Observatorio de Política Exterior Argentina
–Análisis de Política Exterior Argentina –
Nº 13
Los Análisis de Política Exterior Argentina (APEA) representan un espacio del
Observatorio de Política Exterior Argentina iniciado en 2013. Se trata de breves informes
mensuales acerca de algún tema de la agenda de la Política Exterior Argentina, desde la
perspectiva de los miembros de nuestro equipo de trabajo. A diferencia de los informes
semanales del OPEA, cuyo objetivo es obtener noticias de los principales periódicos de
tirada masiva del país y relatar los datos alcanzados procurando no volcar ningún tipo de
valoración personal; los APEA tienen por fin realizar aproximaciones analíticas a la PEA,
en algunos casos, a través de instrumentos teóricos.
Tanto el OPEA como el APEA surgen en el marco de la Escuela de Relaciones
Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de Rosario. El OPEA, como grupo de trabajo, forma parte de una
red de observatorios de política exterior sudamericana integrada por el Grupo de Estudios
de Defensa y Seguridad Internacional (GEDES) del Centro de Estudios Latino-americanos
(CELA) de la Universidad Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP), campus
de Franca; así como por el Grupo de Estudios Comparados en Política Externa y Defesa
(COPEDE) de la Universidad Federal de Sergipe (UFS) y el Programa de Estudios
Internacionales (PEI) de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS), Universidad de la
República (UdelaR, Uruguay).
Los invitamos a leer más sobre las actividades del OPEA, así como a buscar
informes anteriores en nuestro sitio web www.opeargentina.org
Coordinadora del OPEA: Dra. María del Pilar Bueno
Editora responsable: T.P. María Julia Francés
Redactores de los informes del OPEA: Agustín Albini, Lilian Berardi, Antonela Busconi,
Jessica García, Gisel López y Priscila Pretzel.
Responsables de micros radiales del OPEA: Lic. Samanta Colman, María Florencia
Tinnirello.
Colaboradores: Agustina Balvidares, Florencia Fantin, Antonella Giordano, Gustavo
Insaurralde, Ariana Noir, Ezequiel Virgilio, Nabih Yussef y Lic. Virginia Rocchetti.
1
Observatorio de Política Exterior Argentina
Las negociaciones climáticas internacionales y la posición argentina como actor de
peso medio
Dra. María del Pilar Bueno12
Breve caracterización de la arquitectura climática internacional
El clima se diferencia de la temperatura en tanto la segunda denota fenómenos
que ocurren en la atmósfera en un determinado momento, lo cual incluye humedad,
velocidad y dirección del viento y precipitaciones, entre otros fenómenos. Con lo cual, la
temperatura o el tiempo, como comúnmente lo denominamos, muestran cambios en el
corto plazo. El clima, es el promedio de esas temperaturas o del tiempo que ocurre en
períodos más extensos. Este es el motivo por el cual se puede predecir con mayor nivel
de certeza la variabilidad del clima a treinta años vista, y con menor exactitud la
temperatura de una semana a la otra. La proyección de cambios climáticos a largo plazo
es más plausible de definir (IPCC, 2007).
El último informe del Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio
Climático (IPCC) que reúne los trabajos científicos en la materia a lo largo de períodos de
4 a 5 años, realiza algunas afirmaciones que sostienen el andamiaje de la arquitectura
climática internacional basada en la variabilidad climática y los efectos adversos de dichos
cambios. El quinto informe, AR5, afirma que “el calentamiento en el sistema climático es
inequívoco y, desde la década de 1950, muchos de los cambios observados no han
tenido precedentes en los últimos decenios a milenios. La atmósfera y el océano se han
calentado, los volúmenes de nieve y hielo han disminuido, el nivel del mar se ha elevado y
las concentraciones de gases de efecto invernadero han aumentado”. El gas de efecto
invernadero que contribuye en mayor medida en este proceso, es el dióxido de carbono,
cuya concentración en la atmósfera ha aumentado desde 1750. La acción humana ha
sido decisiva e incluso “la causa dominante” del calentamiento observado al menos en el
siglo XX (IPCC, 2013).
Ahora bien, dadas estas transformaciones, la comunidad internacional, y
especialmente científica, comenzó a pujar en las organizaciones internacionales y
organismos especializados de Naciones Unidas para hacer escuchar su voz en términos
de los posibles cambios irreversibles en el sistema climático y la necesidad de actuar
sobre las causas desde el más alto nivel político.
1
Doctora en Relaciones Internacionales. Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas de la Argentina. Docente de grado y postgrado en la Universidad Nacional de Rosario, Universidad
Nacional de La Plata y Pontificia Universidad Católica Argentina. Coordinadora de la Cátedra Latinoamericana
de Ecología para el Desarrollo (UNR), del Departamento de Medio Ambiente (IRI-UNLP) y del Observatorio de
Política Exterior Argentina (UNR). Participa de las negociaciones climáticas internacionales.
2
La opinión vertida sobre este trabajo es exclusiva responsabilidad de la autora y de ningún modo prejuzga la
posición u opinión de las instituciones en las cuales se desempeña.
2
Observatorio de Política Exterior Argentina
La arquitectura climática global está sostenida sobre una base jurídica compuesta
por documentos ampliamente conocidos e invocados como la Convención Marco de
Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCCC) y el Protocolo de Kyoto (PK).
Asimismo, este andamiaje está conformado por otros instrumentos que le han dado
sustento en forma previa y posterior a la Convención. En tal sentido, uno de los primeros
hitos a reconocer es la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima, realizada en Ginebra
en 1979 y convocada por la Organización Meteorológica Mundial (OMM). A la misma, y
durante la década del ochenta, se añaden otros eventos de similar relevancia como la
Conferencia de Villach de 1985; el Protocolo de Montreal de 1985; la Conferencia de
Toronto de 1988; la Conferencia de Ottawa de 1989; la Conferencia de Tata de 1989; la
Conferencia y consiguiente Declaración de La Haya de 1989; la Conferencia Ministerial de
Noordwijk de 1989 y el Acuerdo de El Cairo de 1989.
La década del ochenta dejó un legado marcado por ciertos aspectos que fueron
reafirmados e institucionalizados durante la década venidera, particularmente: la
responsabilidad antrópica en el cambio del clima global y el principio de responsabilidades
comunes pero diferenciadas (CBDR por su sigla en inglés), elementos centrales sobre los
que se asienta el régimen, al igual que la brecha entre países desarrollados y en vías de
desarrollo (Bueno, 2013).
A partir de 1990, y en el marco de la búsqueda de modificar y profundizar el
abordaje climático, se buscó la concreción de un acuerdo climático global desde la
Conferencia de Bergen de 1990; Segunda Conferencia Mundial del Clima de 1990,
conjuntamente con la publicación del primer informe del IPCC. A partir de dicho momento,
tanto la OMM, como el IPCC y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA) comenzaron tratativas para que se negociase un acuerdo mundial sobre clima,
firmado en la Cumbre de la Tierra o Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo en 1992, en la ciudad de Río de Janeiro. No es casual que un
instrumento de esta naturaleza integre el conjunto de acuerdos suscritos en la Cumbre de
la Tierra3, puesto que se trató un evento sin igual, antes y después de su realización
(Bueno, 2010).
La CMNUCCC entró en vigor dos años más tarde en 1994 e incorporó como
máxima autoridad a la Conferencia de las Partes o COP en la cual tienen representación
igualitaria todas las Partes de la Convención (actualmente 196). Puesto que se trata de un
documento marco que requería y aún requiere implementar sus compromisos y
disposiciones mediante otros documentos, a partir de la COP1 realizada en la ciudad de
Berlín en 1995, las Partes acordaron la negociación y la firma de un protocolo que se
negociaría en tres COP sucesivas. Para poder desarrollar dicho proceso de negociación
se instituyó el “Mandato de Berlín”. Dicho Protocolo fue alcanzado en la COP3 celebrada
3
La Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992 fue el espacio para la firma de tres
Convenciones, dos Declaraciones y una agenda, todos ellos de vital importancia y que siguen siendo, hasta
nuestros días, el principal instrumento que rige los respectivos regímenes en sus respectivas materias. Nos
referimos a: Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Convención sobre
Biodiversidad, Convención para el Combate de la Desertificación, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, Declaración de Bosques y Agenda o Programa 21.
3
Observatorio de Política Exterior Argentina
en Kyoto en 1997, aunque su tardía entrada en vigor se produjo en 2004 al ingresar el
instrumento de ratificación de Rusia.
El PK es un documento centrado mayormente en la mitigación del cambio
climático por parte de un conjunto de países del Anexo I de la CMNUCC, cuyo
compromiso es reducir, aproximadamente, un 5% de sus emisiones de ciertos gases de
efecto invernadero (GEIs) no incorporados en el Protocolo de Montreal y enlistados en el
Anexo A del mismo protocolo, a valores 1990, y por un período que se extiende de 2008 a
2012. Asimismo, el PK promovió una serie de mecanismos de mercado como instancias
de flexibilización de las Partes para el cumplimiento de sus compromisos obligatorios de
reducción: mercado de carbono, mecanismo de desarrollo limpio e implementación
conjunta.
Decir hoy que el PK fracasó es quizás un poco pesimista, aunque no se puede
dudar que el 5% de reducción de GEIs por parte de los países Anexo I comprometido era
insuficiente para cumplir con el objetivo de la CMNUCC establecido en su artículo 2.
Asimismo, es un hecho que el principal emisor global –bajo los parámetros del momentodecidió abandonar el PK; y que su tardía entrada en vigor enfrió aún más el espíritu de
compromiso de las Partes que han sostenido la arquitectura climática global desde 1990
hasta 2009, especialmente los países europeos.
La lenta agonía del PK, en contraste con la imposibilidad de alcanzar en futuras
COP un nuevo texto de acuerdo para el período posterior a 2012, desembocó en la
enmienda de Doha al protocolo que establece un segundo período de compromisos de
2012 a 2020, año en el cual debería entrar en vigor el nuevo acuerdo. Hacia marzo de
2015 solo 20 Partes han ratificado la mencionada enmienda, Canadá se ha retirado del
protocolo y otras Partes como Rusia, Australia, Nueva Zelanda y Japón no han contraído
compromisos para el segundo período. Esta es sólo una muestra de cómo las actuales
negociaciones climáticas se han concentrado en el denominado Workstream 1 (WS1),
que no es otra cosa que el futuro acuerdo climático que reemplace al PK luego de 2020.
El Workstream 2 (WS2), como se ha dado en llamar a la ambición pre-2020, sigue siendo
una deuda pendiente que aunque está presente en las decisiones tras la Conferencia de
Durban de 2011, ha sido la moneda de cambio más utilizada desde esta fecha. Incluso, la
búsqueda por parte de algunos Estados de hacer retroactivo el acuerdo podría entrar en
contradicción con el WS2.
En consecuencia, y reconociendo que la brecha entre países desarrollados y en
desarrollo se encuentra viva aunque permeada por los cambios suscitados en el Sistema
Internacional (Bueno, 2013), las negociaciones climáticas se han transformado en una
puja por el cumplimiento de los compromisos previamente acordados por parte de los
países Anexo I y II y la búsqueda de éstos de demostrar que las transformaciones
sistémicas conllevan que dichos compromisos sean variables en función de las
capacidades y a la luz de las condiciones nacionales4.
4
Esto se manifiesta en conceptos como evolving CBDR, evolving economical trends y otros de similar
naturaleza que fueron incorporados al texto de negociación del nuevo acuerdo, hoy denominado Texto de
Ginebra. Los mismos no hacen más que ratificar la posición de aquellos países desarrollados que sostienen
4
Observatorio de Política Exterior Argentina
La desazón y la falta de entusiasmo han sido el común denominador en el proceso
negociador, desde la Conferencia de Bali de 2007 en adelante. Allí se establecieron los
building blocks o pilares que rigen la estructura del texto negociador del nuevo acuerdo y
que fueron posteriormente captados en el párrafo 5 de la Decisión 1/CP.17 acuñada en
Durban. Estos son: mitigación, adaptación, financiamiento, desarrollo y transferencia
tecnológica, construcción de capacidades y transparencia de acción y de apoyo. Por otra
parte, la COP19 celebrada en Varsovia instituyó el Mecanismo de Varsovia sobre
Pérdidas y Daños, lo cual ha abierto la puerta para el debate de qué ocurrirá con este
nuevo componente. Hasta el momento, figura en el Texto de Ginebra –texto de
negociación del futuro acuerdo- asociado a la adaptación, sin embargo, los pequeños
países insulares -que han sido sus principales promotores- junto con otros grupos que
forman parte del G77 + China sostienen que debería constituir una sección diferente del
acuerdo, sin que esto signifique que adquiera status de pilar o de elemento.
Los informes del IPCC
Algunos componentes más de la arquitectura climática internacional radican en
cuestiones como el rol del IPCC, los principales actores y jugadores dentro de la
estructura climática internacional y las perspectivas del nuevo acuerdo. En cuanto al
primer aspecto, es de reconocer que la presentación de los cinco informes del IPCC, en
1990, 1995, 2001, 2007 y 2013, ha marcado el ritmo de las conversaciones y evidencias
científicas climáticas en las COP. Esto sucedió no sin resistencias y debates acerca de la
validez de los datos y procesos del Panel y su “politización”, afirmación que desestima la
vinculación entre la ciencia y la política. Confirman tal afirmación, en primer lugar, el
hecho de que el primer informe de 1990 fue el puntapié para la firma del CMNUCCC por
su preocupación hacia el cambio del clima global. Dicho documento partió de dos
premisas: que existía un efecto invernadero natural que hacía que la tierra fuera más
cálida de lo que sería en caso de que éste no existiera y que las emisiones producidas por
las actividades humanas aumentaban las concentraciones atmosféricas de los gases que
producen efecto de invernadero (IPCC, 1990 y 1992).
El segundo informe del IPCC fue la base para las negociaciones de Kyoto,
estableciendo los GEIs más contaminantes (dióxido de carbono, metano y óxido nitroso),
así como reafirmando la responsabilidad humana en el cambio del clima global desde la
época pre-industrial y debida fundamentalmente al uso de combustibles fósiles, el uso de
la tierra y la agricultura (IPCC, 2001).
El tercer informe sentó las bases para la división entre acciones de mitigación y
adaptación, así como comenzó a esbozar el futuro post-Kyoto. Asimismo, adicionó a los
tres GEIs previamente mencionados, al ozono. Afirmó además, que existían pruebas
nuevas y más convincentes de que la mayor parte del calentamiento observado durante
los 50 años previos se podía atribuir a las actividades humanas (IPCC, 2007).
que todas las Partes deben realizar esfuerzos de mitigación y no sólo aquellos que obligaba la Convención
hacia principios de la década del noventa por sus responsabilidades diferenciadas.
5
Observatorio de Política Exterior Argentina
El cuarto informe fue esencial para el establecimiento de la Hoja de Ruta de Bali
(COP13) de caras al vencimiento del primer período de compromisos del PK. El mismo
instauró que el calentamiento del clima global era inequívoco, que las emisiones humanas
de GEIs habían aumentado un 70% de 1970 a 2004, que el dióxido de carbono era el GEI
más importante; y fundamentalmente, que el límite de incremento del clima global para
cumplir con el objetivo de la CMNUCC estaba dado por 2°C. Esto fue reconocido
políticamente en la contenciosa COP15 realizada en Copenhague y finalmente adoptado
como meta global mediante una decisión en la COP16 en Cancún.
Finalmente, el quinto informe (AR5), no sólo fue el pilar para las negociaciones de
Varsovia, sino que otorgó mayor certeza respecto a posibles escenarios climáticos con y
sin compromisos mayores de reducción de GEIs (Business as usual). Algunos de los
elementos más relevantes que afirma el informe son: para finales del siglo XXI es
probable que la temperatura global en la superficie sea superior en 1,5 ºC a la del período
entre 1850 y 1900 en todos los escenarios considerados, excepto en el que comprende
los niveles más bajos de GEIs y aerosoles; y es probable que sea superior en 2ºC en los
dos escenarios que comprenden los niveles más elevados; es muy probable que las olas
de calor ocurran con mayor frecuencia y duren más; las actuales regiones húmedas
recibirán mayores precipitaciones, y las regiones secas, menos (IPCC, 2013). Las
aseveraciones del AR5 han marcado las COP19 en Varsovia, y la COP20 en Lima al
punto de encontrar varias de las afirmaciones del IPCC en el actual borrador de acuerdo,
o Texto de Ginebra, que se encuentra en proceso de negociación hasta París.
Principales jugadores y grupos de negociación
En cuanto a los principales jugadores del sistema climático global, así como en los
comienzos del régimen climático, Estados Unidos y Europa fueron sus principales
promotores; tras la defección involuntaria (Putnam, 1996) que significó el Protocolo de
Kyoto para la gestión de Bill Clinton, Estados Unidos voluntariamente renunció a su
liderazgo en esta materia –durante la administración republicana-. En consecuencia, a
partir de la finalización de la década del noventa y hasta la llegada de Barack Obama a la
Presidencia norteamericana, Europa se volvió la locomotora del régimen climático global,
con un liderazgo relativamente incuestionado. Sin embargo, este rol fue disputado en la
COP15 en Copenhague por las potencias emergentes del grupo BASIC –Brasil, India,
China y Sudáfrica- quienes junto con Estados Unidos negociaron un acuerdo final que no
tuvo unanimidad entre los Estados pero fue el de mayor consenso entre los asistentes.
Este episodio sólo puede explicarse en el marco de las transformaciones en la estructura
del Sistema internacional, que han movilizado actores previamente rezagados en el
mundo en desarrollo. El creciente liderazgo chino e indio, cada vez más estudiado como
fenómeno contemporáneo, tuvo repercusiones en el régimen climático, socavando la
continuidad de las estrategias europeas. Hasta la celebración de la COP15 en
Copenhague la construcción doméstica del liderazgo europeo, a pesar de ser compleja
por los actores intervinientes, logró por un lado disolver las diferencias al interior del
bloque y por otro, promover una política climática de liderazgo como Potencia Climática
Moral. Sin embargo, a partir de 2009 ese liderazgo se vio cuestionado como producto de
la interacción de los disensos domésticos más visibles por la crisis en la eurozona; así
6
Observatorio de Política Exterior Argentina
como por los cambios en el Sistema Internacional. Europa no se adaptó rápidamente a
ninguno de ellos (Bueno, 2014).
En consecuencia, las transformaciones relevadas incluyen la participación del
BASIC como grupo de poder conformado por China, India, Brasil y Sudáfrica poco antes
de la Conferencia de Copenhague y que si bien opera al interior del G77 más China,
reúne a algunos de los Estados en desarrollo con mayor pujanza política y económica
global, así como congrega a algunos de los principales emisores de GEIs a valores
actuales. Esto colisiona con su defensa del principio de responsabilidades históricas que
los lleva a afirmar que la crisis climática actual tiene como principales responsables a los
países desarrollados quienes han emitido desde la Revolución Industrial, siendo que
éstos Estados –BASIC- lo han hecho en mayor medida en las últimas tres a cinco
décadas.
Ahora bien, a pesar de que los cuatro países del BASIC tienen importantes puntos
en común, es posible trazar una línea imaginaria que agrupa a dos países con lógicas
más conservadoras de los dos más reformadores. Nos referimos a China e India por un
lado, y a Brasil y Sudáfrica, por otro. Es por eso que China e India lideran otro grupo de
negociaciones informales, el Like Minded Developing Countries (LMDC). Se trata de un
grupo con antecedentes en las negociaciones de la OMC desde 2005 con liderazgo chino,
aunque el LMDC climático tiene algunas diferencias en los países que lo componen,
comenzando por Argentina que sólo lo integra en el caso climático. Se trata del grupo más
conservador en sus posiciones climáticas, en el sentido de que no consienten que los
países en desarrollo y especialmente quienes lo componen, asuman compromisos
obligatorios de reducción de emisiones en el marco de la CMNUCC sin que los países
desarrollados hayan cumplimentado los propios. Esto no significa que Brasil o Sudáfrica
no sostengan los principios de CBDR y las responsabilidades históricas, sino que están
dispuestos a considerar una transición con compromisos obligatorios para todas las
Partes, asignándole a la ambición pre-2020 un rol significativo. Ni China ni India están
dispuestas a asumir las cargas de un nuevo acuerdo global bajo estas condiciones. Los
ejemplos son sobrados, en particular, el repudio a la posibilidad de un proceso ex ante de
las contribuciones nacionalmente determinadas y la reticencia a cualquier propuesta que
implique mitigación obligatoria –incluso la proposición de Brasil de los círculos
concéntricos-.
Además de estos actores, operan en las negociaciones climáticas otros grupos
como la Asociación de Estados Independientes de América Latina y el Caribe (AILAC)
conformada por Colombia, Chile, Panamá, Costa Rica y Guatemala. Se trata de un grupo
que a pesar de promover su independencia y la búsqueda de terceras vías climáticas, en
algunos casos, sostienen posturas que poco se distancian de otros grupos como la Unión
Europea o del Umbrella Group. A diferencia de estos, asignan una mayor importancia al
cumplimiento de ciertos compromisos pre-2020 en términos de financiamiento,
especialmente, por parte de los países desarrollados. Sin embargo, sus intereses parecen
más lejanos del LMDC que del Umbrella Group, si pudiéramos colocarlos en dos
extremos de una misma línea. Algunos ejemplos son su adscripción a conceptos como
“Parties in the position to do so” y “evolving CBDR”, propuestos por los países
desarrollados que intentan plasmar los cambios en el Sistema Internacional y la
7
Observatorio de Política Exterior Argentina
necesidad de que todas las Partes asuman compromisos obligatorios de reducción de
emisiones.
El Umbrella Group está conformado por Estados Unidos, Rusia, Canadá, Nueva
Zelanda, Australia, Japón, Kazajstán, Noruega y Ucrania. Este grupo está nutrido por
algunas de las Partes que han rehusado sus compromisos bajo el PK y por ende, sus
posturas se enmarcan en la necesidad de que todas las Partes asuman compromisos
plausibles. Para que esto sea posible, cada Estado debe plantear sus propias
posibilidades. Esta lógica ha sido determinante en la construcción del concepto de
contribución nacional y la perspectiva bottom-up del nuevo acuerdo, en contraposición a
la supuesta mirada top-down que predominó en Kyoto5.
Completando el esquema latinoamericano, se encuentra el caso mexicano que
integra el Grupo de Integridad Ambiental, conformado además por Suiza, Liechtenstein,
República de Corea y Mónaco. La participación de México se produce puntualmente tras
su salida del G77 y su asociación a la OCDE. Sus posiciones también se distancian en
mayor medida de las sostenidas por LMDC en el sentido de plantear que todas las Partes
deben asumir compromisos y para ello avalan el concepto de contribuciones instaurado
desde Varsovia. Prueba de su apoyo constituye el hecho de que México ha sido la tercera
Parte de la CMNUCC y el primer país en desarrollo en entregar sus contribuciones
nacionalmente determinadas previstas (INDCs)6.
Además de los grupos explicitados, se encuentran los Países Menos Adelantados
que negocian en gran medida con los pequeños países insulares representados en
AOSIS, el Grupo Africano, la OPEP, el ALBA y otros grupos como el Grulac y Caricom
con menor presencia per se en el proceso. La lógica de grupos regionales, tradicional en
la labor de Naciones Unidas, sigue persistiendo en actos relevantes como la elección de
candidaturas a órganos, foros, comités y juntas, puesto que se constituyen en
“constituencies”.
Algunos indicadores básicos para el análisis
Ahora bien, esta breve caracterización de la arquitectura climática internacional no
carece de inconsistencias en la medida que desconozcamos algunos valores que
condicionan las negociaciones y explican el juego de fuerzas entre las Partes. La
siguiente tabla proporciona un conjunto de datos que permiten hacer breves menciones
fundadas en la comparación entre las Partes.
5
Los países que constituyen el Umbrella, y especialmente Estados Unidos, sostienen que el PK fue
infructuoso porque supuestamente se basó en una meta impuesta desde el régimen sin constatar si las Partes
podían alcanzar dichos objetivos. Esto ha sido ampliamente debatido, puesto que algunos de los principales
negociadores y artífices de Kyoto mantienen que el porcentaje convenido fue producto de diversos procesos
de consultas entre las Partes y de las Partes con sus estructuras burocráticas y capitales. Más allá del debate,
el argumento previamente esbozado los ha llevado a plantear el concepto de contribución nacional, como la
forma en la que las Partes asumen el compromiso que considera viable, alcanzando un proceso de abajo
hacia arriba o bottom-up.
6
El
portal
de
INDCs
de
la
Secretaría
de
la
CMNUCC
se
encuentra
en
http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx
8
Observatorio de Política Exterior Argentina
Tabla 1: Principales emisores de GEIs en emisiones totales 2011, per cápita 2011 y acumuladas 1990-2011
País
Emisiones
totales de
GEIs sin
LULUCF
2011
Emisiones
totales de
GEIs con
LULUCF
2011
MtCO₂e
MtCO₂e
GDP-PPP 2011
Emisiones
totales sin
LULUCF
per cápita
2011
Emisiones
Emisiones
Emisiones
totales de
totales de
totales de
GEIs con
GEIs
GEIs
LULUCF acumuladas acumuladas
per cápita
1990-2011
1990-2011
2011 sin LULUCF con LULUCF
Mundo
43,816.73
45,913.50
Million tCO₂e Per tCO₂e Per
MtCO₂e
MtCO₂e
Intl$
Capita
Capita
(2011)
90,225,390 6.29
6.59
782302.68
840511.43
China
10,552.61
10,260.32
13,495,910 7.85
7.63
130059.81
122928.68
Estados
Unidos
Unión
Europea
(28)
India
6,550.10
6,135.03
15,533,800 21.02
19.69
144397.14
136751.47
4,540.94
4,263.15
16,811,791 9.03
8.47
110075.78
103969.32
2,486.17
2,358.04
5,962,978
2.04
1.93
36216.73
34096.03
Rusia
2,374.31
2,216.59
3,216,935
16.61
15.50
51371.02
52352.67
Japón
1,307.41
1,170.28
4,379,753
10.23
9.16
28296.85
26160.91
Brasil
1,131.10
1,419.10
2,816,318
5.74
7.21
19915.67
40489.09
Alemania
882.93
805.97
3,352,099
10.79
9.85
22261.41
20816.67
Indonesia
834.58
2,052.91
2,058,130
3.42
8.42
13952.45
34235.71
Canadá
716.21
847.08
1,386,907
20.85
24.67
14950.63
17208.30
Fuente: Elaboración propia con datos CAIT, WRI.
Los datos provistos por el World Resources Institute7, a valores 2011, establecen
que China es el mayor emisor global de GEIs con un valor del 24/22.35% de las
emisiones de GEIs (sin o con inclusión del sector de uso de la tierra, LULUCF por su sigla
en inglés), seguida por Estados Unidos 15/13.4%, la Unión Europea 10.36/9.3%, India
5.7/5.15%, Rusia 5.4/4.8%, Japón 3/2.5%, Brasil 2.6/3.1%, Alemania 2/1.76%, Indonesia
1.9/4.47% y Canadá 1.63/1.85%. Estos países constituyen una especie de directorio de
los 10 países más emisores, a valores totales.
Sin embargo, estos valores no son del todo asertivos sin incluir, al menos dos
indicadores adicionales, emisiones per cápita y emisiones históricas. El primero de estos
indicadores se encuentra incluido en la tabla. Las emisiones totales per cápita de todas
7
La metodología del WRI está volcada en la base CAIT que consta en http://cait2.wri.org/
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las Partes de la CMNUCC muestran un mapa completamente diferente encabezado por
cuatro países de la región de Medio Oriente, dos de ellos miembros de OPEP: Kuwait,
Brunei, Qatar y Omán, seguidos por dos pequeños Estados insulares miembros de
AOSIS: Trinidad y Tobago y Belice, y luego un conjunto de países con condiciones socioeconómicas y políticas muy variadas: Guinea Ecuatorial, Australia, Emiratos Árabes y
Luxemburgo. Estos Estados presentan emisiones per cápita que van desde 62 a 22
tCO2e, siendo que los 10 países con mayores emisiones totales representados en la tabla
que antecede se ordenarían: Canadá, Estados Unidos, Rusia, Alemania, Japón, UE,
China, Brasil, Indonesia e India. Los últimos tres casos presentan, a su vez, una diferencia
vital en los valores que excluyen o incluyen LULUCF en términos de la media global,
como producto de la importancia de este sector en sus respectivas matrices productivas.
En lo relativo a las emisiones históricas, mucho se ha debatido respecto a este
concepto como lectura del principio de CBDR pero han sido no tan cuantiosas las
metodologías para su cálculo. En la misma metodología del WRI se incluyen las
emisiones acumulativas desde 1990, que no equivale a las emisiones históricas puesto
que las últimas se analizan desde la Revolución Industrial demostrando la mayor
responsabilidad de los países desarrollados por el cambio climático global –tesis Brasil del
Protocolo de Kyoto-.
Analizando el efecto acumulativo del período 1990-2011, Estados Unidos, China,
la Unión Europea y Rusia han sido responsables por la mitad de las emisiones globales.
Existen otras metodologías que permiten, mediante indicadores diversos, analizar
las emisiones históricas acumuladas desde la Revolución Industrial. El proyecto “Climate
fairshares” propone una metodología que incluye CBDR y las respectivas capacidades a
través de lo que comprenden como un cálculo de la equidad de los esfuerzos y una nueva
forma de dividir el “presupuesto climático”. Para ello proponen una mitigación global
sumamente ambiciosa y top-down representada por un pico inmediato en las emisiones
con picos anuales del 6.1% basado en tres indicadores: responsabilidad, capacidad y
desarrollo sustentable. Es de destacar que esta metodología involucra también una
calculadora de medios de implementación8. No se trata de un estudio desvinculado de la
realidad si se tiene en cuenta que la reciente presentación de la INDC de Suiza se funda
en estos indicadores.
Asimismo, un estudio presentado por el “Global Carbon Project”9 y publicado en
“Nature Climate Change” en vísperas a la celebración de la Cumbre de Cambio Climático
organizada por el Secretario General de Naciones Unidas en septiembre de 2014, utiliza
distintas metodologías para dividir el presupuesto carbónico restante. Entre ellas, el
argumento de la responsabilidad histórica de los países desarrollados. El gráfico 1 denota
tal perspectiva:
Gráfico 1: Emisiones históricas acumuladas 1750, 1972, 2013
8
9
Disponible en http://www.climatefairshares.org/
Disponible en http://www.globalcarbonproject.org/carbonbudget/
10
Observatorio de Política Exterior Argentina
Fuente: Global Carbon Project
Los autores consideran incorporar una mirada de la mitigación en función de las
emisiones realizadas desde 2013 (barras azules), 1972 (barras verdes) y 1750 (barras
rojas). Este cálculo volvería el esfuerzo de los países desarrollados mucho más complejo
puesto que requeriría reducciones del 9% para Europa y del 14% para Estados Unidos,
siendo que otras metodologías de estudios anteriores suponen reducciones medias del 3
al 6% anual –consideradas ambiciosas-. En este caso, el esfuerzo chino se vería reducido
al 7% en términos de mitigación del cambio climático.
Por otra parte, el análisis de Hohne et. al (2010) recopila los avances realizados
por otros estudios como UKMO, IAE, Ecofys, BCC-SCM y Cumulative Emissions, entre
otros. Para ello, parten del concepto de contribución al incremento de la temperatura
global, en el sentido de las relaciones de causa-efecto entre las emisiones de los países o
sectores y el cambio climático, lo cual no conlleva la idea de responsabilidades históricas
como “juicios morales” sobre dichos efectos.
La mayoría de estos estudios demuestran que medir las emisiones del pasado es
muy incierto, incluso algunos afirman que la intensidad de las emisiones recientes es tan
alta comparativamente que no tendría relación con la intensidad de las emisiones
pasadas. En todo caso, se trata de modelos que efectivamente luchan con la incerteza y
lo que resulta más interesante, desde nuestra perspectiva, es el intento por parte de
ciertas modelizaciones recientes de incorporar otros indicadores en debate que exceden
la cuantificación de emisiones a secas. Por ejemplo, si bien el andamiaje de los
regímenes ambientales internacionales se conformó a partir de la idea de derecho al
desarrollo y al concepto de sustentabilidad, ha sido más política que científicamente
impracticable llevar esto a números concretos e indicadores que permitan identificar qué
11
Observatorio de Política Exterior Argentina
podría significar alcanzar el objetivo de la CMNUCC. El artículo 2 de la Convención
plantea que alcanzar la estabilización de las concentraciones de gases de efecto
invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas
en el sistema climático debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los
ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de
alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de
manera sostenible. En consecuencia, no debemos perder de vista que la acción climática
está sujeta y condicionada por el desarrollo, aunque en este caso se haya hecho hincapié
en una de las tres dimensiones de la sustentabilidad.
Ahora bien, las perspectivas acerca de la distribución de un posible presupuesto
de emisiones, así como el peso de los indicadores representan elementos significativos
en el marco de la negociación del nuevo acuerdo climático en la CMNUCC. Analizamos
en consecuencia, el perfil emisor y posiciones de un país de ingresos medios como es la
Argentina, con un peso variable en el tiempo y relativo en las negociaciones en función de
un conjunto de elementos entre los que se encuentran su propia asignación de relevancia
al proceso, los negociadores involucrados, el contexto nacional e internacional, entre
otros.
La Argentina, sus números y posiciones
La República Argentina ratificó la CMNUCC el día 11 de marzo de 1994, a través
de la ley 24.295, así como firmó y ratificó el PK, a través de la ley 25.438 del 20 de junio
de 2001. Como resultado de los compromisos asumidos en la CMNUCC, el país debe
presentar comunicaciones nacionales que involucran inventarios de emisiones, acciones o
medidas adoptadas para implementar la CMNUCC y cualquier otra información que
considere relevante para alcanzar el objetivo de la Convención. En consecuencia, la
Argentina ha presentado dos comunicaciones nacionales, en 1997 –revisada en 1999- y
en 2007.
En el año 2010, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
comenzó el proceso de realización de la Tercera Comunicación, cuyos resultados se
espera sean presentados a mediados de 2015. Del mismo modo, la Argentina ha
elaborado inventarios de emisiones GEIs en los años 1990, 1994, 1997 y 2000. La
Tercera Comunicación otorgará la información correspondiente al Inventario 2012.
La Argentina se ubica en el tercer lugar como emisora de América Latina, en
términos de emisiones totales de GEIs, antecedida por Brasil y México. No obstante, al
hacer referencia a las emisiones per cápita, dicha posición se ve fuertemente modificada
en el escenario regional, donde algunos de los pequeños Estados insulares ocupan las
primeras posiciones.
En el plano global, la participación de la Argentina en las emisiones globales es
comparativamente baja, aunque no podemos obviar los marcos de políticas que tienden a
reforzar las condiciones pre-existentes de la matriz energética basada en combustibles
fósiles, en el marco global de la búsqueda de reducir la incidencia de éstos y
reemplazarlos por energías provenientes de fuentes renovables. Para esto es esencial
12
Observatorio de Política Exterior Argentina
poder contar con los datos para el análisis de la composición de la matriz energética
nacional y el inventario nacional de emisiones. Este es uno de los diversos motivos por los
cuales la Tercera Comunicación es tan relevante. Las idas y vueltas en el proceso de
alcanzar dicho documento, a lo largo de los últimos años, han desembocado en que aún
se disponga de información parcial.
Los datos proporcionados por la Segunda Comunicación, específicamente del
inventario nacional de emisiones de 2000, establecen que la distribución por sectores se
desarrollaba de la siguiente manera: energía 46.8%, agricultura y ganadería 44.3%,
residuos 5% y procesos industriales 3.9%. Tomando los dos valores de mayor
significación relativa, es decir energía, agricultura y ganadería, es posible afirmar que en
el primer caso, su distribución se atribuye: 30% a transporte, 27% a generación de
electricidad, 13% a uso residencial y 12% al sector de manufacturas. En cuanto a la
agricultura y ganadería, se divide: 69% emisiones ganaderas y 31% agrícolas,
principiando las subcategorías de fermentación entérica en 46% y uso de suelos agrícolas
en 52%.
El Inventario Nacional de la Tercera Comunicación incluye los mismos sectores.
Los datos más consolidados, hasta el momento, se localizan en los últimos tres sectores y
se analizan para el período 1990 a 2012 con proyecciones para 2013 a 2030, donde la
metodología es la sugerida por el IPCC en sus versiones 1996 y 2006. Los datos todavía
no están listos pero se piensa que tienden a reforzar los números de la Segunda
Comunicación con un leve incremento en torno a la profundización de la carbonización de
la matriz energética.
El WRI provee sus propios datos al año 2011 que quizás otorguen algunas
herramientas más para pensar el rol de la Argentina en este proceso.
Tabla 2: La Argentina y sus emisiones totales, sectoriales y acumuladas en comparación con los valores
globales
País
Argentina
Mundo
Argentina
Emisiones
totales de
GEIs sin
LULUCF
2011
Emisiones
totales de
GEIs con
LULUCF
2011
Energía
- 2011
Procesos
Industrial
es- 2011
Agricultura
- 2011
Uso de la
Tierra y
Silvicultu
ra - 2011
Residuos
- 2011
Emisiones
totales de
GEIs
acumuladas
sin
LULUCF
1990-2011
Emisiones
totales de
GEIs
acumuladas
con
LULUCF
1990-2011
MtCO₂e
MtCO₂e
MtCO₂e
MtCO₂e
MtCO₂e
MtCO₂
MtCO₂e
MtCO₂e
MtCO₂e
372.46
434.69
200.56
9.44
146.79
62.23
15.67
6719.28
8185.29
43,816.73
45,913.50
33,536.41
2,743.72
6,053.29
2,096.77
1,483.33
782302.68
840511.4
tCO₂e Per
Capita
tCO₂e Per
Capita
tCO₂e Per
Capita
tCO₂e Per
Capita
tCO₂e Per
Capita
tCO₂ Per
Capita
tCO₂e Per
Capita
9.14
10.67
4.92
0.23
3.60
1.53
0.38
13
Observatorio de Política Exterior Argentina
Mundo
6.29
6.59
4.81
0.39
0.87
0.30
0.21
Fuente: Elaboración propia con datos CAIT, WRI.
Esta tabla propone una mirada de la Argentina y del mundo limitada a emisiones
totales de GEIs, emisiones per cápita y por sector. En tal caso, asume que el país es
responsable por el 0.85/0.95% de las emisiones totales de GEIs (sin/con LULUCF), así
como que sus emisiones per cápita se encuentran fuertemente por encima de la media
global para el año 2011. En cuanto al aporte relativo por sector, encabeza el uso de la
tierra con una participación de casi el 3%, seguido por la agricultura con 2.42%, residuos
1.06%, energía 0.6% y procesos industriales 0.34%.
Dados estos valores, y que la Argentina no ha sido uno de los principales emisores
de GEIs desde que se conformó el régimen climático, su autopercepción e interpretación
de su rol en las negociaciones climáticas internacionales ha estado fuertemente
permeado por las lógicas de la política nacional y exterior desde una óptica más general.
Se desprende de la tabla 2 que la participación argentina en las emisiones acumuladas
1990-2011 reproduce los valores de su participación de 2011 que se encuentran por
debajo del 1%.
En cuanto a los valores per cápita por sector, la Argentina se encuentra por
encima de la media mundial en todos los casos, exceptuando el sector de procesos
industriales. No obstante, los sectores en los que el valor argentino es comparativamente
más significativo que la media son el uso de la tierra y la agricultura.
Teniendo en cuenta estos números, existen distintas miradas acerca de la
diplomacia climática argentina durante la vigencia del régimen climático internacional. Por
un lado, aquellos como la Plataforma Climática Latinoamericana (2009), así como Barros
y Conte Grand (2002) que consideran ha habido dos etapas en la posición climática
argentina, una que califican como más activa y vigente de 1992 a 1999, y otra desde el
año 2000 hasta la actualidad. La mayor actividad de la primera en relación a la segunda,
plantean estos autores, se relaciona con el compromiso voluntario de reducción de
emisiones de GEIs asumido por la Argentina durante el gobierno de Carlos Ménem y
ligado al PBI.
Es importante tener en cuenta que esta propuesta de la Argentina rompió con un
consenso relativo de los países en desarrollo nucleados en el Grupo de los 77+China
respecto a la necesidad de que los países desarrollados cumplieran con los compromisos
asumidos en el artículo 4 de la CMNUCC, así como con el liderazgo climático que le
encomia el artículo 3.1 del mismo documento. De igual modo, es necesario reconocer que
el G77+China es un espacio fuertemente heterogéneo que no funciona como una entidad
monolítica, exceptuando ciertos momentos y temáticas muy específicas (Paterson, 1996).
14
Observatorio de Política Exterior Argentina
La propuesta hecha manifiesta por María Julia Alsogaray10 en la inauguración de la
COP4 celebrada en Buenos Aires y ratificada en sesiones posteriores, tuvo múltiples
reveses y fue duramente rechazada desde la conferencia inaugural por delegaciones
como China, quienes a su vez, acusaron a Alsogaray de poner en peligro la imparcialidad
que debe caracterizar a una Presidencia de COP (La Nación, 3/11/1998)11.
Un aspecto relevante señalado por Franchini (2011:150) relativo a la proposición
argentina es que la decisión fue tomada en las más altas esferas políticas federales sin
considerar las posiciones y visiones de otros actores políticos y sociales. Con lo cual, las
críticas y reticencias internacionales se vieron apuntaladas por una escasa legitimidad
doméstica.
Asimismo, debería contemplarse el marco en el cual se desarrolló el compromiso
voluntario, esto es la construcción de políticas de corte neoliberal consistentes con un
modelo hemisférico trazado por las recetas del denominado Consenso de Washington. La
política exterior argentina (PEA) estuvo fuertemente influenciada por dichos patrones y la
búsqueda de alineamiento con los Estados Unidos (Bueno, 2010). Del mismo modo, cabe
resaltar que la propuesta tenía eventuales beneficios económicos para la Argentina como
resultado del usufructo de los mecanismos de mercado del PK (Barros, Conte Grand,
1999; Bouille, Girardin, 2002; Franchini, 2011).
Ahora bien, la caracterización de la PEA desarrollada a lo largo de la década del
noventa en términos de su ideología neoliberal y de alineamiento con el principal
hegemón no descalifica la labor de la diplomacia climática, ni desconoce que existieron
pujas interburocráticas entre sus decisores más relevantes que muchas veces afectaron
el juego de fuerzas. De hecho, ya desde la Cumbre de la Tierra celebrada en 1992, se
percibieron fuertes roces entre Alsogaray y funcionarios de la Cancillería Argentina,
específicamente con el embajador Raúl Estrada Oyuela (Bueno, 2010). Estas diferencias
se consolidan en el PK puesto que si bien la Argentina propuso que los países en
desarrollo asumieran compromisos voluntarios de reducción, por otro lado, fue un actor
prioritario para garantizar la diferenciación entre los países desarrollados y en desarrollo
que se manifiesta en forma patente en dicho Protocolo.
La propuesta voluntaria nos remite a un segundo enfoque o recorrido que
podríamos llamar institucional. Si desde la primera perspectiva los cambios y ajustes en la
política climática se centraron especialmente en la figura de Estrada Oyuela, la segunda
propone analizar las implicancias de un conjunto de otros actores en la conformación de
la diplomacia climática argentina. En este último caso, el diplomático constituye una pieza
más en un engranaje más amplio con especial énfasis en las condiciones estructurales
domésticas e internacionales y su interrelación (Manning, 1977, Rosenau, 1997).
10
María Julia Alsogaray se desempeñó como Secretaría de Recursos Naturales y, como tal, presidió la COP4
de la CMNUCC realizada en Buenos Aires.
11
En la COP5 realizada en Bonn, Argentina formalizó su compromiso de reducir entre el 2 y el 10% de sus
emisiones de GEIs durante el primer período de compromisos, es decir, de 2008-2012 (Clarín, 4/11/1999).
15
Observatorio de Política Exterior Argentina
El primer eje, entonces, se centraría en la denominada “diplomacia del embajador”
(Bueno, 2012:133-155), su participación y protagonismo en las negociaciones climáticas
internacionales desde la conformación del régimen hasta el año 2007. Dicho año coincide
con la fecha en la cual el diplomático fue desplazado de su rol como representante
especial de las negociaciones ambientales internacionales como producto de sus roces
con el entonces Canciller, Rafael Bielsa, y otros funcionarios del gobierno de Néstor
Kirchner. Los altercados estuvieron directamente vinculados con el conflicto con Uruguay
por las fábricas pasteras a instalarse en el Río homónimo. Como resultado, a partir del
año 2007 y aproximadamente hasta 2012, la Secretaría de Ambiente se volvió el punto
focal más activo de las negociaciones climáticas, desplazando a la Cancillería, y
específicamente a la Dirección General de Asuntos Ambientales, que recién comenzaría a
recuperar su rol luego de la Conferencia de Doha (COP18 de 2012).
Desde la segunda mirada, cabe destacar la constante búsqueda de prestigio de la
cual fue objeto la política exterior argentina durante las administraciones menemistas,
donde el cambio climático como temática relevante en las agendas europea y
norteamericana, era pasible de constituirse en una herramienta útil hacia tal fin. Esto
contrastaba con la baja relevancia de la agenda ambiental –en general- y climática –en
particular- a nivel doméstico. Con lo cual, la decisión de sostener institucionalmente el
protagonismo de Estrada Oyuela, incluso con la presencia de fuertes disensos entre
funcionarios, respondió a esa perspectiva más general acerca de los beneficios que
podría otorgar el liderazgo argentino y la predominancia de las variables internacionales
sobre las domésticas. Esto es, el fuerte condicionamiento/determinación foráneo de la
agenda política nacional.
Esta postura de liderazgo relativo que sostuvo la Argentina en los foros climáticos
globales de la mano del embajador Estrada Oyuela, comenzó a ceder a partir del cambio
de gobierno que se produjo hacia fines del siglo XX con la consiguiente administración de
la Alianza de la UCR y el Frepaso encabezada por Fernando de la Rúa. A partir de allí, la
posición argentina comenzó a difumarse entre los países en desarrollo, dejando de
distinguirse por un rol de liderazgo y por ende, perdiendo protagonismo. Asumimos con
Franchini (2011), que la distancia entre la política externa y doméstica climática se abrevió
en el nuevo siglo puesto que el perfil en los foros multilaterales fue más modesto en
términos comparativos con los noventa (Bueno, 2012:144).
La crisis multifacética que azotó a la Argentina a partir del año 2001, profundizó la
irrelevancia del cambio climático en la agenda nacional. Si el tema había tenido cierto rol
en los noventa como producto de la predominancia de las variables internacionales sobre
las nacionales, la decisión de Néstor Kirchner de invertir completamente dicha lógica,
resultó en el abordaje de la temática reducido al cumplimiento de los compromisos
internacionales relativamente ineludibles. En consecuencia, a pesar de la persistencia de
Estrada Oyuela en las negociaciones climáticas, el acompañamiento institucional se
redujo paulatinamente hasta su partida en 2007.
El cambio de eje de la Cancillería a la Secretaría de Ambiente tuvo algunas
consecuencias importantes en lo relativo a las posturas argentinas en subtemas de la
agenda climática. Algunos de los aspectos en los cuales se pueden ver transformaciones
16
Observatorio de Política Exterior Argentina
en la posición argentina sostenida aproximadamente hasta 2007 son los mecanismos de
flexibilización de Kyoto, específicamente el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y los
Mercado de Carbono (Franchini, 2011:156; Bueno, 2012:145). En tal sentido, se percibe
una mayor crítica a los mecanismos, tanto en términos de aplicación como de su relativo
aporte a la reducción de emisiones y, por ende, su efectividad para limitar los efectos de
la crisis climática global. Esta posición ha coincidido con la mirada crítica de los gobiernos
kirchneristas hacia las soluciones de mercado y la mayor búsqueda de recuperar el rol del
Estado como actor privilegiado y generador de política pública.
Además de la crítica hacia los mecanismos de flexibilización del PK, existen otros
elementos que han sido condicionantes en la construcción de la posición negociadora
argentina de caras al nuevo acuerdo climático que espera suscribirse en París, en el mes
de diciembre de 2015. En tal sentido, la participación en el grupo de negociación Like
Minded Developing Countries (LMDC) desde el año 2013 ha significado una
profundización de algunas de las líneas de la posición argentina desde Bali.
Desde la Conferencia de Bali (COP13, 2007), la Argentina ha basado su posición
en reforzar el régimen multilateral de cambio climático, la importancia y vigencia del
principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR) y la diferenciación
entre las Partes desarrolladas y en desarrollo de la CMNUCC, ha pujado por mayores
compromisos de reducción por parte de los países desarrollados y ha sostenido que las
posibles acciones climáticas de los países en desarrollo estarían sujetos a los medios de
implementación provistos por las Partes desarrolladas, ha favorecido el avance del
programa REDD (reducción de emisiones por deforestación), ha buscado la
operacionalización y movilización de fondos de adaptación, y el incremento de la
cooperación multilateral en materia de emisiones agrícolas, entre otras (Franchini, 2011,
Bueno, 2012).
Si bien la Argentina ha defendido de continuo la vigencia de la CMNUCC y sus
principios desde la conformación del régimen, a partir de 2007 y acorde con una mirada
de la PEA más crítica hacia los países desarrollados y su aporte/no aporte a la solución
del dilema climático, ha profundizado esta mirada apuntalada por su participación en
LMDC. Si bien la Argentina ha jugado un rol de moderador en el grupo, tal como la propia
diplomacia lo califica, el grupo constituye el enfoque más conservador del régimen y del
nuevo acuerdo. Esto significa que los países del LMDC no están dispuestos a avanzar en
acciones climáticas obligatorias o incorporadas al régimen internacional, sin que las
Partes desarrolladas cumplan con lo acordado en la CMNUCC, en el PK en sus dos
períodos de compromisos y en las decisiones COP correspondientes. Al menos en este
momento de la negociación, la flexibilización de tal postura no tiene lugar. Esta lógica se
encuentra liderada por China e India que son, sin duda, los países que más tienen para
perder en caso de un acuerdo “caro” a sus intereses. De allí que las posturas de Estados
Unidos y de China, antagonistas históricos en términos climáticos, se hayan acercado
hacia un acuerdo de baja ambición y corta duración basado en las contribuciones que las
Partes puedan y quieran realizar de acuerdo a sus prioridades y políticas nacionales.
Ahora bien, ¿en qué se diferencian los compromisos voluntarios asumidos por los
países del BASIC en Copenhague de aquel propuesto por la Argentina en 1998? Quizás
17
Observatorio de Política Exterior Argentina
no en mucho, en términos materiales, pero son significativamente distintos en términos
del momento político en el cual fueron presentados. En 2009, momento en el que se
desarrolló la COP15 en Copenhague, el BASIC llegó a la conclusión de que aliarse con la
administración Obama para limitar la ambición climática europea que sería costosa a sus
intereses, era cualitativamente más conveniente. Para ello, asumir compromisos
voluntarios era el mal menor, en comparación con llegar a un acuerdo climático con
compromisos obligatorios para los principales emisores.
Para poder avanzar en la comparación entre esta decisión y la argentina una
década más atrás en el tiempo, no debe perderse de vista los siguientes aspectos: los
actores a los que se hace referencia en términos de peso político, económico y en
emisiones de GEIs, el contexto internacional de la decisión, la cooperación entre ellos –es
decir, que no fue una decisión en solitario-, y el avance y dinámica del proceso negociador
climático. Estos elementos, entre otros, condicionan que una propuesta similar tenga una
acogida muy diferente.
Conclusiones
Hemos abordado aquí, un tema que no sólo no ha sido prioritario en la PEA a lo
largo de la última década, sino que ha sido escasamente relevante desde su inclusión en
la agenda internacional, al menos desde el punto de vista de las prioridades de la política
nacional. El incremento pendulante de su impronta doméstica ha estado dado, más bien,
por influencias internacionales.
Ahora bien, es posible analizar la posición externa argentina en materia climática
desde distintas perspectivas. Hay quienes consideran que la decisión argentina de
adoptar una meta cuantificada voluntaria de reducción de emisiones constituye un hito y
marca, en consecuencia, una etapa más activa en la posición climática internacional.
Hemos dicho que si bien reconocemos que la década del noventa constituye el momento
en el cual el tema tiene mayor impronta doméstica, este logro proviene de la búsqueda de
prestigio que caracterizó a la PEA menemista, así como la búsqueda de acercarse a un
tema que preocupaba a la administración norteamericana, con la cual la Argentina
buscaba alinearse.
Traspasado este período, la Argentina ha visto reducida la importancia del cambio
climático en su agenda de PE. Además, las administraciones kirchneristas han traído
consigo una importante crítica hacia algunas de las decisiones tomadas a lo largo de los
noventa, con la consiguiente detracción de los mecanismos de mercado y el abandono a
cualquier meta cuantificada voluntaria de reducción de emisiones que podría colisionar
con el principio de CBDR y con las responsabilidades históricas de los países
desarrollados. En esta lógica, la participación del país con el grupo de negociaciones
LMDC, a partir de 2013, vino a consolidar algunas de las posiciones sostenidas
fundamentalmente desde el año 2007 en la Conferencia de Bali.
En consecuencia, hemos planteado dos ejes de análisis, por un lado el expuesto
que tiende a analizar diversas variables y especialmente la relación entre los aspectos
domésticos e internacionales de una PE siguiendo a Rosenau (1996), y por otro, la
18
Observatorio de Política Exterior Argentina
denominada “diplomacia del embajador” que se concentró en la figura de Estrada Oyuela
en la Cancillería Argentina y los cambios propiciados tras su partida de la DIGMA (Bueno,
2012).
Además de la posición argentina en la materia, la primera parte del APEA ha
propuesto una breve descripción sobre la arquitectura climática internacional a partir de
elementos como: indicadores climáticos básicos y sus implicancias en las negociaciones
internacionales, los principales grupos negociadores y algunas de sus posiciones, el rol
del IPCC y sus informes en el proceso de las conferencias, el rol de la CMNUCC y las
decisiones COP y algunas perspectivas de lo que sucederá de aquí a París.
Más allá de un recuento de reuniones y documentos, las últimas décadas reflejan
el conjunto de transformaciones y certezas que han sucedido en el sistema internacional,
así como en el plano científico climático. La comprensión acerca de la evolución de estas
negociaciones y su característica de construcción de desconfianzas generan que estemos
rodeados de incertezas a este momento de la negociación.
Por ahora, el Texto de Ginebra deja de manifiesto que se trata de un documento
destinado a fracasar, tal como se encuentra organizado y con su extensión y alta
complejidad técnica y política. La capacidad de reducirlo y encontrar puntos de encuentro
entre las Partes será la tarea más desafiante de aquí a París, aunque muchos se sienten
poco inclinados a creer que esto es pasible de solución. Todo pareciera señalar que la
COP21 podría repetir el escenario experimentado en el terreno de las negociaciones
climáticas internacionales: la búsqueda del fracaso de un texto negociado y por consenso
para ofrecer una alternativa de último momento que contenga los mínimos con los cuales
los grupos pueden convivir y firmar. París pareciera mostrar un horizontes de “ni”: ni
ambicioso, ni de largo plazo, ni con compromisos obligatorios vinculantes, ni con
diferenciación, ni CBDR, ni responsabilidad histórica, ni pasible de alcanza la meta global
y sobre todo, de implementar la CMNUCC y cumplir su objetivo. París pareciera arrojar,
más bien, una homogeneización de facto hacia la baja ambición, mediante un acuerdo de
10 años que de igual modo, entre en vigor en forma tan tardía. Un documento lo
suficientemente flexible como para incluir a Estados Unidos y a China bajo un mismo
paraguas climático en el siglo XXI.
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Observatorio de Política Exterior Argentina
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