ESTUDIOS 97 98 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 Agentes transformadores de la cooperación para el desarrollo: Poderes emergentes y Cooperación Sur - Sur Bruno Ayllón Pino* 1. El “sistema” internacional de cooperación para el desarrollo: características Desde el final de la guerra fría, en la década de los años noventa del siglo XX, y de manera más acelerada en el siglo XXI, con el amplio consenso internacional surgido a raíz de la proclamación de los Objetivos del Milenio, las bases del tradicional “sistema” de ayuda o de asistencia al desarrollo surgido al término de la Segunda Guerra Mundial se han transformado sustancialmente. La adopción del concepto de “sistema” aplicado a la cooperación para el desarrollo puede llamar a engaño, pues nos induce a pensar que existe una coherencia interna en este “sistema” (formado por agentes públicos y privados y por una serie de mecanismos e instrumentos de promoción del desarrollo internacional), lo que la realidad empírica se encarga de cuestionar y poner en evidencia.1 Como se ha afirmado recientemente, nos hallamos ante una convención metodológica que “permite agrupar y ayudar a comprender las interacciones que conforman la dinámica de la cooperación para el desarrollo”, caracterizada por el limitado orden existente entre agentes e interacciones, por la reducida coordinación entre los mismos, por su carácter descentralizado y por la ejecución de acciones relativamente independientes (Teijo, 2009: 58). Todo ello es resultado de la ausencia de un diseño lógico, coherente y * Investigador del “Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional” (PNPD) del Instituto de Investigación en Economía Aplicada (IPEA, Brasil) en el proyecto “Cooperación Internacional para el Desarrollo” (2011). Investigador del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid. Docente visitante en la Maestría y Doctorado en Relaciones Internacionales del IRI-UNLP. Los juicios de este artículo no comprometen a las anteriores instituciones. 1 Al respecto comenta Sanahuja (2001) que el concepto de sistema permite “considerar la cooperación al desarrollo como unidad de análisis, y distinguir sus elementos constitutivos: los actores, las interacciones, las dinámicas y la estructura. Esta última se define como una particular configuración en la distribución del poder, que ordena y jerarquiza a los actores del sistema y condiciona sus pautas de interacción”. ESTUDIOS 99 organizado, pues, al estructurarse el nuevo orden mundial en 1945, no se planteó la creación de una institución aglutinadora de las acciones orientadas a la promoción del desarrollo social y económico internacional. Con el correr de las décadas, la lógica del “sistema” fue de agregación, es decir, incorporar a las agencias de los países donantes y las instituciones multilaterales que, en el ámbito de Naciones Unidas o de la cooperación económica, contaban con un mandato desarrollista. La consecuencia de la falta de un plan o “arquitectura” de la cooperación, que respondía a una clara vocación westfaliana en la que los Estados no deseaban ver limitada su autonomía, fue el solapamiento entre organizaciones estatales y multilaterales que, por otra parte, respondían a diferentes objetivos, mandatos y métodos de trabajo. Otro de los elementos más característicos de este De la misma manera, “sistema” fue el carácter discrecional con el que los al no haber países donantes, pertenecientes en su mayoría a la obligaciones sobre la Organización para la Cooperación y el Desarrollo cooperación, y al Económico (OCDE), se manejaron en las decisiones depender de la de asignación de los recursos financieros, materiales voluntad y o humanos que se emplearon en la realización de la generosidad de los variada gama de acciones a través de las que se donantes, éstos suelen canaliza la cooperación para el desarrollo. En efecto, imponer no existen obligaciones internacionales (más allá de determinadas la desgastada recomendación de la Asamblea condiciones a los General de las Naciones Unidas de destinar el 0,7 % países que quieren del PIB de los países industrializados a fines de beneficiarse de sus desarrollo) que impelan a los donantes al desembolpréstamos, so de determinados montos, a orientarlos geográficainfraestructuras, mente hacia regiones más pobres o a preferir ciertos equipos o programas instrumentos o modalidades sobre otros. de asistencia técnica. De la misma manera, al no haber obligaciones sobre la cooperación, y al depender de la voluntad y generosidad de los donantes, éstos suelen imponer determinadas condiciones a los países que quieren beneficiarse de sus préstamos, infraestructuras, equipos o programas de asistencia técnica. Una consecuencia lógica es la vinculación de la cooperación a los objetivos de la política exterior de los donantes, sin considerar como prioritario el objetivo de desarrollo a alcanzar o la apropiación de los resultados por los países o sociedades beneficiarias. Con frecuencia, la experiencia histórica de la cooperación nos muestra decenas de casos en los que la existencia de objetivos mixtos (de interés del donante y del receptor) es la tónica dominante, aunque la asimetría de poder pre-existente en la relación cooperativa inclina la balanza casi siempre del lado del país desarrollado. No obstante, y para no sesgar el análisis, debe advertirse que las motivaciones morales o humanitarias también han estado presentes desde los orígenes de la cooperación para el desarrollo (Lumsdaine, 1993). En términos de financiación, el “sistema” se alimenta de los recursos que 100 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 asignan discrecionalmente los donantes (agentes Los países donantes públicos estatales), en la mayoría de las ocasiones agrupados en un club con desembolsos anuales que no permiten prever a de la ayuda, el CAD, los beneficiarios el futuro de las iniciativas, proyectos han sido y programas que se ponen en marcha, introduciendo protagonistas e un factor de incertidumbre que conspira contra la sos- intérpretes tenibilidad de la cooperación y de sus impactos en tér- “ortodoxos” de la minos de desarrollo, más allá del horizonte de su fina- gestión de la lización. En otras palabras, el “sistema” carece de cooperación y del mecanismos automáticos de generación y asignación sentido, prácticas y de recursos que, por otra parte, son canalizados discursos de este mayoritariamente (70 %) por vía bilateral (país a país) peculiar “sistema” en en detrimento de los cauces multilaterales (30 %), a el que los países priori más neutrales y con objetivos más comprometi- “cooperados”, o en dos con metas desarrollistas y resultados en clave de desarrollo, han contado poco y han desarrollo humano y sostenible. En clave de su gobierno, el “sistema” no posee una asumido un papel instancia política central o coordinadora, pues no hay pasivo, cuando no ninguna organización multilateral que ejerza la autori- subordinado y dad y mucho menos la coerción para los eventuales altamente incumplimientos de las obligaciones o compromisos dependiente de las que, como ya se ha señalado, no son vinculantes ni directrices de los llevan aparejadas sanciones o condenas ni siquiera donantes. morales. Apenas en el seno de la OCDE existe un Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), que agrupa a 23 países donantes, los cuales, voluntariamente, se someten al escrutinio de sus pares y adoptan recomendaciones conjuntas y criterios cuantitativos y cualitativos sobre la cooperación para el desarrollo. Los países donantes agrupados en un club de la ayuda, el CAD, han sido protagonistas e intérpretes “ortodoxos” de la gestión de la cooperación y del sentido, prácticas y discursos de este peculiar “sistema” en el que los países “cooperados”, o en desarrollo, han contado poco y han asumido un papel pasivo, cuando no subordinado y altamente dependiente de las directrices de los donantes. Tampoco ha habido proyectos para crear una estancia paralela, una especie de “CAD del Sur”, si bien algunas plataformas multilaterales (G-77, Cumbre del Sur, etc.) han servido como vehículos para ampliar las voces críticas y discordantes del “sistema” internacional de cooperación. A medio camino entre el CAD de la OCDE y ese imaginario “CAD del mundo en desarrollo”, debe registrarse la creación, en el seno del Consejo Económico y Social de la ONU, del Foro de Cooperación para el Desarrollo (2005), embrión de una incipiente gobernanza del sistema de cooperación que, sin embargo, carece de eficacia pero posee gran legitimidad por la amplitud de su representación, lo contrario del CAD (Ayllón, 2009). ESTUDIOS 101 2. Cambios en las relaciones internacionales y en la cooperación pos-guerra fría Con el final de la guerra fría y el fin del conflicto bipolar, la función aglutinadora de la ayuda internacional como herramienta para mantener las fidelidades en el interior de los bloques desaparece y surgen justificaciones explicativas para el renovado papel que debería asumir la cooperación. Así, se la vincula al papel de catalizadora de procesos de reforma en los países en desarrollo; a la manifestación del ejercicio del poder hegemónico en el nuevo orden mundial y de difusión de sus valores centrales, como la “modernización” (Montufar, 2004 y Sogge, 2009); o se le asigna la responsabilidad de contribuir a la estabilidad global (Kaul, 1999) y a la seguridad internacional. Esta última motivación gana relevancia por el impacto de los atentados del 11 de septiembre de 2001, que favorecieron una tendencia a la “securitización” de la cooperación (Sanahuja, 2006), es decir, a la concentración de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de los países de la OCDE en aquellos países claves para la lucha contra el terrorismo internacional (Afganistán, Pakistán, Irak, o Colombia en América Latina) o para Los cambios en las el suministro de insumos estratégicos para el crecimotivaciones de la miento económico de los países desarrollados cooperación y las (petróleo, gas, minerales). En el último quinquenio, transformaciones en las razones de la cooperación se han orientado al la distribución del combate de los efectos devastadores de una serie poder internacional de crisis que, de forma concatenada y en una comse reflejaron en un binación perversa, se han cebado en los países en “sistema” de desarrollo: la crisis de los alimentos, la crisis energécooperación para el tica y del cambio climático y la crisis financiera interdesarrollo que nacional. registró mudanzas Los cambios en las motivaciones de la cooperasignificativas. ción y las transformaciones en la distribución del poder internacional se reflejaron en un “sistema” de cooperación para el desarrollo que registró mudanzas significativas. Se modificaron las denominaciones del mismo, de forma que diferentes organismos internacionales comenzaron a trabajar con la idea de una “nueva arquitectura de la ayuda” que reemplazaría a la noción de “sistema” (Banco Mundial y AIF, 2008). Esta nueva arquitectura se manifestaría en una renovación de los énfasis, las prácticas, los protagonistas y los instrumentos de la cooperación (Alonso, 2009), de forma que se tradujeron en: • Nuevas orientaciones centradas en el enfoque del desarrollo humano y la construcción de capacidades, superando el enfoque economicista que dominó la agenda del desarrollo y en el mero ofrecimiento de asistencia técnica de carácter puntual, sin considerar, con frecuencia, las especificidades locales, abusando del recurso a expertos extranjeros y programas foráneos sin adaptar los contextos. 102 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 • Ampliación de temáticas y complejidad de la agenda de la cooperación con los países en desarrollo, concentrándose en el diálogo político para la inducción de reformas internas y en el abordaje de asuntos como el medio ambiente, género, buen gobierno, democracia, derechos humanos, fortalecimiento institucional y cohesión social, construcción de la paz, recuperación post-conflicto, apoyo a Estados frágiles y generación y suministro de bienes públicos. • Proliferación de agentes de la cooperación, de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que se convirtieron en protagonistas destacados en procesos de desarrollo, de la filantropía individual (traducida en la acción de una miríada de Fundaciones) y del llamado “Sur Global”, con la entrada en escena de países emergentes, en su mayoría países de renta media, que diversificaron la oferta cooperativa (Cooperación Sur – Sur) y la enriquecieron (con nuevas modalidades como la cooperación triangular) al concentrarse en países y sectores de actuación olvidados por los donantes tradicionales, por ejemplo, con iniciativas de desarrollo rural en África y Asia, pero que introdujeron incertidumbres en cuanto a la posibilidad de generar una acción concertada en la agenda de eficacia de la ayuda al desarrollo. • Nuevos mecanismos e instrumentos orientados a hacer más participativa y eficaz la lucha contra la pobreza, al mismo tiempo que se favorecía su alineamiento con las prioridades nacionales de los países en desarrollo. Este fue el sentido de las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) y de los llamados “nuevos instrumentos”, como el apoyo presupuestario, los enfoques sectoriales y los marcos de compromiso de gasto plurianual que permitieron a los países en desarrollo contar con más certidumbres en cuanto a los fondos de ayuda recibida. Estos “nuevos instrumentos” cuentan además con la virtud de generar mayores niveles de apropiación y protagonismo del receptor, favorecen la coordinación y armonización entre donantes, propician marcos de diálogo político que aceleran las necesarias reformas estructurales en los países que reciben la cooperación y, en definitiva, sientan las bases de un modelo de cooperación más centrado en el impacto en términos de desarrollo, en la gestión basada en resultados y en la mutua rendición de cuentas. • Una nueva agenda que enfatiza la eficacia y calidad en la gestión de la ayuda ofrecida y recibida, a partir de una serie de principios anunciados en el punto 43 de la Conferencia de Naciones Unidas para la Financiación del Desarrollo de Monterrey (2002) y establecidos con posterioridad por los donantes del CAD, por las instituciones financieras multilaterales y por algunos países receptores, llamados socios en la nueva jerga, en las Declaraciones de Roma (2003), París (2005, y Accra (2008). Estos princiESTUDIOS 103 pios son la apropiación, la armonización, la alineación, la mutua rendición de cuentas y la gestión orientada a resultados.2 • Formas complementarias de financiación. A raíz del impacto que tuvo el 11 de septiembre en la agenda internacional del desarrollo –cuya consecuencia inmediata fue el fenómeno de la “securitización” de la ayuda y su reorientación hacia los países estratégicos en la lucha contra el terrorismo–, y de la insatisfacción que produjo el tibio compromiso de los países industrializados en la Conferencia de Monterrey para la financiación del desarrollo (2002), se generó un amplio debate acerca de la urgente necesidad de buscar vías adicionales para financiar el desarrollo internacional. No bastaba con reiterar el 0,7 % del PIB de los países de la OCDE dedicado a AOD, también era necesario movilizar al sector privado con la generación de sinergias cooperativas, como las Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo (APPD), e incentivar de manera imaginativa nuevas fuentes de financiación, como los impuestos especiales a artículos y servicios de lujo, las loterías globales y los fondos canasta. Por otra parte, y como importante novedad, se inició un debate sobre la posibilidad de agregar y ampliar el efecto “desarrollista” y de lucha contra la pobreza de ciertos flujos financieros, que si bien eran de naturaleza estrictamente privada, como las remesas de los emigrantes, podrían representar una considerable contribución complementaria a los esfuerzos públicos. Entre todos los elementos de cambio citados, nos concentraremos en el análisis de la proliferación de agentes del desarrollo internacional, en su vertiente más relevante, cuantitativa y cualitativamente, la pública, es decir, la que incluye a agentes estatales de los países en desarrollo calificados como “emergentes”. 3. Donantes emergentes y países intermedios: la cooperación como soft power Las alianzas constituidas entre estos países, donde al contrario de lo que intuitivamente podríamos pensar no siempre hay complementariedad sino fuerte competencia, tales como el foro IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), el G-20 de la cumbre de la OMC en Cancún (2003) o la institucionalización de los encuentros anuales del grupo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), y los acrónimos inventados por académicos y consultores inter2 La agenda de eficacia de la ayuda fue tratada en el artículo de Ayllón, Bruno (2009): “Brasil en la nueva arquitectura de la cooperación internacional: política exterior e intereses nacionales”, Relaciones Internacionales, IRI-Universidad Nacional de La Plata, año 19, nº 38, diciembre 2009/mayo 2010, pp. 53-73. 104 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 nacionales que modifican (BASIC, que excluye a Rusia) o amplían el número de países emergentes, como BRICSAM (que añade a los BRICS a México), o los CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica), demuestran el estado de Por otra parte, existe ebullición del mundo que emerge en el siglo XXI y un elemento que cómo, en el contexto de la evolución de la gobernan- podríamos catalogar za global, surge una nueva generación de actores del como “blando”, que desarrollo, a modo de “clase media incipiente de también contribuye a la expansión de la naciones” (Schulz, 2010). Más allá de los indicadores al uso (PIB, población, influencia de estos tamaño, peso en el comercio internacional, participa- países emergentes, ción en foros multilaterales, etc.) no debemos olvidar especialmente, en que todos ellos son calificados como “países en desa- otros países en rrollo”. Esta condición los habilita, en diferentes grados desarrollo y que será y medidas y a través de diferentes instrumentos, como el objeto de nuestro receptores de AOD, es decir, a seguir recibiendo fon- análisis. dos y recursos de agencias bilaterales de países del CAD, de la OCDE y de organismos multilaterales, y en algunos casos con montos muy abultados. Con la excepción de Rusia –que no califica como receptor de AOD–, todos los citados anteriormente, salvo México y Sudáfrica, integran la lista de los 50 principales receptores de AOD desde 1970. AOD recibida por países emergentes en 2009 (en millones de dólares) Vietnam India Turquía China Indonesia Sudáfrica Colombia Egipto Brasil México 3.726 2.460 1.376 1.167 1.164 1.078 1.070 951 364 158 Fuente: DAC/OCDE (2011). Por otra parte, existe un elemento (que podríamos catalogar como “blando”) que también contribuye a la expansión de la influencia de estos países emergentes, en especial en otros países en desarrollo y que será el objeto de nuestro análisis: el conjunto de acciones catalogadas como Cooperación Sur – Sur (CSS). Asumiendo la categoría creada por Joseph Nye, estamos ante ESTUDIOS 105 una manifestación del “soft power”,3 es decir, frente a la capacidad de los países emergentes de persuadir, influenciar y realizar un ejercicio de “atracción positiva” a partir de tres fuentes principales: valores políticos, cultura y política exterior (Nye, 2010). La cooperación es uno de los instrumentos del ejercicio de este “soft power”, sin duda, uno de los más destacados y atractivos por la ventajosa relación coste/beneficio y por los rápidos retornos que aseguran prestigio e influencia, todos ellos objetivos legítimos. En esta óptica, la cooperación desplegada está subordinada a la política exterior, sin negar la existencia de motivaciones humanitarias, con un marcado carácter instrumental, parcial, alejada de visiones estructurantes de la acción internacional solidaria de los países en desarrollo y de sus agentes. Como se ha destacado, refiriéndose al caso de Argentina, aquí radica una de las principales debilidades de la CSS, pues su visión instrumental “conduce a una limitada interpretación de su funcionalidad, restringida a los beneficios esperados para el país como individualidad y no tanto del colectivo que identifica al Sur en torno a demandas de cambio comunes”, dirigiéndose de este modo, por trayectorias similares, a la Cooperación Norte – Sur (Kern y Weistaubb, 2011). Esta nueva realidad no puede desvincularse del hecho de que muchos países en desarrollo se hallan rediseñando y ejecutando políticas exteriores más afirmativas e independientes de las grandes potencias. También se relaciona con la búsqueda de nuevos mercados y de oportunidades económicas para incrementar sus márgenes de maniobra, diversificando sus opciones internacionales al ampliar sus relaciones globales y alcanzar mayores niveles de autonomía (política, económica y decisoria) con el objetivo de producir cambios en la distribución del poder mundial y en sus instituciones y regímenes (ONU, FMI, OMC, G- 20). Quizás en clave utópica, la frase del ex – presidente de Brasil, Lula da Silva, al afirmar que “queremos cambiar la geografía comercial del mundo”, es la prueba de esa voluntad transformadora. Finalmente, hay un componente de prestigio que se traduce en los esfuerzos por construir una positiva imagen internacional. En definitiva, la CSS y la colaboración de estos países emergentes en el desarrollo internacional sería un “sub-producto” de sus relaciones exteriores, no su fuerza motriz (Sidiropoulos, 2011). El término donantes emergentes fue acuñado en los últimos años en el ámbito de las reflexiones del CAD/OCDE sobre la nueva arquitectura de la ayuda, resultando claramente insatisfactorio para muchos países que realizan CSS y que no se identifican con ese rótulo (Manning, 2006). Se acotaron cuatros grupos: países de Oriente Medio, pertenecientes a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP); países miembros 3 En este libro Nye crea una nueva categoría adicional al “soft power” y al “hard power”, el “smart power”, definido como una “integración inteligente de redes de diplomacia, defensa, desarrollo y otras herramientas de «soft» y «hard power»” (Resende, 2011). 106 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 de la OCDE no integrados en el CAD; países que son nuevos miembros de la Unión Europea (UE) pero que no son miembros de la OCDE, y por lo tanto tampoco del CAD; otros países no miembros de la OCDE y no clasificables en las categorías anteriores y que han sido calificados como potencias emergentes. La etiqueta de donantes emergentes fue explícitamente rechazada en la reunión del 30 de junio de 2008 del Foro de Cooperación para el Desarrollo del Consejo Económico y Social (FCD/ECOSOC) de la ONU, al entender los países en desarrollo que bajo esta denominación deberían contemplarse exclusivamente a los países miembros de la OCDE que todavía no fuesen miembros del CAD. A su vez, el Banco Mundial viene utilizando la denominación de donantes bilaterales que no son miembros del CAD/OCDE (Non DAC Donors). Con anterioridad a este rechazo explícito, la Unidad de CSS del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en palabras de su director Yiping Zhou, prefirió calificar a estos países bajo la etiqueta de Makers of the new development dynamics in the South. Algunos países del Sur, como Argentina, han preferido llamarse solo cooperantes. La Unidad de CSS del PNUD divide a estos makers en cuatro grandes grupos: India, Brasil, Sudáfrica y China. Países pivote como Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia en Asia; Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y Venezuela en América Latina; Botswana, Camerún, Egipto, Ghana, Marruecos, Nigeria y Senegal en África. En el ámbito • Los 6 miembros del Consejo de Cooperación del académico y de los Golfo (Arabia Saudita, Bahrein, Kuwait, Omán, centros de Qatar y Emiratos Árabes Unidos). investigación, • Los nuevos miembros de la OCDE que no lo son conociéndose la del CAD (México y los países del Este europeo existencia de esta como Polonia, país que, sin embargo, reporta su insatisfacción por AOD según la metodología del CAD). la construcción de términos en los que En el ámbito académico y de los centros de investiga- muchos países en ción, conociéndose la existencia de esta insatisfacción desarrollo no por la construcción de términos en los que muchos encajaban países en desarrollo no encajaban, las alternativas han oscilado entre el reconocimiento de sus limitaciones y la creación de nuevas categorías más alejadas del concepto de ayuda clásico empleado por el CAD. Entre los primeros, sirva como ejemplo el Informe sobre Donantes Emergentes del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá, publicado en 2008. En su introducción se reconoce que el empleo del término donante emergente se encuentra lejos de lo ideal pues la • • ESTUDIOS 107 naturaleza de sus actividades no se corresponde con las definiciones rigurosas de donante de AOD por parte del CAD. A pesar de sus carencias, el término es empleado en la investigación en la medida que se corresponde con el de mercados emergentes y debido, además, a que sirve de desafío hacia algunas de las más tradicionales nociones de donantes (IDRC, 2008). Entre los segundos, los que han acuñado nuevas expresiones, pueden citarse a Homi Kharas, de la Brookings Institution, quien ha trabajado con la expresión “nuevos donantes bilaterales” (Kharas, 2008) y algunos Think Tanks europeos, como el Overseas Development Institute, el German Development Institute y la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), que prefieren hablar de “nuevos actores del desarrollo internacional” (Grimm et al.: 2009). La proliferación de estos donantes emergentes representa un desafío y una oportunidad para la nueva arquitectura de la ayuda, pues sus acciones no responden a los estándares y criterios de calidad que emanan de las directrices del CAD o de los consensos internacionales como la Declaración de París o la Agenda de Acción de Accra, dificultando el establecimiento de mecanismos de coordinación, armonización y alineamiento. Debe considerarse también que muchos de estos países no están de acuerdo con estos consensos, o que prefieren remitirse para su discusión a foros como el ECOSOC de Naciones Unidas, donde la representación es más democrática y el clima de igualdad entre los Estados evita la imposición de condiciones o la asimilación a-crítica de consensos parciales. En alguna medida, pero de forma bastante tenue, la Unidad Especial de CSS del PNUD desarrolla algunas actividades que agrupan a estos países pero sin centrarse en el debate de los impactos de la proliferación y la fragmentación de la ayuda. Desde el ámbito académico algunos autores reclaman la necesidad de que, en la medida que se conviertan cada vez más en fuentes de recursos en la financiación del desarrollo internacional, los donantes emergentes participen en los foros de coordinación de esa ayuda en el seno del CAD/OCDE (Landau, 2008). Sin embargo, las resistencias ideológicas y las desconfianzas hacia la OCDE impiden, por ahora, un acercamiento más estrecho. Apenas recientemente, y con el liderazgo de Colombia, se creó en 2008 un Equipo de Tarea sobre Cooperación Sur-Sur4 (Task Team on South – South Cooperation) vinculado al Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda del CAD/OCDE, que intenta construir puentes entre la Cooperación Norte – Sur y la CSS, adaptando los principios de la Declaración de París y de Accra a las características específicas de la cooperación entre países en desarrollo.5 4 5 http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html http://www.oecd.org/dataoecd/16/17/45811899.pdf 108 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 4. Cuantificación de la cooperación ofrecida por los emergentes La cuantificación de los recursos, términos de concesión y sectores a los que dirigen sus actividades de cooperación para el desarrollo, constituyen aspectos controvertidos, en la medida que estos países no siguen las orientaciones para la calificación de AOD que rigen en el seno del CAD.6 Por ello solo es posible realizar estimaciones aproximativas, con todas las precauciones metodológicas imaginables. Según Naciones Unidas, los pagos netos de ayuda realizados por 13 países Según Naciones que no son miembros del CAD, y sobre los cuales Unidas, los pagos existen datos coherentes, han experimentado un sus- netos de ayuda tancial crecimiento, de 1.500 millones de dólares en el realizados por 13 año 2000 a 5.100 millones de dólares en 2006, sin países que no son incluir a China e India, sobre los que no hay datos fia- miembros del CAD, y bles aunque algunos cálculos cifren en 3.000 millones sobre los cuales de dólares sus aportaciones. De estos, más de 5.000 existen datos millones, casi la mitad, 2.400 millones, fueron ofreci- coherentes, han dos por países árabes productores de petróleo. Si la experimentado un cifra de 5.100 millones de dólares representa alrede- sustancial dor del 5 por ciento de la AOD a escala mundial, en crecimiento... 2015 se calcula que podría alcanzar el 10 por ciento o más (Naciones Unidas, 2008). La dificultad de contar con datos exactos fue puesta de manifiesto en un informe del ECOSOC, de abril de 2008, titulado Trends in South –South and Triangular Development Cooperation, que intentó, a partir de informaciones suministradas por 18 países en vías de desarrollo y tres instituciones multilaterales del Sur, establecer algunas conclusiones fiables (ECOSOC, 2008). Sin embargo, las estimaciones que situaban el volumen de la ayuda del Sur en alguna cantidad comprendida entre los 9.500 millones de dólares y los 12.600 millones de dólares, con datos de 2006, resultaban incompletas habida cuenta de la exclusión por falta de información de países como Argelia, Bahrein, Cuba, Indonesia, México, Marruecos, Nigeria, Pakistán, Irán, Libia y Qatar. Los mismos datos sugerían que el monto total de la ayuda de los donantes del Sur representaría algún porcentaje entre el 7,8 y el 9,8 por ciento del total de los flujos de AOD de los países agrupados en el CAD/OCDE. 6 Según el CAD/OCDE, la AOD comprende las corrientes o flujos económicos dirigidos a países que figuran en la Lista del CAD (disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/32/40/ 43540882.pdf) y a instituciones multilaterales y que: i. Son proporcionadas por organismos oficiales, incluidos gobiernos estatales y locales, o por sus organismos ejecutivos; y ii. cada una de cuyas transacciones: a) se administra con el principal objetivo de promover el crecimiento y el bienestar económicos de los países en desarrollo; y b) es de carácter concesional y lleva un elemento de donación de al menos el 25 por ciento. Además de la ayuda financiera se incluye, en el cálculo de la AOD, la cooperación técnica, los costos administrativos, la compra de bienes y equipos, las operaciones de deuda, la ayuda humanitaria, las becas educativas, los proyectos y los programas, entre otros. ESTUDIOS 109 Según el mismo informe, los principales contribuyentes del Sur fueron China, India, Arabia Saudita y Venezuela (cada uno con 1.000 millones de dólares por año), seguidos de Corea del Sur y Turquía (que proporcionaron 500 millones respectivamente). De toda esta ayuda, la proporción destinada a instituciones multilaterales supuso el 18 por ciento del total, lo que representa una cantidad modesta respecto del 29 por ciento de la media de los países del CAD. Las proyecciones de ayuda prometida por muchos de estos “donantes emergentes”, hasta el año 2010, situarían estas cantidades en volúmenes próximos a los 15.000 millones de dólares, si bien no se consideró en el citado informe el impacto de la crisis financiera internacional. Debe destacarse que tanto Venezuela como Arabia Saudita estarían dedicando alrededor del 0,7 por ciento de su PIB a proporcionar ayuda al desarrollo, meta que solo cinco de los 23 países del CAD cumplen en la actualidad. Estimaciones de recursos financieros empleados por donantes emergentes (2008) (en millones de dólares USA) País Cantidad Arabia Saudita/3 5.564 China/1 1.500 - 2.000 Venezuela/1 1.166 - 2.500 Turquía/3 780 Corea del Sur/3 802 India/2 568.6 Taiwán/3 435 Brasil/1 356 Kuwait/3 283 Sudáfrica/1 194 Tailandia/3 178 Israel/3 138 Emir Árabes Unidos/3 88 Malasia/1 16 Argentina/1 5 a 10 Chile/1 3-3.3 TOTAL 12.076-13.915 % sobre PIB % sobre CSS mundial 1.5/a 0.06-0.08 0.71-1.52 0.11 0.09 0.05 0.11 0.04 … 0.07 … 0.07 … 0.01 0.0025-0.0050 0.0026-0.0029 40 14.4 18 5.6 5.8 4.1 3.1 2.6 2 1.4 1.3 1 0.6 0.1 0.07 0.02 Fuentes: Report The Reality of Aid (2010). /a – PIB de 2007. /1 – ECOSOC, Background Study for the Development Cooperation Forum – Trends in South-South and triangular development cooperation, April 2008 – Table 2. /2 – Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2008-2009 – Appendix VII. /3 – OECD/DAC, 2009 – Table 33 (Statistical Annex of the 2010 Development Cooperation Report). 110 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 Incorporando datos de los propios países –lo que es sumamente difícil dadas la poca transparencia existente y la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas–, el último Informe sobre la Realidad de la Ayuda, elaborado por organizaciones de la sociedad civil, presenta un panorama de la cooperación de los “donantes emergentes” signado por la diversidad en las formas de trabajo, los términos financieros de su ofrecimiento, las condiciones, la vinculación a la contratación y compra de bienes y servicios y la baja participación de la sociedad civil (Reality of Aid, 2010). Otro informe más reciente del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, que sigue incidiendo en las dificultades de medición por la escasez de parámetros homogéneos, cifró la CSS en torno a 15.300 millones de dólares en el año 2008. Esta cantidad representaría para ese año, el 9,5 por ciento de la AOD mundial, destacándose China, Arabia Saudita y Venezuela (con 2.000 millones de dólares cada uno), las agencias de países árabes (1.000 millones) e India (750 millones). Según la ONU, el 22 por ciento de la CSS se canalizaría por vía multilateral y más del 90 por ciento sería “ayuda programable”. Es decir, el 75 por ciento estaría destinado a la financiación de programas y proyectos, pero crecería rápidamente la ayuda presupuestaria y la humanitaria (DESA, 2010). 5. La Cooperación Sur-Sur: evolución, potencialidades y límites La CSS no es una dinámica nueva en el sistema internacional de cooperación. Parece más adecuado hablar de una re-emergencia o resurgimiento de la CSS. Si bien el origen de la ejecución de acciones de CSS se suele situar a mediados de los años 50, con algunas iniciativas de países del Sudeste Asiático (Tailandia, 1954), puede decirse que ha sido en el ámbito latinoamericano donde ha experimentado mayores avances, razonables niveles de coordinación y experiencias más exitosas. No es posible comprender la lógica de la CSS sin hacer referencia al proceso de surgimiento de la conciencia del mundo subdesarrollado, de las relaciones Sur-Sur y de su manifestación en las relaciones internacionales a partir de la Conferencia de Bandung (1955), cuando la solidaridad entre los países en desarrollo se convierte en una herramienta política y un objetivo del Tercer Mundo. Fue ese el punto de arranque de un diálogo entre países en desarrollo, que puso de manifiesto la necesidad de articulación para reducir las asimetrías del sistema internacional. En esos años y en las décadas siguientes, la CSS siempre fue invocada y pensada por intelectuales como Pérez-Guerrero (Venezuela), Sid-Ahmed (Argelia) o Cizelj (Yugoslavia), por organismos internacionales y por hombres de Estado como Nyerere (Tanzania), Echeverria (México) o Mahathir (Malasia), entre otros muchos (Bobiash, 1992). El surgimiento de la CSS se ha vinculado al éxito de algunos países del Sur que alcanzaron apreciables niveles de desarrollo y adquirieron nuevas ESTUDIOS 111 tecnologías y competencias en áreas como la ingeniería, la electrónica, la energía, la agricultura o las comunicaciones. En la adquisición de estas capacidades, la cooperación internacional recibida tuvo un papel capital. La CSS creó una solidaridad entre países en desarrollo y se orientó a garantizar la autosuficiencia nacional y la integración de los países en desarrollo en la economía mundial. Por ello responde a lógicas diferentes de las que orientan frecuentemente las políticas de cooperación del Norte. El contexto e impulso de la descolonización que Los países árabes marcó los orígenes de la CSS abrió paso, a finales exportadores de de la década de los años 80 y 90, a una cierta “pérpetróleo, e incluso dida de aliento” en los intentos de algunos líderes China e India, políticos del mundo en desarrollo por generar una desarrollaron en “conciencia del Sur” y propiciar la “unidad de acción” décadas anteriores en el ámbito multilateral. algunos mecanismos Ya en el siglo XXI, la CSS vive un estado de eferde asistencia vescencia, como atestiguan el crecimiento de prograexterna... mas y proyectos entre países en desarrollo, la proliferación de plataformas de debate y el énfasis en esta filosofía cooperativa de las agencias y programas de las Naciones Unidas. Debe advertirse que no estamos ante un fenómeno nuevo. Los países árabes exportadores de petróleo, e incluso China e India, desarrollaron en décadas anteriores algunos mecanismos de asistencia externa, pero no con tanta intensidad como en el momento actual, ni con la voluntad tan clara de instrumentalizar la ayuda para sus objetivos de política exterior, de reconocimiento de su liderazgo y ejercicio de influencia o, quizás más importante, para asegurarse el suministro de las materias primas vitales en el mantenimiento de su crecimiento económico. La última década ha sido escenario del renovado auge de la CSS, entendiendo como tal un fenómeno con dos dimensiones interrelacionadas: • • Una dimensión política que la contempla como una modalidad cooperativa entre países que buscan reforzar sus relaciones bilaterales y coaligarse multilateralmente para ganar poder negociador en temas globales. Otra dimensión técnica que, según la Unidad Especial de CSS del PNUD, la considera como “un proceso por el cual dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a través de intercambios cooperativos en conocimiento, recursos y know how tecnológico”. Hoy en día existen elementos diferentes que debemos considerar, pues obligan a repensar las características y formas de actuación de los países en desarrollo a través de la CSS, si bien, en la mayoría de los casos, la filosofía y los principios inspiradores de la misma (que veremos más adelante) se mantienen, en esencia, intactos. Entre otros muchos elementos diferenciadores en el actual momento destacamos tres: 112 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 1. Un reconocimiento generalizado según el cual la CSS es un instrumento eficaz para la movilización, creación y desarrollo de capacidades nacionales. 2. Las contribuciones de la CSS a la nueva arquitectura de la ayuda y a la construcción de una incipiente gobernanza global –más democrática, simétrica, horizontal y consensuada–, del sistema internacional de cooperación. 3. El reciente interés que demuestran por ella (después de décadas de indiferencia hacia esta modalidad cooperativa) los países del CAD/OCDE, lo que puede atribuirse a la preocupación por la eficacia de la ayuda, en un contexto de proliferación de agentes y de penetración de los “donantes emergentes” en África, lo que perjudicaría la aplicación de la Declaración de París. Entre las potencialidades de la CSS, algunas mencio- Entre las nadas, se han señalado el respeto a la independencia potencialidades de la e igualdad entre socios, alimentada por el principio de CSS, algunas no-injerencia en los asuntos internos, y la ausencia de mencionadas, se han condiciones en función de su carácter horizontal. Esta señalado el respeto a horizontalidad generaría mayores dosis de sensibilidad la independencia e a contextos específicos de vulnerabilidad y crisis y un igualdad entre socios, conocimiento próximo de la realidad y problemas de alimentada por el desarrollo. De esta forma se propiciaría la diversifica- principio de noción de ideas, abordajes y métodos así como la amplia injerencia en los gama de agentes (Estados, ONGs, Universidades, asuntos internos... Institutos técnicos, Fundaciones, etc.) y formas de trabajo que se preocupan por la adaptación de las tecnologías a las necesidades de los socios, observando las especificidades locales, favoreciendo la innovación y el surgimiento de fortalezas complementarias que redundarían en una capacidad mayor para generar elementos de apropiación. En cuanto a las limitaciones de la CSS, las divergencias son mayores que las coincidencias entre los expertos que la estudian y analizan. Para algunos no está claro que se halle exenta de motivaciones políticas, económicas, estratégicas o de prestigio, ni que esté libre de condicionalidades ocultas. Otros señalan que hay dudas sobre la sostenibilidad de las acciones de CSS, cuya escala es por definición modesta y, con más frecuencia de lo deseable, basadas en la oferta o en la demanda estimulada políticamente, producto más de negociaciones diplomáticas que de demandas sociales. Lo expresado sobre los atributos y potencialidades de la CSS no supone caer en la ingenuidad de ignorar que no toda la CSS puede ser considerada como desarrollista, que su objetivo primordial sea siempre la lucha contra la pobreza o que se encuentra exenta de intencionalidades políticas, motivaciones comerciales, estratégicas o de prestigio e influencia internacional. En otras palabras, la CSS posee carencias. Varios aspectos aparecen como los más recurrentes. Por ejemplo, se critica que la CSS tenga dificultades para demostrar resultados materiales y ESTUDIOS 113 que se convierta, con frecuencia, en un mero ejercicio retórico. Por otra parte, se suele presuponer que existen más oportunidades de aprendizaje y aprovechamiento de las lecciones aprendidas en la CSS, debido a su horizontalidad motivada por la proximidad en los niveles de desarrollo y por las sensibilidades y capacidades para comprender contextos sociales similares. Pero ello no supone automáticamente que no exista verticalidad, relaciones de poder o desigualdades entre los socios de la CSS. Tampoco está claro que las soluciones encontradas en un país del Sur sean replicables y adecuadas en otro, por lo que asegurar que las iniciativas sean sostenibles debería convertirse también en preocupación constante en la CSS. Otro de los aspectos más destacados entre las virtudes de la CSS es la existencia de consensos en la elaboración conjunta de los proyectos. El país destinatario se sentiría dueño de las acciones y las estrategias a partir de la observancia de las especificidades locales y de la elaboración de diagnósticos compartidos sobre las carencias a combatir o los ámbitos a fortalecer. Todavía se suele pregonar que la meta última de la cooperación es la retirada del país beneficiario una vez que se han alcanzado los objetivos y se han transferido las competencias y capacidades a la población local. En el caso de la CSS, es también cierto que se sirve a un propósito temporal de aprendizaje mutuo. Por eso resulta importante que el proceso cooperativo no sea similar a una mera “entrega por encargo”, en el que el país remitente entrega un producto o presta un servicio determinado como si de una transacción mercantil se tratara. El proceso cooperativo debe estar orientado a la garantía de que las instituciones del país beneficiario, normalmente con menor grado de desarrollo, puedan, una vez terminada la acción de CSS, generar por sí mismas aquellas técnicas y apropiarse de los conocimientos transferidos. Hay, además, desconfianzas que se agrupan en torno a la ausencia de experiencias reseñables de diálogo entre países que realizan CSS respecto a cuestiones normativas, lo que se relaciona con la ausencia de condiciones en materia de políticas pero deja una laguna en temas importantes como los derechos humanos, el género o la democracia. La ayuda prestada por estos “donantes emergentes” es muchas veces poco translúcida y corre el riesgo de menospreciar el valor ejemplar de la condicionalidad o suponer un desperdicio de recursos escasos (Riddell, 2007). Quizás las críticas se concentran más en aspectos vinculados a su gestión que a los principios que la inspiran. Por ejemplo, se cargan las tintas en las lagunas evidentes en el campo de la evaluación de los proyectos de CSS y, desde la sociedad civil, se afirma que, en algunos casos, hay una “seria falta de información accesible”, alimentada por el “secreto deliberado” de gobiernos del Sur en la provisión de la ayuda. Además, la apropiación y alineación de la CSS sería limitada pues se reduce a la visión de los gobiernos centrales, sin incorporar a la participación ciudadana, a los parlamentarios o a los gobiernos locales (Reality of Aid, 2010). 114 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 6. Conclusiones: mejorar la CSS y democratizar el gobierno de la cooperación Muchos de estos recelos hacia la CSS surgen de una cierta ansiedad por parte de los países de la OCDE que intentan asimilar esta forma diferente de cooperar con parámetros construidos a partir de experiencias diametralmente opuestas. Es necesario plantear los límites entre lo que nos gustaría que fuera la CSS y lo que es posible hacer dadas las condiciones históricas y materiales en las que se ejecuta (Ayllón y Surasky, 2010). Aunque estos rasgos idealmente predicados son, probablemente, ciertos en la mayoría de las acciones de la CSS, un paso fundamental para avanzar en su discusión sería comprender las diversas lógicas que subyacen a esta modalidad de cooperación y extraer lecciones de su forma de operar. Se trata, por un lado, de superar la imagen idílica generalmente planteada al pensar que, por el mero hecho de no seguir la pauta Norte-Sur vigente desde los inicios de la ayuda al desarrollo, dicho modelo ancla en el altruismo y la no injerencia de la realpolitik en las acciones de cooperación. Por otro, se necesitan evaluaciones y estudios de caso que realicen un diagnóstico lo más honesto posible de las fortalezas y debilidades de la CSS. El fin es reforzar este tipo de coope- En conclusión, las dos ración en el ámbito conceptual y operativo y medir últimas décadas han sido intensas en lo mejor sus dimensiones e impactos. En conclusión, las dos últimas décadas han sido que se refiere a la intensas en lo que se refiere a la generación de “con- generación de sensos” y al surgimiento de nuevos agentes en el “consensos” y al campo del desarrollo internacional. Desde proclamar surgimiento de nuevos una “agenda social de la globalización” como se ha agentes en el campo catalogado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio del desarrollo por Naciones Unidas, en el año 2000, hasta la deno- internacional. minada agenda internacional de eficacia de la ayuda, que se sustancia en la Declaración de París (2005), el “sistema” internacional de cooperación aparece dotado de brújulas orientadoras de sus actuaciones que, sin embargo, no siempre son asumidas al 100 por ciento por todos los países y por la sociedad civil global. Junto a la emergencia de nuevos agentes en la cooperación al desarrollo estas agendas han configurado algunos de los elementos de la “nueva arquitectura de la ayuda”. El surgimiento de países emergentes y de una nueva clase media internacional, que despliega su acción solidaria pero también busca realizar intereses a través de la CSS, debe ser recibido como una buena noticia en este apasionante mundo de la cooperación. En este momento de tendencias marcadamente selectivas entre los donantes tradicionales, que se retiran de países considerados no prioritarios y concentran su AOD en países menos avanzados del África Subsahariana, o en aquellos que son estratégicos en la lucha contra el terrorismo o en el suministro de materias primas y energía, el resurgimiento de la CSS abre el ESTUDIOS 115 juego de la oferta cooperativa a países en desarrollo marginados, dependientes de agencias de países del CAD, que ejercían auténticos monopolios y creaban cárteles de la “solidaridad internacional”. Sin embargo, permanece en el aire el necesario debate sobre la democratización y la gobernanza de la cooperación internacional y sobre el lugar que los países en desarrollo deben ocupar en la misma. ¿Deberían ser meros espectadores, constructores de alternativas o resignarse al papel de socios cooptados? ¿O más que “apropiarse” (no apenas) de los frutos de la cooperación o de la gestión de la ayuda, deberían apropiarse del “sistema” en su conjunto? (Alonso, 2010) ¿Cómo articular las diversas plataformas globales (CAD/OCDE, FCD/ECOSOC, Foros de Alto Nivel sobre Eficacia, G-77) y regionales? (Maxwell et al., 2010). Toda una agenda de investigación que desafía a los académicos en la construcción de puentes entre la reflexión y el pensamiento y la acción y la visión política. Pongamos, pues, manos a la obra. 116 Relaciones Internacionales - Nº 40/2011 Bibliografía ALONSO, José Antonio (2010): “Ayuda, calidad institucional e imposición: algunos desafíos para el sistema de cooperación internacional”, Conference on Development Cooperation in Times of Crises, Madrid, 9-10 de junio. ALONSO, José A. (2009): Financiación del Desarrollo. F. Carolina/Siglo XXI, Madrid. ALONSO, José A. (2007): Cooperación con Países de Renta Media, ICEIEditorial Complutense, Madrid. ALONSO, José A. y SANAHUJA, José A. (2006): “Un mundo en transformación: repensar la agenda de desarrollo”, en La realidad de la ayuda 20062007, Barcelona, Intermón Oxfam, pp. 179-204 AYLLÓN, B. y SURASKY, J. (coords.) (2010): La Cooperación Sur – Sur en Latinoamérica: utopía y realidad, Madrid, Ediciones La Catarata/IUDC-UCM. AYLLÓN, B. (2009): “CSS y gobernanza multilateral del sistema de ayuda”, Working Paper, FRIDE, Madrid, 19 de junio. BANCO MUNDIAL (2008): Global Monitoring Report, 2008. 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