“Trabajo presentado en el 6to. Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político.”. Del 5 al 8 de Noviembre de 2003. Apellido y Nombre: Pereyra, Claudia (con la colaboración/coautoría de Victoria Aizenstat y Carolina Foglia) DNI: 22.960.737 E - mail/teléfono: coppia@movi.com.ar 4546-0716 Entidad a la cual pertenece o Representa Panel: Opción 1: Área Instituciones políticas Panel 10: Instituciones y procesos de gobierno local (Miguel De Luca) Opción 2: Título: Descentralización de la Ciudad de Buenos Aires y el Distrito Federal. Un estudio comparado. 1 Introducción Ciudades capitales de países federales como Buenos Aires y México DF tuvieron durante mucho tiempo la particularidad de encontrarse bajo jurisdicción nacional, lo que las llevó a no poder contar con autoridades electas por sus habitantes, sino que las mismas fueran designadas por el detentador del Poder Ejecutivo Nacional. Sin embargo ambas ciudades vivieron en la década del noventa una serie de reformas políticas que tendieron a otorgarles autonomía política. Esto llevó a que en la Ciudad de Buenos Aires, y la ciudad de México, en 1996 y 1997 respectivamente, se celebraran las primeras elecciones para designar las autoridades del Poder Ejecutivo y Legislativo de estas nuevas unidades políticas. Ambas reformas políticas fueron producto del acuerdo entre el partido de gobierno y la/s principal/es fuerza/s política/s de la oposición en ese entonces. En el marco de dicho proceso se planteó la necesidad de llevar adelante una descentralización de estas ciudades. Sin embargo las mismas tomaron caminos diferentes en este proceso, llegando en el caso de México DF a lograr instaurar la elección directa de los Jefes de las Delegaciones, mientras que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires si bien cuenta con el marco normativo para profundizar el proceso, éste se encuentra detenido: no sólo no hay elección directa de autoridades comunales sino que no hay una ley de comunas, ni las actuales unidades administrativas -CGP- tienen competencias que permitan hablar, por el momento, de un proceso de descentralización sustantivo; en todo caso, un proceso de desconcentración de funciones secundarias. La pregunta que se plantea en este trabajo es por qué, más allá de las observaciones que merece el caso, haya sido posible en México DF llegar más a fondo con la descentralización, que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En esta última ciudad nos encontramos aún con un vacío legal dado que no se ha sancionado la Ley de Comunas (como así tampoco el Código Electoral) a pesar de haberse establecido constitucionalmente el 1° de octubre del año 2001 como el plazo máximo para la conformación de las Comunas y la realización de la primera elección de los miembros de sus respectivas Juntas. En este trabajo se intentará dar respuesta a este interrogante desde una perspectiva comparada. Por lo tanto nuestro objetivo será en primer lugar describir el proceso de descentralización de Buenos Aires y México DF teniendo en cuenta los siguientes aspectos: - criterios administrativos y políticos que llevaron a iniciar el proceso - capacidad institucional de los gobiernos de la ciudad para iniciar el proceso - proceso político de construcción de consensos 2 - alcance de la descentralización - dificultades que se presentaron A partir de la reconstrucción de dichos procesos, se buscará identificar las causas que originaron diferentes resultados en dichas ciudades. Por último, se intentará extraer conclusiones de la experiencia mexicana que puedan ser tenidas en cuenta por aquellos actores que deseen continuar con el proceso de descentralización en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El motivo por el cual seleccionamos la ciudad de México como unidad de análisis a comparar con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se debe a que se trata de una ciudad capital que vivió un proceso de reforma política similar y al mismo tiempo, cuyo objetivo era adquirir status de ciudad autónoma; pero se trataba de proyectos que además incluían la descentralización. Ambas ciudades ya contaban con experiencia en una gestión relativamente desconcentrada desde el momento en que existían en ellas una división territorial en órganos administrativos denominados Consejos Vecinales en Buenos Aires y Delegaciones en México DF. Que sean dos ciudades con experiencias similares facilita su estudio comparado, pues nos permite aumentar la posibilidad de homogeneizar las unidades de análisis para permitir una utilización crítica y rigurosa del método comparativo. Sin embargo, los procesos de reforma política que vivieron (esto es, la adquisición de autonomía y la búsqueda de una descentralización) resultan lo suficientemente disímiles como para despertar el interés en su análisis1. Con este fin, presentaremos en primer lugar una breve reseña histórico - política del proceso de reforma política de México DF dentro de la cual se enmarca la descentralización. Luego nos adentraremos en su entramado institucional, para establecer en que medida las reglas formales constituyeron un sistema de incentivos y de limitación del accionar por parte de los actores locales. Luego de analizar el desempeño de las Delegaciones a partir de la transferencia de funciones y la instauración de la elección de los Jefes Delegacionales, pasaremos a realizar el mismo tipo de estudio con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Finalmente, se intentará construir el entramado causal que explique los diferentes resultados de ambos procesos. La descentralización y su debate teórico 1 Dogan M. y Pelassy, “El análisis político comparado”, en Revista Contribuciones, Buenos Aires, 1984. 3 Mucho se ha afirmado sobre la conveniencia de una reforma del Estado que persiga como objetivo el logro de la eficiencia en la gestión pública y la democratización del poder político. Y para ello se ha considerado a la descentralización como un instrumento idóneo para cumplir con estos fines. Sin embargo es posible identificar principalmente dos posturas en torno a este proceso: una que identifica la descentralización con la distribución real de poder, la cual pretende conseguir una representación de la sociedad en el nuevo organismo que recibe atribuciones y recursos que ejerce y utiliza con autonomía. Se pretende entonces asegurar una gestión más eficaz al adecuarse mejor a las necesidades de los receptores de las políticas públicas, como también asegurar una gestión más democrática a partir de la participación ciudadana, la cual tendría injerencia tanto en el proceso de toma de decisiones como en la gestión y control de la misma. (Borja, 1987; Herzer y Pírez, 1980; INAP Madrid, 1999; Parejo Alfonso, 1990) Es decir que hay una tendencia a considerar la descentralización como un elemento consubstancial a la democracia. Y es por eso que la descentralización y la participación aparecen como dos políticas complementarias. En esta línea de pensamiento el objetivo de la participación parece ser, como sostiene Jordi Borja, “... el de facilitar, hacer más directo y cotidiano el contacto entre los ciudadanos y las diversas instituciones del Estado, y posibilitar que éstas tengan más en cuenta los intereses y opiniones de aquellos antes de tomar decisiones o ejecutarlas”.2 La otra postura se podría caracterizar como aquella que identifica a la descentralización como una herramienta más del modelo neoliberal de ajuste. Se trataría de una distribución de la carga de la crisis económica es decir, una asignación al nivel local de gobierno de las funciones estatales fortaleciéndolo formalmente pero negándole recursos reales y una mayor participación a la ciudadanía local (Pírez, 1989) Es defendido también por quienes enfatizan la necesidad de legitimizar el proceso de ajuste. En lugar de recurrir a una política de control de las demandas sociales por medio de estrategias de represión, se recurre a estrategias de legitimación. Para ello la descentralización aparece como un instrumento flexible y popular que permite alcanzar el consenso de las reformas político-económicas al involucrar en la implementación de las reformas y el aumento de la eficiencia estatal tanto a entidades territoriales inferiores como a organizaciones de la “sociedad civil” (ampliando así el círculo de responsables) permitiendo así disminuir la presión legitimatoria sobre el Estado central (De Mattos, 1989; Haldenwang, 1997) 2 Borja, J. Manual de Gestión Municipal Democrática, Madrid-Barcelona, IEAL, 1987, pág. 131 4 Cómo se verá a lo largo del trabajo, la experiencia mexicana pareciera responder a una búsqueda de democratización del poder que iba más allá de las fronteras de la ciudad de México, pues suponía la culminación de una etapa hegemónica del PRI y la instauración de un principio fundamental de toda poliarquía: elecciones libres y competitivas. En cambio en la ciudad de Buenos Aires pareciera que la descentralización se entendió según criterios de eficiencia, lo que nos dio como resultado una desconcentración de funciones pero no una real distribución de poder. En este trabajo sostenemos que el proceso descentralizador no puede ser una simple consecuencia de una decisión administrativa. La búsqueda de la eficiencia y la eficacia en la gestión pública como únicos objetivos de la descentralización, tiene que ver con una postura que identifica un modelo de estado basado en el modelo de mercado (esto es, un estado administrador de servicios que sigue criterios de eficiencia basados estrictamente en el costo, donde el ciudadano es considerado en términos de cliente), lo cual implica la búsqueda de un estado tecnificado y despolitizado pero que en realidad no es neutral a las presiones y controles por partes de las elites locales. Por otra parte, si bien cada experiencia de descentralización es única, hay cierto consenso en considerar a Barcelona como el modelo de descentralización. La originalidad del modelo de Barcelona no reside en las características de cada uno de los procesos que lo conforma sino en la combinación de los mismos. Estos son: división territorial basada en una división nueva pero fundada en la historia y producto de un proceso de consulta y participación de las asociaciones de vecinos; la atribución de competencias y funciones a los distritos, que se realizó a partir de un estudio sobre qué competencias eran descentralizables y cuales no; la descentralización y reforma administrativa, considerándose que la descentralización era una buena oportunidad para crear nuevas estructuras y racionalizar la gestión; la representación política y participación en los distritos, ya que se consideró que la ciudadanía debía contar con otros mecanismos de participación como el referéndum, el derecho de iniciativa y de queja, el derecho de audiencia, de consulta de los expedientes administrativos, los Consejos de carácter sectorial y la gestión parcial o total de centros cívicos, sociales, culturales, deportivos, etc.; y la mejora e innovación en la prestación de servicios a los ciudadanos3. 3 Borja, J. “Descentralización en la transición española hacia la democracia” en Borja, J, Perdigó, J. Y Llovet, M. (comps.) Organización y descentralización municipal, Eudeba, Bs. As. , 1987 5 El marco teórico de la descentralización se verá combinado con un análisis institucional del sistema político de ambas ciudades. Para ello sostendremos que las instituciones modelan las metas que los actores políticos persiguen y estructuran las relaciones de poder distinguiendo posiciones relativas de ventaja y desventaja entre ellos. Consideramos que si bien las instituciones no funcionan como causa determinante de la política, sí creemos que constriñen y transforman sus resultados (Thelen et al, 1992).. Es por ello que se hará especial énfasis en los marcos normativos en los que se encuadran los procesos descentralizadores. Podemos definir a las instituciones en tanto a su atributo de regularidad. Los actores conocen y actúan bajo este patrón o diseño con la perspectiva de que se mantenga en el tiempo (Huntington, 1968). De allí que tiendan a la inercia, a mantenerse en el tiempo. Esta es la razón por la cual el costo de reformar las instituciones es muy alto, tanto el consenso como el cálculo acerca de los efectos de su modificación resultan extremadamente difíciles de lograr. Por otra parte las reglas institucionales deciden quién obtiene qué, contribuyen a delimitar ganadores y perdedores del juego político (March y Olsen, 1989; Sartori, 1994). Entonces, cualquier alteración en el entramado institucional es susceptible de generar un nuevo reparto de fuerzas o de consolidar las existentes. Como veremos a lo largo de este trabajo, la modificación e instauración de nuevas reglas en ambas ciudades, contribuyeron a la conformación de nuevos polos de poder. 6 HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACION DE MEXICO DF Contexto político previo a la reforma El análisis de la reforma de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos del año 1996 debe ser entendido en sus dos dimensiones: se llevó a cabo, por un lado, la denominada “reforma electoral” y por el otro la “reforma política”. La reforma electoral hacía referencia a los mecanismos de selección de representantes del Congreso de la Unión, la consecución de la autonomía del Instituto Federal Electoral (IFE), y cuestiones vinculadas al funcionamiento de los partidos políticos, como la estipulación de porcentajes de financiamiento público y privado, la limitación a los gastos de campañas electorales, los requisitos para la implementación de coaliciones electorales y el acceso a los medios de comunicación. La reforma política se refería a la profundización del federalismo mexicano, en especial a la autonomización de México DF (DF). Según la Constitución vigente hasta entonces, al ser el DF la sede de los poderes federales de la Nación, el Presidente tenía las atribuciones gubernativas centrales4. En 1993 se había creado la Asamblea de Representantes del DF, y se había contemplado el inicio de prácticas de participación ciudadana (como el referéndum y la iniciativa popular), pero la Asamblea no tenía competencias sustantivas; se buscaba generar una reforma que incrementara las capacidades legislativas del cuerpo, y que contemplara la elección directa de autoridades ejecutivas, tanto a nivel estadual como municipal (los jefes de las Delegaciones que conformaban el DF). La reforma política del DF tenía, entonces, como puntos nodales la elección directa del Jefe de Gobierno, la delineación de las atribuciones de la Asamblea, y la descentralización política y administrativa de la capital. Como se podrá observar, las cuestiones sustanciales a discutir eran múltiples y variadas, lo cual permite, entre otros, entender la larga duración del proceso de negociación política previa, inciado laxamente en 1995, y reforzado en 1996. Cabe destacar, además un escenario político nacional delicado por varias cuestiones (recesión económica, conflicto en Chiapas, y el asesinato -meses antes de las elecciones presidenciales de 1994- del candidato a Presidente 4 Atribuciones como la posibilidad de designar y remover el Regente (el jefe del ejecutivo del DF), designar a las autoridades al mando de la fuerza pública, entre otras. 7 de la República, el priísta Luis Donaldo Colosio); un proceso de negociación atravesado por sucesivas elecciones sub nacionales5; y un sistema de partidos que estaba todavía adecuándose a su nuevo formato y dinámica: luego de años de hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI), se resquebrajaba la simbiosis entre gobierno y partido. El régimen priísta se liberalizaba, lo cual generaba fracturas internas, enfrentamientos entre un ala más democrática o liberal y otra más conservadora. El Partido Acción Nacional (PAN) había incrementado su caudal electoral, lo que había redundado en que, por primera vez, en 1989, el PRI no tuviese mayoría calificada (aunque sí absoluta) en la Cámara Baja. Para completar el escenario, en 1989 había surgido el Partido de la Revolución Democrática (PRD), sectores de izquierda y militantes priístas desencantados conformaban esta nueva fuerza, que al principio se había comportado como una oposición dura (algunos analistas6 la han catalogado incluso de anti sistema) y ya desde 1993-94 se había incorporado a las prácticas políticas institucionalizadas. La reforma de 1996, entonces, no sólo se da en un escenario político de redifinición clave de las relaciones interpartidarias, sino que se observan también ciertos conflictos al interior de los partidos. Además de los mencionados en el PRI, en el PRD había desencuentros entre el liderazgo partidista nacional (Porfirio Muñoz Ledo) y el del DF (Andrés Manuel López Obrador), tensión que fue aumentando dado que el PRD era el partido que tenía más posibilidades de ganar en las elecciones del DF7. Mientras que la dirigencia nacional se encontraba en la mesa de negociación abogando por un financiamiento partidario más equitativo, el PRD-DF esperaba que se conversaran los mecanismos de elección de autoridades delegacionales. Otro punto de conflicto que cruzó la negociación fue respecto a las instancias formales en donde desarrollar los diálogos. Por un lado se notaron desacuerdos entre las dirigencias partidarias, proclives a las negociaciones privadas, y sus bases parlamentarias, que reclamaban la institucionalización de las conversaciones, esto es, llevarlas a cabo en el Congreso. Además, la idea del gobierno de instalar una mesa de reforma coordinada por la Secretaría de la Gobernación se veía opacada ante las reuniones de consejeros ciudadanos y reconocidos académicos (en lo que se denominó “Seminario del Castillo de Chapultepec”), en 5 Más importantes, incluso, las elecciones municipales en 8 estados en el año ‘96, dado que se presentaba como un adelanto de las posibles relaciones de fuerza que podrían observarse en las elecciones legislativas nacionales de 1997. 6 Lujambio, Alfonso. “Riesgos del ansia por la gobernabilidad, en Diario Reforma, 18 de agosto de 1995. 7 Por sus la composición de sus bases de apoyo, el electorado de la centro izquierda suele encontrarse centralmente en las ciudades capitales y centros urbanos. Efectivamente, comprobamos que el PRD ganó en las 8 las que participaban también los líderes partidarios, dado que resultaba una instancia de diálogo alternativa al lento proceso gubernamental. El diálogo coordinado por la Secretaría de la Gobernación se vio alterado sucesivas veces, ya que los partidos opositores abandonaban la mesa argumentado prácticas electorales fraudulentas en comicios regionales y municipales. El proceso de negociación y sus resultados serán analizados extensamente en las páginas siguientes, haciendo especial énfasis en la reforma política del DF. Respecto del proceso general de reforma, lo que sale a la luz en principio es la voluntad de todas las fuerzas de llegar a un acuerdo para mejorar el sistema político mexicano, y avanzar en el proceso de democratización. Esto marca una diferencia crucial con las reformas de 1989 y 1993, que, acordadas por el PRI y el PAN, habían sido modificaciones poco estructurales (las llamadas “reformas cosméticas”). Esto obedecía, por un lado, a que el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), al estar enfrentado a una tensión al interior de su partido, había optado por apoyarse en el ala conservadora, y no había querido hacer cambios estructurales que consolidaran el avance del recién surgido PRD. Por el otro lado, porque el PAN observaba su propio crecimiento - y la crisis del PRI-, y proyectaba poder ganar aún con las leyes electorales vigentes. En 1989 se había creado el IFE (en realidad fue en 1990, producto de esta reforma), que era el instituto que se ocuparía de la organización y supervisión de los comicios. Pero sus autoridades no eran seleccionadas con criterios ‘democráticos’; el Director General del IFE era propuesto por el secretario de la Gobernación, y aprobado por un Consejo habitualmente controlado por el partido oficial. Con lo cual, un organismo que garantizaría la claridad de los comicios -justamente para evitar favoritismos hacia el partido oficial- tenía un mecanismo dudoso de selección de candidatos. Se ajustó la “cláusula de gobernabilidad” para la integración de la cámara de diputados, que había sido incorporada en 1987; dicha cláusula estaba orientada a garantizarle una mayoría al partido que ganara. Según ella, si ningún partido obtenía la mayoría absoluta (es decir, el 50 por ciento más uno) de los votos, al partido más grande se le asignaría de cualquier modo la mayoría absoluta de los escaños en la cámara. Una modificación luego disminuyó el porcentaje: la cláusula se aplicaría al partido que tuviera más del 35 % de los votos. Queda claro que esta reforma no había sido para fomentar un avance democrático sino más bien para seguir garantizando la hegemonía del PRI. El PAN era, en ese momento, tercera dos elecciones a Jefe de Gobierno, y obtuvo los cargos ejecutivos de Delegaciones (ganó en 10 de las 16 en 2000, y en 13 en 2003) 9 fuerza (el segundo caudal electoral pertenecía a los neocardenistas) con lo cual aprobó la modificación, en aras de frenar al neocardenismo y ocupar el principal lugar opositor. En 1993 se decidió anular la cláusula de gobernabilidad, y respecto a la integración de la cámara de diputados, se estipuló todo lo contrario: que ningún partido podría tener dos tercios de la cámara. La representación máxima para un partido sería del 63 % (315 de las 500 bancas). Se agregó, además, un tercer senador que sería asignado a la primer minoría. Respecto al DF, se había creado la Asamblea de Representantes (pero con escasas atribuciones) y se había decidido la elección del Jefe de Gobierno a través de dicha Asamblea. Se avanzaba en la contemplación de la voluntad popular, pero a la vez se la frenaba con una elección indirecta. El escenario político previo a la reforma de 1996, como se ha mencionado, había cambiado mucho. Zedillo parecía entender la necesidad de una reforma más profunda y consensuada, que efectivamente se llevó a cabo. Pero igual quedaron puntos sin definir, y otros tantos desarrollados de manera contradictoria. El proceso de negociación La propuesta de Zedillo sobre la realización de la reforma electoral respondía a la necesidad de los priístas de lograr un acuerdo sostenible en el tiempo, lo cual era imposible lograr sin el apoyo de los demás partidos. Caso contrario, las reformas tendrían la misma suerte que las realizadas en 1989 y 1993. Así, en 1995 se iniciaron las consultas con los cuatro principales partidos: el PRI, el PRD, el PAN y el PT dialogaron en encuentros promovidos por la Secretaría de la Gobernación, llegándose a firmar una serie de acuerdos en los que las fuerzas políticas se comprometían a avanzar en la reforma electoral. Ésta quedó divida en cuatro capítulos: reforma electoral, reforma de los poderes públicos, federalismo y medios de comunicación y participación ciudadana. Sin embargo, los partidos opositores se retiraron varias veces de la mesa de diálogo argumentando que el gobierno continuaba con sus prácticas electorales fraudulentas en los comicios regionales y municipales8. Paralelamente a los avatares políticos; intelectuales, académicos y dirigentes de los partidos; organizaban encuentros como el “Seminario del Castillo de Chapultepec”9 que sirvieron de base para el diseño del proyecto de reforma electoral a nivel nacional y de reforma política en 8 El PRD se retiró por un conflicto electoral en el Estado de Tabasco. Dos meses después, el PAN argumentó lo mismo, en Yucatán. Y unos días después se retiró, siguiendo a los otros dos, el PT. 9 “El camino de la reforma”, Diario Reforma, 21 de julio de 1996. 10 el DF. En medio de estas idas y venidas, el Presidente Zedillo continuaba ratificando su propósito de una reforma electoral definitiva y responsabilizaba a los partidos opositores de demorar dicha reforma. Según fuentes periodísticas en el Seminario de Chapultepec solo se habían podido alcanzar arreglos informales y las concesiones realizadas allí no fueron firmadas a posteriori por el PRI.10 Este partido hacia fines del mes de enero no había logrado llegar a la formulación de un proyecto oficial debido a la fragmentación en su interior. Dentro del mismo figuraban distintas propuestas donde no se acordaba sobre las nuevas atribuciones de la asamblea del DF, sobre como elegir a los representantes de las Delegaciones, ni que tipo de participación ciudadana se buscaría promover. Se produjeron serias discusiones en la Secretaría de Gobernación en relación al régimen de partidos ya que el PRD buscaba eliminar con la reforma la sobre representación del PRI en la Cámara de Senadores. Otro de los temas que causó controversia fue el mantenimiento del registro nacional de los partidos y el porcentaje que se necesitaría para conservar el registro en cada elección: el PT quería el 1,5% para mantener el registro, el PRI también quería el mismo porcentaje pero con el objetivo de fragmentar a la oposición y el PRD y el PAN oscilaban entre un 3% y un 5%. En febrero se logró la firma de un acuerdo de 27 puntos para el DF entre el PRI, el PAN y el PT. El PRD no firmó debido a que no se contemplaba en estos la elección directa de los delegados sino que se había establecido que el jefe del DF eligiera una terna y la Asamblea fuese la encargada de elegir entre uno de los tres.11 Entre los puntos centrales del acuerdo encontramos la continuidad de la dependencia de la Secretaría de Seguridad Pública del Presidente de la Nación y la igualdad de poder de la Asamblea respecto de los poderes locales. Si bien la mesa de negociación fue abandonada por el PAN, debido a una denuncia de fraude en las elecciones municipales de Huejotzingo, Estado de Puebla (el tribunal electoral anuló el 25% del resultado de las casillas, alegando alteraciones menores y terminó ganando el PRI con una ventaja de 28 votos), la misma continúa con los tres partidos restantes. Esto favorece claramente al PRI quien se ve en una situación ventajosa al poder negociar con un partido con menos peso como es el PRD. Sin embargo el PRD sólo acuerda con el PRI puntos secundarios de la reforma y se enfrenta respecto de la elección directa de los delegados. 10 11 Diario reforma, 17 de enero de 1996. Diario Reforma, 12 de febrero de 1996. 11 A pesar de quedar puntos sin definir, el 15 de abril el PRI, el PRD y el PT junto con la Secretaría de la Gobernación lograron presentar los acuerdos definitivos sobre la Reforma electoral y la Reforma política del DF. Entre los puntos más importantes se encuentran: la elección del Jefe de Gobierno del DF, la ciudadanización de los órganos electorales, el permiso de votar en la próxima elección a Presidente a los mexicanos que residen en el extranjero y la incorporación del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial. También se asentó el predominio del financiamiento público sobre el privado; este último sólo podría constituir un 10% del total de los recursos público. Esta medida parecía ser correcta en un momento de surgimiento de nuevos partidos que debían independizarse de los grupos de interés. Además mejoraba el reparto para hacerlo menos desigual, establecía un criterio claro para los límites a los gastos de campaña, eliminaba aportes "anónimas", y abría paso a verdaderas auditorías a los partidos. 12 Sin embargo el reclamo panista se hizo oír rápidamente. Este partido surgió a la luz del financiamiento privado y la forma de distribución del financiamiento público lo perjudicaba claramente al ser un partido “mediano”. Estas negociaciones políticas en materia electoral arrojaron acuerdos que implicaban modificaciones a la Constitución Nacional, cambios en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) y una reforma política en el DF.13 Los acuerdos se entregarían a los coordinadores parlamentarios de los tres partidos para iniciar las discusiones en el Congreso de la Unión donde mucho dependía la actitud que adoptara el PAN para conseguir que la reforma sea aprobada con fluidez. Este es uno de los puntos que más se le criticaba a los acuerdos: no contar con el aval de la segunda fuerza política más importante del país. También se cuestionaba que los partidos hubiesen pospuesto su decisión en varios ítems debido a que esto podía derivar en sorpresas desagradables cuando se produjeran las discusiones en el seno del Congreso de la Unión. El PAN se reincorporó al diálogo en mayo, una vez resuelto el conflicto de Huejotzingo. Estaba dispuesto a participar en los trabajos sobre la reforma electoral dentro del Congreso siempre y cuando esto no significara una renuncia a las iniciativas que había presentado en abril. Si bien, los demás partidos esperaban la incorporación del PAN para que la reforma se realizara de la forma más consensual posible, no aceptaban retrocesos a los acuerdos ya convenidos intentando de alguna forma hacerle pagar al PAN el costo político de haberse retirado de la mesa de negociación. 12 13 “La reforma de 1996. Primer Inventario”, Diario Reforma, 21 de abril de 1996. “Tendrá Gobernador el DF”, Diario Reforma, 16 de abril de 1996. 12 Finalmente, senadores del PAN, argumentaron que existía un 80% de compatibilidad entre la iniciativa de su partido y los acuerdos en la Secretaría de la Gobernación.14 En el mes de junio la Comisión Plural de la Cámara de diputados, al cambiar el procedimiento para la redacción de la iniciativa de las reformas, logró avances sustanciales. Los partidos redactaron 16 puntos en donde manifestaban consenso y 8 donde existían diferencias insuperables. Los ítems más controversiales eran los referidos a la salida del gobierno y del poder legislativo de los órganos electorales y la forma de delinear el financiamiento de los partidos políticos. El PAN se oponía a que la principal fuente de recursos fuera el Estado (entendían que el financiamiento privado debía mantenerse aún sin especificar el origen de los fondos ya que sino se restringía la autonomía e independencia de los partidos)15 y a que el Presidente del IFE fuese el Secretario de la Gobernación. También se acordaron 8 puntos para democratizar la ciudad entre los que sobresalían la elección directa del jefe de gobierno (con una duración primero de tres años y luego de seis), el otorgamiento de mayores facultades a la Asamblea Legislativas del DF para que hiciera su propia ley electoral, aunque se decidió que la Cámara de Diputados pudiera mantener atribuciones legislativas en el DF por ser éste sede de los poderes de la Nación. A finales del mes se acordó la convocatoria a un periodo extraordinario de sesiones con el objetivo de llevar a cabo la reforma constitucional para lo cual cada uno de los partidos debía entregar su propuesta de reforma. Lo que hacía tambalear el consenso eran las sospechas de que el PRI presentaría puntos contrarios a los acuerdos ya alcanzados y la tardanza en la presentación de su propuesta (claramente debida a las divisiones dentro del PRI que le impedían llegar a una propuesta única del partido) en un contexto donde los plazos se hacían cada vez más estrechos por la necesidad de presentar la reforma antes del mes octubre (por disposición legal el proceso electoral se iniciará la primera semana de noviembre) para que los comicios de 1997 se realizaran con las nuevas reglas electorales. En el mes de julio la reforma parecía entrampada: acusaciones partidistas, retrasos en la elaboración de los dictámenes, retiros del PAN y del PRD por asuntos electorales, divisiones internas del PRI entre quienes querían una reforma incluyente y quienes decían que no tenían que ceder más poder a la oposición de derecha a cambio de nada, y la ausencia de una propuesta definitiva del PRI en la materia eran los factores que contribuían a que se expandiera esta sensación.16. 14 “Reabrirá PAN discusión”, Diario Reforma, 31 de mayo de 1996. “Flexibiliza PAN su posición en la Reforma”, Diario Reforma, 15 de junio de 1996. 16 “De acuerdos definitivos a la reforma estancada”, Diario Reforma, 12 de Julio de 1996. 15 13 Para destrabar la reforma los líderes del PRI y del PRD se reunieron con el secretario de la Gobernación, en ese momento Emilio Chuayffet Chemor, para intentar concretar el proyecto de iniciativa en materia de ley electoral. Sin embargo el PAN condicionaría su aval a la reforma: quería que se lograran acuerdos en materias de financiamiento y de la nueva conformación del Congreso. Finalmente, el 25 de julio de 1996 se llegó a un consenso entre las fuerzas políticas y los líderes parlamentarios que se abocaron a la aprobación de las modificaciones constitucionales en materia electoral. Si bien todavía existían diferencias sustantivas los acuerdos logrados constituían un avance para lograr la democratización del régimen. Sin embargo los partidos reconocían que aunque la reforma político electoral constituía una esperanza, la transición política no había concluido. 17 La propuesta contenía modificaciones a 17 artículos constitucionales, que debían ser tratados en el Congreso. Muchos se atrevieron a llamar a este acuerdo “reforma con alfileres” ya que parecía claro que las fracciones parlamentarias de ambas cámaras del Congreso intentarían imponerse en todo aquello que había quedado pendiente. La Comisión Permanente del Congreso de la Unión convocó el anhelado periodo extraordinario de sesiones a partir del 30 de julio, para discutir e intentar aprobar la iniciativa reformas y enmiendas constitucionales en materia electoral firmada por Zedillo y los líderes de las fracciones parlamentarias de los cuatro partidos mayoritarios. Con más de 30 cambios en la iniciativa se presentó en el Palacio Nacional, la reforma constitucional en materia electoral fue aprobada en la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados con el voto favorable del PRI, PAN, PRD y PT. De todas maneras, la propuesta de reforma política del DF había ocasionado posiciones encontradas entre los partidos políticos. El PRD por ejemplo consideró que la propuesta firmada por los partidos representaba un retroceso pues la reforma contenía omisiones en cuanto a las facultades de la Asamblea Legislativa, lo que alejaba el ideal de los partidos de que el órgano legislativo de la capital se convirtiera en un verdadero Congreso Local18. La autonomía de DF se vio claramente limitada con las cláusulas de la constitución que establecían la supeditación del Jefe de Gobierno a las decisiones del Presidente, el impedimento a la Asamblea Legislativa de elaborar su propio Estatuto de Gobierno y la limitación en las facultades de ese cuerpo colegiado. Tanto el PAN como el PRD expresaron su desacuerdo respecto de la atribución del Congreso Nacional de redactar el Estatuto que 17 18 “Hablan los dirigentes”, Diario Reforma, 26 de julio de 1996. “Defienden y cuestionan la reforma política de DF”, Diario Reforma, 29 de julio de 1996. 14 regularía el funcionamiento del gobierno del DF, pero dado el temor de estos partidos de ver el acuerdo empantanado una vez más, se prefirió aceptar la postura del PRI que en su aventajada situación impuso su criterio. Este partido utilizó continuamente la carta de la elección directa del Jefe de Gobierno para demostrar su buena voluntad de llegar a un acuerdo. Finalmente los puntos del acuerdo sobre la reforma política de DF fueron: -Elección por voto universal y directo del Jefe de Gobierno -Elección por voto universal e indirecto de los delegados para 1997 y directo a partir del año 2000. -Atribución a la ALDF de legislación en materia electoral, civil y penal. -Prohibición a los ex regentes para competir por el Gobierno capitalino. Debido al peso político, económico, cultural, social y religioso del DF los comicios a celebrarse en 1997 serán de capital importancia. En esta primera elección popular del jefe del Gobierno, se preveía que ganara la oposición perdiendo así el PRI la administración del mayor conglomerado geográfico del país. 19 Pero en estos acuerdos seguía habiendo puntos controversiales: los candados a las coaliciones y la elección indirecta de los delegados. Los partidos políticos podrían formar coaliciones en la elección a Jefe de Gobierno sólo si presentaban candidaturas comunes para diputados locales y federales. En este caso fue el PRD quien estaba en contra ya que no quería condicionar la participación conjunta de una o más fuerzas. La ley que regiría para la primera elección sería la federal ya que el DF no contaba con ley electoral propia. En cuanto a la elección de delegados el procedimiento previsto era el siguiente: el Jefe de Gobierno debía enviar a la Asamblea del DF las propuestas de candidatos para cada una de las demarcaciones. Si las mismas eran rechazadas en más de tres ocasiones el delegado debería ser elegido a través de un sorteo entre quienes fueron propuestos y rechazados. Ante esto se había hecho sentir la oposición del PAN y del PRD debido a que entendían que en nada se diferenciaba a la actual designación de los titulares de las demarcaciones. Los panistas pretendían que si los candidatos presentados eran rechazados hasta por tercera ocasión se presentara una terna con aspirantes diferentes a los que ya habían sido descalificados mientras que los perredistas proponían que cada partido que obtuviera por lo menos 20 por ciento de los votos en cada demarcación pudiera presentar un candidato a delegado ante la Asamblea Legislativa para que la misma produzca la elección. 20 19 20 “Acomodos y pugnas ante el 97”, Diario Reforma, 9 de septiembre de 1996. “Atora reforma elección de delegados”, Diario Reforma, 22 de octubre de 1996. 15 En noviembre se sentaron las bases para la organización de los comicios en DF con la aprobación de la versión definitiva de la reforma electoral. El PRD y el PAN lograron que fuese la Asamblea quien eligiera entre tres candidatos diferentes en caso de rechazo por tres veces a candidatos a delegados de las demarcaciones. Pero no se logró eliminar el “candado” que suponía la forma en que se planteaba el establecimiento de coaliciones. La modificación del estatuto del DF fue postergada hasta el año siguiente debido que se consideró que en ese período el tiempo escaseaba. A pesar de esto causó controversia la eliminación de los consejeros ciudadanos de manera unilateral por parte del Congreso de la Unión quien interfirió en facultades privativas de la Asamblea del DF cuando esta ya puede por legislar en materias de participación ciudadana.21 A diferencia de las cinco reformas realizadas a finales de los ‘70 ésta fue fruto del consenso y del acuerdo entre las fuerzas políticas más significativas. Muchos análisis remarcan que sin la conjunción entre la labor de los partidos políticos y la voluntad presidencial de iniciar una democratización del régimen no se hubiera podido llevar a cabo la reforma. Sin embargo también se argumenta que esta voluntad se vería en la redacción del nuevo COFIPE donde se iban a plasmar aspectos relativos a esta reforma - las leyes reglamentarias que definirían los procedimientos concretos -. Cuando se logró reformar el COFIPE, se acusó al PRI de “echar por la borda dos años de negociaciones” 22 porque no se logró mediante el consenso sólido compartido por las diversas fuerzas políticas. Fue sobre todo el tema del financiamiento el que resultó un punto de inflexión en el debate sobre las modificaciones que se harían al COFIPE. Fue un tema conflictivo que incluso determinó que el paquete de medidas que iban a ser votadas en el Congreso en la jornada del 14 de noviembre de 1996 fuese aprobado únicamente por el PRI, quien terminó haciendo uso de su mayoría legislativa en presencia de la oposición de los demás partidos. Según integrantes del PRD, el gobierno mantenía una negativa evidente a desmontar el aparato de defraudación. Buscaba aún, sin controlar el Consejo General Electoral, manejar la organización de toda la estructura del IFE. 23 La discusión era por el tope al monto de financiamiento público. Respecto al reparto del mismo habían llegado a un acuerdo -70% según caudal electoral, y el 30 % de manera 21 “Derogan consejeros ciudadanos”, Diario Reforma, 15 de noviembre de 1996. “Reforma trunca”, Diario Reforma, 20 de noviembre de 1996. 23 “Pretenden controlar los comicios”, Diario Reforma, 19 de octubre de 1996. 22 16 inversamente proporcional a dicho caudal -; pero sobre los montos no. Mientras que el PRI pedía un gasto para los partidos políticos de más de 2 mil millones de pesos, el PAN y el PRD, pedían un tope de mil millones. “El asunto se convirtió en una diferencia de principios. Los priístas sentían, y quizá con razón, que ellos habían ofrecido todas las concesiones importantes y que tenían derecho a que, en el financiamiento, fuera la oposición la que cediera. Los líderes del PAN y del PRD, sin embargo, mantenían que el tema era tan importante que no podían acceder a la postura priísta”. 24 El PRI habría ofrecido a los partidos de oposición una forma de resolver la diferencia sin que nadie se echara públicamente para atrás. La propuesta era que todos votaran, en lo general, por la iniciativa y sólo al entrar a lo particular el PRD y el PAN se opusieran a los artículos sobre financiamiento. Sin embargo, los partidos rechazaron esta solución: para ellos era todo o nada. Cuando el PRI notó que de todas maneras tendría que aprobar sólo el paquete de reformas, lo cual de todas maneras le restaría legitimidad, decidió entonces modificar algunos de los acuerdos previos. Ya que quedaría a la luz una reforma aprobada sólo por ellos, por lo menos que fuese una reforma que los favorecía. Así modificaron otras tantas cuestiones. En las negociaciones se había planteado un régimen de coaliciones flexible, pero en la reforma del COFIPE (artículos 58 a 64) se pusieron más trabas para no promover dichos acuerdos. El PRD y PT buscaban se den las más amplias facilidades tanto en lo referente a las coaliciones como en lo que concierne a las candidaturas independientes. El PRI argumentaba que esto no era para ellos un tema fundamental y el PAN no estaba totalmente de acuerdo en flexibilizar requisitos. En las expectativas priístas y panistas no se encontraba el recurrir a alianzas con otras organizaciones políticas, lo que sí ocurría en el caso de perredistas y petistas. Sobre la distribución de tiempo en los medios de comunicación, las negociaciones indicaban un 60 % en relación con el caudal electoral y un 40 % de manera equitativa, y el PRI lo llevó a un 70-30. También se produjeron desacuerdos en relación con los topes de gasto de campaña y las sanciones en caso de incumplimiento. El desacuerdo se produjo porque muchos entendieron que los mismos quedaron muy altos y que en la crisis económica que atravesaba el país no era conveniente establecer ese monto. Respecto a la violación de esta normativa el PRD proponía castigos como la pérdida del registro, no poder presentar candidato a diputado, senador o incluso Presidente de la República mientras que el PRI y el PAN proponían, en 24 “Reforma sin consenso”, en Diario Reforma, 15 de noviembre de 1996 17 términos generales, endurecer sanciones. El PRI, por ejemplo, consideraba que se debía diferenciar entre partido y candidato y que la sanción correspondiese a la gravedad de la falta. En lo que concierne al financiamiento público se cambió la manera de determinar el monto público total (aunque se mantuvo el reparto: el 30 % en forma igualitaria, a los partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión; y el 70 % restante, según el caudal de cada partido tomando como referencia la elección nacional legislativa anterior). Los montos del financiamiento público se obtienen a partir de ciertas operaciones contempladas en el artículo 49 del COFIPE. Lo que vale la pena destacar es que, en lugar del cálculo trianual previo a la reforma, el financiamiento se calcula en base anual. Según un análisis publicado en el Diario Reforma25, sin la modificación, los partidos más grandes hubiesen recibido en 1997 un máximo de $ 342,069,248. De ese total, el PRI le correspondería 52.6 por ciento. Pero con la reforma, los partidos obtendrán $ 1,968,847,658. Esto es, un incremento de 476%. Del total del monto, al PRI le correspondería el 42.24%. La evaluación realizada por los principales dirigentes políticos, igualmente, era que se había logrado un avance en materia de competitividad electoral como nunca antes en la historia mexicana había sido posible. Claramente no era la mejor reforma, habían quedado algunos puntos oscuros en el camino pero encarnaba para el colectivo mexicano un avance democrático significativo. No debe olvidarse que esta reforma es solo un primer paso y que en efecto no basta con introducir mejores y más eficaces leyes electorales sino se reforman cuestiones estructurales que modifiquen las reglas políticas existentes.26 La transición democrática terminaría cuando se celebraran las primeras elecciones con el nuevo marco jurídico aprobado por consenso y los comicios no dejaran duda de su transparencia y equidad, y los resultados fueran respetados por todos los actores. 27 LAS DELEGACIONES HOY Análisis normativo Son autoridades locales del DF: la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del DF y el Tribunal Superior de Justicia. (Título Quinto). 25 “El negocio de los partidos”, en Diario Reforma, 15 de noviembre de 1996 “Una política para ciudadanos”, Diario Reforma, 18 de mayo de 1996. 27 “Habemus pacto”, Diario Reforma, 27 de julio de 1996. 26 18 La Asamblea Legislativa del DF se integra con el número de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal, en los términos que señala la Constitución y el Estatuto de Gobierno. El Jefe de Gobierno del DF tiene a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recae en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta. Tanto el jefe de Gobierno del DF como los Jefes Delegacionales se eligen por mayoría simple. Si bien fue reconocida la capacidad de los ciudadanos para elegir al Jefe de Gobierno y los diputados a la Asamblea de Legislativa como así también la posibilidad de elegir a los Jefes Delegacionales, lo cual representa un adelanto en términos de democratización de la ciudad, este esfuerzo se vio limitado al no contar todos ellos con plenas facultades. Se ha creado un marco legal y administrativo sui generis, que se refleja en que la capital del país no tenga los atributos de los gobiernos libres y soberanos de los estados. La capacidad del gobierno local de redactar su propia constitución quedó eliminada al establecerse que es atribución del Congreso de la Unión expedir el Estatuto de Gobierno del DF (Título Quinto, Art. 119). Esto impidió que el DF contara con una norma de mayor rango y sancionada por ella. Por otra parte la autonomía se vio seriamente limitada al detallar las prerrogativas del Jefe de Gobierno y de la Asamblea Legislativa, lo cual permitió que todo aquel aspecto no incluido en la Constitución fuera regulado por el gobierno nacional. Así, en el Título Quinto de la Constitución se establece que “Corresponde al Congreso de la Unión: …legislar en lo relativo al DF, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea legislativa”. En otros aspectos la limitación es aún más explícita, como sucede al declarar que “La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, o en sus recesos, la Comisión Permanente, podrá remover al Jefe de Gobierno del DF por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el DF.”. O “…corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos…iniciar las leyes ante el Congreso de la Unión en lo relativo al DF; proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remoción, al Jefe de Gobierno del DF; enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del DF”. Es decir que los poderes ejecutivos y legislativos de ciudad se encuentran limitados en sus funciones ya sea por el Poder Ejecutivo Nacional o por el Congreso de la Unión. A esta altura cabe preguntarse cuales son las prerrogativas constitucionales de la Asamblea Legislativa y del Jefe de Gobierno. La Asamblea Legislativa tiene, entre otras, las siguientes 19 facultades: expedir su ley orgánica; examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del DF; nombrar a quien deba sustituir, en caso de falta absoluta, al Jefe de Gobierno del DF; legislar en materia de Administración Pública local su régimen interno y de procedimientos administrativos; legislar en las materias civil y penal; normar la protección civil, justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y asistencia social; y la previsión social; legislar en materia de planeación del desarrollo, preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación de los bienes del patrimonio del DF; regular la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios; presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al DF ante el Congreso de la Unión. Como se dijo anteriormente, esta enumeración de atribuciones supone la disminución de al facultad legislativa a través del ingenioso método de enumerar en la Constitución las materias para las cuales, y solamente para ellas, es necesaria la intervención de la Asamblea Legislativa. Respecto al Jefe de Gobierno del DF también se observa el mismo mecanismo. Se establece que tiene las siguientes facultades y obligaciones: cumplir y ejecutar las leyes relativas al DF que expida el Congreso de la Unión, promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa; nombrar y remover libremente a los servidores públicos dependientes del órgano ejecutivo local; ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad pública de conformidad con el Estatuto de Gobierno; determinar los lineamientos generales para la distribución de atribuciones entre los órganos centrales, desconcentrados y descentralizados y establecer los órganos político - administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el DF. Como es de suponer, esta clara demarcación de facultades y obligaciones de los órganos de gobierno en la Constitución, no dejó demasiado margen de acción al Congreso Nacional al momento de redactar el Estatuto de Gobierno. Este hecho puede ser interpretado de dos maneras: por un lado supone una limitación del poder del Jefe de Gobierno y la Asamblea Legislativa debido a las prerrogativas que mantiene el Congreso de la Unión y el Presidente sobre el gobierno de DF. Pero también hay que tener en cuenta que al reconocer en la Constitución dichos órganos de gobierno y sus atribuciones, los partidos opositores se vieron resguardados de una redacción discrecional del Estatuto de Gobierno por parte del Congreso Nacional. 20 En el Estatuto de Gobierno, además de hacer mención de las autoridades del DF y sus atribuciones en base a la Constitución, encontramos que se hace referencia a las Delegaciones. Así, en su artículo 104 se establece que “La Administración Pública del DF contará con un órgano político - administrativo en cada demarcación territorial”. Para los efectos de este Estatuto y las leyes, las demarcaciones territoriales y los órganos político - administrativos en cada una de ellas se denominarán genéricamente Delegaciones. La Asamblea Legislativa establecerá en la Ley Orgánica de la Administración Pública del DF el número de Delegaciones, su ámbito territorial y su identificación nominativa. Cada Delegación se integra con un Titular, al que se lo denomina Jefe Delegacional, electo en forma universal, libre, secreta y directa cada tres años, prohibiéndose su reelección. (Artículo 105). Dicha figura no es acompañada por un cuerpo colegiado que actúa de Consejo, como sí existe en otros casos de descentralización local. La participación en la elección Delegacional se ve limitada dado que sólo los partidos políticos con registro nacional pueden registrar candidatos al cargo de Jefe Delegacional. (Art. 106). Por otra parte, la Asamblea Legislativa del DF tiene injerencia en cuanto a la remoción del Jefe Delegacional (por causas graves enumeradas en forma detallada) y el nombramiento de su reemplazo. Es en la Ley Orgánica de la Administración Pública del DF, sancionada por la Asamblea Legislativa en 1998, donde se hace referencia a la división territorial en 16 Delegaciones denominadas: I. Álvaro Obregón; II. Azcapotzalco; III. Benito Juárez; IV. Coyoacán; V. Cuajimalpa de Morelos; VI. Cuauhtémoc; VII. Gustavo A. Madero; VIII. Iztacalco; IX. Iztapalapa; X. La Magdalena Contreras; XI. Miguel Hidalgo; XII. Milpa Alta; XIII. Tláhuac; XIV.Tlalpan; XV. Venustiano Carranza; y XVI. Xochimilco. El origen de esta demarcación proviene de un decreto de los años 70 cuando se decidió dividir a la ciudad en Delegaciones para facilitar la administración de la ciudad, la cual había vivido un gran crecimiento demográfico. Tal fue el crecimiento que pequeños poblados ubicados en la periferia de la ciudad, fueron absorbidos y transformados en barrios del DF, proceso similar que se había producido un siglo antes en la Ciudad de Buenos Aires con los pueblos de Flores y Belgrano. Durante el proceso de reforma política del DF, se decidió mantener la antigua demarcación territorial de la ciudad, la cual respetaba la historia y geografía del territorio, tal como se detallará más adelante. Esto significa que las demarcaciones existentes respondieron a dos de los tipos de divisiones en que se puede dividir una ciudad: barrios históricos o 21 unidades administrativas de gestión desconcentrada del mismo municipio28. En este sentido, se decidió mantener la antigua división en lugar de realizar una nueva como sucedió en el modelo de Barcelona29. Sin embargo, dicha demarcación no fue considerada como un proceso acabado, sino solo el comienzo. Lo que sí se estableció en el Estatuto es que, en caso de ocurrir una variación de la división territorial, debería realizarse con el objeto de lograr: un mejor equilibrio en el desarrollo de la Ciudad; un mejoramiento de la función de gobierno y prestación de servicios públicos; mayor oportunidad y cobertura de los actos de autoridad; un incremento de la eficacia gubernativa; una mayor participación social y contribuir a la estabilidad financiera de la entidad. (Art. 111) En caso de decidirse una modificación o reordenamiento de la división territorial del Distrito dicha tarea estará a cargo de un comité de trabajo integrado por miembros de la Administración Pública del DF y por una comisión de diputados de la Asamblea Legislativa. En caso en que se conforme dicho comité, el mismo deberá tener en cuenta al momento de la nueva demarcación los siguientes elementos: (Art. 110) I. Población; II. Configuración geográfica; III. Identidad cultural de los habitantes; IV. Factores históricos; V. Condiciones socioeconómicas; VI. Infraestructura y equipamiento urbano; VII. Número y extensión de colonias, barrios, pueblos o unidades habitacionales de las Delegaciones; VIII. Directrices de conformación o reclasificación de asentamientos humanos con categoría de colonias; IX. Previsión de los redimensionamientos estructurales y funcionales delegacionales y; X. Presupuesto de egresos y previsiones de ingresos de la entidad. En este sentido, cabe remarcar que si bien se establecieron criterios para una nueva demarcación para evitar una excesiva discrecionalidad de los encargados de realizarla, tampoco será necesariamente resultado de un proceso de consulta y participación de las asociaciones de vecinos tal como se realizó en Barcelona. En cuanto a las atribuciones de los Jefes Delegacionales el Estatuto establece un marco para que posteriormente sea la Ley Orgánica la que detalle las prerrogativas. En el Estatuto se establece que el Jefe Delegacional tendrá entre otras funciones las de: dirigir las actividades de la Administración Pública de la Delegación, prestar los servicios públicos y realizar obras, 28 Borja, J. “Descentralización en la transición española hacia la democracia” en Borja, J, Perdigó, J. Y Llovet, M. (comps.) Organización y descentralización municipal, Eudeba, Bs. As. , 1987 29 Para mayor información al respecto ver Borja, J. Manual de Gestión Municipal Democrática, Madrid Barcelona, IEAL, 1987 22 participar en las prestación de servicios o realización de obras con otras Delegaciones y con el gobierno de la Ciudad, proponer al Jefe de Gobierno, los proyectos de programas operativos anuales y de presupuesto de la Delegación, sujetándose a las estimaciones de ingresos para el DF, coadyuvar con la dependencia de la administración pública del DF, que resulte competente, en las tareas de seguridad pública y protección civil en la Delegación, designar a los servidores públicos de la Delegación, establecer la estructura organizacional de la Delegación y las demás funciones que les otorguen las leyes, los reglamentos y los acuerdos que expida el Jefe de Gobierno. De lo dicho hasta aquí se puede afirmar que en el Estatuto se pretendió delinear la figura del Jefe Delegacional como un colaborador de la gestión del Jefe de Gobierno dada la complejidad que presenta la ciudad, dejando a criterio del propio gobierno local la posibilidad de otorgarle mayor poder en el diseño y ejecución de las políticas públicas que afectaran a la población de la Delegación. Es por ello que observamos en la Ley Orgánica de la Administración Pública del DF al ser sancionada por representantes de la ciudad, una mayor transferencia de funciones hacia las Delegaciones. Cabe remarcar que no se realizó un análisis de la articulación entre las funciones y el conjunto de servicios y recursos (de personal, material y técnicos, económicos) necesarios para cada función ni tampoco el proceso fue progresivo como para darles tiempo a las Delegaciones de organizarse como sí ocurrió en Barcelona. Esto se debía a que las Delegaciones ya tenían experiencia en la gestión de servicios dado que habían sido transferidos en los años 70. Lo que se hizo fue profundizar la desconcentración de funciones por medio de una ley. En el Artículo 39 de la ley orgánica se establece que les corresponde a los titulares de las Delegaciones entre otras funciones: Ü Regular el uso del suelo y controlar las obras de construcción, ampliación, reparación o demolición de edificaciones o instalaciones Ü Regular la explotación de espacios públicos de publicidad Ü Velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y demás disposiciones jurídicas y administrativas, levantar actas por violaciones a las mismas, calificarlas e imponer las sanciones que corresponda, excepto las de carácter fiscal Ü Formular, ejecutar y vigilar el Programa de Seguridad Pública de la Delegación en coordinación con las Dependencias competentes. Establecer y organizar un comité de seguridad pública como instancia colegiada de consulta y participación ciudadana. Ü Prestar servicios de asesoría jurídica gratuita en materia civil, penal, administrativa y del trabajo, en beneficio de los habitantes de la respectiva demarcación territorial; 23 Ü Administrar los Juzgados Cívicos y los Juzgados del Registro Civil Ü Prestar los servicios públicos como barrido de las áreas comunes, vialidades y demás vías públicas, recolección de residuos y alumbrado público. Ü Rehabilitar y mantener escuelas, así como construir, rehabilitar y mantener bibliotecas, museos y demás centros de servicio social, cultural y deportivo a su cargo, así como atender y vigilar su adecuado funcionamiento Ü Construir, rehabilitar y mantener los parques y mercados públicos que se encuentren a su cargo, como así también dar mantenimiento a los monumentos públicos, plazas típicas o históricas, y obras de ornato, propiedad del DF. Ü Prestar en forma gratuita, servicios funerarios cuando se trate de personas indigentes, cuando no haya quien reclame el cadáver o sus deudos carezcan de recursos económicos. Ü Coordinar con otras dependencias oficiales, instituciones públicas o privadas y con los particulares, la prestación de los servicios médicos asistenciales. Ü Administrar los centros sociales e instalaciones recreativas y de capacitación para el trabajo y los centros deportivos cuya administración no esté reservada a otra unidad administrativa Ü Atender el sistema de orientación, información y quejas Ü Formular los programas que servirán de base para la elaboración de su anteproyecto de presupuesto Ü Participar con propuestas para la elaboración del Programa General de Desarrollo del DF y en los programas especiales, que se discutan y elaboren en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del DF Ü Construir, rehabilitar y mantener puentes, pasos peatonales y reductores de velocidad en las vialidades primarias y secundarias de su demarcación como así también colaborar con el gobierno de la ciudad en la aplicación de medidas para mejorar la vialidad, circulación y seguridad de vehículos y peatones en las vialidades primarias; Ü Ejecutar en su demarcación territorial programas de desarrollo social, con la participación ciudadana, considerando las políticas y programas que en la materia emita la dependencia correspondiente Ü Prestar los servicios de suministro de agua potable y alcantarillado, que no estén asignados a otras dependencias o entidades, así como analizar y proponer las tarifas correspondientes. Ejecutar programas de obras para el abastecimiento de agua potable 24 y servicio de drenaje y alcantarillado así como las demás obras y equipamiento urbano que no estén asignadas a otras dependencias Ü Colaborar en diversos programas del gobierno de la ciudad tales como los relativos a medio ambiente, vivienda, salud, proyectos productivos, empleo, turismo, etc. Ü Ejecutar en su demarcación territorial programas de desarrollo social, con la participación ciudadana, considerando las políticas y programas que en la materia emita la dependencia correspondiente Ü Prestar los servicios de suministro de agua potable y alcantarillado, que no estén asignados a otras dependencias o entidades, así como analizar y proponer las tarifas correspondientes. Ejecutar programas de obras para el abastecimiento de agua potable y servicio de drenaje y alcantarillado así como las demás obras y equipamiento urbano que no estén asignadas a otras dependencias Ü Colaborar en diversos programas del gobierno de la ciudad tales como los relativos a medio ambiente, vivienda, salud, proyectos productivos, empleo, turismo, etc. Por lo general las funciones descentralizadas coinciden con las que son consideradas “descentralizables”, como ser prestación de servicios, planeamiento urbano, obras públicas, aprobación de licencias de obras, etc. 30 Cuando se realiza un proceso de descentralización, se recomienda crear nuevas estructuras y nuevos procesos administrativos que permitan racionalizar la gestión, también se recomienda una reorganización del área central que pierde competencias de gestión y ejecución pero que debe tener una mayor capacidad normativa, programadora y coordinadora31. Sin embargo en el caso mexicano pareciera, de acuerdo a lo que se planteará más adelante, que se trató más bien de un mero traslado de estructuras y funcionarios de un área central a los distritos. Manejo del presupuesto y finanzas en las Delegaciones Los ingresos públicos del gobierno de DF están compuestos por transferencias realizadas por el gobierno federal e ingresos propios producto de la recaudación del gobierno local en materia de tasas. El monto transferido por el gobierno federal varía de acuerdo al monto total recaudado por dicho nivel, lo que genera una gran inestabilidad en los ingresos totales del DF. 30 Borja, J. “Descentralización en la transición española hacia la democracia” en Borja, J, Perdigó, J. Y Llovet, M. (comps.) Organización y descentralización municipal, Eudeba, Bs. As. , 1987 31 Borja, J. Manual de Gestión Municipal Democrática, Madrid-Barcelona, IEAL, 1987 25 A su vez, el criterio con el cual se realiza la transferencia de recursos hacia las Delegaciones es un tanto discrecional por una serie de motivos. En primer lugar porque no se encuentra previsto normativamente que un porcentaje del presupuesto deba derivarse a las Delegaciones. Tampoco se establece claramente los criterios a emplearse en la distribución. Solo se hace referencia a este tema en el Artículo 415A del Código Financiero del DF donde se menciona que “En la iniciativa de Decreto de Presupuesto de Egresos, el Jefe de Gobierno deberá proponer a la Asamblea asignaciones presupuestales para que las Demarcaciones Territoriales cumplan con el ejercicio de las actividades a su cargo, a partir de fórmulas de asignación en cada uno de los siguientes rubros: Pobreza extrema; Infraestructura urbana; Población flotante; Población residente, y Servicios urbanos”. […] “Dichas fórmulas deberán considerar la cuestión demográfica, para tal efecto el cálculo se deberá basar en los indicadores oficiales disponibles más recientes”. La metodología, los criterios explícitos de distribución, la justificación del peso que se otorga a cada rubro y los ponderadores, deben ser presentados para su análisis a la Asamblea por el Jefe de Gobierno. Ahora bien ¿Cuál es la participación de las Delegaciones en los criterios de distribución propuestos por el Jefe de Gobierno? Según el Código Financiero, cada Delegación tiene la responsabilidad de presentar un anteproyecto de Presupuesto de Egresos atendiendo a los criterios presupuestales y, en su caso, a las previsiones de ingresos que les comunique la Secretaría de Finanzas, con base en los programas operativos anuales diseñados por cada Delegación. (Art. 180) Pero la Secretaría se guarda el derecho de efectuar las modificaciones necesarias a los anteproyectos de presupuesto, si bien teniendo en cuenta la opinión documentada de los Jefes Delegacionales. De todas maneras, es la Asamblea Legislativa la que aprueba las asignaciones presupuestales de las Delegaciones a iniciativa del Jefe de Gobierno. Los recursos transferidos a las Delegaciones provienen tanto de recursos propios del gobierno de la ciudad como de las aportaciones federales, las cuales deben cuantificarse de manera independiente respecto de los montos que se asignan a las Delegaciones, en un artículo específico del Decreto de Presupuesto de Egresos anual del DF. Si bien las Delegaciones dependen financieramente del Gobierno de la ciudad, se aclara que las mismas ejercen con autonomía de gestión sus presupuestos. Bajo este contexto, las Delegaciones se enfrentan a la paradoja de contar con las facultades suficientes para responder a la mayoría de las demandas ciudadanas pero verse impedidos de prestar una mejor atención y una eficaz respuesta a dichas demandas debido a las limitaciones 26 presupuestales a las que se ven sujetas32. Por un lado, porque los ingresos del Gobierno de la ciudad fluctúan según la magnitud de los aportes federales (que varían según el monto recaudado) y de la recaudación a nivel local. Esto lleva a que el monto transferido a las Delegaciones varíe según la disponibilidad de recursos del DF. Pero a su vez, la transferencia de recursos a las Delegaciones también varía según las decisiones políticas tomadas por el Jefe de Gobierno. Si este decide dar prioridad al gasto en un área particular en detrimento de las Delegaciones, nada impide que lo haga. Por ejemplo, en el presupuesto del año 2001, el gobierno del DF decidió recortar los presupuestos de 13 Delegaciones para transferir recursos hacia las áreas de vivienda, seguridad, medio ambiente y educación, medida que buscaba dar respuesta a la profundización de la crisis social y económica 33. Por otra parte la reducción de fondos provenientes del gobierno federal, ha sido una constante en los últimos años. Como ejemplo ilustrativo podemos afirmar que mientras en 1991, DF participaba con el 17.4% de los aportes federales, en 2001 el porcentaje era de 12.6%, lo cual afecta inevitablemente la transferencia de recursos hacia las Delegaciones34. La relación entre las autoridades del gobierno de la ciudad y los Jefes Delegacionales, sobre todo con los de la oposición es de confrontación. El conflicto gira en torno a la diferencia entre los montos solicitados por las Delegaciones y los asignados por la Secretaría de Finanzas35. Pero más aún es objeto de crítica el circuito que debe realizarse para la aprobación del presupuesto de las Delegaciones. Las propuestas de presupuesto que realizan las subdelegaciones se hacen con base a un manual de procedimientos demasiado complicado, lo cual se combina con una falta de capacitación sobre la normatividad para la elaboración de los presupuestos de los responsables de las Delegaciones36. Los montos asignados a las Delegaciones terminan siendo el fruto de acuerdos políticos con los delegados del mismo partido y de confrontación con los opositores. Dado que por el momento existe 32 La Descentralización del Gobierno del DF hacia las Delegaciones, Centro de Servicios Municipales "Heriberto Jara" (CESEM), México, 2003. 33 “Reorienta el Gobierno el presupuesto de 2001”, Diario Reforma, 3 de septiembre de 2001 34 “Alertan caída de ingresos del DF”, Diario Reforma, 5 de noviembre de 2001 35 En algunas Delegaciones la variación entre el monto solicitado y asignado llegó a ser de un 50% (“Suben 6% el presupuesto”, Diario Reforma, 16 de noviembre de 2002) 36 Para la aprobación final de su presupuesto la delegación debe seguir el siguiente proceso: a) La delegación promueve ante la Secretaría de Finanzas un ante proyecto, que es evaluado y del cual se establece un gasto mínimo (techo presupuestal), donde hay un primer recorte a los proyectos solicitados y que se regresa a la delegación para su modificación b) Se reenvía el proyecto del presupuesto que es revisado, pero sin poder ser modificado por la Secretaría de Finanzas c) Finalmente, el proyecto modificado es enviado a la Asamblea Legislativa del D.F quien aprueba y puede nuevamente modificar los monto. Resultado de este proceso es que las Delegaciones reciben para sus programas un presupuesto con montos y tiempos que no coinciden con lo elaborado inicialmente. Durante el ejercicio del presupuesto se pueden hacer transferencias de recursos de un programa que tienen sobrantes a otro que se requiere fortalecer. Esto se realiza mediante una afectación al 27 una coincidencia entre el partido que detenta el gobierno de la ciudad y el que ocupa la mayoría de las Delegaciones, la relación entre ambos niveles de gobierno tiende a ser apacible. Sin embargo, en un escenario político distinto el panorama podría llegar a ser caótico37. HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACION EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES Historia del proceso de descentralización Durante los debates en la Asamblea Constituyente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en 1996, se planteó la necesidad de llevar a cabo un proceso de descentralización en la ciudad. Es por eso que se creó una Comisión de Descentralización y Participación Vecinal, la cual tenía a su cargo, entre otras cosas, la redacción de las normas constitucionales relacionadas a la descentralización. La sanción definitiva de la Constitución estableció, tal como lo hiciera el dictamen de la Comisión, las funciones que ejercería en forma exclusiva las Comunas - mantenimiento de las vías secundarias y espacios verdes, elaboración del programa de acción y anteproyecto anual así como su ejecución, iniciativa legislativa, administración del patrimonio-38. A su vez, la Constitución establece en su artículo 130 que las Comunas deberán contar con un órgano de gobierno colegiado compuesto por 7 miembros, elegidos en forma directa utilizando el régimen de representación proporcional. Y en su artículo 131 determina la creación de un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión, que estaría integrado por representantes de organizaciones no gubernamentales de origen vecinal39. Por último, la Constitución dispuso a través de la cláusula transitoria decimoséptima que la primera elección de los miembros de la Junta presupuesto previa justificación. Sin embargo, este procedimiento resulta ser complicado, lleno de requisitos y con un alto de negociación con la Secretaría de Finanzas. 37 Las Delegaciones con mayor recorte durante este año han sido dos en manos del PAN, frente a lo cual un legislador panista llegó a plantear “…la existencia de un tinte político - electoral detrás de los ajustes con el fin de que los jefes Delegacionales de ambas demarcaciones panistas no puedan hacer la obra pública prometida”, (“Disputan por recorte en DF”, Diario Reforma, 22 de febrero de 2003) 38 Pereyra, Claudia, “La descentralización de la ciudad de Barcelona y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ponencia presentada en el V Congreso Nacional de Ciencia Política, Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP), Río Cuarto, Noviembre de 2001. 39 Sin embargo resulta llamativo que una Constitución tan precisa en sus artículos, nada disponga en cuanto al número y criterio de delimitación de las Comunas, sino que deje en manos de la Legislatura la delimitación territorial, dejando en claro que ésta deberá garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos 28 Comuna tendría lugar en un plazo no menor de cuatro años ni mayor de cinco años, contando desde la sanción de la Constitución, esto es el 1° de octubre de 1996. Una vez sancionada la Constitución y elegidas las primeras autoridades de la Ciudad, comenzaron a instrumentarse una serie de medidas, a través de resoluciones del Poder Ejecutivo de la Ciudad, que llevaron a la creación de 16 Centros de Gestión y Participación (CGP)40. De acuerdo al plan de gobierno de ese entonces, el Poder Ejecutivo elaboró un proyecto de ley que elevó a la Legislatura en 1999, ya que la Constitución habilitaba a partir del año 2000 la elección de las Juntas Comunales. El proyecto recogía las experiencias adquiridas en los CGP. Se establecía la creación de 16 comunas, que eran los 16 CGP que funcionaban hasta ese momento. No se modificaban los límites entre las mismas.41 En cuanto a las atribuciones, se les mantenía las desconcentradas hasta ese momento a los CGP, más lo establecido por la Constitución y toda aquellas funciones que el Poder Ejecutivo delegara en las Comunas42. Durante el año 1999, el proceso de sanción de la ley de Comunas se vio suspendido por encontrarse el país en un período eleccionario. En mayo de 2000, resultó triunfante la fórmula de la Alianza con el frepasista Aníbal Ibarra. A partir de allí –basándose en el proyecto del Poder Ejecutivo más arriba analizado- la Alianza retoma el diálogo con las principales fuerzas políticas para lograr la sanción de la Ley de Comunas antes del 6 de agosto de ese mismo año, fecha en que tendría lugar el recambio de las autoridades no solo del Poder Ejecutivo sino también del Poder Legislativo43. Es por ello que comienzan una serie de reuniones con los partidos de Nueva Dirigencia y el Partido Justicialista. Sin embargo aparecen una serie de obstáculos. En primer lugar, el partido de Gustavo Béliz no aceptaba la aprobación de la Ley de Comunas si no se aprobaba conjuntamente la Ley Electoral, la cual debía considerar la eliminación de la “lista sábana”.44 Esta ley ya había sido un elemento de discordia entre las fuerzas políticas antes de la elección del 7 de mayo, ya que no fue posible urbanísticos, económicos, sociales y culturales. Esto hace suponer, también basándose en la historia posterior, que no fue posible en ese momento consensuar este punto entre los diferentes partidos 40 Para mayor información al respecto, ver Pereyra, Claudia, “La descentralización de la Ciudad de Barcelona y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, op cit 41 Pereyra, Claudia, “La descentralización de la Ciudad de Barcelona y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, op cit 42 Ibídem 43 El apresuramiento se debía a que con el recambio, a la Alianza le resultaría más difícil obtener los 2/3 de los votos que requería la sanción de dicha ley, ya que a partir del 6 de agosto la Legislatura pasaría a estar compuesta por 11 partidos políticos y la Alianza pasaría a tener paridad de fuerzas con el partido de Cavallo 44 Diario Clarín, 26 de mayo de 2000 29 lograr el consenso de los partidos políticos minoritarios para su aprobación45. En segundo lugar, el intento de aprobar la Ley de Comunas un mes antes del recambio de autoridades fue duramente cuestionado por las fuerzas políticas que asumirían el 6 de agosto; principalmente el partido dirigido por Domingo Cavallo y los partidos de izquierda consideraron que dicha aprobación no expresaba la voluntad del electorado y que se trataba de una maniobra antidemocrática46. Con el correr de los meses, el gobierno daba muestras claras de no tener intención de sancionar la ley de comunas para no tener que convocar para el mes de octubre a elecciones (se temía que dicha elección fuera una puesta a prueba de la gestión de Ibarra) y se pensó que lo mejor era postergar la elección comunal para el año 2003, aún contradiciendo la Constitución. Dicha percepción iba acompañada de la imposibilidad de sancionar la Ley Electoral, proceso que debía acompañar a la conformación de las Comunas. Sin embargo, para blanquear la inconstitucionalidad de dicha decisión, el gobierno de la ciudad anuncia una serie de proyectos con el objetivo de mostrar voluntad política hacia la descentralización. Sin embargo, dichos proyectos sólo cosecharon críticas. Se consideró que el anuncio se trataba de una operación de prensa, que encubría la postergación de la discusión de la ley de comunas47. Del mismo modo, otros partidos plantearon la falta de voluntad política del gobierno para culminar el proceso de descentralización. Así llegamos al mes de agosto de 2001 donde ya era clara la imposibilidad de cumplir con el plazo establecido por la Constitución. Se decidió entonces la postergación de la división de la Ciudad en Comunas hasta el 2003. Aunque la responsabilidad de dicha decisión fue atribuida a los manejos que había hecho de esta cuestión la gestión de Ibarra, todas las fuerzas políticas parecen estar implícitamente de acuerdo con esta disposición. Esto se debería a que el escenario electoral es de gran incertidumbre para todos los partidos tradicionales, debido a la crisis en que se encuentra inmersa la clase política en general. Esto nos llevaría a pensar que ninguno de los partidos políticos de mayor magnitud estaría dispuesto a correr el riesgo de perder en octubre en el ámbito comunal. Proyectos de Ley de Comunas en clave comparada La reforma constitucional de 1996 establecía que la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debía sancionar su propia ley electoral, proceso que por diversos motivos no 45 Sobre este tema ver Diario Clarín, 2 y 3 de febrero de 2000 Pereyra, Claudia, “La descentralización de la Ciudad de Barcelona y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, op cit 46 30 pudo ser completado. Así fue que las elecciones para la composición del cuerpo que se realizaron en agosto del año 2000 se hicieron en distrito único, de magnitud grande (60 escaños en disputa) y renovación total, sin umbral electoral y con una fórmula de traducción de votos en bancas de tipo D’Hont. La convergencia de todos estos elementos - tendientes a delinear un sistema electoral proporcional- generó un cuerpo conformado por un alto número de partidos que, sumado a la crisis y fragmentación del sistema partidario argentino, alcanzó a estar constituido por más de veinte bloques, sin contar ninguno con mayoría propia. A partir de semejante composición se hizo difícil poder avanzar sobre cuestiones pendientes como la sanción del mencionado régimen electoral, o de la ley de comunas. Así fue que entre el año 2001 y el 2003 se presentaron alrededor de 15 proyectos de ley de comunas, que hasta la fecha se han tratado en comisiones pero no han pasado al recinto. Un análisis de dichos proyectos muestra la cantidad de posturas divergentes respecto tanto de cuestiones centrales como secundarias. Los temas que generan más controversias en el seno de la Legislatura son: la cantidad de comunas que tendrá la ciudad, la división geográfica de cada una y el financiamiento de las mismas.48 Respecto al número de comunas, de acuerdo a lo prescrito en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, la delimitación de las unidades territoriales descentralizadas debe garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos urbanísticos, económicos, sociales y culturales. A pesar de que muchos no crean que la actual delimitación de los CGP se adecue en forma estricta a estos criterios, prefieren mantener el esquema actual para aprovechar los antecedentes del proceso descentralizador, utilizando las instalaciones existentes y la identificación de los vecinos con estas unidades administrativas. Hay otros quienes son partidarios de conformar un cuerpo intermedio49 que se ocupe de preparar una demarcación y presentársela al Jefe de Gobierno, así como aquellos que proponen un número determinado (que generalmente oscila entre 12 y 16 comunas, aunque hay quienes estipulan menos) en acuerdo a diversos motivos, como la actual división de los CGP, o “criterios demográficos, de identidad barrial, y de estructura urbana” sin más especificaciones respecto de cómo se hará operativamente la demarcación. 47 Ibidem Diario La Nación, 10 de enero de 2001. 49 La propuesta podría ser diseñada por consejos consultivos o por un grupo conformado con representantes del Poder Ejecutivo y del Legislativo local, miembros de la Defensoría del pueblo y miembros de la Universidad de Buenos Aires 48 31 Sobre el tema del presupuesto hay posiciones muy diferentes. Hay proyectos que no mencionan el tema. Hay otros que dicen únicamente que la asignación presupuestaria será una prerrogativa del Jefe de Gobierno, conforme a la ley de presupuesto. Además existen algunos que defienden la aplicación de mecanismos de presupuesto participativo: si bien es el Ejecutivo el que arma el presupuesto, hay proyectos que se pronuncian a favor de que el diseño presupuestario de haga teniendo en cuenta los resultados de la consulta en el marco del presupuesto participativo; lo cual es más acorde a la idea de descentralización, de acercar a los vecinos a las autoridades locales y que aquéllos puedan tener más participación. De todas maneras resulta evidente que no todas las fuerzas políticas estarán de acuerdo en permitir altos grados de participación ciudadana ‘sin moldear’. Hay muchos proyectos que especifican en profundidad cómo se hará la distribución presupuestaria entre las comunas, que coinciden en estipular una alícuota primaria (que será definida por el Ejecutivo, pero que no podrá ser menor a cierto porcentaje de los ingresos tributarios de la Ciudad), y luego plantean un reparto que contemple distintos porcentajes según: - la relación entre población de cada Comuna y la población total de la Ciudad. - La relación entre la población con necesidades básicas insatisfechas en cada Comuna y la población total de la Ciudad con necesidades básicas insatisfechas. - La relación entre los metros lineales de vías secundarias y la totalidad de metros lineales de vías secundarias de la Ciudad. - La relación entre la superficie de espacios verdes asignados a la Comuna respecto al total de espacios verdes de alcance comunal. - Un porcentaje menor en partes iguales Aparecen, entonces, dos cuestiones a destacar en relación con el presupuesto: una, si el mismo será estipulado únicamente por el Gobierno de la Ciudad, o si se pretenden incorporar las sugerencias ciudadanas en el marco del presupuesto participativo. La segunda es, una vez que el Ejecutivo diseñe el presupuesto que será asignado a las comunas, con qué criterios se hará el reparto de distribución entre ellas. El tema de los proyectos que apuntan a establecer porcentajes determinados (sea en función de la cantidad de población, de la cantidad de población con necesidades básicas insatisfechas, de la cantidad de vías secundarias y de espacios verdes) es que si bien contribuiría a la equidad en la administración del presupuesto, este tipo de distribuciones no contempla que puede suceder en el caso de que se susciten problemas que requieren 32 satisfacción inmediata y que no están previstos en la distribución realizada por ley. De esta forma se podrían terminar naturalizando espacios de desigualdad y acentuar las diferencias que ya existen entre diferentes zonas de la Ciudad. Según Gabriel Palumbo50, asesor del Legislador Gabriel Peduto, debería contemplarse un porcentaje fijo que se utilice para cubrir los costos operativos y otro porcentaje móvil que debería ser discutido en un órgano de coordinación intercomunal donde se juntaran los presidentes de cada comuna para discutir los requerimientos propios. Por supuesto este presupuesto estaría sujeto a aprobación del Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires. En este sentido resulta sumamente ilustrador el caso mexicano, dado que tal como se explicó anteriormente, el criterio según el que se realiza la distribución del Gobierno del DF a las Delegaciones es discrecional (porque no está previsto que porcentaje del presupuesto se les asignará, ni se toman siempre en cuenta las sugerencias de las Delegaciones51), lo que ha redundado de manera negativa en las posibilidades ejecutivas de los gobiernos descentralizados. Si bien éstos tienen, constitucionalmente, ciertas atribuciones, no pueden realizar sus funciones por limitaciones presupuestarias y/o por decisiones políticas Un punto que no es motivo de debate en la Legislatura y que sin embargo es considerado un punto nodal en los procesos de descentralización es la participación popular. El problema de los actuales CGP es que reproducen prácticas políticas antiguas provocando el cacicazgo de los controles políticos. Los delegados no estimulan la participación de los ciudadanos y mantienen redes de clientelismo político. A pesar de esto, no podemos argumentar que el problema es de los CGP como instituciones políticas en sí mismas, sino que habría que considerar el problema de la dotación de personal. El mayor inconveniente al que nos enfrentamos hoy es que los delegados de los CGP son elegidos en forma discrecional por el Poder Ejecutivo. De esta forma si bien no se genera corrupción estructural se abren espacios de corrupción relacionados con la planta administrativa.52 Conclusiones: los dos casos en perspectiva comparada Este trabajo se propuso responder el siguiente interrogante: por qué fue posible llegar más a fondo con la descentralización en México DF que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Como se desprende del análisis, la descentralización en México DF estuvo enmarcada en un proceso de reforma electoral a nivel nacional y un proceso de reforma política en México DF. 50 En una entrevista personal que fue realizada el 9 de septiembre de 2003. Ya que los anteproyectos de presupuesto que presentan los jefes comunales no tienen un carácter prioritario o vinculante en la confección del presupuesto por parte de la Secretaría de Finanzas del Gobierno. 51 33 La primera tenía como objeto modificar las reglas del juego en lo referente a la elección de los miembros del Poder Ejecutivo y Legislativo a nivel nacional como así también la conformación de órganos de control en materia electoral independientes de los partidos políticos. La segunda tenía como objeto otorgarle a la Ciudad de México, capital del país, el status de ciudad autónoma. Como se pudo ver, se trató de un proceso incompleto desde el momento en que los órganos de gobierno a nivel nacional siguen teniendo injerencia en los asuntos de la ciudad: esto es claro en cuanto a las prerrogativas del Congreso de la Unión y la consecuente limitación del poder de la Asamblea, como así también la capacidad del Presidente, en determinadas circunstancias, de participar en la selección del titular del gobierno de la ciudad. ¿Cómo se explica entonces el reconocimiento de la figura del Jefe Delegacional como representante de la voluntad popular en su demarcación territorial y con atribuciones suficientes para poder ocuparse de los asuntos de su Delegación, en el marco de una autonomización encorsetada? Sólo se explica si tenemos en cuenta que la experiencia mexicana responde a una búsqueda de democratización del poder que iba más allá de las fronteras de la ciudad de México, pues suponía la culminación de una etapa hegemónica del PRI y la instauración de un principio fundamental de toda poliarquía: elecciones libres y competitivas. En ese contexto otorgarle a los vecinos la capacidad de elegir al Jefe Delegacional, se convierte en una herramienta más de legitimación del proceso de reforma. La elección indirecta y luego directa del Jefe Delegacional era una demanda de los partidos de la oposición, pero en particular del PRD, quien tenía grandes posibilidades de resultar favorecido en la primera elección del Jefe de Gobierno. Resultaba lógico que el PRI, sabiendo que perdería uno de los bastiones fundamentales, intentara conservar algún resorte de poder, en este caso, cierta posibilidad de injerencia del Congreso de la Unión en los asuntos locales. Es por eso que la evaluación que se realiza de este proceso global de reforma es la conformación de un marco legal y administrativo sui generis, donde aparecen aspectos contradictorios, como instaurar en la ciudad de México la elección directa del Jefe de Gobierno y de los Jefes Delegacionales pero que no tengan los atributos de los gobiernos libres y soberanos de los estados. Este resultado contradictorio sólo es comprensible si se tiene en cuenta la complejidad del proceso de negociación que se abrió a partir de 1994. 52 Idem. 34 Este fue un proceso amplio en el que intervinieron diversas fuerzas políticas con intereses disímiles y hasta algunas veces opuestos. No fue un proceso gradual en el que era posible ir corrigiendo los errores sino que se trató de una brusca alteración de las reglas del juego democrático en un país sin tradición democrática. Claramente, muchos aspectos quedaron por reformarse, pero también se debe tener en cuenta la situación en la que se encontraban las fuerzas opositoras: se trataba de un régimen hegemónico, si bien en crisis, donde la oposición no contaba con mayoría en el Poder Legislativo y además no podía contar con los recursos del Estado - como sí disponía el PRI-. Muchas veces el proceso de negociación vio peligrar su suerte ante la continua retirada de las fuerzas de oposición debido a la denuncia del uso ya tradicional de maniobras fraudulentas por parte del partido oficial. Sin embargo, a pesar de todo, prevaleció en todas las fuerzas políticas (incluido el PRI) la voluntad de iniciar una transformación del sistema político mexicano. Por otra parte, los principales partidos de la oposición, el PRD y el PAN, si bien coincidían en la necesidad de apertura del régimen, tenían posturas políticas diferentes. Mientras el PRD jugaba todas sus cartas a adquirir poder en la ciudad de México para convertirla en un bastión del partido, el PAN estaba pensando en la elección nacional donde partido tenía grandes posibilidades de quedarse con la presidencia. Así, mientras el PRD defendía el derecho de soberanía de la ciudad de México, el PAN defendía el derecho al financiamiento privado, dado que se trataba de un partido que había surgido a la luz de los aportes privados y la forma de distribución del financiamiento público lo perjudicaba claramente al ser un partido “mediano”. Esto no repercutió en que el PAN y el PRD, como podría haberse esperado, negociaran en conjunto, para tener más capacidad de presión. El resultado final del proceso del DF fue, como quería el PRD, la elección directa de los Jefes Delegacionales; pero con la contrapartida de la limitación de la autonomía de la ciudad, que en definitiva terminaría obstaculizando la gestión pública de las Delegaciones (en especial, como se comentó, en materia presupuestaria). En el caso de la ciudad de Buenos Aires, el reconocimiento de su autonomía fue mucho mayor desde el momento que se le permitió redactar su propia Constitución que no contemplaba intervención del Presidente o del Congreso en cuestiones referentes a la ciudad. Como se dijo anteriormente, la descentralización fue un punto de gran importancia en la redacción de la Constitución e incluso se inició un proceso de desconcentración que supondría su posterior profundización con una efectiva descentralización. Sin embargo, el proceso quedó inconcluso. ¿Cuáles fueron las razones por las cuales, a pesar de contar la ciudad con 35 un marco normativo mucho más favorable que en México, no fue posible avanzar en el proceso de descentralización? Tal como lo sostuvimos anteriormente, las instituciones pueden ser definidas por su atributo de regularidad. Los actores conocen y actúan bajo este patrón o diseño con la perspectiva de que se mantenga en el tiempo. De allí que tiendan a la inercia, a mantenerse en el tiempo. Por otra parte vimos que mientras que en el caso mexicano las reformas se llevaron a cabo conjuntamente, en la ciudad de Buenos Aires se trato de un proceso escalonado. Podemos aventurar que, para los actores políticos de la ciudad, el costo de reformar con posterioridad el funcionamiento de los CGP y abrir el juego político resultaba muy alto por dos razones. Por un lado porque resulta cada vez más dificultoso alcanzar el consenso con una multiplicidad de fuerzas políticas con representación en la Legislatura, y por el otro, porque el cálculo acerca de los efectos de una efectiva descentralización (en términos administrativos como políticos) resulta extremadamente difícil de lograr en un contexto de gran incertidumbre política como actual. Al tener limitadas las proyecciones dado la presente reconfiguración de las relaciones de fuerza y del mismo sistema partidista, era de esperar que las fuerzas más asentadas en la ciudad no quisieran avanzar en un proceso descentralizador que podría llegar a quitarles sus bastiones. Otro punto que quizás merezca ser tenido en cuenta es que al establecer constitucionalmente el marco de la descentralización se rigidizó el proceso de negociación entre las fuerzas políticas: teniendo que tomar en cuenta todo lo sancionado en la Constitución de la ciudad, no tenían demasiado margen de negociación. Y también vale la pena mencionar que lo más recomendable resulta que la Ley de Comunas sea sancionada conjuntamente con la Ley Electoral (sobre todo porque la Justicia Electoral declaró que para la división comunal deberían respetarse las actuales circunscripciones electorales), lo cual dificulta aún más el proceso, dado que cada fuerza política pugna por una reforma electoral que lo favorezca; y la mayoría calificada que se necesita para aprobar ambos proyectos de ley queda cada vez más lejos. Al no existir como en México ningún partido en una posición de predominio para comandar el diálogo (y considerando que el Gobierno de la Ciudad, hasta hace pocos días, estaba ocupado por su posible reelección en comicios extremadamente competitivos), el proceso se encuentra abierto a la puja de los diferentes partidos sin la posibilidad de avanzar. Por último cabe insistir en la siguiente conclusión: la experiencia mexicana pareciera responder a una búsqueda de democratización del poder que iba más allá de las fronteras de la ciudad de México, pues suponía la culminación de una etapa hegemónica del PRI y la 36 instauración de un principio fundamental de toda poliarquía: elecciones libres y competitivas. Si bien la autonomía del DF quedó encorsetada, hubo voluntad política de llevar el proceso adelante, y pareciera haber repercusiones favorables, tanto de la estructura política como de la sociedad civil, en relación con el proceso y sus resultados. En cambio en la ciudad de Buenos Aires, a la hora de pensar en la real distribución de poder, el proceso de descentralización quedó frenado, por un lado por la fragmentación actual que dificulta el consenso y por el miedo a perder la influencia que ya se tiene. Pareciera que la descentralización se entendió según criterios de eficiencia, lo que dio como resultado una desconcentración de funciones. 37 BIBLIOGRAFÍA • Andrade Sánchez, Eduardo. La reforma política de 1996 en México. Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica número 25. UNAM, Corte de Constituciona- • lidad de Guatemala, México, 1997. Borja, J. “Descentralización en la transición española hacia la democracia” en Borja, J, Perdigó, J. Y Llovet, M. (comps.) Organización y descentralización municipal, Eudeba, • Bs. As. , 1987. • 131. • Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. • • Borja, J. Manual de Gestión Municipal Democrática, Madrid-Barcelona, IEAL, 1987, pág. 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