TITULO I

DEL RÉGIMEN JURÍDICO

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
 CAPÍTULO I
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 1 Concepto de acto administrativo

1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en
el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades desti­
nados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades
o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con
sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley,
y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.
1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

(Texto según el artículo 1 de la Ley N ° 2 7 4 4 4 )

ANTECEDENTE
• Art. 113: LNGPA.

JJ CORCQRDANCIAS INTERNAS
Art. 2: Modalidades del acto administrativo.
Art. 3: Requisitos de validez de los actos administrativos.
Art. 4: Forma de los actos administrativos.
Art. 5: Objeto o contenido del acto administrativo.
Art. 6: Motivación del acto administrativo.
Art. 7: Régimen de los actos de administración interna.
Art. 8: Validez del acto administrativo.
Art. 9: Presunción de validez.
Art. 10: Causales de nulidad.
Art. 29: Definición de procedimiento administrativo.

A Comentario
I. EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO INSTITUTO ESENCIAL DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO

Para los antecedentes inmediatos de la LPAG, el acto administrativo era un

fenómeno unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo
seguido por la autoridad, por lo que el eje de las categorías y del discurso admi­
nistrativo giraba en torno al procedimiento administrativo. Ello explica no solo
la ubicación temática del acto administrativo en la Ley de Normas Generales

1891
ART. 1 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

de Procedimientos Administrativos (que abordaba el acto administrativo solo

a partir de los artículos 39 y subsiguientes, y, luego de haber abordado el pro­
cedimiento administrativo), sino también su virtual homologación con el acto
administrativo definitivo o la resolución administrativa.
Por el contrario, la LPAG da al acto administrativo un tratamiento indepen­
diente y equiparado al procedimiento administrativo, reservando para la materia
el Título I, siguiendo las más modernas corrientes en la legislación comparada.
Con ello, no se buscó solo un cambio en la exposición de las materias, sino dar
una señal clara e inequívoca de la preponderancia de ambas instituciones para
el Derecho Administrativo nacional. Se quiso acompañar el derecho adminis­
trativo del procedimiento, con el derecho administrativo de la actuación admi­
nistrativa propiamente dicha.
Pero no solamente eso, sino que también se quiso clarificar que el concepto
acto administrativo no solo se manifiesta en la decisión constitutiva de la reso­
lución del procedimiento, también denominado acto administrativo final, sino
que a lo largo del procedimiento se van sucediendo diversos actos administra­
tivos, cuyo régimen general es necesario precisar.
La doctrina ha debatido acerca de la estructura técnica del procedimiento,
sobre si se trata de un acto-complejo o una voluntad resultante de la integración pro­
gresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen partes caren­
tes de autonomía e integrantes de una decisión final (acto-procedimiento). Frente a
esta tesis, se expresa que por el contrario, el procedimiento se trata de una cadena
cuyos elementos se articulan por un vínculo común y proyección unitaria pero
sin confundir su individualidad propia de cada uno de los actos que lo componen.
La tendencia predominante afirma el carácter procesal de la vía adminis­
trativa, considerando que los actos administrativos y actuaciones administra­
tivas que no llegan a conformar actos administrativos propiamente tienen una
función diversa, responden a sus propias reglas de generación y eficacia, incluso
—como afirman GARCÍA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ(152)—cada uno sigue
para su formación, procedimientos específicos distintos al principal, y, final­
mente, su validez sigue suerte diferente.
Así, desde la visión doctrinaria, la estructura del procedimiento adminis­
trativo se muestra como una integración coordinada y racional de actos proce-
dimentales es —fundamentalmente recepticios—dirigidos a un fin unitario: deci­
dir la voluntad de la Administración en resguardo de los intereses públicos, con
la participación de los diversos sujetos partícipes del proceso.

(152) GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás. Curso de Derecho A dm inistrativo.

Tomo II, Editorial Civitas, Madrid, 1990, pp. 386-387.

1190
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 1

Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales —pre­

cisa Manuel María DIEZ, con base en GONZÁLEZ PÉREZ—, deben cumplir
con las siguientes condiciones:
a. Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo,
mantener requisitos de validez y objetos inmediatos propios) y no como en
el acto administrativo complejo donde se fusionan en la declaración final
de la administración;
b. Que los actos conectados deben tener como objetivo, efectos jurídicos uni­
tarios; y,
c. Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre sí, de tal
modo que cada uno, supone al anterior, y el último supone al grupo entero(153).
De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor
propio: la resolución como el acto principal con vocación de ser terminal y los
actos preparatorios, como instrumentos de aquella, vinculados en una relación
de medios a fines.

II. ELEMENTOS DEL CONCEPTO ACTO ADMINISTRATIVO ELA­

BORADO POR EL LEGISLADOR NACIONAL
La legislación comparada de la materia muestra la tendencia de incorpo­
rar en las normas reguladoras del procedimiento una definición operativa de
acto administrativo, asumiendo una tarea que la doctrina no ha sabido dilu­
cidar a plenitud. Esta decisión no responde a un prurito de sistematicidad o
claridad normativa, sino a la necesidad ineludible de dar fijeza a la interpre­
tación operativa y jurisprudencial para determinar qué actuaciones adminis­
trativas deben formarse siguiendo la exigencia de procedimentalizarse, cuales
actuaciones podrán ostentar estabilidad, firmeza, presunción de legitimidad,
ejecutividad, entre otras características jurídicas que hacen la naturaleza del
acto administrativo, y la diferencian de los actos de simple administración,
a las operaciones materiales, a los actos reglamentarios o normativos, y sim­
ples vías de hecho.
Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo
que la LPAG ha establecido son seis:

1. Una declaración de cualquiera de las entidades

El acto administrativo es el resultado jurídico de un proceso de exteriori-
zación intelectual que es emanado de cualquiera de los órganos de las entida­
des, para concretar en un supuesto específico la potestad conferida por la ley.

(153) DIEZ, Manuel María. Derecho A dm inistrativo. Tomo y Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1971, p. 219-

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ART. 1 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Al constituir el acto administrativo, una típica manifestación del poder público,

conlleva fuerza vinculante por imperio del Derecho.
Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaración,
puesto que la decisión se origina y produce por efecto de la convicción única
de quien ejercer la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado
para generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la decisión, por
su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido
procedimiento, la participación del administrado por sí sola carece de fuerza
vinculante para generar una declaración de cualquiera de las entidades, nunca
será factor determinante para obtener una decisión, pues para ello se requiere
solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia convicción de la
Administración.
Comúnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que
contienen una manifestación de voluntad administrativa, el querer, la intención
consciente y voluntaria de la autoridad —haciendo actuar a la ley—, que se forma
con los elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurídico aplicable. Sin
embargo, también son actos administrativos las certificaciones, las inscripcio­
nes, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no
posee una manifestación de su querer. Por ello, la Comisión acordó emplear el
término más amplio de “declaraciones de las entidades” en vez del tradicional
“manifestaciones de voluntad”.
Con acierto DROMI(154) afirma: que la doctrina considera que las declara­
ciones que sirven de base al acto administrativo pueden ser:
• Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaración de voluntad, de
deseo o un querer específico de la administración que constituye su finali­
dad (por ejemplo, resolución administrativa, acotación tributaria, otorga­
miento de licencia).
• Declaraciones de conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el cono­
cimiento de un hecho de relevancia jurídica (por ejemplo, acto de transmi­
sión, como la notificación o la publicación), como la aceptación de decla­
raciones particulares de interés administrativo (por ejemplo, partidas de
nacimiento, inscripciones regístrales, certificaciones).
• Declaraciones de opinión, cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo
sobre un hecho comprobado administrativamente (por ejemplo,certificación
administrativa de antecedentes, de buena conducta, de salud, etc.).
La declaración ha de emanar de una persona que posea la condición sub­
jetiva de entidad, conforme al artículo I del Título Preliminar, lo cual incluye a

(154) DROMI, Roberto. E l acto a d m in istra tivo . Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, p. 16.

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DE LO S A C T O S A D M IN IST R A T IV O S ART. 1

los otros Poderes del Estado diferentes al propiamente administrativo, e incluso

a entes no estatales, como empresas privadas que asumen servicios públicos, o
funciones públicas, entre otros. De este modo, un acto administrativo puede
ser producido, por los órganos del Poder Ejecutivo, autoridades de los Pode­
res Legislativo o Judicial, de órganos autónomos, por autoridades regionales y
municipales, e incluso, por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas
funciones administrativas.
La exigencia de la cobertura de una declaración formal de las entidades,
para alcanzar la categoría de actos administrativos, hace que sean excluidos
los comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subje­
tivos^^ a que se refiere el numeral 1.2.2., esto es toda actuación física u ope­
rativa de los órganos administrativo que produce la adquisición, modificación,
transferencia o extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la demolición de
un edificio, la actividad de inspección, la entrega de una notificación, la pérdida
de un expediente, etc.
Estos comportamientos no son vías de hecho, que es un término reservado
para aquellos comportamientos materiales de los órganos administrativos, gra­
vemente antijurídicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho
fundamental, o la puesta en ejecución de un acto administrativo cuando no se
encuentre expedito para ello.
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comporta­
miento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de
su regulación, como sucede con el comportamiento dirigido a la ejecución o a
la transmisión de conocimiento de un acto, y en general los actos internos que
deben respetar las reglas del Título Preliminar de la LPAG.
2. Destinada a producir efectos jurídicos externos
La naturaleza de decisión ejecutoria es sustancial para la configuración del
acto administrativo, pues solo mediante este acto, la autoridad puede crear, reco­
nocer, modificar, transformar o cancelar intereses, obligaciones o derechos de los
administrados, a partir del contenido del acto que aprueba. La actividad admi­
nistrativa productora de efectos jurídicos externos, se caracteriza por dirigirse
hacia el exterior de la organización administrativa que la emita, hacia los ciu­
dadanos, otras entidades, las autoridades administrativas respecto de sus dere­
chos como agente público, otros órganos, cuando actúan como administrados,
o cuando posean carácter general.15

(155) Los hechos administrativos subjetivos se defínen en oposición de los hechos administrativos obje­
tivos, que son el que no concurre voluntad de los órganos administrativos en su constitución, pero
conllevan efectos administrativos. Por ejemplo, el tiempo, y el espacio. Nótese que esta ley también
regula los efectos de estos hechos administrativos.

1931
ART. 1 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

Los efectos jurídicos que produce un acto administrativo, pueden ser actua­
les o futuros, pero siempre directos, públicos y subjetivos. Excluye el ámbito
de la actuación pública que recae al propio interior de las entidades, que carac­
teriza a los actos de administración o actos internos de la administración, tales
como, los informes, opiniones, proyectos, actos de trámite, etc.
3. Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de
los administrados
La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisio­
nes que por sí mismas generan efectos jurídicos para los terceros, en sus dere­
chos, intereses u obligaciones.
El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado por que sobre sus
intereses o derechos de relevancia pública recae el efecto del acto, y van a verse
alterados —sea a favor o en contra—. Por ende, resultan excluidos los actos, que
están dirigidos a producir efectos indirectos en el ámbito externo, tales como los
informes aun cuando sean vinculantes o dación de normas técnicas, aun cuando
se expresen bajo forma de resolución.
Los actos que se agotan en el ámbito interno de la propia Administración,
son actos del poder público, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos
de las garantías, y recelos propios de la actuación externa. Como tal, se orientan
exclusivamente a la búsqueda de la eficacia de los resultados de la gestión pública.

4. En una situación concreta

Característica del acto administrativo, es que los efectos subjetivos que pro­
ducen son concretos, de materia y situación jurídico-administrativa específica, lo
que los diferencia de los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales.
La exigencia de concreción para configurar un acto administrativo, no es
sinónimo de individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que
un acto también puede ser dirigido a un número incierto de personas pero den­
tro de una situación jurídico administrativa perfectamente concreta (por ejem­
plo, convocatoria a una licitación pública, o a una audiencia pública).

5. En el marco del Derecho Público

La actuación pública que califica como acto administrativo ha de estar sujeta
a los preceptos del Derecho Público o lo que es lo mismo realizada en ejerci­
cio de la función administrativa. No se trata de calificar al acto, por el órgano
que es su autor, sino por la potestad pública que a través de ella se ejerce(156).
En ese mismo sentido, no resulta necesario que para ser calificado como acto

(156) Los actos administrativos también pueden ser producidos por entes no públicos, como las empresas
concesionarias de servicios públicos, universidades privadas, etc.

1194
DE LO S A C T O S A D M IN IST R A T IV O S ART. !

administrativo que la actuación pública sea expresión de una potestad exorbi­

tante, ya que la misma capacidad ejecutiva y vinculante del acto, lo convierte
en acto administrativo.
La exigencia del marco de Derecho Público, no debe conducir al equívoco
que en cada caso deba analizarse si se trata de una relación jurídica administra­
tiva o no, pues esta subyace a la naturaleza misma de las entidades. La huida del
Derecho Público, o la sustracción de este marco jurídico debe ser expresa, para
poder excluir a sus decisiones de la calificación de acto administrativo.
Esta exigencia excluye de la posibilidad de calificar como acto administra­
tivo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal específico y habili­
tante, se sujetan al Derecho común, despojándose la entidad de sus potestades
públicas, como por ejemplo sucede cuando una entidad pública concerta un
contrato de estabilidad jurídica con un particular, o se somete a arbitraje para
definir las controversias que pudiera suscitar su actuación. En el mismo sen­
tido, se encuentran fuera de la calificación de acto administrativo, las decla­
raciones que realicen las entidades, bajo personería empresarial, dentro de un
proceso judicial, etc.

6. Puede tener efectos individualizados o individualizables(157)

La Comisión precisó que un acto administrativo puede tener efecto indi­
vidualizado o individualizable al momento de su dación, pues lo importante es
que al momento de su ejecución ya este individualizado perfectamente. Así fue
precisado por la Comisión para la interpretación correcta de sus alcances(158).

III. LA REGLA DE LA TIPICIDAD O NOMINATIYIDAD DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS
La doctrina europea ha desarrollado la noción de la tipicidad o nominati-
vidad de los actos administrativos como una forma adicional de reforzar la suje­
ción de la Administración a la legalidad, cumpliendo la función de límite a las
posibilidades decisorias de la Administración, en modo similar como los derechos
reales y los contratos nominados operan para los sujetos de Derecho Privado.
Por esta regla se considera que todos los actos administrativos deben res­
ponder formalmente con la hipótesis legal prevista previamente, esto es, ser
típicos. Con ello se pretende que la Administración no pueda crear nuevas for­
mas de actos administrativos, pues solo puede hacerlo utilizando las modalida­
des, categorías y esquemas previstos en una norma expresa(159). De este modo,

(157) Este elemento fue adicionado en el artículo 29 de la LPAG, en una no muy buena técnica legislativa.
(158) Sesión del 31 de enero 1998.
(159) GARCIA-TREVIJANO FOS, José Antonio. Los actos administrativos. Editorial Civitas, Madrid,
1991, p. 108 y ss.

1951
ART. 1 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

los actos administrativos aparecen como actos típicos, sujetos a esquemas pre­
viamente fijados por alguna norma expresa.
De este modo, la Administración no puede aplicar una clase o tipo de actos
administrativos que no se encuentren previamente admitidos y disciplinados
expresamente por normas generales (leyes o reglamentos), o que existiéndolo se
cree una modalidad ad hoc o se genere un acto atípico. Como se puede apreciar,
con esta regla se retira la posibilidad que la Administración cree a su arbitrio
alguna clase de actos administrativos, o sustituya categorías predispuestas con
otras distintas (por ejemplo, emita un acto de liberalidad cuando corresponda
la figura de la concesión, o cree un tipo innominado de licencia para eludir la
categoría específica de licencia cuyos requisitos están en la ley).
Cuando sucede cualquiera de estas contravenciones, estaremos frente a
un caso en el que la Administración ha escogido un objeto inhábil para su acto
administrativo. En principio, se deriva de esta regla la “inoperancia de la cali­
ficación que se le dé al acto, pues despliega los efectos de su tipicidad, aunque
los vocablos utilizados sean distintos”(160). Y, en casos flagrantes, estaremos ante
actos afectados de nulidad.
Como se puede apreciar, la regla de la tipicidad del acto administrativo
contiene un núcleo claro derivado directamente del ordenamiento expresamente
por norma expresa, y una zona de penumbra, referido a la presunción de que
el acto está autorizado, cuando sus motivos o contenidos puedan referirse aun
cuando sea imprecisamente a algún dispositivo legal.
En verdad, no podía ser de otro modo, puesto que la regla “si bien tiene
una importancia cualitativamente enorme, cuantitativamente se reduce a una
categoría específica de actos administrativos”(161)162, dado que de generalizarse la
regla estaríamos frente a una Administración sin posibilidad de apreciar contex­
tos, necesidades, valorar circunstancias, constreñida legalmente a ser un mero
ejecutante autómata de las prescripciones legales. Estaríamos frente a lo que
RONDON DE SANSO, denomina la exacerbación del principio de legalidad
administrativa162).
Nuestra LPAG no ha acogido en toda su extensión la regla de la tipicidad
de los actos administrativos, y más bien parecería optar por el camino adverso si
anotamos que la única exigencia para la regularidad de los objetos de los actos
administrativos es que en ningún caso pueda asumir un contenido prohibido
por el ordenamiento jurídico, con lo que pone a la autoridad en la condición de

(160) Ibídem, p. 108.

(161) RON DO N DE SANSO, Hildegard. Teoría general de la actividad administrativa. Librería Alvaro
Nora, Venezuela, 1995, p. 75.
(162) Ibídem, p. 74.

1196
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 1

llenar de contenido libremente a sus actos, en tanto no contradiga el texto de

alguna norma prohibitiva (num. 5.2. del art. 5 del TUO de la LPAG).
No obstante ello, en verdad, el legislador se ha aproximado bastante a esta
regla en dos momentos:
• Cuando ha consagrado a su interior una serie de categorías de actos admi­
nistrativos que configuran una clasificación más o menos variable, y la suje­
ción que hace de cada una de ellas a exigencias, requisitos, calidades, etc.
En estos casos, se trata de supuestos típicos a los cuales apareja el legis­
lador un régimen jurídico propio, que no puede evitarse por la Adminis­
tración. Por ejemplo, a lo largo de la norma se encontraran disposiciones
en específicos para los actos administrativos firmes, para los actos admi­
nistrativos de mero trámite, para los actos complejos, para los actos sim­
ples, entre otros, que ciertamente significan la indudable intención legis­
lativa de vincular la conducta administrativa imponiéndole la utilización
de ciertos tipos de actos administrativos para el ejercicio de las potestades,
adhiriéndoles un régimen jurídico propio que no puede ser obviado por la
autoridad.
• Cuando ha reforzado la legalidad de determinados actos previstos en la
norma, mediante la exigencia de que para su ejercicio por la autoridad
administrativa deban contarse con una ley habilitante en particular que le
indique no solo la posibilidad de realizarlo sino también cuáles serán sus
objetivos y de qué manera lo hará. De este modo, no basta que la ley pre­
vea un régimen jurídico para estos actos administrativos, sino que exista
una norma autorizante en los procedimientos especiales y los supuestos en
los cuales operaran. Así sucede al prever la tipicidad para las modalidades
de los actos administrativos de condición, plazo y modo (art. 2 del TUO
de la LPAG), para la potestad sancionadora (arts. 247 y ss. del TUO de la
LPAG), para la exigencia de la comparecencia personal (art. 69 y siguiente
del TUO de la LPAG), para la adopción de medidas cautelares (num. 157.1
del art. 157 del TUO de la LPAG), para la aplicación de multas coerciti­
vas (art. 210 del TUO de la LPAG), y la compulsión contra las personas
(art. 211 del TUO de la LPAG), entre otros.
Por estas razones es importante realizar una apreciación global de los dis­
tintos actos administrativos previstos en la norma y de su respectivo tratamiento
normativo.

IV CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Las clasificaciones de los actos administrativos reflejan diversas contrapo­
siciones de expresiones la autoridad administrativa según varias perspectivas.
Acaso ninguno de los tipos llegue a dar cobertura suficiente al universo posible
de actos administrativos, sino que aparezcan como complementarios para mejor

1971
ART. 1 DEL R É G IM E N JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

comprender la compleja realidad de la actuación administrativa. Tampoco cada

par será perfectamente excluyente de los otros, sino más bien superpuestos o
confluentes. Pero todas ellas tienen un indudable efecto didáctico para la iden­
tificación de diversos regímenes paralelos(163).
No es nada nuevo decir que existen tantas clasificaciones cuantos doctri­
nantes del Derecho Administrativo, o como posiciones jurisprudenciales se han
planteado. Pero sí resulta importante convencerse que la ley contiene trata­
miento diferente para diversos actos administrativos, como por ejemplo en las
siguientes materias:
• Si son o no procedentes las acciones o pretensiones contencioso-
administrativas.
• Si es o no procedente el agotamiento de la vía administrativa.
• Si son o no procedentes los recursos administrativos contra determinados
actos.
• Si son transmitidos al conocimiento los interesados mediante notificación
o publicación.
•• Si deben documentarse por escrito para su existencia.
• Si pueden ser revocados o no.
La utilidad de la sistematización de los actos administrativos en clasifica­
ciones no radica en buscar esquemas abstractos e irreales o agotar las posibilida­
des de imaginación, sino más bien dar coherencia a las diversas categorías típi­
cas de actos acogidas por el ordenamiento.
Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administrativos
originadas en los albores del Derecho Administrativo carecen actualmente de
valor y utilidad contemporánea. Así sucede, con la clasificación desde el punto
de vista del poder utilizado para su expedición, que diferencia entre actos de
poder o autoridad y actos de gestión, tomando como criterio histórico el surgi­
miento de las teorías francesas de la impugnabilidad o no de los actos y basados
en la teoría del “poder público”. Conforme a este criterio, los actos de poder,
son recurribles ante la justicia especial y los actos de gestión son actos recurri­
bles ante la justicia ordinaria o común.
En la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vinculación con
el servicio público, se diferenciaba entre actos de servicio público y actos ajenos
al servicio, basado en las teorías francesas del “servicio público”.

(163) Al respecto puede consultarse VANDELLI, LuciaN0 “La clasificación de los actos y de los proce­
dimientos administrativos”. En: I V J o r n a d a s In te rn a cio n a les de D erecho A d m in is tr a tiv o . F u n d a c ió n de
E stu d io s de D erecho A d m in i s tr a tiv o . Caracas, 1988, p. 237 y ss.

1198
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 1

Para efecto de tener un panorama completo de los distintos actos admi­

nistrativos que han sido objetos de regulación en la LPAG, debemos revisar los
siguientes:
• Los actos administrativos generales e individuales.
• Los actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos
de trámite, preparatorios o actos del procedimiento.
• Los actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de gravamen
y los actos denegatorios.
• Los actos administrativos personales y los actos administrativos reales.
• Los actos administrativos expresos, tácitos e implícitos.
• Los actos administrativos impugnables, los actos consentidos y los actos
firmes.
• Los actos administrativos constitutivos y los actos administrativos mera­
mente declarativos.
• Los actos administrativos de incoación, instrucción, ordenación, intima­
ción, resolutorios y de ejecución.
• Los actos administrativos individuales y los actos administrativos en masa.
• Los actos administrativos de órgano unipersonal y de órgano colegiado.
• Los actos administrativos simples y los actos administrativos complejos.
• Los actos administrativos originarios y los actos administrativos confirmatorios.

a. Los actos administrativos según sus destinatarios: actos administra­

tivos generales e individuales
Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una plura­
lidad de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado o deter­
minados de personas.
Es decir, existe diferencia entre un acto administrativo de efectos gene­
rales, y el acto normativo de efecto general (reglamento). El acto administra­
tivo es general porque interesa a una pluralidad de destinatarios identificados
o identificables, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo,
como sucede en los reglamentos (por ejemplo, convocatoria a un concurso, a
una licitación pública, o la fijación administrativa de una tarifa para prestación
de servicios públicos).
El acto individual o singular, al contrario, es el acto destinado en especí­
fico una o varias personas, identificadas nominativamente o por su pertenencia
a un colectivo objetivo e inequívoco, el cual es, además, un acto de efectos par­
ticulares, de acuerdo a la clasificación anterior (por ejemplo, Resolución de un
recurso administrativo, designación de un funcionario).

1991
ART. 1 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La diferencia identificada es importante a efectos de definir la modalidad

de transmisión de conocimiento aplicable a cada uno de ellos.
La Ley consagra un tratamiento homogéneo para los actos reglamentarios
(normativos), y para los actos administrativos generales, al establecer que ambos
deben ser de publicación en vía principal(164).
La publicación en vía principal está pensada como el medio idóneo y sufi­
ciente para transmitir decisiones de la autoridad que no tienen debidamente
identificado y circunscrito un grupo de administrados interesados. Las decisio­
nes objeto de publicación son: disposiciones de alcance general y, por ende, no
particularizadas en el ámbito de uno o varios administrados, tales como nor­
mas reglamentarias; y además, aquellos actos administrativos que interesan a
un número indeterminado de administrados pero que no se han apersonado al
procedimiento y siempre que no se tenga domicilio conocido.
Por su parte, las decisiones administrativas individuales se siguen por la
modalidad de la notificación, aun cuando se trate de una notificación a una plu­
ralidad de interesados.

b. Los actos administrativos según su contenido

b .l. Actos terminales, definitivos o resolutivos y actos de trámite,
preparatorios o actos del procedimiento
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto admi­
nistrativo, en cuyo caso estamos ante un acto definitivo, del acto de trámite,
que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carác­
ter preparatorio.
La distinción, según el contenido de la decisión, se refiere a que el acto
administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto en cualquiera de las ins­
tancias del respectivo procedimiento administrativo. La forma usual de poner
fin al procedimiento es la resolución terminal pronunciándose sobre el fondo
del asunto, sea estimando o desestimando el petitorio, o definiendo el tema de
oficio. Pero también se reputan como acto definitivo la resolución que acepte
un desistimiento, declare el abandono, o cualquier otra modalidad legalmente
prevista para concluir el procedimiento regularmente.
En cambio, la denominación acto administrativo de trámite, sirve para
calificar a todos aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto defini­
tivo, comprendiendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas

(l6 4 )“La publicación procederá (...) en vía principal, tratándose de disposiciones de alcance general o
aquellos actos administrativos que interesan a un número indeterminado de administrados no
apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido” (num. 23.1.1. del art. 23 del TUO de la
LPAG).

1200
DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 1

dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita para la decisión final. A dife­

rencia del acto definitivo que posee una declaración de voluntad propiamente,
los actos de trámite contienen por lo general, declaraciones de conocimiento
o de juicio, y solo excepcionalmente de voluntad administrativa (por ejemplo,
medida cautelar).
Los actos de trámite pueden ser:
a. Actos de trámite en sentido estricto o de mero trámite que consisten en
actos de gestión del expediente, pero sin impacto directo trascendente
en los administrados (actos de iniciación, petición de informes, disposi­
ción de actuación de pruebas, la convocatoria a audiencia pública, etc.).
b. Medidas cautelares.
c. Actos pendientes de aprobación.
d. Decisiones sobre incidentes (queja, abstención, solución de conflictos
de competencia administrativa).
La separación entre estos actos resulta capital para la aplicación de las reglas
de la impugnación en la vía administrativa.
Conforme al artículo 217 del TUO de la LPAG, son recurribles directa­
mente en la vía administrativa los actos administrativos terminales o definitivos,
sin necesidad de ningún requisito adicional. Mientras que para la impugnación
de los actos de trámite, solo podrán ser cuestionados autónomamente en aque­
llos supuestos excepcionales, cuando por su contenido determinen la imposibi­
lidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión al administrado,
esto es asuman para los intereses o derechos de algún administrado los efectos
de una decisión terminal(165).
Por imperio de la ley se ha definido como actos impugnables a los siguientes:
• Actos definitivos o resoluciones.- Son los actos que deciden el procedi­
miento y concluyen la instancia administrativa, cualquiera que sea su con­
tenido. No obstante este consenso doctrinario, debe dejarse establecido
que también se permite la impugnación de algunos de estos actos cuando
por la naturaleza del estado del procedimiento o situación particular del
administrado, le produzcan indefensión (por ejemplo, la denegación de la
vista, declaración de reserva de alguna parte del expediente, denegación

(165) La pregonada irrecurribilidad de los actos de trámite debe ser entendida rectamente como la irre-
curribilidad autónoma, esto es, que no procede presentar recursos administrativos independien­
temente contra cada uno de ellos, y no confundirse con que se trata de actos exentos de control
administrativo o judicial. Pues, su regularidad siempre podrá ser alegada y controlada con ocasión
del recurso que se interponga contra el acto definitivo que concluye el procedimiento, como una
irregularidad del procedimiento administrativo seguido para dar origen al acto final.

2011
ART. 1 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

de oportunidad para aportar pruebas o realizar alegatos, acto de ejecución

sin apercibimiento previo, etc.) o tengan como efecto, directo o indirecto,
imposibilitar la continuación del procedimiento.
• Actos de trám ite que determ inen la imposibilidad de continuar el
procedimiento.- Se asimilan estos actos de trámite, atendiendo a la impor­
tancia que para el procedimiento reportan. Por ejemplo, una resolución que
suspenda un procedimiento, que declare el abandono, o declare la falta de
subsanación de requisitos para el inicio del trámite.
• Actos de trám ite que produzcan indefensión.- Aquellos actos que aun
sin tener la cualidad de definitivo, coloquen al administrado en imposibili­
dad de defenderse de otro modo, por ejemplo, la denegación de una prueba
o rechace a un tercero el ingreso al procedimiento que le afecte, etc.

b.2. Actos favorables o am pliatorios, actos de gravam en y actos

denegatorios
Esta clasificación adopta como criterio los efectos de la decisión administra­
tiva en la esfera jurídica del destinatario del acto, según sea la incidencia favo­
rable (creando un derecho, una facultad, o una posición de ventaja o beneficio,
suprimiendo una limitación o desventaja, etc.), desfavorable (imponiendo debe­
res, gravamen, limitaciones o prohibiciones, etc.), o negativa pero neutral (actos
denegatorios de una pretensión).
Son ejemplos de actos administrativos favorables, conformadores o amplia­
torios: la admisión, la autorización, la licencia, los permisos, la concesión, etc.
A su vez, son ejemplos, de actos administrativos de gravamen: las órdenes, los
actos extintivos de derechos (revocación, nulidad, confiscación, decomiso, etc.),
las sanciones y, en general, todos los actos administrativos que imponen car­
gas, obligaciones, limita derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a los
administrados.
Resulta importante porque uno y otro va a seguir reglas e intensidades dis­
tintas, en cuanto a su vinculación con la legalidad, motivación, garantías, nive­
les de discrecionalidad, etc.
Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la LPAG prevé que los actos
favorables o ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificación o
publicación del acto, conforme a las condiciones que establece el artículo 17
del TUO de la LPAG.
Por el contrario, la figura de la alegación conclusiva ha sido regulado como
requisito indispensable solo para aquellos procedimientos de gravamen para los
administrados (por ejemplo, sancionadores, fiscalización, tributarios, etc.), en
los que la autoridad deberá otorgar vista de la causa por un lapso no menor de
cinco días para presentar su alegato a manera de descargo; así mismo el legisla­
dor ha consagrado a favor del administrado su derecho a moderación de actos de

1202
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 1

gravamen, por el que los actos de gravamen, tienen aquí un tratamiento limi­
tante a favor de los administrados. Aquí se dice que, todos estos actos deben
ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados,
en una proyección del principio de razonabilidad establecido en el Título Pre­
liminar de nuestra LPAG.
Finalmente, el Título Preliminar contiene el principio de razonabilidad
(art. iy num. 1.4. del TUO de la LPAG) que ha sido concebido, con una regla
adicional y particularizada para las decisiones de gravamen sobre los adminis­
trados, ya que se entiende que estas medidas convergen en afectaciones admi­
tidas sobre los derechos y bienes de los administrados.
En tal sentido, teniendo como ámbito protector a la persona humana y
arbitrando razonablemente con el interés público, la LPAG mediante este prin­
cipio da una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para
producir actos de gravamen contra los administrados: producirla de manera
legítima, justa y proporcional.
La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad
una disposición de gravamen, debe:
• Adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida. Esto es cumplir y
no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de
emitir el acto de gravamen.
• Mantener la proporción entre los medios y fines. Quiere decir que la auto­
ridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados
que una misma sanción puede conllevar, no tiene plena discrecionalidad
para la opción, sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la
finalidad perseguida por la norma legal.
Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como
su designación lo expresa, constituyen un rechazo de las pretensiones plantea­
das por un administrado. Estos actos constituyen la voluntad declarada expre­
samente por la autoridad de no actuar en determinado sentido.

b.3. Actos administrativos personales y actos administrativos reales

Los actos administrativos personales son aquellos que regulan de modo
directo y concreto la posición jurídica o la conducta de los administrados, por lo
cual para su construcción inciden las características personales del administrado
(por ejemplo, otorgamiento de una pensión, designación en un cargo, adjudica­
ción de una buena pro, o una sanción administrativa).
El acto administrativo real está dirigido de modo directo e inmediato a
concretar situaciones jurídicas patrimoniales, por medio de las cuales se califi­
can la regularidad de una actividad, o constituyen aptitudes jurídicas de bienes
o actividades y no de personas. Por ejemplo son actos administrativos reales, un

2031
ART. 1 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

permiso de circulación de vehículos, una autorización de exportación, la afec­

tación de bienes al dominio público, la calificación de patrimonio histórico de
algún bien, la transferencia de bienes interadministrativos, una licencia de cons­
trucción, etc.
La utilidad de la diferencia, radica en la transmisibilidad del estatuto que
produce el acto administrativo, de tal suerte que los actos administrativos perso­
nales al haber sido otorgados en función de los sujetos, le siguen a estos, durante
la vigencia del acto; a diferencia de los actos administrativos reales, que al estar
dispuestos en función de los bienes, son separables de las personas que sean los
destinatarios del acto.
c. Los actos administrativos según la forma de exteriorización de la
declaración: actos administrativos expresos, tácitos e implícitos
El criterio diferenciador de esta clasificación es la forma o modo como se
documenta y se da a conocer la voluntad administrativa al exterior. No quere­
mos plantear con ello que exista un acto administrativo formal y uno sin forma,
sino identificar qué tipo de forma es aquella que conforme a ley es válida para
ser exteriorizada válidamente por la autoridad(l66).
Por lo general, la declaración que contiene el acto administrativo debe ser
expresa y formal, para ser reconocible por terceros y poderles vincular con su
eficacia. La exigencia de tener una expresión formal, generalmente se asimila
con el requisito de escrituriedad del acto, por el cual se conceptúa que la prin­
cipal forma de documentación de los actos administrados, es el carácter escrito,
o escrituriedad(167).
El profesor HUTCHINSON afirma que el carácter escrito de los actos del
procedimiento se sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado,
por las siguientes razones:
• Impide ejercer presiones sobre el particular.
• Obliga a fundar las decisiones.
• Exige decidir todas las peticiones, y,

(166) No podemos dejar de reconocer que en algunos ordenamientos y doctrina administrativa, como
la alemana, en que se diferencia entre aquellos actos que jurídicamente se hayan vinculados a una
forma determinada (actos formales), mientras que en otros no están sujetos a forma impuesta y,
queda al arbitrio de la autoridad escoger la modalidad que considere adecuada para documentarla,
estando vinculada a la legalidad solo por el contenido y ya no por la forma (actos sin forma). Nues­
tro sistema administrativo no ha admitido esta categoría. Puede revisarse al respecto MERKL,
Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid,
p. 234.
(167) “Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circuns­
tancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener
constancia de su existencia” (num. 4.1. del art. 4 del TUO de la LPAG).

1204
DE L O S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 1

• Permite una mejor apreciación de los hechos por parte de los órganos supe­
riores, con el siguiente control de la actuación de los inferiores(168).
Como se aprecia, la regla es que las resoluciones administrativas se docu­
menten bajo la forma escrita y, luego, se genera un documento administra­
tivo adicional (oficio, carta, etc.) de notificación. No obstante ello, resulta muy
común en nuestras entidades que la autoridad administrativa comunique deci­
siones mediante oficios, sin que exista un acto administrativo formalmente ela­
borado por separado.
Para algunos, estas cartas, oficios o cédulas de notificación, son documen­
tos administrativos que no son actos administrativos, y que como tal no son
impugnables, anulables, etc. Para otros, en la corriente a la cual nos afiliamos,
no podemos admitir esta situación peligrosa de dejar librados en las manos de
la propia Administración la naturaleza de las decisiones que emite, y por ende
las posibilidades de acción del administrado. En tal sentido se impone recono­
cerles condición de acto administrativo, aunque siendo escritos, prescinda de las
formas propias de las resoluciones de desdoblar el acto administrativo mismo
del acto de la notificación.
Como bien estableció la Procuraduría del Tesoro de la Nación de Argentina,
“En caso de ausencia de un acto administrativo expreso, la nota de la adminis­
tración que hace saber al destinatario de la decisión de la misma reúne la con­
dición de acto decisorio y la de acto de notificación. Reúne estos dos aspectos
ya que es una declaración de voluntad administrativa y porque, además, comu­
nica, hace saber al particular interesado dicha declaración”(169).
Por otro lado, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad,
en algunos casos el Derecho Administrativo prevé que algunos actos administra­
tivos expresos sean exteriorizados por medios gestuales, signos y señales, como
por ejemplo, las decisiones de las autoridades en materia de tránsito. En estos
casos, junto con las decisiones escritas, conformarán la categoría de actos expresos.
Los actos administrativos también pueden ser exteriorizados tácitamente,
cuando ante una determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un
hacer o un no hacer), se puede deducir racionalmente y conforme a lo indicado
por la ley expresamente, la existencia de una decisión en determinado sentido.
Finalmente, tenemos la categoría de los actos administrativos implíci­
tos son “aquellos comportamientos de los que se desprende una declaración
de voluntad de un órgano administrativo sin seguir el procedimiento”(170) o la

(168) HUTCHINSON, Tomás. Ley N a c io n a l de Procedimientos A dm inistrativos. Tomo II, Astrea, Buenos
Aires, 1988, p. 95.
(169) Citados por David Halperin y Beltrán Gambier en: L a notificación en el procedimiento adm inistrativo,
pp. 65 y 66.
(170) ESGUIN PALOP, Vicente. E l acto a d m in istra tivo implícito. Cuadernos Civitas, España, 1999, p. 13.

--------------------------------------------------------- 2051
ART. 1 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

forma regular para su emisión regular o común. La LPAG acogió esta modali­
dad como la forma regular de concluir un procedimiento iniciado por una peti­
ción graciable del ciudadano(171).
d. Los actos administrativos según su im pugnabilidad: los actos adm i­
nistrativos impugnables, consentidos y los firmes
Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la LPAG, se
refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y así se distin­
gue el acto administrativo fírme de aquel que no es firme, porque aún puede
ser impugnado.
El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por vía admi­
nistrativa a través de los recursos administrativos. En cambio, el acto firme es el
acto que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso.
El acto administrativo fírme es aquel que ya no puede ser impugnado por
las vías ordinarias del recurso administrativo o contencioso administrativo, al
haberse extinguido los plazos fugaces para ejercer el derecho de contradicción,
o habiéndolo hecho, se ha desistido del recurso(172).
Vencidos estos plazos, sin presentar recursos o habiéndolos presentados en
forma incorrecta sin subsanarlos, el administrado queda sujeto a estos actos,
sin poder alegar petitorios, reclamaciones o instrumentos procesales análogos.
Se distingue del acto no firme, que es aquel que aún puede ser cuestionado en
cualquiera de las dos vías. La firmeza es un carácter del acto frente a los admi­
nistrados que están sujetos a él, pero no para la Administración que siempre
mantiene la posibilidad de revisarlo vía anulación de oficio, revocación o correc­
ción de errores materiales.
La firmeza de los actos administrativos es una característica propia de los
actos administrativos expresos, por lo que el no acto o presunción de acto dene­
gatorio nunca puede considerarse como firmes. El no ejercicio del recurso inme­
diato siguiente contra el silencio administrativo no implica que el acto tácito
pueda alcanzar firmeza, pues como se esclareció en su oportunidad el adminis­
trado tendrá siempre la oportunidad para presentarlo en cualquier momento,
sino que pueda oponérsele una inexistente firmeza.
Es distinto del acto definitivo (que es que simplemente el acto que decide
una cuestión de fondo) y del que causa estado (el que por haberse seguido la

(171) “Frente a esta petición, la autoridad comunica al administrado la calidad graciable de lo solicitado
y es atendido directamente mediante la prestación efectiva de lo pedido, salvo disposición formal
para su aceptación” (num. 123.2. del art. 123 del TUO de la LPAG).
(172) No se le debe identificar al acto firme necesariamente con el acto consentido, por cuanto si bien este
puede converger en aquel, el consentido también comprende el acto cumplido espontáneamente
por el administrado concernido sin objeción alguna.

1206
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 1

vía administrativa hasta agotarla, es susceptible de ser recurrido en vía conten­

cioso administrativa). De ahí que tengamos dos posibilidades: un acto defini­
tivo cuando no es recurrido en la vía judicial, deviene en firme; y a su vez, un
acto no definitivo que no se recurra en vía ordinaria administrativa también
puede derivar en firme.
La firmeza del acto no es erga omnes, sino en función del administrado que
deja transcurrir los plazos.
El administrado que no ha sido citado en el procedimiento, pero cuyos inte­
reses o derechos pueden verse afectados por su resolución final, podría impug­
narlo no obstante que hubiere adquirido firmeza respecto de quienes fueron par­
tícipes del procedimiento.
El derecho al debido procedimiento respecto de quien no participó ni con­
currió a su emisión, no puede ser conculcado inaudita pares, sobretodo porque
el plazo para la impugnación no puede iniciar su cómputo respecto de él, dado
que no ha sido notificado. Distinto es si hubiese sido notificado, u objeto de una
publicación sustitutiva.
Finalmente es digno de resaltar dentro de nuestro sistema administrativo no
se ha acogido la tesis de los actos políticos o actos institucionales, que son con­
cebidos en otros regímenes comparados para excluirlos de las exigencias garan-
tista del acto administrativo y de la revisibilidad de su contenido. Para nosotros
siempre serán actos administrativos impugnables.
e. Los actos según la incidencia en el contenido de situaciones jurídi­
cas: actos constitutivos y m eram ente declarativos
Los actos pueden diferenciarse en actos constitutivos, cuando crean, modi­
fican, o extinguen relaciones o situaciones jurídicas, innovando la situación ante­
rior (por ejemplo, otorgamiento de una concesión, ejecución coactiva, etc.) y, los
actos declarativos, que se limitan a acreditar relaciones o situaciones preexisten­
tes, dotándola de eficacia o reconocimiento jurídico sin alterarlas (por ejemplo,
inscripción registral, reconocimiento de tiempo de servicios a un trabajador, etc.).
El acto declarativo no es otra cosa que la verificación o constatación con
fuerza de certeza jurídica de un hecho o de un derecho.
Para la ley, es claro que la potestad revocatoria de la Administración no
puede ser ejercida para privar de sus efectos a decisiones constitutivas o decla­
rativas de derechos e intereses legítimos.
f. Los actos administrativos por su funcionalidad en el procedim iento
administrativo: actos de incoación, instrucción, ordenación, intim a­
ción, resolutorios, y de ejecución
Como se expuso anteriormente desde la doctrinaria, la estructura del
procedimiento administrativo se muestra como una integración coordinada

2071
ART. 1 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

y racional de actos procedimentales —fundamentalmente recepticios- dirigi­

dos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administración en resguardo
de los intereses públicos, con la participación de los diversos sujetos partíci­
pes del proceso.
Conforme a este criterio, los actos que se producen durante el ciclo proce-
dimental pueden ser individualizados según la función que cumplan en: actos
de incoación, de instrucción, de ordenación, de intimación, resolutorios y de
ejecución.
f. 1. Los actos de incoación
Son los actos dirigidos a abrir el procedimiento, cumpliendo su deber de ofi­
cialidad o principio inquisitivo inherente a la función pública, con el objetivo de
tutelar el interés público, realizar una actividad investigadora, inspectora, san-
cionadora o satisfacer una necesidad propia de la Administración. Aun cuando
se trata de procedimientos que requieran la instancia de parte para iniciarse (por
ejemplo, otorgamiento de una licencia, pensión o permiso) o sean procedimien­
tos propiamente de oficio, donde el particular oficie de denunciante o promotor
del procedimiento (por ejemplo, procedimiento sancionador), estamos frente a
la necesidad que la Administración emita un acto de incoación específico.
El acto de incoación de un procedimiento de oficio tiene como requisitos
objetivos, a modo de antecedente de la razonabilidad de su inicio, los siguientes:
• Iniciativa propia de la autoridad superior con competencia para dictarlo.
• Orden superior, en caso de autoridades inferiores.- Se trata de la orden supe­
rior impartida por quien mantiene una relación de jerarquía con quien va
a iniciar el procedimiento.
• Petición razonada de otros órganos.- En el supuesto que un órgano admi­
nistrativo que no sea el competente considere oportuna la incoación de un
procedimiento, debe formular al órgano competente la correspondiente
solicitud, debidamente fundamentada para justificar el inicio del procedi­
miento. El órgano competente, puede iniciar o no el procedimiento, pero
en todos los casos será una decisión fundamentada.
• Denuncia.- En este supuesto la voluntad unilateral del administrado no es
decisiva para el inicio de una actuación jurídicamente catalogada de ofi­
cio, aunque si merece ser examinada como antecedente para compulsar la
conveniencia de iniciarla.
Las autoridades administrativas son las que dan origen al procedimiento
de oficio, mediante un acto administrativo de incoación (acuerdo, resolución,
etc.) que se dirige al interior de la Administración para activar sus competen­
cias propias y se notifica a los administrados concernidos con el objeto del pro­
cedimiento. La norma exige que el acto de inicio de un procedimiento de oficio
sea notificado inmediatamente a los administrados determinados cuyos intereses

1208
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 1

o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, como una
medida previsora y de advertencia al contribuyente, al servidor procesado disci­
plinariamente, o al auditado; para que con posterioridad no pueda ser sorpren­
dido sin haber podido expresar sus argumentaciones en torno a los hechos. Pero
ello no implica la posibilidad de habilitársele a impugnar la decisión adminis­
trativa por el mero hecho de haberse dictado, ya que como queda dicho por sí
sola no genera perjuicio.
En los actos de incoación de procedimientos de oficio resulta necesario tener
una mayor precisión para resguardar los intereses de los administrados. Cuando
se trata de la incoación de procedimientos de parte, basta que la normativa pro­
teja al administrado exigiendo la información general descendente y la necesi­
dad de entregar aquella información que el propio administrado juzgue como
importante para sus intereses y pretensiones.
Pero ello no basta tratándose de la incoación de procedimientos de ofi­
cio que la Administración inicia por su propio interés, (que por lo general deri­
van en actos de gravamen sobre los administrados, tales como procedimientos
de fiscalización tributaria, coactivo, sancionador, disciplinario, auditoría, etc.).
En estos casos, la normativa exige un plus de información a la Administración:
poner en conocimiento de los administrados involucrados en el procedimiento,
toda aquella información referida a:
• La naturaleza del procedimiento de oficio (expresar su origen, objetivo,
base legal, antecedentes).
• Alcance del procedimiento de oficio (expresar qué se persigue con el pro­
cedimiento, la extensión material o temporal del procedimiento).
• Plazo estimado de su duración, de ser previsible (expresar el plazo de la
actividad procedimental).
• Sus deberes y derechos en el procedimiento específico (expresar las facul­
tades y compromisos específicos que el administrado debe cumplir en este
procedimiento).
La oportunidad de la entrega de esta información es importante, por lo
que debe tenerse presente que debe hacerse conjuntamente con la notificación
del acto de incoación del procedimiento, y hacerlo de la manera más clara, com­
prensible y concreta posible, a fin que el administrado tenga claro su estatuto.
f.2. Los actos de instrucción
Son los actos administrativos dirigidos por la autoridad a acopiar los ele­
mentos necesarios para formarse convicción de la verdad material indispensa­
ble para decidir el derecho aplicable al caso. Comprenden los actos dirigidos a
aportar datos al expediente (solicitud de informes legales o documentos a otras
autoridades, etc.) y los actos que disponen la ejecución de determinada activi­
dad probatoria propiamente.

2091
ART. 1 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE L O S ACTOS ADMINISTRATIVOS

En tal sentido, bajo el término de actos de instrucción podemos referir­

nos en puridad a dos tipos diferentes de decisiones procedimentales: aque­
llas dirigidas a aportar datos al expediente y aquellas que constituyen activi­
dad probatoria.
Por la primera actividad de aportación de datos, se incorporan al procedi­
miento y al expediente determinadas informaciones, datos o normas preexisten­
tes al caso, que serán evaluadas por la autoridad en su momento. Son tales los
requerimientos de informes legales, solicitud de documentos a las autoridades,
y de información a los administrados.
Por la segunda actividad, que es la propiamente probatoria, se trata de
aquellos medios que permiten demostrar la veracidad de las informaciones y
documentos aportados. Tales como los actos que ordenan la actuación de prue­
bas testimoniales, declaraciones, inspecciones, peritajes, etc.
f.3. Los actos de ordenación
Son aquellos dirigidos a que el procedimiento administrativo se desarro­
lle de acuerdo con las pautas establecidas en la ley. Comprenden los actos de
impulso (por ejemplo, acto de acumulación de procesos, decisión sobre la queja,
etc.), los actos de dirección, por los que la autoridad dispone las actuaciones de
los administrados y otras autoridades (por ejemplo, notificación, intimación,
citaciones, emplazamiento, etc.).
Estos actos se refieren al conjunto de decisiones interlocutorias que confor­
man la actividad encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo
con las pautas establecidas en la ley, hasta antes del acto final o resolución. Son
actos que comprenden diversas declaraciones de conocimiento de la autoridad
que crean situaciones jurídicas del procedimiento.
La doctrina reconoce que los actos de trámite o de ordenación son por lo
general de tres tipos:
• Actos de impulso que actuando hacia el futuro tienden a hacer avanzar el
procedimiento (por ejemplo, acumulación, decisión sobre alguna queja,
etc.);
• Actos de dirección, por los que la autoridad gobierna las actuaciones de los
administrados y la de otras autoridades (por ejemplo, notificación, ordenar
la comparecencia del administrado, etc.); y,
• Actos de constancia, que se dirigen a documentar actuaciones realizadas,
de modo que permita su conocimiento en cualquier momento posterior.
f.4. Actos de intimación
Estamos refiriéndonos a actos que restringen la libertad del administrado,
pero en situaciones concretas al interior de un procedimiento administrativo.

1210
DE LO S ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 1

Son actos de intimación los que la doctrina conoce como las advertencias,
el requerimiento, los emplazamientos, las citaciones, etc.; sin embargo, por los
finos matices que pueden establecerse entre ellos y la unidad de su régimen jurí­
dico aplicable, su tratamiento es unitario. Aun cuando la doctrina reconoce la
naturaleza diferente de estas figuras y de todos con la notificación misma, es de
orden práctico indudable sujetarlas a un mismo régimen, ya que todos son actos
administrativos que imponen deberes u obligaciones perentorias a sus destina­
tarios y que se comunican vía la notificación.
En general se trata de situaciones en las cuales la Administración informa
de algo al administrado, llamándole la atención para el cumplimiento de alguna
prestación o actividad que debe hacer, exponiéndole además las desventajas que
le importará su incumplimiento o inactividad.
En doctrina se diferencia —aunque en la práctica la diferencia es muy sutil—
la intimación-orden, de la intimación-invitación. Por la primera, la intención de
la Administración es coaccionar al administrado a que cumpla con aquello que
constituye el objeto de la intimación (por ejemplo, la presentación de un docu­
mento original, la ratificación de firma, y el requerimiento de cumplimiento
espontáneo de prestación antes de la ejecución forzosa).
Por otro lado, tenemos la intimación-invitación, que es el medio exigido
por ley a la Administración para advertir al administrado de aquellas situacio­
nes que pueden afectar sus derechos e intereses. Sin embargo, la Administra­
ción propiamente no ordena su cumplimiento sino, invita a subsanar la situa­
ción, bajo el apercibimiento de perder un estatus o una ventaja jurídico (por
ejemplo, el requerimiento para la mejora de la solicitud, la exigencia de subsa-
nación documental, y la regla general de advertencia, etc.).
f.5. Los actos resolutorios
Son las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del asunto las auto­
ridades emiten. Para efectos prácticos se identifican con el término resolución.
f.6. Los actos de ejecución
Son los actos administrativos que realizan las autoridades administrativas
con la finalidad de llevar a cabo en la práctica material la decisión ejecutiva de la
Administración. En puridad, la apertura del inicio de ejecución es el acto típico
de esta fase, al cual siguen algunas decisiones de ejecución material excepcional,
como las resoluciones de multas coercitivas. Las demás actuaciones llevadas a
cabo por la autoridad en la ejecución, son generalmente operaciones materiales
y no actos administrativos.
Esta actuación encaminada a la realización del acto administrativo está
sujeta a los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder público
no puede actuar si no es sujeto a determinadas formalidades que conforman la
garantía del administrado.

2111
ART. 1 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo eje­

cutivo, como tienden a la realización de lo dispuesto en un acto administrativo
anterior -que a su vez presupone otro procedimiento-, su validez está subor­
dinada a la del acto que pretende ejecutar, de modo que la afectación de la efi­
cacia al primero, deriva su incidencia en la ejecución. De tal modo, el procedi­
miento de ejecución es un procedimiento conexo con el anterior, que es en el
cual se ha instruido la materia, y cuyo acto de conclusión precisamente deter­
mina su fundamento.
Pero por otro lado, si se produce alguna infracción del procedimiento eje­
cutivo, esta es autónoma siendo impugnables por sí mismas, sin afectar al acto
que pretende ejecutar.
g. Los actos según su forma de producción: actos individuales y actos
en masa
Producto de la demanda de resoluciones administrativas, la legislación ha
previsto la posibilidad que las autoridades acudan a fórmulas tecnológicas que
le permitan resolver expedientes repetitivos bajo la forma de actos administra­
tivos en masa.
Con ello, ha producido una nueva clasificación de actos administrativos,
en la que sin perjuicio del número de administrados concernidos por un deter­
minado procedimiento, se diferencia entre los actos individuales tradicionales
en los que la autoridad emite una sola declaración para cada caso contenido en
un expediente administrativo; y los actos administrativos en masa, donde existe
solo una declaración de voluntad administrativa pero resuelve varios procedi­
mientos, estableciéndose por ficción legal que se trata de varios actos adminis­
trativos distintos.
Por un lado, se encuentran los actos homogéneos que son producidos de
modo independiente cada uno individualmente, sin relación entre ellos (actos
individuales o aislados), que siguen el régimen común de los actos administra­
tivos ordinarios.
De otro lado, tenemos aquellos actos por ser de una misma naturaleza se
repiten por las autoridades administrativas, de oficio o a pedido de parte, en
manera sucesiva o simultáneamente (como, por ejemplo, licencias, permisos,
nombramiento de funcionarios) y que pueden ser resueltos como actos en masa.
De este modo, mediante los actos administrativos en masa, cuando en vez de
emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, para resolver varios
expedientes y procedimientos, podrá integrarse la decisión en un solo documento
bajo una misma motivación, siempre que se individualice a los administrados
sobre los que recaen los efectos del acto, presumiéndose para todos las conse­
cuencias subsiguientes, que estamos ante actos diferentes. La única limitante es
que con esta forma de resolución no se lesionen las garantías de los administra­
dos, tales como el derecho al debido proceso, o a la recurrencia.

1212
DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART, 1

Precisamente, para contribuir a la celeridad de la gestión pública, la LPAG

otorga un régimen especial para la producción de actos administrativos en
masa, para su eximencia de motivación recurrente y para su comunicación a los
administrados.
h. Los actos según el órgano del que emanan
El órgano que emite el acto administrativo puede ser unipersonal o ser cole­
giado. Si se trata de un órgano unipersonal el acto es denominado comúnmente,
resolución, o decisión administrativa; mientras que si se trata de un órgano cole­
giado, el acto adopta la denominación de acuerdo.
El régimen general de la LPAG ha sido pensado en función de los actos
emanados de órganos unipersonales, de suerte que los requisitos comunes de
competencia, objeto, finalidad pública, motivación y procedimiento regular, son
comunes a la validez de todos los actos administrativos, cualquiera sea su natu­
raleza, origen o alcance.
Por su lado, para la validez de los actos de órganos colegiados deben satis­
facerse no solo los requisitos comunes, sino también los requisitos especiales de
sesión, quorum y deliberación.
i. Los actos según el número de órganos intervinientes: los actos sim­
ples y complejos
El acto simple es aquel cuya declaración de voluntad proviene de una sola
instancia u órgano administrativo entendido como unidad estructural de la
Administración, sea individual o colegiado. A los efectos de esta clasificación es
indiferente que el acto proceda de un órgano unitario o colegiado: ambos ori­
ginan un acto simple, aun cuando en el caso de los órganos colegiados, el pro­
ceso de formación de la voluntad siga caminos más gravosos y posea exigencias
adicionales a los actos emanados de autoridades individuales.
Por el contrario, lo regular es que los actos administrativos provengan del
concurso de dos o más órganos administrativos, de uno o varios organismos,
donde cada uno de ellos aporta elementos dirigidos a obtener una unidad deci­
soria común integrada en un solo acto (informes, proyectos, pruebas, etc.). Estos
actos son los denominados complejos.
Las declaraciones pueden ser uniformes con la decisión final, en cuya vir­
tud la decisión es la fusión de diversos elementos coincidentes. Pero, las declara­
ciones también pueden ser desiguales, y resultar en un solo acto administrativo
en función de la posición, la jerarquía o competencia de la instancia decisoria.
Podemos citar como ejemplo de este criterio, el caso de los actos administra­
tivos universitarios que, por regla general, comienzan en una decisión del Con­
sejo de Facultad (llamado “proposición”), luego toma forma de un “acuerdo”
(acto preparatorio) y finalmente se deja en manos del rector de la institución
su reconocimiento mediante una “resolución” (acto administrativo definitivo).

2131
ART. 1 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

j. Los actos administrativos originarios y confirmatorios

La categoría de actos administrativos originarios es meramente formal, pues
en verdad todos los actos administrativo que se dictan por la autoridad son ori­
ginarios. La utilidad de esta categoría únicamente sirve para caracterizar a con­
trario sensu los denominados actos confirmatorios.
Son denominados actos confirmatorios, aquellos actos administrativos
que reiteran el contenido de otro acto anterior, recaído en el mismo procedi­
miento o en otro anterior, y que —por lo general deniegan pretensiones a los
administrados—.
La utilidad de esta clasificación es establecer la inimpugnabilidad de estos
actos confirmatorios, en la medida que solo significan la reiteración de algo ya
decidido válidamente por la autoridad con anterioridad. Si esta regla no existiera,
sería muy fácil eludir la firmeza del acto administrativo, mediante la impugna­
ción del acto que confirma un acto consentido o que agota la vía administrativa,
o presentar nuevamente la petición inicial renovando sucesivamente un proce­
dimiento administrativo sobre el mismo tema.
Las categorías de actos confirmatorios y los que reproducen otros ante­
riores son actos de interpretación restrictiva que requieren para alegarse per­
fecta identidad entre los actos objetos de comparación (acto original y el que
lo confirma o reproduce). Por lo general, se deberá exigir la igualdad de las cir­
cunstancias procedimentales que las que se dicta el acto inicial y el confirma­
torio o que lo reproduce, reflejar los mismos fundamentos jurídicos, el segundo
acto debe tener por objeto las pretensiones ya resueltas por el anterior, y que
no contenga declaraciones esenciales distintas de las efectuadas en el primero.
Por ejemplo, en el caso del acto confirmatorio tratándose de una inhibición de
autoridad administrativa.

Y ACTOS PÚBLICOS EXCLUIDOS

La norma establece expresamente dos actuaciones públicas, con el objetivo
de ayudar a delimitar mejor el contenido del concepto acto administrativo. La
distinción efectuada no implica que existan otras actuaciones públicas distintas,
como son el reglamento administrativo, ni que las propias actuaciones inclui­
das en este artículo como diferenciadas del acto administrativo, sean reguladas
en sí mismas o en sus efectos por la LPAG.
a. Actos de administración interna
Los actos que se agotan en el ámbito interno de la propia Administración,
son actos del poder público, pero que por su alcance no requieren ser recubiertos
de las garantías, y recelos de la externa. Como tal, se orientan exclusivamente a
la búsqueda de la eficacia de los resultados de la gestión pública.

1214
DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 1

b. Los comportamientos materiales (hechos administrativos subjetivos)

Los comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos
subjetivos(173)se refieren a toda actuación física u operativa de los órganos admi­
nistrativos que producen la adquisición, modificación, transferencia o extinción
de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la demolición de un edificio, la actividad
de inspección, la entrega de una notificación, la pérdida de un expediente, etc.
Estos comportamientos no son vías de hecho, que es un término reservado
para aquellos comportamientos materiales de los órganos administrativos, gra­
vemente antijurídicos, como el comportamiento material lesivo a un derecho
fundamental, o la puesta en ejecución de un acto administrativo cuando no se
encuentre expedito para ello.
Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el comporta­
miento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de
su regulación, como sucede con el comportamiento dirigido a la ejecución o a
la transmisión de conocimiento de un acto, y en general los actos internos que
deben respetar las reglas del Título Preliminar de la LPAG.
Finalmente es digno resaltar que dentro de nuestro sistema administra­
tivo no se ha acogido la tesis de los actos políticos o actos institucionales, que
son concebidos en otros regímenes comparados para excluirlos de las exigencias
garantistas del acto administrativo y de la revisión de su contenido. Para noso­
tros siempre serán actos administrativos.

(173) Los hechos administrativos subjetivos se definen en oposición de los hechos administrativos obje­
tivos, que son el que no concurre voluntad de los órganos administrativos en su constitución pero
conllevan e fe c to s administrativos (por ejemplo, el tiempo y el espacio). Nótese que la LPAG tam ­
bién regula los efectos de estos hechos administrativos.

2151
ART. 2 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

Artículo 2 Modalidades del acto administrativo

2 .1 Cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisión expresa,
puede someter el acto administrativo a condición, término o modo,
siempre que dichos elementos incorporahles al acto, sean compatibles
con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el
cumplimiento delfin público que persigue el acto.
2.2 Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin
perseguido por el acto administrativo.
(Texto según el artículo 2 de la Ley N ° 2 7 4 4 4 )

CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 13-2: Independencia de vicios de modalidades.
• Art. 78.5, b): Extinción de la delegación de competencia.
• Art. 142 y ss.: Régimen general del plazo administrativo.
• Art. 203: Ejecutoriedad del acto administrativo.
• Art. 204.1.3: Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Condición
resolutiva.
• Art. 214.2: Revocación cuando favorezca a los destinatarios del acto.

A Comentario
Los elementos accidentales del acto administrativo, a diferencia de los actos
esenciales para su validez, son aquellos que eventualmente pueden aparecer en el acto
incluido por la Administración cuando le haya sido habilitado por la ley, pero que no
le hacen a su validez sino a su eficacia, determinando desde o hasta cuándo producen
sus efectos, o en qué forma se estructuran los deberes y derechos del administrado.

I. MODALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Las modalidades a que puede sujetarse un acto administrativo son los tra­
dicionales de todo acto jurídico, conforme a la teoría general del derecho: plazo,
modo y condición.

II. PLAZO
Esta modalidad establece el momento mismo en que los efectos jurídicos
del acto administrativo comienzan o cesan.

III. CONDICIÓN
Esta modalidad es el hecho futuro e incierto al que se subordina el naci­
miento o extinción de los efectos del acto administrativo, según sea condición
suspensiva o resolutoria. En particular la condición suspensiva ha sido materia
de cuestionamientos doctrinarios por importar una limitación a la ejecutoriedad

1216
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 2

del acto, por lo que su empleo es restrictivo, quedando virtualmente como apli­
cable a casos de actos administrativos que requieren de una aprobación o con­
formidad posterior para tener eficacia.

IV MODO
Esta modalidad consiste en una carga u obligación que se le impone al
administrado, como sucede frecuentemente en las contrataciones o contratos
de compraventa de acciones que establecen deberes de interés público para el
adquirente. La carga puede ser exigida directamente por la Administración.
La Comisión desestimó la facultad de incluir como posibilidad otras moda­
lidades adicionales que la doctrina y la legislación consideran, tales como: la
reserva de revocación y el rescate, lo cual no es obstáculo para que en los pro­
cedimientos especiales se pueda facultar su estipulación mediante ley expresa.

V CONDICIONES PARA LA PROCEDENCIA DE SUJETAR ACTO

ADMINISTRATIVO A MODALIDADES
• Accesoriedad
Es implícito que la primera condición para la procedencia de una modali­
dad del acto administrativo es que el hecho constitutivo de la modalidad,
no sea esencial del acto, sino solo accesorio o eventual. Pues si fuere esen­
cial se trataría de un elemento integrante de la validez de mismo acto y no
de uno eventual. Así sucede, por ejemplo, en aquellos actos donde resulta
consustancial que quede sujeto a plazo (por ejemplo, un permiso, la con­
cesión, una prestación contractual, etc.).
• Tipicidad legal
La autoridad administrativa no puede discrecionalmente establecer pla­
zos, condiciones o cargas a los administrados. La decisión administrativa
en sentido puro debe tener vocación de permanencia, ser incondicional y
no sujetarse al cumplimiento de deberes posteriores del administrado.
Solo cuando la ley que regula el acto administrativo o el procedimiento
especial autorice a la autoridad incluir alguna modalidad, podrá hacerlo.
Aun así, no podrá hablarse de una acción discrecional, sino reglada, por
cuanto deberá cumplir los elementos previstos en la norma para agregar­
los y sujetarse a las características que estas les impongan.
• El objetivo de la inclusión es asegurar el cumplimiento del fin público
que persigue el acto
Como medida dirigida a favorecer el control de la modalidad que se pre­
tende adicionar, esta norma preceptúa que podrá hacerlo si fuera compa­
tible con el sentido y naturaleza del ordenamiento legal y siempre que con

2171
ART. 2 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

ello se asegure el fin público que persigue el acto para el caso concreto. Por
ejemplo, no cabe adherir modalidades a actos que conforme a su naturaleza
han de ser puros y simples, tales como: la adjudicación de buena pro, una
resolución desestimatoria de una petición, la procedencia de un recurso,
una sanción administrativa, etc.
Desde la otra perspectiva, queda prohibido que se apliquen modalidades
accesorias contrarias a la finalidad perseguida por el acto administrativo.
Por ejemplo, resulta incompatible, pretender condicionar una convalida­
ción o un acto confirmatorio, establecer un término final a una nulidad o
revocación, designar un funcionario o adjudicar un contrato sujetando ini­
cio a que exista presupuesto, que el otorgamiento de una licencia o permiso
quede sujeta a la condición que se acredite ante la entidad algún aspecto
que debió probarse antes, como exigencia para obtener la autorización (por
ejemplo, presentación de un estudio de impacto ambiental satisfactorio) o
condicionar el otorgamiento de un permiso a alguna prestación adicional
del administrado.
En estos casos la existencia misma de la técnica de licencia o permiso esta­
ría cuestionada, ya que se estaría otorgando la conformidad, no obstante care-
cerse de todos los elementos por adelantado para dar el pronunciamiento a favor.

1218
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 3

Artículo 3 Requisitos de validez de los actos administrativos

Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la
materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad
regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quorum y deliberación
indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su
respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívoca-
mente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en

I
el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y
jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. 'Finalidad Pública.- Adecuarse a lasfinalidades de interés público
asumidas por las normas que otorgan lasfacultades al órgano emisor,
sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encu­
biertamente, alguna finalidad seapersonal de la propia autoridad, a
favor de un tercero, u otrafinalidad pública distinta a la prevista en
la ley. La ausencia de normas que indique losfines de una facultad
no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado
en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
3. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser con­
formado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo
previsto para su generación.
(Texto según el artículo 3 de la Ley N ° 2 7 4 4 4 )

BBBj ANTECEDENTE
• Art. 38: LNGPA.

CONCORDANCIA EXTERNA
• D.S. N° 017-93-JUS: TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 12,
motivación de resoluciones).

B B S | CONCORDANCIAS INTERNAS
T.P. Art. III: Finalidad pública.
T.P Art. IV¡ 1.2: Debido procedimiento.
Art. 5: Objeto o contenido del acto administrativo.
Art. 6: Motivación del acto administrativo.
Art. 8: Validez del acto administrativo.
Art. 72 y ss.: Competencia.
Art. 86, 8: Interpretación finalística conforme al fin público
Art. 91 y ss.: Conflicto de competencia.
Art. 106 y ss.: Organos colegiados.

2191
ART. 3 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

A Comentario
La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento correcto
de sus elementos esenciales de validez: la competencia, el objeto y contenido
posible, la finalidad pública, motivación y procedimiento regular.

I. LA COMPETENCIA
En la definición del elemento competencia participan dos factores: la
potestad atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa
y el régimen de la persona o conjunto de personas que revestidos de funciones
administrativas, representan al órgano u organismo titular de la competencia.
La noción de competencia precisa tanto la habilitación para la actuación del
órgano que los dicta, como la corrección en la investidura de dicho órgano por
las personas físicas.
La primera viene a ser el elemento particular que habilita a un órgano de la
Administración para adoptar una decisión o generar una actuación administra­
tiva determinada (acto administrativo, contrato, acto de administración, etc.),
convirtiéndose así, en la medida de la potestad o atribución que le ha sido con­
ferida por norma expresa.
A diferencia de la capacidad civil, con la cual se suele hacer comparaciones
por la análoga función que ambas cumplen, en el Derecho Público, la incapa­
cidad es la regla, en tanto no exista una norma que atribuya la capacidad para
actuar en determinado sentido. Pero esta regla se matiza con el deber de las
autoridades de agotar todas sus posibilidades de actuación una vez otorgada la
competencia por la ley. Según este matiz, cuando una atribución le es asignada
regularmente cada órgano queda sujeto al deber de búsqueda de ese objetivo
por los medios que le posibilite el ordenamiento, y no sigue sujeta a la litera­
lidad de la norma, de forma tal que tenga que esperar normativa expresa para
cada acción o proceso interno, de impulso o ejecución.
Las notas características que inciden en la validez del acto con bastante fre­
cuencia, son su doble rol de deber/derecho para su titular; el carácter expreso,
por el cual debe derivarse de una norma expresa; la indisponibilidad, por lo que
la propia autoridad no puede renunciarla, pactarla, además de ser indeclinable
unilateralmente; y su pertenencia a los órganos-institución y no a las personas
que ocasionalmente desarrollan una función o cargo público.

1. Criterios para la determinación de la competencia

Los criterios para determinar el alcance de la competencia válida son los
siguientes:
• Por la materia: se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede
desempeñar un determinado órgano.

1220
DE L O S A C T O S A D M IN IST R A T IV O S ART. 3

• Por el territorio: se refiere al ámbito espacial en el cual es legal el ejercicio

de una función pública, en función de las circunscripciones administrati­
vas del territorio (departamentos, regiones, provincias, etc.).
• Por el grado: según la posición que el órgano ocupa dentro de la jerarquía
vertical de la institución.
• Por el tiempo: es el ámbito temporal en el cual es legal el ejercicio de una
función administrativa. Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a
la competencia), temporarios (si la competencia solo puede ejercerse den­
tro de un plazo determinado o si solo puede iniciarse su ejercicio a partir
de un plazo previsto), accidentales (cuando la competencia sea fugaz o por
breves instantes, por ejemplo, la situación de los accidentales interinos o
suplentes).

2. Aptitud de la autoridad titular del órgano

La norma bajo comentario también trae el señalamiento que la compe­
tencia no solo se logra cumpliendo las exigencias mencionadas anteriormente,
sino también por los factores siguientes referidos a las personas que componen
los órganos:
Nominación regular
Quien ejerce un cargo, y con ello las potestades y facultades inherentes, debe
haber sido regularmente designado o adscrito y estar en funciones al momento
de dictarlo. Con esta regla se rechaza la posibilidad de legalizar los supuestos
de funcionarios de hecho o de facto, usurpadores o de aquellos que habiendo
tenido título ya se les ha vencido, etc.
Requisitos de sesión, quorum y deliberación (órganos colegiados)
En los órganos colegiados también constituye exigencia para actuar dentro
del elemento competencia, que las decisiones se produzcan siguiendo los requi­
sitos de sesión (convocar y acudir los integrantes del colegiado en número sufi­
ciente), quorum (número adecuado para tomar decisión) y deliberación (debate
y votación).

II. EL CONTENIDO U OBJETO AJUSTADO A DERECHO

El contenido del acto es aquello que se obtiene con la opción administra­
tiva adoptada, sea que decide, certifique o declare simplemente. Es precisamente
aquello que se decide en el acto, el sentido de la materia determinada por la
autoridad dentro de su competencia.
Por lo general, este requisito muestra un sentido positivo o negativo, en
cuanto implica aceptar o desestimar un pedido, realizar algún hecho material
concreto o negar su realización.

2211
ART. 3 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

La apreciación del grado de conformidad legal de ese contenido material

presenta diversos enfoques, según se trate de actos reglados o discrecionales.
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá siempre
predeterminado por la norma respectiva que será generalmente habilitante
o prohibitiva. Por su parte, en el caso de actividades discrecionales a falta de
norma precisa, su contenido debe adaptarse al marco general normativo, a los
principios de juridicidad y de razonabilidad. Como se expresara anteriormente,
la legalidad no solo supone que el objeto no se encuentre vedado por la norma­
tiva, sino que además esté expresamente autorizado o facultado entre aquello
razonablemente integrado a una norma legal.

III. FINALIDAD PÚBLICA

Siempre toda la actividad administrativa, de modo mediato o inmediato,
directo o indirecto, debe tender a realizar o satisfacer un interés general (propio
del servicio público) hacia el cual esa actividad se orienta como finalidad objeti­
vamente determinada por la esencia de la Administración Pública. Fundamen­
talmente, la finalidad buscada por el acto concreto debe concordar con el interés
público que inspiró al legislador habilitar o atribuir la competencia para emitir
esa clase de actos administrativos.
Así, el contenido de cada actuación pública debe perseguir aquellas finali­
dades general y especificó174) que le corresponde, quedándole vedada cualquier
posibilidad de desvío para satisfacer —abierta o encubiertamente—algún inte­
rés privado o personal de los agentes públicos, de grupos de poder u otro inte­
rés público indebido, ajeno a la competencia ejercida por el órgano emisor. El
empleo de cada acto administrativo debe estar relacionado con la razón deter­
minante que originó la asignación de la competencia al órgano administrativo.
La violación de la finalidad pública puede manifestarse a través de las
siguientes maneras:
a. Perseguir una finalidad personal del funcionario;
b. Perseguir una finalidad distinta en favor de la Administración; y,
c. Perseguir cualquier finalidad en favor de un tercero (particular, otro fun­
cionario o grupo de poder).
No solo atenta contra el recto proceder de la Administración Pública que
un funcionario investido de poder introduzca móviles subjetivos para decidir
su orientación gubernativa (como sucede si aprovecha su facultad sancionadora

(174) Como quedó expresamente consignado en el Acta del 31 de enero de 1998, la exigencia del ele­
mento finalidad, no se opone a la consideración como válida, de la actuación que persiga alguna
finalidad “razonablemente implícita” en las competencias legalmente atribuidas a los distintos
organismos.

1222
DE L O S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 3

para efectuar represalias) o que beneficie a cualquier tercero con su desvío de

poder (como sucede si se emplea el poder para actos de competencia desleal),
sino incluso ese vicio se presenta y sanciona cuando tiene como objetivo benefi­
ciar a la Administración de un modo no previsto por el recto deseo de la legis­
lación (por ejemplo, cobro excesivo de multas para proveerse de recursos y no
para sancionar incorrecciones).
Como ejemplos de otros actos administrativos contrarios a la finalidad
pública, la doctrina cita algunos lugares comunes como son: imponer sancio­
nes administrativas graves a funcionarios por animosidad o venganza personal
de la autoridad respectiva, prohibir actividades religiosas por razones de secta­
rismo o intolerancia, la rotación de personal por razones de conveniencia sub­
jetiva del jefe, etc.
La consagración del fin como elemento esencial del acto administrativo
—expone GARRIDO EALLA(175)—representa un éxito de los esfuerzos desplega­
dos por la jurisprudencia del Consejo de Estado francés por someter la actua­
ción administrativa al principio de legalidad. En dicho país, luego de lograr la
admisión de la incompetencia y el vicio de forma, como causales de anulación
de actos administrativos, se exigió a la Administración Pública, emplear estric­
tamente sus poderes precisamente con miras a satisfacer solo los fines contem­
plados por el legislador cuando acordó atribuirle sus facultades y no otros.
De tal suerte, junto al control de los aspectos externos de la actuación
administrativa (adecuación a la ley, competencia del autor y el procedimiento
seguido para emitirlo), la consideración de la finalidad pública como requisito
para la validez de las actuaciones gubernativas, permite la posibilidad de fisca­
lizar lo más íntimo del acto: los móviles perseguidos por sus autores.
De esta manera, quedó estatuido como vicio de nulidad por desviación del
poder, la inadecuación entre los móviles que inspiran la actuación administra­
tiva con el fin previsto.
Es con motivo de los actos discrecionales donde la finalidad pública cobra
mayor importancia como mecanismo de invalidación y fiscalización, puesto que
permite invalidar toda actuación discrecional de la Administración que trans­
greda el interés público orientador de todo su accionar, siendo exigible que sus
poderes sean empleados permanentemente con miras a la satisfacción del inte­
rés general.
De cierto modo, con ello la noción tradicional de acto discrecional se apro­
xima a la de acto reglado, ya que —sin perjuicio de su margen natural de liber­
tad—, para su validez requiere cumplir con alguna finalidad pública.

(175) GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho A d m in istra tivo . 13a edición, volumen I, Tecnos,
Madrid, 2002, p. 669-

2231
ART. 3 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

De tal suerte queda conformada una correlación teleológica entre finali­

dad y contenido de los actos administrativos, ya que en todos ellos existe una
común finalidad que determina su contenido, los cuales deben guardar propor­
cionalidad de medio (contenido) a fin (finalidad del acto).
Resulta trascendental estar alerta ante cualquier acto trasgresor de la fina­
lidad pública, sobre todo cuando evidenciamos que tal vicio aparece dentro de
actos administrativos emitidos dentro de la competencia funcional formal, que
contienen un objetivo dentro de la ley y para su generación se respetan las for­
mas impuestas, pero motivando su poder hacia fines distintos a aquellos que
originaron su otorgamiento.
Ciertamente, su apreciación resulta sumamente difícil porque implica en
verdad, interiorizarse dentro del fuero íntimo del funcionario y, la mayoría de
veces, aquel se preocupa por no publicitarios o, en su caso, por enmascararlos;
sin embargo, algunos elementos de juicio pueden obtenerse analizando el expe­
diente y compulsando la congruencia racional entre lo resuelto y lo actuado.
La finalidad ha sido articulada en la LPAG a través de dos normas impor­
tantes que la van a tornar actuante permanentemente: la definición general
de cuál es la finalidad pública de las normas administrativas, el deber de efica­
cia que dispone que los partícipes en el procedimiento deben hacer prevalecer
el cumplimiento de los fines del acto y el deber de las autoridades de interpre­
tar la normativa administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pública.

IV PROCEDIMIENTO REGULAR
Como venimos exponiendo, la declaración de la voluntad administrativa es
conformada a través del recorrido de un procedimiento predeterminado por la
ley o por prácticas administrativas, en su adecuación, que importa un elemento
medular para la generación de un acto administrativo.
Para entender el alcance de esta exigencia debe diferenciarse entre el pro­
cedimiento considerado como institución, las formas y las formalidades, pues
tienen distinto tratamiento:
• El procedimiento administrativo es considerado elemento de validez del
acto administrativo. La falta de procedimiento determina la invalidez del
acto emitido en armonía con el principio de debido procedimiento, salvo
que la norma le habilitare a dictarse de este modo.
• La forma del acto que no es un elemento de validez, sino la manera de exte-
riorización misma del contenido del acto, y de su motivación, para que sea
reconocible e identificable. Como tal es la fase última de la constitución
del acto administrativo, en el momento de su documentación externa. La
falta de forma documental conlleva que el acto administrativo no se ha
consumado.

1224
DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 3

® Las formalidades son el conjunto de exigencias adjetivas antes concurrentes

o posteriores al acto administrativo. Dado el carácter no ritual con que se
ha caracterizado al procedimiento, las formalidades deben estar en retirada
en nuestros procedimientos, debiendo mantenerse únicamente las esen­
ciales y no las accidentales. Por ello, su incumplimiento puede conllevar a
diversos matices, según el grado de trascendencia de la forma que se trate,
tales como la nulidad, si fueren trascendentes, a la conservación, si fueren
no trascendentes o incluso deben ser superadas por la propia Administra­
ción dejando de ser obligatorias, si fueren meramente rituales o empeoren
la situación del administrado.
En el Derecho Administrativo, la existencia del procedimiento no solo busca
proteger la certeza de la Administración, sino que sirve de garantía a los dere­
chos de los administrados y a los intereses públicos (orden, legalidad, etc.). Por
ello, cuando la Administración es llevada al contencioso, le corresponde acredi­
tar haber seguido un procedimiento regular para sus actuaciones.
La inclusión del procedimiento mismo como requisito de validez del acto
implica que una vez regulado un procedimiento para la producción de deter­
minado acto administrativo, cualquier modificación a ese acto, aun cuando no
esté regulado explícitamente así, debe seguir las mismas formalidades prescri­
tas para su constitución (paralelismo de formas procedimentales).
La ausencia de finalidad expresa en la norma no genera discrecionalidad.
Resulta clásica la distinción entre la potestad reglada y la potestad discre­
cional de la Administración. Es pacífica la definición de la primera, la cual queda
comprendida como aquella atribución dada por la norma a un órgano predeter­
minando en términos objetivos sus fines, su contenido, y sus condiciones para
su ejercicio, de modo que dicho órgano realiza una actividad de constatación
del supuesto de hecho al caso concreto para aplicar únicamente la consecuencia
jurídica prevista en la normativa. Así sucede, por ejemplo, en las licencias de
aprobación automáticas y la mayoría de evaluación previa, en los que la norma­
tiva (incluyendo los TUPAS contienen todos los requisitos para su procedencia).
En los actos reglados, la norma actúa a través de la autoridad administrativa,
quien la ejecuta sin mayor margen de discernimiento, sin elección posible, sub­
sumiendo el mandato del legislador a cada caso concreto. Aquí, al haber solo
una decisión conforme a Derecho —salvo que la normativa sea pasible de proble­
mas interpretativos- el control que se realiza sobre ella es básicamente integral,
dado que el estándar de medición es la propia norma legal que predetermino
todos sus elementos para que se aplique de una sola manera en el caso concreto.
Por el contrario, la potestad discrecional sí ha desatado apasionados deba­
tes, sinnúmeros de propuestas y agotadoras tesis sobre su fundamento, alcances
y control. En lo que sí no se puede disentir es en su innegable y perenne nece­
sidad, dado que resulta imposible al legislador prever y regular absolutamente

2251
ART. 3 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

todos los supuestos cambiantes y frente a las complejas realidades que se actua­
lizan permanentemente.
De manera general, podemos afirmar que la discrecionalidad es un modo
de atribuir potestades a la Administración para que adopte decisiones casuís­
ticas entre varias posibles dentro del marco jurídico de atribución confiando
en el criterio de la autoridad administrativa sobre la forma de proceder en los
casos concretos. Algunos autores ponen énfasis en el grado de libertad que esta
norma concede a la atribución, otros resaltan si es una atribución controlable en
su integridad o no, si es una forma de delegación de atribuciones del legislador
a la Administración para que complete el marco legal. Por ejemplo, SESIN la
define de modo neutral como “una modalidad de ejercicio que el orden jurídico
expresa o implícitamente confiere a quien desempeña la función administrativa
para que, mediante una apreciación subjetiva del interés público comprome­
tido, complete creativamente el ordenamiento en su concreción práctica, selec­
cionando una alternativa entre varias igualmente válidas para el Derecho”(176)’
Por nuestro lado, más que acuñar una definición, nos importa identificar
sus notas características fundamentales:
La discrecionalidad es producto de la opción de configuración del legislador,
no del vacío, silencio o ambigüedad de la norma por el que se le confiere capa­
cidad de apreciación en cada caso concreto, adoptando decisiones responsa­
bles y controlables. La ausencia de una finalidad específica en la regulación
no basta para considerar que esa atribución es de naturaleza discrecional.
La discrecionalidad que el legislador incorpore al ordenamiento puede per­
mitir a la Administración diversos márgenes de apreciación: i) La valoración
de circunstancias (por ejemplo, La existencia de agravantes y atenuantes
en un procedimiento sancionador); ii) La elección de una alternativa entre
dos o más que permite el ordenamiento e incluso la de no adoptar la deci-
sión(177); iii) La ponderación de intereses y elegir aquel que mejor satisface
el interés público concreto; iv) La apreciación de la oportunidad de adoptar
una decisión, v) acudir conceptos jurídicos indeterminados o criterios téc­
nicos extrajurídicos para desentrañar el interés público requerido en el caso

(176) SESIN, Domingo Juan. Administración Pública. Actividad reglada, discrecionalidad y técnica. Nuevos
mecanismos de controljudicial. 2a edición, Lexis Nexís, Depalma, Buenos Aires, 2004, p. 133-
(177) A diferencia de lo planteado por cierta doctrina en el sentido que la discrecionalidad entraña que
cualquiera de las opciones dadas por el legislador son indiferentes para el Derecho, nosotros consi­
deramos que ello no es así. Por ejemplo, cuando la propia norma da varias alternativas lo que está
pretendiendo es que se dé una solución para un tipo de casos y las otras para supuestos o contextos
distintos, siempre adecuada a la fisonomía de cada situación. En cierta medida, el legislador otorga
discrecionalidad a la autoridad pero no existe la certeza que en todos los casos será igualmente
válida una u otra medida, ya que de por medio hay principios como el de razonabilidad, motiva­
ción, eficiencia, etc. Véase al respecto BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Derecho
Administrativo. Ia edición, Editorial Porrúa y UNAM, México, 2006, pp. 815 y 816.

1226
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 3

concreto; y, vi) elección de la medida idónea para cumplir alguna finalidad

señalada por el ordenamiento (por ejemplo, dictar alguna medida correc­
tiva en una actividad de fiscalización).
Algunos de estos márgenes de apreciación de discrecionalidad los podemos
encontrar en algunas de las atribuciones dadas por la normativa de contra­
taciones, tales como la celebración de convenios de cooperación o gestión
entre entidades u organismos internacionales, contrataciones con proveedo­
res no domiciliados en el país cuya prestación se realice en el extranjero, la
contratación de servicios de conciliadores y árbitros, la definición de carac­
terísticas técnicas de bienes, servicios y obras para asegurar sus necesida­
des, la selección de las fuentes que servirá de base al valor referencial, la
identificación del proveedor que será invitado en una contratación exone­
rada, el otorgamiento de la buena pro a una propuesta que supere el valor
referencial hasta en un diez por ciento, la cancelación del proceso cuando
desaparezca la necesidad de contratar, la elección de los factores de evalua­
ción y su puntaje dentro de los márgenes de la normativa, la posibilidad
de incluir en las bases requerimientos de mejoras o prohibir la subcontra­
tación o incluir penalidades adicionales a las de la norma, la decisión sobre
la fecha de la convocatoria, la decisión de optar por administrar directa­
mente el saldo de obra, realizar convenio con otra entidad o invitar pos­
tores que participaron en proceso de selección original cuando el contrato
sea resuelto, la decisión de declarar la nulidad de un contrato ya celebrado
cuando concurran los requisitos de Ley, la selección que cada entidad rea­
liza entre los contratados bajo convenio marco por el Estado.
La discrecionalidad completa la aplicación de la norma al caso concreto
mediante su apreciación subjetiva de aquello que le ha remitido o delegado
el legislador.
La decisión adoptada dentro del marco de discrecionalidad demanda una
actividad de control sucesivo que respete su grado de apreciación otorgado
por el legislador, pues de lo contrario, la discrecionalidad desaparecería.
Como puede haberse evidenciado ya, en verdad no existe el acto discre­
cional ni acto reglado en estado puro, lo que existe son actos de administración
y actos administrativos en los que sus elementos presentan algunos aspectos
reglados y otros aspectos discrecionales en variada intensidad, según el diseño
del legislador, por lo que en algunas decisiones predominará lo discrecional y
en otro lo reglado.

V LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

De modo sumario se pueden sintetizar los principales vicios del acto admi­
nistrativo de la siguiente manera, independientemente que deriven en nulidad
o sean pasibles de conservación.

2271
ART. 3 D E L R É G IM E N JU R ÍD IC O D E LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

En razón de la competencia:
• Incompetencia material.
• Incompetencia territorial.
• Incompetencia por grado.
• Incompetencia por tiempo.
• Incompetencia por cuantía.
• Acto administrativo de órgano colegiado sin sesión.
• Acto administrativo de órgano colegiado sin quorum .
• Acto administrativo de órgano colegiado sin deliberación.
• Extralimitación de competencias.
En razón del contenido u objeto:
• Contenido ilícito (inconstitucional, ilegal, contrario a reglamentos, a
sentencias firmes y actos constitutivos de delitos).
• Contenido impreciso.
• Contenido imposible físicamente.
• Contenido imposible jurídicamente.
• Contenido incongruente.
• Contenido contrario a acto firme.
En razón de la finalidad:
• Desvío de poder por finalidad personal de la autoridad.
• Desvío de poder por finalidad a favor de terceros.
• Desvío de poder por finalidad pública distinta a la prevista en la ley.
En razón de la motivación:
• Omisión de motivación.
• Motivación insuficiente.
• Motivación falsa.
• Motivación contradictoria.
• Motivación errada (de hecho o derecho).
• Motivación ilícita.
En razón de la forma:
• Acto dictado sin procedimiento previo.
• Acto dictado sin seguir normas esenciales del procedimiento (debido
proceso del administrado).
• Acto dictado sin seguir normas no esenciales del procedimiento.
• Vicio en la exteriorización del acto.

1228
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 4

Artículo 4 Forma de los actos administrativos

4-1 Los actos administrativos deberán expresarsepor escrito, salvo quepor
la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamientojurídico haya
previsto otraforma, siempre quepermita tenerconstanciadesu existencia.
4-2 El acto escrito indica lafecha y lugar en que es emitido, denominación
del órganodel cualemana, nombreyfirma de la autoridadinterviniente.
43 Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas
automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y
cargo de la autoridad que lo expide.
4A Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma
naturaleza, podrá ser empleadafirma mecánica o integrarse en un solo
documento bajo una misma motivación, siempre que se individualice a
los administrados sobre los que recae los efectos del acto. Para todos los
efectos subsiguientes, los actos administrativos serán considerados como
actos diferentes.
(Texto según el artículo 4 de la Ley N ° 2 7 4 4 4 )

CONCORDANCIAS EXTERNAS
D.S. N° 14 del 15.04.55: Regulan la identificación de la firma de los funcio­
narios públicos en actos resolutivos (norma elevada
a rango de ley por el D.L. N° 14516).
D.Leg. N° 295: Código Civil (art. 143, libertad de forma; art. 144,
forma adprobationem y ad solemnitatem.
Ley N° 27269: Ley de Firmas y Certificados Digitales.
D.S. N° 052-2008-PCM: Reglamento de la Ley de Firmas y Certificados Digitales.
Ley N° 27291: Ley que modifica el Código Civil permitiendo el uso
de medios electrónicos en la manifestación de vo­
luntad y el uso de la firma electrónica.

U S g CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 30: Procedimiento administrativo electrónico.
• Art. 66, 9: Derecho a conocer identidad de autoridades.
• Art. 159, 5: Reglas para la celeridad. Utilización de medios de reproducción en
serie.
• Art. 198: Contenido de la resolución.
• Art. 227: Resolución del recurso administrativo.

A Comentario
I. LA FORMA
Para mejorar su caracterización, se deben distinguir tres conceptos pareci­
dos pero distintos: la forma de documentación, que es a la que nos referimos,
la forma de transmisión de los actos (notificación y publicación) y las formali­
dades de los actos administrativos (que han sido restringidas por aplicación del
principio de informalidad a favor de los administrados).

2291
ART. 4 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

Por la forma se entiende al modo como se documenta y se da a conocer la

voluntad administrativa al exterior.
La principal forma de documentación de los actos administrados es el carác­
ter escrito, o escrituriedad. Sin embargo, existen casos de actos válidos con su
mera exteriorización por señales (timbres, alarmas, señales luminosas, señales
de tránsito) y expresiones verbales, etc., pero siempre bajo autorización legal.

II. LA FORMA ESCRITA

El profesor HUTCHINSON afirma que el carácter escrito de los actos del
procedimiento se sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado
por las siguientes razones:
a. Impide ejercer presiones sobre el particular.
b. Obliga a fundar las decisiones.
c. Exige decidir todas las peticiones; y,
d. Permite una mejor apreciación de los hechos por parte de los órganos supe­
riores, con el siguiente control de la actuación de los inferiores(178).
Sin embargo, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad,
la normativa contempla situaciones en las cuales se libera de esta regla, tales
como en las actuaciones meramente internas de la Administración, en las dili­
gencias probatorias con cargo a documentarlas posteriormente, los pedidos de
desglose de documentos en las relaciones especiales de sujeción, etc.

III. REQUISITOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los requisitos formales de todo acto administrativo son: la fecha y lugar
de emisión, el órgano que lo emite, el nombre y la firma (no el sello) de quien
lo emite. Adicionalmente debe considerarse que el original del acto ha de con­
tar con la firma autógrafa del funcionario en caracteres legibles, con el nombre
completo y claro.
Estos elementos cierran el proceso de documentación del acto administra­
tivo, por lo que debe quedar claro que, de no presentarse la firma, la identifica­
ción de la autoridad que lo resuelve, la fecha de emisión, estamos frente a que
no se ha documentado el acto, y como tal aún no es perfecto ni tiene trascen­
dencia para su receptor.
A lo sumo, tendrá la condición de proyecto o antecedente, pero no concluirá
el trámite o generará cargos al notificado. En esto se diferencia de la falta o defecto
en algún elemento de validez, que produce la nulidad del acto ya existente.

(178) HUTCHINSON, Tomás. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Tomo II, Astrea, Buenos
Aires, 1988, p. 95.

1230
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 4

IV SOBRE LA FIRMA MECÁNICA REGULADA EN EL ARTÍCULO 4.4

DE LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Como se sabe, la forma del acto administrativo se encuentra referida al
modo en que se documenta y se da a conocer la voluntad de las entidades adminis­
trativas al exterior. Y al respecto, el artículo ha sido claro al señalar que, en prin­
cipio, los actos administrativos deberán darse a conocer por escrito.
La referida característica de escrituriedad de los actos administrativos, así
como la exigencia de estos requisitos formales encuentran sustento en la finalidad
de seguridad jurídica que también cumple la adopción de los actos administra­
tivos^^, pues se entiende que todos estos elementos permiten asegurar que el
administrado conozca con certeza el acto administrativo que altera su esfera jurí­
dica y pueda, consecuentemente y de ser necesario, ejercer su derecho de defensa
contra el mismo.
Ahora bien, siendo la firma un requisito importante en el proceso de docu­
mentación de todo acto administrativo, corresponde indicar que esta, en princi­
pio, deberá ser autógrafa, es decir, escrita de mano de su mismo autor179(180), lo cual
se condice con la regla general de escrituriedad de los actos administrativos.
No obstante ello, el artículo 4.4 de la LPAG habilita la posibilidad de que
los funcionarios públicos incorporen firmas mecánicas en la documentación de
sus actos administrativos siempre que se cumplan con 2 requisitos: (i) que se
trate de actos administrativos de la misma naturaleza; y (ii) que se individualice a
los administrados sobre los que recaen los efectos del acto.
Sobre el prim er requisito cabe señalar que la utilidad de la firma mecá­
nica se encuentra, precisamente, en que permite generar la producción masiva
de actos administrativos de la misma naturaleza. En ese sentido, la firma mecá­
nica se utilizará allí donde exista un conjunto de actos de igual naturaleza, tales
como la expedición de licencias y demás títulos habilitantes, la absolución de
solicitudes de acceso a la información pública, la resolución de recursos de ape­
lación, entre otros.
Sobre el segundo requisito es importante indicar que si bien se requiere pre­
viamente la existencia de un conjunto de actos administrativos de la misma natu­
raleza, lo cierto es que estos deben encontrarse respectivamente individualizados,
es decir, cada acto administrativo tendrá que especificar el administrado concreto
sobre el cual va a desplegar sus efectos.
Respecto del significado de firma mecánica cabe indicar que el término “mecá­
nico”, según el Diccionario de la Real Academia Española, significa aquello que

(179) SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. Derecho administrativo. Parte general. Tecnos: Madrid. 2010, p. 537.
(180) Ver Diccionario de la Real Academia Española.

2311
ART. 4 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

es “ejecutado por un mecanismo o máquina”, con lo cual es posible definir a la

firma mecánica como la transposición de la firma autógrafa (la firma del puño
y letra de la autoridad administrativa) a través de un medio mecánico (como un
escáner, por ejemplo) a otros documentos (los cuales contendrían los actos admi­
nistrativos de la misma naturaleza con la individualización respectiva del admi­
nistrado del cual se trate).
En efecto, al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de
Colombia ha señalado lo siguiente:
“{la firma mecánica es la] transposición mecánica de una firma autógrafa
realizada sobre papel y replicada por el ordenador a un documento infor­
mático (.. ,)(181)”.
Consecuentemente, debe quedar claro que la firma mecánica constituye
prácticamente una copia de la firma autógrafa realizada por un objeto
mecánico (ordenador, escáner, entre otros) y transcrita a otro documento, el
cual, precisamente, contiene el acto administrativo que cumple con los requisi­
tos antes señalados.
A partir de las referidas consideraciones es posible apreciar la existencia de
ciertos elementos constitutivos de toda firma mecánica:
(i) Firma autógrafa (objeto de la mecanización)
Existencia de una firma autógrafa, es decir, una firma rubricada del puño
y letra de su autor.
(ii) Única autoridad administrativa competente
El autor de la firma autógrafa será la autoridad administrativa competente
para la emisión del conjunto de actos administrativos individualizados de
la misma naturaleza.
(iii) Objeto mecánico
Es el instrumento que permite la réplica o “mecanización” de la firma autó­
grafa. Este podrá ser un ordenador o computadora, escáner u otro aparato
análogo.
Del mismo modo, resulta posible afirmar que el proceso para la generación
de la firma mecánica sería el siguiente:
(i) Emisión de la firma autógrafa
La autoridad administrativa competente para la emisión del conjunto de
actos administrativos deberá realizar su firma autógrafa en un papel.

(181) Sentencia N° C-662 de 2000.

1232
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 4

(ii) Mecanización o réplica de la firma autógrafa

Seguidamente, el objeto mecánico del cual se trate (un escáner, por ejem­
plo) realizará la réplica o copia de la firma autógrafa de la autoridad admi­
nistrativa competente.
(iii) Producto final: conjunto de documentos (que contienen actos administrativos
de igual naturaleza individualizados) con firmas mecánicas. La réplica de la
firma autógrafa se transcribe, respectivamente, a través del objeto mecánico,
en el conjunto actos administrativos individualizados de igual naturaleza.
En ese sentido, es claro que al amparo del artículo 4.4 de la LPAG, resulta
completamente válido que una autoridad administrativa se sirva de la utilización
de un objeto mecánico para replicar su firma autógrafa y poder, de esta manera,
emitir, dentro del ámbito de su competencia, actos administrativos individuali­
zados de igual naturaleza.
A efectos de evitar confusiones en la delimitación de los alcances de la firma
mecánica regulada en el artículo 4.4 de la LPAG, resulta importante diferenciarla
de la firma electrónica o también denominada digital, la cual encuentra una regu­
lación especial en nuestro ordenamiento jurídico. Sobre este particular, la doctrina
ha definido a la firma electrónica o digital se la siguiente manera:
“(...) cabe destacar que distintas administraciones ya admiten, a texto
expreso y cumpliendo con algunos recaudos de encriptación que ase­
guren inviolabilidad (dentro de lo relativo de esta cuestión), que la firma
del acto emanado de la adm inistración pueda ser reproducida por
la com putadora(182)” (resaltado agregado).
Del texto glosado, cabe advertir que la firma electrónica se genera a partir de
un denominado sistema de encriptación (o criptografía), el cual precisamente le
otorga fiabilidad al contenido de la firma. Sobre este particular se ha sostenido que:
“{la criptografía] trata de los procedimientos que permiten, a partir de un
mensaje original en un lenguaje natural, obtener otro no entendible por un
posible interceptor, mientras que, dicho mensaje es fácilmente legible por el
corresponsal que conoce las reglas de su lectura (...) Para proteger la informa­
ción procesada en un sistema ordenador, es necesario aplicar las transforma­
ciones criptográficas tanto a los datos almacenados en los ficheros (registros)
como a los mensajes transmitidos a través de los canales de comunicación(183)”.

(182) GORDILLO, Agustín. “Tratado de derecho administrativo” (décima edición). Fundación de Dere­
cho Administrativo: Buenos Aires. 2011, pp. X-28, X-29-
(183) DAVARA RODRIGUEZ, Miguel Angel. “El documento electrónico en la vigente ley de régimen
jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común”. Revista de
Administración Pública N° 131. Mayo - agosto. 1993, p. 473-

2331
ART. 4 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

En consecuencia, y sin entrar en los detalles de la criptografía, es claro que la

firma electrónica o digital constituye aquella firma emitida mediante un procedi­
miento de encriptación procesado en una com putadora o sistema ordena­
dor. De esta manera, el soporte criptográfico constituye la garantía de que la firma
electrónica o digital sea aquella que manifiesta la voluntad auténtica de su autor.
Siendo ello así, es posible apreciar que la firma electrónica o digital se dife­
rencia de la firma mecánica en un aspecto fundamental: el origen o fuente. Así,
pues, de un lado, la firma mecánica se genera a partir de una réplica de la firma
autógrafa de la autoridad administrativa y, de otro lado, la firma electrónica o
digital (como sus mismos nombres lo sugieren) se genera a partir de un proce­
dimiento de encriptación procesado por un ordenador o sistema electrónico. En
suma, mientras que la firma mecánica tiene su fuente en la firma autógrafa
de la autoridad administrativa, la firma electrónica o digital tiene su fuente
en un sistema electrónico, de datos, virtual.
Al respecto, en nuestro ordenamiento jurídico nacional existe una regulación
normativa especial dada por la Ley N° 27269 y su Reglamento, la cual regula,
diferenciadamente, las firmas electrónicas y las digitales. En efecto, el artículo 1
de la Ley N° 27269 señala:
“Artículo 1.-
( ...)
Entiéndase por firma electrónica a cualquier símbolo basado en medios
electrónicos utilizado o adoptado por una parte con la intención precisa
de vincularse o autenticar un documento cumpliendo todas o algunas de
las funciones características de una firma manuscrita” (resaltado agregado).
De otro lado, el artículo 3 de la Ley N° 27269 dispone:
“Artículo 3.- Firma digital
La firma digital es aquella firma electrónica que utiliza una técnica
de criptografía asimétrica, basada en el uso de un par de claves único;
asociadas una clave privada y una clave pública relacionadas matemática­
mente entre sí, de tal forma que las personas que conocen la clave pública
no puedan derivar de ella la clave privada” (resaltado agregado).
De los citados textos normativos se desprende que si bien la firma digital es
un tipo de la firma electrónica, lo cierto es que ambas son creadas por medios elec­
trónicos (en el caso de la firma digital, se trata de la criptografía), es decir, consti­
tuye un auténtico sistema virtual de firma. De ahí que el artículo 20 del Regla­
mento de la Ley N° 27269 haya establecido claramente que:
“La infraestructura Oficial de Firma Electrónica está constituida por: “(a)
El conjunto de firmas digitales y documentos electrónicos generados bajo
la Infraestructura Oficial de Firma Electrónica (...)”.

1234
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 4

Como es posible apreciar, el conjunto de firmas electrónicas, en general, con­

forman una denominada Infraestructura Oficial de Firma Electrónica, que es un
sistema virtual donde se generan, procesan y almacenan las firmas electrónicas.
En consecuencia, independientemente de que en nuestra normativa exista
una distinción entre la firma digital y la firma electrónica, lo cierto es que ambas
son generadas en el marco de una plataforma virtual. En suma, el origen de la
firma electrónica, a diferencia de la firma mecánica, no se encuentra en una
previa firma autógrafa, sino en un sistema informático, el cual, a partir de
determinados signos matemáticos, genera la denominada firma electrónica.
Por tanto, si bien la utilización de ambos tipos de firma: electrónica y mecá­
nica, se encuentran legalmente habilitadas por la LPAG y la Ley N° 27269, res­
pectivamente, lo cierto es que existe una sustancial diferencia entre una y otra, la
misma que se encuentra referida a la fuente, generación y procesamiento de la firma.

2351
ART. 5 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

Artículo 5 Objeto o contenido del acto administrativo

5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide,
declara o certifica la autoridad.
5.2 En ningún caso será admisible un objeto o contenidoprohibidopor el
orden normativo, ni incompatible con la situación de hechoprevista
en las normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar.
5.3 No podrá contravenir en el caso concreto disposiciones constituciona­
les, legales, mandatos judiciales firmes; ni podrá infringir normas
administrativas de carácter general provenientes de autoridad de
igual, inferior osuperiorjerarquía, e incluso de la misma autoridad
que dicte el acto.
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho
planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no
propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre
que la autoridad administrativa les otorgue un plazo no menor a
cinco (5) días para que expongan su posición y, en su caso, aporten
las pruebas que consideren pertinentes.
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

ANTECEDENTE
• Art. 85: LNGPA.

CONCORDANCIA EXTERNA
• D.S. N° 017-93-JUS: TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 7,
tutela jurisdiccional y debido proceso).

H H i CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 3,2: Objeto o contenido del acto administrativo.
• Art. 198: Contenido de la resolución.
• Art. 227: Resolución del recurso administrativo.

A Comentario
Las características que deben reunir el objeto o contenido del acto deben ser:

I. LEGALIDAD
Conformidad con el marco legal que lo regula, en los términos en los que
establecimos al comentar el principio de legalidad en el artículo IV del Título
Preliminar de la LPAG.

II. PRECISIÓN
El acto debe ser determinado o por lo menos determinable, para poder iden­
tificar de qué decisiones se trata, a quiénes comprende, qué intereses o derechos
afecta o favorece, en qué circunstancias de tiempo o modo producirán sus efectos.

1236
DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 5

III. POSIBILIDAD JURÍDICA

Posibilidad jurídica que se presenta no solo cuando su contenido está habi­
litado expresamente por alguna disposición superior, sino también si el orde­
namiento jurídico otorga a la Administración la facultad de cumplir y hacer
cumplir una obligación, por medio de sus órganos y en ejercicio de sus faculta­
des. De tal suerte que también nos encontraremos frente a un acto gubernativo
jurídicamente imposible, cuando para la Administración no exista posibilidad
de cumplirlo o ejecutarlo (por ejemplo, la sanción disciplinaria a quien ya no es
funcionario o servidor público en el régimen laboral privado).

IV POSIBILIDAD FÁCTICA
La imposibilidad puede provenir de una causal personal (imposibilidad que
se aplique a la persona a la cual se refiere el acto), o de una causal material (si
el objeto sobre el cual recae el acto ha desaparecido).

V CONGRUENCIA CON LA MOTIVACIÓN

Finalmente, acerca de la sujeción del contenido de los actos administrativos
a la ley, es necesario recordar que un acto administrativo debe apoyarse en las
normas legales pertinentes, aun cuando el interesado las omita o las citara erró­
neamente, y recurriendo supletoriamente a las fuentes del Derecho Administra­
tivo aplicables. Para el Derecho Procesal, en general, la congruencia implica que
la decisión comprenda todas las pretensiones y fundamentos propuestos por los
interesados durante el procedimiento, de tal modo que con la resolución se emita
íntegramente opinión sobre la petición concreta y sobre los argumentos expuestos.
En el campo administrativo, la aplicación de esta figura presenta sus matices
propios, ya que el funcionario público no agota su cometido y obligaciones única­
mente con el análisis y pronunciamiento de lo expuesto por el administrado (en
la solicitud, pruebas, alegatos, etc.), sino que al funcionario corresponde, como
proyección de su deber de oficialidad y búsqueda de la verdad material, incor­
porar los hechos y evidencia que sea pertinente al caso y resolver sobre cuantos
aspectos obren en el expediente, sin importar si fueron aportados por el admi­
nistrado, por la autoridad misma o terceros denunciantes.
Por ello, la congruencia en el procedimiento administrativo adquiere sin­
gularidad hasta configurar la necesidad que la resolución decida imperativa­
mente cuantas cuestiones hayan sido planteadas en el expediente, aportadas o
no por los interesados. En tal sentido, el contenido mismo del expediente y no
los extremos planteados por los interesados, es el límite natural al requisito de
la congruencia de las resoluciones administrativas.
En general, el acto de inicio (petición o resolución administrativa) del pro­
cedimiento administrativo no produce el efecto delimitador del contenido de
las subsiguientes actuaciones procesales, como sucede en el proceso judicial.
Por ello, la Administración debe pronunciarse no solo sobre lo planteado en la
petición inicial, sino también sobre otros aspectos que hayan surgido durante
2371
ART. 5 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

la tramitación del expediente, provengan del escrito inicial, de modificaciones

cuantitativas o cualitativas posteriores al petitorio, de incorporaciones de oficio
realizadas por la autoridad administrativa siempre que consten en el expediente.
Lo que sí afecta el derecho al debido procedimiento del administrado sería
que la autoridad decidiese sobre aspectos no documentados en el expediente y,
consiguientemente, sobre los cuales no hayan mostrado su parecer los administra­
dos. Del mismo modo, contraviene el ordenamiento que la instancia decisoria no
se pronuncie sobre algunas pretensiones o evidencias fundamentales aportadas en
el procedimiento (incongruencia omisiva). Finalmente, también agrede el debido
proceso del administrado, que la autoridad incorpore nuevos hechos y evidencia
sin notificárselo previamente al administrado. Por ello, la reforma de la LPAG ha
incorporado la exigencia que la autoridad administrativa les otorgue un plazo no
menor a cinco (5) días para que expongan su posición y, en su caso, aporten las
pruebas que consideren pertinentes. Luego de ello, la autoridad, analizando el dicho
y evidencia aportada por el administrado, estará en aptitud de resolver el con­
trato. Este plazo no extiende el término final para la resolución del procedimiento
administrativo, por lo que esta incorporación debe realizarse de manera oportuna.

VI. OBJETOS O CONTENIDOS IRREGULARES

Con un ánimo pedagógico la redacción de la norma no solo se limita a esta­
blecer las exigencias que debe reunir el acto administrativo para ser válido, sino
que también establece a título enumerativo una relación de posibles transgre­
siones a las exigencias. En tal sentido, tendríamos como defectos que agravian
las exigencias al objeto o contenido regular los siguientes:
• Objeto o contenido prohibido por el ordenamiento normativo (por ejem­
plo, acto administrativo ilegal o constitutivo de infracción o delito).
• Objeto o contenido incompatible con la situación de hecho previsto en la
norma (por ejemplo, acto administrativo incompatible con normas legales).
• Objeto o contenido impreciso u oscuro.
• Objeto o contenido de imposible realización.
• Objeto o contenido contrario a disposiciones constitucionales.
• Objeto o contenido contrario a disposiciones legales.
• Objeto o contenido contrario a mandatos judiciales (independencia de la
función jurisdiccional).
• Objeto o contenido contrario a normas administrativas de carácter gene­
ral (inderogabilidad singular de las normas reglamentarias).
• Objeto o contenido incongruente con las cuestiones planteadas por los
administrados.
• Objeto o contenido incongruente por resolver hechos no planteados por
los administrados sin debido proceso.

1238
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 5

Para una completa visión de las consecuencias de estos contenidos irregu­

lares, deberá analizarse concordantemente los artículos 10 y 14 del TUO de la
LPAG, en cuanto contienen los supuestos de vicios trascendentes que deter­
minan la nulidad y los vicios no trascendentes que permiten la convalidación.

VIL LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LAS NORMAS REGLA­

MENTARIAS
La norma contiene una regla novedosa dentro de nuestro ordenamiento,
pero común en la doctrina y legislación comparada, de la proscripción de la
inderogabilidad singular de las normas reglamentarias, como una manifesta­
ción concreta del principio de legalidad administrativa.
Estamos frente al fenómeno jurídico en materia administrativa, por el cual
siempre se asegura la prevalencia de la norma reglamentaria anterior sobre el
acto individual posterior(184), de tal suerte que se limita el contenido u objeto de
los actos administrativos específicos.
La inderogabilidad singular quiere decir que, dictada una norma como el
reglamento, no pueden existir actos administrativos que, eximiéndose de la vin­
culación de esa norma, decidan algo distinto. Por su carácter particular o espe­
cífico, los actos administrativos no pueden vulnerar (incluso bajo el argumento
de crear excepciones) lo establecido por una norma administrativa de carácter
general. Así se dice: las decisiones administrativas de carácter particular (actos
administrativos) no pueden vulnerar lo establecido en ninguna norma general
emitida por la Administración (reglamentos).
Siguiendo el planteamiento del profesor Agustín GORDILLO, en su obra ya
citada, podemos identificar la aplicación de esta regla en tres supuestos distintos:
7.1. La decisión individual debe ser conforme al reglam ento dictado por
un órgano jerárquicam ente superior. La fuerza vinculante del regla­
mento actúa con independencia de la posición jerárquica de los órganos
administrativos. Por ejemplo, la gerencia general de Osinergmin no podría
desconocer al resolver un caso concreto, algunos de los reglamentos apro­
bados por el consejo directivo de dicho regulador.
7.2. La decisión individual de u n órgano no puede contravenir el regla­
m ento dictado por el mismo órgano que tom a la m edida individual.
Ninguna autoridad —independientemente de la persona que ocupare el
cargo—puede inaplicar sus propias reglamentaciones. Aquí converge la
regla de la inderogabilidad singular de normas reglamentarias, con el ada­
gio latino legempaterequamipsefecisti (padece la norma que tú mismo hiciste).

(184) GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Parte General, Capítulo VIII,
“Fuentes Nacionales del Derecho Administrativo”, p. 42 < www.gordillo.com>.

2391
ART. 5 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

7.3. La decisión individual no puede contravenir el reglam ento dictado

por un órgano jerárquicam ente inferior dentro de los límites de su
competencia. Por ejemplo, las resoluciones supremas que dicta el Presi­
dente de la República para designar a un funcionario deben cumplir las
exigencias normativas contemplados en los reglamentos que regulan el
cargo. Asimismo, las acciones presupuéstales que sean aprobadas por el
ministro de Economía como titular del pliego, deben respetar los regla­
mentos dictados para la ejecución presupuestal por la Dirección Nacional
de Presupuesto.
Cabe mencionar que este principio solo alcanza como sujeto a las depen­
dencias administrativas, no resultando de aplicación al ejercicio de la función
legislativa por el Congreso, respecto de los cuales mantiene plena vigencia el
principio de lex posterior derogat priori et lex specialis derogat generali, por el que
siempre pueden expedirse leyes singulares, no quedando vinculado por sus leyes
generales(185).
En este sentido, los reglamentos -a diferencia de las leyes- no pueden ser
derogados por actos subjetivos. Las leyes individuales pueden prevalecer sobre
las normativas. En los reglamentos no ocurre nada parecido. No puede hablarse
nunca de un reglamento individual; por propia esencia el reglamento es abs­
tracto y general(186).
Finalmente, es bueno tener en cuenta que la regla de la inderogabilidad sin­
gular de los reglamentos se aplica a todos los tipos de reglamentos: sean autóno­
mos o de ejecución, internos o externos, nacionales, regionales o municipales, de
modo que la Administración siempre queda sujeta al ordenamiento jurídico(187).
El fundamento de la regla se encuentra en tres razones concurrentes: el prin­
cipio de legalidad, el derecho fundamental al tratamiento igualitario del que son
titulares los administrados y prioridad lógica existente entre la norma y el acto.
Ha sido GARCÍA DE ENTERRIA, quien mejor ha argumentado a favor
de la legalidad como fundamento de la regla de la inderogabilidad de las nor­
mas reglamentarias. El maestro español ha establecido que “(•••) la Administra­
ción puede derogar o modificar un reglamento por vía general en virtud de su
potestad reglamentaria, que es una potestad formal, pero no puede decidir en

(185) Si bien el Congreso mantiene la capacidad soberana para apartarse de sus normas anteriores, y dic­
tar una ley singular, solo lo puede hacer en función de la diferencia de las cosas y no en función de
las personas, pues afectaría la prohibición de no discriminación.
(186) GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Revista de
Derecho Privado, Madrid, 1964, p. 263-
(187) Incluso se aplica a los reglamentos de naturaleza no administrativa, como por ejemplo, los regla­
mentos congresales o parlamentarios. En efecto, al igual que en el caso aquí abordado, la doctrina
reconoce que tratándose de procedimientos parlamentarios, el Congreso no puede inaplicar o dero­
gar en un caso concreto, una norma reglamentaria.

1240
DE LO S A C T O S A D M IN IST R A T IV O S ART. 5

casos concretos en contra de la prescripción general de un reglamento porque

no tiene potestad para ello, porque la potestad de actuar en la materia de que
se trate se le ha atribuido el propio reglamento en los términos estrictos que
de sus preceptos se derivan, y el ir en contra de estos límites implicaría clara­
mente una actuación ilegal”(188). Para nuestro autor, el acto administrativo no
puede contravenir lo previsto en un reglamento, porque se trata del ejercicio de
potestades diferentes.
Más claro es el profesor GONZÁLEZ SALINAS, cuando sobre el particu­
lar explicitó que: “El fundamento de la inderogabilidad no es otro que el prin­
cipio mismo de legalidad. Si los poderes de la Administración han de ser con­
feridos por el ordenamiento, ella misma puede auto atribuírselos mediante la
potestad reglamentaria, siempre que esta se mueva, naturalmente dentro de su
ámbito propio. Esta posibilidad de auto atribución de potestades por la Admi­
nistración es importante; pero no es menos importante la precisión de que ha
de ser hecha, precisamente, a través de la creación de derecho objetivo (puesto
que es siempre el derecho objetivo la fuente de atribución de potestades admi­
nistrativas) es decir, en este caso, mediante un reglamento, sin que quepa el sis­
tema de apropiación casuística y ocasional de potestades”(189).
En el mismo sentido, se pronuncia HUTCHINSON, quien explica de la
siguiente manera cómo el principio de legalidad justifica esta regla: “La expli­
cación de esta regla reside en la construcción técnica del principio de legalidad
de la Administración. Esta está sometida a todo el ordenamiento incluso a sus
propios reglamentos. Al estar sometida a estos y no prever la posibilidad de su
dispensa, la derogación singular de un reglamento sería una infracción al orde­
namiento mismo”(190).
Un segundo fundamento de la regla lo podemos encontrar en el principio
de tratamiento paritario y de no discriminación que sujeta a la Administración
y a los administrados.
La argumentación es doble: por cuanto de un lado, la Administración debe
dispensar a todos los administrados un mismo tratamiento, lo cual se avasa­
lla cuando se inaplica en un caso particular una disposición reglamentaria, y se
aplica a los demás ciudadanos. Pero, de otro lado, las entidades administrativas
también son, a la par que los administrados, sujetos vinculados ante el ordena­
miento administrativo. Esta segunda parte de la argumentación es realzada por
MEILAN GIL, quien afirma: “Y es que la norma tiene como destinatarios, al

(188) GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo. Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial.
Civitas, Madrid, 1981, p. 285.
(189) GONZALEZ SALINAS, Jesús. “Notas sobre algunos de los puntos de referencia entre ley, regla­
mento y acto administrativo”. En: Revista de Administración Pública, N° 121, enero-abril 1990.
(190) HUTCHINSON, Tomás. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Tomo II, Astrea, Buenos Aires,
p. 83.

2411
ART. 5 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

mismo tiempo, a la Administración y a los particulares. Por eso, obliga a ambos

igualmente, o como dice una sentencia del 18 de mayo de 1962 ambos son igua­
les ante la ley. El destinatario ha de cumplir la norma; en el caso de la Adminis­
tración, esto significa que ha de aplicarla mediante actos. Lo que sucede es que
la Administración es al mismo tiempo destinatario y productora de normas. Si
como destinatario ha de aplicar la norma, en virtud de la otra condición puede
cambiar una norma por otra”(191).
No obstante esta sencilla vinculación, es menester recordar que tan discri­
minatorio resulta que se trate de modo desigual situaciones iguales, como que
se dispense un mismo tratamiento a situaciones desiguales, por lo que si bien
se prohíbe la inaplicación singular de normas reglamentarias, podría pensarse
si por el segundo extremo de esta afirmación sería válida una discriminación
positiva, en el sentido de darles un tratamiento singular a hechos particulares,
no obstante las disposiciones reglamentarias que existieran sobre el particular.
Ello nos ubica en la senda de las reservas de dispensación y los casos controver­
tidos de las normas reglamentarias ilegales, e irracionales, sobre las cuales vol­
veremos luego.
En la doctrina también se ha ensayado justificar esta regla en la prelación
jerárquica existente entre el reglamento y los actos administrativos. Por ejem­
plo, Juan Carlos CASSAGNE afirma que: “A raíz de la prelación jerárquica, el
acto administrativo, que por su naturaleza es concreto y de alcance individual,
debe adaptarse a la normativa general que prescriba el reglamento”. En el mismo
orden de ideas parece encontrarse GARCI A-TRE VIJANO, para quien el fun­
damento de la regla radica en que “(...) el reglamento deriva su fuerza de la ley
formal, y si se derogase, vendría a ser como si se derogase la propia ley, cosa que
no puede admitirse salvo a través de otra”(192).
Como bien establece SANTAMARÍA PASTOR, “la regla de la inderoga-
bilidad singular se traduce en la superioridad cualitativa del reglamento res­
pecto del acto administrativo, de tal forma que la observancia de aquel es con­
dición de la validez de este; una regla esta aparentemente paradójica, ya que
quien puede lo más (derogar el reglamento con carácter general, eliminarlo por
completo) no puede lo menos (derogarlo o inaplicarlo solo para uno o varios
casos concretos)”(193).

(191) MEILAN GIL, José Luis. La distinción entre norma y acto administrativo. Instituto de Administración
Pública, Madrid, 1967, p. 60.
(192) GARCÍA-TRE VIJAN O FOS, José Antonio. Ob. cit., Tomo I, p. 263.
(193) SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen I, Editorial
Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000, p. 321.

1242
DE LO S A C T O S A D M IN IST R A T IV O S ART. 6

Artículo 6 Motivación del acto administrativo

6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y
directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la expo­
sición de las razonesjurídicas y normativas que con referencia directa
a los anteriores justifican el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los
fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o
informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique
de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante
del respectivo acto. Los informes, dictámenes o similares que sirvan
de fundamento a la decisión, deben ser notificados al administrado
conjuntamente con el acto administrativo.
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición defórmulas generales
o vacías defundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas
que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no
resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.
No constituye causal de nulidad el hecho de que el superiorjerárquico
de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una aprecia­
ción distinta respecto de la valoración de los mediosprobatorios o de la
aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha
apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el
recurso presentado contra el acto impugnado.
6.4 No precisan motivación los siguientes actos:
6.4.1 Las decisiones de mero trámite que impulsan elprocedimiento.
6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el
administrado y el acto administrativo no perjudica derechos
de terceros.
6.4-3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos admi­
nistrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación
única.
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

ANTECEDENTE
• Art. 39: LNGPA.

CONCORDANCIAS INTERNAS
• T.RArt. VI, 1: Interpretación de los precedentes administrativos.
• Art. 3, 4: Motivación del acto administrativo.
• Art. 4.4: Forma de los actos administrativos. Empleo de la firma mecánica.
• Art. 7.1: Actos de administración interna.
• Art. 10, 3: Nulidad de los actos expresos, de aprobación automática o
silencio positivo.
• Art. 14.2.1: Contenido impreciso de un acto administrativo.
• Art. 14.2.2: Acto emitido con motivación insuficiente.
• Art. 24.1.1: Contenido de la notificación.

2431
ART. 6 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

OC
Art. Delegación y avocación de competencia.
Art. 97.2: Resolución de conflictos de competencia entre autoridades de
un mismo sector.
Art. 115.1: Requisitos para el inicio de oficio del procedimiento adminis­
trativo.
Art. 116.3: Inicio de la fiscalización y/o rechazo de una denuncia.
Art. 157.1: Adopción de medidas cautelares.
Art. 159, 5: Reglas para la celeridad. Utilización de medios de reproduc­
ción en serie.
Art. 169-4: Autoridad encargada de resolver la queja.
Art. 174.1: Rechazo motivado de medios de prueba.
Art. 255, 1: Iniciación del procedimiento sancionador.
Art. 261.1, 4: Falta administrativa de resolver sin motivación un acto admi­
nistrativo.

A Comentario
I. PRINCIPIO GENERAL: EL DEBER DE MOTIVARLAS DECISIONES
La exteriorización obligatoria de las razones que sirven de base o determinan
una resolución de la Administración es denominada motivación. Para el régimen
nacional, la motivación ha dejado de ser solo un elemento formal del acto admi­
nistrativo, para inscribirse dentro del aspecto esencial de la sustancia del acto.
La exigencia de argumentar la orientación de los actos administrativos es
reconocida como el mecanismo necesario para permitir apreciar su grado de legi­
timidad y limitar la arbitrariedad en la actuación pública, dado que obliga al
funcionario a razonar, reflexionar, a patentizar tanto la justificación de su acto
como el objetivo perseguido con su emisión, con lo cual brinda mayores posi­
bilidades para evaluar si ejerce su competencia, circunscribiéndose solo a dicta­
dos de interés público, exponiendo un elemento valioso para una ulterior inter­
pretación, calificación y control de su actuación, en términos de objetividad y
finalidad públicas.
El incumplimiento de la motivación administrativa puede dar lugar a con­
secuencias sobre los actos administrativos mismos y sobre las autoridades que los
emiten. La consecuencia sobre los actos es la nulidad (cuando se omita la moti­
vación o ella revele contravención legal o normativa) o la necesidad de dictar un
nuevo acto para enmendarlo (en caso de motivación incongruente, imprecisa,
insuficiente o parcial). Adicionalmente, la infracción del deber de motivación
conlleva la responsabilidad administrativa para el autor del acto.

II. FUNCIONES DEL DEBER DE MOTIVAR LAS DECISIONES

ADMINISTRATIVAS
La motivación cumple dentro de la concepción del acto administrativo las
siguientes funciones:

1244
DE L O S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 6

a. Propiciar que las autoridades se pronuncien con seriedad y el rigor en la

formación de la voluntad de la Administración y aseguren su adecuación
al ordenamiento jurídico.
b. Cumple un rol informador, ya que representa la exteriorización de las razo­
nes en cuya virtud se produce un acto administrativo, y permite, tanto al
administrado como a los superiores con potestades de revisión del acto,
asumir conocimiento de los hechos reales y jurídicos que fundamentan la
decisión administrativa, para poder articular su defensa con posibilidad de
criticar las bases en que se funda e impugnarla; o para que el superior al
conocer el recurso pueda desarrollar el control que examinando todos los
datos y si se ajusta a ley. No solo constituye un cargo para la autoridad
sino un verdadero derecho de los administrados a fin de apreciar el grado
de regularidad con que su caso ha sido apreciado y resuelto(194).
c. Cumple una función justificadora sobre los aspectos de contenido del acto
administrativo, proyectándose como la argumentación que ofrece el razo­
namiento lógico preparatorio de la conclusión o la decisión administrativa.
d. Facilita el control de la Administración por el Poder Judicial ya que al vin­
cular el acto a la legalidad, la motivación expresa la forma en que la autori­
dad ha entendido que se concreta la adecuación del acto al fin previsto por
la norma, y otorga así racionalidad y objetividad a la actuación adminis­
trativa. El control sobre la motivación de la actuación gubernativa incide
tanto en la verdadera existencia de los motivos argumentados como razo­
nes determinantes de la decisión, como también verificar la proporciona­
lidad o el mérito entre dichos motivos y la decisión adoptada.

III. CONTENIDO DEL DEBER DE MOTIVACIÓN

El contenido de la exigencia estimamos que comprende tanto la funda-
mentación de los aspectos jurídicos —mediante la cita de las fuentes jurídicas
pertinentes, la síntesis de las argumentaciones jurídicas alegadas y de las segui­
das para estimarlas o desestimarlas—como la fundamentación de los hechos
—relación de supuestos reales apreciados y verificados por el funcionario—.
En cuanto a la fundamentación de los aspectos jurídicos, la motivación
implica la cita expresa de la fuente normativa pertinente, la síntesis de la inter­
pretación jurídica que se le da al precepto y la expresión del sentido y manera
en que se estima que el precepto aplica al caso sometido a conocimiento.
La cita de los hechos apreciados impone que la Administración resuelva
solo sobre circunstancias reales, y tenidas por ciertas que sirven para formular

(194) En la LPAG la motivación configura uno de los elementos determinantes del derecho al debido
procedimiento que posee el administrado (art. Ig num. 1.2, del TP del TUO de la LPAG).

2451
ART. 6 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

convicción de verdad material en la autoridad que decide el procedimiento. Se

concreta en la relación de los hechos probados relevantes del caso en específico.
No son fundamentación debida los supuestos inexistentes, carentes de confia­
bilidad, no examinados o generalidades que como pretextos artificiales o sesga­
dos escondan desviaciones en el ejercicio de la función pública.
Además de ello, la motivación de las resoluciones debe incluir la cita de
las principales argumentaciones del (o los) administrado(s) y la forma en que
se han tenido en cuenta el momento de resolver, tanto en forma desestimato-
ria como estimatoria.
Conviene anotar que, en caso de actos discrecionales, la fundamentación
debe extenderse a motivar suficientemente las decisiones administrativas que
optan entre varias alternativas posibles. Por ejemplo, una resolución sanciona-
dora no solo debe justificar la calidad de culpable de la conducta a sancionar o
su carácter ilícito, sino también informar sobre las razones que explican el tipo
de sanción a aplicarse en relación con la gravedad, los antecedentes, el efecto o
perjuicio producido, etc.
Debe tenerse presente que, conforme a la LPAG, existe el derecho de los
administrados a que los actos de gravamen deban ser llevadas a cabo en la forma
menos gravosa posible y que, por el principio de razonabilidad, las decisiones
que creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establez­
can restricciones, deben mantener la proporción entre los medios a emplear y
los fines públicos que deban tutelar (art. num. 1.4 del TP del TUO de la
LPAG) por lo que la motivación de estos extremos es una manifestación de la
forma en que la autoridad ha cumplido con estas exigencias.

W. FORMAS DE MOTIVACIÓN
En cuando a la expresión formal de la motivación en las resoluciones, pode­
mos establecer que dicho objetivo se puede lograr de modo expreso o por refe­
rencias ciertas y seguras.
Al efecto, debe tenerse en cuenta que la motivación administrativa puede
alcanzarse mediante la forma explícita de consignar íntegramente la expresión
argumental de los hechos y el derecho en la resolución, de modo suficiente(195),
en los comúnmente denominados “considerandos” (motivación contextual).
Adicionalmente, el artículo 6.2 de la LPAG permite que se pueda moti­
var una resolución mediante la aceptación íntegra de los pareceres o dictáme­
nes previos existentes en el expediente, en cuyo caso será necesario solo la cita

(195) La Comisión expresamente omitió referir a la motivación como un aspecto sucinto de la resolución
como hacía la norma antecedente, por considerar que es preferible que en todo caso sea suficiente
desde la regla de la lógica, y no sea condicionada por la extensión de la línea argumental.

1246
DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S ART. 6

expresa en la motivación de la resolución de aquellos pareceres o dictámenes

que le sirve de sustento y de su ubicación dentro del expediente para la accesi­
bilidad del administrado (motivación in aliunde o por referencia). En tal caso, la
resolución asume como motivación el íntegro, sin excepciones, del contenido de
los informes técnicos o legales mencionados en la resolución.
Esta modalidad es conveniente para la autoridad por acelerar la confección
de la decisión porque ya no tiene que reproducir todos los informes ya existen­
tes, sino solo referendarios y glosar qué aspecto de utilidad aportan a la decisión
administrativa. No obstante, en la práctica se han visto afectaciones al debido
proceso por su mala aplicación. Por ejemplo, cuando se refiere un informe que
no existe a la fecha de la resolución y se está confeccionando en paralelo o suce­
sivamente, cuando ese informe no ha sido conocido antes por el administrado
y por ende no ha tenido oportunidad de rebatirlo, o, la afectación al plazo de
impugnación por la demora en permitir al administrado el acceso al expediente
y revisar ese informe, o en extremos insospechados obligar al administrado a
seguir el procedimiento de acceso a la información para obtener copia de esos
informes. Ante esas prácticas incorrectas, la reforma de la LPAG ha incluido
una exigencia adicional ahora: el deber de notificar conjuntamente con la deci­
sión todos los informes que hayan sido mencionados en la resolución como su
justificante. No basta que esos informe pudieran estar en la web de la entidad o
que se permita el acceso al expediente para que el administrado tenga que noti­
ficarse acudiendo a la entidad. Es necesario acompañar la resolución con esos
informes, para que el acto adquiera eficacia. En caso ello no suceda, la notifica­
ción estará mal practicada y tendrá que ser rehecha cuantas veces sea necesaria.

V FORMAS ARGUMENTALES PROHIBIDAS COMO MOTIVACIÓN

Con acierto enseña BIELSA(196) que las expresiones vagas, imprecisas, fór­
mulas comodines o lugares comunes (tales como “los fines del servicio”, “por
necesidad del servicio”, “los altos fines de la Nación”, “el interés del pueblo”,
“la defensa de la Nación”, etc.) componen una fraseología que no basta como
motivación, porque son afirmaciones de contenido vacío como para fundamen­
tar con propiedad la adopción de un concreto curso de acción, siendo más bien
cláusulas de indiscutible contenido declarativo o contenido genérico aplicables
a cualquier decisión y fácilmente empleadas para encubrir arbitrariedades.
Como quedó analizado con anterioridad, la motivación debe otorgar segu­
ridad jurídica al administrado, y, permitir al revisor, llegado el caso, apreciar la
certeza jurídica de la autoridad que decide el procedimiento. Por ello es necesa­
rio evitar el empleo como motivación de citas legales abiertas, que solo hacen
referencias a normas en conjunto como reglamentos o leyes, pero sin concretar

(196)BIELSA, Rafael. Ob. cit., p. 195.

2471
ART. 6 D EL R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

qué disposición ampara la argumentación o análisis de la autoridad, y menos

de qué manera este precepto se aplica al caso concreto.
En cuanto al momento para la generación de la motivación, la doctrina
considera de modo uniforme que la motivación puede generarse de modo pre­
cedente a la decisión, mediante estudios, dictámenes, o concurrentemente con
la resolución, esto es, elaborarse de modo simultáneo con la decisión, pero en
ambos casos, siempre deberá quedar consignada en la resolución. Puede mani­
festarse como antecedente si estuviese constituida por informes o dictámenes
previos o también de modo coetáneo si constare exclusivamente como una parte
de la resolución. Pero repugna a la conciencia jurídica que la fundamentación
pueda ser elaborada subsecuentemente a la decisión adoptada, como una forma
de confirmación o justificación.

VI. CONTROL DE LA MOTIVACIÓN

Para efectuar el control de la motivación resulta trascendental tener en
cuenta las siguientes reglas de la sabia jurisprudencia francesa que fueron sin­
tetizadas magistralmente por JEZE(197):
• Los agentes públicos están obligados a motivar sus actos, cuando la ley
o un reglamento así lo dispone.
• Cuando un agente público está obligado, según las leyes y reglamen­
tos, a motivar su acto, debe hacerlo, bajo pena de nulidad del acto. La
ausencia de motivos es entonces un vicio radical.
• Cuando un agente público expresa, en el acto mismo, los motivos que
le han hecho obrar, estos motivos, por lo mismo que están expresados
en el acto, se consideran, en principio, determinantes.
• Cuando la ley o un reglamento obligan a un agente público a dar a
conocer los motivos del acto jurídico que realiza, debe exponer dichos
motivos de manera clara y precisa, y no mediante fórmulas de estilo,
fórmulas ganzúas, o frases sin significación exacta.
• Los motivos alegados deben ser materialmente exactos.
• El motivo determinante invocado debe ser lícito.
• Cuando los motivos de derecho determinantes son múltiples, si uno de
ellos se considera ilícito, el juez deberá investigar si, fuera del motivo
determinante que subsiste, son suficientes para legitimar el acto jurídico.
• Los agentes públicos no pueden sustraerse al control jurisdiccional, sos­
teniendo que los motivos determinantes son de orden político.

(197) Citado por CANASI, Ob. cit., p. 174 y ss.

1 2 4 8 ------------------------
DE LOS A C TO S ADMINISTRATIVOS ART. 6

• En principio el juez no investiga ex oficio los motivos determinantes;

solamente los examina si se le señalan y si se les critica.
• El juez no puede apreciar la oportunidad de las medidas adoptadas por
los agentes administrativos. No puede dictar una sentencia sobre la apti­
tud del agente administrativo, cuando deduce consecuencia de motivos
determinantes materialmente exactos y lícitos.
• La prueba del motivo determinante incumbe a aquel que critica el
motivo, debiendo resultar de las piezas del expediente.
VII. ATENUACIÓN DEL DEBER DE MOTIVACIÓN
No debemos perder de vista que la exigencia de la motivación naturalmente
varía de intensidad según la clase de resolución que se trate. Así, se presenta con
todo su rigor cuando se trata de actos afectivos o limitativos de derechos funda­
mentales, decisiones sancionadoras, decisiones en procedimientos contenciosos
o concurrenciales, si se trata de definir la improcedencia de peticiones concre­
tas de los administrados o manifestar alguna expresión singular dentro de cuer­
pos colegiados, los que se aparten del criterio seguido en los precedentes, o en
los dictámenes de órganos consultivos, cuando involucren suspender decisiones
objeto de recursos y actos discrecionales.
Reconociendo que la exigencia de motivación constituye una carga para
la Administración, que se expresa en tiempo, asesoramiento, opiniones previas,
visaciones, etc., la norma ha previsto que se reconozca la realidad de evitar esta
carga cuando ello favorezca al administrado.
Así tenemos tres casos taxativos:
• Los actos de mero trámite que impulsan el procedimiento, tales como
traslados, señalamiento de fecha para actuación probatoria. Como la
norma afirma que solo corresponde este régimen para los actos de mero
trámite, se debe entender excluidos aquellos actos de esta naturaleza que
por su contenido o efectos, pueden afectar derechos o intereses (como
por ejemplo, actos de gravamen o denegatorios de actos procesales pro­
puestos por el administrado).
• Los actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado,
siempre que no exista posibilidad de perjuicio a un tercero. En estos
casos se considera que si una persona pide algo bajo las exigencias de la
ley y la autoridad aprecia que ello es conforme a derecho y los hechos
probados acreditan su derecho, no requiere más argumentación que el
mismo expediente y la solicitud del administrado.
• La producción de actos administrativos simultáneos, donde se conside­
ran integrados los expedientes y pueden ser resueltos mediante una sola

2491
ART. 6 DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

resolución y una única motivación. En verdad, no se trata de una omi­

sión de motivación sino una integración de resoluciones en una moti­
vación única.
VIII. LA REVISIÓN DE LA MOTIVACIÓN NO GENERA NULIDAD DEL
ACTO SINO SU MODIFICACIÓN
Finalmente, y en el plano de fortalecer a la falta o insuficiencia de motiva­
ción como causal de nulidad de un acto administrativo, se precisa que no cons­
tituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad
emisora del acto tenga una apreciación distinta, debiendo en base a ello proceder
a estimar total o parcialmente el recurso presentado contra ese acto impugnado.
La idea es que si existe únicamente una discrepancia de la autoridad superior
con la motivación de la primera instancia, corresponde estimar parcial o total­
mente el recurso presentado contra el acto impugnado y no declarar la nulidad
del acto y reenviarlo a la primera instancia para nueva decisión.

1250
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 7

Artículo 7 I Régimen de los actos de administración interna

7.1 Los actos de administración interna se orientan a la eficaciay eficiencia
de los servicios y a losfines permanentes de las entidades. Son emitidos
por el órgano competente, su objeto debe serfísica y jurídicamenteposible,
su motivación esfacultativa cuando los superioresjerárquicos impartan
las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista.
El régimen de eficacia anticipada de los actos administrativosprevisto
en el artículo 17 es susceptible de ser aplicado a los actos de adminis­
tración interna, siempre que no se violen normas de orden público ni
afecte a terceros.
7.2 Las decisiones internas de mero trámite, pueden impartirse verbalmente
por el órgano competente, en cuyo caso el órgano inferior que las reciba
las documentará por escrito y comunicará de inmediato, indicando la
autoridad de quien procede mediante la fórmula, “Por orden de ... ”.
(Texto modificado según el artículo 2 del Decreto Legislativo N ° 1 2 7 2 )

isa
• Art. 1: LNGPA.

CONCORDANCIAS1XTIMHAS
• D.S. N° 002-83-PCM: Directivas sobre formulación de CAPs de
la Administración Pública.
• R.J. N° 019-82-INAP/DIGESNAP: Normas para la formulación del PAPs.
• R.J. N° 003-94-INAP/DNR: Normas para orientación, formulación
aplicación, evaluación y actualización del
Plan de Trabajo Institucional.
• Ley N° 29158: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (art. 3,
normas generales de organización).

CONCORDANCIAS INTERNAS
• Art. 1.2.1: Acto administrativo.
• Art. 28: Comunicaciones al interior de la Administración.
• Art. 261.1, 7: Lalta administrativa de dilatar el cumplimiento de mandatos
superiores.

A Comentario

I. LOS ACTOS DE ADMINISTRACIÓN: ALCANCES Y RÉGIMEN

NORMATIVO

La diferencia entre el acto administrativo y el acto de administración interna

(acto de administración) radica en que este está referido a regular su propia admi­
nistración, su organización o funcionamiento, y retiene sus efectos exclusiva­
mente dentro del ámbito de la Administración Pública, agotándose dentro de

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ART. 7 B E L R É G IM E N JU R ÍD IC O DE LO S A C TO S A D M IN IST R A T IV O S

tal órbita. Por tanto, es propio afirmar que los actos de administración interna
tienen una eficacia limitada al ámbito en el cual se desarrolla, sin poder ser crea­
dor de relaciones intersubjetivas sino solo interorgánicas.
La ley ha reconocido que tratándose de actos destinados a regular u orde­
nar la propia Administración, no es necesario recubrirlos de análogas garantías
sustantivas y procesales como a los actos administrativos (por tener como des­
tinatarios a los administrados), tales como por ejemplo, la forma escrita. Son
ejemplo de actos de administración interna: la asignación de funciones, la rota­
ción de personal, la aprobación de un cuadro para la asignación de personal o
de una estructura organizacional, la emisión de una circular.
Por el contrario, el artículo bajo comentario ha afirmado cuatro aspec­
tos exigibles para su conformación válida: i) Competencia en el órgano emisor,
ii) Posibilidad jurídica y fáctica de su objeto; iii) Finalidad pública (enten­
dida como los fines permanentes de las entidades y eficacia de los servicios); y,
iv) Legalidad. Afirmando su régimen flexible, la norma enfatiza que el carácter
facultativo de la motivación de los actos de administración, en la medida que
se imparta dentro de una relación jerárquica bajo la forma legalmente prevista,
y, además, la libertad de formas para su emisión, pudiendo ser incluso verbal,
debiendo su receptor documentarlo.
Sobre la forma verbal de los actos de trámite, surge la duda ¿y si algún
subordinado comete alguna irregularidad argumentada que fue por orden de
otra autoridad? Para aminorar el riesgo de esa ocurrencia la norma toma segu­
ridades: i) La forma verbal es empleada exclusivamente para actos de mero trá­
mite y no otros de mayor trascendencia; ii) La exigencia de realizar una comu­
nicación de inmediato, que debe entenderse tanto como la copia informativa
dirigida a quien supuestamente imparte la disposición, y al interesado en el
proveído, si lo hubiera; y, iii) Queda implícito que este mecanismo prevé una
forma sui generis de transmisión de la decisión y no libera de responsabilidad a
quien imparte la orden ni a quien la ejecuta, no obstante apreciar su ilegalidad.
La reforma de la LPAG ha incluido expresamente la extensión del régimen
de eficacia anticipada a los actos de administración, lo cual no presenta incon­
veniente alguno.

II. ¿LOS ACTOS DE ADMINISTRACIÓN SON INIMPUGNABLES?

No obstante carecer de norma alguna de respaldo, la Administración
sostiene uniformemente que los actos de administración no son impugna­
bles, desestimando sistemáticamente cualquier cuestionamiento que se pue­
dan plantear contra ellos. En principio, debemos afirmar que es correcto este
planteamiento.

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DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ART. 7

La inimpugnabilidad se sustenta en que las decisiones contenidas en un

acto administración están dirigidas al orden interno de las entidades, por lo que
no habría ningún derecho o interés legítimo susceptible de sentirse afectado
—y, por ende recurrir—frente a una aprobación de un organigrama, la asigna­
ción de funciones, la impartición de órdenes de servicio a los subalternos, o la
emisión de un informe no vinculante. Noten que la inimpugnabilidad de estos
actos se sustenta en la imposibilidad de afectarse, directa o indirectamente,
derechos o intereses legítimos, y no en el privilegio que esta categoría de actua­
ción pública se encuentre inmunes al control. No obstante debemos advertir
que existen actos de administración de diversas autoridades que si bien están
básicamente dirigidas al orden interno, pueden tener repercusiones indirectas,
pero no por ello insignificantes, respecto de los administrados en sus relaciones
con la Administración. Pensemos, por ejemplo, en una rotación de personal que
afecte la integridad familiar del servidor o un cuadro de asignación de personal,
que está dirigido a suprimir plazas de personal existente. En esta misma línea,
debe tenerse en cuenta la práctica perversa de algunas autoridades para recu­
brir bajo la forma de actos de administración a verdaderos actos administrati­
vos, creyendo que bajo esta forma evaden el control jurídico a sus despropósitos
(por ejemplo, darle forma de oficios a las decisiones administrativas).
En ambos casos, la inimpugnabilidad aparecería enderezada a proteger
actos aflictivos de los derechos de los ciudadanos. Creemos que en estos casos sí
procede la impugnación, para apreciar si se cumplen las exigencias de validez
mínimas previstas en este artículo (competencia, finalidad pública, posibilidad
jurídica y física de la decisión), y, además, para analizar si se trata de un acto
administrativo encubierto. Complementariamente, debemos tener presente que
la Ley del Proceso Contencioso Administrativo ha permitido la impugnación de
todas las declaraciones de la Administración, sin distinguir entre actos adminis­
trativos y de administración.
Un caso fronterizo es el de los actos sancionadores sobre los funcionarios
y servidores públicos. La Comisión fue del sentir unánime, que tales situacio­
nes se debían considerar como actos administrativos y no como actos de admi­
nistración, atendiendo a que si bien integran la Administración, poseen dere­
chos e intereses específicos que pueden ser afectados mediante estos actos(198).

(198) Sesión del 7 febrero de 1998.

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