La República Argentina y laspueblo inversiones extranjeras ¡Abre los ojos, americano! directas. Análisis sobre el impacto de los procesos de expropiación/nacionalización sobre la reputación internacional del país (2002-2012) José Marcelino Fernández Alonso ORGANIZAN: UC – CIFF – IELAT DOCUMENTOS DE TRABAJO UC-CIFF-IELAT Nº 9 Octubre 2012 La República Argentina y las inversiones extranjeras directas. Análisis sobre el impacto de los procesos de expropiación/nacionalización sobre la reputación internacional del país (2002-2012) José Marcelino Fernández Alonso Estos documentos de trabajo de UC-CIFFIELAT están pensados para que tengan la mayor difusión posible y que, de esa forma, contribuyan al conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, por tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y se realice sin ánimo de lucro. Los trabajos son responsabilidad de los autores y su contenido no representa necesariamente la opinión de UC-CIFF-IELAT. 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Análisis sobre el impacto de los procesos de expropiación/nacionalización sobre la reputación internacional del país (2002-2012) José Marcelino Fernández Alonso* Resumen ¿Qué gravitación tiene la cuestión de la reputación internacional de los Estados en su articulación con los flujos internacionales de inversión? Específicamente, ¿qué ocurre con los influjos de inversión transnacional en aquellos Estados que impulsaron acciones de expropiación y/o nacionalización de activos en manos de agentes económicos extranjeros? Las inquietudes planteadas cobran inexpugnable relevancia en el contexto inmediato de la República Argentina, cuyas últimas administraciones adoptaron decisiones que afectaron sendas posiciones de inversores extranjeros en el país. Justificadas con los argumentos de devenir la única alternativa en marco de una crisis sin precedentes y/o favorecer al desarrollo nacional, tales decisiones plantearon sendos interrogantes respecto a la inserción del país en los circuitos internacionales de inversión. Palabras claves: República Argentina, Inversión Extranjera Directa, Reputación, Expropiación, Nacionalización Abstract Which gravitation has the international reputation of States in its relationship with the international investment flows? Specifically, what happens with transnational investment inflows in those States which resolve expropriation/nationalization of assets held by foreign traders? The concerns raised relevance in the immediate context of Argentina, whose last government took several decisions that affected the ideas of foreign investors towards the country. Presented as the only alternative under an unprecedented crisis or as a contribution to national development, such decisions raised a number of questions regarding the country's integration into the international investment circuits. Key words Argentina, Foreign Direct Investment, Reputation, Expropriation, Nationalization * Doctor en Relaciones Internacionales. Becario Postdoctoral del Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Docente de Economía Internacional en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario (UNR). josefernandezalonso@hotmail.com UC - CIFF – IELAT | 1 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 Introducción La misiva enviada por Antonio Brufau, Presidente Ejecutivo de Repsol, a la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner en la que puso de manifiesto la existencia de una controversia entre la compañía a su cargo y la República Argentina se constituyó en el primer paso de la petrolera de nacionalidad española en miras a su reclamo ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI)1. Remitida apenas días después de conocida la promulgación de la ley que habilitó la expropiación del 51% de las acciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF)2, la mentada carta prosiguió las disposiciones previstas en el Tratado de Promoción y Protección de Inversiones firmado entre Argentina y España en 1991, el cual obliga a las partes en pugna a entablar una negociación directa durante un período de seis meses antes de activar un procedimiento de arbitraje internacional. Tal período de negociaciones, destinado en este caso a devenir una etapa meramente procedimental, se inauguró precisamente con el envío de la comunicación firmada por Brufau. La decisión de la petrolera de proseguir el camino del reclamo arbitral en busca de una compensación por acciones política-económicas identificadas como violatorias de sus derechos en el país no resulta inédita para la historia nacional contemporánea. En este contexto, es dable recordar que a la inminente demanda de Repsol ante el CIADI, le antecedieron otros cuarenta y nueve procedimientos, a los cuales deben sumársele otros ocho iniciados por otros inversores transnacionales3 ante tribunales arbitrales ad hoc constituidos conforme las reglas de la Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil (CNUDMI). La mayoría de estos reclamos, bien cabe aclarar, fueron interpuestos tras la implosión del régimen de convertibilidad, cuando ciertos inversores extranjeros –con operaciones en servicios públicos privatizados, 1 Notificación de controversia y de inicio del plazo para su resolución amigable bajo el Acuerdo para la Promoción y la Protección Recíproca de Inversiones entre el Reino de España y la República Argentina, Madrid, 10 de mayo de 2012. 2 Ley No. 26.741, Yacimientos Petrolíferos Fiscales. 3 En correspondencia con lo planteado en trabajos anteriores del autor (Fernández Alonso, 2010a), el estudio presente entiende por inversor transnacional a aquel agente económico que adquiere un activo más allá de las fronteras de su Estado de origen con el propósito de obtener beneficios y rendimientos en el transcurrir del tiempo. En la instrumentación de esta operación, el agente se vale no solamente de las ventajas y/o derechos inherentes a su nacionalidad, sino también de las ventajas y/o derechos alcanzados en el ordenamiento político-económico del sistema internacional en el marco de la globalización, de ahí pues el carácter “transnacional”. Siguiendo a Cohn (2003: 321-2) se apunta que la adjetivación “transnacional” no reniega la importancia que tiene el Estado de origen para la mayoría de las firmas e inversores; sin embargo, refleja el significado diferencial que cada agente económico le asigna a su nacionalidad. Bien vale acentuar que el concepto de inversor transnacional -de “inversión transnacional”, por extensión- no se contrapone al término clásico de “inversor extranjero” (“inversión extranjera”, por extensión). Se presenta, de hecho, en clave acumulativa, agregativa, para dar cuenta de las capacidades y potestades que adquirieron los agentes económicos en la etapa global para instrumentar –y hacer valer, sobre todo- sus inversiones en territorios diferentes a los de su nacionalidad. UC - CIFF – IELAT | 2 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 principalmente- consideraron desvirtuados los términos y las condiciones económicoinstitucionales que habían motivado su radicación en el país. Concretamente, los procedimientos cuestionaron en su mayoría la “pesificación” de los contratos y la derogación de las cláusulas de ajuste de precios y tarifas dispuestas por la ley de Emergencia y Cambio del Régimen Cambiario de inicios de enero de 20024. Aunque en menor número, las demandas de los inversores transnacionales contra el país conocieron otras causales, tales como la restricción a las transferencias de rentas al exterior, la rescisión de contratos del Estado con empresas de diversos sectores o la cesación de pagos de la deuda soberana. Conforme el interpretar de los inversores demandantes, se trataban de resoluciones que debían de identificarse cual actos de “expropiación indirecta”. Las respuestas de los tribunales arbitrales a cada una de estas denuncias fueron variadas. De hecho, tales respuestas resultaron muchas veces contradictorias entre sí, lo cual puso en evidencia las deficiencias de las instituciones internacionales de arbitraje para resolver las disputas entre Estados e inversores transnacionales de modo consistente5. En paralelo al camino del “enforcement” provisto por las instituciones internacionales de arbitraje, los inversores transnacionales que activaron reclamos contra el país desandaron otros senderos o canales -“para-institucionales”, si se quiere- en busca de las compensaciones pretendidas. Por una parte, los inversores extranjeros procuraron instalar sus reclamos en las agendas de sus respectivos Estados nacionales hacia la República Argentina. En función de ello, llevaron adelante estrategias y acciones de influencia sobre los diferentes organismos y/o decisores político-económicos de sus Estados de origen para que éstos presionasen a sus pares argentinos ya fuese de modo directo –esto es, explicitando su interés por la resolución pronta de las controversias con los inversores de su nacionalidad- o a través de una política de vinculación de cuestiones6. Los resultados agenciados en el marco de este sendero fueron variados al depender siempre de la “permeabilidad” de los procesos decisorios de la política exterior de los respectivos países nacionales hacia la República Argentina. Por otra parte, los resultados en este marco dependieron de los recursos e instrumentos de cada uno de los Estados para presionar efectivamente al país. De modo alternativo, un número significativo de inversores en controversia con el Estado argentino decidieron reducir y/o abandonar sus posiciones en el territorio 4 Ley No. 25.561, Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario. No fueron pocos los académicos que durante los últimos años estudiaron las inconsistencias de las respuestas institucionales a las demandas incoadas por inversores extranjeros contra la República Argentina. Sin ánimo de presentar una lista cerrada o definitiva sobre el particular, se reconocen los trabajos de Peña (2005); Stiglitz (2008) y Alvarez y Khamsi (2009). 6 Un análisis respecto a las estrategias y gestiones de lobby de las asociaciones de bonistas norteamericanos se encuentra en Fernández Alonso (2009). 5 UC - CIFF – IELAT | 3 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 económico nacional, alegando la “falta de seguridad jurídica” o el “clima de negocios adverso”. En breve, procuraron forzar una revisión de las políticas argentinas hacia las inversiones e inversores afectados mediante una retaliación “autoadministrada”: la “abstención”, esto es, la resolución de dejar de interactuar con –y en- el país. Esta salida, la más radical de todas, acarreó costos tanto para el inversor como para el propio país. En este respecto, se advierte que para el inversor extranjero la merma y/o el retiro de sus posiciones en el país significó la resignación de los negocios que había proyectado al momento de su radicación. Para la República Argentina, por su parte, la respuesta de marras implicó la pérdida de recursos capitales para su proceso de recuperación económica luego del colapso de 2001-2002. Independientemente de los avatares reportados por los inversores transnacionales en sus diversas iniciativas para hacer valer sus derechos, lo cierto es que todas las acciones y discursos de reclamo forjaron incrementalmente la reputación de un Estado imprevisible e incluso hostil en su trato hacia las inversiones extranjeras. La difusión y el arraigo de tal idea en la “comunidad de negocios internacional” supuso –supone- un revés para la estrategia de atracción de capitales externos vía reglas diseñada y ejecutada por las autoridades política-económicas argentinas durante la “década extendida” de los noventa y continuada de facto en el período post-neoliberal7. El trabajo presente se propone explorar, a la luz de la experiencia argentina reciente, la vinculación entre la reputación internacional de los Estados y el influjo de inversiones. Se estima que el abordaje del caso argentino, cual Estado con mayor número de denuncias iniciadas por inversores en las instituciones internacionales de arbitraje, permite echar luz sobre la importancia de las valoraciones político-institucionales de los agentes económicos transnacionales para radicar activos en el extranjero, factor en buena medida desatendido por las teorías económicas clásicas en la materia. En este sentido, se hace oportuno marcar que al poner el acento en factores relativamente 7 Según Oman (1999), los Estados pueden ensayar y ejecutar dos lógicas diferenciadas –aunque no mutuamente excluyentes-, para atraer capitales externos: de una parte, las políticas “vía incentivos”, de otra parte, las políticas “vía reglas”. Las políticas “vía reglas” dan cuenta de la serie de compromisos asumidos por los Estados a fin de adoptar y garantir un marco institucional estable, transparente y previsible. De modo general, se advierte que tales compromisos implican se proponen mejorar el “ambiente general de negocios” mediante “la consolidación de la estabilidad económica y política, la firma de tratados de integración regional, la garantía de los derechos de propiedad intelectual, el fortalecimiento del sistema judicial, la desregulación de mercados, la liberalización de los flujos de comercio y de capital”, entre otros (Chudnovsky y López, 2006:385). Por su lado, las políticas “vía incentivos” se proponen atraer inversiones extranjeras mediante la concesión de prerrogativas financieras (ayuda directa, créditos subsidiados, préstamos garantizados); fiscales (rebajas o exenciones impositivas, depreciación acelerada de inversiones) y/o indirectas (provisión de terrenos e infraestructura especial, acceso preferencial a compras del gobierno, garantía de posiciones monopólicas, tratamientos regulatorios especiales, etc.). En el caso de la República Argentina, la estrategia “vía reglas” se materializó mediante la firma y ratificación del más de medio centenar de tratados bilaterales de inversión (TBI) y de la aceptación del arbitraje internacional como mecanismo para la resolución de disputas eventuales entre el Estado argentino y los inversores extranjeros. UC - CIFF – IELAT | 4 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 estables y/o exógenos al (inter)actuar dinámico de los actores8, dichas teorías prestan poca o nula atención al impacto de las decisiones políticas, siempre contingentes. Tras esta breve introducción, el trabajo se divide en tres secciones. En la primera de ellas, se explicitan las categorías que conforman el andamiaje teórico-conceptual del estudio. En la segunda sección, en tanto, se contrastan en forma empírica los aportes teóricos formulados en el apartado precedente. En función de ello, revisa los rasgos nodales de las políticas de las últimas administraciones argentinas hacia las inversiones extranjeras y los niveles de influjos de inversión extranjera directa (IED). Asimismo, esta sección indaga una serie de trabajos realizados por organismos multilaterales y consultoras internacionales en relación con la imagen del país forjada por inversores extranjeros y agentes económicos internacionales varios. Finalmente, y en conformidad con las convenciones para este tipo de producciones científicas, se realizan consideraciones de corte conclusivo. La cuestión de la reputación y los flujos de inversión internacional: reflexiones teórico-conceptuales En la construcción de su andamiaje teórico-conceptual, el trabajo se basa en el capítulo cada vez más sólido de la teoría de las Relaciones Internacionales (RRII) y de la Economía Política Internacional (EPI), en especial, dedicado a la cuestión de la reputación. El estudio parte de la noción de que todas las operaciones de IED se reconocen atravesadas por la lógica que cierne sobre toda cooperación. Tal identificación se fundamenta en que se tratan de transacciones en las que dos o más actores resuelven interactuar en forma iterada en búsqueda de beneficios mutuos. En el caso específico de las operaciones bajo análisis, los beneficios para los actores resultan patentes: mientras que para los Estados, la radicación de inversiones extranjeras implica el ingreso de recursos capitales para la dinamización y/o diversificación de su economía; para los inversores, su operatoria en un nuevo país redunda en la posibilidad de extender, de expandir sus actividades –y rentas, por ende- más allá de las fronteras de su país de origen. La consideración de tales beneficios no implica desconocer los costos asociados a toda empresa cooperativa, a toda IED, verbigracia. En este marco, es dable recordar que durante el transcurrir del intercambio los actores comprometen vastos recursos 8 Piénsese a modo de ejemplo el aprovechamiento de una ventaja propia/exclusiva de la empresa, el uso de los recursos localizados en el territorio de destino o la utilización de externalidades del mercado. UC - CIFF – IELAT | 5 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 económicos, políticos, temporales, simbólicos, entre otros-, los cuales pueden desvirtuarse por cambios eventuales del contexto, pero también por un comportamiento contrario a las condiciones originales que habilitaron la interacción. De igual manera, la ponderación de los beneficios asociados a la concreción de una IED no descuida los beneficios –y costos- potenciales implicados en otras iniciativas, sean particulares o colectivas. A tales efectos, resulta oportuno agregar que en paralelo a la empresa cooperativa –la IED, por caso-, los actores evalúan otras opciones para la acción las cuales presentan también una ecuación específica de beneficios y costos. A título ilustrativo, puede referirse que los Estados pueden rehusar el avance de una IED en función de los costos que podría acarrearle para su soberanía y/o autonomía. De igual modo, los inversores pueden ponderar el materializar la IED en otras industrias, sectores o países, inclusive. Así pues, la radicación efectiva de la inversión extranjera no supone la única –ni últimaalternativa para los actores en consideración. En este sentido, es de advertir que ante la imposibilidad de conocer plenamente el comportamiento de la contraparte una vez iniciada la transacción, los actores pueden optar por el no involucramiento o por iniciar, en su defecto, una relación de intercambios aunque en términos menores a los planteados originalmente. En todos casos, los beneficios habrán de ser mayores que los costos. En base a esta línea argumental, se asume entonces que el comportamiento de los Estados y de los inversores transnacionales se inscribe entonces dentro de una lógica racional. A tales efectos, concibe que los actores definan sus estrategias y cursos de acción en base a una evaluación de costos y beneficios, de las ventajas y desventajas que cada alternativa le puede redituar. Este presupuesto, debe quedar bien en claro, no implica apuntar que los actores son racionales, sino más bien que se comportan y toman decisiones “como si lo fueran” (Sobel, 2006:28). La incertidumbre derivada de las imprevisiones respecto al accionar subsiguiente del otro resulta harto relevante en el marco de las inversiones extranjeras en virtud de las características anárquicas del contexto en el que se desarrollan9 como así también de la naturaleza disímil de los actores que en ellas convergen10. En este punto, resulta imperioso indicar que ante la ausencia de un Leviatán mundial con capacidad de hacer cumplir los compromisos, los agentes –tanto los estatales como los privados9 Mucho se ha debatido en la disciplina de las Relaciones Internacionales acerca del significado de la anarquía en el contexto internacional. En aras de esclarecer el uso dado al concepto referido en este trabajo, se advierte que en lo que sigue se entiende por “anarquía” a “la ausencia de una autoridad central, de una jerarquía formal, con potestad de cumplir funciones semejantes a las desempeñadas por un gobierno en el ámbito doméstico de un Estado” (Sobel, 2006:70). Traducción propia. 10 Por un lado, se ubican los actores estatales, orientados por fines públicos de una población territorialmente asentada; por otro lado, se reconocen agentes en primer momento “deslocalizados” y movidos por la consecución de réditos netamente privados (Chandler y Mazlish, 2005). UC - CIFF – IELAT | 6 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 reconocen grandes reparos para actuar cooperativamente debiendo instituir mecanismos específicos para sancionar todo comportamiento que se aparte de las condiciones normativas que habilitaron el intercambio. De la misma manera, la naturaleza diferente de los actores supone vastos desafíos para ellos puesto cuentan con atributos -e intereses, por extensión- muchas veces contrapuestos. Desde la perspectiva de los inversores, las incógnitas sobre el devenir de la transacción se vinculan con la posibilidad de experimentar comportamientos oportunistas por parte de las autoridades del territorio político-económico en el que resolvió radicar la operación. Sin ánimo de presentar una lista cerrada, se indica que entre tales arbitrariedades posibles, destacan los riesgos de expropiación, de discriminación de trato, de denegación de justicia, de falta de transparencia, entre otras11. En correspondencia con los trabajos de Guasch, Laffont y Straut (2003) y Guash (2004), debe subrayarse que los inversores no son los únicos que pueden identificarse afectados por comportamientos oportunistas de su contraparte. Al respecto, puede indicarse que los Estados también pueden reconocer la presión por el cambio de normas y/o reglas (impositivas, regulatorias, laborales, medioambientales, etcétera) por parte de los inversores una vez producida la operación. Para hacer frente a los problemas derivados de un panorama signado por la información incompleta, los actores –los inversores extranjeros, principalmenteescrutan el accionar pasado del otro con la expectativa de que éste se continúe en el futuro. Es aquí entonces donde se revela la importancia de la reputación en el ámbito de las operaciones de IED. Dicho esto, y en concurrencia con Mercer (1996), el trabajo presente entiende por reputación al conjunto de juicios respecto al comportamiento -a los patrones de comportamiento, en términos específicos- de un actor en particular para predecir o explicar su accionar en el futuro. Así pues, se advierte que la reputación no es un atributo, una condición buena ni mala per se. La adjetivación a tal categoría, en todo caso, es dada por terceros conforme sus ideas o percepciones contextuales12. En 11 En correspondencia con la teoría de la obsolescencia del poder de negociación forjada por Raymond Vernon (1971), se afirma que mientras que el Estado receptor y el inversor reconocen intereses compatibles en las instancias previas a la concreción de la inversión, tal situación de convergencia se modifica una vez producida la operación. Tal razonamiento se basa en la idea de que efectivizada la inversión, el Estado reconocería saldadas sus necesidades de capitales o recursos foráneos, deviniendo consecuentemente obsoletos los términos de la negociación original (Woodhouse, 2007:7). El incentivo de los Estados para modificar unilateralmente los términos originales que permitieron la operación deriva de la advertencia que ya exiguas –o nulas- son las opciones de los inversores para retirar su capital y destinarlo a otro territorio sin pérdida significativa (Schill, 2009:3). 12 Bien vale apuntar que la definición de reputación consignada en este trabajo difiere respecto a las consignadas en los primeros estudios disciplinares sobre la cuestión. En Alxelrod (1984) y Keohane (1984), por ejemplo, la reputación tiene una connotación inherentemente positiva. Bajo las lecturas de los clásicos precitados, toda ganancia (pérdida) de reputación implicaba un mejor posicionaniento (revés) para un actor en la esfera internacional. UC - CIFF – IELAT | 7 Octubre 2012 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” relación con lo antedicho, es dable marcar que al igual que toda idea o percepción, la reputación no es inmutable, sino que está sujeta al cambio permanente. Consiguientemente, se sostiene pues que la reputación no es un atributo que se “gana” o “pierde” para siempre. Si bien existe una pluralidad de variables que afectan las percepciones de los agentes político-económicos respecto al patrón de comportamiento de otro, se sostiene junto a Tomz (2007) y Guzmán (2008), que la principal causa del cambio de reputación remite a las variaciones efectivas o materiales en el accionar del mentado actor. Dicho en términos más sencillos, las alteraciones en la reputación se producen principalmente cuando un actor se comporta de un modo diferente a lo esperado. Dado que se desarrolla en un contexto en el que convergen múltiples actores, la reputación presenta siempre un carácter dual: por un lado, remite a un proceso de índole individual, en el que un agente en singular forja su juicio sobre el comportamiento de un tercero; por el otro, remite a una construcción colectiva, en el que una idea resulta crecientemente compartida por una pluralidad de actores. Los límites entre el carácter individual y el colectivo de la reputación son difíciles de identificar al derivar de procesos que se influyen en forma recíproca. De esta manera, la reputación de un actor no es nunca uniforme ni rectilínea. En lo que refiere al carácter individual de la reputación, se debe advertir que no todos los actores sostienen las mismas ideas sobre determinado actor (Guzmán, 2008). A modo de ejemplo, ha de comentarse que las representaciones de un inversor nacional de un Estado del contexto contiguo (con quien se supone existen cercanías identitarias y/o culturales) no es idéntica a la que tiene un inversor extrarregional. Lo propio puede señalarse respecto a inversores con intereses y/o actividades en sectores diferentes de la estructura económica. En este caso, los inversores presentes en un sector con un grado alto de cumplimiento de los compromisos pueden tener una idea diferente de otro inversor que interviene en un sector con otro historial en el comportamiento del Estado. En este punto, el trabajo concurre con las formulaciones de Downs y Jones (2002), para quienes la reputación debe pensarse siempre en términos segmentados. Sin perjuicio de lo antedicho, y en alusión al carácter colectivo de la reputación, resulta importante resaltar que la idea de un inversor sobre el patrón de comportamiento de un Estado en particular no impide el surgimiento de ideas o imágenes compartidas con otros. El proceso por el cual estas ideas comienzan a ser crecientemente compartidas se asemeja a los consignados por los estudiosos de las RRII para las “comunidades epistémicas”13. En el caso de la “comunidad de negocios”, tales ideas sobre la reputación se forjan, reproducen y transmiten en el marco de las agencias calificadoras 13 Un trabajo seminal respecto a las comunidades epistémicas se encuentra en Haas (1992). UC - CIFF – IELAT | 8 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 de riesgo, organismos multilaterales de crédito, consultoras jurídico-económicas, instituciones educativas, entre otros. En concomitancia con Tomz (2007), se indica que si bien los inversores extranjeros no pueden conocer el comportamiento de los Estados tras la concreción de la operación, sí pueden inferir cómo será su comportamiento futuro estudiando el accionar pasado de sus gobiernos en el trato a las IED. De acuerdo con el autor, el análisis de inversores terminará por catalogar a los gobiernos dentro de uno de los tres patrones de comportamiento alternativos en lo que atañe a las operaciones de IED. En primer lugar, pueden reconocerse a los gobiernos que se abstienen de llevar acciones contrarias a las IED aún en contextos adversos (shocks externos severos o una emergencia nacional, por ejemplo) en miras de continuidad de los influjos de IED (Tomz, 2007:238). En términos generales, se tratan de gobiernos que valoran sobremanera a los capitales foráneos y sostienen horizontes político-económicos de largo plazo. Calificados como “incondicionales”14, estos gobiernos obtienen alta reputación entre los inversores. En segundo lugar, han de identificarse los gobiernos que ponderan la importancia de las inversiones extranjeras e impulsan políticas de atracción consecuentes con ello, empero no vacilan en impulsar acciones de expropiación y/o nacionalización en contextos político-económicos desfavorables. En función de ello, estos gobiernos son categorizados como “amigos circunstanciales” o “de ocasión”15. Finalmente, se presentan los gobiernos que ponderan las demandas de corto plazo del foro doméstico por sobre los beneficios eventuales de largo plazo y de sus compromisos internacionales. Se refieren a gobiernos que no tienen reparos en ejecutar expropiaciones y/o nacionalización tanto en tiempos de bonanza como de adversidad, rehusándose además a erogar compensaciones por ello. De resultas, se tratan de gobiernos que tienen mala reputación entre los inversores y por ello son catalogados de modo eufemístico como “limones”16. Tal cual lo arriba señalado, la categorización de los Estados –de sus gobiernos, por extensión- no está ajena a la variación. Bajo esta línea argumental, se sostiene pues que los gobiernos serán trasladados de una a otra categoría en conformidad con las fluctuaciones en las percepciones de los inversores a propósito de las políticas gubernamentales hacia el capital extranjero. A modo ilustrativo, puede indicarse que un gobierno con reputación de “amigo circunstancial” será encumbrado al rango de “incondicional”, si mantiene una política de respeto a las posesiones de los inversores extranjeros en un contexto económico adverso. Precisamente, ésta fue la base de la estrategia impulsada por las autoridades de la República Argentina durante el apogeo del modelo neoliberal cuando el país suscribió el más de medio centenar de TBI y aceptó la instancia del arbitraje internacional para ventilar eventuales controversias 14 “Stalwart”, en su versión original. “Fair-Wheather”, en su versión original. 16 “Lemon”, en su versión original. 15 UC - CIFF – IELAT | 9 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 con los inversores transnacionales. Por contraste, si un gobierno de un Estado con reputación intermedia procede a expropiar y/o nacionalizar diversas compañías de inversores extranjeros sin ofrecer una compensación alguna durante un período prolongado experimentará una recategorización “a la baja”, esto es, se constituirá en un gobierno poco confiable o creíble para los inversores. Llegado a este punto, y siguiendo los planteos de Tomz (2007), resulta importante comentar que en base a los análisis sobre la reputación de un actor los inversores extranjeros pueden acoger tres respuestas alternativas, a saber: primeramente, pueden asumir los riesgos implícitos en la operación de inversión y llevarla consecuentemente adelante; segundamente, pueden controlar tales riesgos mediante la obtención de reaseguros del Estados receptor; finalmente, pueden evitar los mentados riesgos rehusándose a materializar la operación. De todo lo antedicho, se deduce pues que los términos y condiciones del influjo de IED reflejan la creencia de los inversores respecto al patrón de comportamiento de los Estados. En miras a contrastar empíricamente estos razonamientos teóricoconceptuales, el trabajo se dedica en lo subsiguiente a indagar la experiencia reciente de la República Argentina en relación con la problemática bajo estudio. La articulación de la República Argentina con los flujos internacionales de inversión en el período postliberal Como es bien sabido, en la República Argentina el iniciar del siglo XXI se correspondió con el estallido de una crisis de exiguos precedentes. En este sentido, se evoca que tras una recesión de 34 trimestres que le valiera una contracción cercana al 20% de su PIB y una coyuntura político-social de suma inestabilidad, el país consumó la cesación de pagos de su deuda soberana y la salida del régimen de la convertibilidad, el programa económico-monetario el cual basado caja de conversión que se había constituido en el eje rector de las relaciones políticas, económicas y sociales durante el imperar del programa neoliberal. Atrás quedaron con el colapso, los elogios más efusivos de gran parte de los países desarrollados y los organismos multilaterales de crédito durante la década del noventa por la amplitud e intensidad de sus reformas de liberalización. Diversas fueron las lecturas que se elaboraron desde las disciplinas dedicadas al estudio de “lo social” para explicar la debacle argentina de 2001-2002. Algunas de ellas, hicieron foco en consideraciones de índole político-sociológico. En este marco, se inscribieron aquellas explicaciones que repararon sobre “la escasa capacidad de los políticos argentinos para lograr acuerdos o sencillamente administrar el Estado o hasta una resistencia genética de la sociedad argentina para abrazar los comportamientos UC - CIFF – IELAT | 10 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 sociales e individuales favorables al crecimiento económico (tales como el ahorro o el respeto de las leyes)” (Gerchunoff y Llach, 2010: 452). No obstante, y en coincidencia con los precitados autores, es de advertir que estas explicaciones adolecieron de problemas de consistencia metodológica al atribuir la caída a factores negativos más o menos constantes, presentes en el proceso de crecimiento de los años anteriores. Otras interpretaciones se basaron, en cambio, en aspectos meramente económicos. En términos generales, las lecturas que consideraron variables económicas cursaron cuatro líneas de explicación. Conforme la primera de ellas, los orígenes de la crisis remitieron a las características inmanentes del régimen de la convertibilidad, particularmente la tendencia de éste a la sobrevaluación del tipo de cambio. Quienes adscribieron a esta postura fijaron la atención fundamentalmente sobre la errada elección del dólar estadounidense como moneda de paridad, dado que el porcentaje de comercio con Estados Unidos no era tan significativo y el hecho de que los ciclos económicos en ambos países no eran coincidentes17. Otra explicación basada en criterios inmanentemente económicos puso el acento en las dificultades de las autoridades nacionales y provinciales para observar el equilibrio fiscal, requisito basal para la sustentabilidad de un esquema de caja de conversión. Bajo esta perspectiva fue la falta de disciplina fiscal la que terminó por incrementar de modo insostenible a la deuda una vez agotados los recursos extraordinarios recibidos mediante el proceso de privatización y/o concesión18. De acuerdo con la tercera interpretación de corte económico, el colapso argentino de principios de siglo fue la resultante de la retracción abrupta de los flujos internacionales de capital después de las sucesivas crisis de los mercados emergentes en la segunda mitad de los noventa (de Rusia y Brasil, en especial, al converger con los momentos de inicio de la recesión). Si bien reconocieron una serie de vulnerabilidades de la economía nacional -alta dolarización, bajo ratio entre el PBI y exportaciones, entre otras-, los analistas inscriptos en esta interpretación afirmaron que fueron las características propias del sistema financiero internacional en la etapa global (la gran volatilidad de los flujos de capital, en particular) las que sellaron la suerte del país19. Finalmente, la cuarta línea de explicación forjada bajo el prisma de la economía 17 Perry y Servén (2003) y FMI (2004), son ejemplos claros de esta tesis. 18 Póngase por casos de esta postura, los trabajos de Mussa (2002) y Teijeiro (2002). Existen, entre quienes sustentan la “hipótesis fiscal”, diferentes apreciaciones respecto a las razones últimas de estos desequilibrios fiscales. Mientras que algunos llaman la atención sobre las consecuencias de la reforma del sistema previsional, otros los vinculan con el aumento de las primas de riesgo que la República Argentina debió de afrontar en los últimos años de la década. 19 El diagnóstico que puso énfasis en los “shocks externos” estuvo representado por Hausmann y Velazco (2002), Calvo et. al. (2003) y Damill et. al (2003). UC - CIFF – IELAT | 11 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 entendió al estallido de la crisis como un problema de “expectativas frustradas”20. Conforme este argumentar, durante la década del noventa los agentes (públicos y privados) incurrieron en compromisos -y/o gastos- crecientes bajo la creencia de que el contrato “marco” u “original” que suponía de la convertibilidad se mantendría indefinidamente en el tiempo. Pero cada uno de estos compromisos, aparentemente completos e incondicionales, eran sin embargo vulnerables a condiciones o situaciones que excedían la voluntad de cada actor (el Estado argentino, en lo fundamental) por honrarlos. Así pues, si bien el sostenimiento de la convertibilidad –de los contratos, en general- dependía de la política fiscal, también lo hacía respecto a “las condiciones internacionales y los efectos reales de la productividad e inversión en la capacidad productiva de los bienes transables”, esto es, en última instancia, de las exportaciones (Galiani et. al, 2003:34). Sin desacreditar el poder explicativo de ninguna de las hipótesis recién reseñadas – pasibles ciertamente de ser consideradas como complementarias- ha de marcarse que es la última de todas, la que mayor correspondencia presenta con los ejes argumentales de este trabajo. En este respecto, se advierte -junto a Mortimore y Stanley (2006)- que detrás del diagnóstico de las expectativas frustradas puede bien concebirse el revés de la estrategia de la búsqueda de credibilidad ante los inversores extranjeros. Al respecto, bien vale recordar que con objeto de propiciar el arribo de los capitales foráneos demandados por el proceso de restructuración, los decisores político-económicos del noventa impulsaron una activa y amplia política de compromisos con los inversores transnacionales. Sin embargo, estas promesas y/o garantías -que se suponían incondicionales y que alentaron, en razón de ello, una toma de riesgos incremental por parte tanto de actores estatales como privadoscomenzaron a desvirtuarse en concomitancia con el deterioro del régimen de la convertibilidad, quedando completamente trastocadas tras el anuncio del default y la promulgación de la Ley de Emergencia Económica, sobretodo. De modo agónico, el país que había procurado mostrarse cual “amigo incondicional”, devino con las decisiones de gestión de la crisis en un “circunstancial” o inclusive “limón”, conforme con las categorías mentadas de Tomz. Conforme se dijo precedentemente, la ley de Emergencia Económica puso fin al esquema de la caja de conversión, delegando en el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) la facultad para establecer una nueva política cambiaria y monetaria. Consecuentemente con tal decisión, esta norma dejó “sin efecto las cláusulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias basadas en índices de precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio” (artículo 8). Además de ello, el mismo artículo “pesificó” –en relación de uno a uno- todos los precios y tarifas que, incluidos en los contratos públicos, resultaban expresados en dólares. Atento a las 20 Las ideas de esta interpretación son desarrolladas por Galiani et. al. (2003). UC - CIFF – IELAT | 12 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 consecuencias negativas que dichas modificaciones acarrearían para las contrapartes del Estado en los contratos mentados, la ley autorizó al PEN a iniciar una renegociación general de los mismos. Se destacaban, lógicamente, entre ellos “los contratos de los servicios públicos privatizados, cuyas variables económicas habían entrado en crisis por la salida de la convertibilidad, principalmente en razón que los precios y tarifas habían sido convenidos oportunamente en dólares” (Simeonoff, 2003:68). Al modificar las “reglas de juego” de toda la economía, la Ley de Emergencia Económica estableció también previsiones para la renegociación de los contratos entre los privados. Para estos casos específicos, la norma ordenó un congelamiento provisorio bajo la fórmula “un peso/un dólar”, quedando todos estos ellos sujetos a un proceso de renegociación entre todas las partes afectadas. Aunque sin el detalle de las estipulaciones definidas para los contratos públicos, la ley en referencia postuló que en cada proceso de revisión de los contratos, los privados debían de procurar “compartir de modo equitativo los efectos de la modificación de la relación de cambio”. En aquellas situaciones en las que no se llegara a un acuerdo, la ley mandaba a resolverlas en los ámbitos jurisdiccionales correspondientes. Toda esta miríada de modificaciones normativo-económicas resultó más que inquietante para el grueso de los inversores transnacionales al ver afectados las ecuaciones de costos y beneficios que habían posibilitado su radicación en el país. Esta situación resultaba más que inquietante para los inversores operadores en servicios públicos, muchos de los cuales mantenían deudas en divisas extranjeras. De ahí pues, que parte significativa de ellos decidiera incursionar en los diversos caminos para reclamar por lo que identificaban acciones de expropiación indirecta. Conforme se advirtió en la introducción, tres fueron los caminos alternativos que siguieron los inversores transnacionales para activar sus reclamos, destacándose entre ellos el sendero del arbitraje internacional, una instancia habilitada por el entramado de compromisos internacionales -los TBI y la aceptación de las instituciones de arbitraje internacional- suscripto y ratificado por el país durante la década del noventa, a la que las autoridades político-económicas asumidas tras el colapso (tanto aquellas de carácter provisional como las elegidas por elecciones directas luego) decidieron no modificar. A semejanza de lo apuntado en referencia a las causas del colapso, varias fueron las interpretaciones sobre el porqué los decisores político-económicos del período postconvertibilidad resolvieron dejar inalterado el complejo de compromisos para con los inversores transnacionales: la imperiosidad de no cargar un nuevo punto de conflicto en las relaciones bilaterales del país -con las potencias desarrolladas, sobre todo-; la necesidad de evidenciar la predisposición de los gobiernos para recomponer las relaciones con los afectados; la (continuidad) de la valoración positiva de los mismos como mecanismos centrípetos de IED, inclusive. UC - CIFF – IELAT | 13 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 Pero la salida crítica del régimen de la convertibilidad que afectó a todas relaciones políticas, económicas y sociales –las del Estado con los inversores transnacionales, entre ellas- fue la precondición para la recuperación del país a niveles poco experimentados en el transcurrir histórico argentino. En efecto, a la modificación del tipo de cambio y de los precios relativos a nivel doméstico le siguieron la expansión de la producción y exportación de bienes y servicios, lográndose así revertir el ciclo económico recesivo y dar lugar a un proceso de crecimiento que se extendió desde el tercer trimestre de 2002 hasta los días del cierre del trabajo21. Este crecimiento, oportuno resulta remarcar, estuvo vinculado a la asociación o complementación de factores domésticos y externos. Por parte de los factores externos, cabe señalar que el mentado proceso de crecimiento estuvo relacionado con la expansión de la demanda internacional de productos agrícolas e industriales a éstos relacionados; fenómeno impulsado por la gravitación cada vez más importante de las denominadas “economías emergentes” (China, India, Rusia, Brasil, Sudáfrica, principalmente). Del lado doméstico, debe apuntarse la articulación de un set de políticas que, si bien en primer momento reactivas y muchas veces tensionadas entre sí, lograron articular – no sin reveses o contradicciones- un nuevo modelo de desarrollo, estructurado en torno a políticas de corte neodesarrollista. Articulado en el promediar del gobierno provisional de Eduardo Duhalde (2002-2003) y afianzado durante las administraciones de Néstor Carlos Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007, en adelante), el nuevo modelo se estructuró en dos pilares, a saber: un reposicionamiento del Estado como gerenciador de la actividad económica y una expansión sostenida de la demanda doméstica. Imperioso resulta decir, que al ponderar permanentemente las necesidades del ámbito doméstico, los pilares de este nuevo modelo de desarrollo entraron frecuentemente en conflicto con las estrategias e intereses de los inversores transnacionales, sobretodo, con aquellos que habían arribado al país en el marco en virtud del proceso de restructuración bajo la égida del neoliberalismo. A modo de ejemplo, puede referirse que en aras de mantener el crecimiento de la demanda doméstica, los decisores político-económicos del período demoraron al máximo de las posibilidades todas las renegociaciones tarifarias con las firmas y/o consorcios operadores de los servicios públicos, sector con gran presencia de inversores transnacionales. Términos semejantes pueden indicarse respecto a la ejecución efectiva de los laudos que favorecieron a los inversores en sus demandas arbitrales contra el país. En relación con esto último, debe señalarse la exigencia de la República Argentina de que los inversores transnacionales ejecutaran los laudos que les resultaran favorables en los 21 Agosto de 2012. UC - CIFF – IELAT | 14 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 tribunales nacionales, circunstancia rehusada por los demandantes por temor de que el país impulsara la revisión de aquéllos en el foro interno. Finalmente, el predominio de las variables domésticas por sobre los compromisos internacionales con los inversores transnacionales puede ejemplificarse con las iniciativas de expropiación y/o nacionalización directa llevadas adelante por las administraciones nacionales de activos considerados estratégicos para el desarrollo nacional, tal como ocurrió con los casos del espacio radioléctrico nacional (bajo la concesión de la firma francesa Thales Spectrum); de Aguas Argentinas (bajo la concesión de un consorcio franco-español liderado por Suez); Aerolíneas Argentinas (en manos del grupo español Marsans) e YPF (en poder de la ya mencionada Repsol). Todas estas decisiones, bien vale acentuar, se adoptaron para saldar demandas domésticas de contexto, capitalizando consiguientemente el respaldo de buena parte de la sociedad argentina22. Las tensiones con los inversores transnacionales generadas por los ejes rectores del nuevo modelo fueron recurrentemente acompañadas con discursos de confrontación para con aquellos agentes económicos que se habían beneficiado durante la década neoliberal (empresas transnacionales operadoras de servicios públicos, tenedores de títulos públicos, organismos internacionales de crédito, entre otros). A resultas de ello, no fueron pocos los analistas que identificaron en las políticas hacia las inversiones extranjeras durante el período bajo análisis –durante las administraciones encabezadas por Kirchner y Fernández de Kirchner, particularmente- ciertos rasgos de “populismo atemperado”23. Dicho esto, ha de señalarse que la coexistencia de los compromisos internacionales propios de la década neoliberal y los discursos y prácticas de confrontación con los inversores transnacionales alimentó la idea de una política ambivalente, propia de un actor categorizado como “amigo de ocasión”. Esto es, de un actor que ofrece una miríada de garantías normativas a los agentes económicos internacionales, aunque condicionándolas en los hechos a las demandas eventuales del contexto. Trazados los principales rasgos de las políticas nacionales hacia las inversiones transnacionales tras el colapso de 2001-2002, deviene oportuno avanzar en el análisis respecto al desempeño del país cual receptor de inversiones. Tal cual lo apuntado 22 En este marco, se debe notar que más allá de aparecer ante una mayoría significativa de la opinión pública como la representación más acabada de la “soberanía perdida o relegada” durante la década neoliberal, las empresas mentadas eran identificadas como las responsables principales de las deficiencias y/o desequilibrios en los respectivos sectores de operación: Aguas Argentinas, de la mala calidad en la provisión de agua en los distritos en los que operaba; AA, de la exigua interconexión aérea en el territorio nacional; YPF, de la baja en la producción en el sector energético, entre los argumentos de mayor peso. 23 Las producciones de Aboy Carlés (2005), Barros (2006) y Fernández Alonso (2010b) se inscriben dentro este abordaje. UC - CIFF – IELAT | 15 Octubre 2012 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” supra, los montos y términos de las operaciones de IED habrán de evidenciar la reputación del Estado bajo análisis ante los inversores transnacionales. Conforme se observa en el cuadro 1, los ingresos en IED en los años inmediatos posteriores a la crisis (2003-2010) promediaron 4.153 millones de dólares. En lo fundamental, los principales destinos de la inversión extranjera fueron la industria extractiva (minería e hidrocarburos), la industria manufacturera (automotriz, de alimentos y bebidas) y sector servicios (telecomunicaciones, en lo principal). En breve, sectores económicos que no registraban un número importante de denuncias de inobservancia por los compromisos relativos al trato hacia el inversor no nacional. En este sentido, es de destacar la marcada ralentización de las inversiones extranjeras en servicios públicos, proceso sin duda vinculado a las numerosas y enrevesadas controversias entre los accionistas de las empresas operadoras en el sector y las autoridades en torno a la renegociación de los contratos y tarifas. Cuadro 1 INGRESOS NETOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA DE LAS PRINCIPALES ECONOMÍAS DE AMÉRICA DEL SUR: 1998-2010 (En millones de dólares) Promedio 1993-97 Argentina Brasil Chile Colombia Perú Venezuela 5629 8014 3332 2409 2443 2111 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 4965 29192 4627 2828 1644 4985 22257 26866 8760 1507 1940 2890 9517 30497 4860 2436 809.7 4701 2005 24714 4199 2541 1144 3683 2776 14108 2549 2133 2155 782 878 9894 4307 1720 1335 2040 3448 8388 7772 3015 1599 1483 3954 12549 6983 10240 2578 2589 3098 -9380 7357 6463 3466 -590 4968 27518 9960 9028 5425 646 8334 24601 7108 8342 6187 -928 3299 36032 4813 4049 5177 -4939 5246 36918 6351 202 7133 -3794 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CEPAL (2011) En consideración de las conceptualizaciones del “paradigma ecléctico” de Dunning (1994)24, puede señalarse que el destino de los ingresos en inversión extranjera dio cuenta del predominio de las estrategias de búsqueda de recursos y de mercado; impulsadas por el incremento del precio internacional de los commodities y el mejoramiento de la demanda interna, respectivamente. Contrastado con parámetros históricos, el promedio de influjos de IED en los años que siguieron a la crisis fue marcadamente inferior al registrado durante los años anteriores a la crisis, en el apogeo del proyecto neoliberal. Al respecto, puede remarcarse que entre 1993 y 2000, el promedio anual de entradas en concepto de IED alcanzó 6.119 millones de dólares. Lo propio puede señalarse si se considera el desempeño de la República Argentina en 24 Dunning (1994) clasifica cuatro tipo de estrategias seguidas por las Empresas Transnacionales en sus operaciones de inversión: búsqueda de recursos naturales (resource seeking); búsqueda de mercados (market-seeking); búsqueda de eficiencia (efficiency seeking) y búsqueda de activos estratégicos (strategic asset seeking). UC - CIFF – IELAT | 16 Octubre 2012 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” términos regionales. Tal como se observa en el cuadro 1, el influjo de inversiones en el país durante los años 2002-2010 resultó lejano al conocido durante este período por Brasil, Chile y Colombia. Los datos consignados permiten colegir, de hecho, la pérdida de posiciones relativas del país como economía receptora de capitales a nivel regional. A tales efectos, se marca que de ocupar históricamente la primera o segunda posición como “país con mayores ingresos de inversiones” en la región sudamericana, la República Argentina devino en el transcurrir de los últimos años al tercer y cuarto lugar. Esta situación resulta más que inquietante si se considera que el país reportó tasas de crecimiento de su producto bruto interno superior a los demás Estados de la región. Cuadro 2 TASA DE VARIACIÓN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO DE LAS PRINCIPALES ECONOMÍAS DE AMÉRICA DEL SUR: 2002-2010 (en %) 2002 2003 2004 2005 2006 Argentina -10,9 8,8 9,0 9,2 8,5 Brasil 2,7 1,1 5,7 3,2 4,0 Chile 2,2 3,9 6,0 5,6 4,6 Perú 5,0 4,0 5,0 6,8 7,7 Venezuela - 8,8 - 7,8 18,3 10,3 9,9 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CEPAL (2011) 2007 8,7 6,1 4,6 8,9 8,8 2008 6,8 5,2 3,7 9,8 5,3 2009 0,9 - 0,3 - 1,7 0,9 - 3,2 2010 9,2 7,5 5,2 8,8 - 1,5 En continuidad con las teorizaciones detalladas en la sección anterior, se advierte que los reveses en el desempeño de la República Argentina tanto en términos históricos como regionales pueden interpretarse como claros indicios respecto a las ideas (negativas) de los agentes económicos transnacionales en relación con el país. Tales apreciaciones se reconocen refrendadas al analizar los diversos estudios internacionales orientados a medir las percepciones de los referentes de la “comunidad de negocios” internacional respecto a la “confianza” y/o el “clima de inversiones” de los Estados. En este marco, se mencionan en primer lugar los resultados reportados por el Banco Mundial en su Entreprise Survey. Orientado a escrutar la percepción de las cúpulas empresariales respecto a las diversas variables que afectan al desarrollo de los negocios, dicho trabajo sistematiza las respuestas de miles de responsables de empresas con operaciones en el país. Hasta el momento, se realizaron en dos ocasiones para la República Argentina: 2006 y 2010. En su primera edición, el 16,3% de los encuestados identificaron a la inestabilidad política del país como el principal obstáculo para sus operaciones. En su edición de 2010, tal porcentaje cayó al 14% de los encuestados. No obstante ello, los resultados registrados en la República Argentina superaba la media encontrada en el resto de los países de América Latina y el Caribe: 12,3%, para el año 2006 y 7,6%, para el 2010. El Foreign Direct Investment (FDI) Confidence Index elaborado por la consultora UC - CIFF – IELAT | 17 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 norteamericana AT Kearney también presenta indicios respecto a las ideas reputacionales de los inversores transnacionales hacia la República Argentina. Este sondeo, aplicado a directivos de las multinacionales más importantes del mundo, se propone como “una herramienta de perspectiva pasada y futura sobre los flujos internacionales de inversiones” (AT KEARNEY, 2007:2). En función de ello, sistematiza los resultados de los cuestionarios hasta descifrar las principales 25 economías más atractivas para los inversores. El análisis histórico de los reportes constata la pérdida relativa de la confianza de la República Argentina ante los inversores internacionales. En este respecto, se advierte que de aparecer recurrentemente durante la década del noventa entre los 25 Estados más confiables, el país desapareció de tal lista tras la debacle de 2001-2002. Reflexiones conclusiones El trabajo se propuso abordar la vinculación entre la reputación internacional de los Estados y su desempeño como receptor de inversiones extranjeras. En este respecto, se propuso rastrear la mentada vinculación en el marco de un caso “caso extremo”: el de la República Argentina cual Estado con el mayor número de disputas arbitrales con inversores transnacionales. Con tal fin, articuló un andamiaje teórico-conceptual en el que definió a la reputación internacional como el conjunto de ideas que uno o varios actores esbozan respecto al patrón de comportamiento de un tercero en específico (la de la República Argentina, cual caso de estudio). Así pues, entendió a la reputación como una categoría cuya adjetivación se construye en base a las percepciones sobre el patrón de comportamiento de un actor en específico a fin de proyectarlo sobre el futuro. En consideración de las características anárquicas y complejas del contexto internacional, se advirtió que la reputación se constituye como el faro de los agentes político-económicos para un devenir siempre incierto, (in)habilitando así las interacciones iteradas entre actores de naturaleza diferenciada. En este marco pues, la reputación se constituye como la razón del porqué actores tan diferentes logran comprometerse en una relación a través del tiempo allende la ausencia de un Leviatán mundial con capacidad para velar por el cumplimiento de los compromisos. En lo que refiere a la problemática específica de las inversiones extranjeras, la reputación de los Estados refleja la estimación de los agentes económicos internacionales a propósito del compromiso de ese actor en particular de no afectar o dañar a los capitales foráneos. En base a las formulaciones de Tomz (2007), se consideró que tras sus evaluaciones respecto al accionar pasado de los Estados, los UC - CIFF – IELAT | 18 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 inversores los categorizan dentro de una de tres opciones: “amigos incondicionales”, “amigos de ocasión” y “limones”. Conforme se advirtió, las autoridades político-económicas nacionales que asumieron tras el colapso político-institucional de principios de siglo decidieron mantener inalterado el complejo de compromisos internacionales asumidos y ratificados en virtud de la estrategia de atracción de inversiones extranjeras “vía reglas” diseñada y ejecutada por el país durante la “década extendida” de los noventa. Pero esta decisión no valió para aminorar las incertidumbres de los inversores transnacionales puesto que la mentada continuidad legal-normativa no fue correspondida con discursos y acciones que permitieran reposicionar al país como un “incondicional”. Más aún, debe recordarse que durante el período bajo estudio los decisores nacionales resolvieron privilegiar las demandas domésticas del contexto, relegando consecuente los compromisos asumidos con los inversores transnacionales. En este respecto, procedieron, por ejemplo, a demorar las renegociaciones de los contratos con las operadoras de servicios públicos, a retardar la ejecución de los laudos arbitrales adversos y a encarar procesos de expropiación/nacionalización sobre compañías en manos de capitales extranjeros consideradas claves para el desarrollo nacional. En este punto, deviene oportuno subrayar que la mentada política de predominio de las demandas domésticas contextuales pudo sostenerse en buena parte por las deficiencias de las instituciones internacionales de arbitraje para saldar de modo eficiente –esto es, de modo rápido y coherente- y a las dificultades de los gobiernos nacionales de los inversores afectados para presionar al Estado argentino. Con todo, ha de marcarse que las decisiones de las autoridades argentinas no resultaron exentas de costos. Todas estas circunstancias acarrearon una recategorización “a la baja” de la reputación internacional del país, lo cual terminó de afectar el desempeño del país en materia de recepción de IED. En consonancia con lo apuntado en el desarrollo del trabajo, los influjos de capitales extranjeros orientados a operaciones de inversión directa estuvieron lejos de alcanzar los registros obtenidos en la década del noventa. De la misma manera, es de marcar que los ingresos de IED durante el período bajo estudio evidenciaron una pérdida relativa de posiciones en la región sudamericana. En relación con esto último, debe recordarse que de ostentar históricamente los primeros lugares como economía receptora de IED, la República Argentina pasó a presentarse como la tercera o cuarta. El desempeño reciente de la República Argentina en materia de influjos de IED se corresponde cabalmente con la idea sostenida en el apartado teórico-conceptual respecto a que las decisiones de inversión extranjera ponderan no sólo los beneficios económicos potenciales, sino también el trato eventual del gobierno una vez radicada la operación. De no ser así, el influjo de IED debería haber mostrado un desempeño UC - CIFF – IELAT | 19 Fernández Alonso. “La República Argentina y las inversiones extranjeras directas” Octubre 2012 diferente, sobre todo en consideración de los indicadores de crecimiento económico reportados por el país tras el colapso de 2001-2002. Por último, se debe marcar que los resultados obtenidos en el marco de la investigación no conllevan una censura de las decisiones de expropiación y/o nacionalización de firmas extranjeras. Simplemente, sostiene que estas resoluciones de ningún modo resultan gratuitas. 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Agosto 2011. DTI Nº 3: José Luis Machinea, Desaceleración o recesión global: los márgenes de la política económica. Octubre 2011. DTI Nº 4: Alejandro Izquierdo y Ernesto Talvi (coordinadores), One Region, Two Speeds? Challenges of the New Global Economic Order for Latin America and the Caribbean. Diciembre 2011. DTI Nº 5: Rosa Matilde Guerrero, Kurt Focke y Ana Cristina M. de Pereira, Supervisión con base en riesgos: precisión del marco conceptual. Febrero 2012. DTI Nº 6: Pablo Sanguinetti, Acceso a servicios financieros, desarrollo y bienestar en América Latina. Abril 2012. DTI Nº 7: Pablo López y Marcelo Rougier, Los Bancos de Desarrollo en América Latina en los años de la industrialización por sustitución de importaciones. Junio 2012. DTI Nº 8: Manuel Lucas Durán, Fiscalidad y libre circulación de capitales y pagos en el Derecho de la Unión Europea: análisis jurisprudencial. Agosto 2012. DTI Nº 9: José Marcelino Fernández Alonso, La República Argentina y las inversiones extranjeras directas. Análisis sobre el impacto de los procesos de expropiación/nacionalización sobre la reputación internacional del país (2002-2012). Octubre 2012. UC - CIFF – IELAT | 24 _______________________________________________________ Todas las publicaciones están disponibles en las páginas Web de las tres instituciones participantes: IELAT, CIFF y Universidad de Cantabria. http://www.ielat.es/ http://www.ciff.net/ http://www.unican.es/ Los documentos de trabajo desarrollados contienen información analítica sobre distintos temas y son elaborados por diferentes miembros de las instituciones participantes u otros profesionales colaboradores de las mismas. Cada uno de ellos ha sido seleccionado y editado por IELAT-CIFFUC, tras ser aprobado por la Comisión Académica correspondiente. Desde este ámbito de reflexión animamos a que estos documentos se utilicen y distribuyan con fines académicos indicando siempre la fuente. La información e interpretación contenida en los documentos son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente reflejan las opiniones del IELAT-CIFF-UC. Universidad de Alcalá Universidad de Cantabria Colegio de Trinitarios C/Trinidad 1 – 28801 Alcalá de Henares (Madrid) España 34 – 91 885 5278 guido.zack@uah.es P.V.P.: 20 € Con la colaboración de: