familiares
Partidos políticos
Inmob. ejidal
Documentos
utilizados para la
Forma de compra adquisición
CP
Construcción
viviendas
Períodos /M2
Desde la compra hasta la actualidad
Cosntrucción de viviendas Períodos
Introducción de
infraestructuras
Informales: los propios
vecinos
equipamientos
Construcción de
equipamientos
Sin equipamiento
Introducción de infraesInfraestructura, servicios y tructuras
equipamientos
Construcción de
equipamientos
Regularización
Proceso de
regularización
AV
CP
Forma de compra
CD
Formal: las autoridades
servicios y
En proceso
Habitacional varias densidades
Cambio de uso
del suelo
2007
Eventos
100 m2
Invasión
Infraestructura
2005
Localización
Uso del suelo
1ª compra
Forma de
promoción
2000
Tamaño del asentamiento
Forma de tenencia
Eventos
Modos de
ocupación
1995
Características del AHÍ
Cambio de uso
de suelo
Fuente: Estudio Mercado de Suelo formal e informal, análisis de ocho ciudades. México.
404
Documentos utilizados para
la adquisición
CP
AV
CP
AV
de 1 mes 5 años
No son regulares y aún no tienen
Sin equipamiento
Regularización
Proceso de regularización
Cambio de uso del suelo
Cambio de uso de suelo
En proceso
HBD
Fuente: Estudio Mercado de Suelo formal e informal, análisis de ocho ciudades. México.
Cada proceso da cuenta de que el “círculo vicioso de la informalidad” (Iracheta y Smolka, 2000) no se interrumpe, y aunque sea costoso para la
población, también implica su única posibilidad de obtener el bien de la
vivienda. Los propietarios del suelo son quienes determinan los rumbos y
las formas de urbanización (Azuela, 1997).
405
Laura Carrillo Martínez
Evolución y permanencia de la informalidad urbana
Hasta 1990, la informalidad urbana continuaba con el mismo mecanismo
de ocupación del territorio, pero posteriormente se llevaron a cabo cambios jurídicos importantes que implicaron modificaciones en la forma y
ubicación de las nuevas urbanizaciones. Estos cambios tuvieron que ver
con los intereses políticos y económicos de los sexenios de Carlos Salinas
de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000),
quienes básicamente le apostaron a una política de producción de vivienda
que obedecía a una demanda del mercado y no a la real. También se modificó el Artículo 27 constitucional, que tenía la facultad de organizar a
los ejidatarios y comuneros en función de incrementar la productividad
agrícola nacional. El cambio implicó la posibilidad de incorporarse al
mercado de suelo de manera abierta y con intereses privados sobre los
públicos.
Al impulsar la política de vivienda, se pretendía que la informalidad
urbana disminuyera. Esto fue, además de imposible, el factor que impulsó
una nueva modalidad de informalidad. Primero, las instancias que ofrecían
créditos para la vivienda, como el Fondo Nacional de Vivienda para los
Trabajadores (INFONAVIT) y el Fondo de la Vivienda para Trabajadores
al Servicio del Estado (FOVISSTE), otorgaron un sinfín de créditos, lo
que provocó, inmediatamente, que empresas promotoras y constructoras
intervinieran constantemente; así, la necesidad básica de vivienda se volvió un producto que el mercado intercambia con frecuencia. Benlliure y
Eibenschutz (2009) definen este período como el del “Estado facilitador”,
puesto que en 1993 se otorgaron 130 mil créditos para vivienda nueva,
cifra que en 2000 se elevó a 320 mil. De acuerdo a los últimos datos, en
2008 esta cifra se incrementó a 630 mil. Las constataciones que hacen los
especialistas al respecto son las siguientes.
t La consolidación de la modernización de las principales instituciones
otorgantes de hipotecas (INFONAVIT, FOVISSSTE y Sociedad Hipotecaria Nacional), que perfeccionó el esquema de subcuentas individuales y mejoró la eficiencia en el otorgamiento de los créditos.
406
La informalidad institucionalizada en México
t La creación y fortalecimiento de las sociedades financieras especializadas en hipotecas inmobiliarias (SOFOLES) como motores del financiamiento a la producción de vivienda y el regreso de la banca privada
al mercado de créditos puente e hipotecarios, después de su retiro en
1995.
t La estabilidad macroeconómica que permitió el descenso de las tasas
de interés para los créditos hipotecarios (de casi un 40% a tasas cercanas al 11% para los años 2007 y 2008), lo que significó un incremento en la capacidad de compra de la población no derecho-habiente del
INFONAVIT y el FOVISSSTE.
t La modernización y el crecimiento de la capacidad de financiamiento y
producción de las empresas privadas desarrolladoras de vivienda (Benlliure y Eibenschutz, 2009: 95)
Esta solución puede parecer la adecuada a las demandas de vivienda, pero
en el fondo no es más que una serie de acciones que benefician a pocos y
dejan, nuevamente, a una gran mayoría desamparada, puesto que para poder
tener acceso a este tipo de créditos se debe laborar en una empresa (empleo
fijo), siendo la informalidad laboral el ámbito de trabajo de la mayor parte
de personas en México. Toda esta población queda fuera de los supuestos
beneficios de esta política. Otro aspecto importante es que, aun cuando una
proporción mínima de la población adquiere una vivienda en este mercado,
en poco tiempo se hace evidente que su inversión y deuda –de hasta veinte
años– no es adecuada. Esto es lo que comentan los habitantes de una unidad
habitacional en Chicoloapán, municipio del estado de México:
Tenemos la casa gracias al crédito de mi hija, pero aquí todo se descompone. Llamamos para que vengan y nos dicen que estas casas están hechas en
serie. Yo les respondo diciendo que ojalá estuvieran hechas en serio. […]
Aquí estamos alejados de todo. No tenemos comercios. Hay transporte,
pero está lejos y tenemos que caminar. Además, cuando llueve, del cerro
viene mucho lodo; nos hemos inundado y las autoridades no hacen nada.
[…] No estamos muy seguros aquí, y todavía nos falta por pagar mucho
(Carrillo, 2006: 31-35).
407
Laura Carrillo Martínez
El hecho de estar alejados de los centros urbanos no solo implica el incremento en los costos del transporte y del tiempo invertido en los viajes
cotidianos al trabajo, y a los centros de educación y salud, sino también la
carencia de servicios y equipamientos que se concentran en las ciudades a
lo largo del tiempo.
Recuperando un poco la intensión del artículo –donde la producción
de vivienda no se presenta como una posibilidad urbana sino como parte
de una informalidad–, conviene enfatizar este último párrafo de la informante. Al sentirse alejada de la urbanización, ella se siente insegura. Estas
viviendas tienen una localización periférica que sobrepasa a los asentamientos humanos informales que en décadas anteriores eran los que, en su
mayoría, ocupaban el suelo no urbanizable. Ahora estas unidades habitacionales fracturan el territorio e imponen nuevos patrones y tendencias de
urbanización al instalarse.
Para observar esto, veamos, como ejemplo, el caso de la ciudad de Mérida, en México, a través de los mapas de localización de nuevos fraccionamientos y de localización de los asentamientos humanos informales.
La informalidad institucionalizada en México
Fotografías N.º 1 y 2
Unidades de vivienda de asentamientos humanos informales en Mérida (México)
Fuente: Benlliure y Eibenschutz (2009)
408
409
Laura Carrillo Martínez
La informalidad institucionalizada en México
Mapa N.º 1
Localización de fraccionamientos en Mérida (México)
La oportunidad de tener dos imágenes del mismo lugar –en este caso Mérida–, nos permite identificar ambas formas de urbanización, las mismas
que, paradójicamente, nos muestran cómo, en la actualidad, el territorio mexicano, lejos de acabar con la informalidad, la secunda y fortalece.
Morales (2005) reconoce que esto se debe únicamente a la libertad que
tiene el mercado del suelo y al tipo de créditos que se han dado en el país.
Al ofrecer posibilidades para la adquisición de una vivienda por parte del
FOVISSTE y el INFONAVIT, el desarrollador busca suelo lo más lejos
de la traza urbana de acuerdo a la lógica del mercado, pues mientras más
cerca de la urbanización más caro es. El precio del suelo alejado (suelo no
urbanizable) es mucho menor, y allí se construyen viviendas deficientes, en
masa, dentro de conjuntos amurallados (ver Mapa N.º 3). En resumen, la
localización de estos asentamientos como parte de la oferta “formal” responde exclusivamente a los precios del suelo, el cual puede ser adquirido
solamente si no rebasa los límites de las condiciones del crédito institucional, garantizando ganancias significativas al desarrollador y a los grupos
de ejidatarios y comuneros. Así es como tenemos dos informalidades en
el territorio nacional, a las que he decidido llamar la institucionalizada
gubernamental y la institucionalizada desde el saber local.
Fuente: Benlliure y Eibenschutz (2009)
Mapa N.º 2
Localización de asentamientos humanos informales en Mérida (México)
Mapa N.º 3
Villas del oriente de Mérida (México)
Fuente: Benlliure y Eibenschutz (2009)
Fuente: Eibenschutz y Goya (2009)
410
411
Laura Carrillo Martínez
A partir del panorama anterior, es necesario reconocer que ninguna de las
dos formas ofrece resultados aceptables para la convivencia humana, y que
ninguna resuelve el problema central de la informalidad y de la ausencia
de ciudad, entendido esto como la falta de visión de un futuro sustentable
en sus dimensiones física, social y económica que ofrezca condiciones para
una convivencia equitativa y oportunidades para una mejor calidad de vida
para la población mayoritaria.
El principal problema urbano, entonces, no está solo en la forma de
ocupar el territorio, sino en cómo solucionar las deficiencias estructurales
sociales, económicas y ambientales que se generan cuando se llevan a cabo
este tipo de políticas habitacionales, que no solo afectan al habitante de las
unidades habitacionales u asentamientos informales, sino a la población
en general.
Mapa N.º 4
Municipio Mineral de la Reforma (zona metropolitana de Pachuca)
La informalidad institucionalizada en México
Reflexiones finales
Ámbito gubernamental
Considerar, ante lo que se ha presentado aquí, que no hay respuesta gubernamental es incorrecto. Lo que queda claro es que lo hecho hasta ahora
no es suficiente, porque no hay alternativas desde el origen del problema
catalogado como “suelo urbanizable”.
La política de vivienda actual pudo ser conveniente, pero la distancia
del centro urbano violenta las áreas naturales y de producción agrícola
necesarias para el país; con lo que no se ofrece una posibilidad de resolver
problemas de informalidad urbana, sino que se la incrementa y se ofrece
oportunidades a los desarrolladores, quienes han tomado el control urbano
de manera voraz.
Las contradicciones existentes entre quienes tienen participación directa en el territorio desde el ámbito gubernamental han sido un elemento
clave para quienes son propietarios del suelo y, actualmente, desarrolladores. Esto ha impulsado el libre mercado de suelo y la nula participación de
instrumentos urbanos. La incongruencia de la planeación urbana con la
realidad en cuanto a sus usos de suelo se confronta cotidianamente con los
intereses privados de los propietarios de la tierra y con las prácticas corruptas que constantemente permiten cambios de usos de suelo.
La demanda de vivienda de la población en general no termina de ser
atendida. Se ofrecen alternativas poco viables en ambos casos –suelo agrícola y vivienda económica–, lo cual incrementa el número de viviendas en
unidades habitacionales deshabitadas. Paradójicamente, esto no ocurre en
los asentamientos humanos donde existe hacinamiento.
Ámbito social y cultural
En este momento, los habitantes consideran que su única posibilidad de
tener un lugar donde habitar es a partir de la informalidad urbana local,
pues se sienten seguros en este ámbito: se apropian de su espacio, lo mo-
Fuente: Eibenschutz y Goya (2009)
412
413
Laura Carrillo Martínez
La informalidad institucionalizada en México
difican y se saben parte de un contexto urbano. Sin embargo, las viviendas
de los conjuntos habitacionales dejan de ser una inversión atractiva para el
habitante en poco tiempo, pues se vuelven costosas por su lejanía, peligrosas por la cercanía a áreas montañosas, vulnerables y de derrumbes.
Existe también una frágil convicción ambiental, lo que permite constantemente que se acepten asentamientos o urbanizaciones de ambos tipos
en suelos valiosos por los servicios ambientales que prestan.
Al ser exclusiva, la política de vivienda deja fuera a la población carente
de un empleo estable. En las condiciones actuales del país, esto representa a
la mayoría –que se empela en el sector informal–, por lo que su única posibilidad es la informidad local, que reproduce entre los pobladores comportamientos y actitudes constantes que hasta el día de hoy han conformado
una estructura paralela a la jurídica y normativa. Se trata, pues, de una
informalidad urbana institucionalizada.
El precio de la vivienda que paga el habitante de la unidad habitacional
es exclusivamente el que impone el mercado, mientras que el precio de la
vivienda en el asentamiento humano corresponde al proceso de urbanización (y aun así es menor).
Gráfico N.º 2
Comparativa entre una vivienda de un conjunto habitacional promedio en 2007
y un asentamiento humano informal con y sin regularización
Ámbito económico
La inversión económica y de tiempo que implica una vivienda en la informalidad local se convierte en una estrecha relación social. A diferencia
de la inversión de una vivienda en una unidad habitacional, el habitante
se cuestiona con respecto a su inversión y tiende a privatizar su conjunto
evitando el contacto externo.
La inversión final de los habitantes en su vivienda no es del todo distinta. Para los locales, el proceso es infinito pero satisfactorio, en tanto
que los gubernamentales (unidad habitacional) tienen períodos de pago
establecidos y se tiene que invertir para mejorar el bien (ver Gráfico N.º 3).
El precio del suelo es más económico para los desarrolladores porque
adquieren áreas periféricas, como ya hemos visto en el caso de Mérida. Para
los asentamientos humanos que adquieren suelo cerca de la traza urbana,
este se incrementa considerablemente. En los términos de la planeación
urbana, la vivienda económica se localiza en suelo no urbanizable, en tanto
que los asentamientos regularizados y no regularizados ocupan suelo no
urbanizable pero cercano a la traza urbana, lo que implica menos costos de
infraestructura y servicios.
414
Fuente: Benlliure y Eibenschutz (2009)
415
Laura Carrillo Martínez
Bibliografía
Azuela, Antonio (1997). “Evolución de las políticas de regularización”. En
El acceso de los pobres al suelo urbano, Antonio Azuela y Tomas François
(Coords.). México DF: UNAM.
–––––––– (1999). La ciudad, la propiedad privada y el derecho. México DF:
El Colegio de México.
Benlliure, Pablo y Roberto Eibenschutz (2009). Costos y beneficios de los
mercados formal e informal de suelo para familias con bajos ingresos. México DF: Porrúa.
Carrillo, Laura (2006). “Planeación urbana y poblamiento en zonas de preservación ecológica en Chicoloapán y Los Reyes de la Paz, estado de México”. Tesis de Maestría, Universidad Nacional Autónoma de México.
Eibenschutz, Roberto y Carlos Goya (2009). Estudio de la integración urbana y social en la expansión reciente de las ciudades en México, 1996-2000.
México DF: Porrúa.
Iracheta, Antonio y Martim Smolka (2000). “Movilizing land value increments to provide serviced land for the poor”. En Los pobres de la ciudad
y la tierra, Antonio Iracheta y Martim Smolka (Coords.). México DF:
Lincoln Institute of Land Policy / El Colegio Mexiquense.
Montaño, Jorge (1985). Los pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos. México DF: XXI.
Morales, Carlos (2005). Políticas de suelo urbano, accesibilidad a los pobres y
recuperación de plusvalías. México: UNAM.
El problema de la vivienda,
la renovación y la expansión
urbana en Bogotá
Olga Lucía Ceballos Ramos*
Resumen
En Colombia, la política de vivienda tuvo un cambio radical a partir de la expedición de
la Ley 3ª de 1991. A partir de eso, el Estado colombiano cambió su rol de promotor de
vivienda para pasar a ser un regulador de su mercado mediante el otorgamiento de subsidio
a la demanda. Las instituciones encargadas de la promoción estatal de vivienda, como el
Instituto de Crédito Territorial –la entidad más destacada en el campo con una amplia
trayectoria cercana a los cincuenta años–, fueron liquidadas para dar paso al nuevo sistema.
En el presente documento se expone una reflexión sobre lo que este cambio de política ha
generado durante su vigencia, especialmente en Bogotá, capital política del país.
Palabras clave: vivienda de interés social, renovación urbana, expansión urbana.
Abstract
In Colombia, housing policy had a radical change since the proclamation of the 3rd Law
of 1991. From then on, the Colombian State changed its role as a housing promoter to
become a regulator of its market through the granting of a demand subsidy. The institutions charged with state promotion of housing, as the Institute of Territorial Credit –the
most salient institution in the field with a vast trajectory nearing fifty years- were liquidated
to instate the new system. In the present document I present a reflection upon what this
change in policy has generated during its enforcement, especially in Bogota, the political
capital of the country.
Keywords: social interest housing, urban renovation, urban expansion.
*
416
Instituto Javeriano de Vivienda y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá.
417
Olga Lucía Ceballos Ramos
Introducción
La acción habitacional del Estado colombiano cambió de manera drástica
en el año 1991, cuando su rol como promotor de vivienda se desmontó,
para pasar a ser administrador del sistema de subsidio a la demanda. Este
cambio se definió mediante la promulgación de la Ley 3ª de 1991, con lo
cual se dio fin a una experiencia de más de cincuenta años de importante
reflexión teórica sobre la atención al problema de la vivienda, especialmente para la población de bajos ingresos. Asimismo, desmontó en su totalidad
un sistema y sus instituciones, sobre lo cual es pertinente reflexionar, en
espacial respecto a cuáles han sido las repercusiones reales en términos de
atención efectiva del déficit de vivienda.
Desde el cambio de política referido, la definición adoptada para la vivienda de interés social se ha basado en su precio comercial como aquella
que tiene un valor de hasta 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes
(SMMLV) –aproximadamente 35 mil dólares americanos–, y para la cual
se otorga un subsidio a la demanda para hogares que devenguen ingresos
de hasta cuatro SMMLV (aproximadamente mil dólares), siendo mayor el
monto del subsidio en cuanto menor sea el ingreso. Para que un hogar pueda acceder a una solución de vivienda nueva, además del requisito referido,
debe tener capacidad de ahorro para solicitar un crédito hipotecario para
pagar el valor de su vivienda1. Por otra parte, también se definió un subsidio
dirigido al mejoramiento de las viviendas producidas en desarrollos al margen del planeamiento urbano en tanto ya estén debidamente legalizados.
Este cambio en la política estatal de vivienda tuvo como objetivo mejorar el
desempeño del Estado en cuanto a la atención del déficit habitacional, por
cuanto se consideraba que el anterior sistema adolecía de problemas de focalización de los recursos, baja eficacia y alta corrupción, entre otras críticas.
Después de este cambio, en 1997, en Colombia, se expidió la Ley de
Desarrollo Territorial (República de Colombia, 1997), en la cual se rescató
la función pública del urbanismo, a la vez que se propendió a lograr la
1
Cabe señalar que la política se centra principalmente en la producción de vivienda para tenencia
en propiedad, sin considerar otras alternativas de tenencia que posibiliten la atención de la demanda de los más pobres, como lo sería la vivienda en alquiler.
418
El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá
complementariedad entre el planeamiento físico y el socioeconómico en
los municipios del país. Se estipularon tres principios rectores: la función
social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre
el particular, y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Estos
principios se apuntalaron mediante la promulgación y adopción de los denominados “planes de ordenamiento territorial”, que tienen una vigencia
de diez años (lo cual supone que al menos tres administraciones sucesivas
de las ciudades deben mantener la continuidad de lo dispuesto). Un tema
obligado en los planes de ordenamiento territorial de cada municipio es la
definición de la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas
de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, lo
cual incluirá directrices y parámetros para la localización, en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda
de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes
instrumentos de gestión, así como los mecanismos para la reubicación de
los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud
e integridad de sus habitantes, más una estrategia para su transformación y
para evitar su nueva ocupación (Artículo 13, numeral 5).
Este año se cumplen veinte años del cambio en la política de vivienda
y 14 de la adopción de los nuevos parámetros para el desarrollo territorial.
Sin embargo, según los datos estadísticos disponibles, no se ha logrado
la eficiencia pretendida. El problema continúa para los más pobres por
cuanto, al no tener un vínculo formal con la economía ni ingresos estables,
no pueden acceder a un crédito hipotecario y, por ende, tampoco a una
vivienda para tenencia en propiedad. El análisis de los resultados del censo
de población de 2005 (DANE) realizado por el Centro de Estudios de la
Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional (CENAC) encontró que
el déficit habitacional ha disminuido en 17,4% en comparación con los
datos censales de 1993. Este resultado, en un período de doce años, indicaría una reducción histórica anual de 1,5%, lo que implica la de necesidad
de un tiempo equivalente a 25 años, al mismo ritmo, para reducir el déficit
actual, que asciende a 3 828 000 hogares (CENAC, 2007).
En el caso de la ciudad de Bogotá, varias evidencias indican que la nueva política estatal de vivienda tampoco ha sido exitosa (Cuervo y Jaramillo,
419
Olga Lucía Ceballos Ramos
2009), y se ha continuado una extensión no controlada del territorio con
consecuencias negativas por los altos costos que supone la regularización
de los desarrollos así producidos. Sumada a lo anterior, se tiene la preocupación ante el agotamiento de tierras urbanizables en la ciudad. De conformidad con los datos disponibles en 2003, el Observatorio de Precios del
Suelo del entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital
(DAPD) (hoy Secretaría Distrital de Planeación – SDP) estimaba un total
de 7 421 hectáreas de suelo libre, que en 99,5% de los casos correspondían
a predios con un área de menos de tres hectáreas, equivalentes al 23,6% del
total del suelo libre, seguido por el rango de predios con áreas entre diez
y treinta hectáreas, que corresponden al 17,6% del área total; y solamente
dos predios con un área superior a 300 hectáreas y que representan el 7,6%
del área libre de la ciudad (DAPD, 2005). Sin embargo, en una entrevista
a comienzos de este año, la directora de la entidad mencionada, María
Camila Uribe, aseguró que quedan 4 567,5 hectáreas por desarrollar (Revista Cambio, 13 enero 2010). Dadas las condiciones de localización y el
tamaño de los predios por desarrollar, se considera que el suelo disponible
para vivienda de interés social es muy reducido e insuficiente para el ritmo de producción que debe desarrollarse en la ciudad. La administración,
entonces, se debate entre la expansión del territorio y la “redensificación”
urbana en áreas deterioradas en el centro de la ciudad, como alternativas de
generación del suelo demandado para la construcción de vivienda.
En este artículo, se parte de considerar esta problemática, común a las
principales ciudades latinoamericanas como resultado de la fuerte presión
generada por el aumento de su población, lo cual conlleva a sus gobiernos
a decidir, obligadamente, cuál es el suelo que ocuparán los nuevos habitantes, en cuáles viviendas y con cuáles servicios de soporte para la vida
urbana. Todo ello se revisará para el caso de Bogotá. La reflexión propuesta
se basa, principalmente, en los resultados de investigaciones realizadas en el
Instituto Javeriano de Vivienda y Urbanismo, específicamente de su grupo
de investigación Calidad y Habitabilidad de la Vivienda, el cual ha centrado su reflexión en la producción de vivienda de bajo costo.
El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá
Extender o densificar: ¿qué es lo adecuado cuando el aumento
de la población demanda producción de vivienda?
En la actualidad, Bogotá se debate respecto a cómo atender la creciente
demanda de vivienda, especialmente la de menor costo, debido al constante aumento de su población. Según el último censo, esta se acerca a
los siete millones de habitantes, con un déficit de vivienda de 367 964
unidades (282 495 de déficit cuantitativo y 85 460 de déficit cualitativo)
(DANE, 2005). Los análisis de la Cámara Nacional de la Construcción
(CAMACOL) indican que, entre los años 1993 y 2005, se construyeron
un total de 817 mil viviendas, de las cuales 377 mil son de producción formal, lo que indica que cerca del 54% de la vivienda ofertada corresponde
a desarrollos ilegales2. La falta de acción oportuna por parte del Estado ha
permitido que el mercado informal se anticipe, con las consecuentes ineficiencias en términos tanto económicos como urbanísticos. Esta situación
ha conducido a la producción de una periferia urbana deficitaria con graves problemas para la vida de los ciudadanos que la habitan. Sin embargo,
no se puede desconocer que esta ha sido la única alternativa con la que han
contado los más pobres para acceder a una solución, así sea precaria, a su
problema de alojamiento. El alto precio del suelo en la ciudad consolidada
dificulta el desarrollo de proyectos de vivienda de bajo costo –estrato donde se concentra el mayor nivel del déficit– dado que impacta de manera
negativa en el valor final de la vivienda.
En el nuevo esquema de actuación estatal para la atención del déficit
habitacional, el mercado no garantiza condiciones mínimas de habitabilidad, pues no se exige el cumplimiento de unas condiciones básicas a los
productores de vivienda. Es así como los demandantes no encuentran una
solución adecuada a sus necesidades en términos de habitabilidad en el
mercado formal, y menos aun en el informal. La localización distante y
con problemas de conectividad con la ciudad consolidada dificulta el acceso de los residentes de los nuevos desarrollos a los diversos servicios que
ofrece la ciudad, al igual que a los lugares de trabajo. La ausencia general de
2
420
Presentación en Mesa VIS de Diego Echeverry Campos, septiembre de 2009, con información
basada en el análisis de los datos de los censos DANE 1993-2005.
421
Olga Lucía Ceballos Ramos
El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá
una reglamentación de los mínimos exigibles para el desarrollo de viviendas adecuadas conlleva a que, adicionalmente, los residentes deban vivir en
espacios que no atienden satisfactoriamente sus necesidades habitacionales3. Ante estas limitaciones, son ellos quienes terminan “complementando” su vivienda, cuando la compran en el mercado formal, con deficiencias
técnicas y espaciales que van en detrimento de su calidad de vida. Así, se
tiene que el hacinamiento, los problemas de ventilación e iluminación de
los espacios y de inseguridad antisísmica, etc. no se superan. En la vivienda
comprada en el mercado informal, la situación es aun más grave, inclusive
en los casos que han recibido subsidio estatal para mejorar las condiciones
de habitabilidad (Ceballos y Tarchópulos, 2003).
El patrón dominante del crecimiento de la ciudad durante el siglo XX
fue la adición de fragmentos sin un tamaño mínimo que garantizara la
generación de los soportes básicos para la vivienda, por cuanto esto no
estaba previsto en la planeación de la ciudad. Esta característica estuvo
presente tanto en los desarrollos ajustados a las normas urbanas como en
los que se hicieron al margen de las mismas. En ambos casos, los promotores buscaban un fin común: la obtención de la máxima rentabilidad,
en la gestión ajustada a las normas, mediante un uso permitido de altas
densidades y por medio de la ausencia de espacios públicos (Ceballos y
Tarchópulos, 2005).
Un cambio de esta deficiencia se ha pretendido en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), adoptado en el año 2000, a partir del cual
se empezó a exigir un área mínima de veinte hectáreas para los nuevos
desarrollos en la periferia urbana. No obstante, cabe señalar que los efectos
concretos del cambio introducido por el POT para el desarrollo de la periferia están por evaluarse, aun cuando es evidente que es difícil superar un
déficit acumulado tan alto de equipamientos y zonas verdes.
Paradójicamente, de manera simultánea a lo que sucede en la periferia urbana de Bogotá, su área central ha afrontado deterioro y abandono,
fenómeno común en las ciudades latinoamericanas (Carrión, 2001). Los
cambios abruptos en la estructura de los usos del suelo, con la entrada
arrolladora de los usos comerciales, ha terminado por desplazar el uso residencial. Así, las edificaciones destinadas inicialmente para vivienda ahora
tienen otro uso que, al no contar con las condiciones necesarias para su
adecuado funcionamiento, ha conllevado a procesos de deterioro. Se pueden identificar numerosos sectores abandonados o simplemente retomados por grupos sociales de muy bajos ingresos, incluso por la indigencia,
quienes son sometidos a condiciones de vida deplorables en una oferta de
alojamiento sin ningún respeto a la condición humana (Sánchez y Tarchópulos, 1997; Ceballos et al., 2003).
Con todo esto, se plantea la siguiente pregunta: ¿qué debe hacer la
administración distrital ante esta problemática? Las intervenciones en el
territorio urbano tienen una complejidad importante, pues si bien pueden beneficiar a un sector de la población, también pueden afectar negativamente a otro. La extensión de la ciudad exige varias condiciones:
disponibilidad de suelo, extensión de infraestructura, atención privilegiada al tema del transporte colectivo, buenas condiciones de accesibilidad y
conectividad con la ciudad consolidada, entre otros, lo que demanda un
manejo cuidadoso para lograr que los residentes no queden sometidos a la
marginalidad. Esto requiere una actuación pública eficiente y oportuna,
por cuanto la demora en la toma de decisiones conlleva el riesgo de la anticipación del mercado del suelo “informal”, o pirata, con las consecuencias
lamentables en términos de habitabilidad referidas líneas atrás; además de
resultar muy costosa en términos sociales y económicos.
Ahora bien, ¿y si el suelo disponible en la ciudad es escaso? Las personas
sin vivienda tendrán que resolver su problema de alguna manera. En este
caso, se dan procesos de redensificación tanto de manera planeada como
espontánea. Las autoridades locales adoptan normas urbanísticas para estimular la redensificación, facilitando el proceso en la ciudad consolidada.
También los propietarios de inmuebles entienden rápidamente que pueden obtener renta al subdividirlos, y este razonamiento se aplica también
3
En 1995, el Instituto Javeriano de Vivienda y Urbanismo de la Pontificia Universidad Javeriana
fue contratado por el Estado colombiano para formular un reglamento técnico de la calidad de
la vivienda de interés social, el cual no fue adoptado debido a la oposición manifestada por los
gremios de las construcción, al considerar que se elevarían los costos y se les impediría ofertar
dentro de los costos tope establecidos por la ley. Hasta el momento no hay ningún reglamento de
calidad de la vivienda y solamente se exigen algunas características definidas en las normativas de
planeación urbana de los municipios del país.
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Olga Lucía Ceballos Ramos
El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá
en los sectores populares, donde, en buena medida, los más pobres acceden
a una solución a su problema de alojamiento a través de este proceso.
Sin embargo, ¿qué pasa si hay suelo para la expansión de la ciudad pero
falta infraestructura suficiente para el desarrollo urbano en la periferia?
Este es un lastre que Bogotá ha cargado en su desarrollo urbano. Los habitantes han debido asumir, inclusive durante varias generaciones, los costos
de la ausencia de soportes suficientes para el uso residencial: sacrificios
económicos, tiempo, menor calidad de vida, falta de acceso a los servicios
urbanos básicos de salud, educación, bienestar y recreación, entre otros
(Ceballos y Tarchópulos, 2005).
Además, ¿cómo proceder cuándo el problema es de accesibilidad, de
conexión a la ciudad consolidada y de transporte colectivo? De manera
similar a lo dicho a propósito de la pregunta anterior, las dificultades de los
nuevos desarrollos urbanos, por deficientes condiciones de accesibilidad
y conectividad con la ciudad consolidada o por un deficiente servicio de
transporte público colectivo –o en el peor pero frecuente caso en que se
presentan todos–, finalmente obligan a la población a asumir unas cargas
desconsideradas que redundan en el deterioro de su calidad de vida. Las
personas deben afrontar mayores costos y tiempo para el desplazamiento
desde y hacia sus lugares de trabajo, lo cual les impide acceder a los servicios básicos de la ciudad, entre otros aspectos negativos.
Lo expuesto indica solo algunos aspectos de la reflexión sobre las exigencias que demanda la extensión de la ciudad. Con base en ello, ¿intervenir sobre los centros abandonados o deteriorados de las ciudades puede ser
una alternativa menos complicada? ¿Los sectores deteriorados se pueden
reconvertir en alternativas para atender las demandas de vivienda y servicios básicos de la ciudad en crecimiento?
inquilinato4 con un alto deterioro físico. Aun cuando la calidad en términos de la habitabilidad ofertada en este tipo de vivienda es altamente
deficiente, es la única alternativa para los hogares con ingresos muy bajos
e irregulares. La ventaja en este caso destacable para esa población pobre
es su localización en el centro de la ciudad, pues se trata de personas, en su
mayoría, vinculadas al mercado laboral informal (Sánchez y Tarchópulos,
1997; Ceballos et al., 2003). La preocupación central al intervenir sobre
estas áreas de la ciudad para mejorarlas es cómo lograrlo sin expulsar a sus
habitantes hacia la periferia.
Intervenir el centro de Bogotá es un asunto que se ha indagado mediante diversas estrategias de renovación urbana. Una de sus dificultades es que
no facilita el desarrollo de vivienda de bajo costo debido al elevado precio
del suelo. Aunque parezca contradictorio, un sector deteriorado o inclusive
abandonado de la ciudad eleva de manera importante el precio de su suelo
cuando es declarado como zona de renovación. Los habitantes que allí
residen quedan expuestos a los procesos de expulsión por cuanto es poco
probable que logren acceder a una vivienda en los nuevos proyectos que se
desarrollarán, especialmente en el caso de los arrendatarios:
El valor del suelo constituye un factor determinante en la viabilidad de
ejecución de un proyecto de renovación urbana, teniendo en cuenta que
se trata de desarrollar un suelo que ya había sido desarrollado, lo cual implica que el nuevo valor debe integrar el valor de la tierra más el valor de la
construcción que allí se desarrolló. La generación de suelo desde el sector
público implica incurrir en costos adicionales para atender las problemáticas sociales que se desprenden de un proceso de demolición de construcciones que por lo general no están necesariamente habitadas por sus
propietarios, lo cual incrementa aun más el valor del suelo para procesos
de renovación urbana. […] Por lo anterior, una operación de renovación
urbana debe procurar involucrar a los propietarios de la tierra en el proyecto de manera que se minimicen los costos de compra de suelo, y [que] los
recursos que sea necesario obtener para la adquisición de suelo se puedan
Renovación urbana versus vivienda de interés social
En el centro de Bogotá habita un alto porcentaje de población pobre, estimada en un 60% del total allí localizado (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2006). De esta población, un alto porcentaje reside en vivienda de tipo
424
4
Se hace referencia a la vivienda donde los residentes ocupan, generalmente, un cuarto y comparten
ciertas áreas de servicios, como el baño, la cocina y el de lavado de ropa (Sánchez y Tarchópulos,
1997).
425
Olga Lucía Ceballos Ramos
El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá
destinar para gestionar el suelo de propietarios renuentes o los predios con
problemáticas de titularidad y tenencia. Con un esquema de participación
de propietarios, el valor del suelo se puede concertar como una participación en el proyecto, haciendo que se compartan los riesgos y también que
se participe de los beneficios de la operación (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2006: 24 y 25).
la hace definitivamente inviable. Sería necesaria una gestión directa del
Estado, en la que no se pretendiera una rentabilidad económica sino una
ganancia social y urbanística sumada a un uso eficiente de los instrumentos
de gestión urbana.
Extensión de la periferia versus vivienda de interés social
Como se señaló previamente, los arrendatarios de vivienda tipo inquilinato son quienes presentan la mayor vulnerabilidad frente al riesgo de ser
expulsados a la periferia, por cuanto no tienen la opción de entrar en el
negocio, y la vivienda que se produzca en los nuevos proyectos estará fuera
del alcance de sus limitados e irregulares ingresos. Sumado a lo anterior,
se tiene que no se está produciendo vivienda para alquiler para los más
pobres, dado que el sector privado no está dispuesto a asumir los riesgos
asociados a esta posible solución, y el Estado no asume directamente la
producción de vivienda.
No obstante, la renovación urbana es una alternativa muy atractiva
para el sector inmobiliario, por cuanto los nuevos proyectos generan una
dinámica de mercado que minimiza los riesgos. Generalmente, las ganancias de los negocios inmobiliarios son elevadas, lo cual es posible en la medida en que se logre la atracción de grupos sociales con mejores ingresos,
que puedan pagar por vivir en un lugar más central, caso exitoso en varias
ciudades. Las opiniones al respecto están divididas: un sector de la población celebra la recuperación de áreas deterioradas, el mejoramiento de la
seguridad y la mejor percepción sobre su calidad de vida; otros reprochan
la expulsión de los pobres hacia la periferia urbana, a zonas deficitarias
donde, tal vez, pierden lo único que tenían a su favor (vivir en el centro
de la ciudad les permite acceder a oportunidades de ingreso en el comercio informal, lo que en la periferia ya no será posible). Lo cierto, en este
contexto, es que, en Bogotá, no será posible desarrollar vivienda de interés
prioritario en las áreas de renovación urbana5, pues el alto costo del suelo
5
El precio de este tipo de vivienda asciende a setenta SMMLV –equivalentes a aproximadamente 17
mil dólares– y esta está destinada a los miembros más pobres y vulnerables de la población.
426
En Bogotá, con el interés de mejorar la actuación pública para la atención
del déficit habitacional, en 1998 se creó Metrovivienda, una entidad comercial e industrial encargada prioritariamente de la generación de suelo
para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social. La institución
se dedicó, en sus inicios, a la compra de terrenos en áreas periféricas de la
ciudad, cercanas a desarrollos informales, como un adelanto de la gestión
de compra y urbanización del suelo para la posterior venta a empresas
constructoras para el desarrollo de proyectos de vivienda. De esta manera,
se generaron proyectos con altos estándares urbanísticos en los cuales se
produjeron equipamientos para atender no solamente la demanda de los
nuevos residentes, sino para contribuir a la superación de las deficiencias
de los desarrollos informales cercanos. La crítica que ha rodeado su gestión
ha sido que no ha logrado un impacto sobre el precio del suelo, razón por
la cual todavía es elevado y se traslada al comprador final, lo cual va en detrimento del acceso a la vivienda por parte de los demandantes más pobres.
También se ha dicho que esta situación afecta negativamente la calidad
del producto, pues, al afectar de manera importante el precio final de la
vivienda y con el deber de mantenerse en un rango de precios definidos
por ley, se sacrifican estándares de habitabilidad, para lograr una reducción
de costos (Ceballos y Tarchópulos, 2003). Para Cuervo y Jaramillo (2009),
esto ha sido el resultado de no hacer uso de los dispositivos contemplados
en la legislación colombiana para la gestión del suelo, lo que, a su juicio,
hubiese permitido conseguir un menor precio del suelo o inclusive que
resultara gratuito.
Adicionalmente, los limitados resultados en cuanto al bajo aporte a
la disminución del déficit habitacional logrado por la entidad durante su
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Olga Lucía Ceballos Ramos
El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá
gestión –11 667 viviendas, equivalentes al 1,67% de las producidas entre
1993 y 2005 (Casasfranco y Arcos, 2007)– la han convertido en blanco de
numerosas críticas:
alcanzar una mejora en su calidad de vida, y la ciudad y la ciudadanía en
su conjunto terminan por asumir elevadas inversiones para mejoramiento
barrial (Ceballos y Tarchópulos, 2007).
Metrovivienda fue concebida como un banco de tierras para proveer de
suelo urbanizado a los sectores de bajos ingresos. La entidad no ha logrado
los resultados esperados, en parte, porque se pretendió que fuera autosostenible, y porque la dinámica del precio responde a procesos que no pueden
ser controlados por una institución como Metrovivienda. De manera adicional, la entidad se ha desviado de su misión original, y desde hace cuatro
años se ha dedicado a manejar el subsidio distrital de vivienda en lugar
de centrar su atención en proveer del suelo para la vivienda prioritaria y
de interés social. […] Pese a todos los problemas que la expansión informal genera para la ciudad, la acción pirata de los urbanizadores ha sido la
más importante alternativa de los sectores populares para acceder a una
solución habitacional. La informalidad urbana no es solo un problema:
también es la solución que ha dado el mercado a los pobres para integrarse
a la ciudad (PNUD, 2008: 95 y 96).
Sin embargo, se debe reconocer que el mercado informal de vivienda ha
sido altamente eficiente, pues, como se dijo, según los datos censales de
1993 y 2005, se le asigna una producción de vivienda equivalente al 54%
del total en doce años, lo cual ratifica los cuestionamientos a la actual política de vivienda. El mercado formal no ha logrado atender a los más pobres, pues este sector de la población no tiene acceso a crédito y, por ende,
a una vivienda. Los costos generados por esta ineficiencia son demasiados
para la ciudad en cuanto a la mala calidad de vida y la baja productividad
de un sector importante de su población, las altas inversiones en regularización de desarrollos informales, la pérdida de captación de plusvalías
generadas en los procesos urbanos informales, entre otros. Si bien la producción autogestionada del hábitat, por parte de los residentes, tiene aspectos destacables por su incidencia en la producción de ciudad, no puede
soslayarse que no es sostenible y que debe ser evitable.
La cita expuesta conduce a reflexionar sobre la eficiencia de la actual política de vivienda. Se reconoce que, efectivamente, la producción informal de
vivienda ha sido la única alternativa a la que han podido acceder los más
pobres, pero no puede ser vista como una solución ni defendible ni sostenible, por cuanto resulta costosa en términos de los sacrificios que deben
asumir sus habitantes en detrimento de su calidad de vida. Asimismo, la
ciudad debe invertir recursos importantes para intentar llevar estos desarrollos a un nivel de calidad adecuado.
A manera de conclusión
Los desarrollos de origen clandestino no ofrecen las condiciones adecuadas
para una buena calidad de vida a sus habitantes debido a la manera precaria
en que se realiza la operación inmobiliaria. Sus promotores se llevan toda
la plusvalía generada por su actuación sobre el pedazo de ciudad –no urbanizable– sin retribuir a la sociedad en su conjunto ningún beneficio económico, y sin contar los perjuicios urbanísticos. Son los habitantes de estos
desarrollos quienes deben cargar con enormes y heroicos sacrificios para
La reflexión planteada en el presente documento conduce a concluir que,
dadas las condiciones actuales de la política de vivienda en Bogotá, ni
en la periferia urbana ni en las áreas centrales se está atendiendo eficientemente el déficit habitacional para los más pobres. En este contexto,
pareciera que, ni en las áreas de expansión urbana ni en las áreas céntricas
objeto de renovación de la ciudad consolidada, es viable producir vivienda asequible para los más pobres, lo cual ratifica la conclusión a la que
han llegado Samuel Jaramillo y Nicolás Cuervo (2009), según la cual la
política del subsidio en Bogotá ha fracasado en cuanto no logra resolver
el déficit habitacional.
Esta conclusión conduce a resaltar la imperante necesidad de replantear la política de vivienda, específicamente la referida a la población con
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Olga Lucía Ceballos Ramos
El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá
los más bajos ingresos, en tanto el mercado formal no puede atender sus
necesidades. Las alarmantes cifras de la producción de la informalidad en
la ciudad así lo demuestran. En este escenario, solamente el Estado puede
y debe actuar, al dar prioridad a un enfoque social por encima de las consideraciones económicas de funcionamiento del sector de la construcción.
La atención de la población más pobre no puede centrarse en encontrar
mecanismos que permitan “capturarla” como demanda efectiva, sino que
es necesaria una política social que pretenda lograr la superación de la pobreza y que considere la vivienda como un factor de mejoramiento de las
condiciones de vida para los hogares y no una carga adicional y, en muchos
casos, insostenible, como sucede en la actualidad.
–––––––– (2007). “La vivienda de bajo costo y la espacialidad urbana en
Bogotá”. Escala.
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–––––––– (2005). Patrones arquitectónicos y urbanísticos en la vivienda dirigida a sectores de bajos ingresos en Bogotá. Bogotá: Pontificia Universidad
Javeriana.
430
431
Ciudad de Guatemala: centralidad
urbana y exclusión social, el caso del
asentamiento La Limonada
Ninotchka Matute R.*
Resumen
Esta ponencia retoma el tema de la exclusión social a la que se ven sometidos los habitantes de los asentamientos precarios de las ciudades latinoamericanas. Tradicionalmente los
asentamientos se ubican en las periferias urbanas, en el caso de La Limonada, los terrenos
están en las áreas centrales, magnificando con ello la brecha de desigualdad, de desarrollo
y oportunidades dentro de la ciudad, consolidando el inaceptable círculo de la pobreza y
negando el derecho a la ciudad de sus habitantes.
“Si voy a buscar trabajo y saben que vivo aquí, en La Limonada, no me dan. Dicen que aquí
solo delincuentes viven”.
Juan Palacios (seudónimo), asentamiento La Limonada.
Adicionalmente la exclusión social a la que se ven sometidos los pobladores de La Limonada despierta particular interés por ser esta una de las primeras invasiones de terrenos
(recientemente cumplió cincuenta años) y la más emblemática.
La propuesta planteada en esta ponencia busca la integración de la comunidad de La
Limonada a través de la puesta en marcha de un plan de seguridad ciudadana con la
implementación de una Unidad de Atención Comunitaria de la Policía Nacional Civil, la
dotación de infraestructura deportiva y la construcción de una escuela modelo.
Este plan se inserta dentro del gran proyecto de regeneración urbana, llamado Corredor Central Aurora Cañas, que es parte de una planificación impulsada por la Municipalidad de Guatemala en alianza con iniciativas de naturaleza privada.
Palabras clave: hábitat, asentamientos precarios, centralidad urbana, exclusión social, procesos de integración social.
*
Fundación Crecer, Guatemala.
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Ninotchka Matute R.
Ciudad de Guatemala: centralidad urbana y exclusión social
Abstract:
This presentation examines the social exclusion of the inhabitants of vulnerable settlements
in Latin American cities, usually located in the urban peripheries. The settlement of “La
Limonada” in Guatemala City is considered as a case study as it is situated within the
urban area making more evident the development gaps, opportunity inequalities and the
consolidation of the poverty cycle that occurs here. This situation negates citizen’s rights
to their cities.
a los pobladores para que se decidieran a invadir los terrenos vacíos en una
profunda hondonada cercana a sus lugares de trabajo y solo utilizada como
relleno sanitario.
La invasión se llevó a cabo en 1959, cuando quienes tomaron las tierras
debieron enfrentar no solo las inclemencias del tiempo y la topografía sino,
también, la oposición de los vecinos circundantes y de las autoridades, que
una y otra vez desmontaban las precarias estructuras que los pobladores
volvían a levantar.
La sociedad de la época se vio alterada por este movimiento social, al
que veían no solo como una amenazadora presencia sino, más bien, como
un espejo revelador de un posible futuro para muchas de las familias que
enfrentaban con gran dificultan la sobrevivencia en la ciudad. Quienes
tuvieron que bajar y se tomaron los terrenos de la hondonada antes habían
sido sus vecinos.
Guatemala, en la mitad del siglo XX, vivía bajo el gobierno autoritario
del general Ydígoras Fuentes; al mismo tiempo que se iniciaba la lucha
armada que se mantuvo por más de tres décadas en el país, la situación social de los guatemaltecos se pauperizaba, con lo que iniciaba el proceso de
tomas de terrenos y se originaban los asentamientos precarios en diversas
áreas alrededor de la ciudad. El caso de La Limonada se gestó en las áreas
centrales, en terrenos ubicados en barrancos de complicada topografía y
gran vulnerabilidad para enfrentar desastres naturales.
“La Limonada pertenece a esa generación en la que era posible encontrar cohesión social derivada de una larga lucha reivindicativa” (Francisco
Rodas Maltez, en Sandoval, 2009). Su historia está marcada por un espíritu de lucha que fue capaz de construir redes sociales en un colectivo que se
reunió sin mayores nexos previos y que, a lo largo de estos cincuenta años,
ha logrado conquistar mejoras sobre la base de la organización comunitaria. En los años noventa se inició el proceso para legalizar sus propiedades,
hoy casi al 100%, con lo que han conseguido, por parte del municipio, la
dotación de importantes servicios como agua potable, alumbrado público
y retiro de basura, además del entubado en gran parte de un zanjón de
aguas servidas que atraviesa todo el barranco.
“If I go looking for a job and they know I live here, in “La Limonada”, they won’t give it to
me. They say only criminals live here”.
Juan Palacios (pseudonym), asentamiento La Limonada.
The social exclusion suffered by the inhabitants of “La Limonada” is of special interest as it
originates from one of the first land invasions in the country (over 50 years old) and is the
most emblematic. Due to its historical and social significance, and to its easy access to work
and services areas of the city, this strong contrasts unacceptable social inequality.
The proposal presented here seeks the social integration of “La Limonada’s” community through the implementation of a citizen security plan in partnership with the Community Attention Unit of the National Civilian Police. The plan includes the provision of
infrastrucutre for the practice of sports activities and building of a “model school”.
This plan is part of the larger urban regeneration program “Central Corridor AuroraCañas” put forth by the Municipality of Guatemala in partnership with private sector
actors.
Keywords: habitat, vulnerable settlements, urban centrality, social exclusion, social integration processes.
Historia
El asentamiento La Limonada (ver Fotografías N.° 1, 2 y 3) se originó
dentro de las dinámicas sociales clásicas del subdesarrollo de los países latinoamericanos. Las condiciones de precariedad de las regiones del interior
del país provocaron el desplazamiento de sus habitantes hacia la capital, en
busca de mejores condiciones de vida.
En este caso en particular, el proceso se realizó por etapas. Los inmigrantes que llegaron a la ciudad se establecieron en los barrios populares,
arrendando pequeñas viviendas o subarrendando cuartos en casa de familiares. Las dificultades financieras y la falta de oportunidades presionaron
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Ninotchka Matute R.
Ciudad de Guatemala: centralidad urbana y exclusión social
Fotografías N.° 1, 2 y 3
políticos y civiles que se traduce en “dificultad para acceder a trabajos formales, crédito, vivienda digna, servicios de salud adecuados, educación de
calidad y sistema de justicia” (BID, 2007).
“Si voy a buscar trabajo y saben que vivo aquí, en La Limonada, no me
dan, dicen que aquí solo delincuentes viven. Quizás un 5% lo será, el resto
trabajamos honradamente” (Entrevista a José Palacios, en Sandoval, 2009).
El testimonio de don José Palacios describe con exactitud la situación de
exclusión que históricamente ha afectado a la comunidad de La Limonada.
Ubicada en la Zona 5 de la capital Guatemalteca (ver Plano N.° 1) La
Limonada está rodeada por un tradicional barrio de clase media, es vecina
del más importante complejo deportivo del país, la Ciudad Olímpica y
el Estadio Nacional Mateo Flores, y está a un kilómetro del Centro Cívico (Municipalidad, Ministerio de Finanzas, Palacio de Justicia, Banco de
Guatemala, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y el Gran Teatro
Miguel Ángel Asturias) y a menos de tres kilómetros del centro histórico,
muy cerca de los diferentes distritos de servicios y oficinas.
Los habitantes de La Limonada, a diferencia de los de los asentamientos de las periferias, no tienen que recorrer grandes distancias ni padecer
varias horas al día en el transporte colectivo para llegar a sus sitios de trabajo; sin embargo, se enfrentan a una marginación todavía más dura, la de la
exclusión social, que se traduce en la estigmatización de sus habitantes por
el solo hecho de vivir en este asentamiento.
Fuente: Autora
Indicadores de la exclusión social
El concepto de exclusión social1 tiene una primera acepción que lo relaciona directamente con la pobreza, pero en la práctica, es mucho más amplio,
y es necesario “distinguir pobreza y exclusión social; aunque exclusión incluye pobreza, pobreza no incluye exclusión” (Delors, 1993).
De manera similar al resto de países de Latinoamérica y el Caribe, Guatemala presenta altos índices de desigualdad (coeficiente de Gini de 55,8)
durante mucho tiempo.
[…] la pobreza y la degradación social que resultan de la desigualdad de la
región se consideraron problemas meramente económicos. Solo en los últimos años se le ha dado mayor atención y análisis a una compleja serie de
prácticas sociales, económicas y culturales que resultan en exclusión social:
el acceso limitado a los beneficios del desarrollo a ciertas poblaciones con
base en su raza, etnia, género y/o capacidades físicas (BID, 2007).
En la práctica, la exclusión tiene que ver con el acceso desigual de diferentes sectores de la población a los derechos económicos, sociales, culturales,
1
“[Los individuos] sufren exclusión social cuando: a) sufren desventajas generalizadas en términos
de educación, habilidades, empleo, vivienda, recursos financieros, etc.; b) sus oportunidades de
obtener acceso a las principales instituciones que distribuyen esas oportunidades de vida son sustancialmente menores que las del resto de la población; c) esas desventajas y accesos disminuidos
persisten a lo largo del tiempo” (Room, citado en Abrahamson, 1997: 123 ).
436
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Ninotchka Matute R.
Ciudad de Guatemala: centralidad urbana y exclusión social
Plano N.° 1
Ubicación de La Limonada en las áreas centrales de ciudad de Guatemala
“Los maestros no vienen a dar clases por miedo. Pero desde el 78 que
funciona la escuela nunca han asaltado a un maestro” (Entrevista a José
Palacios, en Sandoval, 2009).
Procesos de inclusión social
Fuente: Google Earth
Contrario a lo que podría pensarse por el importante porcentaje de población indígena del país (hasta el 55%), la que invadió La Limonada es
preponderantemente ladina; los procesos de degradación y exclusión social
están dados en torno al hábitat donde se sitúa el asentamiento. Se trata
de un barranco de complicada topografía, donde el crecimiento de las viviendas ha sido desordenado y laberíntico, con calles estrechas y ninguna
planificación, donde la ventilación y la luz del sol se cuelan con dificultad
y al que muy pocas personas y servicios se atreven a bajar.
La presencia del Estado es mínima y las empresas de servicios califican
el área como “zona roja”.
La delincuencia y el tráfico de drogas son problemas concretos con los
que los habitantes de La Limonada deben lidiar día a día.
Los niños y la juventud crecen en desventaja, pues el acceso a la educación es escaso. La población, además de enfrentar las carencias del precario
entorno físico y las condiciones de vulnerabilidad ante los desastres naturales, debe lidiar con la estigmatización que la sociedad y el Estado les han
impuesto.
438
A lo largo de sus cincuenta años de existencia, La Limonada ha ganado
espacios sostenidos principalmente por la capacidad de organización comunitaria que han mantenido sus habitantes. Este esfuerzo les ha llevado a
conseguir mejoras importantes en cuanto a infraestructura y mejoramientos urbanos y a la legalización de los terrenos por parte del Gobierno desde
la década de los noventa.
Hoy han construido y sostienen escuelas, un consultorio médico, un
centro de computación y varias tiendas. Además, cuidan con orgullo y
esmero un terreno ubicado en el fondo de la hondonada, al cual han bautizado como El Maracaná (ver Fotografías N.º 4, 5 y 6), donde se organizan
importantes ligas de fútbol con otras colonias cercanas. Este se ha constituido en el espacio simbólico más importante para la comunidad, pues allí
se desarrollan, también, actividades culturales y religiosas.
La cohesión social, la integración comunitaria y el desarrollo educativo
que los mismos pobladores han impulsado los han llevado a mantenerse en
la esfera del apoyo de organizaciones no gubernamentales y universidades
locales, que han emprendido diversas propuestas de integración y desarrollo social en La Limonada.
Dentro de estas iniciativas existe una de particular relevancia por su
enfoque global de ciudad y por la plataforma interinstitucional que convoca; se trata del Gran Proyecto Urbano Corredor Central Aurora Cañas
(CCAC).
439
Ninotchka Matute R.
Ciudad de Guatemala: centralidad urbana y exclusión social
Fotografías N.° 4, 5 y 6
Campo El Maracaná – La Limonada, Ciudad de Guatemala
Desde esta perspectiva de desarrollo urbano, el mantenimiento de la
población existente en las áreas estratégicas de intervención y la implementación de incentivos para la atracción de nuevos habitantes se han definido
como prioridades.
A lo largo del corredor, se han identificado diversas piezas de intervención estratégica que se distribuyen a lo largo de los 7,5 km de desarrollo
(ver Plano N.° 2).
Plano N.° 2
Proyecto Corredor Central Aurora Cañas y su relación con La Limonada
Fuente: Autora
Proyecto Corredor Central Aurora Cañas (CCAC)
A lo largo de los últimos años, la ciudad de Guatemala ha sufrido el traslado de sus habitantes, que han emigrado hacia las periferias en busca de
mejores condiciones de vida, seguridad y estatus social, y han dejado las
áreas centrales carentes de habitantes, lo que ha provocado el abandono de
los espacios, la falta de identidad con la ciudad e importantes problemas de
movilidad desde las periferias hacia las zonas centrales, que, sin embargo,
aún son los principales lugares de trabajo y donde se encuentran las oficinas. Finalmente, las condiciones de vida de las personas, paradójicamente,
se han desmejorado y la dinámica urbana se ha complicando de manera
significativa.
Con el objetivo de enfrentar este problema, actualmente se desarrolla
un importante proyecto de recuperación urbana para las áreas centrales de
la ciudad. El proyecto Corredor Central Aurora Cañas (CCAC)2 es una
iniciativa para la que se han unido Urbanística – Taller del Espacio Público, perteneciente a la Municipalidad de Guatemala y Fundación Crecer,
entidad que se conforma desde la iniciativa privada en busca de alianzas
(público-privadas) que sean capaces de promover el cambio y la recuperación de la ciudad.
Fuente: Urbanística Taller del Espacio Público – Municipalidad de Guatemala
Fundación Crecer promueve, principalmente, la renovación urbana del
barrio conocido como Cantón Exposición, en la Zona 4 de la ciudad capital (ver Plano N.° 2). La Limonada se ubica dentro de su área de influencia, por lo que los emprendimientos de Cantón Exposición han incluido
dentro de su concepción a esta zona, desde su perspectiva urbana y social.
La principal plataforma de integración se sustenta en la “Propuesta de
convivencia y seguridad ciudadana para el Cantón Exposición”3 , que se
3
2
El Corredor Central Aurora Cañas sustenta su desarrollo sobre la base de la recuperación de los
habitantes, y se propone como el proyecto desencadenador de una estrategia integral de recuperación urbana de la zona central de la ciudad de Guatemala. Además, se integra a otros proyectos
estratégicos de la Municipalidad de Guatemala: POT, Transmetro, modernización del comercio
popular, Convivencia y Seguridad Ciudadana.
440
El plan propuesto para la seguridad ciudadana implica la vivencia cotidiana de gran parte de los
derechos humanos; en concreto, del derecho a la vida, a la integridad personal y otros derechos
inherentes al fuero más personal (inviolabilidad del domicilio, libertad de tránsito, al disfrute
del patrimonio), así como otros más colectivos, como el derecho al aprovechamiento de espacios
públicos y un medio ambiente sano, entre otros. También, la seguridad ciudadana garantiza el
cumplimiento de los deberes ciudadanos (Acero, 2010).
441
Ninotchka Matute R.
Ciudad de Guatemala: centralidad urbana y exclusión social
ha desarrollado con el apoyo del experto internacional en temas de convivencia y seguridad ciudadana Hugo Acero, y se ha diseñado para fortalecer
el proceso de renovación urbana y el bienestar social de este sector, con
lo que se ha constituido en la guía para los planes de intervención en La
Limonada.
Para su puesta en marcha, actualmente se trabaja en la búsqueda de los
compromisos ciudadanos e institucionales necesarios para la implementación del plan y su sostenibilidad a largo plazo, sobre la base de un trabajo
participativo que se sustenta en el fortalecimiento de la Policía Nacional
Civil, con especial énfasis en la conformación de una Policía Comunitaria,
en el trabajo interinstitucional coordinado y, principalmente, en una intervención social que introduzca el criterio de “lo mejor para los más pobres”.
Las experiencias llevadas a cabo en otros países latinoamericanos, donde
se han construido magníficos edificios que albergan bibliotecas y escuelas
públicas –diseñados por connotados arquitectos– y complejos deportivos
de primer nivel, y se han establecido centros de atención inmediata de la
Policía –en asentamientos precarios como La Limonada– se han tomado
en cuenta para el diseño de la propuesta que plantea la intervención del
espacio de El Maracaná.
La implementación del plan se compone de cuatro factores preponderantes para el desarrollo e integración social del sector: educación, deporte,
seguridad y cultura.
Cada uno de estos ejes de intervención van concatenados al desarrollo
del Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana para el Cantón Exposición, y a través de este, ligados al desarrollo del Gran Proyecto Urbano de la
Ciudad de Guatemala, el Corredor Central Aurora Cañas; este, necesariamente, deberá incluir la integración social de los grupos tradicionalmente
excluidos, a través de la generación de oportunidades y la facilitación del
acceso a la educación, la cultura, el empleo y una vivienda digna.
La intervención en El Maracaná contempla la construcción de un edificio con los más altos estándares de diseño, que albergará la escuela y el
centro de computación de La Limonada, un polideportivo de primer nivel,
un área de juegos infantiles y una unidad de atención comunitaria de la
Policía Nacional Civil (ver Fotografía N.° 7 y Fotografía N.° 8).
Fotografía N.° 7
Parque recreativo y deportivo Granizal – Medellín, Colombia
442
Fuente: presentación de Hugo Acero
Fotografía N.° 8
Unidad de atención comunitaria Policía Nacional Civil (PNC)
Fuente: Foto montaje – Diseño Urbanística
Para implementar estas acciones, se ha constituido y está en pleno funcionamiento el Comité de Gestión Interinstitucional (CGI) (ver Fotografías
N.° 9, 10 y 11), convocado por la fundación Crecer, donde trabajan en
una misma mesa la Policía Nacional Civil, el Ministerio de Gobernación,
la Municipalidad de Guatemala, alcaldías auxiliares, los Comités Únicos
de Barrios (CUB), juntas locales de seguridad y el sector privado; todos
443
Ninotchka Matute R.
Ciudad de Guatemala: centralidad urbana y exclusión social
actores involucrados en el proceso y en la búsqueda de mecanismos que
permitan la realización de los planes y la inclusión de La Limonada.
Dentro de las responsabilidades del comité se prioriza la elaboración
de un plan de trabajo donde se identifiquen las acciones necesarias a llevar
a cabo y los mecanismos de financiamiento que posibiliten su ejecución.
Es importante destacar que “todas estas acciones que buscan mejorar
la convivencia y seguridad ciudadana en el sector del Cantón Exposición
y sus alrededores, no requerirían, en principio, de presupuestos adicionales, en la medida en que hacen parte de las funciones constitucionales y
legales de las instituciones que participan en este proyecto” (Acero, 2010).
Este postulado conlleva el compromiso que adquiere la sociedad civil para
exigir el cumplimiento de las obligaciones de cada institución, a través
del involucramiento y la participación ciudadana. Adicionalmente, se ha
previsto la convocatoria a importantes actores institucionales y privados
que estén dispuestos a optimizar la eficiencia de sus presupuestos para la
búsqueda de soluciones comunes que mejoren las condiciones del sector.
Para implementar estas acciones, se ha constituido y está en pleno funcionamiento el Comité de Gestión Interinstitucional (CGI) (ver Fotografías N.° 9, 10 y 11), convocado por la fundación Crecer, donde trabajan en
una misma mesa la Policía Nacional Civil, el Ministerio de Gobernación,
la Municipalidad de Guatemala, alcaldías auxiliares, los Comités Únicos
de Barrios (CUB), juntas locales de seguridad y el sector privado; todos
actores involucrados en el proceso y en la búsqueda de mecanismos que
permitan la realización de los planes y la inclusión de La Limonada.
Dentro de las responsabilidades del comité se prioriza la elaboración
de un plan de trabajo donde se identifiquen las acciones necesarias a llevar
a cabo y los mecanismos de financiamiento que posibiliten su ejecución.
Es importante destacar que “todas estas acciones que buscan mejorar
la convivencia y seguridad ciudadana en el sector del Cantón Exposición
y sus alrededores, no requerirían, en principio, de presupuestos adicionales, en la medida en que hacen parte de las funciones constitucionales y
legales de las instituciones que participan en este proyecto” (Acero, 2010).
Este postulado conlleva el compromiso que adquiere la sociedad civil para
exigir el cumplimiento de las obligaciones de cada institución, a través
del involucramiento y la participación ciudadana. Adicionalmente, se ha
previsto la convocatoria a importantes actores institucionales y privados
que estén dispuestos a optimizar la eficiencia de sus presupuestos para la
búsqueda de soluciones comunes que mejoren las condiciones del sector.
444
445
Fotografías N.° 9, 10 y 11
Trabajo del Comité de Gestión Interinstitucional (CGI)
Fuente: Autora
Conclusiones
La inclusión social es un factor preponderante para las ciudades contemporáneas porque facilita el acceso a las oportunidades de desarrollo y disminuye la brecha de desigualdad social.
La inclusión de La Limonada en los planes de recuperación urbana de
la ciudad significa la posibilidad de sus habitantes de acceder a las dinámicas urbanas, sociales y económicas en mejores condiciones.
El Corredor Central Aurora Cañas es una plataforma para la generación de proyectos de renovación urbana y desarrollo social capaces de mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Ninotchka Matute R.
Bibliografía
Acero, Hugo (2010). Propuesta de convivencia y seguridad ciudadana para
el Cantón Exposición. Ciudad de Guatemala. Informe Final.
BID (2007). “Sobre exclusión social”. Visita 27 de marzo de 2010 en
www.iadb.org
Delors, Jacques (1993). Conferencia de clausura del Seminario Luchar contra la Exclusión Social (Copenhague)
Rodas Maltez, Francisco (2005). Asentamientos precarios en la Ciudad de
Guatemala. Guatemala: Magna Terra Editores
Room, Graham, (1995). Beyond the Threshold: The Measurement and
Analysis of Social Exclusion. The Policy Press University of Bristol.
Sandoval, Marta (2009). “Medio Siglo en La Limonada”. El Periódico,
septiembre 6, Portada.
Reflexiones acerca de las fronteras
técnico-científica y política en el campo
de la planificación urbana y regional en
Brasil: el caso de la operación de reintegración
de la posesión en Capão Redondo,
São Paulo (2009)1
Cíntia Portugal Viana*
Resumen
Los preceptos sobre la función social de la propiedad han conferido mayor fuerza al llamado “plan
director urbano”. Son las penalidades contenidas en este las que constituyen los grandes avances del
Estatuto de la Ciudad (2001) en Brasil. Sin embargo, como es sabido, hay muchas dificultades para
su aplicación. A partir de ese punto, pretendo presentar una reflexión al respecto de la operación de
reintegración de la posesión de un terreno de 33 mil metros cuadrados en Capão Redondo, en la zona
sur de la capital paulista, en 2009. En la acción, la Defensoría Pública argumenta que se trata de una
zona especial de interés social 2 (ZEIS 2), de acuerdo con el plan director de la ciudad de São Paulo, lo
que significa que es un local inutilizado o subutilizado que debería ser destinado a la construcción de
vivienda popular para atender la función social de la propiedad. Dada la extrema violencia a la que fue
sometida la población en la acción del desalojo, se interroga sobre cuáles serían las posibilidades y condiciones para un rescate y/o construcción de algún papel inteligente del Estado en las políticas públicas
negociadas, con el fin de que sean cumplidos los derechos existentes en la legislación nacional y/o local.
Palabras clave: plan director, función social de la propiedad, política urbana, políticas públicas
negociadas.
Abstract
The rules on the social function of ownership have given more strength to the so-called “urban master
plan”. Are the penalties contained therein which constitute the great advances of the Charter of the
City (2001) in Brazil. However, as we know, there are many difficulties for implementation. From
that point, I intend to submit a reflection on the operation of reintegration of possession of land of 33
thousand square meters in Capão Redondo, in the south of the state capital in 2009. In this action, the
Public Defender argues that it is a special area of social 2 (ZEIS 2), according to the Master Plan for the
1
*
446
Agradezco a Felícia Mendes Dias, coordinadora del Frente de Lucha por Vivienda de São Paulo,
al diputado estatal Enio Tatto (Partido de los Trabajadores / SP) y al personal de su gabinete en la
Asamblea Legislativa del estado de São Paulo, por la atención y agilidad al facilitar declaraciones,
material e informaciones sobre el caso.
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal de Rio de Janeiro (Brasil).
447
Cíntia Portugal Viana
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
city of São Paulo, which means that it is unused or underused premises should be for the construction
of affordable housing to meet the social function of property. Given the extreme violence that was
inflicted on the population of the eviction action, questions about what would be the possibilities and
conditions for a bailout and / or construction of any intelligent role of government in public policy
negotiated, so that existing rights are met in national legislation and / or local level.
Actualmente, pasada cierta euforia inicial por las experiencias del plan director que pulularon de norte a sur, en Brasil vivimos una fase de evaluación
de ese amplio abanico de experiencias. En ese contexto, son justamente los
preceptos sobre la función social de la propiedad los que confieren la mayor
fuerza al plan director urbano, y, finalmente, son las penalidades contenidas
las que constituyen los grandes avances del Estatuto de la Ciudad. Sin embargo, como es sabido, hay muchas dificultades en su aplicación.
El Estatuto de la Ciudad (Ley 10 257 de 10 de julio de 2001) reglamenta los artículos 182 y 183 de la Constitución Federal de la República,
los cuales tratan específicamente de la política urbana. Las constituciones
brasileñas anteriores no tenían expresados los requisitos necesarios para
la atención de la función social de la propiedad urbana. Así, el contenido
del Artículo 182, inciso 2, resulta una innovación de la Carta de 1988, al
relacionar la función social de este tipo de propiedad con las exigencias
fundamentales de la ordenación de la ciudad, lo cual se expresa en el plan
director de cada ciudad.
Keywords: master plan, social function of property, urban policy, public negotiated policy.
Quedo impresionado de cómo es creativo nuestro pueblo, y de cómo
supera las dificultades creadas por una élite cobarde y entreguista.
Esos factores nos llevarán a ser la gran nación del siglo XXI, donde
todos se unan alrededor de una propuesta de país sin ese modelo
perverso donde algunos tienen privilegios,
en detrimento de muchos sin nada1.
La función social de la propiedad urbana
Los nuevos tiempos de este milenio trajeron un rompimiento del concepto
amplio de propiedad cuando se empezó a exigir que la propiedad privada
cumpliera una función social. Con la pérdida de la condición de privilegio
excepcional y de la especial protección de la que gozaba la propiedad en el
siglo XIX, actualmente está impresa la idea de la función social, a través de
la cual la propiedad deberá dirigirse al bien general de toda la sociedad y no
solamente a la atención de las necesidades del propietario.
Así, la función social pasa a ser un elemento intrínseco que integra el concepto de propiedad. Por ser un concepto jurídico indeterminado, la función
social de la propiedad debe funcionar como elemento propulsor de la potencialización del instituto, no como un factor de limitación a su aplicación. El
poder judicial puede y debe evaluar, cuando provocado, si las propiedades
cumplen su función social. En dicha tarea, el magistrado puede utilizar los
parámetros escritos en la Constitución independientemente de cualquier
norma inferior, sin poder excusarse de juzgar o de aplicar el principio de la
función social de la propiedad bajo la falsa alegación de imprecisión.
1
Comentario de un internauta en el blog de Ferréz, escritor y difusor del movimiento Literatura
Marginal; es autor de los libros: Fortaleza da desilusão (1997) y Capão pecado (2005); su seudónimo es una mezcla de los nombres de dos héroes brasileños: Lampião, Virgulino Ferreira da Silva
(Ferre) y Zumbi dos Palmares (Z). En http://ferrez.blogspot.com/
448
Art.182. La política de desarrollo urbano, ejecutada por el poder público
municipal conforme directrices generales fijadas en ley, tiene como objetivo ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y
garantizar el bienestar de sus habitantes. §1. El plan director, aprobado
por la cámara municipal, obligatorio para las ciudades con más de veinte mil habitantes, es el instrumento básico de la política de desarrollo y
de expansión urbana. §2. La propiedad urbana cumple su función social
cuando atiende las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad
expresadas en el plan director.
Estas disposiciones se complementan con lo dispuesto por el inciso 4 del
mismo artículo, que permite al municipio imponer “sanciones” al uso degenerado de la propiedad urbana, pudiendo llegar, incluso, a la desapropiación. Otro punto que presenta una “sanción” al uso incorrecto del inmueble urbano, a la vez que privilegia a aquel que lo utiliza adecuadamente, es
la hipótesis de la perdida de la propiedad en virtud de usucapión especial,
incluido esto en el texto constitucional en el Artículo 183: “Aquel que
posee como suya un área urbana de hasta 250 metros cuadrados, por cinco
449
Cíntia Portugal Viana
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
años, ininterrumpidamente y sin oposición, utilizándolo para su vivienda
o la de su familia, adquirirá su dominio, siempre y cuando no sea propietario de otro inmueble urbano o rural”.
Así que, si es cierto que alguien puede ser propietario de espacio físico
urbano, no es menos cierto que esta propiedad puede ser perdida si el inmueble permanece sin ser utilizado por parte del propietario y un tercero
pasa a disfrutar del mismo para su vivienda, en determinadas condiciones.
Es importante resaltar que el propietario del inmueble urbano siempre
está adscrito a una obligación de hacer que su derecho de propiedad cumpla la función social que le es asignada conforme al plan director.
Becker (1997) es incisivo al afirmar que, en la acción posesoria, el incumplimiento de la función social descalificaría la posesión, y que, tanto en las
posesorias como en las petitorias, para la prueba de la propiedad no bastaría
el título, sino que también sería necesario probar el cumplimiento de la función social. De acuerdo con él, a partir de la vigencia de la nueva Constitución, se establece un nuevo presupuesto procedimental para la reintegración
de la posesión. Por tanto, además de la posesión y de su pérdida, y de la
expropiación y de su fecha, cabe al autor –no al reo, como bien se indica en
el enunciado– la obligación de probar el cumplimiento de la función social.
En esa dirección, según Whitaker (2005), se puede percibir que el dilema que se coloca hoy en el campo ideológico progresista es cruel: con
tales esfuerzos jurídico-urbanísticos, con toda la movilización política por
la efectuación, en los municipios, de planes directores que incorporen el
Estatuto de la Ciudad, ¿estamos reforzando un statu quo que poco afectará
las relaciones de poder en la producción de las ciudades y en la hegemonía
intolerante de nuestras élites, o estamos promoviendo reformas de fondo
que, poco a poco, serán capaces de revertir efectivamente la histórica exclusión socioespacial y promover la existencia de ciudades más justas en
nuestro país? Solo el tiempo lo dirá…
El caso de la operación de reintegración de posesión de un terreno de
33 mil metros cuadrados en Capão Redondo, en la zona sur de la capital
paulista, en 2009, remite inmediatamente a la observación del incumplimiento de este derecho constitucional. Dada la extrema violencia a la que fue
sometida la población en la acción de desalojo, surge una cuestión sobre cuá-
les serían, entonces, las posibilidades de un rescate y/o construcción de algún
papel inteligente del Estado en las políticas públicas negociadas, con el fin de
que se cumplan los derechos existentes en la legislación nacional y/o local.
¿Cómo alcanzar una institucionalidad de Estado basada en el precepto
constitucional ya existente de la función social de la propiedad? Estamos
en busca de esa “concertación” y sabemos que hay mucho por construir.
Es necesario recordar las escenas de horror vividas por la población con
el fin de que estas no se repitan.
450
451
Cronología de una reintegración de posesión
o desocupación anticonstitucional2
En Capão Redondo, un terreno de 33 mil metros cuadrados de la periferia
sur de São Paulo, cerca de dos mil personas fueron desalojadas el 24 de agosto de 2009. En la acción, el defensor público Carlos Henrique Loureiro argumentó que se trataba de una zona especial de interés social 2 (ZEIS 2), de
acuerdo con el plan director de la ciudad de São Paulo, lo que significa que
es un espacio inutilizado o subutilizado y que debería ser destinado a la construcción de vivienda popular para atender la función social de la propiedad.
El terreno ocupado es propiedad de Viação Campo Limpo, y quedó
vacío hace veinte años. Esta institución contrajo deudas con el Instituto
Nacional de Seguridad Social (INSS) y con el Banco América del Sur,
las cuales superan los siete millones de reales. El Forum de Vivienda y
Medio Ambiente del Estado de São Paulo (FOMMAESP, por sus siglas
en portugués), del Frente de Lucha por Vivienda (FLM, por sus siglas
en portugués), reivindicó el aplazamiento del desalojo de la favela Parque
do Engenho hasta que la atención, prometida por el poder público, fuera
cumplida. Pero el proceso de reintegración no fue revertido y a las familias les quedó la calle como vivienda. La defensoría presentó recurso al
2
Estos datos se han recogido mediante entrevistas y sitios web tales como: http://ferrez.blogspot.
com/; http://prod.midiaindependente.org/pt/blue/2009/12/460504.shtml;
http://www.capao.com.br; http://www.midiaindependente.org/pt/red/2009/12/460507.shtml; y
http://www.tribunalpopular.org/node/251
Cíntia Portugal Viana
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
Tribunal de Justicia contra la decisión de la jueza de la 6ª Jurisdicción de
la Hacienda Pública de la capital, Cíntia Thomé, quien negó la preliminar
para garantizar la inserción de las familias en programas habitacionales.
En una noticia, la Defensoría Pública del Estado de São Paulo informó
que, el día 4 de agosto, propuso una acción civil pública para suspender la
reintegración de posesión e insertar a los moradores de la comunidad en
programas de vivienda. La preliminar de la Defensoría fue negada por la 6ª
Jurisdicción de la Hacienda Pública. Según el órgano, antes de ser habitado
por las familias, el terreno estuvo desocupado por más de veinte años, servía
de depósito de basura y era usado para la práctica del crimen de violación.
De acuerdo con la coordinadora del FLM, Felícia Mendes Dias, el municipio ofreció albergues para los moradores, pero ellos no quisieron esta
solución, ya que temían que las familias quedasen divididas. Ellos solamente aceptarían ir juntos a los albergues. Los moradores prometieron,
también, en aquel momento, que permanecerían en el local hasta que sus
reivindicaciones por vivienda fueran atendidas.
De nada sirvió la apelación del FOMMAESP contra el desalojo de los habitantes del área conocida como Olga Benário3, quienes redactaron una carta
abierta a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de São Paulo. Los moradores imploraron que la reintegración de la posesión fuera pospuesta hasta que las
familias recibieran algún tipo de asistencia de la Secretaría de Vivienda.
Los policías no titubearon y cumplieron el mandato de desocupación
determinado por la justicia. Y Brasil, una vez más, quedó impactado con
las escenas de violencia ocurridas en São Paulo.
En la mañana del martes 24 de agosto de 2009, los oficiales de justicia,
acompañados por más de 200 policías militares, e incluso una tropa de
choque, ocuparon la escuela municipal del barrio y la transformaron en
“cuartel general” de la guerra que se desataría en seguida.
La fuerza policial llegó alrededor de las seis horas y treinta minutos de
la mañana, y comenzó el desalojo de los moradores. Un tractor fue usado
para abrir camino a los policías. El terreno en la calle Ana Aslan, que pertenece a la empresa de transporte colectivo mencionada, está embargado
por el INSS. Según los moradores que lo ocuparon hace por lo menos dos
años, se hicieron diversos intentos de negociación, pero no hubo empeño
por parte de la Compañía Metropolitana de Vivienda (COHAB) ni de la
Compañía de Desarrollo Urbano y de Vivienda (CDHU), que, curiosamente, mantienen millares de unidades de vivienda vacías en la ciudad de
São Paulo y en toda la región metropolitana.
La alternativa habitacional de albergues fue anunciada por el entonces
asesor de la CDHU, Antonio Lajarin. El representante del Gobierno también ofreció cestas básicas y colchones, los cuales serían donados por la Secretaría Municipal de Asistencia y Desarrollo Social. El coordinador del FLM,
Osmar Borges, criticó la acción: “El Estado no debe tratar esta situación
como si fuera población en condición de calle. El albergue no debe ser tratado como política de vivienda. Nosotros no lo aceptamos porque, inclusive,
ya había un acuerdo con la CDHU y el Municipio de intentar un presupuesto de emergencia para atender a las familias hasta que tuvieran una salida”.
En solidaridad, la ONG Amnistía Internacional pidió, en un comunicado, dos días después de la acción, que la población protestara en favor
de las familias. La ONG llamó la atención a la violencia utilizada por la
Policía Militar en el desalojo. Durante la reintegración, todas las casas y
chabolas fueron destruidas y la mayoría de las pertenencias de las familias
se perdieron.
De acuerdo con Daniel Goes, abogado de Viação Campo Limpo, el
transporte fue ofrecido desde las primeras reuniones con los moradores.
Goes dice no saber lo que Viação hará con el terreno: “La preliminar de reintegración de posesión ya estaba aprobada por la justicia desde febrero. La
Policía Militar y varios órganos del Gobierno hicieron cinco reuniones con
la comunidad para intentar una desocupación pacífica. Siempre quisimos
que la salida fuera voluntaria”.
Es interesante observar algunas declaraciones y constatar la enorme
violencia a la que fueron sometidos los moradores en la acción. Irineu
3
Olga Benário Prestes (1908-1942) fue una joven militante comunista alemana, de origen judío,
deportada a Alemania durante la dictadura de Getúlio Vargas, en Brasil. Allí fue ejecutada por el
régimen nazista, en un campo de concentración. Había venido a Brasil en la década del treinta,
por determinación de la Internacional Comunista, para apoyar al Partido Comunista de Brasil.
Destacada como guardaespaldas de Luís Carlos Prestes (militar e importante político comunista
brasileño), se convirtió en su compañera y tuvo una hija con él, Anita Leocádia Prestes. Olga es
reconocida como un símbolo de lucha por una sociedad más justa.
452
453
Cíntia Portugal Viana
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
denunció que “fue criminal. Invadieron a las seis horas de la mañana para
desalojarnos. No nos dejaron ni coger las ropas. Los camiones de la Viação
Campo Limpo se llevaron parte de nuestras pertenencias a un galpón sin
cubierta, pero la mayor parte de nuestras cosas está desaparecida. El Municipio mandó camiones de basura una semana antes de la desapropiación
para limpiar el área. Quedamos en medio del barro, porque no dejaron ni
una piedra en la calle.”
A los 43 años, Eufrásia es abuela de Michael, uno de las decenas de
niños que estaban en la favela Olga Benário en el momento de la desocupación. Ella vio empeorar el estado de salud de su nieto, quien sufría de
rinitis debido a la inhalación del gas lacrimógeno utilizado por la tropa
de choque durante el desalojo. Karina perdió la única fuente de renta que
ella y su marido tenían para sustentar a cinco hijos: un viejo Chevette que
utilizaban para recoger y vender material reciclable en Capão Redondo.
Felícia Mendes Dias, líder del FLM de São Paulo, denunció: “Entre las 800
familias desalojadas de la favela Olga Benário, hay centenas de personas sin
documentos y con dificultades para obtener beneficios, porque las chabolas fueron incendiadas. A las escuelas y los puestos de salud de la región se
les prohibió recibir a los moradores de la favela”.
Muchos no tienen adonde ir, como el albañil Dione dos Santos, de 34
años, que consiguió retirar una refrigeradora y ropa de la chabola en que
vivía con su mujer y tres hijos. Los objetos de la familia están en la calle
y en casas de vecinos. Él todavía no sabe adónde llevar sus pertenencias.
Según Dione, la Viação Campo Limpo, dueña del área reintegrada, ofreció
transporte para llevar las pertenencias a un galpón, pero él se rehusó por
la gran distancia que esto implicaba. “Acabé de comprar un guardarropa y
lo perdí”, afirma.
Otros moradores, como Priscila Aparecida Silva Araújo, de 23 años,
no consiguieron recuperar casi nada: “Ellos [los policías militares] botaron
bombas de pimienta. Yo solamente me preocupé por mi papá, que usa silla
de ruedas y vivía en otra chabola”. Araújo dice que, cuando volvió al local
donde vivía, casi todo estaba destruido. Por su parte, el ama de casa Maria
Mônica dos Santos, de 29 años, irá a la casa de su madre con sus dos hijos.
“Fuimos avisados de la acción, pero terminé quedándome porque no tenía
transporte para retirar mis cosas de la casa”. Ella solamente consiguió recuperar algunas ollas, una televisión, un radio y algunos juguetes.
El diputado Enio Tatto (PT / SP), quien estuvo en la favela el día de la
invasión policial, citó la engañosa e irónica propaganda del Gobierno del
estado de São Paulo un día después del trágico desalojo en Capão Redondo:
Luiz Gustavo da Silva Santos (cinco meses), Andressa Conceição (seis meses), Daniela (cuatro años), Jonas (cuatro años), Cauane (tres años), Margarida Souza Ferreira (36), Cícera da Silva Santos (33) y Sandra Maria da
Conceição (28) han vivido en una chabola de cuatro metros cuadrados
desde el día 24. Sin agua, sin luz, sin baño y sin cocina, dependen de una
sopa provista por la Iglesia. Defecan y orinan en envolturas de helado de
dos litros. La descarga es en el terreno de en frente. El baño es de favor,
con vecinos más ricos; la verdad, son apenas moradores de chabolas “normales”, que quedan en la favela “normal”, ahí cerca. La chabola de estas
mujeres y niños no es de ese tipo. Se irguió junto a otras 200 a lo largo de
630 metros de una vereda –lo que ya ha sido apodado como “favela-tripa”–
y acoge a cerca de 370 familias.
Del otro lado de la calle, justo frente a la destrucción, en una porción
de vereda de 2,5 metros, se estiró lo que sobró de vida en la favela: una
chabola pegada a otra, con restos como paredes.
La vida de la favela tuvo que entrar en un espacio muy apretado, pero
continúa. “Va a ocurrir un milagro. Milagro. Va a ocurrir un milagro”,
repetía, a las 23 horas, el sistema de amplificación de la Iglesia pentecostal Águas Vivas. Era el pastor Raimundo Medeiros do Nascimento, de
45 años, quien, cercado de obreras (cuatro, sobrepoblando su chabola),
anunciaba la buena nueva. Él consiguió salvar la Biblia, el púlpito que él
454
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[La] vivienda popular en el estado de São Paulo es así: hacemos y hacemos
bien hecho, dice la propaganda de Serra. En realidad, lo que acontece es
que hay centenas de departamentos populares vacíos en locales como Cotia, Ipiranga y Parque Bristol, y millares de familias en viviendas colectivas,
favelas y áreas de riesgo en las mismas regiones. Además, el Gobierno reduce cada vez más el presupuesto para vivienda en el estado.
Cíntia Portugal Viana
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
mismo construyó y la amplificación, además de un paño de seda rojo que
decora la iglesia de papel.
Del lado de afuera, cerca de cien hombres y mujeres deambulaban de
un lado a otro. Se trata de quienes tendrían que pasar la noche en claro.
Ellos solo podrían dormir por la mañana, cuando los niños y los que tendrían que salir a trabajar despertaran. Y es que no hay lugar para todos en
las viviendas improvisadas.
Aquellos albañiles, mujeres de la limpieza, cocineros, diaristas, auxiliares de servicios generales, niñeras, etc. no lloran ni reclaman. Alrededor de
las veinte horas, cerca de 300 de ellos –más sus hijos y perros– se reunieron
frente a una chabola decorada con la bandera roja del FLM, uno de los varios grupos que organizan a la población pobre de la periferia de São Paulo
para la obtención de vivienda, y del que Felícia Mendes Dias, de cincuenta
años, es la líder principal.
La Secretaría de Vivienda de la gestión del alcalde Gilberto Kassab respeta a Felícia. “Es una mujer devota de la lucha por vivienda”, dice un funcionario del Gobierno. Por influencia de Felícia, el grupo de desalojados en
la favela-tripa adoptó un nuevo nombre: Nueva Asociación Olga Benário.
Después de acordar la forma en que actuarían el día siguiente, cuando
vinieran los asistentes del municipio a reconocer a las familias que deberían
recibir alguna ayuda, el grupo –con puños levantados– recitó fuertemente
el verso: “Olga Benário / luchó contra el nazismo / construyendo el socialismo”. La película Olga, del director Jayme Monjardim, ya se pasó algunas
veces en aquel centro de Capão Redondo, una de las áreas con peor índice
de desarrollo de la ciudad.
Con voz mansa, María Helena Ferreira, de 65 años, vicepresidenta de
Olga Benário, es quien organizó el censo del personal que reivindica ayuda
del municipio. Incansable, la mujer acordó ir a las cuatro horas al hospital
cardiológico Danta Pazzaneze, en la Villa Mariana –sufrió un infarto hace
dos años–, y a las 23 horas todavía corría de chabola en chabola, conversando, tranquilizando, aconsejando. Aprovechó para comer un poco de la
sopa que las parroquias del barrio mandaron a la favela-tripa.
La reintegración contó con un aparato gigantesco, de cerca de 250
hombres, tropa de choque y bombas de gas lacrimógeno, más el tractor
que se utilizó para derrumbar las chabolas. Las clases fueron suspendidas
en cuatro escuelas de la región. El Consejo Tutelar ni siquiera fue notificado para garantizar la protección de los niños que estaban en el local el
momento de la invasión policial.
Una práctica común del municipio es indemnizar a las familias desalojadas con un pago de cinco mil reales. Para el defensor público Carlos Loureiro, tal beneficio estimula la ocupación ilegal de terrenos en la ciudad,
porque no es suficiente para comprar un inmueble nuevo ni para cubrir el
arriendo de una nueva residencia.
Protocolada el 24 de mayo de 2007, la Comisión Parlamentar de Investigación (CPI) para investigar la mafia de la CDHU, acusada por 135
millones de reales del presupuesto del Gobierno del estado de São Paulo,
fue instalada apenas en 2009. La creación de esta entidad fue publicada en
mayo de 2009 en el Diario Oficial.
Después de exponer una presentación acerca del desalojo de los moradores de la favela Olga Benário, en el barrio Capão Redondo, y de comentar
acerca del déficit de vivienda en el estado, el diputado estatal Enio Tatto (PT)
lamentó la falta de quórum para la apertura de la reunión de la CPI sobre la
CDHU, el miércoles 2 de septiembre. Según Tatto, todos los requerimientos presentados por el bloque del PT a la CPI, que pedían informaciones al
Tribunal de Cuentas del Estado y al Ministerio Público, y determinaban la
audiencia de los involucrados, fueron rechazados por los miembros de la comisión. Para el diputado, se trata de información esencial, sin la cual la CPI
no conseguirá investigar nada. Sin quórum, sin CPI…
Mientras tanto, la CDHU mantiene centenares de departamentos cerrados hace un año. Cuatro edificios construidos por el gobierno del estado, con un total de 382 departamentos, están listos hace casi un año en
Ipiranga –zona sur de São Paulo–, pero no han sido ocupados por moradores hasta ahora.
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Cíntia Portugal Viana
Capão Redondo y las fronteras técnico-científica y
política en el campo de la planificación urbana y regional en Brasil
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
Así lo ha expresado Fernandes (2002):
El derecho de propiedad inmobiliaria urbana se asegura siempre que se
cumpla su función social, que, a su vez, es aquella determinada por la legislación urbanística, sobre todo en el contexto municipal. Cabe especialmente al gobierno municipal promover el control del proceso de desarrollo
urbano, a través de la formulación de políticas de ordenación territorial en
las cuales los intereses individuales de los propietarios de tierras y construcciones urbanas coexistan necesariamente con los intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo.
Partiendo de este caso, resulta evidente la urgente necesidad de construir
alternativas reales a la valorización de los planes urbanos insertos en el contexto de la supremacía del conocimiento técnico y científico como guía de
la acción política, es decir, en la ideología de la tecnocracia, paradoja en la
trayectoria de la planificación urbana en Brasil desde la década del treinta.
Es preciso mostrar cómo son diferentes los problemas urbanos de las distintas clases sociales y cómo varía su participación en los debates públicos,
contribuyendo así a una participación real y efectiva donde la mayoría
paute los problemas y los técnicos, o consultores, estén a su servicio.
Se espera que a partir de ahora el patrimonio público constituido por
los “derechos”, y no solamente por los bienes que pertenecen al poder
público, deje se ser –como lo ha sido– apenas disfrutado económicamente por los propietarios inmobiliarios, y pueda resultar en provecho
colectivo.
Si el Estatuto de la Ciudad es una “caja de herramientas” a disposición
de los municipios, la “llave” para abrirla –según la metáfora de Raquel
Rolnik– es el plan director. Este instrumento de planificación se vio desmoralizado por la “creencia en los milagros de la planificación” (Rolnik,
1997), que, especialmente en los años setenta, proyectó la idea de que la
formulación de una política urbana debería ocurrir en el ámbito de una
esfera técnica de la administración pública. Sin embargo, como consecuencia de la oposición al proceso constituyente de 1988, no solamente
resurgió, sino que pasó a constituir un referente para el cumplimiento de
la función social de la propiedad urbana; y ahora, en los términos del Artículo 40, inciso 1, del Estatuto de la Ciudad, para la elaboración de las leyes
presupuestarias municipales, lo que, de acuerdo con Rolnik, da la medida
de su importancia para la gestión de las ciudades.
Si es verdad que faltaban instrumentos para que las ciudades puedan
cumplir su función social, también es verdad que los instrumentos legales
no bastan. Junto con la ley, serán importantes, por un lado, la organización
popular, y, por otro, la conducta política del poder municipal.
En el caso de Capão Redondo, la Defensoría Pública del Estado y el poder
legislativo, a través de la figura del diputado Ênio Tatto (PT / São Paulo),
fueron los actores que participaron del proceso, con su apoyo a la fuerte
resistencia popular. Quedó un espacio vacío, con la ausencia de la participación de intelectuales, técnicos, especialistas o consultores en el proceso:
llama la atención este silencio de la academia, como si no hubiera ocurrido nada, justamente en un momento en que los movimientos sociales
comienzan a colocar en escena –aunque todavía tímidamente, durante la
realización del Fórum Social Urbano en Río de Janeiro en marzo de 2010–
la pauta de una nueva reforma urbana en Brasil.
Hay que cambiar el orden de la necesidad de vivienda social, y colocarla
en primer plano. La inexistencia de un papel inteligente en las políticas
públicas negociadas debe ser considerada un crimen de Estado, haciendo
valer la constitucional función social de la propiedad. Sobre todo, se debe
cuestionar cuáles son los límites del Estado en la regulación sobre el acceso
al espacio urbano que no se realice en el marco de la legislación estatal al no
garantizar el derecho fundamental a la vivienda. Sin esa voluntad política,
que implica una clara disposición del gobierno para enfrentar los privilegios de las clases dominantes, los instrumentos urbanísticos pueden servir
apenas como un maquillaje demagógico, sin mucho poder para cambiar el
cuadro urbano brasileño. Vale notar que la pelea es larga, y que hasta ahora
ha sido difícil.
La cuestión fundamental que surge a partir del caso Capão Redondo
se refiere a cuáles serían las posibilidades y condiciones para ese rescate y/o
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Cíntia Portugal Viana
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
construcción de algún papel inteligente del Estado en las políticas públicas
negociadas, con el fin de que se efectúen los derechos existentes en la legislación nacional y/o local. El fortalecimiento de la lucha de los moradores
señala, sin ninguna duda, la dirección y el camino a seguir.
La forma en que se realizó esa desocupación violó diversas disposiciones
de los títulos I y II de la Constitución de 1988. Las personas no pueden
pasar días en la lluvia o en algún galpón precario mientras esperan que se
tome providencias: cada día de desamparo es una violación inaceptable de
los derechos humanos. En contrapartida, no había ninguna urgencia en la
reintegración de la posesión. La prueba es que la empresa todavía no hace
nada en el local; y así, las personas podían haber esperado por una solución
más adecuada dentro de sus viviendas.
Lo que está en juego, finalmente, es el cumplimiento selectivo de la ley: si
es a favor de los propietarios de la capital, suele haber premura para cumplirla; si es a favor de quien no tiene… pues que esperen para cuando se pueda,
aun después de 21 años de que la Constitución definió sus derechos básicos.
Después de la reintegración de la posesión, las familias continuaron
la reivindicación, acampando en la vereda, frente al terreno reintegrado.
Niños, adultos y adultos mayores fueron sometidos a condiciones infrahumanas de vivienda, sin agua, comida, energía eléctrica o baños. Los niños
dejaron de ir a la escuela; muchos de sus cuadernos y libros fueron triturados en el desalojo. Los puestos de salud de la región tenían la orden de no
atender a las familias. Delante de las precarias condiciones, la ayuda y la
solidaridad llegaron de varios rincones de dentro y fuera del país, como de
Amnistía Internacional.
Presionado, el Municipio viabilizó la atención de emergencia para los
dos primeros meses y dio a las familias una garantía de atención hasta que
se concretara la vivienda definitiva. Las negociaciones entre el movimiento
y el poder público continúan. Las familias saben que todavía falta mucha
lucha. Por eso crearon la Asociación Olga Benário, e hincaron sede en un
galpón localizado en una calle próxima al terreno reintegrado. El movimiento, liderado por Felícia Mendes del FML de la ciudad de São Paulo, se
fortaleció, además de haber conseguido gran repercusión internacional. El
terreno desocupado está bajo la tutela de la CDHU y del Ministerio de las
Ciudades, en espera de negociaciones, además de haber sido despropiado
también por el INSS debido a deudas de impuestos de la empresa de cerca
de siete millones de reales. Las familias, por su parte, reciben un alquiler
social por un valor de 300 reales.
Además de la victoriosa disputa por la aprobación del Estatuto de la
Ciudad, hoy hay que luchar por su cumplimiento, principalmente respecto al precepto de la función social de la propiedad.
Dadas las dimensiones técnico-científica y política en el campo de la
planificación urbana y regional en Brasil, para contribuir en esta pelea, es
imprescindible preguntarse, también, acerca del papel del intelectual. La
traducción de los términos técnicos para las personas resulta necesaria y
urgente. Conocimiento es poder, y el rescate de algún papel inteligente del
Estado en las políticas negociadas puede y debe ser un gran desafío para el
intelectual. Es imprescindible que la universidad pública y sus intelectuales
se comprometan claramente a favor de la defensa de un Estado republicano y democrático.
Villaça (2005) define al especialista (o expert) como aquel a quien le
compete el problema. Los técnicos también deben ponerse al servicio de
esas mayorías y de la solución de los problemas que estas pauten. Sin duda,
eso no será fácil, especialmente en una sociedad como la brasileña, con un
diferencia abismal de poder político entre la minoría y la mayoría.
La ideología del intelectual des-responsabilizado consiste en “no tener
ninguna ideología; hace alarde de apolítico, esto es, sirve a la política del
poder” (Bobbio, 1997: 15). Este típico intelectual posee una capacidad
singular para discutir medios desconsiderando los fines; es particularmente
inteligente en la transubstanciación de problemas cualitativamente políticos en problemas técnicos; es práctico al punto de evitar el espacio público,
pues prefiere la seguridad de las negociaciones de gabinetes.
En el centro de esta postura está la ideología de la no-ideología, la búsqueda de las sinecuras burocráticas legitimadas por un pretendido apoliticismo. El especialista apolítico, o expert, se considera neutro e imparcial.
Es capaz de disertar acerca de la miseria humana con la sensibilidad de un
autómata; puede escribir sobre avances tecnológicos sin hacerse una simple
pregunta: ¿a que intereses sirven la técnica y la ciencia?
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Cíntia Portugal Viana
Las fronteras técnico-científica y la política en el campo de la planificación urbana y regional
El intelectual aislado en su torre de marfil –en tiempos modernos es más
propicio hablar en escritorios provistos de computadores– puede imaginar
que su palabra se transforma en acción por el acto de proferirla. Desde lo alto
de su arrogancia o ingenuidad, se vanagloria de no envolverse con política,
de no ensuciarse las manos, de desempeñar el papel de analista consejero…
Tal vez se dé el caso de que el intelectual crítico se pregunte sobre sus
actitudes concretas. El comportamiento con el mundo no se da apenas
por la abstracción contemplativa o idealista –aun crítica–. ¿Quién sabe si
los intelectuales que se adhieren a los gobiernos no merecen más consideración de aquellos protegidos en sus búnkers? La palabra comprometida
impone riesgos. Esto significa abandonar la postura contemplativa, asumir
que los errores de quien actúa derivan en efectos correctos.
Existe una profunda diferencia estructural entre la realidad de los países
industrializados y la brasileña. Mientras allá surgieron los instrumentos
urbanísticos de posguerra, concomitantemente a la estructura del Estado
de bienestar social; en Brasil, los instrumentos urbanísticos aparecieron
como un intento de reacción frente a un modelo de sociedad y de ciudad
estructuralmente organizadas de forma propositivamente desigual, lo que
cambia completamente su potencial y su posible alcance.
Se trata, aquí, de revertir, a posteriori, un proceso histórico-estructural
de segregación espacial, lo que significa, en esencia, dar al Estado la capacidad de enfrentar los privilegios urbanos adquiridos por las clases dominantes a lo largo de su hegemónica actuación histórica de 500 años. No es,
pues, una tarea simple. Y desde ya se percibe que tales instrumentos solo
podrán tener alguna eficacia si hubiera, al crearlos, una voluntad política
muy determinada en el sentido de promover la reversión del cuadro de
desigualdad urbana en que vivimos, enfrentando a los poderosos intereses
que hoy hegemonizan la producción del espacio urbano.
La función social de la propiedad constituye uno de los principios que
orientan el orden económico del país, y está en la Constitución Federal
bajo innúmeros preceptos. Tales proclamaciones, al menos si se observan
los postulados de un derecho que se puede realizar por múltiples formas,
no pueden caer en el vacío por la inacción de los hombres.
El cumplimiento de la función social de la propiedad es parte de
las declaraciones de derechos humanos, y a partir de una concepción
histórico-dialéctica de formación de los derechos humanos, se vuelve un
deber de justicia. Refleja una voluntad del pueblo, obtenida por medio
de luchas sociales –que ciertamente servían de base al poder constituyente
brasileño–, y, por lo tanto, no puede ser negada.
Hay que destacar que Brasil tiene un origen histórico anacrónico en lo
que respecta a la estructura de la distribución de la propiedad, principalmente en cuanto a la propiedad rural. Y aun hoy, Brasil no ha sido capaz
de hallar una fórmula para resolver el problema de la posesión de tierra, lo
que genera innumerables conflictos sociales.
La concentración de tierras en el país también resulta un factor determinante de la concentración de renta, incluso tal vez sea el mayor responsable de las injusticias sociales y la miseria que atraviesa la mayoría de la
población brasileña. La función social de la propiedad muchas veces no
se efectúa debido a antiguos formalismos que envuelven el poder judicial.
Cuando, dentro de un proceso, en un polo se encuentra el enunciado
de un derecho de propiedad expresado en un papel, y en el otro, la realidad de una comunidad instalada en el espacio que sería objeto del derecho
individual de ese otro –que genera pedidos de reintegración de posesión–
el juez de derecho debería tratar el asunto de forma alternativa, es decir,
basándose en el texto constitucional y en la búsqueda de la justicia social.
Se concluye, entonces, que la cuestión de la función social de la propiedad
es bastante más amplia de lo estipulado en el ordenamiento jurídico.
Una vez que vivimos bajo la égida del capitalismo, la ordenación contiene preceptos que tienden a la protección de la propiedad privada, la
cual, como se sabe, es la base del sistema; pero como contrapunto de la
concentración de renta y propiedad –que evidencia una sociedad gradualmente más injusta– se creó la función social de la propiedad.
Luego, efectuarla, ya sea que se trate de propiedad urbana o rural, es
una ardua tarea que depende de un esfuerzo coordinado entre políticos,
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463
Consideraciones finales
Cíntia Portugal Viana
magistrados y, principalmente, la sociedad civil, no solamente por medio
de manifestaciones de movimientos sociales, sino incluyendo la concientización de la masa que se orienta por el sentido común –y que sostiene la
idea de “sacralidad” e “intocabilidad” de la propiedad–. Es preciso difundir
que el cumplimiento de la función social muchas veces puede no coincidir
con los intereses del propietario, y que, incluso, este debe ser perseguido a
toda costa.
En esta transmisión juegan un papel fundamental los movimientos sociales, los técnicos, los intelectuales y la universidad. Ya que existen mecanismos para no reconocer la función social de la propiedad, surge la necesidad de redes de solidaridad orgánica que vinculen los sectores medios con
los pobres, que es también una necesidad de capacitación y conocimiento,
y de una solución articulada en Brasil y América Latina. Se han hecho avances, pero se requiere una mayor coordinación institucional de las acciones.
Miguel Cavero, de Perú, en su presentación en el presente congreso, dijo
que “hay que despolitizar la política”, refiriéndose a una necesaria distinción
entre política de Estado y política de gobierno. Sería interesante añadir que
“hay que politizar a los técnicos, a la academia y a los intelectuales”.
Bibliografía
Becker, Laércio (1997). “A repercussão da função social da propriedade no processo
civil”. Revista de Direito Processual Civil N.° 4.
Bobbio, Norberto (1997). Os intelectuais e o poder: dúvidas e opções dos homens de
cultura na sociedade contemporânea. São Paulo: UNESP.
Fernandes, Edésio (2002). “Apresentação. Um novo estatuto para as cidades brasileiras”. En Estatuto da cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades
brasileiras, L. M. Osório (Org.). Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris.
Rolnik, Raquel (1997). A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na
cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel.
Vilaça, Flávio (2005). A ilusão do plano diretor. São Paulo.
Whitaker Ferreira, João Sette (2005). “A cidade para poucos: breve história da
propriedade urbana no Brasil”. En Anais do simpósio “Interfaces das representações urbanas em tempos de globalização”. Bauru: UNESP Bauru y SESC Bauru.
464
Capítulo VI
Visiones panorámicas
y reconocimientos
(Parte 2)
Nota introductoria al Capítulo VI
María Mercedes Di Virgilio*
Si bien no parece existir información suficiente y comparable que permita
dimensionar el problema de la vivienda en las ciudades de América Latina y el Caribe, las estimaciones disponibles para los diferentes países dan
cuenta de su extensión e importancia (ver Arriagada Luco, 2003). En la
actualidad, aproximadamente el 79% de la población de la región habita
en ciudades, de la cual uno de cada tres habitantes reside en viviendas inadecuadas (Mac Donald, 2004).
Asimismo, vale la pena recordar que, entre los sectores de menores ingresos que habitan nuestras ciudades, las condiciones de vida inadecuadas
se asocian a situaciones de pobreza e insuficiencia de recursos para el acceso
a bienes y servicios a través del mercado. Resulta indudable, entonces, que
el mercado no basta para dar respuesta a las necesidades habitacionales
de toda la población. Las familias de menores ingresos, por ejemplo, no
recurren a los clasificados para alquilar una pieza en un inquilinato, ni para
acceder a una casita o a un terreno en una villa de emergencia o en un asentamiento; como tampoco recurren a una inmobiliaria. Sus interlocutores
para el acceso a una vivienda son sus parientes y vecinos, algunas organizaciones sociales con base territorial y el Estado, a través de los programas
sociales de asistencia a la pobreza, en general, y de aquellos que facilitan el
acceso a la vivienda, en particular.
*
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani, de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
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María Mercedes Di Virgilio
Nota introductoria al Capítulo VI
¿Qué tipo de acciones impulsan los diferentes sectores –organismos del
Estado, organismos multilaterales de crédito, organizaciones de la sociedad
civil, ONG, etc.– para dar respuesta a las necesidades habitacionales de las
familias de menores ingresos? ¿Cómo impactan estas en la inserción de los
sectores de menores ingresos en nuestras ciudades?
Los trabajos de Ilionor Louis, Silvana Ruiz Pozo (conjuntamente con
sus colegas del programa Paso a Paso) y Gabriela Navas nos permiten revisar estos interrogantes y repensar el alcance de las respuesta que se ofrecen
para el problema de la vivienda.
El artículo de Ilionor Louis analiza la situación de las familias afectadas por las lluvias del huracán Ike, que destruyeron Cabaret, un pueblo
ubicado 24 kilómetros al norte de Puerto Príncipe, en Haití. La tormenta golpeó fuertemente a estas familias, reduciéndolas a una situación de
indigencia. En un contexto en que el Estado no ha dado respuesta, estas
familias se han visto obligadas a aceptar la ayuda brindada por las organizaciones Compassion International y Food for the Poor, las cuales han
provisto a las familias pobres afectadas por el desastre de una vivienda básica. ¿Qué características tienen esas viviendas? Se trata de unas ubicadas en
áreas periféricas que confinan a las familias a prescindir de las ventajas de
localización en la ciudad, son viviendas que carecen de infraestructura (sin
cocina, sin baño, sin muebles, sin duchas…), en fin: viviendas pobres para
pobres. Lejos de contribuir a la consagración de derechos, estas iniciativas
alimentan la desigual dotación de equipamiento e infraestructura en la
ciudad, refuerzan la diferenciación entre zonas ricas y pobres, y generan
situaciones de exclusión social.
¿Qué ocurre cuando nos alejamos de los contextos de desastre y cuando
son otros los actores que impulsan las acciones? ¿La orientación de las intervenciones cambia? Quizá una cosa que vale la pena tener en cuenta es
que, frente a otras situaciones de privación, la vivienda posee una característica peculiar: no solo se constituye como problema en contextos de
crisis económica (o de desastre natural), sino que, como lo ha demostrado
la experiencia histórica, también puede serlo en contextos de expansión
económica –tal y como sucedió en las décadas de 1960 y 1970, cuando
muchos países de América Latina experimentaron un rápido crecimiento
económico (Hardoy, 1990)–. Este rasgo hace del tema de la vivienda una
cuestión persistente que se despliega en múltiples y diversas escalas. El
trabajo de Gabriela Navas sobre las transformaciones y la recuperación
impulsadas en la isla Santay y en el malecón de la ciudad de Guayaquil da
cuenta de ello acabadamente.
Navas construye un dispositivo teórico-metodológico que nos permite
explorar la complejidad de las intervenciones sobre el hábitat y sus efectos
sobre los pobladores. Conocedora de la importancia que tiene la lente con
la cual se analizan los fenómenos urbano-territoriales, la autora muestra,
a través de diferentes ópticas, las contradicciones que atraviesan la renovación de áreas centrales y la construcción de grandes proyectos urbanos.
¿Cómo intervenir en la contradicción? ¿Cómo contribuir efectivamente
a la realización de los derechos de los sectores más desfavorecidos de
nuestras sociedades? Revisar la experiencia del programa Paso a Paso nos
acerca a algunas pistas para pensar esta cuestión. La apuesta por fortalecer
la organización y profundizar procesos de democratización de las relaciones sociales y económicas parece ser un camino a seguir. No es una novedad que una de las cuestiones críticas que impide el acceso de los sectores
de menores ingresos a la vivienda es su imposibilidad de disponer de financiamiento para adquirirla. La gestación de alianzas público-privadas, en las
que participan organismos del Estado, empresas privadas, organizaciones
sociales, ONG y pobladores, abre una ventana de oportunidad para la
obtención de créditos por parte de sectores de bajos ingresos. El desafío, en
este marco, sigue siendo sostener la organización a través del diálogo entre
los diferentes actores, respetando y profundizando el acceso a información
y a espacios de participación social.
Finalmente, ¿cómo evaluar las intervenciones? El trabajo de Forero Perilla constituye un antecedente valioso sobre cómo evaluar la integralidad
de las acciones públicas y sus impactos en la vida cotidiana de los habitantes de nuestras ciudades. Con base en datos producidos para la ciudad de
Bogotá, el autor presenta un instrumento que permite captar las variaciones en la evolución y localización de la pobreza entre los años 2003 y 2007.
Hemos contemplado los cuatro trabajos que integran esta sección. Cada
uno de ellos me ha devuelto parte de las complejidades que se asocian a la
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María Mercedes Di Virgilio
vida en nuestras ciudades y a la acción pública territorializada. Dejo a disposición, entonces, el caleidoscopio que me ha permitido descubrir dichas
complejidades, esperando que el lector también pueda dar con ellas.
Programa Paso a Paso:
alianzas estratégicas para
una vivienda digna1
Bibliografía
Arriagada Luco, Camilo (2003). La dinámica demográfica y el sector habitacional en América Latina. Santiago de Chile: CELADE, División de
Población.
Hardoy, Jorge (1990). “Repensando la ciudad en América Latina”. Revista
Práctica Barrial N.° 9-10.
Mac Donald, Joan (2004). Pobreza y precariedad del hábitat en ciudades
de América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL, División de
Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos
Silvana Ruiz Pozo*, Nancy Sánchez Romero**
y Vanessa Pinto Valencia***
Resumen
La problemática de la vivienda constituye el reflejo más elocuente de la situación de exclusión social
y económica en la que se debaten buena parte de las familias ecuatorianas. Ella revela, además, las
inequidades regionales y los desencuentros entre la demanda de vivienda y la capacidad de respuesta
del Estado y la sociedad.
Frente a este contexto se presenta algunos elementos de la experiencia del programa Paso a Paso, el
cual ha implementado una propuesta de acceso a vivienda digna para familias de bajos ingresos a través
del microcrédito, alianzas estratégicas y la articulación de actores que apuntan a la construcción de una
política de vivienda incluyente y sostenible en Ecuador.
Palabras clave: vivienda, alianzas estratégicas, política de vivienda.
Abstract
The housing problematic is the most eloquent reflection of the situation of social and economic exclusion in which most Ecuadorian families find themselves. It also reveals the regional inequities and the
discrepancy between the housing demands and the response capacity of the State and society.
Within this context we present some elements of the experience of the Paso a Paso program (Step
by Step), which has implemented an idea for access to dignified housing for low-income families
through microcredit, strategic alliances, and the articulation of stakeholders, all of which go towards
the construction of an inclusive and sustainable housing policy in Ecuador.
Keywords: housing, strategic alliances, housing policies.
1
Este artículo constituye una actualización de la sistematización del programa Paso a Paso publicada en abril 2011, contemplada en el proyecto apoyado por el BID.
* Programa Paso a Paso del Centro de Investigaciones Ciudad y Contrato Social por la Vivienda de
Ecuador (CSV).
** Programa Paso a Paso del Centro de Investigaciones Ciudad.
*** Programa Paso a Paso del Centro de Investigaciones Ciudad y Contrato Social por la Vivienda de
Ecuador (CSV).
470
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Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Introducción
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
demográfico a partir de las décadas de los setenta y ochenta, respectivamente, con la salvedad señalada en el párrafo anterior.
El presente artículo desarrolla una contextualización de la problemática
de la vivienda en Ecuador a través de los indicadores socioeconómicos y
habitacionales disponibles, con un análisis particular de las condiciones de
acceso al crédito existentes en función del nivel de ingreso de las familias y
la oferta del sistema financiero.
Además, se presentan los antecedentes, objetivos y estrategias del programa Paso a Paso, y su misión de facilitar el acceso de las familias de
menores recursos económicos a una vivienda adecuada, y se contrasta esta
experiencia con las potencialidades y limitaciones de la actual política habitacional.
Finalmente, a partir de esta información se realiza un análisis de los logros del programa en relación a sus componentes de crédito, capacitación
de actores e incidencia política, y se plantan algunas conclusiones, lecciones aprendidas y nuevos retos para el futuro.
El contexto ecuatoriano
Ecuador cuenta con una población de más de 14 millones de habitantes,
de los cuales casi las dos terceras partes habita en las ciudades –caracterizadas por una mayor dinámica demográfica– y un poco más de un tercio en
el área rural –que ostenta un crecimiento vegetativo menor. Sin embargo,
cabe destacar que se observa un incremento en la tasa de crecimiento de la
zona rural en el último período censal lo cual se explica no precisamente
por una reactivación económica que se pudiera traducir en una inusitada
dinámica de la población rural, sino que refleja los fenómenos de conurbación que viven las principales ciudades del país, donde los territorios rurales son ocupados por la población que económicamente depende de las
ciudades sin que por esto se modifique su condición administrativa de parroquias rurales, como es el ejemplo de la Parroquia Calderón en el DMQ.
En todo caso, se puede observar que tanto en el área rural como en la
urbana, se ha manifestado una tendencia de desaceleración del crecimiento
472
Cuadro N.º 1
Ecuador: población por área (1974, 1982, 1990, 2001 y 2010)
Población / Año
1974
1982
1990
2001
2010
Ecuador total
6 521 710
8 060 712
9 648 189
12 156 608
14 483 499
Área urbana
2 698 722
3 968 362
5 345 858
7 431 355
9 090 786
Área rural
3 822 988
4 092 350
4 302 331
4 725 253
5 392 713
Tasa anual
de crecimiento
demográfico
1962-1974
1974-1982
1982-1990
1990-2001
2001-2010
Ecuador total
3,19%
2,68%
2,27%
2,12%
1,97%
Área urbana
4,39%
4,94%
3,79%
3,04%
2,26%
Área rural
2,44%
0,85%
0,63%
0,86%
1,48%
Tasa de
urbanización
/ Año
1974
1982
1990
2001
2010
41,38%
49,23%
55,41%
61,13%
62,77%
Ecuador total
Fuentes: elaboración propia sobre datos de INEC, www.inec.gob.ec, acceso 17 de septiembre de 2012; citado por
S. Ruiz (1987/2009)
En cuanto a la economía nacional, es notorio un incremento del PIB per
cápita, el cual se ha elevado en 269,86 % entre 2001 y 2011 (al pasar de
1 693 a 4 569 dólares americanos) (BM, 2012), con una tendencia a incrementarse en 2011, mientras que en el mismo año en la CAN y AL la
tendencia es regresiva.
473
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Cuadro N.º 2
Ecuador, CAN y América Latina: PIB per cápita por año en dólares (2001-2011)
Cuadro N.º 3
Ecuador: incidencia de la pobreza por ingreso por área (2003-2011)
2001
Ecuador 1 693
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Pobreza nacional (%)
49,1
43,8
41,9
37,6
36,7
35,1
36,0
32,8
28,6
Extrema pobreza
nacional (%)
26,8
22,8
22,0
16,9
16,5
15,7
15,4
13,1
11,6
Pobreza urbana (%)
25,9
24,3
22,0
25,0
22,5
17,4
Pobreza rural (%)
60,6
61,3
59,7
57,5
53,0
50,9
2011
1 936 2 187 2 471 2 751 3 058 3 286 3 856 3 648 4 008 4 569
CAN
2 423
2 212 2 183 2 615 3 111 3 622 4 308 5 356 5 323 6 235 6 175
AL
3 727
3 370 3 464 3 862 4 435 4 990 5 616 6 380 5 898 7 183 6 754
Fuente: elaboración propia sobre datos de Banco Mundial (2012)
Fuentes: elaboración propia sobre datos de Acosta et al. (2009) y Sistema Nacional de Información (2012)
Gráfico N.º 1
Ecuador, CAN y América Latina: PIB per cápita por año (2001-2009)
El problema de la vivienda en Ecuador
Para esbozar una panorámica sobre el tema habitacional en Ecuador tomamos la información del Censo de Población y Vivienda 2010. Una caracterización rápida se puede resumir de la siguiente manera.
Déficit acumulado
Fuente: elaboración propia sobre datos de Banco Mundial (2012)
También se observa una mejoría desde el punto de vista de la equidad. De
los datos disponibles (período 2003-2011), podemos aseverar que la pobreza se redujo en 20,5 puntos porcentuales, y la extrema pobreza, en 15,2.
La gran brecha de mayor pobreza en el campo se mantiene, con una leve
variación, lo que se refleja en las condiciones habitacionales, como veremos
más adelante (Acosta et al., 2009; SIN, 2012).
474
t El mayor número de viviendas deficitarias se halla en las ciudades (ver
Cuadro N.º 4).
t A pesar de lo anterior, el porcentaje de viviendas deficitarias es más alto
en las áreas rurales, congruentemente con el mayor índice de pobreza
en las mismas (ver Cuadros N.º 3 y N.º 4).
t El ítem de mayor déficit corresponde a la ausencia de alcantarillado
tanto en el área urbana como en el área rural (ver Cuadro N.º 4).
t El servicio de mayor accesibilidad es la energía eléctrica, aunque prevalece un importante 11,95% de familias sin ella en las áreas rurales (ver
Cuadro N.º 4).
t Respecto al hacinamiento, tenemos que el porcentaje más alto se encuentra en el campo aunque por la distribución poblacional el mayor
número de hogares hacinados se encuentra en las ciudades.
475
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
t En cuanto al déficit de servicios, el mayor déficit corresponde a la ausencia de alcantarillado en el área urbana y a la carencia de agua de red
pública en el área rural (ver Cuadro N.º 4).
t Por otro lado, el servicio de mayor accesibilidad es la energía eléctrica.
El mayor número de viviendas deficitarias se halla en las ciudades aunque el porcentaje de viviendas deficitarias es más alto en las áreas rurales,
congruentemente con el mayor índice de pobreza en las mismas (Ver Cuadro N.º 5).
Cuadro N.º 4
Ecuador: hacinamiento y déficit de dotación de servicios por área (2010)
Cuadro N.º 5
Ecuador: déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda (2010)
2010
Total
Área urbana
Área rural
Número
%
Número
%
Número
%
3 748 919
100,00%
2 801 651
100,00%
947 268
100,00%
Viviendas sin servicio
de energía eléctrica
255 370
6,81%
93 143
3,89%
162 227
11,95%
Viviendas sin agua de
red pública
1 050 335
28,02%
594 471
21,22%
455 864
48,12%
Hogares
3810548
100,00%
2 852 977
100,00%
957 571
100,00%
Hogares hacinados
667738
17,52%
475 640
16,67%
192 098
20,06%
Viviendas ocupadas
Hogares sin alcantarillado en al área
urbana, y sin alcantarillado ni pozo séptico
en el área rural
1 330 617
Hogares sin servicio
higiénico exclusivo
en el área urbana, y
sin servicio higiénico
(exclusivo o compartido) ni letrina en el
área rural
561 106
34,92%
693 572
29,00%
637 045
46,93%
Aceptables
Mejorables
(déficit
cualitativo)
Irrecuperable
(déficit
cuantitativo)
Viviendas
Área rural
334 236
328 713
284 319
947 268
Área urbana
1 465 248
912 921
423 482
2 801 651
Nacional
1 799 484
1 241 634
707 801
3 748 919
Aceptables
Cualitativo
Cuantitativo
Viviendas
Área rural
35,28%
34,70%
30,01%
100,00%
Área urbana
52,30%
32,59%
15,12%
100,00%
Nacional
48,00%
33,12%
18,88%
100,00%
Fuente: elaboración propia sobre datos del Sistema Nacional de Información (2012)
Demanda anual de nuevas viviendas
14,73%
331 970
13,61%
229 136
16,71%
Fuente: elaboración propia sobre datos del INEC (2010)
Con base en la metodología establecida por MIDUVI, la cual clasifica el
parque habitacional en viviendas: aceptables, mejorables (déficit cualitativo) e irrecuperables (déficit cuantitativo), a partir del análisis del material
usado en sus componentes (piso, paredes y techo) y del estado del mismo
(bueno, regular o malo), se determina, según las cifras del último censo,
que el déficit cualitativo de vivienda en Ecuador es del 33, 12% mientras
que el déficit cuantitativo es de 18,88%.
476
Tomando en cuenta la población del país en 2010, en el área urbana y
rural, la situación de pobreza y el crecimiento poblacional, podemos deducir que la demanda anual de viviendas para nuevos hogares sería de casi
ochenta mil unidades al año, de las cuales solo alrededor de catorce mil
corresponden a las áreas rurales.
A partir de ese dato y aplicando el índice de pobreza del Sistema Nacional
de Información (2012) disponible para 2011, podemos estimar la demanda
anual de viviendas para familias bajo la línea de pobreza en 14 507 en las
ciudades y de 7 511 unidades en las áreas rurales, tomando en cuenta los
procesos de conurbación.
477
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Cuadro N.º 6
Ecuador: número de hogares e índice de pobreza por área (2010)
Cuadro N.º 7
Ecuador: número de entidades financieras reguladas por la SBS (2002-2012)
Total
Hogares 2010
Hogares bajo la línea de
pobreza
Demanda anual de vivienda para nuevos hogares
pobres a partir de 2010
Área rural
Año/
Entidades
2002 2003 2004 2005 2006 2007
2008
2009
2010
2011
junio
2012
3 810 548
100%
2 852 977
75%
957 571
25%
Bancos
22
23
25
25
24
24
24
25
25
26
26
1 249 860
32, 8%
641 920
22, 5%
507 513
53, 0%
Cooperativas
27
28
33
37
37
38
36
37
37
39
39
1,48%
Sociedades
financieras
11
11
11
11
12
11
10
10
10
10
10
Mutualistas
7
6
6
5
5
5
4
4
4
4
4
Banca
pública
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
BIESS
-
-
-
-
-
-
-
-
1
1
1
Total
67
68
75
78
78
78
74
76
76
79
79
Tasa de crecimiento poblacional anual estimado
Demanda anual de vivienda para nuevos hogares a
partir de 2010
Área urbana
1,96%
78 649
2,26%
64 477
22 019
14 507
14 172
7 511
Fuente: elaboración propia sobre datos de SNI (2012)
En resumen, a partir del mapeo del déficit cualitativo y cuantitativo, podemos decir que la política de vivienda del Estado y los esfuerzos del conjunto de actores públicos, privados y comunitarios deberían focalizarse en
el mejoramiento habitacional para las áreas rurales, y en el mejoramiento
habitacional y barrial para las áreas urbanas, así como en asegurar la provisión de viviendas nuevas, especialmente orientadas a familias de bajos
ingresos. Una ausencia de respuesta a esta demanda o una respuesta inadecuada se traduciría en el incremento del déficit habitacional cualitativo y
cuantitativo.
Crédito para vivienda
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
Casi la mitad del total de las entidades corresponde a las cooperativas de
ahorro y crédito, aunque su peso es menor en cuanto al volumen de cartera, el cual alcanza, en junio 2012, el 12% de la cartera total de las entidades
reguladas por la SBS.
A continuación se presenta un cuadro que resume la variación que experimentada en el peso relativo de los activos, sensiblemente influenciada
en los últimos cuatro años por el peso de la cartera de las entidades públicas
y especialmente por de la del BIESS. Cabe destacar el constante crecimiento absoluto y relativo de la cartera de las cooperativas y por otro lado la
pérdida de peso relativo de la cartera de los bancos privados.
En Ecuador, el sistema financiero regulado por la Superintendencia de
Bancos y Seguros (SBS) está conformado por los bancos privados, las cooperativas de ahorro y crédito, las mutualistas, las sociedades financieras,
el BIESS y la banca pública. A continuación se presenta la evolución del
número de entidades en la última década.
478
479
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Cuadro N.º 8
Ecuador- entidades financieras: cartera por tipo de entidad sobre cartera total
(2002-2012)
Cuadro N.º 9
Ecuador- entidades financieras: volumen de cartera según tipo de entidad, en
millones de dólares, 2002-2012
Año/
Entidades
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
junio
2012
Año/
Entidades
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
junio
2012
Bancos
73%
71%
72%
72%
74%
72%
72%
67%
65%
60%
59%
Bancos
3 047
3 339
4 260
5 435
6 790
7 571
9 635
9 454
11 361
13 677
14 815
Cooperativas
4%
6%
8%
8%
8%
10%
9%
10%
11%
11%
12%
Cooperativas
188
292
472
623
761
1 012
1 269
1 396
1 851
2 537
2 925
Sociedades
financieras
6%
7%
6%
7%
7%
7%
6%
6%
5%
5%
5%
Sociedades
financieras
253
316
379
510
653
701
812
792
958
1 142
1 150
340
351
Mutualistas
2%
3%
3%
3%
2%
2%
2%
2%
2%
1%
1%
Mutualistas
99
121
167
202
222
258
230
222
264
Banca pública
14%
13%
11%
10%
9%
9%
11%
15%
16%
14%
12%
Banca pública
602
608
628
736
787
995
1 522
2 175
2 867
3 105
3 124
BIESS
-
-
-
-
-
-
-
-
1%
9%
12%
BIESS
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
217
1 942
2 938
Total
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Total
4 191
4 675
5 906
7 506
9 212
10 536
13 467
14 039
17 518
22 743
25 303
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos
y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
Si observamos los cuadros Nº 9 y Nº 10, cabe destacar que luego de la
crisis sufrida por el sistema financiero a finales de la década de los noventa,
el crédito se ha recuperado a ritmos impresionantes; entre 2002 y 2012,
la cartera de las entidades financieras se sextuplicó, siendo el desarrollo
del sector cooperativo el de mayor crecimiento relativo: su cartera se multiplicó 15,56 veces en ese período, mientras que la cartera de los bancos
privados se multiplicó 4,86 veces. Inclusive en el año 2009 caracterizado
por la crisis internacional que golpeó a la economía nacional, se observa
un moderado incremento de la cartera total del sistema, sostenido por el
incremento del la cartera de las entidades públicas. A partir de 2010 el crecimiento está motivado por la incursión del BIESS. De manera particular,
las cooperativas han mantenido un incremento constante de su cartera de
crédito a pesar de los avatares de la economía.
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y
Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
Cuadro N.º 10
Ecuador- entidades financieras: incremento anual de volumen de cartera según
tipo de entidad, en porcentaje (2002-2012)
2011junio
2012
Año/
Entidades
2002- 2003- 2004- 2005- 2006- 2007- 2008- 2009- 20102003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Bancos
10%
28%
28%
25%
12%
27%
-2%
20%
20%
8%
Cooperativas
55%
62%
32%
22%
33%
25%
10%
33%
37%
15%
Sociedades
financieras
25%
20%
35%
28%
7%
16%
-2%
21%
19%
1%
Mutualistas
22%
38%
21%
10%
16%
-11%
-4%
19%
29%
3%
Banca pública
1%
3%
17%
7%
26%
53%
43%
32%
8%
1%
BIESS
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
796%
51%
Total
12%
26%
27%
23%
14%
28%
4%
25%
30%
11%
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
480
481
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
La cartera hipotecaria tiene un peso relativamente bajo con relación a la
cartera total de las entidades financieras, salvo en el caso de las mutualistas.
En el conjunto del sistema su peso relativo se incrementó del 9% al 12%
entre 2002 y 2004, y se ha mantenido con ligeros altibajos en eso porcentajes hasta junio 2012, habiendo reflejado un peso mayor en 2007. Si se
hace un análisis por tipo de entidad el incremento relativo con relación a la
cartera total de cada entidad solo es evidente en el caso de los bancos privados. El dinamismo mostrado por las cooperativas en cuanto a crecimiento
de la cartera total es menor en cuanto a cartera de vivienda –aunque no sea
nada despreciable.
Cuadro N.º 12
Ecuador: cartera de vivienda de las entidades financieras
(millones de dólares)
Cuadro N.º 11
Ecuador- entidades financieras: relación de cartera de vivienda sobre la cartera
total por tipo de entidad, en porcentaje (2002-2012)
Año /
Entidades
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2011
junio
2012
Bancos
8%
9%
11%
11%
12%
13%
14% 14%
13%
10%
9%
Cooperativas
16%
19%
18%
15%
14%
12%
11% 10%
10%
9%
8%
Sociedades
financieras
1%
1%
2%
3%
3%
2%
1%
1%
1%
1%
0%
Mutualistas
66%
73%
77%
74%
70%
70%
69% 62%
51%
53%
49%
Banca pública
8%
3%
2%
1%
2%
2%
1%
1%
1%
1%
1%
BIESS
-
-
-
-
-
-
-
-
53%
45%
45%
Total
9%
10%
12%
12%
12%
13% 12% 12% 11%
12%
12%
Año /
Entidades
2002 2003 2004 2005
2006
2007
Bancos
246
291
454
610
781
1 021 1 308 1 310 1 466 1 325 1 355
2008
2009 2010
2011
junio
2012
Cooperativas
30
56
86
94
104
122
143
144
193
223
235
Sociedades
financieras
4
4
7
13
18
14
12
11
9
6
6
Mutualistas
65
88
128
150
155
179
159
138
135
180
171
Banca pública
47
17
11
7
18
19
21
19
23
20
18
BIESS
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
114
881
1 324
Total
393
456
687
875
1 076 1 356 1 642 1 622 1 942 2 636 3 108
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
La dinámica de crecimiento de la cartera de vivienda fue mayor a la de la
cartera total entre 2003 y 2004, en 2007 y a partir de 2011.
Gráfico N.º 2
Ecuador- entidades financieras: incremento anual de la cartera de vivienda y de la
cartera total
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
En términos absolutos, la cartera total de crédito hipotecario se multiplicó
por casi ocho veces entre 2002 y junio de 2012, pasando de 393 millones
de dólares a 3 108 millones. En 2009, se observó un decrecimiento leve de
la misma. Si la crisis del 2009 tuvo su efecto en el sistema financiero fue
efectivamente en la depresión de la cartera de vivienda.
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
482
483
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
El BIESS, entidad que incursiona en el crédito desde 2010, en dos años
alcanza la sorprendente cifra del 43% del total de la cartera de vivienda del
sistema. Las cooperativas luego de una elevación importante en 2004, en
2012 mantienen su peso relativo similar al de 2002. El resto de entidades
disminuyen su peso relativo de manera drástica.
Cuadro N.º 14
Ecuador- entidades financieras: número de créditos de vivienda por año por tipo de
entidad (2002-2012)
Cuadro N.º 13
Ecuador- entidades financieras: cartera de vivienda/cartera total en porcentaje
Año /
Entidades
Bancos
Cooperativas
Sociedades
financieras
2002
63%
8%
1%
2003 2004
64%
12%
1%
66%
13%
1%
2005
70%
11%
2%
2006
73%
10%
2%
2007
75%
9%
1%
2008
80%
9%
1%
2009
81%
9%
1%
Cooperativas
Mutualistas
Sociedades
financieras
Banca
pública
BIESS
Total
sistema
financiero
2002
6 724
5 843
1 834
191
609
15 201
2003
7 989
8 474
3 440
481
120
20 504
2004
13 827
10 059
4 972
751
183
29 792
2005
9 655
7 427
5 535
805
211
23 633
2006
13.910
5 812
5 838
643
3 114
29 317
76%
2007
14 431
5 192
5 186
279
1.368
26 456
2008
14 980
3 956
5 476
206
470
25 088
10%
0%
50% 44%
8%
0%
8%
0%
17%
19%
19%
17%
14%
13%
10%
9%
7%
7%
5%
Banca
pública
12%
4%
2%
1%
2%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
BIESS
-
-
-
-
-
-
-
-
6%
33% 43%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
A partir de los cuadros que se presentan a continuación ahora queremos
esbozar la focalización que tendría la cartera hipotecaria.
484
Bancos
privados
junio
2010 2011
2012
Mutualistas
Total
Año
2009
9 283
2 768
3 823
110
807
2010
10 539
4 751
4 251
26
278
3 439
16 791
19 845
2011
9 669
4 459
3 725
17
67
21 512
17 937
Jun-12
4 181
1 812
1 684
4
54
12 088
7 735
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
Cuadro N.º 15
Ecuador- entidades financieras: monto colocado en vivienda por tipo de entidad,
en miles de dólares (2001-2012)
Año
Bancos
privados
Cooperativas
Mutualistas
Sociedades financieras
Banca
pública
2002
93 462,3
16 005,7
26 446,8
2 133,1
9 307,8
147 355,7
2003
14 6911,7
43 511,7
55 298,0
4 188,2
514,5
250 424,1
2004
277 245,4
70 698,2
84 279,7
9 064,1
627,5
441 914,8
2005
293 632,3
68 785,8
111 457,7
14 140,1
796,9
488 812,7
2006
446 790,2
67 753,8
121 703,1
13 000,7
14 868,8
664 116,6
485
BIESS
Total
sistema
financiero
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
2007
482 848,0
68 256,1
134 636,8
5 637,2
7 978,6
699 356,8
2008
559 195,2
65 489,9
146 734,2
4 577,0
1 522,0
777 518,2
2009
386 852,7
45 581,4
99 828,9
2 448,4
3 003,3
537 714,7
2010
472 766,9
95 937,0
116 686,1
905,8
1 276,7
114 402,7
687 572,5
2011
472 007,8
103 997,9
118 980,8
609,1
246,0
766 414,0
695 841,7
Jun-12
216 023,8
46 245,6
59 133,3
194,6
266,3
443 072,6
321 863,7
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
Cuadro N.º 16
Ecuador - entidades financieras: monto promedio de crédito de vivienda por tipo
de entidad (2001-2012)
Año
Bancos
privados
Cooperativas
Mutualistas
Sociedades
financieras
Banca
pública
BIESS
Total
sistema
financiero
2002
13 900
2 739
14 420
11 168
15 284
9 694
2003
18 389
5 135
16 075
8 707
4 287
12 213
2004
20 051
7 028
16 951
12 069
3 429
14 833
2005
30 412
9 262
20 137
17 565
3 777
20 683
2006
32 120
11 658
20 847
20 219
4 775
22 653
2007
33 459
13 146
25 962
20 205
5 832
26 435
2008
37 329
16 555
26 796
22 218
3 238
30 992
2009
41 673
16 467
26 113
22 258
3 722
2010
44 859
20 193
27 449
34 838
4 592
33 266
34 647
32 024
2011
48 817
23 323
31 941
35 828
3 672
35 627
38 794
Jun-12
51 668
25 522
35 115
48 660
4 932
36 654
41 611
Cuadro N.º 17
Estimación de ingresos mínimos para el pago del crédito promedio por entidad,
aplicando índice del 30% de ingresos para el pago del crédito
Bancos
privados
Cooperativas
Mutualistas
Sociedades
financieras
Banca
pública
2002
$ 916,70
$ 180,66
$ 951,03
$ 736,54
$ 1 007,98
$ 353,24
2003
$ 1 113,98
$ 311,05
$ 973,79
$ 527,47
$ 259,72
$ 378,36
2004
$ 1 066,06
$ 373,68
$ 901,24
$ 641,70
$ 182,31
$ 394,45
2005
$ 1 537,65
$ 468,26
$ 1 018,12
$ 888,10
$ 190,94
$ 437,41
2006
$ 1 546,64
$ 561,33
$ 1 003,81
$ 973,58
$ 229,92
$ 453,36
2007
$ 1 666,58
$ 654,82
$ 1 293,14 $ 1 006,41
$ 290,51
$ 472,74
2008
$ 1 785,23
$ 791,70
$ 1 281,48 $ 1 062,56
$ 154,87
$ 508,94
2009
$ 1 939,54
$ 766,41
$ 1 215,33 $ 1 035,92
$ 173,21
$ 528,90
2010
$ 2 087,80
$ 939,81
$ 1 277,52 $ 1 621,40
$ 213,74
$ 1 548,26
$ 544,71
2011
$ 2 272,00 $ 1 085,50 $ 1 486,59 $ 1 667,48
$ 170,90
$ 1 658,15
$ 578,04
Jun-12
$ 2 404,71 $ 1 187,83 $ 1 634,30 $ 2 264,72
$ 229,55
$ 1 705,93
$ 586,18
BIESS
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
486
Costo de
la canasta
básica,
diciembre
Año
487
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Gráfico N.º 3
Estimación de ingresos mínimos para el pago del crédito promedio por entidad,
aplicando índice del 30% de ingresos para el pago del crédito
ye por gestión o intervención directa de los usuarios, sin crédito formal, sin
asesoría técnica adecuada ni los permisos municipales correspondientes.
Además de las instituciones privadas reguladas, en el espectro de las instituciones financieras, están las cooperativas de ahorro y crédito adscritas a
la Dirección Nacional de Cooperativas (DINACOOP) del Ministerio de
Inclusión Económica1. No existe una dato certero, ni actualizado, sobre el
número de cooperativas adscritas al MIES, según información publicada
por esta institución en su página web en abril de 2009, el número de
cooperativas de ahorro y crédito era 1 221, actualmente se estima que las
activas bordean los mil. Tampoco existe ningún dato en relación al monto
de cartera de estas entidades y a las líneas de crédito gestionadas. Se estima
que son las instituciones no reguladas por la SBS (cooperativas de ahorro
y crédito, cajas de ahorro y organizaciones no gubernamentales) las que
usualmente están más cerca de las familias de menores ingresos.
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012) y Superintendencia de Bancos y Seguros- SBS (www.sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012)
El gráfico precedente ilustra el ingreso que una familia debería tener para
pagar la cuota del crédito promedio de las entidades, así mismo se grafica el
costo de la canasta básica de diciembre del año correspondiente. El cálculo
del monto de ingresos se lo realizó en un escenario en el cual se consideró:
1) para cada año, la tasa de interés máxima establecida por el BC para el
crédito para vivienda, 2) un plazo estimado de pago de 10 años en todos
los casos; 3) un supuesto de que el pago de un crédito para vivienda pueda
afectar máximo el 30% del ingreso familiar. El cuadro constituye una modelización que permite ver que las familias con ingresos bajo el costo de la
canasta básica estarían excluidas del sistema financiero formal, salvo en el
caso de la banca pública, sin embargo su cartera de vivienda es marginal,
no alcanza ni el 1 por mil de la cartera de vivienda de todo el sistema, y
corresponde apenas a 67 créditos otorgados en 2011 y a 54 entre enero
y junio de 2012, que son realmente marginales con relación a los 17 937
operaciones del sistema en 2011 y a las 7 735 correspondientes al período
entre enero y junio de 2012.
Las familias de bajos ingresos están excluidas de los mercados formales
de vivienda, pues una de las dificultades más duras de sortear es el acceso a
crédito. Se estima que más del 40% de viviendas en las ciudades se constru488
Programa Paso a Paso
El Centro de Investigaciones CIUDAD (Ecuador)2 y DESCO (Perú)3, con
el apoyo de IEPALA (España) y KATE (Alemania), lograron una contribución de la Unión Europea para llevar adelante el proyecto Paso a Paso,
“Financiamiento sucesivo para vivienda progresiva” (2001-2005), el cual
1
2
3
Según información publicada en la página web del MIES: www.inclusion.gob.ec, en la sección
noticias, consultada el 28 de septiembre de 2012, “la administración, control y regulación de todo
el sistema cooperativo del país pasará de la Dirección Nacional de Cooperativas (DNC) del Ministerio de Inclusión Económica y Social a la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria,
desde octubre.” En el proceso de traspaso está contemplada la actualización de la información que
permitirá tener una idea cabal del número de entidades.
El Centro de Investigaciones CIUDAD es una ONG sin fines de lucro con personería jurídica
desde 1977. Su misión es contribuir al ejercicio del derecho a vivir bien en la ciudad, en condiciones justas y democráticas. Promoviendo el debate y actuando sobre la problemática urbana y
regional, contribuye al desarrollo del pensamiento crítico, a la formulación de políticas alternativas para la gestión local y al fortalecimiento de actores sociales e institucionales.
DESCO (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo) es una organización no gubernamental
de desarrollo que se ubica en la sociedad civil peruana, con 41 años de trabajo al servicio de la
promoción del desarrollo social y del fortalecimiento de las capacidades de los sectores excluidos
del Perú.
489
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
pretendió, a través del microcrédito, capacitación y asesoría para facilitar la
construcción de viviendas para familias de escasos recursos.
El proyecto estuvo previsto para desarrollarse en Quito y Lima, con posibilidades de extensión a otras ciudades de los respectivos países. A partir
de junio de 2005, DESCO y CIUDAD obtuvieron un fondo donado por
la Unión Europea con el compromiso de mantenerlos en operación con
el mismo fin para el cual fueron creados. Cada entidad ejecutante establecería, a partir de entonces, la estrategia pertinente para cumplir con este
mandato. La decisión institucional de CIUDAD fue buscar la consolidación del fondo y su sostenibilidad.
En esta línea, en 2004, CIUDAD / proyecto Paso a Paso Ecuador recibió un apoyo de la Diputación y el Ayuntamiento de Valencia, y, entre
2006 y 2010, importantes contribuciones adicionales de la Generalitat Valenciana (GV), en el marco de proyectos de cooperación presentados por
ACSUD-Las Segovias. Posteriormente, en 2008, Paso a Paso consiguió un
apoyo no reembolsable y un crédito del BID, lo cual ha contribuido al fortalecimiento del fondo y al desarrollo de las actividades complementarias
de promoción, crédito, capacitación e incidencia política.
Los aportes mencionados han favorecido la consolidación de Paso a
Paso (programa en el sentido de que articula varios proyectos simultáneos),
el crecimiento del fondo rotativo y un mayor impacto de las acciones. Sin
embargo, el objetivo de sostenibilidad no se ha logrado aún, aunque se han
dado importantes avances al respecto.
Objetivo general
Contribuir a la solución de la problemática habitacional de las familias
de menores ingresos a través de la implementación de una intervención
piloto replicable que aporte elementos para la construcción de una política
habitacional democrática, sostenible y sustentable.
490
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Objetivos específicos
t Facilitar que familias de bajos ingresos accedan a una vivienda digna.
t Contribuir a la construcción de una política habitacional inclusiva.
Componentes de la intervención
t Fondo rotativo y crédito. Facilita a las familias ingresar a programas de
vivienda, apalanca créditos mayores del sistema financiero formal y agilita la tramitación del subsidio estatal para vivienda.
t Capacitación. Cualifica las capacidades de las organizaciones sociales y
de los usuarios del crédito para la adecuada inserción en los procesos de
crédito y adquisición de la vivienda, y contribuye a la convivencia más
armónica y a la capacitación de líderes sobre la temática habitacional.
t Cabildeo e incidencia política. Asegura la canalización de aportes del
sector público y privado para los programas habitacionales que promuevan la emulación de la experiencia y contribuyan a la formulación
de una política social de vivienda de largo aliento.
Elementos claves del programa
t Focalización hacia sectores más vulnerables. El proyecto prioriza el trabajo con familias cuyo ingreso está bajo la línea de pobreza (ingresos
inferiores al costo de la canasta básica). Asimismo, enfatiza el apoyo a
organizaciones con mayor presencia de mujeres.
t Trabajo priorizado con población organizada, sin excluir la implementación de programas con población no organizada.
t Aprovechamiento de oportunidades del contexto, en especial la vigencia
del Sistema de Incentivos para la Vivienda (SIV) del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), lo cual incluye la apertura de
instituciones privadas (financieras y empresas de la construcción) con
visión social.
491
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
t Alianzas estratégicas. La concertación de múltiples actores para atención
a sectores de bajos ingresos, lo cual se realiza con el Estado central, gobiernos locales, organizaciones sociales, entidades financieras, empresas
privadas de construcción, y a través de tarifas especiales por servicios de
cobro a empresas.
t Enfoque más allá de la vivienda. El programa Paso a Paso participa en
el colectivo Contrato Social por la Vivienda, que se creó en septiembre
de 2005 como un espacio de análisis, propuesta y veeduría ciudadana
sobre temas relacionados con la política habitacional. Veintisiete instituciones y organizaciones participan en dicho contrato.
t 2009: retrasos en el pago de bonos.
t Marzo 2009: elevación del bono de la vivienda, de 3 600 a cinco mil
para familias de primer y segundo quintil de ingresos.
t Noviembre 2009: elevación del bono a cinco mil para viviendas de
hasta sesenta mil e ingresos de hasta dos mil.
t Abril 2011: calificación para operar recursos de crédito del Programa
Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria -PNFPEES.
Estrategias
Para lograr el acceso de las familias de bajos ingresos a una vivienda adecuada, las estrategias pueden resumirse en las siguientes:
Fechas claves
t Marzo 2001: inicio del proyecto con apoyo de UE – KATE e IEPALA.
t Febrero 2004: apoyo de ACSUD – Diputación y Ayuntamiento de
Valencia.
t Junio 2005: eliminación de la partida para el SIV en la proforma presupuestaria para 2006.
t Julio 2005: conformación del Contrato Social por la Vivienda (CSV).
t 2006: restitución parcial de partida para el SIV con un presupuesto
de cuatro millones (el año precedente la asignación fue de 16 millones).
t Febrero 2006: apoyo ACSUD – Generalitat Valenciana.
t Octubre 2006: suspensión de pagos de ese corte por cuestionamiento
de resultados de la adjudicación, realizado por el CSV.
t Enero 2007: cambio de gobierno.
t Febrero 2007: apoyo ACSUD – Generalitat Valenciana, segunda fase.
t Primer trimestre 2007: elevación del monto del bono, de 1 800 a 3 600.
t Noviembre 2007: instalación de la Asamblea Nacional Constituyente.
t Febrero 2007: apoyo ACSUD – Generalitat Valenciana, tercera fase.
t Febrero 2008: apoyo del BID.
t Septiembre 2008: referéndum aprobatorio de la nueva Constitución
Nacional.
En 1998, el Estado ecuatoriano implantó, en el marco de un convenio
con el BID, el Sistema de Incentivos para la Vivienda (SIV), ejecutado
por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), sistema
que contemplaba subsidios no reembolsables para vivienda urbana nueva
y para mejoramiento de vivienda urbana, y un bono de vivienda rural, con
montos de 1 800, 750 y 500 dólares, respectivamente –en ese entonces.
492
493
a. Aprovechar la existencia del SIV, contribuyendo a la focalización del
bono para vivienda nueva hacia familias de bajos ingresos.
b. Facilitar el acceso a vivienda de calidad –pero de costo accesible– a través de alianzas con empresas de la construcción que tengan una visión
social.
c. “Iniciar” a las familias en el proceso de crédito, a través de la concesión
paulatina de créditos, acorde con sus condiciones socioeconómicas.
d. Enfatizar en la incidencia política a través de la articulación de los actores en un espacio permanente.
El bono de la vivienda
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
El SIV tuvo sus tropiezos en 2005, cuando, sin ninguna explicación
ni argumento público expreso, se eliminó la partida presupuestaria para
financiar los bonos de 2006. La movilización social y el cabildeo del entonces incipiente colectivo Contrato Social por la Vivienda contribuyeron a la
restitución parcial de la partida presupuestaria en el presupuesto definitivo
de 2006: se asignaron inicialmente cuatro millones de dólares, aunque en
la reasignación se llega a poco más de 10 millones de dólares; la partida
correspondiente al año anterior había sido de 16 millones y la ejecución
de 17,6 millones.
Una de las ofertas de campaña electoral del economista Rafael Correa
fue la duplicación del bono de la vivienda. Una vez en el poder, con una
ganancia marcada por una amplia mayoría en la segunda vuelta, el flamante
presidente Correa duplicó el bono para vivienda urbana nueva, elevó notoriamente el bono para vivienda rural (de 500 dólares a 3 600 dólares, igualándolo al urbano), duplicó el bono de mejoramiento habitacional y creó el
bono para titularización. En 2008 se eleva nuevamente el bono estableciéndose un bono escalonado de entre 2 400 y cinco mil dólares, corresponde a
ese año la mayor inversión en bonos (llegando a la cifra inusitada de cerca de
400 millones). A partir de ese año la inversión y el número de bonos decaen
notablemente, creando inestabilidad y merma de credibilidad en el sistema.
Dado el peso que tiene el bono en el financiamiento de las viviendas de
las familias de bajos ingresos (llega a representar hasta el 40%), la estrategia
de Paso a Paso se concretó en:
t desarrollar acciones tendientes a reivindicar y fortalecer el bono como
política de Estado en beneficio de los sectores de menores ingresos;
t difundir los beneficios del bono entre las organizaciones populares de
vivienda; y
t apoyar a familias de bajos ingresos para cumplir con aquellos requisitos exigidos por el SIV para el bono y que resultaban difíciles para las
familias (ahorro previo, contrato compra-venta de una vivienda calificada por el MIDUVI y el municipio respectivo, y compromiso de una
entidad financiera de que se les otorgaría un crédito para completar el
financiamiento complementario requerido para su vivienda).
494
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Vivienda
El objetivo esencial del programa es facilitar el acceso a vivienda digna a
las familias de bajos ingresos. La vivienda digna (o adecuada), tal como
se especifica en la Observación general N° 4 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, el cual supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales signado por el Estado ecuatoriano, debe cumplir los requisitos de seguridad de la tenencia, disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura, posibilidad de manutención, habitabilidad,
asequibilidad, ubicación adecuada y adecuación cultural.
En noviembre de 2002, expertos en el tema de la vivienda en Nairobi, reunidos para discutir sobre indicadores urbanos, definieron elementos
adicionales que debían considerarse en relación a la vivienda adecuada:
durabilidad de la unidad habitacional y área suficiente para vivir. La aspiración de las instituciones y organizaciones sociales articuladas en las
propuestas habitacionales promovidas por Paso a Paso es, justamente, lograr que las familias pobres puedan acceder a una unidad habitacional
que cumpla las características mencionadas. Los planes arquitectónicos y
urbanos deben responder a este ideal y son posibles por el involucramiento
en este empeño de empresas constructoras privadas o sociales con visión
social y con una concepción urbana estética de calidad.
Por otro lado, como se ha manifestado en la investigación exploratoria
realizada con dirigentes de las organizaciones sociales con las que trabajamos, “la familia solo se decide a endeudarse si ve que la casa es buena”
(Entrevista a Martha Anchaluisa4).
Para poder responder a esta expectativa de vivienda de calidad, la estrategia de Paso a Paso se resume en:
t Convenios con empresas privadas de la construcción dispuestas a minimizar la tasa de ganancia y a establecer subsidio cruzado, lo que permite aprovechar economías de escala y transferir determinados costos
empresariales a otros segmentos de la población.
4
Dirigente de la asociación Mujeres Luchando por la Vida. Entrevista abril 2010.
495
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
t Diálogo y apoyo a las organizaciones pro vivienda para la elección de las
mejores alternativas constructivas y financieras.
t Promoción de conjuntos de vivienda que permitan bajar el impacto
del costo del suelo en las unidades de vivienda y que contribuyan a la
densificación de las ciudades desde el punto de vista urbano.
t Desarrollo de talleres de convivencia y fortalecimiento organizativo en
los condominios.
t Desarrollo de acciones de difusión y sensibilización con organizaciones
sociales, organismos estatales y entidades de cooperación para el desarrollo, con el fin de promocionar las potencialidades e impactos sociales
que puede tener la generalización de líneas de crédito adecuadas para
vivienda social.
Enfatizar en la incidencia política
Iniciar a las familias en el proceso de crédito
A partir de un muestreo realizado, se estima que alrededor del 60% de las
familias que acceden a los programas habitacionales promovidos por Paso
a Paso no ha solicitado anteriormente un crédito en institución financiera
alguna, y, obviamente, ninguna de ellas ha realizado un crédito hipotecario5. De allí que la estrategia congruente haya sido el otorgamiento de un
crédito inicial para completar el ahorro exigido como uno de los requisitos
para el otorgamiento del bono de la vivienda, el mismo que, además, permitiera tanto a CIUDAD como a las propias familias probar la adecuación
del mismo a su capacidad de pago. Las acciones del programa Paso a Paso
en torno al componente crédito se resumen en las siguientes:
t Asesoría a las familias y organizaciones en los planes de financiamiento
de las viviendas.
t Implementación de líneas de microcrédito accesible (a las tasas de mercado reguladas por el Banco Central) que incluyen a las familias en el
mercado financiero.
t Convenios con la banca ética para ampliar la oferta de crédito.
t Implementación de línea de crédito hipotecario (a la tasa de mercado
regulada por el Banco Central).
t
5
De la sistematización de los clientes nuevos Paso a Paso 2009-2012, el 59% no había realizado crédito en ninguna institución; del 41% que si lo hicieron el 30% habían realizado créditos previos
en otra IFI y el 11% en Casas Comerciales.
496
El éxito de un proyecto piloto implica ser efectivo, eficiente y aleccionador,
pero esto no es suficiente si lo que se busca es contribuir a la solución de
la problemática habitacional de las familias de bajos ingresos. La respuesta
para ello es el salto de escala, la transformación de las pequeñas victorias
en políticas públicas, lo cual no es fácil, pero hacia allá había y habrá que
apuntar nuestras acciones.
En esta línea, a mediados de 2005, cinco entidades y organizaciones
que trabajaban en el tema habitacional6 se juntaron para defender la continuidad del sistema de subsidios como una política de Estado, ante la
eliminación de la partida presupuestaria del mismo en la proforma del
presupuesto nacional para 2006. Esta articulación coyuntural constituyó el
germen de una alianza permanente que se cristalizó en el Contrato Social
por la Vivienda, espacio de la sociedad civil que actualmente aglutina a 27
instituciones y organizaciones que desarrollan actividades vinculadas a la
vivienda social7.
6
7
Organizaciones e instituciones articuladas inicialmente al Contrato Social por la Vivienda: Foro
Urbano y Mujeres Luchando por la Vida, CIUDAD – Paso a Paso, Hábitat para la Humanidad,
Coop. CCQ (actual Coop. CCP), ONU-Hábitat y profesionales independientes, entre ellos el
arquitecto Alberto de Guzmán (ex coordinador del SIV).
Organizaciones sociales de segundo grado: CONBADE, Confederación Nacional Campesina
(CNC) “Eloy Alfaro”, Foro Urbano.
Organizaciones sociales de primer grado: Asociación de Mujeres Luchando por la Vida, Asociación de Vivienda Alianza de Mujeres, Asociación Vida Vivienda CONFEUNASSC, Asociación
de Vivienda Paseos del Pichincha, Acción por la Vida / Red de Vivienda.
Organizaciones no gubernamentales y fundaciones: AESCO-Ecuador, Asociación Solidaridad
Acción (ASA), Asociación Cristiana de Jóvenes, Centro de Investigaciones CIUDAD, ECOSUR,
Fundación Hogar de Cristo, Fundación Mariana de Jesús, FUNHABIT, Grupo Social FEPP,
Hábitat Para la Humanidad Ecuador, Somos Ecuador.
497
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Focalización del bono para la vivienda
Logros
Los logros alcanzados entre enero de 2001 y junio de 2012 se resumen en
los puntos que siguen:
Cobertura geográfica
Se ha apoyado a 36 programas habitacionales8 construidos por Eco & Arquitectos en siete ciudades del país: Quito, Riobamba, Alausí, Cotacachi,
Ibarra, Santo Domingo de los Tsáchilas y Tulcán.
Entrega de viviendas
Número de familias que ingresaron a programas de vivienda: 1 481.
Número de familias a las que se ha entregado la vivienda: 1 047.
Número de familias con vivienda por entregar: 434.
Instituciones privadas: Cámara de la Construcción de Quito (CCQ), Compañía de Vivienda Provincial S.A. COVIPROV, Cooperativa de ahorro y crédito Construcción, Comercio y Producción
CCP (antes CCQ), Cooperativa de ahorro y crédito FOND Vida, Eco & Arquitectos y Taller 3
Constructora (constructoras privadas).
Institutos de investigación universitaria: Instituto de Planificación Urbana y Regional (IPUR)
(Facultad de Arquitectura de la Universidad Guayaquil).
Organismos de cooperación internacional: ONU-Hábitat.
Profesionales independientes: soc. María Elena Acosta, arq. Ximena Almeida, soc. Sonia Cárdenas, abg. Rodrigo Calvachi, arq. Alberto de Guzmán, arq. Ana Solano, ing. Álvaro Encalada
(Contrato Social por la Vivienda, 2010).
8
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
En Quito: San Juan Bosco, Equinoccio Azul, Nuevo Horizonte, Jardines de Marianitas 1, Jardines
de Marianitas 2, Balcón Andino, Balcones de Guamaní, Valle Sol 1, Valle Sol 2, Porto Bonanza,
La Valenciana 1, La Valenciana 2, La Valenciana 3, Ciudad Serrana, Albazul 1, Albazul 2, Albazul
3, Albazul 5, Sierra Mirador, Alborada 1, Vallermosso, Bambú, Mirador del Paraíso, El Aromo,
El Poblado. En Riobamba: Manuelita Sáenz. En Alausí: Nuestra Señora de Guadalupe I, Nuestra
Señora de Guadalupe II y Nuestra Señora de Guadalupe III. En Cotacachi: Los Arupos 1, Los
Arupos 2, Los Arupos 3 y Los Arupos 4. En Santo Domingo de los Tsáchilas: El Manantial. En
Tulcán: Mirador del Valle. En Ibarra: Altos de Caranqui.
498
Se apoyó el trámite para la consecución del subsidio estatal para vivienda
a través del crédito Paso a Paso y la asesoría y seguimiento impartido por
las constructoras Eco & Arquitectos y Taller 3 Constructora, con las que
trabaja el proyecto. Postularon 1 469 familias. Los resultados son: 1 235
familias aprobadas con el bono de la vivienda, 189 familias con trámite
para el bono iniciado y 45 familias con trámite negado.
Democratización del crédito
Paso a Paso ha concedido 2 765 créditos: 2 043 microcréditos para iniciar
el proceso de acceso a vivienda o para pagos adicionales (acometidas escrituras de las familias que obtuvieron su vivienda) y 722 créditos hipotecarios (corte a junio 2012).
El 81% de familias que accedieron a los créditos se encuentra bajo
la línea de pobreza. Si descomponemos esta clasificación, tenemos que el
33% de las familias tenía ingresos familiares mensuales bajo el costo de la
canasta vital, y el 48% tenía ingresos entre el costo de la canasta vital y el
costo de la canasta básica. Finalmente, se ha atendido a 19% de familias
con ingresos ligeramente superiores al costo de la canasta básica, es decir,
no pobres.
Tres entidades financieras concedieron créditos hipotecarios a las familias con programas habitacionales auspiciados por Paso a Paso: la Cooperativa CCP (anteriormente CCQ), regulada por la Superintendencia de
Bancos y Seguros; la Cooperativa Fondvida, adscrita al MIES; y el Banco
de Guayaquil, banco privado que otorgó 25 créditos a familias de Alausí
gracias a gestiones realizadas por la propia organización popular.
499
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Equidad de género
El 62% de los créditos Paso a Paso se ha otorgado a mujeres y el 38%, a
hombres.
Apalancamiento de recursos del sector público y privado
Entre 2001 y junio 2012 se ha movilizado 14,5 millones de dólares para
financiar vivienda de interés social: 4,2 millones de fondos públicos a través del bono de la vivienda, 2,6 millones de ahorro previo de las familias,
2,1 millones de crédito de entidades financieras y crédito directo de la
constructora, y 5,7 millones de crédito Paso a Paso.
Los municipios de Cotacachi y Alausí contribuyeron con la habilitación urbana de los terrenos y/o zonas aledañas a los programas habitacionales. La Municipalidad de Tulcán facilitó el acceso a terrenos a familias
de bajos ingresos.
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
En la mayoría de casos, ingresar a Paso a Paso ha significado, para la
familia, una redefinición de la estrategia de generación de ingresos y de
manejo del gasto, lo cual implica mayores jornadas laborales, la incorporación de miembros de la familia al trabajo remunerado, implementación de
microempresas o “ventas” y, por otro lado, ahorro mediante estrategias de
solidaridad entre la familia ampliada.
Las cuotas que pagan las familias por el crédito hipotecario oscilan
entre 81,45 dólares (Programa Alba Azul 1, en Quito) y 157,62 dólares
(Programa Alborada, San Antonio de Pichincha, Quito), lo que representa
alrededor del 30% del ingreso familiar; y, comparativamente con lo que
vienen pagando de arriendo ello representa entre el 150% y el 80% de lo
que pagan de arriendo cuando inician en el proyecto. El plazo del crédito
hipotecario inicialmente era de entre 48 y 60 meses, hasta 2009; entonces
se extendió a 72 meses, y en 2010 a 84 meses con la finalidad de alcanzar
a población más pobre. Los plazos se definen en cada caso de acuerdo a la
capacidad de pago de las familias.
Gráfico N.º 4
Crédito Paso a Paso: número de créditos por condición
de pobreza9 y por año (2001-2012)
Una mirada analítica al crédito Paso a Paso
De las familias clientes de Paso a Paso, cerca del 60% no había accedido
anteriormente a créditos en ninguna institución. Existen limitaciones objetivas y subjetivas para que las familias pobres soliciten créditos.
Cuando indagamos entre los dirigentes sobre las razones de la no incorporación de las familias a los circuitos financieros de crédito, la respuesta
hizo mención al “miedo” de endeudarse y no poder pagar, lo que refleja
una voluntad potencial de buen pago.
Las familias logran superar esa limitación subjetiva cuando el objetivo
es importante para sus vidas: “se arriesgan por la casa”. Efectivamente, tomando en cuenta que el crédito para vivienda es de largo plazo, asumir un
crédito implica un riesgo, tomando en cuenta la fragilidad de las economías familiares (bajos ingresos e inestabilidad laboral), pues las condiciones objetivas pueden echar al trasto su intención de pagar.
500
Fuente: Centro de Investigaciones CIUDAD – base de datos Programa Paso a Paso (junio 2012)
9
Muy pobres: ingresos familiares bajo el costo de la canasta vital. Pobres: ingresos familiares bajo el
costo de la canasta básica y sobre el costo de la canasta vital. No pobres: ingresos familiares ligeramente superiores al costo de la canasta básica. El costo de las canastas básica y vital es establecido
por el INEC, en el año respectivo.
501
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
El monto global de crédito colocado tiene una clara tendencia de crecimiento, aunque se ha estancado en el último año, su crecimiento corresponde a los recursos conseguidos de la cooperación internacional.
créditos iniciales debido a la coyuntura de incertidumbre marcada por la
eliminación de la partida de bonos en el presupuesto nacional en junio de
2005 y la suspensión de los llamados a postulación. El descenso de 2008
responde al retraso de los pagos de bonos, el despunte de 2009 y 2010,
al impulso del sistema de subsidios, y el descenso de 2011 y 2012 a la no
apertura de nuevas postulaciones del bono.
Gráfico N.º 5
Crédito Paso a Paso: cartera en miles de dólares y número de créditos (2001-2012)
Gráfico N.º 6
Paso a Paso: créditos hipotecarios y microcréditos iniciales, número por año
(2001-2012)
Fuente: Centro de Investigaciones CIUDAD – base de datos programa Paso a Paso (junio 2012)
Hasta 2004 Paso a Paso solo otorgaba microcréditos iniciales. Los pocos créditos hipotecarios que se dieron se otorgaron a aquellas familias
que: a) no podían ser atendidas por las entidades financieras asociadas
al programa, porque se trataba de familias de ciudades en las cuales ni la
Cooperativa CCP ni la Cooperativa Fondvida tenían sucursales, o b) no
calificaban por sus bajos ingresos e inestabilidad laboral, como fue el caso
de cuatro familias de Alausí, donde fue el Banco de Guayaquil el que dio
el crédito hipotecario al resto de miembros de su organización.
Los altos y bajos que se observa en el número de créditos otorgados
por año están relacionados fundamentalmente con los avatares del otorgamiento de bonos, variable que incide tanto en la oferta de vivienda por
parte de los constructores como en la demanda de las familias que, sin la
certidumbre del bono, difícilmente se lanzan a la “aventura” del crédito.
Entre 2005 y 2006 se observa una disminución de los montos colocados, pero, sobre todo, un descenso muy pronunciado del número de
502
Fuente: Centro de Investigaciones CIUDAD – base de datos programa Paso a Paso (junio 2012)
En 2004 se inició formalmente la línea de créditos hipotecarios, con un
aporte de fondo conseguido de la Diputación y del Ayuntamiento de Valencia, posteriormente fortalecido con otros de la Generalitat Valenciana
y, finalmente, con un crédito del BID. Dicha línea de crédito se instauró
ante la dificultad de las familias de más bajos ingresos para conseguir un
crédito hipotecario, y considerando que, precisamente estas, eran aquellas
a las que el programa pretendía dar prioridad. Efectivamente, a partir de
2007 observamos una mejor focalización de los otorgamientos gracias a la
línea de crédito hipotecario, pero también debido al acuerdo llegado entre
los actores (empresa constructora, organización social y programa) de bajar el área de la vivienda –sin desmejorar la calidad– para tener una oferta
alternativa para los más pobres. Esta estrategia se vio complementada con
503
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
la elevación del bono de la vivienda, en marzo de 2009, para las familias
de los quintiles 1 y 210.
Si para el análisis cruzamos las variables pobreza y pertenencia a organización, los resultados revelan que la segunda facilita que más familias en
extrema pobreza accedan al crédito, en comparación con los grupos no
organizados.
Según entrevistas realizadas, la mayoría de las familias organizadas no
hubiera accedido a la vivienda que tienen sin el apoyo de la organización
que les ayudó a “llegar a acuerdos con la constructora y con Paso a Paso”,
a que estos acuerdos se cumplan y a que se asuman responsabilidades mutuas. Las familias creen que la negociación en grupo es más beneficiosa,
pues así se logran más “concesiones”. La organización apoya a las familias
para vencer la desconfianza en las instituciones. Ante la pregunta de si las
familias volverían a realizar otro crédito en otra entidad financiera luego de
esta experiencia, la respuesta es positiva en todos los casos, aunque la mayoría señala que priorizaría el crédito para mejorar su vivienda o ampliarla,
y que preferiría hacerlo con Paso a Paso, “porque es más rápido, menos
dificultoso y brinda más confianza”.
Si pasamos una mirada por la titularidad del crédito desde el punto de vista
de género, se advierte que la primacía femenina se mantiene. El año pico
de la misma fue 2002, cuando Paso a Paso auspició un programa de vivienda para una organización de mujeres (Mujeres Luchando por la Vida).
La titularidad femenina del crédito no implica necesariamente la jefatura femenina del hogar. Las mujeres asumen el largo y no necesariamente
fácil trámite de acceso a vivienda (información, organización, postulación
al bono, trámites del microcrédito inicial, trámites del crédito hipotecario,
participación en los talleres informativos y de condominio, etc.) porque
aparentemente sus condiciones de inserción laboral más precaria se lo permiten, pero sobre todo por el interés especial que tienen en conseguir una
casa propia. El resultado final de este emprendimiento es un evidente empoderamiento y la elevación de la autoestima de las mujeres al interior del
hogar y el condominio.
Gráfico N.º 8
Número de créditos Paso a Paso, por género del titular del crédito
Gráfico N.º 7
Clientes Paso a Paso: organizados y no organizados por niveles de pobreza
Fuente: Centro de Investigaciones CIUDAD – base de datos programa Paso a Paso (junio 2012)
Fuente: Centro de Investigaciones CIUDAD – base de datos programa Paso a Paso (junio 2012)
10 Si bien la elevación del bono para vivienda nueva a cinco mil dólares fue concebido para apoyar
a los quintiles de menores ingresos, en noviembre del mismo año se creó un bono del mismo
valor orientado a otros segmentos: viviendas de hasta sesenta mil dólares e ingresos de hasta 2 040
dólares; medida del Gobierno asumida con la finalidad de dinamizar la economía en el contexto
de crisis internacional.
Finalmente, si observamos el manejo del crédito y el comportamiento de
la cartera Paso a Paso, notamos que, con una tasa de interés similar a la
del mercado, se mantiene una mora de 0,2% en la cartera hipotecaria. La
tasa de mora correspondiente en el conjunto del sistema es de 2,3%, en las
cooperativas reguladas 1,7% y en los bancos 2,2% (dato a junio 2012).
504
505
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Cuadro N.º 18
Ecuador- entidades financieras y programa Paso a Paso: mora en cartera de vivienda según tipo de entidad
t Cursos nacionales. Tienen el fin de contribuir a definir lineamientos generales para la política habitacional a través del intercambio de experiencias, nacionales e internacionales, y una amplia participación de los
diversos actores de la sociedad civil.
t Talleres temáticos. Buscan analizar de manera más profunda y particular
temas relacionados con la política habitacional, junto con autoridades,
especialistas y líderes representativos de la sociedad civil, con la finalidad de construir propuestas específicas. Los principales temas trabajados en este formato han sido: rol de los municipios, financiamiento de
vivienda, el Sistema de Incentivos de Vivienda, vivienda rural, desarrollo tecnológico, propuestas para una ley de hábitat y vivienda, y gestión
de suelo.
t Talleres de condominio. Se encuentran orientados a las familias que han
adquirido sus viviendas a través del programa Paso a Paso y tienen la
finalidad de facilitar la convivencia entre vecinos, a través de la difusión
de los contenidos de la Ley de Propiedad Horizontal que rige en los
conjuntos habitacionales y una sensibilización acerca de la importancia
de una convivencia armónica.
t Talleres de promoción sensibilización. Se trata de talleres informativos
sobre los programas habitacionales a ofertarse. Se desarrollan a través de
convocatoria realizada por organizaciones sociales interesadas, empresas, o demandantes particulares convocados por Paso a Paso. Se puntualiza la oferta como resultado de alianzas estratégicas que pretenden
atender la demanda de vivienda de las familias de menores ingresos,
con respuestas accesibles, de calidad y que involucran la corresponsabilidad de las familias tanto en el pago del crédito como en la convivencia
futura.
Año
Bancos
privados
Cooperativas
Mutualistas
Sociedades
financieras
Banca
pública
Total
sistema
Paso a
paso
2002
6,4%
2,2%
2,4%
4,0%
26,6%
7,8%
2003
4,7%
2,5%
3,9%
5,7%
61,4%
6,5%
2004
2,7%
2,5%
3,4%
3,2%
50,7%
3,6%
2005
1,6%
2,1%
4,4%
2,7%
48,6%
2,6%
0,0%
2006
1,4%
1,8%
5,0%
3,4%
25,8%
2,4%
0,0%
2007
1,3%
1,9%
4,0%
3,8%
19,9%
2,0%
0,0%
2008
1,3%
2,2%
4,5%
4,7%
21,7%
2,0%
0,0%
2009
1,5%
2,6%
3,2%
3,5%
11,6%
1,9%
0,1%
2010
1,5%
2,0%
3,5%
10,9%
4,5%
1,8%
0,3%
2011
1,7%
1,6%
2,2%
13,2%
3,9%
1,8%
0,2%
2012
2,2%
1,7%
3,2%
11,9%
5,7%
2,3%
0,2%
Fuentes: elaboración propia sobre datos de BIESS (www.biess.ec, consulta 19 de septiembre de 2012), SBS (www.
sbs.gob.ec, consulta 18 de septiembre de 2012) y Centro de Investigaciones CIUDAD, base de datos programa Paso
a Paso (agosto 2012)
Una mirada analítica a la capacitación
Con el objetivo de fortalecer la capacidad de la sociedad civil ecuatoriana
para articularse y participar activamente en la definición de las políticas
públicas y garantizar la sostenibilidad social de las acciones llevadas a cabo,
el programa Paso a Paso mantiene un componente de capacitación destinado tanto a los beneficiarios de crédito del programa como a líderes comunitarios, funcionarios, autoridades públicas y demás representantes de
la sociedad civil involucrados en la problemática del hábitat y la vivienda.
Para lograr este objetivo, el programa ha desarrollado tres niveles de
capacitación:
506
507
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Cuadro N.º 19
Resumen de participantes en cursos y talleres organizados
por el programa Paso a Paso (2001-2012)*
El acceso a crédito es fundamental pero no es suficiente. Si el móvil para que
las familias pobres se endeuden responsablemente es el “sueño de la casa”,
efectivamente el acceso a crédito no es suficiente si no va junto a la posibilidad de acceder a una vivienda buena y barata. Esto implica la necesidad
de articular alianzas con sectores de la construcción (privado o comunitario) que garanticen ofertas de calidad a bajo precio. Las familias de bajos
ingresos están dispuestas a acceder a vivienda a través de crédito, siempre y
cuando: a) la vivienda a ser adquirida sea valorada positivamente por ellas
(balance calidad / precio), y b) se haya generado confianza por parte de las
instituciones oferentes del crédito y la vivienda.
La organización es clave para democratizar el acceso al crédito. La organización social juega un rol fundamental en la convivencia y la sostenibilidad social del proceso de mejoramiento de la calidad de vida, en el cual
la vivienda constituye un primer paso. También es un factor básico para la
gestión del proceso habitacional (concertación del tipo de vivienda, calidad y costo, negociación del “paquete de crédito”, apoyo a las familias en
el “papeleo”, exigencia de cumplimiento de plazos por parte de la constructora y de pagos por parte de los usuarios, etcétera).
Hay que desarrollar estrategias de sostenibilidad de la organización. Una
vez que las familias acceden a la vivienda, en casi todos los casos –si no en
todos–, los dirigentes manifiestan un deterioro de la organización. A este
respecto, son testimonios comunes: “Muchas familias usan la organización
por la reivindicación”, “Las familias, como ahora tienen que pagar el crédito, tienen que trabajar más y no vienen a las reuniones”, “Las familias
han priorizado su casa”, “Tampoco es que desaparece totalmente la organización, algunos de los socios sabemos que están participando ahora en la
junta parroquial”, etc.
Si bien es claro que la organización es importante para facilitar el acceso
a vivienda de las familias, contradictoriamente, el logro del objetivo debilita a la organización. Es necesario desarrollar respuestas adecuadas que permitan la sostenibilidad de la organización tanto como canal de democratización del acceso a vivienda y crédito en concreto, cuanto como espacio de
empoderamiento de los grupos sociales excluidos, para lograr una mayor
incidencia en las políticas públicas del hábitat. De hecho, aunque suele
producirse un deterioro de la organización “madre” luego del la entrega
de las viviendas, se generan otro tipo de organizaciones relacionadas con
la problemática de la convivencia y el mejoramiento del entorno barrial.
De los procesos organizativos para acceder a vivienda surgen dirigentes y
cuadros políticos con experiencia socio-organizativa que pasan a participar
en los nuevos espacios organizativos.
508
509
Resumen de cursos
y talleres de capacitación
N.º de
eventos
N.º de
participantes
Hombres
Mujeres
Cursos nacionales (tres días)
16
953
582
371
Talleres temáticos (un día)
37
715
357
358
Talleres de condominio (un día)
7
256
77
179
Total
60
1 924
1 016
908
* No se han contabilizado los talleres de promoción y sensibilización.
Fuente: Centro de Investigaciones CIUDAD – base de datos programa Paso a Paso (junio 2012)
Cabe destacar la importante participación de los gobiernos seccionales, el
gobierno central y las organizaciones sociales en los cursos nacionales, y las
diferencias entre los porcentajes de participación de hombres y mujeres.
Mientras la participación femenina es mayoritaria en los talleres de convivencia, en los talleres temáticos esta participación se equipara a la de los
hombres, para volverse minoritaria en los cursos nacionales, donde la discusión tiene un mayor alcance. Esto refleja la discriminación de las mujeres
para los cargos de representación social, pues las invitaciones a eventos
nacionales están dirigidas a los directorios de las organizaciones e instituciones, que se encuentran conformados, en su mayoría, por hombres.
Conclusiones
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
Hemos avanzado… pero tenemos nuevos retos:
La gestión de crédito por parte de las mujeres fomenta su empoderamiento.
El hecho de que la mujer asuma la titularidad del crédito y, por ende, la
gestión del proceso de adquisición de vivienda –aunque el hogar no necesariamente tenga jefatura femenina– genera un importante proceso de
empoderamiento y elevación de autoestima.
La participación de las mujeres tiende a disminuir en los niveles superiores
de la capacitación. En los espacios de capacitación, en términos generales,
la participación por género tiende a ser igualitaria (54% hombres – 46%
mujeres). Sin embargo, si analizamos los niveles de capacitación, observamos una presencia notablemente mayor de mujeres en los talleres de convivencia y una presencia notablemente mayor de hombres en los talleres
nacionales. La participación de la mujer tiene limitaciones en los niveles
“superiores” de la capacitación, reflejo de la mayor segregación de las mismas en los niveles de representatividad más latos, puesto que a los cursos
nacionales se invita a los directivos de las organizaciones o instituciones.
La incidencia requiere un diálogo público, privado y comunitario. La participación social activa, crítica y constructiva permite la democratización y
afinación de políticas y marcos regulatorios, con la perspectiva de que estos
respondan prioritariamente a la demanda de los sectores más desfavorecidos y a la realidad y los contextos cambiantes.
La participación interactoral organizada permite fortalecer la interacción con el Estado, pero también desarrollar lazos de cooperación entre
distintos actores de la sociedad (del sector comunitario y privado), para así
afincar la responsabilidad del conjunto de la sociedad ante los problemas
sociales.
Un buen gobierno solo es posible cuando hay capacidad de diálogo
entre la sociedad civil y el Estado, y al interior de la sociedad civil. La gobernanza es más que la sola relación público-privado: es el conjunto de la
sociedad diversa en comunicación y construcción de consensos. A la vez, el
diálogo no es equitativo si no se democratizan el acceso a la información y
las herramientas para la gestión pública.
La única garantía para la sostenibilidad social de propuestas y políticas
sociales inclusivas es la participación social.
Anexo 1
Apoyos y alianzas estratégicas que han hecho posibles los logros de Paso
a Paso
510
511
a. Ampliar las alianzas estratégicas.
b. Conseguir el compromiso de los gobiernos locales (suelo urbanizado, ordenanzas, tramitología, legitimidad y corresponsabilidad).
c. Construir participativamente una política de vivienda y promulgar
una ley de la vivienda, la ciudad y el hábitat.
d. Lograr la legitimidad y/o institucionalización de los espacios de
participación y veeduría ciudadana.
e. Apoyar la organización social y la cualificación de la participación.
f. Desarrollar una estrategia de democratización de género en los niveles “superiores” de capacitación y cualificación para capacitación
en los espacios de la cotidianidad.
t Cooperación internacional:
BID
Generalitat Valenciana
Diputación de Valencia
Ayuntamiento de Valencia
Unión Europea
ACSUD-Las Segovias
Kate
Iepala
t Constructoras:
Eco & Arquitectos
Taller 3
t Entidades financieras:
Cooperativa Cámara de Comercio de Quito (CCCQ)
Cooperativa Fondvida
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Banco del Pichincha (servicio de pago a empresas, a costo subsidiado)
Banco de Guayaquil (crédito hipotecario para conjunto habitacional
en Alausí)
t Organizaciones sociales:
Cooperativa San Juan Bosco (Quito)
Asociación de Mujeres Luchando por la Vida (Quito)
Comité y Cooperativa Manuelita Sáenz (Riobamba)
Comité Nuestra Señora de Guadalupe (Alausí)
Foro Urbano (Quito)
Asamblea de Unidad Cantonal (Cotacachi)
Federación de Barrios de Cotacachi
Asamblea Cantonal de Ibarra
Acción por la Vida-Red de Vivienda (Quito)
Alianza de Mujeres
Asociación Pro Vivienda Mirador del Valle (Tulcán)
Asociación Pro Vivienda El Manantial (Santo Domingo de los Tsáchilas)
Asociación Familia y Desarrollo
Municipalidades
Alausí
Cotacachi
Ibarra
Tulcán
Santo Domingo de los Tsáchilas
Administración Zonal La Delicia, MDMQ
Administración Zonal Los Chillos, MDMQ
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
t
t
t
t
t
Anexo 2
Contribuciones para eventos de capacitación
t Entidades públicas:
BEDE
MIDUVI
MIES
t
512
Ministerio de Coordinación de la Política Económica
Ministerio de Coordinación de la Política Social
Municipio de Loja
Municipio de Medellín (Colombia)
Municipio de Penipe
Municipio de Quito
Municipio de Guayaquil
Asamblea Nacional
Organizaciones no gubernamentales:
FUNHABIT
Somos Ecuador
Tu Techo Mexicano
Hábitat para la Humanidad
Hogar de Cristo
Fundación Mariana de Jesús
Grupo Social FEPP
ECOSUR (Nicaragua)
FEDEVIVIENDA (Colombia)
NOBIS
Organismos internacionales:
ONU-Hábitat
Centros académicos:
FLACSO
Ipur-USG
Empresas de la construcción:
Eco & Arquitectos
IFIS:
Codesarrollo
Fondvida
CoopCCP
Mutualista Pichincha
Organizaciones sociales:
Foro Urbano
Asociación de Mujeres Luchando por la Vida
513
Silvana Ruiz Pozo, Nancy Sánchez Romero y Vanessa Pinto Valencia
Cooperativa Manuelita Sáenz
Cooperativa San Juan Bosco
Asamblea Cantonal de Cotacachi
CONBADE
t Profesionales:
Arq. Alberto Calle (Bolivia)
Arq. Alberto de Guzmán (Ecuador)
Arq. María Clara Echeverría (Colombia)
Soc. Claudia Bustos (Chile)
Dra. Grisela García (Argentina)
Dr. Juan Diego Lopera (Colombia)
Dr. Alejandro Florián (Colombia)
Programa Paso a Paso: alianzas estratégicas para una vivienda digna
MIES (Ministerio de Inclusión Económica y Social). Visita 28 de septiembre de 2012 en www.inclusión.gob.ec
MIDUVI (Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda) (2012). “Informes de gestión: bono de vivienda”. Visita septiembre de 2012 en
www.habitatyvivienda.gob.ec
Ruiz, Silvana (1987). La vivienda popular en el Ecuador. Quito: ILDIS.
–––––––– (2009). 2001 Ecuador: vivienda según materiales. Quito: CIUDAD, S / E.
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“Desigualdad y pobreza”. Versión 3.5.
SIN (Sistema Nacional de Información) (2012). “Información estadística”. Visita septiembre de 2012 en http://indestadistica.sni.gob.ec/
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Acosta et al. (2009). Análisis de coyuntura económica: una lectura de los
principales componentes de la economía ecuatoriana durante el año 2008.
Quito: FES-ILDIS / FLACSO-Ecuador.
–––––––– (2010). Análisis de coyuntura económica: una lectura de los principales componentes de la economía ecuatoriana durante el año 2009. Quito: FES-ILDIS / FLACSO-Ecuador.
BM (Banco Mundial) (2012). “PIB per cápita (US$ a precios actuales)”.
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BIESS. Visita 19 de septiembre de 2012 en www.biess.ec.
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“Base de datos digital de beneficiarios”. Archivo programa Paso a Paso.
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la Vivienda.
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en www.dinacop.gov.ec
INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) (2001). “Proyecciones
de población 2001-2010”. Visita abril de 2010 en www.inec.gob.ec
514
515
Diagnóstico de las condiciones de
vida de los habitantes de la ciudad
de Bogotá y la gestión de la ciudad
para el período 2003-2008
Andrés Forero Perilla*
Resumen
Bogotá se encuentra dividida administrativamente en veinte localidades, de las cuales –hasta
los años cincuenta– seis eran poblados aledaños que fueron integrados informalmente a la
ciudad. Esta conurbación surge frente a la acelerada expansión demográfica de la ciudad a
causa de las migraciones internas y como consecuencia de la ausencia de tierra disponible para
satisfacer la creciente demanda por soluciones de vivienda.
Para el año 2007 Bogotá contaba con 6,9 millones de habitantes distribuidos de manera desigual en el territorio; el problema central de esta desigualdad radica en la cantidad de
población en situación de pobreza (45% del total de habitantes, equivalente en 2007 a un
poco más de tres millones de personas).
El análisis de las condiciones económicas de la población permitió evaluar la gestión de
la administración distrital y contrastar en la práctica el impacto del plan de desarrollo de la
ciudad en las condiciones de vida de la población.
Palabras clave: pobreza, políticas públicas, políticas sociales, línea de pobreza, ingresos.
Abstract
Bogotá is divided into twenty localities, of which –until the 1950s– six were populated
outskirts which were informally integrated to the city. This conurbation arises as a result
of the lack of land available to satisfy the growing demand for housing solutions and rapid
demographic expansion of the city because of internal migration.
For the year 2007 Bogotá had 6,9 million inhabitants distributed unevenly in the
territory; the central problem of this inequality is the amount of population in poverty
(45% of the total population, equivalent to slightly more than three million people in
2007).
*
Universidad Piloto de Colombia (Bogotá), Programa de Maestría en Gestión Urbana.
517
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
The economic conditions analysis of the population allowed assessing the management
of the district administration and contrasting in practice the impact of the city development plan over the population’s life conditions.
Keywords: poverty, public policies, social policies, poverty line, salary.
ciudad permite hacer inferencias sobre la gestión de la administración distrital –toda vez que el impacto del plan de desarrollo se materializa en tales
condiciones– las cuales hacen posible la realización del diagnóstico que se
presenta a continuación.
Introducción
El Plan de Desarrollo Distrital 2004-2008
Bogotá se encuentra dividida administrativamente en veinte localidades,
de las cuales solo una (Sumapaz) es rural1. Esta no ha sido considerada en
el presente análisis, dado que sus características muestran condiciones muy
diferentes a las de las demás y no se perciben las graves falencias de vivienda
manifiestas en el resto de la ciudad.
Hasta los años cincuenta del siglo pasado, algunas de las actuales localidades (Suba, Usaquén, Engativá, Bosa, Usme y Fontibón) eran poblados
aledaños que fueron integrados paulatina e informalmente a la red vial
que comunicaba a Bogotá con el resto del país, proceso observable desde inicios del siglo XX. Esta integración informal a la urbe surgió como
consecuencia natural de la acelerada expansión demográfica de la ciudad
a causa de las migraciones internas y como resultado de la ausencia de
tierras disponibles para satisfacer la creciente demanda de soluciones de
vivienda. Las localidades mencionadas se incorporaron administrativa y
políticamente a partir de esa década.
Para el año 2007, Bogotá contaba con 6,9 millones de habitantes, distribuidos en el territorio de manera muy desigual. El problema central de
esta desigualdad, más allá de las grandes diferencias según la ubicación
espacial de los grupos poblacionales, radicaba en la cantidad de población
afectada por la pobreza y la exclusión. Este grupo representa el 45,5% del
total de habitantes de la ciudad, que en números absolutos, para 2007,
equivalía a un poco más de tres millones de personas.
El análisis de las condiciones materiales de vida de la población de la
En el Plan de Desarrollo de la ciudad, la administración distrital (período 2004-2008) declaró en emergencia a seis localidades, estipulando que
“[…] para reducir la pobreza y la exclusión, desarrollará acciones en seguridad alimentaria, salud, educación, empleo y vivienda en Ciudad Bolívar,
San Cristóbal, Kennedy, Suba, Bosa y Usme, donde la situación de pobreza
es más grave […]” (CCB, 2004; Concejo de Bogotá, 2004).
En estas localidades vive el 52% de la población de la ciudad (3,6 millones), el 62% del total de personas, en condiciones de pobreza y el 64%
de los bogotanos en indigencia. Según la Encuesta de Calidad de Vida del
2003 (SDP – DANE, 2003), 2 120 071 bogotanos (32%) se encontraban
por debajo de la línea de pobreza y 483 641 personas (7,3%) en condiciones de indigencia.
Al observar la distribución de la población por localidades (Gráfico Nº. 1),
puede notarse que, en el año 2003, las primeras cinco localidades de la
izquierda concentraron al 53% de los habitantes de la ciudad, mientras
que en el año 2007 las cinco mayores localidades comprendían el 54%
de la población. La segregación socioespacial se manifiesta en la distribución de las poblaciones del territorio, como se observa en el Mapa Nº. 1,
de las localidades de la ciudad.
Este alto porcentaje de habitantes de la ciudad considerado oficialmente
en emergencia se encuentra geográficamente identificado y representa un
cinturón de subdesarrollo alrededor de las localidades con mejor desempeño
en cuanto a sus indicadores y de aquellas que poseen la mayor infraestructura de demanda de mano de obra, es decir, alrededor de las localidades que
ofrecen empleo por su vocación productiva, principalmente Puente Aranda,
en el sector industrial, y Chapinero, en los sectores de servicios y comercio.
1
Las 19 localidades urbanas de Bogotá son Usaquén, Chapinero, La Candelaria, Teusaquillo, Suba,
Barrios Unidos, Engativá, Fontibón, Kennedy, Ciudad Bolívar, Santafé, San Cristóbal, Usme,
Mártires, Puente Aranda, Antonio Nariño, Rafael Uribe, Tunjuelito y Bosa.
518
519
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Gráfico N.º 1
Distribución de la población por hogares en las localidades (2003 y 2007)
Mapa N.º 1
Bogotá y las localidades declaradas en emergencia en el Plan de Desarrollo
(2004-2008)
Las zonas resaltadas confirman
lo dicho: las localidades declaradas en emergencia conforman
un cinturón en emergencia cuya
ubicación geográfica representa
un patrón, pues constituyen
el perímetro occidental, suroccidental y sur-oriental de la
ciudad (las goteras de Bogotá),
cuyo desarrollo irregular involucra al 61% de la población
del área total.
Fuente: Secretaría de Gobierno Distrital de Bogotá (www.segobdis.gov.co)
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003; 2007)
En el Mapa N.º 1 se observa que entre Suba y las demás localidades se encuentran otras localidades con indicadores de bajo desempeño en cuanto a
la gestión de la ciudad (Engativá, Fontibón). Adicionalmente, las localidades del occidente, sur-occidente y sur-oriente engloban otras también que
presentan un bajo desempeño (Tunjuelito, Rafael Uribe, Antonio Nariño).
La condición de exclusión social de los habitantes de estas localidades
se verifica al analizar cómo se distribuye el ingreso en ellas y la magnitud
del fenómeno de pobreza cuantificado por diversas metodologías, cuyos
valores para las variables requeridas fueron recolectados por los dos instrumentos analizados: la ECV (Encuesta de Calidad de Vida) 2003 y la
ECVB (Encuesta de Calidad de Vida para Bogotá) 2007 (SDP – DANE,
2003; 2007).
520
Medición del bienestar: evolución de la pobreza
Esta sección presenta una perspectiva indirecta que permite obtener conclusiones sobre las políticas de generación de empleo en el orden distrital.
Al conocer si el ingreso alcanza más o menos para cubrir los gastos mínimos requeridos por el hogar, se puede deducir si la gestión respecto a la
generación de empleo/ingresos y la creación de empresas han sido satisfactorias o no.
Concentración del ingreso: coeficiente de Gini
En el Gráfico N.º 2 se observa que el comportamiento de este indicador
resulta negativo para 85% de las localidades, con un promedio de +3,5%
para Bogotá, donde solo fue positivo para Usaquén (-6,3%) y se mantuvo
igual en Bosa y Suba. Es estas dos últimas localidades, así como en Usme,
Ciudad Bolívar, Kennedy y Antonio Nariño (el grupo de localidades de521
Andrés Forero Perilla
claradas en emergencia) el valor del coeficiente es menor que en las demás
localidades (excepto en Puente Aranda).
Este comportamiento expresa que en las localidades más pobres de la
ciudad no se presenta tanta diferencia entre los deciles de ingreso en los
extremos de la distribución, y, aunque en tales localidades aumenta el coeficiente, sus valores son considerablemente menores que en las demás localidades, pues hay menos riqueza por concepto de ingresos y rentas para
distribuir entre los habitantes.
Al observar los grandes incrementos que presenta este indicador y los
valores iniciales del mismo, se comprueba la alta concentración de la riqueza de la capital (0,57 a 0,59) y de sus localidades, lo cual evidencia las
grandes diferencias de ingresos, rentas y, por tanto, de desarrollo de las capacidades de los individuos de acuerdo con la localidad a la que pertenecen
y al decil en el que se encuentra su hogar por nivel de ingresos. Esta reconcentración de la distribución de la riqueza se contrapone a la generación de
un “pacto social contra la pobreza y la exclusión”.
Gráfico N.º 2
Tasa de coeficiente de Gini y valor absoluto (2003 y 2007)
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Localidad
2003
2007
%
Usaquén
0,63
0,59
-6,3%
Bosa
0,42
0,42
0,0%
Suba
0,57
0,57
0,0%
Santafé
0,59
0,60
1,7%
Los Mártires
0,51
0,52
2,0%
Teusaquillo
0,46
0,47
2,2%
Bogotá
0,57
0,59
3,5%
La Candelaria
0,56
0,58
3,6%
Tunjuelito
0,44
0,46
4,5%
San Cristóbal
0,43
0,45
4,7%
Engativá
0,45
0,48
6,7%
Chapinero
0,52
0,57
9,6%
Rafael Uribe
0,43
0,48
11,6%
Fontibón
0,50
0,57
14,0%
Usme
0,35
0,40
14,3%
Barrios Unidos
0,49
0,56
14,3%
Kennedy
0,43
0,50
16,3%
Ciudad Bolívar
0,39
0,47
20,5%
Puente Aranda
0,40
0,50
25,0%
Antonio Nariño
0,42
0,53
26,2%
Valores
2003
2007
%
Máximo
0,63 (Usaquén)
0,60 (Santafé)
-5%
Mínimo
0,35 (Usme)
0,40 (Usme)
+14%
Brecha
0,28
0,20
-29%
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada con nuevas proyecciones de población / conciliación Censo 2005) y SDP – DANE (2007)
Tales retrocesos en la mitigación de la pobreza y sus causas estructurales
(concentración del ingreso) en las localidades más pobres y que comprenden
a la mayor cantidad de habitantes –los cuales no logran salir de esta condición y, en su mayoría, la ven agudizada– manifiesta una necesidad urgente de
continuar con los mismos programas y fortalecer su focalización.
522
523
Andrés Forero Perilla
Línea de pobreza (LP hogares)
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Gráfico N.º 3
Variación y valores absolutos del indicador de línea de pobreza (2003 y 2007)
La reducción en la incidencia de la pobreza representa una buena gestión
al margen de lo que el analista pueda observar y establecer con base en el
análisis de otros indicadores, pues la reducción de la proporción y cantidad
de pobres contabilizados con este indicador es una medida objetiva del
éxito de la lucha contra esta condición en la ciudad.
La evolución de la línea de pobreza en el período de cuatro años analizado presenta una significativa reducción; se destaca el promedio para la
ciudad con una variación del 29%, donde la excepción es la localidad de
Chapinero, en la cual la incidencia de la pobreza por hogares presentó un
incremento del 33%. Del Gráfico N.º 3 se destaca el comportamiento general de la ciudad, con una reducción de 9,2 puntos para el período, representados en una variación negativa (reducción de la proporción de hogares
pobres) del 29%. Se resalta que, según esta metodología, Bogotá contaba,
en promedio, con 23% de hogares pobres del total en 2007, mientras que
en el año 2003 esa cifra ascendía al 32%.
Los umbrales de la incidencia de pobreza presentaron una significativa reducción, con una disminución máxima de 15 puntos (variación de
-26%) y una mínima de 1 punto (variación de -15%). La distancia (brecha) entre valores extremos se redujo en 14 puntos (variación de -27%), lo
que implica que, en términos de reducción de la pobreza, se avanza hacia
la meta. Asimismo, se resalta el significativo comportamiento positivo de la
reducción de la pobreza en todas las localidades declaradas en emergencia.
524
Localidad
2003
2007
%
Fontibón
27,2
15,5
-43,0%
La Candelaria
35,1
20,3
-42,2%
San Cristóbal
54,4
32,3
-40,6%
Los Mártires
36,1
21,8
-39,6%
Usme
60,3
38,0
-37,0%
Bosa
48,8
31,4
-35,7%
Engativá
23,0
15,7
-31,7%
Suba
22,4
15,3
-31,7%
Barrios Unidos
19,7
13,5
-31,5%
Bogotá
32,0
22,8
-28,8%
Teusaquillo
9,1
6,6
-27,5%
Kennedy
31,2
23,0
-26,3%
Tunjuelito
38,8
28,7
-26,0%
Puente Aranda
20,8
15,9
-23,6%
Antonio Nariño
27,2
21,6
-20,6%
Usaquén
12,6
10,1
-19,8%
Ciudad Bolívar
55,4
44,7
-19,3%
Santafé
38,0
31,0
-18,4%
525
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Rafael Uribe
42,6
40,0
-6,1%
Chapinero
7,8
10,4
33,3%
Valores
2003
2007
%
Máximo
60,3 (Usme)
44,7 (Ciudad Bolívar)
-26%
Mínimo
7,8 (Chapinero)
6,6 (Teusaquillo)
-15%
Brecha
52,5
38,1
-27%
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada
con nuevas proyecciones de población / conciliación Censo 2005) y SDP – DANE
(2007)
Ciudad Bolívar presentó el mínimo desempeño, con una reducción en la
incidencia de la pobreza de 19% (una evolución de más de diez puntos),
pasando de 55,4% de hogares pobres en 2003 a 44,7% en 2007. Por su
parte, la localidad en emergencia que presentó el mejor desempeño fue San
Cristóbal, con una reducción de la incidencia de 40%, pasando de 54,4%
en 2003 a 32,3% en 2007.
La línea de indigencia incrementó su umbral máximo en 2%, aunque
este incremento equivale a menos de un punto (de 15,6% a 15,9%). El
umbral del valor mínimo obtenido presentó un incremento del 72%, al
pasar de 2,5% en el año 2003 a 4,3% en 2007. Esta gran subida representa
un fenómeno que la administración debe considerar, ya que manifiesta
la resistencia estructural del fenómeno a ceder, aun ante la creciente focalización de los esfuerzos de la administración por mitigar la pobreza y la
exclusión mediante proyectos de carácter asistencial que no han logrado
reducir la pobreza de los más pobres.
Aunque el fenómeno de pobreza que afecta a las localidades de Bogotá
pudo ser mitigado por las políticas de focalización, este logro de la administración distrital se ha visto empañado por el incremento presentado en
la indigencia.
Gráfico N.º 4
Variación y valores absolutos del indicador de línea de indigencia (2003 y 2007)
Línea de indigencia (LI hogares)
En el período analizado, el promedio de la ciudad no presentó variación en
la línea de indigencia. Sin embargo, aun cuando la incidencia de la pobreza
(línea de pobreza) disminuyó ostensiblemente –un 29% para la ciudad–,
se presentaron incrementos significativos en Ciudad Bolívar (15%) y Suba
(36%), dos localidades en emergencia, además de aumentos considerables
en la proporción de población indigente en localidades consideradas pudientes, como Usaquén (43%), Teusaquillo (51,6%) y Chapinero (196%).
Cabe resaltar que la focalización consignada en el plan de desarrollo
(localidades en emergencia) se materializó en las localidades de Usme y
Bosa, donde disminuyó tanto la línea de pobreza (37% y 35%, respectivamente) como la línea de indigencia (disminución de 43% para Usme y
41% para Bosa).
526
527
Andrés Forero Perilla
Localidad
Usme
Bosa
San Cristóbal
Los Mártires
Antonio Nariño
Kennedy
Barrios Unidos
Tunjuelito
Fontibón
Bogotá
Puente Aranda
La Candelaria
Ciudad Bolívar
Engativá
Santafé
Suba
Usaquén
Rafael Uribe
Teusaquillo
Chapinero
Valores
Máximo
Mínimo
Brecha
2003
15,6
9,7
14,5
10,8
7,9
6,7
5,5
9,0
6,0
7,3
4,7
9,1
13,8
4,9
9,4
3,3
3,0
10,3
3,1
2,5
2003
15,6 (Usme)
2,5 (Chapinero)
13,1
2007
8,9
5,7
10,1
8,0
6,4
5,8
4,9
8,2
5,8
7,3
4,9
9,5
15,9
6,1
12,5
4,5
4,3
14,8
4,7
7,4
2007
15,9 (C. Bolívar)
4,3 (Usaquén)
11,6
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
%
-42,9%
-41,2%
-30,3%
-25,9%
-19,0%
-13,4%
-10,9%
-8,9%
-3,3%
0,0%
4,3%
4,4%
15,2%
24,5%
33,0%
36,4%
43,3%
43,7%
51,6%
196,0%
La brecha de pobreza es la “distancia promedio del ingreso de los pobres respecto a la línea de pobreza (en porcentaje)” (Alarcón, 2001). La
resistencia del fenómeno (pobreza) a ceder se materializa en el incremento
de la brecha de pobreza2, aun en localidades que lograron reducir la incidencia de la misma, como el caso de Rafael Uribe, Ciudad Bolívar, Kennedy,
Usaquén, Suba, Engativá o Teusaquillo.
La brecha de pobreza aumentó para el promedio de la ciudad en un
12%, aun cuando la ciudad redujo la incidencia en 29% y mantuvo constante la indigencia. Con respecto a la brecha de pobreza (Gráfico Nº. 5)
–que mide la distancia entre los ingresos medios percibidos por las familias pobres– y el valor de la línea de la pobreza, se observa que creció en
12% durante el período analizado, y que, como ya se anotó, la pobreza se
redujo (por línea de pobreza), pero la indigencia aumentó en la mitad de
las localidades de la ciudad. Esto está representado por el incremento del
coeficiente de Gini en casi todas las localidades (excepto Usaquén).
Gráfico N.º 5
Brecha de pobreza (FGT) (2003 y 2007)
%
2%
72%
-11%
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada con
nuevas proyecciones de población / conciliación Censo 2005) y SDP – DANE (2007)
Indicadores FGT
El grupo de indicadores denominados FGT (Foster, Greer y Thorbecke,
1984) da cuenta de la incidencia, brecha, severidad e intensidad de la pobreza como un conjunto de valores que permitirían (en caso de contar
con herramientas para lograr una focalización perfecta) orientar de manera
precisa la política económica hacia la mitigación y eventual erradicación
de la pobreza.
528
2
La brecha de pobreza cuantifica, en porcentaje, el aporte de ingresos que deberían hacer los habitantes de cada localidad para que los pobres (aquellos con ingresos por debajo de la línea de pobreza) alcancen a percibir ingresos justos por encima del valor establecido para la línea de pobreza.
529
Andrés Forero Perilla
Localidad
Teusaquillo
Chapinero
Los Mártires
Antonio Nariño
La Candelaria
Usme
San Cristóbal
Santa Fe
Barrios Unidos
Rafael Uribe
Tunjuelito
Usaquén
Bosa
Ciudad Bolívar
Bogotá
Kennedy
Fontibón
Puente Aranda
Engativá
Suba
2003
49
47
46
46
45
45
45
45
44
43
43
43
42
42
41,8
40
40
38
38
38
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
2007
75
70
50
46
58
42
47
53
49
51
45
52
38
51
47,1
43
51
46
51
44
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada
con nuevas proyecciones de población / conciliación Censo 2005) y SDP – DANE
(2007)
En conclusión, aunque, en promedio, la incidencia de la pobreza cedió, los
salarios de los pobres –principalmente en las localidades deprimidas– no
solo no mejoraron durante el período, sino que, en términos reales, disminuyeron, lo cual está representado en el aumento de la indigencia en el
50% de las localidades (Gráfico N.º 4) y el incremento de la distancia de
sus ingresos hacia la línea de pobreza (Gráfico N.º 5). La brecha de pobreza
solo disminuyó en la localidad de Bosa.
En números, la brecha de pobreza, medida como porcentaje del ingreso
de los hogares con respecto al valor de la línea de pobreza, ha aumentado del 42% al 47%, un incremento de cinco puntos (variación relativa:
12,6%). Esto se pude interpretar de la siguiente manera: si en 2003, en
promedio, se requería que los hogares que percibían ingresos superiores
530
al valor establecido para la línea de pobreza contribuyeran a eliminar la
pobreza aportando el 42% de sus ingresos, para el año 2007 el monto de
dicho aporte habría aumentado en cinco puntos, al subir hasta un 47%.
Esta nueva situación (año 2007) es peor que la anterior (año 2003).
Continuando con la exposición de los indicadores FGT, el siguiente
se denomina intensidad de la pobreza, y presenta las diferencias entre los
valores que toma la variable de interés (el ingreso de los hogares) elevadas al
cuadrado. Esto permite magnificar la distancia de los más pobres respecto
del valor de la línea de pobreza para que muestre las diferencias, dando mayor ponderación a las mayores distancias, las cuales representan los ingresos más alejados –hacia abajo, para los más pobres– de la línea de pobreza.
La intensidad de la pobreza –medida que recoge el efecto combinado
del cambio de la incidencia y la brecha de la pobreza– solo aumentó en las
localidades Rafael Uribe, Teusaquillo y Chapinero.
Los resultados de la gestión de la administración, en este aspecto, no
son concluyentes. Aunque se puede afirmar que los más pobres de entre
los pobres, en promedio, no empeoraron su situación de pobreza (tomada
como la distancia promedio de sus ingresos respecto del valor de la línea
de pobreza), el hecho de que haya aumentado la concentración del ingreso
(coeficiente de Gini) en la ciudad, a la vez que la brecha de la pobreza, permite afirmar que el grupo de pobres (como grupo) se encuentra más lejos
de la línea de pobreza, según se observó en el Grafico N.º 5. A la vez, no se
puede afirmar que los más pobres dentro de dicho grupo hayan empeorado
su situación respecto del promedio de pobreza de los pobres (medida como
distancia de la línea de pobreza).
531
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Gráfico N.º 6
Intensidad de la pobreza (FGT) (2003 y 2007)
La tercera medida del grupo de indicadores FGT se denomina severidad de
la pobreza, y permite establecer si el crecimiento que la economía ha presentado es “pro-pobre”3. Esta medición es indirecta, pero permite establecer la forma en que se ha desarrollado la concentración del ingreso y en que
ha evolucionado el ingreso real de los hogares, para verificar si la situación
de las familias más pobres ha mejorado respecto de la de los hogares que
son considerados pobres.
Según se presenta en el Gráfico N.º 7, ocho localidades empeoraron su
situación, una se mantuvo igual y las nueve restantes mejoraron. Para el período analizado, Ciudad Bolívar, Rafael Uribe, Santafé, Engativá, Puente
Aranda, Usaquén, Teusaquillo y Chapinero presentaron una distribución
del crecimiento del ingreso sesgada hacia los deciles de ingreso mayores al
interior de cada una de estas localidades, lo que corrobora lo presentado
en el Gráfico N.º 2, que muestra que el coeficiente de concentración del
ingreso en todas las localidades se incrementó –con excepción de Usaquén,
donde el coeficiente de Gini descendió, y Bosa y Suba, donde no cambió.
Las cifras obtenidas y analizadas representan un fenómeno común a las
políticas de focalización de carácter social:
Localidad
Teusaquillo
Chapinero
Los Mártires
Antonio Nariño
La Candelaria
Usme
San Cristóbal
Santa Fe
Barrios Unidos
Rafael Uribe
Tunjuelito
Usaquén
Bosa
Ciudad Bolívar
Bogotá
Kennedy
Fontibón
Puente Aranda
Engativá
Suba
2003
49
47
46
46
45
45
45
45
44
43
43
43
42
42
41,8
40
40
38
38
38
2007
75
70
50
46
58
42
47
53
49
51
45
52
38
51
47,1
43
51
46
51
44
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada con
nuevas proyecciones de población / conciliación Censo 2005) y SDP – DANE (2007)
532
t La distancia entre los pobres y los no pobres aumentó (brecha de pobreza).
t La pobreza de los más pobres no se incrementó respecto del resto de
pobres.
t La pobreza de los más pobres resultó afectada de manera negativa (en
el 50% de localidades), pues el ingreso de los hogares no pobres creció
más rápidamente que el ingreso de los hogares considerados pobres.
3
“Crecimiento pro-pobre significa que la pobreza disminuye más que si el ingreso de todos los sectores hubiera crecido en la misma magnitud. Es decir, el ingreso de los pobres aumenta en mayor
proporción que el ingreso del resto de la población, lo cual se debiera traducir en la convergencia
de ingresos entre ricos y pobres” (Ravallion, 2005: 6).
533
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Gráfico N.º 7
Severidad de la pobreza (FGT) (2003 y 2007)
Kennedy
7
6
Fontibón
6
6
Barrios Unidos
5
5
Engativá
5
6
Puente Aranda
5
5
Suba
5
5
Usaquén
3
4
Teusaquillo
3
5
Chapinero
3
7
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada con nuevas proyecciones de población / conciliación Censo 2005) y
SDP – DANE (2007)
Localidad
2003
2007
Usme
16
10
San Cristóbal
15
10
Ciudad Bolívar
14
16
Bosa
12
7
Rafael Uribe
11
15
Los Mártires
11
8
Santa Fe
10
12
La Candelaria
10
9
Tunjuelito
10
8
Antonio Nariño
8
7
Bogotá
7,9
7,4
534
Las cifras obtenidas con los instrumentos analizados (SDP – DANE, 2003;
2007) y el análisis presentado permiten proponer a la administración intensificar la focalización en la ejecución de los recursos destinados a proyectos de carácter social, pues el esfuerzo realizado por la administración
distrital no logró reducir las brechas al interior de las localidades, si bien
tiene el mérito de haber reducido la pobreza en promedio. Los más pobres
(medidos por línea de indigencia) siguen siéndolo, y la distancia que los
separa del resto de la población (brecha de pobreza) se incrementó en el
período analizado.
Necesidades básicas insatisfechas (NBI)
Con el índice de NBI se miden las carencias en cuanto a la dotación de
infraestructura de servicios públicos, la prestación de los mismos y las características de los activos familiares. Se trata de variables estructurales que,
por sus características, tienden a ser estables en el tiempo. Con el método
de líneas de pobreza tenemos un instrumento de medición que es más sensible a los cambios de las condiciones de vida de la población a corto plazo.
Se trata de dos aspectos distintos del bienestar (Alarcón, 2001).
535
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Esta metodología permite observar de manera directa la falta de cobertura de ciertos bienes y servicios básicos. Se considera que un hogar es
pobre y está en condiciones de indigencia cuando presenta dos o más NBI.
Las dimensiones de análisis que incorpora el método de las necesidades
básicas insatisfechas se presentan en la siguiente tabla.
Gráfico N.º 8
Variación en las necesidades básicas insatisfechas (NBI) (2003 y 2007)
Tabla N.º 1
Desagregación de las necesidades básicas
Necesidades básicas
Dimensiones
Acceso a vivienda
a) Calidad de la vivienda
b) Hacinamiento
Acceso a servicios
sanitarios
a) Disponibilidad de agua potable
b) Tipo de sistema de eliminación de excretas
Acceso a educación
Asistencia de los niños en edad escolar a un
establecimiento educativo
Capacidad económica
Probabilidad de insuficiencia de ingresos del
hogar
En seis localidades se presentó un incremento en las NBI. Destaca el de
Teusaquillo (donde pasaron de 0,2 a 0,5: variación de 150%), y el resto
son Chapinero, Antonio Nariño, Suba, Santafé y Ciudad Bolívar. De este
grupo, dos fueron declaradas en emergencia, pero la administración no
logró mejorar las condiciones estructurales de sus carencias. En Suba, la
variación fue de 17% (de 2,4 a 2,8) y en Ciudad Bolívar el incremento fue
de tan solo 0,7. Sin embargo, esta última presenta la mayor puntuación en
la ponderación de las NBI, pues muestra las peores condiciones de acceso
y calidad con respecto a la dotación de tales necesidades.
536
Localidad
2003
2007
%
Teusaquillo
0,2
0,5
150,0
Chapinero
1,0
1,6
60,0
Antonio Nariño
2,8
3,4
21,4
Suba
2,4
2,8
16,7
Santafé
8,1
9,2
13,6
Ciudad Bolívar
13,8
13,9
0,7
Los Mártires
3,6
3,6
0,0
Barrios Unidos
3,5
3,5
0,0
Rafael Uribe
7,8
7,6
-2,6
Bosa
8,4
7,6
-9,5
La Candelaria
5,9
5,3
-10,2
Bogotá
6,0
5,0
-16,7
Engativá
3,3
2,7
-18,2
Puente Aranda
2,8
2,2
-21,4
Usme
12,0
9,1
-24,2
Tunjuelito
8,3
6,2
-25,3
537
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
Usaquén
2,9
2,1
-27,6
Kennedy
7,1
4,3
-39,4
San Cristóbal
12,3
7,4
-39,8
Fontibón
5,8
2,5
-56,9
Valores
2003
2007
%
Máximo
13,8 (C. Bolívar)
13,9 (C. Bolívar)
0,7%
Mínimo
0,2 (Teusaquillo)
0,5 (Teusaquillo)
150,0%
Brecha
13,6
13,4
-1,5%
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada con nuevas proyecciones de población / conciliación Censo 2005) y SDP – DANE (2007)
Debido a que las variables que cuantifican la metodología de las NBI no
pueden alterarse de forma significativa en un período de cuatro años –con
excepción del componente de asistencia a establecimiento educativo–, la
injerencia e impacto en el índice NBI como índice compuesto que pudieran tener los planes o programas de la administración son limitados. Por tal
razón, no se profundizó en el comportamiento de este indicador durante la
administración 2004-2008.
Medición integrada de la pobreza (MIP)4
Integración de metodologías: ingresos frente a satisfacción de necesidades
(LP/LI con NBI)
t Con el índice de NBI medimos, básicamente, las carencias en la dotación de servicios públicos y las características de los activos familiares.
En general, se trata de variables estructurales que, por sus características, tienden a ser más estables en el tiempo.
t Con el método de líneas de pobreza tenemos un instrumento de medición que es más sensible a los cambios a corto plazo de las condiciones
de vida de la población.
4
Concepto tomado de Alarcón (2001).
538
La pobreza medida por el método de las NBI y de líneas de pobreza (MIP)
responde a diferentes dimensiones, aun cuando ambos aspectos están relacionados (Santillán Pizarro, 2006). El primero tiene que ver con la pobreza estructural, de larga data, mientras que lo segundo corresponde a la
incapacidad de acumular los recursos suficientes para acceder a una canasta
básica de consumo.
Tabla N.º 2
Estructura del método MIP (metodología integrada de medición de la pobreza)
Método NBI
Método líneas de pobreza
Pobres
No pobres
Con una o dos NBI
Pobreza crónica
Pobreza inercial
Todas las NBI satisfechas
Pobreza reciente o coyuntural
No pobres
Estas mediciones resultan complementarias. La aplicación del método integrado de pobreza permite captar no solo el tipo de pobreza (estructural,
coyuntural o ambas) que afecta a los hogares –cuestión importante para
la focalización de las políticas sociales–, sino también hacer una estimación del proceso de movilidad social de los mismos. La clasificación es la
siguiente:
t Pobres inerciales. Tienen necesidades básicas insatisfechas, pero cuentan con ingresos suficientes. Requieren políticas que permitan mejorar
sus condiciones habitacionales y educativas, y se los puede asociar con
procesos de movilidad social ascendente (ya que tendrían un pasado de
pobreza, pero actualmente perciben ingresos suficientes).
t Pobres crónicos. Se consideran tales de acuerdo con los métodos de las
necesidades básicas insatisfechas y de la línea de pobreza. Necesitan políticas complejas que generen oportunidades de ingreso y que permitan
mejorar las condiciones habitacionales y educativas. Puede decirse que
son hogares que llevan mucho tiempo en la pobreza y continúan siendo
pobres.
539
Andrés Forero Perilla
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
t Nuevos pobres o pobres coyunturales. Se clasifican según el método de la
línea de pobreza, pero no por el de las necesidades básicas insatisfechas.
Este grupo puede considerarse heterogéneo, ya que su ingreso actual
es lo que determina su situación de pobres, pero se consideran otros
factores (culturales, sociales, económicos) vinculados con su pasado no
pobre. Corresponden a procesos de movilidad social descendente y requieren, principalmente, políticas centradas en la creación de empleos.
t No pobres. Tienen las necesidades básicas satisfechas y cuentan con ingresos suficientes (Santillán Pizarro, 2006).
Tabla N.º 3
Clasificación de la población en situación de pobreza por MIP (2003 y 2007)
y variación
Evaluación del desempeño de la administración según el MIP
Para efectuar el análisis con la metodología MIP, se ha empleado la proporción de habitantes pobres de las localidades, en vez de emplear la de no
pobres, con el fin de visualizar la cantidad de pobres contabilizados.
En tanto la metodología de líneas de pobreza contabilizó 23% de pobres en 2007, la MIP –que incorpora, en parte, la medición obtenida
mediante líneas de pobreza– registró prácticamente la misma proporción
(24,3%). En cuanto al tipo de pobres según esta metodología tenemos que,
en vista de que la finalidad del presente documento es evaluar la gestión de
la administración, se hace énfasis en la pobreza coyuntural (los pobres que
habría generado la implementación de los planes de gobierno distrital) y
la pobreza crónica.
ECV 2003
ECVB 2007
Variación
En
En
En
En
En
En
Localidad Pobre pobreza pobreza pobreza Pobre pobreza pobreza pobreza Pobre
inercial reciente crónica
inercial reciente crónica
Chapinero
En
En
En
pobreza pobreza pobreza
inercial reciente crónica
8,2%
0,4%
7,8%
0,0%
11,2%
0,8%
9,8%
0,6%
36,6% 100,0% 25,6%
Teusaquillo 9,1%
0,0%
9,0%
0,2%
6,8%
0,2%
6,5%
0,1%
-25,3%
---
---
-27,8% -50,0%
Usaquén
13,5%
0,9%
11,3%
1,3%
10,7%
0,7%
9,0%
1,0%
-20,7% -22,2% -20,4% -23,1%
Barrios
Unidos
20,3%
0,5%
17,6%
2,1%
15,3%
1,8%
12,4%
1,1%
-24,6% 260,0% -29,5% -47,6%
Puente
Aranda
21,1%
0,3%
19,6%
1,2%
16,9%
1,0%
15,3%
0,6%
-19,9% 233,3% -21,9% -50,0%
Suba
22,6%
0,2%
20,7%
1,6%
16,3%
1,0%
14,2%
1,1%
-27,9% 400,0% -31,4% -31,3%
Engativá
23,2%
0,2%
20,7%
2,3%
17,1%
1,4%
15,1%
0,7%
-26,3% 600,0% -27,1% -69,6%
Fontibón
27,8%
0,5%
23,3%
4,0%
16,2%
0,7%
14,5%
1,0%
-41,7% 40,0% -37,8% -75,0%
Antonio
Nariño
28,1%
0,9%
26,5%
0,7%
22,9%
1,3%
20,3%
1,3%
-18,5% 44,4% -23,4% 85,7%
Kennedy
31,8%
0,6%
26,4%
4,7%
24,4%
1,4%
21,6%
1,4%
-23,3% 133,3% -18,2% -70,2%
BOGOTÁ 32,5% 0,6%
27,8%
4,1%
24,3%
1,4%
20,6%
2,2%
-25,2% 133,3% -25,9% -46,3%
La
36,3%
Candelaria
1,2%
31,3%
3,9%
22,2%
1,9%
18,0%
2,3%
-38,8% 58,3% -42,5% -41,0%
Los
Mártires
36,5%
0,4%
33,1%
3,0%
23,2%
1,4%
20,4%
1,4%
-36,4% 250,0% -38,4% -53,3%
Santa Fe
38,3%
0,2%
31,9%
6,2%
33,3%
2,3%
26,1%
4,9%
-13,1% 1050,0% -18,2% -21,0%
Tunjuelito
39,9%
1,0%
33,1%
5,7%
30,4%
1,7%
25,8%
2,8%
-23,8% 70,0% -22,1% -50,9%
Rafael
Uribe
43,5%
0,9%
37,7%
4,9%
41,3%
1,3%
36,0%
4,0%
-5,1%
Bosa
49,8%
1,0%
42,9%
5,9%
33,6%
2,2%
27,8%
3,6%
-32,5% 120,0% -35,2% -39,0%
San
Cristóbal
55,1%
0,7%
45,6%
8,8%
34,0%
1,7%
28,9%
3,3%
-38,3% 142,9% -36,6% -62,5%
Ciudad
Bolívar
56,3%
0,9%
45,3%
10,1% 47,4%
2,7%
36,6%
8,2%
-15,8% 200,0% -19,2% -18,8%
Usme
61,4%
1,1%
51,3%
9,0%
2,4%
33,8%
4,1%
-34,2% 118,2% -34,1% -54,4%
40,4%
44,4%
-4,5% -18,4%
Fuente: elaboración propia con base en SDP – DANE (2003) (encuesta recalculada con nuevas proyecciones de población /
conciliación Censo 2005) y SDP – DANE (2007)
540
541
Andrés Forero Perilla
Pobreza crónica
Las cifras obtenidas representan un avance en la mitigación de la pobreza
para todas las localidades, excepto Chapinero. En esta última, la pobreza se incrementó en un 100%, pues mientras en 2003 no se presentaba
ninguna proporción de hogares catalogados en esta categoría, en 2007 el
valor fue de 0,6%, razón por la cual la Tabla N.º 3 presenta el signo “---”,
que indican que en 2003 no se contabilizó ningún hogar. En promedio, la
disminución de la pobreza crónica fue de 46,3% para la ciudad. Sobresale
el desempeño presentado por las localidades en emergencia, cuyos valores
convergen con los obtenidos por los indicadores FGT y la metodología de
líneas de pobreza (LP, LI).
El gran logro de la administración en este frente obedece al manejo integral del problema de pobreza y exclusión con políticas encaminadas a la
creación de oportunidades para la generación de ingresos simultáneamente
a programas que mejoraron las condiciones educativas (subsidios de alimentación a los hogares con población escolar y la consecuente reducción
de la deserción que estos procuran), así como otros de mejoramiento integral de la calidad y cobertura de los servicios sociales de salud, educación,
seguridad, movilidad e infraestructura física del hábitat.
Pobreza reciente o coyuntural
La única localidad que presentó un retroceso en esta categoría de pobreza
es Chapinero, cuyo incremento en la proporción de pobreza coyuntural
fue de 25,6%, al pasar de 7,8% a 9,8% (un alza de dos puntos). Los indicadores de líneas de pobreza y FGT exponen esta regresión.
El comportamiento general de la ciudad presentó una reducción de la
pobreza coyuntural del 26%. Todas las localidades mostraron descensos
significativos en la proporción de hogares catalogados en pobreza coyuntural, con excepción de Chapinero. Entre ellas se destacan las localidades
declaradas en emergencia: Usme (-34,1%), Ciudad Bolívar (-19,2%), San
Cristóbal (-36,6%), Kennedy (-18,2%), Bosa (-35,2%) y Suba (-31,4%).
542
Diagnóstico de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad de Bogotá
El buen desempeño de la administración en este aspecto –pobreza medida con el método MIP– demuestra que la alcaldía distrital está en capacidad de promover políticas contra-cíclicas que disminuyen el impacto de
las crisis económicas propias del ambiente macroeconómico. El reto para
la administración es lograr que esta significativa reducción se mantenga en
el tiempo, con la creación de canales que permitan fortalecer a los hogares
frente a las fluctuaciones que presenta el aparato económico industrial, así
como programas que generen empleos formales estables que blinden a los
hogares frente a las amenazas de los ciclos y las crisis económicas.
Pobres
En cuanto a la metodología MIP, el promedio de hogares pobres contabilizados en 2007 fue de 24%. Aunque hubo un descenso del 25% respecto
del año base (2003), este valor sigue siendo muy alto.
Las diferencias entre las localidades son bastante reveladoras, mientras
Teusaquillo o Chapinero cuentan con una proporción de pobres de 6,8%
y 11,2%, respectivamente, las localidades más deprimidas de la ciudad
presentan valores mucho mayores, como Usme (-40,4%), Ciudad Bolívar (-47,4%), San Cristóbal (-34%), Kennedy (-24,4%), Bosa (-33,6%)
y Suba (-16,3%), etc. La magnitud de la desigualdad se expresa en la distancia (brecha) entre localidades, cuyos extremos (Ciudad Bolívar versus
Teusaquillo) se encuentran a una distancia de cuarenta puntos.
Debe subrayarse que el panorama de 2007 fue positivo. A pesar de que
el crecimiento económico provocó un incremento en la concentración del
ingreso, no generó mayor pobreza entre la población más pobre de entre los
pobres, y aunque no hubo un crecimiento pro-poor5, los resultados generales
permiten hacer proyecciones optimistas, pues, de continuarse con las mismas
5
Pro-poor growth, crecimiento pro-pobre. Hace referencia a la capacidad que tienen los Estados
y sus políticas sociales para reorientar el gasto (redistribución del ingreso vía impuestos e inversión social) y lograr que los recursos destinados a reducir la pobreza y la desigualdad cumplan su
cometido, de allí su nombre. Como indicador, permite separar el crecimiento vegetativo de la
economía en contraste con el crecimiento de las comunidades pobres tras la implementación de
algún proyecto o política social.
543
Andrés Forero Perilla
políticas, la reducción paulatina de la pobreza con programas de choque logrará, en el mediano y largo plazos, que tales mejoras pasen de ser avances coyunturales a logros estructurales. Estas metas requieren la continuidad de los
programas y las políticas, así como la voluntad política de la administración
distrital para asumir el costo político de continuar con la fuerte focalización
del gasto social que –según hemos visto– ha rendido excelentes resultados,
sobre todo al considerar la brevedad del período analizado.
La isla Santay:
entre la informalidad y la
regeneración urbana de Guayaquil
Gabriela Navas Perrone*
Bibliografía
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INDES / BID.
Cámara de Comercio de Bogotá (2004). Observatorio Social N° 15. (publicación seriada del citado organismo, cuya serie fue retirada de circulación en el año 2009.
Concejo de Bogotá (2004). Plan de Desarrollo “Bogotá sin indiferencia: un
compromiso social contra la pobreza y la exclusión 2004-2008”. Bogotá.
Foster, James, Joel Greer y Eric Thorbecke (1984). “Notes and comments: a
class of descomposable poverty measures”. Econometrika Vol 52 Issue 3.
Ravallion, Martin (2005). Pro-poor growth: a primer. Washington: World
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SDP (Secretaría Distrital de Planeación del distrito capital de Bogotá) –
DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística de la
Republica de Colombia) (2003). Encuesta de calidad de vida. Bogotá.
––––––– (2007). Encuesta de calidad de vida para Bogotá. Bogotá.
Resumen
La isla Santay es un caso representativo de lo que ocurre a mayor escala con la disimetría
de la ciudad de Guayaquil (Ecuador); el asentamiento humano de este territorio reproduce
prácticas de ocupación del espacio propias de la informalidad que caracteriza las periferias
de la urbe guayaquileña, a su vez, fue regularizado bajo los lineamientos de gestión del plan
de regeneración urbana, cuya actuación se concentra principalmente en la zona céntrica de
la ciudad.
El proceso de regeneración urbana que atraviesa Guayaquil desde finales del siglo
pasado ha sido legitimado como la estrategia de gobierno local idónea para provocar el
desarrollo de la ciudad y recuperar la identidad de la ciudadanía, sin embargo, la retórica progresista del proyecto y el nuevo modelo de gestión privatizada acarrean profundas
contradicciones, que en ausencia de fachadas pintadas y las seductoras construcciones, se
presentan con crudeza en el plan de manejo implementado en la isla Santay.
Los conflictos de tenencia de la isla, sus propiedades ambientales, la reubicación del
asentamiento, la tipología de vivienda y los habitantes, interpretadas respectivamente, en
las cinco lecturas diferentes realizadas desde los planos urbano-arquitectónicos de la isla,
permiten traer a la superficie los procesos históricos, políticos, ambientales y sociales que
determinan la configuración físico-espacial del asentamiento, la misma que será puesta en
diálogo con las políticas de control y uso del espacio público implementadas desde la gestión de la regeneración urbana de Guayaquil.
Palabras clave: espacio, lectura, plano, interpretación, informalidad, centralidad, control,
privatización.
*
544
Doctorado en Espacio Público y Regeneración Urbana de la Universidad de Barcelona.
545
Gabriela Navas Perrone
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
Abstract
Santay Island is a representative case of what happens at a larger scale in the dissymmetry
of the city of Guayaquil (Ecuador); the human settlement of this territory reproduces practices of space occupation typical of informality, which characterize the periphery of Guayaquil. It was itself regularized under the management guidelines of the urban regeneration
plan, whose actions concentrate mainly on the center of the city.
The process of urban regeneration that Guayaquil has been undergoing for the last
eleven years has been legitimized as an ideal local government strategy to foster the development of the city and to recover the identity of the citizenry. However, the progressive
rhetoric of the project and the new model of privatized management carries profound contradictions which in the absence of painted facades and seductive constructions, are harshly
presented in the management plan of Santay Island.
The ownership conflicts of the island, its environmental properties, the relocation of
the settlement, the type of housing and the inhabitants, interpreted respectively in the five
different readings carried out from the urbanistic-architectural plans of the island, allow
us to bring to the surface the historical, political, environmental and social processes that
determine the spatial-physical configuration of the settlement which will be subject to
dialogue with the policies of control and use of the public space implemented since the
management of urban regeneration of Guayaquil.
productores del espacio– se instaura una serie de operaciones formales, funcionales y técnicas, que se constituyen en los parámetros autoreferenciales
del espacio, obviando sus dimensiones sociales, simbólicas, económicas y
políticas, por lo que discutirlo solo a partir de su campo de conocimiento
parece un mero reduccionismo (Piñón, 2006). En este sentido, se reconoce
las limitantes del espacio abstracto, frente a las posibilidades del espacio
entendido como producto social (Lefebvre, 2007).
Para provocar un vínculo entre la realidad proyectada en la superficie
bidimensional del plano y los procesos sociales subyacentes en su configuración física, se activa un proceso interpretativo que permita lecturas
con mayor profundidad. El plano será el medio empleado para analizar la
realidad de la isla Santay a través de una lectura hermenéutica de su lenguaje. Se utilizarán cinco lentes diferentes para generar un acercamiento
paulatino al plano de la isla y visibilizar varios factores que derivan en la
comprensión de este territorio.
Keywords: space, reading, map, interpretation, informality, centrality, control, privatization.
Lente N.° 1
La tenencia
Lectura de la Santay
De las múltiples perspectivas para aproximarse al caso de la isla Santay,
he escogido aquella que pone en diálogo la realidad físico-espacial y el
tejido social que la sustenta, a partir de un esfuerzo interpretativo de su
representación en el plano. Es un intento por vincular procesos históricos,
ambientales, políticos, etc., con la realidad física dibujada en los planos
de la Santay, lo que implica una lectura que supere la abstracción formal
y vacía en la que ha derivado la concepción del espacio al interior de la
arquitectura y el urbanismo.
Este enfoque surge de un problemática concreta respecto a los fundamentos empleados para construir las ciudades, ya que desde la tarea proyectual1 de arquitectos y urbanistas –legitimados como los profesionales
1
La práctica proyectual es una actividad propia de arquitectos y urbanistas que consiste en la traducción de ideas a un lenguaje físico-espacial, en una superficie material o virtual denominada
546
Lectura N.° 1: La primera toma del plano nos permite una visión panorámica
de la isla. Se puede observar que la Santay está localizada en medio de las
ciudades de Guayaquil (oeste) y Durán (este). Es evidente cómo la mancha urplano. Es la actividad que posibilita la materialización del espacio concebido.
547
Gabriela Navas Perrone
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
bana se extiende en ambas ciudades, pero la ubicación de la isla parece haberla
protegido o excluido del mismo destino. Sin embargo, al interior de la Santay se
observan ciertos trazos que podrían representar la presencia de un asentamiento humano. ¿Es este asentamiento una extensión de las ciudades adyacentes? ¿A
quién corresponde la tenencia de la isla?
comiso mercantil “Isla Santay”, firmado el 20 de septiembre de 2001, en
el cual se estableció que su administración estaría a cargo de la Fundación
Malecón 2000 por un plazo de ochenta años, institución creada en 1997
para la gestión de algunas obras para la regeneración urbana de Guayaquil.
La tenencia de este territorio aparentemente aislado en el río Guayas ha sido
objeto de constantes disputas políticas. Desde el último cuarto del siglo pasado hasta la actualidad, los conflictos por definirlo no han cesado. Sin embargo, a pesar de la inestabilidad política, desde la cotidianeidad se ha
consolidado una comunidad de aproximadamente 240 personas, descendientes de los primeros pobladores y actuales habitantes del asentamiento.
Los moradores de la Santay son descendientes de los trabajadores de
las antiguas haciendas que ocuparon la isla en 1970, cuando se estableció
la actividad agrícola y ganadera. En ese momento se construyeron siete
haciendas en diferentes parcelas de tierra y bajo administraciones independientes: Jaime Nebot fue propietario de La Puntilla, Pedro Menéndez de
Las Acacias, Tomás Rolando de Pradera Grande, Felipe de la Cuadra de
Pradera Chica, Guillermo Gilbert de La Florencia, Walter Guzmán de La
Matilde y Alfredo Guzmán de San Francisco.
Posterior a ello, el 3 de octubre de 1979, por decreto ejecutivo del
Gobierno de Jaime Roldós, las tierras y propiedades de los hacendados
fueron embargadas y pasaron a pertenecer al Ministerio de Obras Públicas
y Comunicaciones. Un año más tarde, en 1980, la tenencia de la isla pasó a
manos del Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), institución del Estado a la que se atribuye la posesión de la Santay hasta el día de hoy. A pesar
del proceso de expropiación, los trabajadores de las haciendas firmaron con
el BEV una carta que los acredita como “guardias ad honórem de la isla”, lo
que legitimó su estadía en calidad de guardianes protectores.
En el año 2000, por decreto del Ministerio de Desarrollo Urbano y
Vivienda, se creó el Comité Asesor para el Desarrollo de la Isla Santay
(CADIS), encargado de elaborar un plan de desarrollo. Bajo esta premisa se seleccionó un organismo para la administración y ejecución de los
proyectos a desarrollarse en la isla. El BEV constituyó, entonces, el fidei548
La Fundación Malecón 2000 tiene como finalidad la planificación, desarrollo, construcción, administración, financiación y mantenimiento del
Malecón Simón Bolívar; de otras áreas de la ciudad, su entorno, sus límites
de influencia que abarcan las riberas del río Guayas, sus islas, tales como
Santay, así como las riberas del Estero y sus islas, tales como Puná, a fin
de reencontrar estos espacios como el eje de su desarrollo social, cultural y
productivo (Fundación Malecón 2000, 2001: Cap. 2, Art. 3).
A pesar de esta declaratoria, que establece que la administración de la Santay esté a cargo de una fundación municipal guayaquileña, la ubicación
geográfica de la isla desencadenó nuevos conflictos sobre la tenencia de este
territorio. En el año 2007, la municipalidad de Durán reclamó su competencia en el desarrollo de proyectos para la Santay, ya que por jurisdicción
ésta pertenece al cantón Eloy Alfaro de esta ciudad.
“Nadie puede poner una piedra en la isla Santay si no cuenta con el permiso correspondiente de la municipalidad”. Con esas palabras, la alcaldesa de
Durán, Mariana Mendieta, retomó, el 30 de agosto pasado, su interés en
formar parte de los proyectos que se realizan en la isla desde el año 2000.
Ella no quiere que esto se interprete como un problema de jurisdicción.
“Geográficamente, y según las ordenanzas municipales, la isla pertenece a
Durán” (El Universo (2007), 10 de septiembre).
Actualmente, la Santay pertenece, por jurisdicción, a Durán, y su propietario es el Banco Ecuatoriano de la Vivienda; sin embargo, el Gobierno del
actual presidente, Rafael Correa, puso fin al fideicomiso de ochenta años
a favor de la Fundación Malecón 2000 y transfirió el manejo de la isla al
Ministerio de Ambiente.
549
Gabriela Navas Perrone
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
El presidente y la secretaría firmaron, el pasado 20 de febrero, el Acuerdo
Ministerial N.º 21, que declara Patrimonio Natural de Áreas Protegidas
del Estado a las islas Santay y del Gallo, ubicadas frente a Guayaquil. De
esta forma se puso fin al fideicomiso de ochenta años a favor de la fundación, que es privada; y se traspasó su administración al Ministerio de
Ambiente (El Universo (2010), 24 marzo).
del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, el cual dispuso la instalación y funcionamiento de un complejo recreacional, cultural y turístico, con lo que se dio inicio a la gestación de una serie de proyectos urbanos
para este territorio. Con este antecedente, en 1980, el Gobierno Nacional
consideró como prioritaria la realización de un vasto plan urbanístico en
la isla que comprendiera programas de vivienda; y entonces se declaró la
expropiación a favor del Banco Ecuatoriano de la Vivienda.
Durante los siguientes 15 años, la Santay fue objeto de diversas propuestas de desarrollo urbano, tales como: la construcción de puentes que
unieran la ciudad de Guayaquil con Durán, la construcción de un túnel
con la misma finalidad, la ejecución de un parque de diversiones estilo
“Disney”, la construcción de un nuevo aeropuerto para Guayaquil, etc.
Posteriormente, en el año 1995, se creó la Fundación Isla Santay y por
primera vez se realizó un estudio de sus propiedades endógenas, titulado
“Caracterización ecológica y socioeconómica de la isla Santay” (Rodríguez
et al., 1995), donde se establecieron los fundamentos para declararla reserva natural o área protegida.
Más adelante sería el Comité Ecológico del Litoral (CEL) el que propondría, a través del Ministerio del Ambiente, la declaratoria de la Santay
como parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). En 1999,
a través de la Subsecretaria de Gestión Ambiental Costera, ambas instituciones iniciaron los trámites para proteger la isla internacionalmente, bajo
la categoría de “humedal de importancia internacional” o sitio Ramsar2,
tratado intergubernamental cuya misión es “la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales”.
De acuerdo a la ficha informativa de Ramsar (Humedal, 2000), la isla
Santay pertenecería a la categoría: “humedal marino-costero I”, por cumplir con los siguientes criterios:
La declaratoria de la Santay como zona ambiental protegida tiene un peso
relevante en la historia de tenencia de la isla, ya que su protección no solo
ha frenado conflictos políticos, sino que ha bloqueado la posibilidad de
convertir esa área en un territorio urbanizado. Para tener una lectura más
amplia del tema, recurramos a un segundo lente que nos permita un acercamiento a las propiedades ambientales de la isla.
Lente N.° 2
El humedal
Lectura N.° 2: En esta segunda toma, la escala del asentamiento en relación a
la totalidad del territorio es mucho más legible. El bajo porcentaje de ocupación del suelo está directamente relacionado con la declaratoria de la isla como
área protegida, pero ¿cuáles son las propiedades ambientales de la Santay?
La isla estuvo dirigida a las actividades productivas de las haciendas hasta
1979, cuando se declaró de utilidad pública y expropiación urgente a favor
550
t Criterio N.º 2: existen por lo menos 12 especies migratorias, 15 endémicas vulnerables y una amenazada.
2
El Convenio de Ramsar o Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional
Especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas fue firmado en la ciudad de Ramsar, en Irán, el 2
de febrero de 1971, y entró en vigor en 1975.
551
Gabriela Navas Perrone
t Criterios N.º 3 y 4: a pesar de ser un área intervenida, es un refugio
ancestral de aves que aún anidan allí.
t Criterios N.º 7 y 8: soporta una población significativa de especies de
peces que interactúan con otros animales de la cadena alimenticia concediendo valores ecológicos y económicos para sus habitantes.
t Por sus atributos físicos y biológicos.
El 31 de octubre del año 2000, la Santay fue declarada como el sexto humedal Ramsar del Ecuador y el número 1 041 del mundo. Al amparo de
este nuevo marco legal, cualquier proyecto a realizarse debe regirse a las políticas de protección Ramsar. Por ello, la nueva administración a cargo de la
Fundación Malecón 2000 tuvo que dirigir su plan de manejo en función
de la conservación y desarrollo sostenible de la isla, para cuya ejecución se
establecieron objetivos y políticas que controlan las intervenciones sobre el
humedal y la comunidad de San Jacinto de Santay.
En el marco de las políticas nacionales e internacionales de protección
ambiental y bajo la administración de la Fundación Malecón 2000, se aplicó el Plan de Manejo Isla Santay (CEL, 2002), el cual parecería ser consecuente con la declaratoria de protección de la isla. Sin embargo, si nos
detenemos en las políticas establecidas para su ejecución, se evidencia una
tensión entre la conservación de la isla y el control sobre el uso del espacio
intervenido que la modalidad administrativa de esta institución ha generado en las zonas sobre las cuales tiene autoridad. Utilicemos, entonces, un
nuevo lente para mirar las intervenciones realizadas en la isla en función de
esta estructura administrativa.
552
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
Lente N.° 3
La administración
Lectura N.° 3: Al acercarnos a la superficie de la Santay, se observa la configuración del asentamiento que ocupa la comunidad y su distribución espacial
sobre la isla. ¿Qué relación tiene este trazado con el plan de manejo implementado desde la administración?
Dentro de los objetivos establecidos por la Fundación Malecón 2000 para
el plan de manejo de la Santay se contempla “conservar las características
ecológicas de la isla de forma que sus valores y funciones permanezcan
al servicio de la conservación de la biodiversidad” y “fomentar prácticas
sostenibles que contribuyan a la protección de las características ecológicas
de la isla y al sustento de sus habitantes”. Para el cumplimiento de dichos
fines y acorde a los lineamientos de la Convención Ramsar, se propuso
la zonificación de la isla para el desarrollo de diferentes programas de acción en función de sus propiedades ambientales. “Se han establecido las
siguientes zonas de manejo: la zona núcleo, una zona de uso sustentable
que considera las actividades de aprovechamiento que afectan o pueden
afectar las características ecológicas propias del humedal, y una zona de
amortiguamiento que comprende los llanos de inundación hasta la más
baja marea” (CEL, 2002: 49).
En función de esta zonificación, se estableció el traslado de la comunidad a la zona de uso sustentable con el objetivo de ordenar el ecosistema
553
Gabriela Navas Perrone
y las actividades humanas bajo principios sostenibles y compatibles con
las características ecológicas del humedal. Este principio de ordenamiento
del espacio al interior de la isla reorganizó la disposición de las viviendas
sobre el territorio, para lo cual se implementó un trazado que delimita el
asentamiento de la comunidad.
Antes de la ejecución del plan y después de la expropiación de las haciendas, los pobladores tomaron posesión de las tierras a través de la construcción improvisada de sus viviendas. Fue con la implementación del
trazado que se regularizó el asentamiento de la comunidad, en función de
los parámetros del plan de manejo, lo cual se hizo a través de la división de
parcelas para reubicar las viviendas y organizar la distribución de la comunidad en la zona de uso sustentable.
La traza –del latín tractus (dibujo)– en la Santay es una herramienta de
representación espacial proyectada en el plano pero no construida en la
realidad. El trazado es una delimitación espacial perceptible únicamente
por la implantación de las viviendas en el territorio, pues “las viviendas de
los pobladores de la isla Santay deberán estar ubicadas dentro de los límites
establecidos por la Fundación Malecón 2000” (Fundación Malecón 2000,
s/f: Cap. 4, Art. 8). Con la creación de estos límites, la fundación establece
un control sobre el uso del espacio, legible no solo desde la redistribución
del asentamiento, sino desde la construcción de las viviendas destinadas
para la comunidad.
Coloquemos ahora sobre el trazado de la Santay un lente de mayor alcance, para visualizar las viviendas y sus posibles relaciones con la política
de uso del espacio establecida dentro del “Reglamento para la permanencia
de los pobladores en la isla Santay” (Fundación Malecón 2000, s/f ), implementado por la Fundación Malecón 2000 como parte del plan de manejo.
554
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
Lente N.° 4
La vivienda
Lectura N.° 4: Al interior del trazado, se puede observar la distribución de las
viviendas en diferentes parcelas de tierra. ¿Cuál es la relación existente entre las
viviendas y la política de uso del espacio implementada con la redistribución
de la comunidad sobre el territorio?
Antes de la reubicación de la comunidad, los pobladores estaban distribuidos en 25 viviendas, es decir, cada casa albergaba aproximadamente a tres
familias. Frente a los evidentes problemas de hacinamiento y carencia de
servicios básicos, la Fundación Malecón 2000 dispuso la construcción de
nuevas viviendas. Así, en 2004, se firmó un convenio de cooperación con
el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda según el cual,la Fundación
Hogar de Cristo debía construir 45 casas en la isla Santay.
Las viviendas “Hogar de Cristo” son casas de caña y madera –basadas
en un sistema de autoconstrucción– destinadas a los sectores de bajos ingresos económicos que se concentran en las periferias de la ciudad de Guayaquil. Los sectores informales de esta y otras ciudades de la región Costa
de Ecuador están constituidos básicamente por esta tipología de vivienda.
Su bajo costo, combinado con la permanente demanda, desencadenó el
uso masivo y la popularidad de estas casas.
Con las nuevas construcciones, cada familia pasó a ocupar una vivienda, lo cual permite un mayor control de la comunidad sobre el territorio,
555
Gabriela Navas Perrone
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
ya que se genera un registro de la ubicación específica de cada habitante
y la cantidad de pobladores existentes en función del número de casas
donadas, tras asignar a cada vivienda su respectiva numeración. Además
de ser un instrumento regulatorio y de control demográfico, la vivienda de
caña destinada a los sectores excluidos del desarrollo formal de las ciudades
aledañas se constituye, también, como un fenómeno de carácter simbólico
(Bourdieu, 1991), ya que reafirma la condición marginal de la comunidad.
Si bien la ejecución de una política de control sobre la comunidad dentro
del plan de manejo del humedal podría pasar desapercibida desde la construcción del espacio de un modo tal que parezca natural, estas acciones son
absolutamente legibles en las reglamentaciones establecidas para garantizar
la permanencia de los pobladores en la isla, donde, además, se faculta legalmente a la Fundación Malecón 2000 para ejercer autoridad en los terrenos.
Constituyen causales de expulsión de los pobladores de la isla las siguientes:
pobladores en la isla Santay, por tanto, ingresemos al interior de las viviendas, con el último lente preparado para este estudio de caso, con el objetivo
de visibilizar a los pobladores entre las restricciones y su cotidianeidad.
t Actuar como cómplice en las prácticas de asentamientos irregulares.
t Reiteradas infracciones o incumplimiento a lo dispuesto en el presente
reglamento.
(Fundación Malecón 2000, s/f: Cap. 7, Art. 17, numerales 17.3 y 17.5).
La Fundación Malecón 2000 reconoce como viviendas:
t Las que están georreferenciadas, verificadas mediante fotografías en los
archivos de la fundación y su ubicación actual ha sido aceptada.
t Las nuevas construcciones y/o localizaciones de viviendas que facilite la
Fundación Malecón 2000.
(Fundación Malecón 2000, s/f: Cap. 4, Art. 8, numerales 8.1 y 8.2).
En ese sentido, las viviendas son un factor indispensable para la ejecución
del plan de manejo, ya que permiten un control de las actividades de la
comunidad en la ubicación asignada del asentamiento dentro de la zona
de uso sustentable. Sin embargo, todas estas acciones adquieren seguridad
jurídica con la firma del reglamento que condiciona la permanencia de los
556
Lente N.° 5
Los habitantes
Lectura N.° 5: Observamos el interior de una vivienda tipo “Hogar de Cristo”.
El lente enfoca la relación entre la comunidad y el espacio. Si la reubicación
en nuevas viviendas responde a un principio de control, ¿el plan de manejo
contempla alguna acción inclusiva de los habitantes?
El plan de manejo dirigido a proteger las propiedades ambientales del humedal Santay desencadena una política de usos de este espacio, a través de
la implementación del trazado para ordenar el asentamiento en función
de la zonificación establecida, de la donación de viviendas para registrar la
ubicación de la población sobre el territorio, y de la firma de un reglamento en el que se establecen las cláusulas para adquirir o perder la calidad de
poblador, los derechos de la comunidad y la obligatoriedad de su cumplimiento para garantizar la permanencia en la isla.
557
Gabriela Navas Perrone
La calidad de poblador de la isla Santay se pierde:
t Por el abandono durante un año consecutivo de la isla Santay.
t Por el cambio de domicilio a un lugar fuera de la isla.
t Por expulsión causada por el incumplimiento reiterado al presente
reglamento.
t Por decisión de la Fundación Malecón 2000.
(Fundación Malecón 2000, s/f: Cap. 2, Art. 4).
Son derechos de los pobladores de la Isla Santay:
t Permanecer en la isla y habitar con su grupo familiar en el inmueble por
él construido o que la fundación le proporcione, dentro de los límites
establecidos.
t El abastecimiento y uso de los recursos naturales necesarios para la supervivencia.
t El acceso a servicios básicos y demás beneficios facilitados a través de la
Fundación Malecón 2000.
t El derecho a ser considerados preferentemente como mano de obra
local o para prestar otros servicios para los que estuviese capacitado.
(Fundación Malecón 2000, s/f: Cap. 3, Art. 6).
Son obligaciones de los pobladores de la isla Santay:
t
t
t
t
El cumplimiento de este reglamento y sus modificaciones.
Asistir a las reuniones que convoque la Fundación Malecón 2000.
Contribuir con la vigilancia de la isla y denunciar prácticas ilegales.
Comunicar a la Fundación Malecón 2000 los nuevos nacimientos, para
reconocimiento del estatus de pobladores.
t Contribuir al mantenimiento y cuidado de los servicios básicos facilitados por la Fundación Malecón 2000.
t Cubrir los gastos por los servicios básicos facilitados por la Fundación
Malecón 2000, valores que serán proporcionales al nivel de ingresos.
t Mantener los alrededores de las casas libres de desechos orgánicos e
inorgánicos.
558
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
t Mantener controlados los animales de crianza, en las zonas delimitadas
para ello.
(Fundación Malecón 2000 s/f: Cap. 3, Art. 7).
Dentro de dichas cláusulas se ratifica la ausencia de un marco legal que
garantice la inclusión de la comunidad en el desarrollo del plan de manejo.
El reglamento anula un proceso participativo que genere otras líneas de
acción; muy al contrario, mantiene a la comunidad al margen y sometida
a los controles impuestos. Además, al estar basado en el ejercicio de la autoridad, tampoco contempla la posibilidad de consensos, y en ese sentido,
los derechos y obligaciones de los pobladores responden exclusivamente a
facilitar las funciones administrativas de la Fundación Malecón 2000.
A continuación se presentan dos testimonios de miembros de la comunidad de San Jacinto de Santay, que ponen de manifiesto, en el primer
caso, las afectaciones de la reubicación de las familias en viviendas individuales y, en el segundo caso, el reclamo de sus derechos como habitantes y
herederos de los terrenos que habitan.
Yo tenía una casita, yo mismo la hacía, así mismo de cañita. […] Yo era el
dueño de mi casa y no necesitaba posada, pero a mí no me dieron casa, solo
a mi hijo le dieron casa. Eso es lo único en lo que yo no estoy de acuerdo
con la fundación. A algunos que no tenían nada les dieron casa; y a mí,
que tenía casa, que he tenido cuatro o cinco casas más o menos hechas con
mi propio trabajo, no me reconocieron nada. Ahora vivo apegado aquí.
Mi hijo en cualquier momento se va y yo tengo que irme. Yo era dueño de
mi casa, y lo que hizo Malecón fue vender y quemar todo lo que yo tenía.
Eso es una mala fe. Además, no me han dicho nada. No estoy de acuerdo
con eso y a cualquier periodista que venga le diré lo mismo. Yo no tengo
compromisos con Malecón. Que no vengan a decirme que estoy mal informado. Yo digo la verdad, la verdad digo yo (Testimonio personal de un
miembro de la comunidad, 2007).
Yo me crié aquí. Soy franquito, porque a mí me gusta la nobleza y la franqueza. […] Aquí estoy con mis dos hijos, aquí me dejó el banco, aquí me
trajo la casa. De aquí nadie me mueve. […] Esto nos corresponde como
559
Gabriela Navas Perrone
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
herencia, sépalo bien. Se lo estoy diciendo en su cara: esto nos toca como
herencia. Por esa gente que no sabe, no hay para qué meterse. Aquí por
ley el Gobierno tiene que dejarnos. ¿No ve que aquí murió nuestro abuelo,
murió nuestro padre? Dejaron a sus hijos –disculpe la mala palabra– como
burros, trabaja y trabaja, cuando esto era establo. Eran unos muchachitos
que no podían con un saco si se lo tiraban encima: si se quebraban se
quebraban, si no, se iban […]. Así era esa gente. Sufrieron mucho, como
para que venga a comerse el sabido la madura (Testimonio personal de un
miembro de la comunidad, 2007).
El enfoque de varios lentes para interpretar el plano de la Santay ha permitido traer a la superficie la política administrativa ejecutada por la Fundación Malecón 2000, caracterizada por implementar reglamentaciones en
los espacios sobre los cuales tiene legítima competencia. A pesar de que esta
política ha sido aplicada en un sector informal –en el caso de la isla Santay– y en una centralidad –en el caso de Guayaquil–, en ambos contextos
la gestión privatizada está ligada a controlar los usos permitidos sobre los
espacios intervenidos.
La privatización de la gestión se consolidó en la ciudad de Guayaquil
con el proyecto de regeneración urbana, cuando la municipalidad decidió
crear una red de fundaciones privadas para que administraran las obras a
ejecutar. Así, para el desarrollo de la propuesta del Malecón 2000 –obra
emblemática que canalizaría la regeneración hacia otros sectores de la ciudad–, se creó, en 1997, la Fundación Malecón 2000, facultada legalmente
para planificar y gestionar la realización del proyecto, desde la etapa de
concepción hasta su administración, una vez construido.
Esta entidad privada, instituida por la municipalidad para la administración del Malecón 2000, y posteriormente a través de fiducia, de la isla
Santay, aplica una política de usos del espacio dentro de ambos territorios.
Al interior de la isla, esta opera con la implementación de reglamentaciones que establecen la ubicación de las viviendas, las condiciones para que
los moradores sean reconocidos como pobladores, los derechos y obligaciones de los habitantes, entre otros aspectos que ejercen un control directo
sobre la comunidad. De igual manera, para garantizar fines administrativos y de mantenimiento de las zonas regeneradas de Guayaquil, se ha
instituido una serie de dispositivos de vigilancia que ejercen total control
sobre el comportamiento ciudadano y reglamentaciones respecto al tipo de
ciudadanos que pueden o no ingresar a estos espacios.
Además de la política administrativa, existe otro factor común a ambos
casos, ya que el plan de manejo de la isla Santay y el plan de regeneración
urbana de la ciudad de Guayaquil poseen una vinculación en el origen
de ambas propuestas. En el proceso de gestación del Malecón 2000 (obra
catalizadora de la regeneración), a cargo de los miembros del directorio de
la fundación, se exploró la posibilidad de vincular el proyecto de regeneración urbana con uno de conservación de la biodiversidad, que se desarrollaría en la isla Santay, lo cual serviría para estructurar un proyecto turístico
que vincularía el malecón, la isla Santay y el Parque Histórico.
La conexión de la Santay con la regeneración urbana de Guayaquil
tiene una relación directa con el proyecto del Malecón 2000, ya que surgió
como iniciativa del Banco La Previsora, institución que contrató a Oxford
560
561
Posterior a la reubicación del asentamiento, el ente administrativo incorporó la actividad turística en la isla, para lo cual se organizó y capacitó a
ciertos miembros de la comunidad como guías y obreros para los trabajos
que se necesiten para mantener los senderos de las zonas visitadas. Sin
embargo, el incipinte impacto generado por el turismo no representó una
mejora significativa en la calidad de vida, de manera que el plan de manejo
tampoco contempla programas productivos que garanticen un verdadero
desarrollo sustentable del humedal Santay y sus habitantes.
Las acciones de la Fundación Malecón 2000, que apuntan al control
de los pobladores al interior de la isla, representan, en pequeña escala, una
práctica institucional que se reproduce en la ciudad de Guayaquil para la
administración de las obras de la “regeneración urbana”. Por ello, el caso
de la Santay resulta revelador de la implementación de políticas de uso del
espacio, reglamentaciones y control ciudadano que ha legitimado el nuevo
modelo de gestión municipal.
Conclusiones: análisis comparativo Guayaquil-Santay
Gabriela Navas Perrone
La isla Santay: entre la informalidad y la regeneración urbana de Guayaquil
Brookes University para realizar los primeros estudios del sector a intervenirse y el diseño de su imagen objetivo. Esta institución universitaria
sería la encargada de la asesoría urbana arquitectónica para la ejecución de
la obra, así como del diagnóstico de la Santay y sus potencialidades para
vincularse al desarrollo turístico de Guayaquil.
La participación de una universidad extranjera en el diseño del Malecón 2000 adquiere un sentido particular en el caso de Guayaquil, ya
que activa un proceso hermético en la toma de decisiones del proyecto,
entre los asesores de Oxford, la alcaldía de la ciudad y el directorio de la
fundación, limitando la posibilidad de consensos con otros sectores de la
ciudadanía. En este sentido, la anulación de procesos participativos es un
factor estructural de la posterior privatización del espacio público y control
de los sectores regenerados, rasgos sintomáticos, también, en la ejecución
del plan de manejo con la comunidad de la Santay.
El mecanismo legal empleado entre la municipalidad y la Fundación
Malecón 2000 para la ejecución del Malecón 2000, se concreta a través de
la firma de un contrato de comodato, en el que una parte entrega gratuitamente a la otra un bien, para que se haga uso de ella con cargo de restituir
la misma especie después de terminado el uso. En este caso el bien entregado sería el antiguo Malecón Simón Bolívar, y se facultó a la fundación para
administrar, planificar, financiar, construir, mantener y mejorar el área a
intervenir. Este mecanismo, que habría garantizado seguridad jurídica, sería también contemplado para lograr la transferencia del dominio de la
Santay a la Fundación Malecón 2000.
Si bien la tenencia de la isla le pertenece al Banco Ecuatoriano de la Vivienda, ya que nunca se ejecutó la transferencia de dominio a la Fundación
Malecón 2000, existe el precedente de las implicaciones que ha tenido la
firma del contrato de comodato en el caso de la ciudad de Guayaquil. Entre otras cláusulas, dentro del mismo contrato se establece la anulación del
pago de impuestos, eliminando así la posibilidad de recuperar la plusvalía
del suelo generada con la regeneración del malecón, en beneficio del sector
público y la ciudadanía en general. Es decir, que la rentabilidad generada
por el proyecto se reinvierte dentro de los límites del terreno y se destina a
los fines administrativos de la fundación.
La política administrativa de la Fundación Malecón 2000, aplicada
desde la realidad informal de la Santay, en ausencia de una obra urbana
emblemática que justifique la implementación de políticas de uso del espacio en pro del desarrollo de la ciudad, evidencia las contradicciones que
acarrea la maquinaria de la regeneración, dadas por el debilitamiento de la
acción pública frente a la creación de políticas privatizadoras, el fortalecimiento de proyectos localizados en detrimento de procesos participativos
e inclusivos de la ciudadanía, así como la regularización de intervenciones
fragmentadas en ausencia de una gestión integral de ciudad.
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Las fronteras de la ciudad: construir
viviendas para las víctimas de las
inundaciones en Cabaret
Ilionor Louis*
Resumen
En este artículo se analiza la situación de varias decenas de familias víctimas de las inundaciones en
Cabaret, una ciudad del Departamento del Oeste de Haití. El paso de las tormentas tropicales Ike y
Hannah redujo a estas familias al estado de indigencia. Abandonadas por el Estado, estas familias han
sido beneficiarias de la ayuda de dos organizaciones no gubernamentales que han construido viviendas
en dos espacios llamados Village des Vainqueurs (“Pueblo de los Vencedores”) y Village de la Fraternité
de Berville (“Pueblo de la Fraternidad de Berville”), lugares ubicados a algunos kilómetros de la ciudad
de Cabaret y desprovistos de infraestructura que permita que familias vivan allí. En cuanto a las viviendas, están construidas sobre terrenos rocosos, sin cocina, sin cuartos de baño, sin mobiliario, y no protegen a sus habitantes de las lluvias, ya que sus techos están mal construidos. Estas construcciones son
la expresión de una paradoja entre el derecho a una vivienda decente, garantizado por la Constitución
haitiana, y estos tipos de vivienda de por sí. A causa de su situación de indigencia y de vulnerabilidad
extrema, cierta forma de inclusión en un espacio específico es impuesta a estas familias.
Palabras clave: viviendas precarias, indigencia, inundación, inclusión forzada, organización no gubernamental, territorio.
Abstract
In this article is analyzed the situation of several tens of families victims of floods in Cabaret, a city of
the West Department of Haiti. The passage of tropical storms Ike and Hannah reduced these families
to indigence situation. Given up by the State, these families have been aided by two nonprofit organizations, which have built residences on two spaces named the Village des Vainqueurs and Village de la
Fraternité de Berville, located at a few kilometers of the town of Cabaret and deprived of any infrastructure to make it possible for families to live there. As for the residences, they are built on rocky grounds,
without kitchen, bathroom, furniture, and do not protect their residents from the downpours, the roof
being badly made. These constructions are the expression of a paradox between the right to a decent
housing, guaranteed by the Constitution of Haitian Republic, and these types of residences themselves. Because of their situation of indigence and extreme vulnerability, a certain form of inclusion in a
specific space is imposed to these families.
Keywords: insecure housings, indigence, flood, forced inclusion, nonprofit organization, territory.
*
564
Facultad de Etnología de la Universidad de Haití y Centro de Investigación y Formación Social y
Económica para el Desarrollo (CRESFED).
565
Ilionor Louis
Introducción
Cabaret, miércoles 10 de octubre de 2007. Lluvias diluvianas han provocado inundaciones que han causado la muerte de más de cincuenta personas,
según un comunicado de la agencia de noticias en línea Alterpresse firmado por Djems Olivier (2007). Estas inundaciones se han llevado ganado,
plantaciones y casas. Las principales víctimas son, sobre todo, familias pobres que han construido su casa en zonas de riesgo con materiales improvisados. Después de las inundaciones, estas personas han quedado sin techo,
siniestradas, han perdido todo y esperan recibir ayuda pública o de las
organizaciones no gubernamentales. Más de un centenar de familias han
sido albergadas en una escuela llamada Escuela Nacional de Béthel. La municipalidad de la ciudad y organizaciones no gubernamentales tales como
Vision sur le monde y Compassion Internationale han llevado ayuda a esta
población desamparada, distribuyendo lanas, baterías de cocina y zapatos.
Alrededor de un año después, en septiembre del año 2008, el ciclón
Ike golpeó la ciudad causando daños importantes y nuevas pérdidas humanas. Nancy Roc (2008), en un comunicado entregado por la agencia de
información en línea Alterpresse, afirma que la ciudad de Cabaret ha sido
devastada por Ike. Retomando las palabras del diputado Pierre Jérôme,
de la circunscripción de Cabaret, luego del paso del huracán, los cuerpos
flotaban en las calles y se esperaba ver más de ellos porque el balance crecía
cada hora. En efecto, según los datos otorgados por otro sitio de difusión
de información sobre las catástrofes naturales en Haití, Ike habría matado a más de cuarenta personas en Cabaret. Madame Byrs, del sistema de
Naciones Unidas en Haití, afirmó previamente que el número de muertos
sobrepasó los cuarenta en esta ciudad ubicada a aproximadamente treinta
kilómetros de Puerto Príncipe, la capital de Haití. Tras el ciclón, la situación de los sin-techo y sobre todo de las familias siniestradas empeoró. En
este contexto, las ONG Compassion Internationale y Food for the poor
decidieron construir, junto con la municipalidad de la ciudad, dos pueblos
para acoger a las víctimas. El caso de Cabaret no es único: en otras regiones
del mundo, varias familias son golpeadas por inundaciones o derrumbes
que las dejan sin domicilio.
566
Las fronteras de la ciudad
Peteborough, mayo de 2005. El Gobierno canadiense decide poner en
marcha la construcción de viviendas abordables para las víctimas de las inundaciones. En cooperación con el Gobierno de Ontario y la ciudad de Peteborough, se decidió construir alrededor de cuarenta moradas. Según un comunicado de prensa del Ministerio de Asuntos Municipales y de la Vivienda,
en julio del mismo año fuertes lluvias en la región de Peterborough habían
causado importantes estragos a las infraestructuras municipales, incluyendo
calles, puentes e instalaciones de tratamiento de aguas naturales, además de
dañar residencias privadas y empresas (MAMV, 2003).
Senegal, 2010. Según un comunicado de una agencia de prensa senegalesa firmado por Assane Diagne (2010), en la provincia de Guediawaye, 109
familias víctimas de inundaciones fueron reubicadas con el Plan Jaxaay. Estas
familias son parte de las otras 1 800 víctimas de inundaciones en los municipios del distrito de Wakhinane Nimzatt y de Médina Gounass, censadas para
ser beneficiarias de las nuevas viviendas del plan. Sin embargo, los beneficiarios tienen otras dolencias a pesar de haber recibido las llaves de sus nuevas
casas. Según un comunicado de la agencia de noticias en línea Walfadjiri,
algunos habitantes recientemente instalados habrían expresado sus pesares
ligados a la falta de agua, electricidad, mercado y, sobre todo, estructuras
sanitarias adecuadas. Una habitante entrevistada afirma:
Acabamos de llegar a Jaxaay. Hay que reconocer, es un buen lugar con
relación a nuestras antiguas casas que están bajo el agua, y agradecemos
a las autoridades por haber pensado en ayudarnos a salir de esas zonas
inundadas. Sin embargo, como lo pueden constatar, es una nueva ciudad
donde falta agua, electricidad, mercado, una maternidad… Tendrán que
ayudarnos en esos aspectos también1.
En Cabaret (Haití), Peteborough (Canadá) y Guediawaye (Senegal), las
inundaciones han dado lugar a la construcción de nuevas viviendas que
deben albergar a las familias siniestradas. Si en Ontario y Gwediawaye las
1
Visita 10 enero 2011 en http://www.senpremiereligne.com/index.php?option=com_content
&view=article&id=3003:guediawaye--109-familles-victimes-dinondations-relogees-au-planjaxaay&catid=4:actualites&Itemid=143
567
Ilionor Louis
Las fronteras de la ciudad
autoridades gubernamentales se implicaron con programas (programa de
vivienda abordable y Plan Jaxaay) sin la ayuda de ONG, en Cabaret, en
cambio, fueron dos ONG las que tomaron la iniciativa de construir alrededor de sesenta viviendas en dos espacios bautizados como Pueblo de los
Vencedores y Pueblo de la Fraternidad de Berville, respectivamente. Estos
están ubicados en la periferia de la ciudad de Cabaret, lo que ha extendido
las fronteras de la ciudad. El objetivo de este estudio es analizar la reintegración de las familias siniestradas de Cabaret en los nuevos territorios que
constituyen los pueblos de los Vencedores y de la Fraternidad de Berville.
Por ello, planteamos las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las características de estos pueblos? ¿Cuáles son las condiciones de vida de las familias
en sus nuevas casas? Los beneficiarios, ¿están satisfechos con las nuevas viviendas y los pueblos a los que pertenecen ahora? Sabiendo que estas familias provienen de las categorías sociales más desfavorecidas de la sociedad,
¿de qué manera su nuevo estatus ayuda a cambiar su situación?
Este ensayo está organizado de la siguiente forma: en una primera sección se revisan algunas aproximaciones teóricas relacionadas con la gestión
del Estado en las zonas de relegación o en los territorios de exclusión; luego
se analiza la información obtenida a partir de fichas de obsecración y entrevistas; y el ensayo termina con un cuestionamiento al tipo de integración
aplicado con las familias siniestradas de Cabaret después de las inundaciones de 2007 y 2008.
y las condiciones de vida observadas, se hicieron 14 catorce entrevistas a,
entre otros, los beneficiarios de las viviendas, cuya mayoría está constituida
por mujeres. Para ello, se elaboró una guía de entrevista preguntas semiabiertas y abiertas. En cada pueblo se efectuaron dos entrevistas grupales, y
se reunió un total de alrededor de 12 entrevistas a personas. Así, 22 personas fueron interrogadas en los dos pueblos.
La recolección de los datos se hizo con grabadoras equipadas con casetes
y a través de la toma de notas en el momento de las entrevistas. Los casetes
han sido transcritos íntegramente, y se ha aplicado el análisis de contenido
para tratar la información obtenida. Este resultado se reforzó con diarios de
campo y resúmenes de las entrevistas hechos a partir de las notas tomadas
en el momento mismo de su realización. Esto nos ha permitido entender
la realidad en toda su dimensión, a partir de las observaciones hechas en el
campo, el discurso de los actores y la literatura sobre el tema.
La investigación en los dos pueblos: metodología
Para llevar a cabo esta investigación se organizaron varias salidas de campo
con el objetivo de observar el territorio de los pueblos, los tipos de casas
construidas y las condiciones de vida de la población. En el transcurso
de estas salidas realizamos entrevistas a diversas personalidades, entre las
cuales encontramos líderes religiosos y miembros de asociaciones que participaron en la construcción de las viviendas.
Con el fin de recoger datos acerca del proceso de construcción, la satisfacción o no de los beneficiarios con relación a las viviendas construidas
568
Gestión de los territorios y de la población
Los territorios son objeto de lucha entre individuos y grupos sociales, y
constituyen una forma de poder que permite a los que acceden a él ejercer
cierto control, buscando, al mismo tiempo, dominar a los que no tienen
territorio. Desde esta perspectiva, Rousseau relaciona el origen de las desigualdades sociales2 con el de la propiedad privada, particularmente la ocupación de la tierra; declara que “el primer hombre que cercó un terreno,
pensó en decir ‘esto es mío’ y encontró gentes bastante sencillas para creerlo, fue el verdadero fundador de la sociedad civil” (Rousseau, 1992: 225).
Desde esta perspectiva, la construcción de viviendas está en la base de
los conflictos entre los hombres. Los más fuertes de entre los humanos eran
los primeros en construirse viviendas porque se sentían capaces de defenderlas, y no podían adueñarse de las cabañas de sus vecinos sin exponerse a
un combate violento con las familias que las ocupaban (Rousseau, 1992).
2
Rousseau distingue la desigualdad natural y las desigualdades sociales. La primera se refiere al
hecho de que, biológicamente, ciertos seres humanos son grandes y otros pequeños, mientras que
las segundas conciernen al modo de apropiación de los bienes y de los recursos entre los hombres.
569
Ilionor Louis
Las fronteras de la ciudad
Weber, desarrollando la misma idea, sostiene que el territorio constituye
una de las características de la agrupación política3. Que la existencia y los
reglamentos impuestos por los ocupantes de un territorio sean garantizados allí de manera permanente, hace de dichos ocupantes una agrupación
política, ya que son capaces de imponer sus leyes en ese lugar y defenderlas
mediante la violencia (Weber, 1995). Con la misma perspectiva, Bourdieu
relaciona la cuestión del acceso al territorio con los diferentes recursos que
poseen los individuos. Según Bourdieu, “en la lucha por apropiarse del espacio, los que están desprovistos de capital son mantenidos a distancia, sea
física o simbólicamente, de los bienes socialmente más raros, y son condenados a frecuentar a las personas o los bienes más indeseables o menos raros. La falta de capital intensifica la experiencia de lo finito y encadena a un
lugar” (Bourdieu, 1993: 258). Las características comunes de los análisis
de Rousseau, Weber y Bourdieu se resumen en aportes sociales desiguales.
Refiriéndose a la situación de los sin-techo en París, Aumercier utiliza
el concepto “encerrar afuera” (enfermer dehors) para describir las relaciones
entre estas personas y el “SAMU social”4, cuya misión consiste en realizar
intervenciones de urgencia con esta población. Según la autora, la manera
en que el SAMU social trata a los individuos que llama para encontrar
un albergue de urgencia se parece a una especie de “higiene social”, en el
sentido en que los servicios recogen los desechos para mantener limpia la
ciudad. El sujeto, escribe la autora, está encerrado en su negación; no se le
reconoce su capacidad subjetiva para definir sus propias necesidades y para
expresarlas. Se ve sometido, dice, a “una inclusión forzada como individuo cobijado en su negación, en su desdén, en su bella marginalidad o en
una de las múltiples identidades nacionales, étnicas o religiosas disponibles
sobre el mercado” (Aumercier, 2004: 125, 127). No obstante, la autora
reconoce que estos individuos han desarrollado mecanismos de lucha de
afirmación y para hacer reconocer sus necesidades, al no renunciar a sus
costumbres y preferencias.
Bourdieu sitúa el rol del Estado en el marco de estas luchas por la
apropiación del espacio. Según el autor, estas pueden tomar formas más
colectivas, sea en la elaboración de las políticas sobre vivienda en el plano
nacional, sea en el nivel local, con relación a la construcción y a la atribución de las viviendas sociales, o en lo referente a las opciones en materia de
equipamientos públicos (Bourdieu, 1993). Según el autor, en este sentido,
el Estado tiene un inmenso poder sobre el espacio a través de su capacidad
de convertir el suelo en mercancía, de construir vivienda y, también, en
gran medida, de crear trabajo y edificar establecimientos escolares. Desde
la perspectiva de Bourdieu, en la medida en que las autoridades estatales
favorecen la construcción de grupos homogéneos con una base espacial,
esta política es, en gran parte, responsable de lo que se puede observar
directamente en los grandes conjuntos deteriorados o en las ciudades desertadas por el Estado (Bourdieu, 1993: 262).
McAll, en un ensayo consagrado al análisis de los territorios como muros de exclusión y espacios de ciudadanía, habla de una doble constitución:
la constitución jurídica y la constitución sociológica. La primera garantiza
los principios jurídicos, mientras que la segunda está relacionada con las
relaciones sociales. En otras palabras, la constitución jurídica indica los principios fundamentales que rigen el funcionamiento de una comunidad; está
fundada sobre un principio de igualdad: todos los hombres son iguales ante
la ley. La otra, en cambio, remite a las prácticas que gobiernan realmente los
comportamientos de los actores. La primera constitución es parte del universo formal, coherente, de las ciencias jurídicas, mientras que la segunda, más
concreta, anclada en la realidad de la vida cotidiana de los actores, tiene que
ver con las ciencias sociales empíricas. Según McAll, la constitución jurídica
solo puede tener un vínculo formal con la constitución sociológica, como en
el caso del automovilista que obedece a las normas de control de velocidad
solo al aproximarse a una patrulla (McAll, 1995).
3
4
Para Weber, una agrupación política es una agrupación de dominación cuando su existencia y la
validez de sus reglamentos están garantizados de manera continua en el interior de un territorio
geográfico determinable por la aplicación y la amenaza de un constreñimiento físico por parte de
la dirección administrativa (Weber, 1995).
El SAMU social es “un dispositivo de salvataje que en grandes ciudades del mundo tiene por objetivo intervenir de urgencia junto con personas en peligro, muy débiles o muy des-socializadas,
para expresar a través de ellas mismas sus necesidades, con el fin de ofrecer ayuda-consuelo-asistencia” (Aumercier, 2004: 120).
570
571
Ilionor Louis
Pueblo de los Vencedores y Pueblo de la Fraternidad de Berville
Village des Vainqueurs (Pueblo de los Vencedores) y Village de la Fraternité de Berville (Pueblo de la Fraternidad de Berville) han sido construidos, respectivamente, por dos organizaciones internacionales: Compassion Internationale y Food for the poor. La primera es una ONG
multinacional de obediencia religiosa que ofrece becas de estudio a los
niños pobres de ciertos países del tercer mundo. Estas se entregan a los
niños a través de las misiones religiosas, en especial a través de las misiones bautistas. La segunda es una ONG que se ocupa principalmente de la
distribución de comida a las poblaciones de los países del tercer mundo,
particularmente a aquellas víctimas de hambre o de catástrofes naturales.
Después de las inundaciones del año 2008 en Cabaret, estas ONG, junto
con la alcaldía de la ciudad, han construido casas para albergar a algunas
familias siniestradas. ¿Cuáles son las características de los pueblos y de
las viviendas que se construyen? ¿Cuál es el perfil socioeconómico de los
habitantes? ¿Están satisfechos, o no, con su nueva situación y con las
viviendas en las que se encuentran ahora?
Beneficiarse de una vivienda en un proyecto
Con relación al Pueblo de los Vencedores, el proyecto consiste en la construcción de casas para padres y madres o responsables de niños becarios de
Compassion Internationale que hayan sido víctimas de las inundaciones
en Cabaret del año 2008. La organización impone ciertas condiciones a los
beneficiarios de las viviendas construidas:
Las fronteras de la ciudad
se lo llevaron las inundaciones; hemos tenido que pedir prestado dinero a
gente cercana para pagar los camiones de materiales y dar de comer a los
constructores”. La vivienda se construye a nombre del niño o la niña. Se
prohíbe a los padres y madres alquilar parte o la totalidad de la morada,
pero la persona responsable (o el padre o madre del niño/a) puede albergar
a algún otro miembro de la familia, o incluso dejarle vivir allí, si posee
otro domicilio. Por ejemplo, entrevisté a una mujer que vivía en una casa
construida a nombre de su sobrina, criada por su madre. Esta última posee
una casa en Cabaret, donde vive, y pasó la vivienda del pueblo a su hija,
quien no tiene donde vivir.
En cuanto al Pueblo de la Fraternidad de Berville, las casas fueron construidas, junto con la alcaldía de Cabaret, por la organización no gubernamental Food for the poor. La alcaldía ha puesto a disposición de la ONG
el terreno donde están construidas las viviendas. Según los beneficiarios
entrevistados, ninguna condición les fue impuesta para beneficiarse de una
vivienda, pero los involucrados debían encontrarse desprovistos de recursos
por haber sido víctimas de las inundaciones. Visto el número de familias
víctimas y sin recursos, la alcaldía realizó un sorteo. Así, fueron seleccionadas alrededor de treinta familias para ser beneficiarias de una vivienda.
Contrariamente a lo que se impone a los beneficiarios del Pueblo de los
Vencedores, los del proyecto de Food for the poor no tienen prohibido alquilar, ni su casa está construida a nombre de un niño o niña. No obstante,
se quejan de no disponer de títulos de propiedad de las viviendas y de ser
objeto de presiones por parte del propietario inmobiliario, quien amenaza
con desalojar a la gente cuando el mandato del alcalde llegue a su fin.
Condiciones de vida en los pueblos
t Entregar cuatro camiones de materiales (dos de arena y dos de ripio).
t Llevar agua a la construcción para preparar el mortero.
t Dar de comer a los constructores cada día.
Según un beneficiario entrevistado, para ellos no era fácil cumplir los requerimientos impuestos, ya que no tenían dinero: “Todo lo que teníamos
Ubicados en una colina a aproximadamente cinco kilómetros de la ciudad
de Cabaret, los dos pueblos cuentan con alrededor de sesenta viviendas
construidas con bloques de hormigón y techos de chapa. Al sur de la ciudad, se encuentran uno junto al otro, separados por aproximadamente diez
kilómetros. Cada pueblo está edificado en una media hectárea de terreno
572
573
Ilionor Louis
Las fronteras de la ciudad
de tierra. Están separados de la ciudad y desprovistos de servicios como
agua, electricidad, drenaje y saneamiento, seguridad pública, transporte,
escuelas, parques, etc.
El acceso al agua parece ser el problema que más preocupa a los habitantes. Lo necesitan para la limpieza, las bebidas y los baños. El agua se
vende en barriles de sesenta galones o en baldes de cinco galones. El barril
cuesta cien gourdes, es decir, más de 2,50 dólares americanos, mientras
que el balde de cinco galones cuesta diez gourdes (0,20 dólares). Según
una mujer residente en el Pueblo de los Vencedores: “el acceso al agua es
nuestro principal problema aquí. En el transcurso de una semana, puedo
gastar hasta cien gourdes para comprar agua. No trabajo, no hago nada, a
veces nos quedamos así”. La alcaldía no ayuda para que la población acceda
al agua, y la que se comprada ni siquiera está tratada. Los comerciantes la
recogen en fuentes en el río cercano a Cabaret para luego venderla a los
habitantes de los pueblos.
Para la iluminación, los habitantes utilizan lámparas de petróleo o velas. Según una madre de familia entrevistada en el Pueblo de la Fraternidad
de Berville, el gasto para la iluminación en la noche cuesta entre 125 y
150 gourdes por mes, es decir, entre 3 y 3,50 dólares. Los niños y niñas
solo pueden estudiar en la clase de día, ya que la luz proyectada por velas
o lámparas de queroseno no facilita la lectura por la noche. Los padres y
las madres también hablan de las dificultades ligadas al transporte de los
niños y niñas a la escuela, pues no existe transporte público en los pueblos.
La carrera de taxi-moto cuesta 25 gourdes por una ida sencilla al centro
de Cabaret. En otras palabras, se necesitaría cinco gourdes por día y por
niño o niña para el transporte a la escuela. Pagar por este servicio resulta
imposible para los padres y madres de tres hijos. Por ende, los niños tienen
que caminar más de media hora para llegar al centro de la ciudad. Después
de un día de clases, solo pueden estar cansados.
Con relación al drenaje y al saneamiento, los pueblos no los tienen. Ubicado en la parte baja de la colina, el Pueblo de la Fraternidad de Berville no
dispone de ningún sistema de tratamiento de las aguas de lluvia y usadas.
Las calles estrechas todavía son de tierra. Cuando llueve, son lodosas y la
circulación es delicada. Cada casa está equipada con una fosa séptica cavada
en la parte posterior, pero la mayoría está fuera de servicio porque no tienen
cubiertas, y representan un peligro para los niños y una amenaza para la
salud pública. La mayoría de los habitantes del pueblo no dispone de un
lugar para hacer sus necesidades. En el Pueblo de los Vencedores se llega a la
misma constatación: la calles, de tierra, se inundan con cada lluvia. Se han
cavado letrinas, divididas en dos cabinas, que sirven a cada vivienda, pero
estas están construidas apenas a unos metros de las habitaciones y no tienen
un buen mantenimiento. Además, no hay ningún servicio de recolección de
desechos.
574
575
Características de las casas
En el Pueblo de la Fraternidad de Berville todas las casas tienen dos habitaciones y dos galerías en la dimensión de la construcción, arregladas en
las dos fachadas principales de la casa. Cada habitación mide entre 12 y
14 metros cuadrados. Las paredes son de hormigón y la cubierta de chapa.
En el Pueblo de los Vencedores, en cambio, ciertas casas tienen tres habitaciones, según el tamaño de la familia. De las siete casas que visitamos, solo
una tenía tres habitaciones. Los residentes de los dos pueblos se quejan de
no estar protegidos cuando llueve. Según la mayoría de las personas entrevistadas en ambas localidades, si la lluvia viene acompañada de viento, el
interior de las casas se inunda.
Se ha habilitado una cocina en cada casa del Pueblo de la Fraternidad.
Estas miden aproximadamente dos metros cuadrados y no disponen de
ningún accesorio que permita decir que es una cocina aparte de un hornillo elaborado artesanalmente. Para preparar la comida, las familias usan
carbón de madera o bagazos recogidos en los alrededores del pueblo. La
situación es diferente en lo referente a la posición de las cocinas en el Pueblo de los Vencedores, pues estas se encuentran desconectadas de la casa.
En ciertas casas visitadas, la comida se prepara en un hornillo de carbón
instalado en la galería o bien en el interior mismo de una habitación. Las
cocinas presentan un riesgo de incendio para las casas, a causa de su dimensión, su posición y el tipo de combustible utilizado para la cocción,
Ilionor Louis
Las fronteras de la ciudad
sin contar con que el uso de carbón de madera es dañino para el medio
ambiente del país, que ya se encuentra en una situación crítica.
Por otro lado, no existen cuartos de baño adecuados en ninguno de los
pueblos. En el Pueblo de los Vencedores, estos están en el mismo lugar que
las letrinas. El agua usada para el baño se vierte directamente en las fosas
sépticas mal mantenidas. Según una persona entrevistada en este pueblo,
nadie usa esas duchas por su ubicación. “Si me baño en este lugar –dice
Lorimène, una madre de familia que vive en el Pueblo de los Vencedores–,
cuando salgo de la ducha, mi cuerpo esparce el olor de la letrina. Eso no
es bueno”. En el Pueblo de la Fraternidad, en vez de letrinas se deberían
construir servicios higiénicos. Se observan fosas cavadas en la parte trasera
de cada casa. La ducha se encuentra en el mismo lugar que la cabina que
sirve de servicio higiénico, pero todo termina ahí. Food for the poor no
terminó el proyecto. Y esos baños son inutilizables.
dan sin un techo para refugiarse. Pero esto no le importa al Estado. Son dos
ONG las que se encargan de ofrecer una casa a algunas familias consideradas
más vulnerables que otras. El derecho garantizado en el papel no es más que
una paradoja. Tal vez hubiese sido mejor garantizarlo en la práctica, en lugar
de prescribirlo como derecho para luego no respetarlo. Esto nos lleva a la distinción hecha por McAll (1995) entre los dos tipos de constituciones. En el
plano jurídico, diríamos, el derecho a una vivienda decente de la población
en general y de las víctimas de catástrofes naturales está garantizado. Se trata
de un derecho formal que en la práctica no se cumple.
Finalmente, la gestión de esta población y de los territorios donde se
encuentra contribuye al establecimiento de relaciones sociales muy poco
igualitarias. Es verdad que no estamos en la época en que Rousseau hablaba de los orígenes de las desigualdades entre hombres y mujeres, evocando
el gesto del primer individuo que se apropió de una parcela de terreno y
dijo “esto es mío”, pero es seguro que el Estado dispone de medios para
administrar las poblaciones según las capacidades de estas, es decir, según
los recursos de los cuales disponen. Los habitantes de los dos pueblos en
cuestión se encuentran en estos territorios y están obligados a aceptar los
tipos de vivienda que las ONG construyen para ellos porque están desprovistos de capital. Para retomar el concepto de Bourdieu, a estas personas
se las mantiene, entonces, a distancia y solo pueden frecuentar a gente de
su mismo estatus. Se encuentran en las fronteras de la ciudad, obligadas,
por ello, a participar en la reproducción de la marginalidad y la indigencia.
Conclusión
Al cabo de esta investigación se llega a tres consideraciones en cuanto al
marco teórico usado para el análisis. Primeramente, estamos hablando de
casas construidas para categorías especiales de personas, es decir, para familias de bajos ingresos, arruinadas a causa de las inundaciones, las cuales
viven una situación de indigencia y están dispuestas a aceptar todo lo que
les pueda ayudar a sobrevivir. Como lo afirma Aumercier (2004), a estas
personas no se les da la opción de definir lo que necesitan. Su capacidad
para analizar su situación, para precisar sus propias necesidades y expresarlas es desconocida por los que las ayudan. Están cobijadas en su indigencia
y su marginalidad y se ven sometidas a esta inclusión forzada en función
de su estatus.
En segundo lugar, existe una paradoja con relación al derecho a la vivienda de esta población. Por un lado, está escrito en la Constitución de la República de Haití que el Estado debe velar por que todos los ciudadanos, sin
distinción, habiten una vivienda decente. Por otro lado, algunos ciudadanos
son víctimas de catástrofes naturales, pierden todo lo que poseen, y se que576
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Visita 2 de abril de 2010 en http://www.mah.gov.on.ca/Page2582.aspx
McAll, Christopher (1995). “Les murs de la cité : territoires d’exclusion et
espaces de citoyenneté”. Lien social et Politiques N.° 34.
Olivier, Djems (2007). “Haïti/Inondations octobre 2007: l’aide continue
d’être mobilisée, mais timidement à Cabaret”. En www.alterpresse.org.
Roc, Nancy (2008). “Haïti/cyclone: Cabaret ravagée par Ike. Le député
Valciné Pierre Jérôme lance un appel à l’aide”. Visita 19 de octubre de
2007 en www.alterpresse.org
Rousseau, Jean-Jacques (1992 [1754]). Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité entre les hommes. París: GF Flammarion.
Weber, Max (1995 [1992]). Économie et société. Les catégories de la sociologie. París: Porket.
Anexos
Grupo de Trabajo Hábitat Popular e Inclusión Social de CLACSO. Parte 3
Mesas “Trabajo y políticas de vivienda en la Región Andina” y “Gobiernos
locales, democracia y ciudades andinas” en el marco del Segundo Congreso
Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales, México DF, 26-29 de
mayo de 2010, y taller “Transformaciones urbanas, ambientales y políticas
públicas”, Buenos Aires, 5-7 de agosto de 2010.
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa1
Mesas “Trabajo y políticas de vivienda en la Región Andina” y “Gobiernos locales, democracia y ciudades andinas”
Segundo Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales,
México DF, 26-29 de mayo de 2010
Entre el 26 y el 29 de mayo de 2010, en la Ciudad de México, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), con el apoyo de su
Consejo Superior, su Secretaría General y sus sedes y unidades académicas
de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Gua1
578
Coordinadores del Grupo de Trabajo Hábitat Popular e Inclusión Social de CLACSO.
579
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Anexos
temala, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Uruguay,
organizó el Segundo Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias
Sociales. Los objetivos principales de este evento fueron propiciar una plataforma de encuentro y debate sobre los principales temas de discusión de
las Ciencias Sociales a nivel mundial, así como analizar las diversas problemáticas del mundo contemporáneo y de la región latinoamericana, a
través de siete ejes que buscaron recoger los problemas más característicos
y representativos de la región en el debate científico-social: desigualdad,
exclusión, pobreza y bienestar social; democracia, instituciones y procesos
políticos; estado de derecho y Derechos Humanos; relaciones internacionales y seguridad; economía y desarrollo; procesos culturales, identidades
y ciudadanía; y dinámica de la población y el medio ambiente.
El eje uno analizó investigaciones y hallazgos, así como reflexiones teórico-analíticas relacionadas con los temas/problemas vinculados con los
avances, obstáculos y retrocesos derivados del diseño e implementación de
políticas públicas; se examinaron los avances de investigaciones producidas en América Latina en relación con las dimensiones económicas y no
económicas de la desigualdad social, la pobreza y el bienestar; se discutieron trabajos orientados tanto al diagnóstico de estos problemas como a la
formulación de propuestas que ofrecieron soluciones a los mismo; y los
subejes giraron en torno a la dinámica de la desigualdad social y la pobreza
en América Latina, la política social, las cuestiones de diseño, implementación e impacto de agendas locales, y la educación y la equidad.
El eje dos discutió los tipos de ajustes, innovaciones y comportamientos
sociales y políticos que se procuran para lograr una relación virtuosa entre
una democracia de mayor calidad y un bienestar económico y social. Los
subejes giraron en torno a la gobernanza y la calidad de la democracia, los
electores y los partidos políticos, la división de los poderes y la descentralización, los nuevos liderazgos, el gobierno y las ideologías en América Latina.
En el marco del Segundo Congreso de FLACSO y de los ejes uno y
dos del mismo, el Grupo de Trabajo Hábitat Popular e Inclusión Social
de CLACSO presentó dos propuestas de panel, nombradas “Trabajo y políticas de vivienda en la Región Andina” (para el eje uno) y “Gobiernos
locales, democracia y ciudades andinas” (para el eje dos).
1. Contenidos del panel “Trabajo y políticas de vivienda en la Región
Andina”
580
581
Organizadores:
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Moderador:
Víctor Delgadillo
Política de vivienda en Venezuela
Teolinda Bolívar B.
La exposición dio cuenta del panorama de la política de vivienda venezolana desde 1928, cuando el Gobierno venezolano decidió intervenir en
la cuestión de la vivienda y creó el Banco Obrero, hasta el año 2010. Se
resaltó que, a pesar de las intervenciones del Gobierno durante más de
ochenta años, en la práctica, los auto-productores de vivienda y hábitat
han construido más que este y el sector privado juntos, y que las ciudades
venezolanas han sido construidas, y lo siguen siendo, en gran parte, por
las familias que deciden vivir en lo urbano venezolano “contra viento y
marea”.
Construcción social de hábitat:
más allá de una política de producción de vivienda
María Cecilia Múnera López
Se expuso al hábitat como ámbito donde ocurren interacciones entre sistemas y elementos que hacen posible la vida humana, sin que este pueda
reducirse a una de sus escalas: la vivienda. Se reflexionó sobre una comparación: la producción masiva de vivienda, como política de Estado y como
posible generadora de patologías en los hábitats humanos, frente a la construcción social del hábitat, a partir de la definición de proyectos colectivos
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Anexos
formulados y realizados con participación de los habitantes. Se dijo que
con la construcción social se mejoran los niveles de habitabilidad, de satisfacción de las necesidades humanas y de la realización de los sujetos; pero
con el requerimiento necesario de “desnaturalizar” la noción de desarrollo
aplicado a las dinámicas sociales y, por lo tanto, a la re-significación de su
sentido a partir de un nuevo enfoque: el desarrollo entendido como “construcción sociocultural múltiple, histórica y territorialmente determinada”.
junto a la alta inestabilidad social y política y la crisis económica, y a la
falta de acciones de apoyo y promoción del desarrollo que permitan la
construcción de una ciudadanía justa y democrática, formaron parte de la
disertación. Entre 2004 y 2008, Bolivia experimentó un crecimiento sostenido del PIB; sin embargo, dicho crecimiento no se tradujo en acciones
que modificaran los déficits cuantitativos y cualitativos de la vivienda, ni
en acciones que contribuyeran a reducir la precarización e inestabilidad
laboral, es decir, el empleo precario y la desigualdad en la distribución de
los ingresos, que, por el contrario, a 2010 permanecían invariables.
Lanzando los dados. Las políticas habitacionales en el Perú (1990-2009)
Julio Abel Calderón Cockburn
La presentación de Julio giró en torno al Perú desde la década de los noventa,
cuando diversos gobiernos suscribieron propuestas de libre mercado y delegaron a la iniciativa privada la solución de problemas sociales como los de la
vivienda. Se presentó al Estado peruano como facilitador de las operaciones
de la iniciativa privada y solucionador de sus problemas. Bajo esta idea, se
describió el paso de un modelo liberalizador que planteó el mercado como
solución, a otro en que el entramado entre el Estado y el mercado, en la producción de la ciudad, combina el subsidio público con la actividad privada,
para atender el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. Finalmente se
comentó sobre la viabilidad de esta política, a través de ensayo/error, mostrando cómo se depende de las posibilidades de los mercados de encontrar
núcleos de acumulación y nichos de demanda.
Una comunidad de migrantes indígenas en la ciudad de Quito;
características sociales y laborales
Jos Demon
Doce años atrás, las 33 familias migrantes de la provincia de Chimborazo que conforman la comunidad de Gulalag San Roque, en la ciudad de
Quito, tomaron una importante decisión: asentarse en Quito y cambiar su
condición de migrantes itinerantes. El traslado a la ciudad fue incentivado
por el constante deterioro de las condiciones de vida en el campo y las mejoras en la ciudad en ámbitos vivenciales como la economía, la educación,
la alimentación y la salud. Una parte del éxito de la migración de estas
familias se debe a su particular forma de organización, como comunidad
indígena, por la invocación de su tradición de colaboración y ayuda mutua
en beneficio del bienestar de todos.
Trabajo y políticas de vivienda en Bolivia
Carmen Ledo García
Fue una exposición histórica sobre Bolivia, acompañada por la descripción
de revoluciones y cambios permanentes. Se dijo que Bolivia es un país que
no ha logrado superar sus dificultades de desempeño económico y social,
a pesar de haber aplicado fielmente todas las reformas del Programa de
Ajuste Estructural. Así, la persistencia de intolerables niveles de pobreza,
582
583
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Anexos
2. Contenidos del panel “Gobiernos locales, democracia y
ciudades andinas”
Actualidad, diagnóstico y análisis de municipios colombianos
Carmenza Saldías Barreneche
Organizadores:
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Colombia fue uno de los primeros países de Latinoamérica en adoptar
formulas descentralistas, que avanzaron significativamente en la década de
1980 y con la Constitución Política de 1991: elección popular de alcaldes
y gobernadores, entrega de competencias y recursos a las entidades territoriales para el manejo de la salud y la educación, reformas políticas que
favorecieron la aparición de nuevos actores en el escenario político local y
departamental. Sin embargo, es evidente el retroceso ocurrido en la década
de 2000, que llevó a sostener que en Colombia, en realidad, no hay un
proceso de descentralización sino, apenas, un proceso de desconcentración
del gasto del Gobierno Nacional para facilitar la ejecución de políticas cada
vez más centralistas y verticales.
Moderadora:
Alicia Ziccardi
Gobiernos locales, democracia y ciudades venezolanas
Julio de Freitas Taylor
Partiendo, como base para la descripción y el análisis, de la situación actual de los gobiernos locales en Venezuela, y tomando como fundamentos la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela
—promulgada en 1999— y la re-arquitectura de la estructura jurídicoinstitucional del Estado venezolano —en constante recodificación—, se
dio cuenta de los logros que se han producido en el país en los últimos diez
años en materia de descentralización.
Asimismo, se describieron y analizaron las nuevas prácticas implementadas desde los gobiernos locales, regionales y el gobierno central, junto
con los nuevos agentes sociales que han surgido en el escenario político
de este incipiente modelo democrático participativo y protagónico venezolano, y el efecto de este como nueva cultura política, para tratar de determinar hasta qué punto se han fortalecido o propuesto nuevos espacios
para la participación ciudadana en los gobiernos locales como elementos
democratizadores del poder; o si, por el contrario, se trata de una estructura que conlleva una re-centralización y el desarrollo de un nuevo modelo
clientelar.
584
Situación de las municipalidades en el Perú.
Desafíos para la gestión de las ciudades
Julio Abel Calderón Cockburn
Se presentó un diagnóstico sucinto sobre la organización municipal en el
Perú y se abordó los desafíos que los gobiernos locales enfrentan para la
gestión de las ciudades. En esta medida, también se abordó el proceso de
descentralización, las competencias municipales según el marco jurídico,
el financiamiento municipal y los procesos de gestión. Se concluyó con el
planteamiento de que hay avances en el proceso de descentralización, pero
que este se caracteriza más por la transferencia de funciones que por la de
recursos y capacidades, que el marco legal tiene vacíos y superposiciones
que no permiten distinguir una clara intervención municipal en cuanto a
las políticas urbanas y socio-urbanas, y que existe interferencia por parte
del gobierno nacional.
585
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
Perspectivas democráticas de los gobiernos locales en Ecuador
Sebastián Mantilla Baca
Se persiguieron, fundamentalmente, dos objetivos: en primer lugar, se hizo
un diagnóstico de los gobiernos locales en Ecuador, y en segundo lugar, se
realizó un análisis crítico del proceso de reforma del Estado desde la aprobación de la Constitución en el año 2008.
Desde una óptica crítica, se destacaron las perspectivas que tienen estas
reformas a nivel de gobiernos locales, para la consolidación de la democracia, e instituciones, cuya idea de fondo fue emprender un ambicioso
proceso de descentralización hacia la construcción de un Estado musculoso y democrático, a través de la incorporación de amplios mecanismos de
participación y control social.
Diagnóstico y análisis de los municipios bolivianos
Carmen Ledo García
En Bolivia, la Constitución Política del Estado aprobada a fines de enero
de 2009 estableció un nuevo diseño territorial. Una de las modificaciones
más notables fue la inclusión de las nociones de región, región metropolitana
y región indígena originaria campesina. Una región puede comprender no
solo municipios sino también autonomías indígenas originarias campesinas. Entre los aspectos más delicados de esta nueva regionalización estuvo
que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización debía ser aprobada
por la Asamblea Legislativa Plurinacional, con dos tercios de los votos; así
también, que se establecerían los términos y procedimientos para la conformación ordenada y planificada de las regiones dejando establecido que
la región no podría ser más pequeña que una provincia, debido a que su
conformación debería estar sujeta a un criterio de agregación. Entonces, se
analizó el establecimiento y alcance de una región frente a una provincia,
sin cruzar los límites departamentales.
586
Anexos
Taller “Transformaciones urbanas, ambientales y políticas públicas”
En co-organización con el Área de Estudios Urbanos del Instituto Gino
Germani de la Universidad de Buenos Aires,
Buenos Aires, 5-7 de agosto de 2010
Este taller se propusó facilitar el intercambio entre investigadores y grupos de trabajo cuyo objeto de estudio son las transformaciones urbanas y
ambientales en el período reciente en Argentina y América Latina, contribuyendo a una actualización del estado del conocimiento y de los trabajos
teóricos y empíricos sobre la materia.
El taller también buscó desarrollar una tarea de reconstrucción cognitiva en diálogo con otras disciplinas sociales que abordan la cuestión
urbana, tales como la antropología, la sociología, las ciencias políticas, la
arquitectura y la economía.
Se lo propuso como un espacio de sinergia entre grupos e individuos
que ya llevan varias décadas de intercambio y trabajo conjunto, contribuyendo a la actualización de trabajos de investigación que tienen una perspectiva interdisciplinaria y una mirada longitudinal y de mediano plazo
sobre la cuestión urbano-ambiental.
Al concebir este diálogo en términos de intercambio comparativo, se
propuso introducir una dimensión internacional que permitiera identificar
los fenómenos y cuestiones relevantes en cada país y los problemas que son
comunes en el campo de la investigación urbana y ambiental en América
Latina.
Asimismo, la reunión se propuso crear un ambiente propicio para que
los jóvenes investigadores dialogaran con otros de mayor trayectoria.
El Taller organizó el debate en torno a cuatro ejes:
t Eje 1. Instrumentos de gestión de hábitat popular. Vivienda adecuada y
acceso a suelo de calidad para sectores de bajos ingresos: características de los diversos instrumentos desarrollados e implementados en las
últimas décadas; análisis de sus condiciones de aplicación y efectos;
regularización, mejoramiento, creación de nueva oferta, dinámicas de
socialización, formas de propiedad/titulación, etc.
587
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
t Eje 2. Políticas públicas urbanas y socio-territoriales implementadas en
ciudades de América Latina. Orientación y paradigmas en curso: su caracterización; identificación y análisis de las consecuencias sociales, políticas, económicas, jurídicas, culturales, de género, urbano-ambientales y territoriales de su implementación; efectos de inclusión/exclusión.
t Eje 3. Derechos, crisis y demandas ciudadanas. Conflictos urbanos, demandas y actores en movimiento; derecho a la ciudad y estrategias de
acceso al hábitat; procesos socio-políticos relacionados con la gestión
del hábitat popular y la inclusión social.
t Eje 4. La cuestión ambiental y sus desafíos en nuestras ciudades. Conflictos
ambientales, demandas y actores; riesgo urbano-ambiental, prevención
y gestión; políticas y enfoques.
1. Los expositores
Anexos
Marianne Von Lucken y
Florencia Rodríguez
Los desalojos como política de Estado. Estudios de caso: villa La
Maternidad en la ciudad de Córdoba, y el asentamiento Costanera
Sur Rodrigo Bueno en la Ciudad de Buenos Aires.
Paula Rosa y Griselda
Palleres
Reproducción de prácticas y cotidianeidad: políticas públicas y
situación de calle en la Ciudad de Buenos Aires.
Comentaristas
Emilio Duhau y Gustavo Riofrío
Eje 3. Derechos, crisis y demandas ciudadanas
Mariano Perelman y Natalia
Cosacov
Modos de apropiación de la ciudad, conflicto y gestión del espacio
urbano. La construcción de fronteras en la Ciudad de Buenos
Aires.
Carolina Perea y Pablo Vitale
Localización y demandas en la ciudad: configuraciones de reclamos en Villa 20 y Villa 31.
Laura Gil
La casa, el barrio y la ciudad: algunas consideraciones de género
a partir de la experiencia del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos.
Vanesa Cioli y Gabriela
Roffinelli
Cooperativas populares: nuevos caminos para re-articular la democracia y la justicia social.
Comentaristas
Ana Sugranyes y Ana Falu
Julia Ramos y
Eje 1. Instrumentos de gestión de hábitat popular
Eje 4. La cuestión ambiental y sus desafíos en nuestras ciudades
Soledad Arqueros y María
Laura Canestraro
Intervenciones del Estado en la regularización de villas y asentamientos: alcances, límites y contradicciones.
Soledad Fernández Bouzo y
Patricio Besana
Tomás Guevara, Tomás Raspall y Ma. Cecilia Zapata
Acceso a suelo de calidad para sectores de bajos ingresos: un balance de la implementación de la Ley 341/964.
Territorios en conflicto y construcción social del riesgo en el municipio de Avellaneda: controversias y nuevos lenguajes de valoración
sobre el ambiente.
Mariana Relli
Notas sobre la política de la provincia de Buenos Aires frente a la
irregularidad dominial del hábitat popular urbano, 1990-2005.
Lorenzo Langbenh, Carolina
Montera, Matías Ronis y
Melina Tobías
Ambiente, territorio y organizaciones sociales. Reconfiguraciones
de la noción de ciudadanía en torno a la cuestión ambiental.
Marie-Noëlle Carré, Victoria
Dhers, Cinthia Schammah y
España Verrastro
Dinámicas de uso de territorios-basura. Hacia una sistematización
de sitios que acumula(ro)n basura en la región metropolitana de
Buenos Aires.
Leonardo Fernández
El metabolismo del Gran Buenos Aires: dilemas de la gestión
ambiental metropolitana.
Comentaristas
Ricardo Gutiérrez, Máximo Lanzetta y María Di Pace
Juan Pablo del Río
Modalidades de gestión del suelo y localización de la vivienda
social en el marco de los Programas Federales de Vivienda
2003-2009 en el conurbano bonaerense.
Comentaristas
Nora Chichevsky y Cristina Cravino
Juan Duarte y
Eje 2. Políticas públicas urbanas y socio-territoriales implementadas en ciudades de América Latina
Fernando Ostuni, Cristina
Bettanin y Nicolas Ferme
La cuestión del habitar. Reflexiones sobre la dimensión autoritaria
de las políticas habitacionales: rupturas y continuidades en las
experiencias de los residentes en conjuntos urbanos de la Ciudad
de Buenos Aires.
Luján Menazzi y Mariana
Gomez
Miradas sobre las políticas actuales para el sur de la ciudad: los
casos de Mataderos y La Boca.
588
El Taller, además, incluyó las siguientes tres actividades:
1. Conferencia pre-taller
El hábitat popular en América Latina
Teolinda Bolívar, co-coordinadora del Grupo de Trabajo Hábitat Popular e Inclusión Social, Venezuela
589
Teolinda Bolívar y Jaime Erazo Espinosa
2. Mesa redonda 1
Políticas públicas, hábitat e inclusión social
Ana Falú, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina
Jaime Erazo Espinosa, co-coordinador del Grupo de Trabajo Hábitat
Popular e Inclusión Social, Ecuador
Ernesto Pastrana, Universidad de Buenos Aires, Argentina
Nora Clichevsky, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas, Argentina
3. Mesa redonda 2
Transformaciones urbanas y ambientales en América Latina: una mirada
comparativa
Gustavo Riofrío, DESCO Observatorio Urbano Perú
Alfredo Rodríguez, SUR Chile
María Di Pace, Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina
Emilio Duhau, Universidad Autónoma Metropolitana, México
Las próximas actividades
En la cuarta parte daremos cuenta de lo que fue la II Reunión y II Congreso Latinoamericano y Caribeño del Grupo de Trabajo Hábitat Popular
e Inclusión Social de CLACSO, “Hacedores de ciudades”, desarrollado
entre el 27 y 29 de julio de 2011, en la Ciudad Universitaria de Caracas,
declarada Patrimonio Cultural de la Humanidad por la UNESCO en el
año 2000.
Autores
Teolinda Bolívar, venezolana, arquitecta por
la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad Central de Venezuela (FAU-UCV),
promoción Nº 9-1959, doctora en Urbanismo
por la Universidad de París XII-1987. Actualmente es coordinadora del Centro Ciudades de
la Gente, de la Escuela de Arquitectura Carlos
Raúl Villanueva de la FAU-UCV y co-coordinadora del Grupo de Trabajo Hábitat Popular e Inclusión Social del Consejo
Latinoamericano de las Ciencias Sociales (CLACSO). Investigadora de los
procesos de producción de la ciudad y en especial de los barrios autoproducidos. Tiene publicaciones en revistas y libros y ha recibido diversos
premios, tanto nacionales como internacionales, por su trabajo, entre éstos
últimos, el Pergamino de Honor de ONU-Hábitat, en 2003.
Jaime Erazo Espinosa, ecuatoriano, arquitecto, maestro en Desarrollo Local y Territorial y
maestro en Desarrollo de Ciudades. Dibujante
abstracto y estudioso de Filosofía estética. Profesor universitario de pre y posgrado en instituciones nacionales y de la región desde 1998 hasta
hoy. Creador y gestor de más de cien proyectos
académicos, editoriales y de investigación, entre
590
591
Autores
Autores
cursos y ciclos de cursos de desarrollo profesional, seminarios y congresos.
Fue, junto a Teolinda Bolívar, el iniciador del Grupo de Trabajo Hábitat
Popular e Inclusión Social de CLACSO. Investigador de imágenes urbanas
y de políticas y mercados de suelo urbano y vivienda. Coordinador de,
entre otros procesos regionales, la investigación “Gobierno de las ciudades andinas” y, junto a Laura Cédres, el proyecto “Vivienda para pueblos
indígenas en cuatro ciudades andinas”. Enlazador de iniciativas. Junto a
Fernando Carrión, coordinan los proyectos académicos de la Organización
Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos (OLACCHI). Autor
de artículos científico-sociales y de opinión y de contribuciones a libros y
revistas especializadas, prologuista y compilador de libros. Activista urbano-político-social, a lo Jane Jacobs, y amante de los movimientos sociales
espontáneos y autoproductores. Es miembro de la directiva del Contrato
Social por la Vivienda de Ecuador.
Emilio Duhau, argentino/mexicano, sociólogo
por la Universidad de Buenos Aires, magíster
en Desarrollo Urbano por el Colegio de México (COLMEX) y doctor en Urbanismo por la
Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM). Investigador Nacional nivel III (SNICONACYT) y profesor-investigador titular en
el Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana–Azcapotzalco (UAM), donde imparte docencia a nivel de grado y de posgrado, y forma parte del Área de Sociología
Urbana. Miembro fundador del Observatorio de la Ciudad de México.
Su trabajo de investigación tiene como interés central los procesos relacionados con la producción, la organización y la gestión del espacio urbanometropolitano. Su libro más reciente: Las reglas del desorden: habitar la metrópoli, en colaboración con Ángela Giglia, UAM-A / Siglo XXI, México,
2008.
Pedro Abramo, brasileño, profesor de Economía
Urbana en el Instituto de Investigación y Planificación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro. Ha sido profesor visitante en
diversas universidades europeas y latinoamericanas. Ha recibido los premios Haralambus por mejor libro de economía, de la Asociación Brasileña
de Posgrado en Economía (1998), el premio Nacional de Política Urbana (1999 y 2001) y el premio Milton Santos (2009),
de la Asociación Brasileña de Planificación Urbana y Regional. Es director
del Observatorio Inmobiliario y de Políticas de Suelo de la Universidad Federal de Río de Janeiro, donde desarrolla investigaciones relacionadas con el
mercado de vivienda y la informalidad urbana.
592
Franklin Solano Castro, costarricense, bachiller
y licenciado en Sociología por la Universidad de
Costa Rica, M. Sc. en Desarrollo Económico
Local por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Costa Rica. Además, es
especialista en Gestión Económica del Medio
Ambiente y Recursos Naturales por el Instituto
Nacional de Administración Pública (INAP) y
por la Universidad de Alcalá de Henares. Hizo el curso en Desarrollo Profesional Mercados Informales del Suelo y Regularización de Asentamientos
en América Latina, Río de Janeiro, 2010, impartido por el Lincoln Institute of Land Policy. Es miembro del Grupo de Trabajo Hábitat Popular
e Inclusión Social de CLACSO, y durante varios años ha participando
como miembro de la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres
en América Latina. Actualmente coordina la Unidad de Investigación de
la Fundación Promotora de Vivienda (FUPROVI), dentro de la cual y
durante los últimos años se elaboran diferentes estudios sobre la situación
593
Autores
Autores
nacional de la vivienda y algunos aspectos urbanos. Ha desempeñado actividades de docencia en las principales universidades públicas de Costa
Rica y durante varios años ha trabajado como consultor internacional en
América Central y parte de América del Sur, en temas de gestión de riesgo
y desarrollo social.
(PUEC) de la UNAM. Ha publicado tres libros y más de treinta artículos
en libros y revistas especializadas en México y el extranjero. Tradujo un
libro del alemán al español. Miembro del Comité Editorial de Andamios,
revista de investigación social de la UACM, de la Red Nacional de Investigación Urbana y del Consejo de Evaluadores de la Revista INVI de la
Universidad de Chile.
Sonia Elizabeth Jiménez Claros, boliviana, arquitecta por la Universidad Mayor de San Simón
(UMSS) de Cochabamba, especialista en Investigación Científica y magíster en Gestión del Patrimonio y Desarrollo Territorial por la misma
universidad. Desarrolla actividades de docencia
en el Área de Ciencias Sociales y de Investigación
en el Instituto de Investigaciones de la Facultad
de Arquitectura de la UMSS desde el año 1987. Realizó diversos cursos de
posgrado de Arquitectura y Desarrollo en la Universidad de Lund, Suecia.
Desde el año 1999 es coordinadora del Programa de Capacitación para el
Mejoramiento Socio-Habitacional (PROMESHA) de la UMSS.
Víctor Delgadillo, mexicano, doctor en Urbanismo por la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM), magíster en Planificación
Urbana por la Universidad de Stuttgart, Alemania, y arquitecto por la Universidad Autónoma
de Puebla, México. Recibió la Medalla Alfonso
Caso de la UNAM en 2007. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores CONACYT.
Profesor a tiempo completo en la Universidad Autónoma de la Ciudad de
México (UACM) y profesor de asignatura en el programa de Maestría y
Doctorado en Urbanismo de la UNAM. Es asesor del Centro Hábitat de
la ONU para la selección de las mejores prácticas del Dubai International
Award Best Practices for Better Living–2008. Es consultor de la UNESCO
para la elaboración del plan de gestión para la recuperación y conservación
de Xochimilco y del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad
594
Xiomara Hernández, salvadoreña, economista
por la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA), magíster en Políticas para
el Desarrollo Internacional por la Universidad
Duke, en Carolina del Norte. Ha realizado cursos de desarrollo profesional en recuperación de
plusvalías urbanas, importancia y diseño del impuesto predial con el Lincoln Institute of Land
Policy y cursos de capacitación en Gestión del Desarrollo Urbano con el
Human Settlement Management Institute, en Nueva Delhi. Ha realizado
investigación de campo en la zona del Bajo Lempa, en El Salvador, con
la UCA y en una comunidad altiplánica en Oruro, Bolivia, con Hábitat
para la Humanidad. Sus publicaciones están relacionadas con el desarrollo
urbano, el desarrollo económico y el análisis de coyuntura económica. Respecto a su labor docente, imparte Introducción a las Teorías del Desarrollo,
Macroeconomía y Política Económica.
Iris Alberto, salvadoreña, economista por la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
(UCA), con estudios de posgrado en Técnicas
Estadísticas para la Investigación. Ha realizado
los cursos de Desarrollo Profesional sobre Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (San Salvador, marzo-2006) y sobre Mercados Informales
de Suelo y Regularización de Asentamientos en
América Latina (Antigua Guatemala, noviembre-2008) impartidos por el
Lincoln Institute of Land Policy. Participó en el coloquio internacional
595
Autores
Autores
interdisciplinario sobre las ventas en los espacios públicos de transito (julio-2006). Fue ejecutiva de Crédito del Banco Agrícola S.A. para el área
de vivienda (2001-2002) y consultora para la Fundación Salvadoreña de
Desarrollo y Vivienda Mínima (FUNDASAL) para el financiamiento estructural de anteproyecto de ley de vivienda de interés social 2009-2010.
Es catedrática e investigadora del Departamento de Economía de la UCA
(desde 2006 hasta hoy).
cultad de Ciencias Sociales de la UBA. Entre 1997 y 2007 se desempeñó
como investigadora docente de la carrera de Políticas Sociales en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento
(UNGS). Cuenta con numerosas publicaciones sobre hábitat popular, políticas públicas y pobreza urbana en Argentina y ha tenido extensa participación en numerosos proyectos de investigación y programas de asistencia
técnica.
María Carla Rodríguez, argentina, licenciada en
Sociología por la Universidad de Buenos Aires
(UBA) (1991), especialista en Planificación de
Políticas Sociales por SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación (Santiago de Chile,
1992), magíster en Sociología Económica por
el Instituto de Altos Estudios de la Universidad
Nacional de General San Martín (1999) y doctora en Ciencias Sociales por la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.
Es investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET) y ex coordinadora del Área de Estudios Urbanos
del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la UBA. Se desempeña
como docente de la carrera de Sociología en la UBA. Ha publicado numerosos libros y artículos en revistas sobre temas referidos a estudios urbanos,
política habitacional y desarrollo social.
Walter Fernando Brites, argentino, antropólogo social y magíster en Políticas Sociales por la
Universidad Nacional de Misiones (UNaM).
Profesor de las asignaturas Metodología de la
Investigación y Problemas Sociológicos en la
Universidad de la Cuenca del Plata. Es investigador e integró varios equipos en programas y
proyectos vinculados a la pobreza urbana, las
relocalizaciones y los efectos de la segregación socioespacial. Fue becario
doctoral del CONICET para acceder al doctorado en Antropología Social
de la UNaM. Es miembro del Grupo de Trabajo Hábitat Popular e Inclusión Social de CLACSO, y de la Comisión de Antropología Urbana de la
Unión Internacional de Ciencias Antropológicas (IUAES).
María Mercedes Di Virgilio, argentina, socióloga, magíster en Investigación en Ciencias Sociales y doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Es investigadora adjunta
del CONICET, con sede en el Instituto Gino
Germani. En 2009 obtuvo una beca posdoctoral
externa del CONICET para desarrollar actividades de investigación en la Universidad de Texas,
en Austin. Entre 2004 y 2008 coordinó el Área de Estudios Urbanos del
Instituto Gino Germani de la UBA. Es profesora adjunta regular de la Fa-
Julia Ramos, argentina, licenciada en Sociología y especialista en Planificación y Gestión de
Políticas Sociales por la Universidad de Buenos
Aires. Actualmente es becaria del CONICET
y cursa el Doctorado en Ciencias Sociales en la
UBA. Su tesis doctoral aborda procesos de producción social del hábitat desde una perspectiva
de género en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Ha participado de numerosos congresos, jornadas, seminarios y cursos de posgrado nacionales e internacionales. Desde 2008 integra el Área
de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani, colaborando en distintos proyectos de investigación. Asimismo, se desempeña
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Autores
Autores
como docente en la Universidad Nacional de Avellaneda, en Buenos Aires.
Ha participado y coordinado proyectos socio-comunitarios relacionados
con el lenguaje audiovisual, fotográfico y de producción participativa de
cartografías, en la Villa 31-31bis de Buenos Aires. Para el desarrollo de
estas experiencias ha contado con el apoyo financiero e institucional del
Fondo Nacional de las Artes y del Fondo Metropolitano de la Cultura, las
Artes y las Ciencias de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
(1996-2006); Inter/secciones urbanas: orígen y contexto en América Latina, (et
al.) editado por Jaime Erazo Espinosa, Quito, 2009: 259-289; “Grupos vulnerables, déficit habitacional y espacio público”, editado por Siclari, MINVU, Santiago, 2007, Nº 328. CDU: 351.778.532 (83). Vive y trabaja en
Santiago y en asentamientos precarios de América Latina.
Paola Siclari, chilena/italiana, arquitecta por la
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
(1997-2000), magíster en Planificación Urbana
para Países en Vías de Desarrollo por la Universitá Iuav di Venecia. Es planificadora urbana, con 15
años de experiencia en evaluación de programas
habitacionales y urbanos en Chile y otros países
de Latinoamérica. Es consultora de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para temas de suelo y
asentamientos precarios. Desde 2010 es encargada de Asuntos Internacionales
y Difusión en la Comisión de Estudios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) de Chile. Es coordinadora de la Red VBC (www.red.vbc.cl)
y del Plan de Vivienda Planhavi Paraguay (Cooperación Triangular GIZ,
AGCI, AusAid). Es docente invitada en la Universidad Católica de Santiago
de Guayaquil, voluntaria para Architects Sans Frontiers UK, Rolac Chile
y Fundación Helder Camera, Milán. En 1995 obtuvo el premio Contribución al Mejoramiento de las Condiciones de Vida 1995, de la Unión Comunal Centro de Padres y Apoderados, Municipio de Huechuraba, Santiago.
Entre sus investigaciones cuentan: “Experiencias de autoconstrucción asistida técnicamente en Guayaquil (Hogar de Cristo)”, Universidad Católica de
Santiago de Guayaquil, 2009-2010, y “Evaluación de impacto Programa Ribeira Azul”, Architecture Sans Frontiers/UK-DPU UCL, Salvador de Bahía,
Brasil. Entre sus publicaciones más importantes constan: “Instrumentos de
integración social en la Nueva Política Habitacional y Urbana de Chile”, Revista Centro-h N°3, Quito, abril 2009: 63-75; Integración social en programas
habitacionales y urbanos chilenos como aporte a la integración social nacional
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I. Miriam Chugar Z., boliviana, arquitecta por
la Universidad de Guarulhos, San Pablo (1988),
magíster en Ciencias de la Arquitectura por la
Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ)
(2006), donde actualmente toma el curso de
Doctorado (2008-2012). Tiene experiencia en
asentamientos humanos, vivienda de interés social y evaluaciones post-ocupación del ambiente
construido. Es miembro de número de la Asociación de Geobiología de
Bolivia (GEOB), de la Sociedad de Estudios de los Asentamientos Humanos y la Vivienda Económica (SEVIVE) y del Colegio de Arquitectos de
Bolivia (CAB). En 2004 fue directora de Urbanismo de la Alcaldía Municipal de Punata. Cuenta con diversas publicaciones científicas en arquitectura, especialmente en el tema de vivienda de interés social. De 2009 a
2010 fue investigadora del Atelier Universitario de la UFRJ, participando
del proyecto “Plano de rehabilitación de inmuebles del área central de Río
de Janeiro”. Desde 2005 hasta la fecha desarrolla una investigación en el
laboratorio de vivienda Labhab/FAU/UFRJ, donde participa de proyectos
de análisis post-ocupación de conjuntos habitacionales de interés social.
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Autores
Autores
Verónica Martínez-Flores, mexicana, doctora
en Filosofía con acentuación en Trabajo Social
y Política Social Comparada por la Universidad
Autónoma de Nuevo León, su tesis se tituló
Relaciones entre actores colectivos y Estado en la
construcción de una política social: el caso de Fomerrey (contextos, ideas y discursos). Su trabajo de
investigación se centra en áreas de política social,
actores colectivos, estudios del discurso y estudios urbanos. Tiene experiencia en evaluación de políticas públicas y diagnósticos comunitarios,
con participación en proyectos como “Estudios de la población indígena
urbana y de la pertinencia cultural de los servicios que ofrece el Programa
Oportunidades y Diagnóstico de mujeres indígenas en el Área Metropolitana de Monterrey”. Tiene diez años de experiencia en trabajo comunitario
con mujeres y jóvenes en colonias marginadas de Nuevo León, así como
con mujeres adolescentes en reclusión. Actualmente es docente a nivel de
licenciatura y posgrado en diferentes universidades del área Metropolitana
de Monterrey, y participa en investigaciones en áreas de estudios urbanos
en diferentes centros de investigación.
en América Latina”, “Gestión del suelo en grandes proyectos urbanos” y “Financiamiento de ciudades con suelo urbano”, impartidos por el Lincoln Institute of Land Policy. Es presidenta de la Alianza Pro Ciudad, organización
que impulsa la participación ciudadana en la gestión de la ciudad. Es autora
de los libros Conceptos de planificación urbana y regional (1993) y Crisis Urbana y Movimientos Sociales de Panamá, 1970-1992 (1993), y también de
ensayos para la revista Tareas, entre ellos: “La ciudad del Mundo Multipolar”
(N° 118); “Sociedad de la información y desarrollo humano en Panamá”
(N° 115); “Cultura digital y gobernabilidad urbana” (N° 121); “Seguridad
ciudadana: responsabilidad compartida”, en Cuaderno Desarrollo Humano
N° 2, Programa de Naciones Unidas (Panamá); y “En busca de la ciudad
sostenible”, IDEN Univ. Panamá. Además, es autora de múltiples artículos
en Diario La Prensa (http://prensa.com).
Magela Cabrera Arias, panameña, arquitecta con
maestría en Desarrollo del Sector Marítimo, especialidad en puertos y canales, y candidata a doctora en la Sociedad de la Información y el Conocimiento por la Universidad Oberta de Catalunya
(UOC), España. Es profesora titular de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Panamá,
investigadora del Centro de Estudios Latinoamericanos Justo Arosemena (CELA) y miembro del Grupo de Trabajo Hábitat
Popular e Inclusión Social de CLACSO. También es miembro de la Red
de Expertos de la Escuela Virtual del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo. Ha participado de los cursos de desarrollo profesional: “Métodos
de análisis aplicados a mercados de suelo”, “Dimensión jurídica de políticas
de suelo”, “Mercados de suelos informales y regularización de asentamientos
Pablo Vitale, argentino, Licenciado en Ciencia
Política y Especialista en Planificación y Gestión
de Políticas Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Actualmente es doctorando de
la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Integra el Área de Estudios Urbanos del Instituto de
Investigaciones Gino Germani (Iigg-UBA). Fue
becario de investigación de la Agencia Nacional
de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) y, a partir de abril de
2012, del CONICET. Participa de jornadas, seminarios y cursos de posgrado nacionales e internacionales. Es docente de educación media y universitaria, ámbito en el que dicta la materia Administración y Políticas Públicas, de la carrera de Ciencia Política en la UBA. Trabaja desde 1999 en
la Villa 31 de Retiro y desde 2010 en la Villa 20 y el complejo habitacional
Piedrabuena de Villa Lugano, Buenos Aires, en instituciones dependientes
del Gobierno de la Ciudad; allí desarrolla distintas actividades profesionales y coordina talleres de fotografía con adolescentes. Es autor de varios
artículos y trabajos fotográficos referidos, entre otros temas urbanos, a las
problemáticas de la Villa 31, los cuales han sido presentados en distintos
espacios, congresos y jornadas del país y del exterior.
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Autores
Autores
Laura Olivia Carrillo Martínez, mexicana, doctoranda en Urbanismo por la Universidad Nacional Autónoma de México, investigadora en
el Programa Universitario de Estudios Metropolitanos (PUEM) de la Universidad Autónoma
Metropolitana (UAN Xochimilco) y profesora
adjunta en la Licenciatura de Planeación Territorial de la misma institución. Colabora en proyectos de mercado de suelo formal e informal en México para la Secretaría
de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Banco Mundial. Participó en la elaboración de las guías metodológicas para la reubicación de asentamientos
humanos irregulares en zonas portuarias, para la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la SEDESOL, así como de la guía para la elaboración de proyectos urbanos estratégicos a cargo del Grupo IDOM. También
ha participado en congresos nacionales e internacionales de suelo urbano,
infraestructura y vivienda, especializados en la averiguación cualitativa de
la práctica urbana y del hábitat urbano. Ha estudiado a distancia diversos
cursos sobre la informalidad urbana.
a los sectores de bajos ingresos en Bogotá, al igual que en el 2006 por su libro
Patrones urbanísticos y arquitectónicos en la vivienda dirigida a los sectores de
bajos ingresos en Bogotá, en la XX Bienal Colombiana de Arquitectura, este
último trabajo también obtuvo el premio como mejor libro universitario
en la V Bienal Iberoamericana de Arquitectura y Urbanismo, y fue escrito
en coautoría con Doris Tarchópulos.
Olga Lucía Ceballos Ramos, colombiana, arquitecta y magíster en Urbanismo por la Universidad Nacional de Colombia. Desde el año
2002 dirige el Instituto Javeriano de Vivienda y
Urbanismo (INJAVIU), unidad académica adscrita a la Facultad de Arquitectura y Diseño de la
Pontificia Universidad Javeriana, donde ha liderado diversas investigaciones sobre la vivienda de
bajo costo y la ciudad informal en Colombia. Dirige el Taller de Vivienda
Popular, dirigido a estudiantes de segundo ciclo del pregrado de arquitectura en esa misma universidad. Desde el año 2008 es la directora editorial
de la revista científica Cuadernos de vivienda y urbanismo. Ha publicado
varios libros y artículos científico-sociales que han sido resultado de sus
investigaciones. En el año 2004 recibió una mención en la XIX Bienal
Colombiana de Arquitectura, por su libro Calidad de la vivienda dirigida
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Ninotchka Matute R., guatemalteca, arquitecta urbanista con estudios realizados en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, y en la Facultad de Arquitectura
de la Universidad Rafael Landívar de la Ciudad de Guatemala. Tiene práctica profesional
en diseño, arquitectura y construcción. Desde
2008 hasta hoy es directora Ejecutiva de la
Fundación Crecer, entidad conformada para promover alianzas públicoprivadas que posibiliten la ejecución de proyectos emblemáticos para el
desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, con
especial énfasis en proyectos de renovación y recuperación urbana en la
ciudad, asociados al gran proyecto urbano del Corredor Central Aurora
Cañas, de la Municipalidad de Guatemala. Es gestora cultural del Festival Todos 4RTE, evento promotor del arte y la cultura emergente en la
ciudad a través de la apropiación de espacios públicos y privados en la
Zona 4 de Ciudad de Guatemala. Es coordinadora del festival internacional de fotografía, GuatePhoto Festival 2012.
Cíntia Portugal Viana, brasileña, doctoranda en
Planeamiento Urbano y Regional por el Instituto de Investigaciones en Planificación Urbana y
Regional (IPPUR/UFRJ) desde 2007, graduada
en Ciencias Sociales (2001) y magíster en Planeamiento Urbano y Regional (2004) por la
Universidad Federal de Río de Janeiro. Fue profesora sustituta en la Universidad Federal Rural
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Autores
Autores
de Río de Janeiro (UFRJ) (2011), y lo es del Departamento de Ciencia Política de la UFRJ (2007-2008). Entre otras actividades como investigadora
y consultora, ha participado en un programa de intercambio doctoral en la
Faculté de l’Aménagement de la Université de Montréal (UdeM), Canadá
(enero-mayo/ 2011). Sus principales temas de interés son las estrategias urbanas, las instituciones financieras multilaterales, las políticas públicas, los
proyectos urbanos en Brasil y América Latina, y el desarrollo institucional.
Es consultora urbana nacional e internacional sobre temas urbanos y sobre
estrategias de desarrollo.
de publicaciones, entre libros, cartillas y artículos sobre vivienda popular y
otras temáticas urbanas.
Silvana Ruíz Pozo, ecuatoriana, arquitecta por
la Universidad Central del Ecuador, urbanista y
planificadora Territorial por la Université Libre
de Bruxelles, Bélgica, diplomada en Arquitectura
y Desarrollo por la Universidad de San Simón,
Bolivia, y por la Lund University, Suecia, y especialista en Administración de Instituciones de Microfinanzas por la Universidad Tecnológica Equinoccial, Ecuador. Es investigadora del Centro de Investigaciones CIUDAD
desde 1980. Entre 2001 y 2010 fue coordinadora del Programa Paso a PasoAlianzas estratégicas para una vivienda digna, auspiciado por la Generalitat
Valenciana, Unión Europea, BID, Ayuntamiento de Valencia, Diputación
de Valencia, ACSUD Las Segovias e Iepala. El programa recibió el premio de
responsabilidad social otorgado por la Caixa Popular-EN CLAU-XARXA,
2005, Valencia, España; fue seleccionado como una de las 12 mejores prácticas del mundo en el concurso internacional de la BHSF 2006; también
fue seleccionado como Good Practice en el concurso de ONU-Hábitat y la
Municipalidad de Dubai, 2006; y recibió la Mención Especial en el concurso Mujeres Arquitectas y Urbanistas Iberoamericanas de la BIAU, Lisboa,
2008. Fue coordinadora del Contrato Social por la Vivienda (CSV) entre
2005 y 2009, y asesora del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda de
Ecuador (MIDUVI) entre junio de 2009 y febrero de 2010. Actualmente
es gerente de la Empresa Pública Metropolitana de Hábitat y Vivienda del
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Es autora de una veintena
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Nancy Sánchez Romero, ecuatoriana, documentalista por la Universidad San Francisco de
Quito (1999), especialista en Microfinanzas por
la Universidad Tecnológica Equinoccial (2006).
Es investigadora del Centro de Investigaciones
CIUDAD desde 1988 hasta hoy. Fue coordinadora de Información y Comunicación de la
Oficina Regional para América Latina y El Caribe del Programa de Gestión Urbana de las Naciones Unidas (PGU-ALC/
ONU-Hábitat) (1999-2001). Es co-autora de varias publicaciones, entre
ellas: Programa Paso a Paso-Alianzas estratégicas para una vivienda digna:
una década de acción (2011), Hacia una gestión urbana participativa en ciudades de América Latina y El Caribe (2001) y Breve historia de los servicios en
la ciudad de Quito (1997). Es miembro del Contrato Social por la Vivienda
desde 2005 hasta hoy.
Vanessa Pinto Valencia, ecuatoriana, socióloga por la Pontificia Universidad Católica del
Ecuador (PUCE), maestrante en Desarrollo
de la Ciudad por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador). Es
miembro de la Coordinación General de Contrato Social por la Vivienda y del Consejo Ciudadano de Hábitat y Vivienda Regional Quito.
Trabajó durante tres años en el Centro de Investigaciones CIUDAD y en
la actualidad es coordinadora de uno de los proyectos financiados por el
Fondo para la Juventud de ONU-Hábitat. Ha publicado varios artículos
y libros sobre vivienda.
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Autores
Autores
Andrés Forero Perilla, colombiano, administrador de Empresas, experto en diseño de modelos automatizados de captura y análisis de información con Excel® y VBA® (Visual Basic for
Applications, Mirosoft). Actualmente se dedica
exclusivamente a cursar su posgrado en Economía en la Pontificia Universidad Javeriana de
Bogotá. Labora como analista de la política pública de carácter social dentro del grupo de investigación de la Maestría
en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia (GI-MGU)
para la línea de investigación denominada población y bienestar, empleando el análisis econométrico de la información secundaria proporcionada
por diversas fuentes oficiales. Su labor le ha permitido practicar una evaluación formal de las políticas sociales en el Distrito Capital (Bogotá) y
proponer cursos de acción alternativos, haciendo énfasis en la reducción
de la pobreza y la mitigación de las condiciones de vulnerabilidad de los
grupos de población tradicionalmente excluidos, desde una perspectiva
de género y equidad social. Su trayectoria profesional en el campo de la
investigación social inició con una breve pero productiva experiencia en
el sector de las TIC y la investigación de mercados, con lo que logró adquirir los conocimientos prácticos requeridos para ingresar en el campo
de la investigación académica de la política pública y social, específicamente en el análisis de las condiciones de pobreza, exclusión social y
hábitat digno de la población vulnerable.
arquitectónico de representación del espacio y varias investigaciones enfocadas hacia la producción informal de la ciudad y la activación de centralidades urbanas desde la práctica proyectual.
Ilionor Louis, haitiano, sociólogo, licenciado en
Trabajo Social y diplomado en Filosofía por la
Universidad Estatal de Haití, magíster en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO-México), doctor en
Sociología por la Universidad de Montreal, Canadá. Es miembro del Grupo de Trabajo Hábitat
Popular e Inclusión Social y del Grupo de Trabajo sobre Políticas Educativas y Desigualdades en América Latina, ambos de
CLACSO. Sus temas de trabajo son las desigualdades sociales en relación
con la discriminación en el alojamiento y la educación. Sus investigaciones se centran en la discriminación en la construcción de la vivienda para
poblaciones víctimas de las catástrofes naturales, y en la mercantilización
de la educación en relación con las desigualdades sociales en el sistema
educativo haitiano. Ocupó el puesto de responsable de formación en el
Centro de Investigación y Formación Económica y Social para el Desarrollo (CRESFED, por sus siglas en francés). Actualmente es asesor del
Ministerio de Juventud, Deportes y Acción Cívica de Haití (MJSAC, por
sus siglas en francés), y profesor de Metodología de la Investigación en la
Facultad de Etnología de la Universidad Estatal de Haití.
Gabriela Navas Perrone, ecuatoriana, arquitecta por la Universidad Católica de Santiago de
Guayaquil (UCSG), magíster en Gobierno de
la Ciudad por FLACSO-Ecuador y doctaranda
es Espacio Público y Regeneración Urbana por
la Facultad de Bellas Artes de la Universidad de
Barcelona. Ha realizado trabajos sobre arquitectura sostenible, sistemas constructivos alternativos con bambú, proyectos artísticos que experimentan sobre el lenguaje
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Este libro se terminó de
imprimir en mayo de 2013
en la imprenta Rispergraf C.A.
Quito-Ecuador