CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CORTE SUPREMA -
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SEDE PALACIO DE JUSTICIA,
Secretario De Sala - Suprema:DIAZ ACEVEDO
Carmen Rosa (FAU20159981216)
Fecha: 26/03/2018 10:34:31,Razón: RESOLUCIÓN
JUDICIAL,D.Judicial: CORTE SUPREMA /
LIMA,FIRMA DIGITAL - CERTIFICACIÓN DEL
Corte Suprema de Justicia de la República CONTENIDO
Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria
SENTENCIA
CASACIÓN N° 12632 - 2016
LIMA
SUMILLA: Conforme al artículo 97° de la Ordenanza N°
263-MM, la revocatoria de las licencias de funcionamiento,
tienen lugar, entre otros, cuando el establecimiento haya
sufrido modificaciones sustanciales que generen un
inadecuado funcionamiento, alterando la situación inicial
que dio mérito a la emisión de dicha licencia.
Lima, quince de setiembre
de dos mil diecisiete.-
LA TERCERRA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL
TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA:
VISTA; la causa número doce mil seiscientos treinta y dos guion dos mil
dieciséis, Lima; con los expedientes principal, administrativo formado por dos
tomos y el cuaderno de casación; en audiencia pública llevada a cabo en la
fecha, integrada por los señores Jueces Supremos Pariona Pastrana, Vinatea
Medina, Arias Lazarte, Yaya Zumaeta y Cartolin Pastor; de conformidad con el
dictamen de la Fiscalía Suprema Transitoria en lo Contencioso Administrativo y
luego de verificada la votación con arreglo a ley, emite la siguiente sentencia:
I.- MATERIA DEL RECURSO:
Se trata del recurso de casación interpuesto por la demandada, Municipalidad
Distrital de Miraflores, de fecha siete de abril de dos mil dieciséis, obrante a
fojas doscientos veintiocho, contra la sentencia de vista de fecha dos de marzo
de dos mil dieciséis, obrante a fojas ciento ochenta y nueve, que revocó la
sentencia de primera instancia de fecha veintinueve de abril de dos mil catorce,
obrante a fojas ciento quince, que declaró infundada la demanda, y
reformándola la declaró fundada, en consecuencia nula la Resolución N° 871-
2010-GAC/MM.
II.- FUNDAMENTOS POR LOS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE
EL RECURSO:
La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema
de Justicia de la República ha declarado procedente el recurso de casación,
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SENTENCIA
Decirle los artículos que CASACIÓN N° 12632 - 2016
se sancionan LIMA
mediante resolución de fecha dos de noviembre de dos mil dieciséis, obrante a
fojas sesenta y cinco del cuaderno de casación, por las siguientes causales:
a) Infracción normativa de los incisos 3) y 5) del artículo 139° de la
Constitución Política del Perú; incorporada de forma excepcional, en
aplicación de lo establecido en el artículo 392°-A del Código Procesal Civil, a
efecto de verificar la existencia de contravención a los citados dispositivos.
b) Infracción normativa del artículo 203° numeral 2 03.2.2 de la Ley N°
27444, y del artículo 97° de la Ordenanza N° 263-MM ; señalando la
recurrente que conforme al numeral 203.2.2 invocado, constituye una de las
causales de revocación del acto administrativo, cuando sobrevenga la
desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto
administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la
relación jurídica creada, siendo que en la resolución por la cual se le otorgó la
licencia de funcionamiento a la actora se precisó que el incumplimiento parcial o
total de cualquiera de las condiciones para su otorgamiento, originará su
revocación, sin embargo, aquella no ha respetado tales condiciones, como el
área autorizada, distribución interior del local, distribución autorizada en la zona
de retiro, además de los ambientes autorizados, utiliza almacén, patio y dos
baños, y no cuenta con autorización para publicidad exterior instalada en el
parámetro lateral del retiro municipal que da hacia la calle Arica, por lo que se
ha configurado la causal prevista en el numeral anotado; asimismo, no es cierto
que no haya cumplido con motivar la revocación, no siendo exigible para tal
acto, justificar el interés público, el cual se aplica para las nulidades de oficio; y,
c) Infracción normativa del artículo 197° del Código P rocesal Civil;
manifestando la recurrente que la Sala Superior erróneamente sostiene que no
se le ha brindado a la actora la oportunidad de presentar sus descargos, lo cual
no es cierto, toda vez que la administración desde un inicio le ha puesto en
conocimiento de las observaciones realizadas a su local comercial, conforme a
las Cartas números 651-2009-SC-GAC/MM, 858-2009-SC-GAC/SM y 2048-
2009-SCOM-GAC/MM, otorgándole plazos para la subsanación de las mismas.
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III.- CONSIDERANDO:
PRIMERO: Mediante escrito de fecha quince de abril de dos mil once, obrante a
fojas veinticinco, subsanado a fojas cincuenta y uno, Agustina Roxana Vargas
Acosta, interpone demanda de impugnación de resolución administrativa,
contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, a fin que: a) Se declare la nulidad
de la Resolución N° 871-2010-GAC/MM de fecha diecis iete de diciembre de dos
mil diez, que revocó su licencia de funcionamiento otorgada mediante
Resolución N° 3152-2006-GTA.03/MM de fecha quince d e junio de dos mil seis;
y b) se declare la nulidad de la Carta N° 15-2011-G M/MM de fecha veinticuatro
de febrero de dos mil once, la cual señala que no procede recurso impugnativo
contra la Resolución N° 871-2010-GAC/MM.
SEGUNDO: La demandante alega como sustento de su pretensión: a) La
municipalidad demandada ha procedido a revocar la licencia de funcionamiento
otorgada a su favor, sin otorgarle la posibilidad de presentar argumentos o
pruebas; b) no se ha respetado el procedimiento para la revocación, establecido
en los artículos 203° y 205° de la Ley N° 27444; y, c) la revocación ha sido
dictada por órgano incompetente como lo es la Gerencia de Autorizaciones y
Control, debiendo ser resuelta por la Gerencia Municipal de la demandada.
TERCERO: La Municipalidad Distrital de Miraflores, mediante escrito de fecha
veintiuno de octubre de dos mil once, obrante a fojas sesenta, contestó la
demanda, sosteniendo: a) Mediante Resolución N° 315 2-2006-GTA.03/MM se
le otorgó a la demandante autorización municipal de apertura y funcionamiento
para desarrollar la actividad de fuente de soda – abarrotería con venta de
verduras y frutas, en el inmueble ubicado en calle Chiclayo N° 699, Miraflores,
con un área para desarrollar tal actividad, de treinta y cinco metros cuadrados,
habiéndose declarado su revocatoria, conforme al artículo 97° de la Ordenanza
N° 263-MM, que aprueba el Reglamento para Otorgamie nto de la Licencia de
Funcionamiento en el Distrito de Miraflores, en tanto la demandante había
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incumplido gran número de sus obligaciones, por ejemplo, al variar el área y
distribución de su local, no subsanándolas en el plazo de diez días concedidos.
CUARTO: El Juez de la causa, a través de la sentencia de fecha veintinueve de
abril de dos mil catorce, obrante a fojas ciento quince, declaró infundada la
demanda, sosteniendo: a) Se encuentra acreditado que la demandada notificó a
la demandante las observaciones referidas a la inobservancia del área
autorizada en la licencia, del área de distribución del local, del acceso directo a
los comensales y clientes al interior del local, y de la zona autorizada de retiro
municipal, habiéndosele otorgado el plazo de diez días para que cumpla la
subsanación de las mismas, lo cual no realizó; b) la decisión de revocatoria de
la licencia municipal se encuentra acorde al artículo 97° de la Ordenanza N°
263-MM, conforme al cual, procede la revocación automática de la licencia: “2.
Cuando el establecimiento haya sufrido modificaciones sustanciales en su
infraestructura o acondicionamiento que generen un inadecuado
funcionamiento, alterando con ello la situación inicial que dio mérito a la emisión
de la Licencia de Funcionamiento. (…) 4. Cuando sobrevenga la desaparición
de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo
cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica
creada y ello no devenga en situaciones de carácter particular. 5. La reiterada
infracción de una norma.”; y, c) el artículo 97° de la Ordenanza N° 263-MM
estableció que la Gerencia de Comercialización podrá revocar la licencia de
funcionamiento, siendo que mediante Ordenanza N° 30 3-MM, modificada por la
Ordenanza N° 347-MM, la Gerencia de Comercializació n es llamada
actualmente Gerencia de Autorización y Control, por tanto, la resolución que
resolvió la revocatoria de la licencia de la demandante fue emitida por órgano
competente.
QUINTO: Mediante sentencia de vista de fecha dos de marzo de dos mil
dieciséis, la Cuarta Sala Contenciosa Administrativa Permanente de la Corte
Superior de Justicia de Lima, revocó la sentencia de primera instancia, y
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reformándola declaró fundada la demanda, en consecuencia, nula la Resolución
N° 871-2010-GAC/MM, señalando: a) No se le otorgó a la demandante la
oportunidad de presentar sus descargos; b) no se ha acreditado la desaparición
de las conductas exigidas legalmente para la emisión de la licencia de
funcionamiento; c) lo previsto en el artículo 97° d e la Ordenanza N° 263-MM
resulta arbitrario; y, d) no se ha motivado la afectación al interés público. Pag 6
SEXTO: La infracción normativa se produce con la afectación a las normas
jurídicas en que incurre la Sala Superior al emitir una resolución que pone fin al
proceso, dando apertura a que la parte que se considere afectada pueda
interponer su recurso de casación; infracción que subsume las causales que
fueron contempladas anteriormente en el Código Procesal Civil en su artículo
386°, relativas a interpretación errónea, aplicació n indebida e inaplicación de
una norma de derecho material, pero además incluye otro tipo de normas como
son las de carácter adjetivo.
SÉPTIMO: Resulta adecuado precisar que, el inciso 3) del artículo 139° de la
Constitución Política del Estado ha establecido como un derecho relacionado
con el ejercicio de la función jurisdiccional “la observancia del debido proceso
y la tutela jurisdiccional”. Sobre esta el Tribunal Constitucional ha señalado
que supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia como la
eficacia de lo decidido en la sentencia, mientras que sobre aquel ha expresado
que significa la observancia de los principios y reglas esenciales exigibles
dentro del proceso como instrumento de tutela de los derechos subjetivos;
resultando oportuno citar al respecto, la Sentencia N° 09727-2005-PHC/TC, del
seis de octubre de dos mil seis, fundamento 7: “(…) mientras que la tutela
judicial efectiva supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia
como la eficacia de lo decidido en la sentencia, es decir, una concepción
garantista y tutelar que encierra todo lo concerniente al derecho de acción frente
al poder-deber de la jurisdicción, el derecho al debido proceso, en cambio,
significa la observancia de los derechos fundamentales esenciales (…)
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principios y reglas esenciales exigibles dentro del proceso como instrumento de
tutela de los derechos subjetivos. El debido proceso tiene, a su vez, dos
expresiones: una formal y otra sustantiva; en la de carácter formal, los principios
y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales
como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el
derecho de defensa, la motivación; en su faz sustantiva, se relaciona con los
estándares de justicia como son la razonabilidad y proporcionalidad que toda
decisión judicial debe suponer”.
OCTAVO: Una de las reglas esenciales que componen el derecho fundamental
al debido proceso, lo constituye la motivación de las resoluciones judiciales,
recogida expresamente dada su importancia en el inciso 5) de la Constitución
Política del Estado; derecho - principio sobre el cual la Corte Suprema en la
Casación N° 2139-2007-Lima, publicada el treinta y uno de agosto de dos mil
siete, fundamento sexto, ha establecido lo siguiente: “(…) además de constituir
un requisito formal e ineludible de toda sentencias constituye el elemento
intelectual de contenido crítico, valorativo y lógico, y está formado por el
conjunto de razonamientos de hecho y de derecho en los que el magistrado
ampara su decisión; por ende, la exigencia de la motivación constituye una
garantía constitucional que asegura la publicidad de las razones que tuvieron en
cuenta los jueces para pronunciar sus sentencias; además, la motivación
constituye una forma de promover la efectividad del derecho a la tutela judicial,
y así, es deber de las instancias de revisión responder a cada uno de los puntos
planteados por el recurrente, quien procede en ejercicio de su derecho de
defensa y amparo de la tutela judicial efectiva”.
NOVENO: En igual línea de ideas, cabe indicar que sobre este tema el Tribunal
Constitucional ha establecido que el derecho a la motivación de las resoluciones
judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y
garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren justificadas en el
mero capricho de los Magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el
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ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso; sin embargo, no todo ni
cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial
constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente
protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en la
sentencia recaída en el expediente Nº 3943-2006-PA/TC, de fecha once de
diciembre de dos mil seis, el Colegiado Constitucional en mención, ha precisado
en su fundamento cuarto que este contenido queda delimitado en los siguientes
supuestos: “(…) a) Inexistencia de motivación o motivación aparente; b) Falta de
motivación interna del razonamiento, que se presenta en una doble dimensión:
por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas
que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro cuando existe
incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso
absolutamente incapaz de transmitir de modo coherente, las razones en las que
se apoya la decisión (…); c) Deficiencia en la motivación externa: justificación
de las premisas, que se presenta cuando las premisas de las que parte el Juez
no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez o eficacia jurídica;
d) La motivación insuficiente, referida básicamente al mínimo de motivación
exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para
asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien (…) no se trata de
dar respuesta a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia vista
aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva
constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de
fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está
decidiendo; e) La motivación sustancialmente incongruente, obliga a los
órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera
congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer por lo
tanto, las desviaciones que supongan modificación o alteración del debate
procesal (…)”; debiéndose precisar que la motivación aparente se configura
también, cuando no se responde, por ejemplo, a las alegaciones o pretensiones
de las partes en el proceso, conforme a lo precisado por el citado Tribunal en el
expediente N° 0078-2008-PHC/TC.
Se puede copiar esto para fundamentos de HECHO 7
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DÉCIMO: De lo expuesto en el recurso de casación, se advierte que la
controversia se circunscribe a determinar si la municipalidad demandada al
revocar la licencia de funcionamiento otorgada a la demandante el quince de
junio de dos mil diez, mediante la Resolución N° 87 1-2010-GAC/MM del
diecisiete de diciembre de dos mil diez, ha actuado conforme a ley.
DÉCIMO PRIMERO: Al respecto, del expediente administrativo acompañado se
advierte que la Municipalidad Distrital de Miraflores, a través de las cartas de
fechas diecisiete de marzo, veinte de abril y siete de agosto de dos mil nueve,
comunicó a la demandante sobre diversos incumplimientos respecto a la
licencia de funcionamiento que le fuera otorgada para desarrollar actividades
comerciales en el inmueble ubicado en la calle Chiclayo N° 699, como lo son: a)
No respetar el área de treinta y cinco metros cuadrados para el cual se le otorgó
la licencia, b) no respetar el área concedida del retiro municipal, c) no respetar
el libre acceso al público al interior del local, d) contar con almacén, patio y baño
para lo que no tenía autorización, y, e) instalar un panel publicitario para el cual
no tenía autorización, otorgándole en cada una de dichas comunicaciones, el
plazo de diez días hábiles para subsanarlos; habiendo la demandante
presentado su escrito de descargos el treinta de abril de dos mil nueve,
señalando que todo lo observado por la entidad edil, respondía a falta de
información y desconocimiento de las normas, es decir, no negó la
configuración de tales incumplimientos, menos aún, ha demostrado en el
transcurso del procedimiento administrativo ni del proceso judicial, que haya
cumplido con las subsanaciones correspondientes, lo cual se condice con lo
manifestado en los informes de fecha tres de agosto, y tres y ocho de setiembre
de dos mil nueve, en el mismo sentido.
DÉCIMO SEGUNDO: El inciso 203.2 del artículo 203° de la Ley N° 274 44, Ley
del Procedimiento Administrativo General, establece: “Excepcionalmente, cabe
la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquier de los
siguientes casos: (…) 203.2.2. Cuando sobrevenga la desaparición de las
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condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo, cuya
permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica
creada”.
DÉCIMO TERCERO: Por su parte, el artículo 97° de la Ordenanza N° 26 3-MM
establece: “Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 96° de la presente
Ordenanza, la Gerencia de Comercialización, podrá revocar en forma
automática, dejando sin efecto, cualquiera de las licencias de funcionamiento
reguladas, cuando se incurran en las siguientes causales: (…) 2. Cuando el
establecimiento haya sufrido modificaciones sustanciales en su infraestructura o
acondicionamiento que generen un inadecuado funcionamiento, alterando con
ello la situación inicial que dio mérito a la emisión de la Licencia de
Funcionamiento”.
DÉCIMO CUARTO: Bajo dicho contexto, se aprecia que la Municipalidad
Distrital de Miraflores, al revocar la licencia de funcionamiento otorgada a favor
de la demandante, ha actuado conforme a ley, al haber sufrido el local comercial
materia del proceso, modificaciones sustanciales que alteraron la situación
inicial por la cual se le otorgó dicha licencia, al haber incumplido la demandante
con las obligaciones derivadas de la misma, precisadas en el considerando
décimo primero de la presente resolución y, en consecuencia, al haber
desaparecido aquellas condiciones que se le exigió legalmente para la emisión
de la licencia en mención.
DÉCIMO QUINTO: Si bien es cierto, la sentencia de vista, ha incurrido en
infracción de los incisos 3) y 5) del artículo 139° de la Constitución Política del
Perú, al adolecer de motivación insuficiente, conforme a lo precisado en el
noveno considerando de la presente resolución, en tanto la Sala Superior ha
señalado que no se le otorgó a la demandante la oportunidad de presentar sus
descargos, cuando ello no es cierto, según las cartas de fechas diecisiete de
marzo, veinte de abril y siete de agosto de dos mil nueve, con las cuales se le
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notifica a la demandante de los incumplimientos observados, y el escrito de
descargos del treinta de abril de dos mil nueve; que no se ha acreditado la
desaparición de las conductas exigidas legalmente para la emisión de la licencia
de funcionamiento, cuando se encuentra demostrado la variación de las
condiciones iniciales por las cuales se otorgó la licencia; que lo previsto en el
artículo 97° de la Ordenanza N° 263-MM resulta arbi trario, cuando lo cierto es
que dicha norma se encuentra plenamente vigente, no habiéndose además
aplicado el control difuso respecto de la misma, a efecto de determinar que
resulta inaplicable al caso concreto; y que no se ha motivado la afectación al
interés público, sin explicar las razones por las cuales era deber de la
demandada realizar tal motivación, si conforme al artículo 202° numeral 202.1
de la Ley N° 27444, ello solo tiene lugar en los ca sos de nulidad de oficio;
también lo es que atendiendo al derecho constitucional a la tutela jurisdiccional
efectiva, previsto en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución Política del
Perú, el cual también es entendido como el poder – deber del Estado, de
administrar justicia a través sus órganos jurisdiccionales, el cual se materializa
con la expedición de una resolución judicial debidamente fundamentada,
comprendiendo el derecho de celeridad, esto es, la emisión de una resolución
que resuelva la controversia sometida a conocimiento del órgano competente
en un menor plazo posible, este Supremo Tribunal, considera que de lo actuado
en la presente causa, existen suficientes elementos que le permiten emitir un
pronunciamiento de fondo, conforme a lo expuesto en esta resolución en los
considerados décimo primero a décimo cuarto, correspondiendo declarar
fundado el recurso de casación, casar la sentencia de vista y actuando en sede
de instancia, confirmar la sentencia apelada que declaró infundada la demanda.
IV.- DECISIÓN:
Declararon: FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la demandada
Municipalidad Distrital de Miraflores, de fecha siete de abril de dos mil
dieciséis, obrante a fojas doscientos veintiocho; en consecuencia CASARON la
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sentencia de vista de fecha dos de marzo de dos mil dieciséis, obrante a fojas
ciento ochenta y nueve; y actuando en sede de instancia CONFIRMARON la
sentencia apelada de fecha veintinueve de abril de dos mil catorce, obrante a
fojas ciento quince, que declaró INFUNDADA la demanda; DISPUSIERON la
publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano” conforme a
ley; en los seguidos por Agustina Roxana Vargas Acosta contra la recurrente,
sobre impugnación de resolución administrativa; y, los devolvieron. Interviene
como ponente el señor Juez Supremo Vinatea Medina.-
S.S.
PARIONA PASTRANA
VINATEA MEDINA
ARIAS LAZARTE
YAYA ZUMAETA
CARTOLIN PASTOR
Lgc/Digm
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