administrasjon

I omtale og diskusjoner om offentlig virksomhet omtales det offentlige administrative styringsapparat som synonymt med forvaltningen. Langt på vei er disse begrepene sammenfallende, men mens begrepet forvaltning sikter mot de fullmakter og den myndighet det offentlige styringssystem ivaretar, assosieres begrepet administrasjon oftere med det metoder og prosedyrer som skal ivaretas innenfor offentlige – og for den saks skyld også private – organisasjoner.

Det normative grunnlaget for administrasjon har tradisjonelt vært knyttet til rasjonell bruk av ressurser for å realisere de mål den politiske ledelse – eller de private eiere – har formulert for vedkommende organisasjon. Innenfor offentlig virksomhet er det også utviklet en lang rekke normer både for bemanning av og saksbehandling innenfor organisasjonen. Klarest kommer slike normer til uttrykk i sosiologen Max Webers byråkratiteori.

Her utvikles det normer for rekruttering, avlønning, journalføring av saksbehandlingen – og ikke minst at saksbehandlingen skal forholde seg til lover og regler fastsatt av politisk ledelse, og der graden av selvstendig skjønnsutøvelse blant saksbehandlerne skulle være minimal. Nettopp ivaretakelse av støttefunksjoner i forhold til det politiske lederskap og organisasjonens primæraktiviteter, enten dette er produksjon av varer eller ytelse av tjenester, har vært den tradisjonelle forståelsen av administrasjonens oppgaver, og er fortsatt en viktig del av de administrative gjøremål. Samtidig har administrative gjøremål vært tett knyttet opp til ledelsesfunksjonene i en organisasjon, der oppgaver knyttet til styring og ledelse – både internt og utad – i økende grad er blitt vektlagt i utforming og oppbygging av administrative organer og funksjoner i organisasjoner, det være seg private eller offentlige.

I en situasjon der mer enn halvparten av bruttonasjonalproduktet i de fleste moderne demokratier forvaltes av offentlige myndigheter vil nokså mye av den konkrete administrative saksbehandlingen bestå i utøvelse av skjønn på administrativt nivå, noe som bryter med den legale basis som var normen i Webers modell. Uten en slik administrativ skjønnsutøvelse ville imidlertid mye av den offentlige virksomhet ikke la seg gjennomføre. Samtidig har vi sett eksempler på hvordan EU-reguleringer forutsetter modifiseringer av nasjonale regler – noe man har fått demonstrert ved saken om midlertidig utenlandsopphold når man mottar sykepenger (se NAV). Denne saken illustrerer hvordan den politiske nøytralitet som forutsettes å kjennetegne den offentlige administrasjonen lett kan bli politisert når man befinner seg i skjæringspunktet mellom ulike lover og regler av både nasjonalt og internasjonalt opphav.

I tillegg har forskning basert på det som betegnes som institusjonell teori demonstrert hvordan ulike administrative kulturer utvikles innen det administrative apparat, noe som bidrar til utvikling av lokale normer for så vel overordnete som mer lokale prioriteringer av oppgaveløsningen innenfor vedkommende saksfelt.

Følger man Webers normer for bemanning av et administrativt apparat er formell utdanningsmessig kompetanse den sentrale plattform for rekrutteringen. Samtidig er det imidlertid fortsatt slik at den faglige og kompetansemessige spennvidden i administrative oppgaver er store, fra sortering av post og betjening av sentralbord til utforming av overordnede og langsiktige planer og tiltak for organisasjonens virksomhet. Dette har bidratt til en endring av og økning i hvilke kompetansekrav som stilles til de administrative ansatte. En høy andel av de administrativt ansatte har utdanning fra universiteter og høgskoler.

Også den teknologiske utviklingen – og særlig innføring av IT-teknologi – har også ført til relativt store endringer i administrative oppgaver og arbeidsmetoder. En virksomhet som bare for noen få tiår siden hadde en omfattende bemanning i de fleste private og offentlige organisasjoner var drift av skrivemaskinstuer. Gjennom IT-revolusjonen er disse skrivemaskinstuer stort sett forsvunnet, og hvor denne type oppgaver utføres av saksbehandlerne selv – og på alle nivåer av administrasjonen.

Også rent faglig er det et stort mangfold i hvilke utdanningskrav som stilles. Dersom man holder seg til statsadministrasjonen var det i utgangspunktet jurister som hadde et samlet og overordnet ansvar for administrative oppgaver. Det «klassiske» grunnlag for offentlig administrasjon var fortolkning og anvendelse av lover og forskrifter, langt på vei i tråd med den rasjonelle byråkratmodellen slik Max Weber hadde utformet den. Med den vekst man har hatt i den offentlige – men også private – virksomhet har behovet for å benytte seg av andre former for kompetanse enn den juridiske økt, og i første omgang var det økonomene som ble rekruttert til administrative stillinger i departementene – og etter hvert fulgt av statsvitere og andre samfunnsvitere. Men også personer med helsefaglig, naturvitenskapelig og teknisk utdanning har hatt en sterk økning i det offentlige administrative apparat. Ikke minst har moderne datateknologi økt behovet for IT-kompetanse innenfor både private og offentlige organisasjoner.

I tillegg til den nevnte faglige bredden, har det de siste femti årene vært en sterk vekst i en mer spesialisert administrativ utdanning, og der det særlig er ledelsesfunksjonene som vektlegges – gjerne i kobling til økonomiske og juridiske emner. Vurderes denne utviklingen i forhold til begrepets etymologiske røtter, har de administrative funksjoner langt på vei mistet sine oppgaver som støttetiltak – og under enhver omstendighet marginalisert det som bare for et halvt århundre siden var omfattende gjøremål både i private og offentlige organisasjoner.

Flere av de administrative prinsipper som er blitt praktisert i offentlig sektor ble i utgangspunkt utviklet for å ivareta hensynet til effektiv ressursforvaltning i moderne industribedrifter kjennetegnet av masseproduksjon og høy bemanning. Fortsatt henter offentlig virksomhet ideer og modeller til administrative styringsformer fra privat sektor, noe som klarest er illustrert gjennom den plass mål- og resultatstyring – eller mer generelt New Public Management – har fått for flere felter av den offentlige virksomheten.

Det er imidlertid betydelige forskjeller mellom styringen av en større privat bedrift og for eksempel et departement. For det første vil de fleste private bedrifter styre ut fra et mindre antall og kanskje mindre krevende målsettinger enn hva som er tilfellet med offentlig virksomhet. For det andre vil det være enklere å praktisere en «armlengdes avstands»-prinsipp mellom en privatbedrifts eiere (eller styre) og den administrative ledelse og det øvrige administrative apparat. Og for det tredje vil kommunikasjonsbehovet mellom privat bedriftsledere og befolkningen være av begrenset omfang sammenlignet med de utfordringer et departement står overfor. I privat virksomhet har det administrative apparatet et mer skjermet tilværelse, selv om innholdet i selve arbeidsoppgavene ikke er så forskjellig fra den virksomhet som foregår i det offentlige administrative apparatet.

I Webers byråkratimodell antas det at det er mulig å trekke et klart skille mellom ansvaret for målformuleringer og andre etiske, økonomiske og prosedyremessige normer og praktiske saksbehandlingsregler for ivaretakelse av disse målsettinger for organisasjonens virke. De administrativt ansatte skal ikke bygge sin virksomhet på egne politiske verdier og mål, og politikerne skal ikke blande seg opp i den administrative gjennomføring av den politikk som skal iverksettes. Som nevnt kan det med det omfang offentlig virksomhet har i dag være vanskelig å unngå situasjoner der de administrativ ansatte må fatte beslutninger med utgangspunkt i skjønnsmessige vurderinger, men i så måte unngår man politiske kontroversielle spørsmål – om mulig. Dette er i stor grad praksis i de fleste parlamentariske demokratier.

Det klareste unntak fra praktiseringen av slike politiske nøytralitetskrav til administrasjonen finner vi i USA, der mye av presidentens administrative lederskap er politisk oppnevnt gjennom et såkalt «spoils»-system. I utgangspunktet var «spoils»-systemet benyttet for å belønne personer som har fungert som støttespillere for valg av president, og der de faglige kvalifikasjoner var av begrenset betydning for tildeling av slike posisjoner. Selv om dette systemet er forsøkt endret ved flere anledninger – blant annet gjennom Hatch Act fra 1939 som forbyr administrativt ansatte å engasjere seg i politiske kampanjer for å støtte bestemte presidentkandidater – er systemet fortsatt virksomt, noe de utnevnelser av rådgivere og dommere president Donald Trump står bak klart illustrerer. Ved skifte av president vil de fleste av disse oppnevnte «byråkratpolitikere» måtte forlate sine embeter. Dette er ikke minst tydelig for oss som ikke er amerikanske borgere når det gjelder skifte av ambassadører i ulike land. Mange av disse stillingsutnevnelser er honorære, og der de enkelte utvalgte personer uansett vil ha et profesjonelt administrative apparat å støtte seg på. Men det er karakteristisk for USAs organisering av forholdet mellom politikk og administrasjon at man benytter betegnelsen «the administration» på det sentrale politiske lederskap i Washington.

• byråkrati
• Max Weber
• New Public Management