4 Burocracia: racionalidad gerencial

y supervivencia empresarial e institucional.

Modos de operación. Max Weber

Max Weber, sociólogo alemán, es el representante de este enfoque de la admi-

nistración. Encuentra el concepto de burocracia como el modelo de organización
propia de las sociedades en un estado avanzado de capitalismo. Su estudio no
es una propuesta técnica para ser implementada, sino un constructo conceptual
que permite la comprensión de uno de los fenómenos más importantes de la hu-
manidad y concretamente del mundo moderno: las burocracias. Tal fenómeno
es el caldo de cultivo del proceso de racionalización del mundo.

4.1 Biobibliografía de Max Weber

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Weber nació en Erfurt, Prusia, el 21 de abril de 1864. Hijo de un acaudalado in-

dustrial, cursó estudios de derecho, economía, historia y filosofía en las univer-
sidades de Heidelberg y Estrasburgo; al terminar sus estudios ejerció la abogacía.
El prestigio obtenido gracias a sus primeros escritos le valió en 1895 el nombra-
miento de profesor de economía política en la Universidad de Friburgo y un año
después pasó a Heidelberg. En 1899 tuvo que abandonar todas sus actividades
docentes y políticas a consecuencia de una enfermedad nerviosa.
Desde 1904, Weber dirigió junto a Sambort y Schumpeter, entre otros, la
influyente revista Archiv für sozialwisseuschaft und socialpoliti, en la que se
publicaron algunos de sus más celebres artículos. Junto con diversos ensayos
en los que delimitó su concepción del método básico o “ideas tipo” que rigen
la racionalización de los comportamientos sociales, publicó su más conocida y

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polémica obra: La ética protestante y el espíritu del capitalismo (1904-1905).

La tesis de este libro vinculaba el nacimiento del capitalismo al desarrollo de la
doctrina calvinista de la predestinación y a la consiguiente interpretación del éxito
económico como garantía de la gracia divina; su objeto era ofrecer una visión
comprehensiva de los mecanismos de interdependencia mutua entre los siste-
mas de creencias y el medio económico y social.
Durante la Primera Guerra Mundial fue jefe del hospital militar de Heidel-
berg. En el orden político, fue cofundador del Partido Democrático Alemán (DDP)
y participó en las negociaciones del Tratado de Versalles. En 1918 fue nombrado
profesor ordinario de la Universidad de Viena y en 1919 trabajó en la Universidad
de Munich. Fue uno de los fundadores de la Sociedad Alemana de Sociología. La
intensa actividad pública desarrollada en sus últimos años no le impidió redactar
varios tratados publicados posteriormente a su muerte, entre ellos se destacan:

• Estudio sobre sociología de la religión (1921).

• Estudios de metodología (1922).
• Economía y sociedad (1922).
• Estudios de sociología y política de la historia social y económica
(1924).

Max Weber, cuyo pensamiento ejerció enorme influencia en el desarrollo de

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las ciencias sociales en Alemania, murió en Munich el 14 de junio de 1920.

4.2 Contexto histórico de Alemania (1900-1927)

Durante la vida de Max Weber ocurrieron dos eventos socio-políticos importantes
en Europa, que lo llevaron a reflexionar sobre las relaciones de poder estableci-
das a lo largo de la historia, en los diferentes pueblos y civilizaciones: la reforma
religiosa y la Revolución rusa. Con la primera se subvirtió el orden establecido y
lo divino descendió al bajo mundo, para ser accesible a cualquier individuo. En la
segunda, la autocracia zarista, fundamentada en la tradición y la magia, fue derro-
cada gracias a una guerra europea que dio cabida al desplazamiento del poder
de la Corona a la burocracia.
Para Max Weber, la historia económica es una serie de sucesos presentados
entre el caos primitivo de las civilizaciones mágicas –negadoras del individuo– y los

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tiempos modernos, caracterizados por su ansia obsesiva de racionalización e indi-

vidualismo. Entre estas dos etapas de la evolución cultural se encuentra una zona
intermedia, la del tradicionalismo servil, ejemplificada por el sistema bizantino, de
las postrimerías del primer milenio y el cameralismo alemán del siglo XVII.
La primera y larga etapa de la humanidad se caracterizó por el pensamien-
to mágico, de carácter carismático e irracional. El ansia de poder fue común en
las civilizaciones primitivas, como las orientales, la griega y la romana. El poder
descansaba en una elite reducida de magos y apóstoles que prodigaban a las ma-
sas ignorantes, fanáticas e irracionales, la gracia luminosa generada de la expli-
cación de los misterios. Este carácter mágico fue común a los oráculos griegos,
sacramentos católicos y las fórmulas procesales romanas.
Posteriormente, quienes ostentaban el poder se despojaron de los esoteris-
mos y ejercieron su dominio a través de “servidores” que obedecían sus órdenes
y se integraron en grandes burocracias político-administrativas. El orden esta-
blecido se mantuvo por una gracia decadente, la de la tradición, cuya fuerza y
virtud emanaba de la cabeza imperante del sistema. El pensamiento característico
de esa etapa estaba más cerca del irracionalismo que de la racionalización.
Así, surgieron fuerzas racionales derivadas de la reforma religiosa, que per-
mitieron cuestionar la tradición, dando cabida al afán de lucro y al espíritu de em-
presa que aparecieron disponibles para cada ser humano con un sentido de orgullo
y dignidad, y el poder quedó al alcance de cada individuo.
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Con el renacimiento, la empresa económica y el ánimo de lucro se constitu-

yeron en medios de ganar la gloria eterna en este bajo mundo. Todo este proce-
so puso en evidencia el desencantamiento de la mente humana hasta entonces
obnubilada por la magia y la tradición.
Sin embargo, Weber mostró con claridad que el nuevo racionalismo consis-
tía en una empresa cuyo ejercicio del poder exigía una burocracia mayor que la
hasta entonces creada, es decir, que abarcaba las entidades gubernamentales,
en las grandes manufacturas, en los ejércitos modernos, etc. El hombre liberado
de la magia y la tradición se ve preso de la máquina primitiva y de un menguado
bienestar material que lo hace más esclavo que antes. La mecanización absorbe
al hombre en un rodamiento de productividad permanente que aprisiona el alma
y lo condena a una vida de eterna angustia individual y social.

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4.3 ¿Qué es la burocracia? Tesis y argumentos

La palabra burocracia parece que siempre ha tenido un cierto carácter despecti-
vo. Se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas
y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color oscuro y tris-
te, habría dado origen a la palabra francesa bure, utilizada para designar un tipo
de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente
públicas. De ahí derivaría la palabra bureau, primero para definir los escritorios
cubiertos con dicho paño y posteriormente para designar a toda la oficina.
A un ministro del Gobierno francés del siglo XVIII se le atribuye la acuñación
de la voz bureaucratie para referir, en un sentido más bien sarcástico, a la tota-
lidad de las oficinas públicas. Evidentemente, la palabra burocracia, derivada de
bureaucratie, lleva implícitos dos componentes lingüísticos: bureau: oficina y cra-
tos: poder. Así, pues, la interpretación ha de ser el ejercicio del poder a través del
escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia, al decir de
otros autores, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar del alemán
büro, que también significa “oficina”. En este sentido, para Weber, una burocracia
es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.
Sin embargo, a través de la historia el término se ha entendido como un
conjunto de estructuras sociopolíticas propias de la dominación social. En este
sentido, Marx estudia el surgimiento de la burocracia como forma de dominación
estatal en la antigua Mesopotamia, en China, la India, el Imperio Inca, el Anti-
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guo Egipto y Rusia. Para él, la burocracia emerge como forma de mediación en-
tre los intereses de los particulares y los intereses generales en el modo asiático
de producción, que se caracterizó por la intervención del Estado en la economía,
teniendo como base la burocracia.
El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no co-
mo un sistema social. Poder ejercido desde el Estado por medio de su “clase en
el poder”, que puede interpretarse como la clase dominante. De hecho, los tipos
de autoridad sugeridos por Weber emanan, a su vez, de tres tipos de sociedad:

• En la sociedad tradicional dominan características propias del patriar-

cado, que son naturalmente hereditarias y que se constituyen en el se-
no del clan, luego la familia y finalmente la sociedad medieval.

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• En la sociedad carismática dominan las características “místicas”, ar-

bitrarias y personalistas, como los ídolos históricos, los héroes, los gru-
pos revolucionarios, los partidos políticos, las naciones revolucionarias,
etcétera.
• En las sociedades legales, racionalistas y burocráticas, lo que domina
son las normas estándar o impersonales, no los individuos ni los sím-
bolos; así mismo, la vocación racional de escoger (la escogencia) entre
“los medios y los fines”, lo cual es propio de las grandes empresas, los
Estados modernos, los ejércitos, incluso la Iglesia.

Ahora bien, a cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad, la

cual representa el “poder institucionalizado y oficializado”. Weber distingue en-
tre autoridad y poder, de manera que:

a) Autoridad es la probabilidad de que una orden específica sea obedecida

(en los tres aspectos de la autoridad legítima).
b) Poder implica el potencial para ejercer influencia sobre otras personas.
Es decir, se trata de la capacidad de imponer la propia voluntad en una
relación social, aun contra cualquier forma de resistencia y cualquiera
que sea el fundamento de esa capacidad. Es la imposición del arbitrio
de una persona sobre otra.
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c) La legitimación es el motivo que explica por qué determinado número

de personas obedece las órdenes de alguien, confiriéndole el poder. La
aceptación justificada del poder es llamada legitimación. Así, la autori-
dad es legítima cuando es aceptada. Pero si la autoridad produce poder,
entonces el poder conduce a la dominación.
d) Dominación significa que la voluntad manifiesta del “dominador” influ-
ye la conducta de los otros, los dominados, de tal forma que el conte-
nido de “la orden”, por sí misma, se transforma en norma de conducta
(obediencia) para los subordinados. La dominación es entonces una
relación de poder en la cual el gobernante (dominador) cree tener de-
recho de ejercer el poder y el gobernado (dominado) considera que es
su obligación obedecer las órdenes.

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Para Weber la autoridad es la que proporciona el poder, de donde se de-

duce que tener autoridad es tener poder. De modo contrario, el razonamiento
no es siempre verdadero, ya que tener poder no significa necesariamente tener
autoridad.
Tanto la autoridad como el poder que de ella emana dependen de la legitimi-
dad, es decir, de la capacidad de justificar su ejercicio. Sin embargo, Weber insiste
en que todo depende de la cultura, ya que son las creencias las que legitiman el
ejercicio del poder y tales creencias existen tanto en la mente del dominador co-
mo en la del dominado y determinan la relativa estabilidad de la dominación.
Así, Weber establece una tipología de autoridad basándose no en los tipos
de poder usados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados. Entonces,
para él los tipos de autoridad son: la autoridad tradicional, la autoridad caris-
mática y la autoridad racional, legal o burocrática.

4.4 Esquema de la propuesta

Ilustración 16. Weber. Una crítica al positivismo sociológico

La pregunta por el sentido del proyecto

cultural de la modernidad.
La herencia de Husserl:
El mundo de la vida, racionalidad y
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racionalización. El Sentido.
Neutralidad valorativa

Una crítica al La reformación de las tesis marxista

positivismo Lo social no dertermina lo individual
sociológico del El individuo con su acción conciente
mundo moderno determina lo social

La sociología comprensiva: una apli-

cación de la metodología de los Tipos
Ideales. Hermenéutica.
Comprensión, el sentido y el
significado

Fuente: Autor.

La obra de Weber es pues una reflexión sociológica que pretende identificar

el cambio gradual de la sociedad gracias al proceso abstracto y reflexivo que sur-

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gió en Grecia y denominado en el mundo contemporáneo como positivismo. De

igual forma, su obra es una sociología de corte comprensivo y cualitativo con-
trastante frente a la tradición sociológica positivista. Es una crítica al proyecto
de la modernidad.

Ilustración 17. Weber. Aparato lógico

Concepto de acción social y relación social

Descripciones y tipificaciones
siempre nuevas
Categorías

Relación comunal Relación asociativa

Concepto de orden

Tipos de grupos Asociaciones

de asociamiento Verificación compulsivas

Fuente: Autor, tomado de Alfred Schütz, La construcción significativa del mundo social.

En este sentido, se rescatan estas categorías de la burocracia como herra-

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mienta conceptual para comprender las sociedades capitalistas más desarrolladas.

El modelo es para interpretar la realidad moderna; sirve de método para trans-
formar organizaciones hacia un estado de competencia.
Así se estructura este constructo conceptual:

1. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales orga-

nizados normativamente (mediante leyes).
2. Actividades como deberes.
3. Autoridad y responsabilidad.
4. Sistema de normas que asegura las actividades como deberes. los de-
beres.
5. Jerarquía de cargos y de diversos niveles de autoridad con sistema de
super y subordinación.

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6. Administración del cargo. Documentos escritos conservados en su ori-

ginal o como proyectos.
7. Administración de cargos y la especialización.
8. La actividad del funcionario requiere toda su capacidad laboral y dedi-
cación.
9. La administración del cargo se ajusta a normas. El conocimiento de es-
tas normas es un saber técnico que puede aprenderse.
10. La situación del funcionario.
11. La ocupación del cargo es una profesión.
12. Situación personal:

• Esforzado o sacrificado con estima social.

• Es nombrado por jerarquía superior.
• Recibe compensación pecuniaria.
• Tiene la expectativa de carrera.

13. Superioridad técnica y eficiencia.

14. Perdurabilidad.

Ilustración 18. Weber. Acerca del método

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No se interesó por la epistemología pura y la refle-

xión de los problemas fundamentales de la filosofía

Acerca del método Sus intereses estuvieron fincados en los fenómenos

comprensivo de sociales concretos y de paso establece un aporte a la
los tipos ideales investigación social. Un método social basado en el
esquema lógico del tipo ideal

El límite de acción social y relación social, basada en la acción

significativa individual es la crítica principal del pensamiento
Crítica Weberiano y no la de la tradición, toda vez que se considera
la burocracia como modelo mecanicista y racional con sus
difunciones. Es lógico que el método Weberiano esté inscrito
justamente en una episteme contraria, la ciencia hermenéutica

Fuente: Autor, tomado de Schütz.

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La burocracia está del todo desarrollada solo en las comunidades políticas y

eclesiásticas del Estado moderno; en el caso de la economía privada, en las ins-
tituciones capitalistas más avanzadas.
Una de las críticas muy generalizada de la burocracia es su identificación
con la ineficiencia, la corrupción, la tramitomanía y el tráfico de influencias. No
obstante, el modelo weberiano es un llamado justamente a la eficacia, la supe-
rioridad técnica y la perdurabilidad.

Ilustración 19. Weber. Estructura de la burocracia

Fuentes de poder
Tradición
Tipos de sociedad
Derecho
Tipos de estilos de
Carisma
liderazgo

• Rasgos de burocracia
- 14 características de las organizaciones burocráticas:
hacia la organización competitiva, perdurable
• El concepto peyorado de burocracia:
- Ineficiencia
- Ineficacia
- Tramitomanía
- Corrupción

Fuente: Autor.
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4.5 El modelo burocrático de Max Weber

Para Max Weber, la burocracia es la organización eficiente por excelencia, llama-
da a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por exten-
sión, de las empresas. La organización burocrática esta diseñada científicamente
para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales
fue creada, no más, no menos.
Para conseguir esta eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita de-
tallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las cosas. Por tanto, Weber
sugiere que el modelo de la burocracia debe estructurarse en las siguientes ca-
racterísticas:

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1. Carácter legal de las normas y de los reglamentos.

2. Carácter formal de las comunicaciones.
3. Racionalidad en la división del trabajo.
4. Impersonalidad en las relaciones de trabajo.
5. Jerarquía bien establecida de la autoridad.
6. Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados en guías y manua-
les.
7. Competencia técnica y meritocrática.
8. Especialización de la administración y de los administradores como una
clase separada y diferenciada de la propiedad (los accionistas).
9. Profesionalización de los participantes.
10. Completa previsibilidad del funcionamiento.

El modelo básico de Weber es aquel que se ajusta a estas diez caracterís-

ticas. Naturalmente, en cada sociedad se pueden asumir unas más que otras y
cuanto más se acerque al modelo propuesto es posible pensar que el diseño or-
ganizacional es o tiende a la burocratización. Sin embargo, siempre se debe tener
presente que todas y cada una de las alienaciones sugeridas por Weber buscan
la eficiencia y la racionalidad.
Para presentar en detalle cada una de estas características nos hemos remi-
tido al libro Introducción a la Teoría general de la administración de Idalberto
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Chiavenato quien a su vez retoma la idea de los comentarios del libro Estructura
burocrática y personalidad, de Amitai Etzioni.

4.5.1 El carácter legal de las normas y reglamentos

La organización burocrática está cohesionada por normas y reglamentos con-
signados por escrito y que constituyen su propia legislación. Para una empre-
sa, sus estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación
organizacional lo prevé todo, a la manera de los códigos; es exhaustiva, toca
todas las áreas de la organización y procura minimizar las “lagunas”. Además,
las normas son racionales: están adecuadas a los fines de la organización. Tam-
bién son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el po-
der de coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación es la

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“estandarización” de las funciones de la organización, precisamente para que

haya economía y racionalidad.

4.5.2 La formalización de las comunicaciones

Además de normas y reglamentos, las comunicaciones escritas son el otro “ce-
mento” que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las reglas y las
acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder compro-
bar, documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos le-
gales. Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio de
“formatos” para hacer rutinario su cumplimiento.

4.5.3 La racionalidad de la división del trabajo

El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática división del
trabajo en orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los
objetivos buscados. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, estableciendo las
atribuciones de cada participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones
necesarias. Los “puestos” o “cargos” deberán estar perfectamente definidos, ca-
da uno con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y
responsabilidad y todos ellos adheridos a un manual de organización o de proce-
dimientos, con las rutinas claramente especificadas, ni un paso más ni un paso
menos; esto es el equivalente tayloriano de los “tiempos y movimientos”. El re-
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sultado será un organigrama capaz de representar la perfecta disposición de ni-

veles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo
y a los lados.

4.5.4 La impersonalidad en las relaciones

La división del trabajo, es decir, la distribución de funciones, actividades y tareas,
es absolutamente impersonal; se habla de “puestos” y de “funciones”, no de per-
sonas. Las personas son ocupantes de cargos y no individuos dotados de anhelos,
emociones, etcétera. Así mismo, el poder de cada “persona” también es imperso-
nal, puesto que se deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también es
impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al “superior” no en aten-
ción a la “persona”, sino al puesto que esta ocupa. De esta manera, la expresión

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“las personas van y vienen, las instituciones permanecen” es burocrática. Es decir,

la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar
dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo
en dos áreas: de rutinas y de desempeño. De rutinas porque todo el trabajo, en el
puesto y nivel que corresponda, “debe” realizarse de igual manera; de desempeño
porque sin importar quién lo realice, de todos modos debe hacerse.

4.5.5 Jerarquía de autoridad

El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o
tramos de control –las jurisdicciones. Con base en la jerarquía se construyen los
escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación
y se define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante
son inherentes al cargo y al “nivel” y no a la persona y su distribución en la es-
tructura reduce al mínimo los “roces”, protegiendo al subordinado de la potencial
acción arbitraria de su superior, dado que las acciones de ambos se procesan en
un conjunto mutuamente reconocido de reglas.

4.5.6 Estandarización de rutinas y procedimientos

El desempeño de cada cargo está burocráticamente determinado por reglas y nor-
mas técnicas. Todo está establecido, ningún ocupante de algún cargo puede hacer
lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo con rutinas y
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procedimientos previamente establecidos. Así, los estándares de desempeño son

fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada puesto y
en todos los niveles del aparato. Los manuales de organización, procedimientos
y políticas son la viva expresión de esta característica del modelo burocrático.

4.5.7 Competencia técnica y meritocracia

En un modelo burocrático, la selección de las personas se basa en el mérito y en
la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de ad-
misión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organi-
zación y están sustentados en criterios generales y racionales, siempre teniendo
en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. Los exámenes, los concursos,
las pruebas y las medidas de desempeño son vitales en el modelo burocrático.

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4.5.8 Especialización de la administración

En una organización burocrática la administración está separada de la “propie-
dad”. Los miembros del cuerpo administrativo no son los mismos que los miem-
bros de la junta de accionistas, que son los propietarios de la empresa. Es decir, en
el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del
negocio; esto permite el surgimiento del administrador como “profesional especia-
lizado” en dirigir la organización y de ahí el retiro gradual del dueño o capitalista
de la gestión de la empresa. Los medios de producción, los recursos financieros y
la tecnología no son propiedad de los burócratas, sin embargo, estos están arriba
de ellos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o
cargo en la estructura ni los capitalistas pueden administrar la empresa.

4.5.9 Profesionalización de los funcionarios administradores

Según Weber, ninguna burocracia “puede funcionar” si no cuenta con adminis-
tradores profesionales. Para el autor, un administrador es profesional por las si-
guientes razones:

• Es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; en los

altos mandos tiende a ser generalista, mientras que en los bajos se va
transformando en un especialista.
• El asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele ser su
principal fuente de ingresos.
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• El ocupante de un cargo y la actividad que realiza en la estructura suele

ser la principal.
• Es designado por el superior con base en sus méritos y desempeños. Su
trabajo habla por él.
• Su cargo es por tiempo indeterminado; no porque el cargo sea vitalicio,
sino porque la única norma de permanencia es su desempeño.
• La organización es el ámbito de su carrera y en ella la realiza escalando
las diversas posiciones.
• No es el dueño de los activos ni de los medios de producción de la em-
presa.
• Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos de la empresa.
• El administrador profesional controla cada vez más a las burocracias,
debido a que:

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– Los accionistas aumentan en número y se dispersa y fragmenta la

propiedad de las acciones.
– Los accionistas invierten en muchas otras organizaciones.
– La carrera administrativa otorga posiciones de mando y de control
sin poseer la propiedad, lo que hace que un administrador pueda
llegar a tener más poder y control que un gran accionista.

4.5.10 Completa previsibilidad del funcionamiento

En general, lo que busca el modelo burocrático de Weber, aparte de la eficiencia
vía la racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad del comporta-
miento de sus miembros. La premisa weberiana básica es: “El comportamien-
to humano laboral es perfectamente previsible”; de donde se deducen todas las
consecuencias posibles que el modelo burocrático exige.
Si analizamos estas características hallamos que Weber presenta un modelo
hacia el futuro pensando en una forma de organización que se ajuste al desarro-
llo de social y económico que se preveía en la época; por tanto, su modelo res-
ponde al desarrollo de las economías monetarias, al crecimiento y la expansión
de las tareas administrativas del Estado moderno y a la necesidad de una superio-
ridad técnica de la administración burocrática. Naturalmente, estas característi-
cas son modelables y ajustables a cualquier estructura de organización y, en tal
sentido, este modelo organizacional es muy válido.
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Los aspectos fuertes son: racionalidad, precisión en el trabajo, rapidez en

las decisiones, uniformidad de rutinas y procesos, continuidad de la organiza-
ción, más allá de las personas, reducción de fricciones personales, unidad de di-
rección, disciplina y orden, confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias,
posibilidad de hacer carrera profesional en la empresa, eficiencia y productividad,
competitividad, etcétera.

4.6 Críticas y desafíos

4.6.1 Disfunciones del modelo burocrático
El modelo planteado por Max Weber es un ideal de lo que puede ser el patrón
organizacional para un Estado o para la parte administrativa de una empresa;
sin embargo, la interpretación que en la realidad ha tenido el modelo es total-

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mente opuesta a lo que su autor propuso. Hoy, el termino burócrata se asocia al

empleado flojo, perezoso e improductivo. Por otra parte, la organización califi-
cada de burocrática es a todas luces lenta, con un exceso de trámites y con un
marcado distanciamiento entre el prestador de los servicios públicos y el usua-
rio de los mismos, producto de una exagerada adherencia de los funcionarios y
empleados públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y métodos
consignados en los manuales de organización. La burocracia es un mal “irreme-
diable” que el ciudadano percibe como un fantasma que pesa demasiado y que
le resulta muy costoso.
Weber planteó su modelo en el marco de la investigación sociológica y or-
ganizacional que desarrollaba, pero a la luz de la administración científica, su
modelo fue poco previsivo; por tal razón, al aplicarlo tuvo consecuencias impre-
vistas e indeseadas que han conducido al modelo a la ineficiencia. Cada uno de
estos vicios o disfunciones están en las reglas que Weber planteó en su modelo
y se pueden sintetizar así:

• Exagerado apego a los reglamentos: este seguimiento minucioso ha

convertido a las normas y reglamentos en medios y objetivos absolu-
tos y prioritarios. Por tanto, los medios se vuelven fines.
• Exceso de formalismo y papeleo: el afán de documentar y formalizar
las comunicaciones dentro de la burocracia, crea volúmenes de trámi-
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tes y formatos que entorpecen la agilidad de los procesos.

• La resistencia al cambio: la tendencia a crear rutinas en los procedimien-
tos y métodos genera la mentalidad de disciplina no como fastidio, sino
como falsa sensación de estabilidad y seguridad respecto al futuro de
la organización. Esto crea una gran resistencia al cambio, sobre todo
cuando la organización se ve obligada a enfrentarse a cambios en su
entorno.
• Despersonalización de las relaciones: el modelo ignora que la organiza-
ción informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho,
se observa que la verdadera organización, la que realmente existe en
las empresas, es precisamente la informal.
• Categorización del proceso de decisión: la rígida jerarquización de la
autoridad solo existe en el papel; en los hechos no sucede así. Inde-

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pendientemente de esto, una fuente de ineficiencia está en la toma de

decisión únicamente por el funcionario de más alto rango, ya que esto
retrasa la oportunidad de la empresa.
• Sujeción exagerada a las rutinas y procedimientos: la devoción a la re-
gla escrita transforma las rutinas y procedimientos en valores absolu-
tos. Esto puede ocasionar demoras que se transmiten casi siempre al
cliente o usuario en el sector público.
• Exhibición de señales de autoridad: el énfasis burocrático en la jerarquía
conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o se-
ñales de estatus para demostrar la posición; el uniforme, la localización
y diseño de las oficinas, el estacionamiento, la cafetería, etcétera, indi-
can quiénes son los “jefes”.
• Dificultad en la atención de clientes: la organización burocrática es en-
dógena y entrópica. Está diseñada para satisfacer sus propios requisitos,
los requisitos internos, y no las demandas y exigencias de sus clientes
expresadas en forma de necesidades y/o deseos.

Las disfuncionalidades de la burocracia, como modelo, surgen de las si-

guientes apreciaciones:

• El modelo indica la previsibilidad del comportamiento humano en el

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trabajo; la realidad dice lo contrario.

• Supone que el entorno de la organización es constante y estático; la
realidad demuestra que es todo lo contrario.
• La burocracia supone una ética devocional al trabajo; la realidad mues-
tra que así es siempre y cuando el trabajo sea creativo y no rutinario.
• El modelo supone que el hombre está al servicio de la organización; la
realidad indica que no es así: la organización es la que está al servicio
del hombre.

4.7 Aplicación de la burocracia en la administración

Para la administración moderna el modelo no encaja en su totalidad, pero está
claro que en su mayor parte las administraciones públicas siguen patrones buro-

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cráticos y que en este sentido se cumple en parte el propósito de Weber al enunciar

su teoría, en el sentido de generar controles y procedimientos coherentes que
permiten tener una fiscalización adecuada de los fondos del erario público. Por
otra parte, es lógico que en su totalidad la teoría burocrática no se aplique;
no obstante, existe gran variedad de grados en la burocratización de las organi-
zaciones modernas.
Los administradores modernos saben que una organización debe tener re-
glas claras, procedimientos indicativos y estructuras bien diseñadas. Por mucho
que los administradores de la excelencia sostengan que los esquemas rígidos y
pensados de antemano son obsoletos, lo cierto es que el buen desempeño de la
organización siempre dependerá de la naturaleza humana.
Son varias las contribuciones que la teoría de la burocracia proporcionó a la
administración. La racionalidad, por ejemplo, no ha dejado de estar presente en
la lógica administrativa; la impersonalidad del mando, de los cargos, de la au-
toridad y la obediencia, entre otros aspectos, son una constante que la adminis-
tración no puede hacer a un lado fácilmente. La tendencia a la estandarización
de los sistemas de trabajo, ya se les llame procedimientos, métodos o simples
rutinas, constituyen la base de la organización de una empresa; sin ellos, sería
difícil intentar el control o la planeación. Ciertamente, la rigidez exagerada del
modelo burocrático de Weber condujo a disfunciones graves, pero no es menos
cierto que el administrador profesional debe saber graduar las dosis de racionali-
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dad y de estandarización de los procesos de trabajo, pues de ello depende el sa-

bio equilibrio entre las ventajas y las desventajas del modelo.
Como ya se ha dicho, el modelo de Weber se planteó en el marco de la socio-
logía organizacional y pretendió ser un modelo para sociedades organizadas; en
este sentido, fue muy valida su presentación. Es más, se puede hablar de apor-
tes a la administración moderna, ya que incorporó y exploró tópicos muy im-
portantes como:

• La especialización de operarios y de procesos de trabajo.

• La idea de la estandarización del desempeño de funciones.
• La noción de la centralización en la toma de decisiones, cuando así con-
viene a los fines de la organización. O en caso contrario, la descentra-
lización.

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• La uniformidad de prácticas institucionalizadas, que vienen a tipificar

la moderna noción de imagen corporativa.
• La no duplicación de funciones.
• La profesionalización de la función administrativa como distinta de la
función de los accionistas propietarios.
• La admisión y promoción en función de los méritos y talentos de las
personas.
• La idea de que la organización, si bien es gente al final de cuentas, debe
lograr altos niveles de estandarización para lograr que se haga lo que
se debe, no lo que se quiere.

4.8 Críticas al modelo weberiano

4.8.1 Merton
Lo que se produce es un desplazamiento de los objetivos; a veces el objetivo úl-
timo es cumplir la norma, independientemente de la eficacia. La norma, algunas
veces, se transforma en un objetivo.
La persona acaba convirtiéndose en un ritual (tiene que realizar un proce-
dimiento y no se puede salir de él).
Se crea un desplazamiento con el público como consecuencia del seguimien-
to de este rito. Se elude el contacto personal.
El propio diseño de la carrera del burócrata lo transforma en un inmoralista
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(cierra el paso al rendimiento, eficacia = productividad).

4.8.2 Selenick
La jerarquía implica compartir intereses lo cual genera conflicto. La delegación
de autoridad en cascada es una fuente constante de conflictos.

4.8.3 Gouldnier (otras funciones de las normas)

Existe un conflicto debido a la existencia de una estructura informal.
Producen apatía (las normas son restrictivas con respecto a las competen-
cias), no hacen más que lo estrictamente establecido.
Despersonalizan el castigo. Una persona es sancionada o premiada sin ha-
cer caso a ella misma.

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Permiten la negociación, en el momento en que existe una norma, permite

a la dirección ser benevolente; una norma entra a formar parte de la estructura
de funcionamiento de la organización sin necesidad de repetirla. Su ignorancia
no exime de su cumplimiento.

4.8.4 Crozier
“Juego a escapar de las reglas”. El comportamiento humano desarrolla una es-
trategia para saltar las normas que considera ineficaces. La organización debe
dictar nuevas normas que eviten el incumplimiento de esas normas.
Impersonalidad de la decisión (genera la pérdida del poder de un jefe); dis-
minución del poder del jefe.
Toma de decisiones por las personas alejadas del problema (centralización);
se da una centralización de decisiones en la cúspide de la pirámide.

4.9 Conclusiones
El modelo de Weber está orientado hacia la sociología organizacional, pero tie-
ne una gran aplicabilidad en la administración moderna pese a sus disfunciones
tan marcadas.
El enfoque impersonal de la teoría burocrática, si bien permite la caracte-
rización de cargos, impide el desarrollo de la persona y la encasilla obstacu-
lizando el desarrollo de la informalidad que tanto dinamismo imprime a las
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organizaciones.
El modelo burocrático es valido para la administración de bienes públicos,
ya que su desarrollo formal propicia los mecanismos de fiscalización y control
del erario.
La racionalidad del modelo hace aun vigente algunos procedimientos e ideas
de organización; esto es evidenciable en las normas ISO actuales que están com-
pletamente orientadas hacia la formalización eficiente de los procedimientos.
La administración moderna se orienta más al cliente y a sus necesidades;
el modelo burocrático en cambio se dirige hacia el interior de la organización y si
bien no desconoce la incidencia del cliente, no lo incluye en el marco de su orga-
nización interna, es decir, las nuevas tendencias van de afuera hacia adentro (la
organización se adapta al cliente) y no al revés, como en la burocracia.

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