Políticas de distritos criativos e regeneração urbana uma breve avaliação crítica 1 Daniel Sanfelici O contexto de formulação de políticas públicas urbanas é caracterizado por períodos de entusiasmo com determinadas políticas que, alardeadas como panaceias para os problemas que afligem as cidades, passam a ser disseminadas rapidamente por meio de redes internacionais de policy-making constituídas de agências e órgãos multilaterais, gestores públicos, consultorias privadas, think tanks e mesmo universidades. Essas ideias são muitas vezes substituídas por outras novas, dando origem a um novo ciclo de ascensão, consolidação e declínio, sem que as suas repercussões de longo prazo sobre um território tenham sido devidamente avaliadas e discutidas (sobre as fases das políticas públicas, ver Oliveira (2013)). Nesse sentido, sem negar a relevância de inovar em termos de políticas urbanas, haja vista que as cidades estão em constante processo de transformação, demandando novas abordagens e enfoques de intervenção do poder público, manter-se cauteloso em relação às supostas soluções trazidas por novos modelos de política pública é bastante saudável. Essa posição é ainda mais relevante em países de economias periféricas, visto que muitas das políticas públicas que ganharam maior notoriedade em circuitos de policy-making tiveram origem em países desenvolvidos, caracterizados por uma estrutura econômica e sócio-ocupacional bastante distinta. Nos últimos vinte anos, ganhou força, em redes de formulação de política pública, as políticas voltadas para a promoção da assim chamada “economia criativa” — definida de forma muito variada conforme o contexto e as prioridades das políticas implementadas. O estímulo ao desenvolvimento da economia criativa passou a ser visto como um caminho privilegiado para alavancar o crescimento econômico e gerar empregos de qualidade em um contexto, enfrentado por muitos países na esteira da crise do modelo fordista, de perda de dinamismo em atividades econômicas mais tradicionais, como a indústria manufatureira. Sob essa ótica, os setores que compõem a 1 O presente artigo desenvolve, modifica ou expande ideias já apresentadas em Sanfelici (2017). 83 Daniel Sanfelici economia criativa — desde a indústria de alta tecnologia, até mídia, produção cultural, design, moda, artes, turismo etc. — e, principalmente, a sinergia colocada em marcha pela interação entre esses setores no âmbito de clusters criativos pavimentaria o terreno para acelerar o processo de inovação tecnológica e impulsionar o desenvolvimento em diferentes escalas espaciais. Se a promessa de inovação tecnológica e crescimento econômico teve primazia entre as justificativas para a concepção e implementação de políticas para a economia criativa, convém chamar a atenção para um outro aspecto dessas políticas que é de interesse direto ao planejamento urbano: a maioria dessas políticas exibiu um caráter fortemente localizado, tanto no que se refere à escala política de concepção e implementação (governos municipais ou regionais, na maior parte das vezes), quanto no que tange à abrangência do perímetro de intervenção (segmentos ou distritos de cidades ou, na melhor das hipóteses, um conjunto de distritos) (Evans, 2009). Em outras palavras, embora tais políticas se anunciem, em seus objetivos primários, como políticas econômicas, reivindicando repercussões mais abrangentes sobre a economia na forma de mais empregos, melhor renda e efeitos multiplicadores, a maneira como elas têm sido concebidas e implementadas — incluindo a definição dos setores incluídos, as formas de incentivo concedidos, o recorte territorial de implementação e, principalmente, a ênfase na aglomeração como catalisadora do processo criativo etc. — permite-nos tratá-las, na maior parte dos casos, como políticas de ordenamento territorial urbano, em razão, como veremos, dos seus efeitos sobre a distribuição dos usos do solo e o acesso à cidade por diferentes grupos sociais. Não é nossa intenção, nesse breve ensaio, avaliar se tais políticas entregam aqueles benefícios econômicos que comumente têm servido de mote para sua difusão. Em vez disso, nossa atenção se dirige para o potencial impacto de tais políticas sobre as cidades, bem como as lições que daí podem ser extraídas para o planejamento urbano. O artigo divide-se em três partes. Na primeira seção, procuramos esclarecer as mudanças econômicas que deram impulso à ideia de economia criativa, bem como discutir o vínculo intrínseco da dita economia criativa com a urbanização. Em seguida, na segunda seção, debruçamo-nos sobre a natureza das políticas que visam acelerar o processo de transição para a economia criativa, dando especial atenção à difusão dessas políticas, aos problemas decorrentes de sua implementação em contextos muito diferentes daqueles onde foram concebidas e, 84 Políticas de distritos criativos e regeneração urbana principalmente, aos seus impactos nos territórios urbanos. Por fim, na conclusão procuramos fazer um balanço mais geral das experiências analisadas e refletir sobre suas implicações para o planejamento urbano. A ascensão da economia criativa: um novo paradigma? Antes de analisar as implicações das políticas de cidades criativas para o desenvolvimento urbano, convém discorrer brevemente sobre o significado da transição para uma economia dita criativa. A discussão é importante não apenas porque as definições de economia criativa, tanto na literatura acadêmica quanto nos relatórios de instituições multilaterais, são bastante elásticas e sujeitas a interpretações convenientes às políticas que se deseja implantar, mas também porque compreender o alcance dessa mudança econômica permite-nos avaliar sua pertinência para o desenvolvimento urbano de cidades periféricas ou emergentes na economia global. A noção de cidade criativa vem ganhando lastro desde as transformações que colocaram em xeque o modelo econômico do pós-guerra, denominado fordista ou fordista-keynesiano. Esse último fora caracterizado, ao menos nos países líderes da Europa Ocidental e América do Norte, pela produção em massa de bens duráveis, estabilidade nas relações laborais, crescimento dos salários consoante aos níveis de produtividade, consumo de massa e forte intervenção do Estado na forma de políticas de bem-estar social, mas também na regulação dos mercados financeiros e no controle do ciclo econômico através das políticas fiscal e monetária (Harvey, 1992; Glyn, 2006). Esse modelo de crescimento, ou “regime de acumulação” nos termos regulacionistas (Boyer, 2009), forneceu as bases de sustentação para um ciclo de crescimento inaudito entre 1950 e 1970 nos países desenvolvidos, consolidando uma classe média robusta em cidades que funcionavam como polos de crescimento ou motores das economias nacionais. A partir do final da década de 1960, esse modelo de crescimento começa a exibir sinais de esgotamento: o crescimento da produtividade desacelera, os mercados se mostram saturados, a inflação ganha fôlego e o regime monetário internacional, acordado em Bretton Woods, começa a sucumbir à crescente mobilidade internacional do capital financeiro. A reação de governos e empresas, sobretudo nos países desenvolvidos, aos desafios colocados por esse cenário de deterioração econômica forneceram as linhas de direção do que viria a se consolidar mais tarde. Do lado das empresas, a 85 Daniel Sanfelici combatividade sindical nos “polos de crescimento” do modelo fordista e os custos crescentes do trabalho motivaram estratégias de terceirização e deslocalização da produção, ou seja, transferência de certos segmentos da cadeia produtiva (mormente atividades mais rotineiras) para locais de produção em países menos desenvolvidos — na América Latina, Ásia do Leste e, após a queda do muro de Berlim, Europa do Leste. Do lado dos governos, o arrefecimento da economia também levou ao descrédito das políticas keynesianas introduzidas ao longo das décadas precedentes. Ao longo dos anos 1970 e 1980, os principais pilares do regime de Bretton Woods foram sendo gradualmente desmantelados, abrindo o caminho para a maior integração comercial, para a liberalização e desregulamentação financeira e para a redução do papel do Estado na condução direta da economia (Frieden, 2008). O novo modelo que emergiu dessa crise foi ganhando contornos aos poucos, motivo pelo qual muitos debates na década de 1980 ainda procuravam englobar toda uma série de transformações ainda insuficientemente compreendidas sob a designação pouco esclarecedora de “pós fordismo” (Amin, 1994). Com o transcurso do tempo, porém, alguns traços fundamentais foram sendo melhor demarcados. Duas mudanças concomitantes e complementares merecem destaque nesse sentido, pois se tornaram os pilares das estratégias de competitividade das empresas em um contexto de acelerada globalização. De um lado, as empresas se dedicaram a reorganizar suas cadeias produtivas, terceirizando atividades consideradas menos estratégicas, como a montagem, para empresas especializadas em países menos desenvolvidos. Nesse ponto, é preciso salientar que, embora a busca de menores custos de produção seja o elemento motivador dessa reestruturação, a competitividade aqui reside não apenas nesses custos reduzidos, mas também na eficácia da coordenação da cadeia produtiva (Veltz, 1996). De outra parte, é notável que a competição entre as empresas se alicerça também, e de maneira crescente, na capacidade de gerar inovações tecnológicas que lhes permitam auferir rendas monopolísticas (Veltz, 1996; Storper, 2013). Nesse aspecto, é preciso salientar, portanto, que longe de uma oposição entre essas duas frentes, o que se observa é a combinação e complementaridade de estratégias assentadas na aprendizagem e inovação (dimensão cognitiva) com estratégias de desintegração vertical e deslocalização das cadeias produtivas (dimensão de redução dos custos) (Veltz, 1996; Mouhoud & Plihon, 2009). A noção de economia criativa e das cidades como loci privilegiados dessa nova economia ganha força, portanto, à medida que se consolida um 86 Políticas de distritos criativos e regeneração urbana modelo de concorrência no qual a dimensão da inovação e a criatividade se revelam centrais para o êxito dos grupos empresariais, pois uma das características manifestadas pelas atividades dominantes na nova economia reside justamente em seu vínculo intrínseco com a aglomeração da atividade produtiva. Essa associação decorre de um dos traços mais marcantes da economia atual: seu elevado grau de volatilidade e incerteza, devido às constantes variações na demanda final dos consumidores e às estratégias de inovação de empresas concorrentes localizadas em qualquer ponto do mundo. Nesse contexto, a aglutinação de atividades especializadas e trabalhadores em ambientes urbanos densos proporciona maior flexibilidade às empresas para reorganizar constantemente, e com baixos custos de transação, suas redes de produção, bem como reajustar sua equipe profissional para reagir às mudanças voláteis do mercado consumidor. Para além dessa dimensão relacionada à facilidade e rapidez em obter os fatores de produção necessários, a aglomeração urbana proporciona o ambiente ideal para o compartilhamento de conhecimentos entre empresas, universidades, centros de pesquisa etc., imprescindíveis à inovação (Storper, 1997; Gertler, 2003). Esse compartilhamento de conhecimento pode advir da interação cotidiana de empresas no âmbito de uma mesma cadeia produtiva, mas também pode resultar de interações mais amplas e ocasionais entre profissionais de um mesmo setor ou até mesmo de setores diferentes. Esse ambiente mais vibrante de troca de conhecimentos, proporcionado sobretudo pelas cidades maiores, foi denominado de “burburinho” por Storper e Venables (2005) 2. O reconhecimento, por parte de governantes e formuladores de políticas públicas, da importância dessa nova economia criativa para o desenvolvimento econômico, bem como do seu vínculo intrínseco com a aglomeração territorial, estimulou a elaboração e implementação de políticas públicas, em diferentes escalas espaciais, visando fomentar (e territorializar) as atividades ditas criativas. No entanto, na ausência de uma definição mais rigorosa da abrangência da economia criativa, dos condicionantes que contribuem para o crescimento das atividades criativas, da escala espacial pertinente à implementação das políticas e, finalmente, da forma como o fenômeno se manifesta em países com estruturas econômicas e sociais muito distintas dos países mais desenvolvidos, as políticas para a economia criativa acabaram sendo tratadas como uma panaceia para o desenvolvimento urbano e regional. Fundamental para que tais políticas atingissem 2 Para uma síntese dos debates sobre a relação entre proximidade e inovação, ver Vale (2012) e Boschma (2005). 87 Daniel Sanfelici tamanho prestígio foi, sem dúvida, a formação de redes de políticas públicas internacionais que difundiram modelos idealizados e padronizados de intervenção sobre o território que foram experimentados em lugares tão díspares como Barcelona, Buenos Aires, Lisboa e Baltimore. Longe de propor um balanço minucioso dessas variadas experiências de intervenção, nossa intenção aqui é dirigir atenção para a conversão das políticas voltadas para a economia criativa em políticas urbanas. Com efeito, embora o mote das políticas de economia criativa tenha sido, predominantemente, o do desenvolvimento econômico (Evans, 2009), muitas dessas políticas assumiram, de um lado, um formato marcadamente territorial, ao delimitar um perímetro de intervenção reduzido (um bairro ou distrito) em uma cidade ou, na melhor das hipóteses, um conjunto de áreas de intervenção em uma região; e, de outro, embutiram objetivos para além de fomentar as atividades e empregos nos setores ditos criativos. Um desses objetivos foi o de regeneração urbana, para o qual dedicaremos maior atenção. As políticas de cidades criativas como políticas de regeneração urbana A falta de definição clara sobre o que caracteriza a economia criativa dá margem para a elaboração de políticas públicas que se fundamentam em premissas tácitas e pouco refletidas sobre o fenômeno em questão. Podemos identificar ao menos duas premissas sobre a economia criativa que moldam a natureza das políticas desenvolvidas. Em primeiro lugar, há a questão do alcance ou abrangência da economia criativa. Muitos teóricos optam por uma definição que inclui todas aquelas atividades econômicas que, independente do setor econômico em que se desenvolvam, se assentam no trabalho intelectual ou cognitivo. Nessa definição abrangente, a economia criativa englobaria atividades tão heterogêneas como o design de produtos, a publicidade, a produção cultural, a pesquisa científica, a editoração, o jornalismo, a educação, o desenvolvimento de softwares, entre outras. O que uniria essas atividades seria a sua forte dependência do capital humano e, nesse contexto, de um ambiente adequado à circulação de ideias e conhecimento especializado. Em contrapartida, há aqueles que optam por uma definição mais estreita, que vincula a economia criativa às atividades mais associadas à produção cultural e artística. Uma segunda premissa concerne à questão de como melhor estimular essas atividades e qual é o papel dos governos locais em criar as condições para o seu florescimento. Aqui há 88 Políticas de distritos criativos e regeneração urbana aqueles, como Allen J. Scott, que enfatizam que o desenvolvimento da economia criativa (ou cultural-cognitiva (Scott, 2014)) é um resultado da aglomeração de atividades intensivas em conhecimento em pontos privilegiados do território (metrópoles, principalmente) e que, portanto, qualquer política de estímulo ao desenvolvimento territorial deve atuar sobre as chamadas “economias de aglomeração” que atraem as empresas para determinadas localidades. Em contraste, há aqueles mais alinhados à conhecida proposição de Richard Florida (2011), no sentido de que as cidades desenvolvem sua criatividade ao investir em amenidades que seduzam a assim chamada “classe criativa”, denominação que abarca todos aqueles profissionais envolvidos com atividades de maior conteúdo cognitivo. Nessa proposição, portanto, o desenvolvimento territorial decorreria da capacidade de atração que uma cidade/região exerceria para a tal classe criativa. Essas são apenas duas dentre diversas premissas que embasam proposições políticas de intervenção no território urbano sob o signo da criatividade. Não surpreende, portanto, a constatação de uma gama variada de intervenções urbanas que podem ter repercussões muito diferentes sobre os territórios, a depender do aspecto privilegiado. Em pesquisa comparativa usando as cidades de Barcelona, Lisboa e São Paulo, Seixas e Costa (2011) constataram, a partir de entrevistas com gestores públicos nessas três metrópoles, a presença de ao menos quatro formatos de intervenção: 1) um primeiro formato que evoca a ideia de cidade compacta, valorizando a importância da proximidade espacial e da mobilidade para fomentar trocas e oportunidades de encontro, condições entendidas como importantes da criatividade, sobretudo na esfera cultural; 2) um segundo formato que remete à ideia de uma cidade informacional, colocando o acento no papel da ciência e da tecnologia para a criatividade e focalizando intervenções em parques tecnológicos, universidades e formas de cooperação entre instituições de pesquisa e empresas; 3) um terceiro formato que posiciona a cidade como espaço simbólico e de consumo, um espaço de imaginação tanto quanto material; 4) um quarto formato que privilegia o caráter diverso e multicultural da cidade, compreendendo a diversidade urbana e a tolerância como elementos que oportunizam o desenvolvimento da criatividade. Nenhum conjunto de ideias influenciou mais as políticas urbanas, entretanto, do que aquelas de Florida (2011) com sua teoria sobre a “classe criativa”, e isso se deve menos à eficácia das políticas que reivindicam suas 89 Daniel Sanfelici proposições, e mais ao fato, justamente assinalado por Ponzini e Rossi (2010), de que a teoria de Florida é “deliberadamente aberta a qualquer tipo de tradução e aplicação no campo da política pública” (p. 1040). Os autores acrescentam ainda que o conceito […] de classe criativa é um exemplo de uma tecnologia intelectual pós-moderna […] que é suficientemente flexível e maleável para ser aplicada a entidades urbano-regionais de qualquer dimensão e tipo, independentemente das capacidades institucionais e da eficiência das estruturas de governança” (Ponzini & Rossi, 2010, p. 1041). Com efeito, como mencionado anteriormente, a teoria de Florida se assenta na proposição de que o crescimento regional decorreria da capacidade de uma região de atrair e fixar a chamada “classe criativa”. Essa última é definida de modo bastante abrangente — de forma a incluir desde advogados e professores até artistas e cientistas — mas também vago (Peck, 2005), visto que aquilo que unificaria classes tão diferentes de profissionais seria a posse de um “capital intangível” que lhes dotaria de certos talentos consentâneos à criatividade. Para além da definição em termos de competências adquiridas, a classe criativa também se distinguiria pela posse de um “capital simbólico” que se manifesta em hábitos, rotinas, sensibilidades culturais e estilos de vida que prezam pela diversidade e cosmopolitismo. Assim, incumbiria às cidades e regiões que desejem atrair esses membros da classe criativa — e o crescimento econômico que supostamente decorreria de sua presença — oferecer-lhes um ambiente acolhedor e culturalmente vibrante, investindo nas amenidades e equipamentos que esses segmentos sociais tanto prezam. Esse caráter indeterminado da teoria de Florida — que, deve-se salientar, é muito mais uma teoria do crescimento econômico regional do que uma teoria urbana — se prestou, portanto, a fundamentar políticas territoriais urbanas muito diversas, desde aquelas focadas na regeneração de áreas degradadas para abrigar startups em antigos espaços industriais, como galpões e armazéns obsoletos, até aquelas que priorizaram a revitalização urbana pela oferta de equipamentos culturais e de entretenimento, comumente em áreas centrais desvalorizadas. Embora essa variedade de políticas que fazem apelo à ideia de cidade criativa dificulte o trabalho de documentar, sistematizar e avaliar os seus resultados em termos de repercussões socioespaciais e impactos econômicos, convém aqui registrar brevemente alguns casos 90 Políticas de distritos criativos e regeneração urbana emblemáticos de intervenção urbana para discutir algumas de suas implicações teóricas e lições para o planejamento urbano. Ponzini e Rossi (2010) registram a criação e implementação de uma política para cidade criativa em Baltimore (EUA) nos anos 2000. A cidade de Baltimore adquirira notoriedade, nos anos 1980, por sintetizar as dificuldades enfrentadas pelas cidades americanas atingidas pelo declínio da atividade industrial, como desemprego estrutural, pobreza e violência urbana. Ao mesmo tempo, a cidade esteve à frente da primeira rodada de iniciativas de revitalização portuária sob o marco de uma visão de empreendedorismo urbano, como discutido no conhecido artigo de Harvey (1989) sobre o tema. A política de cidade criativa, iniciada em 2004 sob a denominação “Iniciativa Criativa de Baltimore”, consistiu em uma nova fase nos esforços da cidade de reinvenção econômica. Para implementar essa política, o então prefeito da cidade foi bem-sucedido em constituir uma coalizão de atores locais que garantiu apoio às ações da prefeitura. No âmbito dessa política, uma área de 25 quarteirões ao norte do centro da cidade (Station North) foi delimitada para a criação de um Distrito de Artes e Entretenimento, e uma organização não-governamental ficou encarregada de gerir a política (Ponzini & Rossi, 2010, p. 1048-1050). A política incluiu o uso de incentivos fiscais e subsídios para estimular a reconversão de propriedades obsoletas para fins culturais e artísticas, a promoção de eventos que pudessem atrair atividades culturais para o bairro e mudanças no zoneamento para permitir o uso misto. Ponzini e Rossi concluem que as medidas implementadas foram bem-sucedidas no propósito de atrair artistas e profissionais da área cultural para o bairro, mas “não foram atreladas a objetivos de coesão social e inclusão” (p. 1052), resultando em uma mudança no perfil social do bairro (gentrificação). O caso de Barcelona com o projeto 22@Barcelona, cujo objetivo se concentrou na renovação do distrito de Poblenou, é bastante emblemático também, e tem servido de inspiração para ações semelhantes em diversas cidades do mundo. Como explicam Charnock e colaboradores (2014), o projeto iniciado nos anos 2000 visava reposicionar Barcelona como um nó importante da “economia do conhecimento” mediante a aglomeração de empresas em um perímetro designado. Gerenciado por uma agência autônoma (22@bcn Inc.), o projeto incluiu objetivos de regeneração urbanística por meio da autorização para o maior adensamento construtivo, uso misto do solo, introdução de áreas verdes e construção de unidades de moradia subsidiada. Para financiar os investimentos necessários em obras e outros 91 Daniel Sanfelici melhoramentos no perímetro de intervenção, o projeto captou recursos de incorporadores imobiliários através do uso de mecanismos de apropriação de mais-valias urbanas, que consiste no pagamento de contrapartida por empreendedores imobiliários que desejem adensar acima dos limites estabelecidos pelos coeficientes de aproveitamento do solo (no Brasil, são conhecidos os instrumentos da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) e os Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs)). Charnock e colaboradores (2014) observam que, embora a 22@bcn tenha estabelecido a exigência de que 20% dos espaços construídos fossem destinados para atividades baseadas no conhecimento, a definição imprecisa do que constituiriam essas atividades abriu margem para que os empreendedores imobiliários contornassem essa regra. Com efeito, segundo os autores, muitos dos empreendimentos imobiliários construídos no local acabaram por abrigar atividades mais tradicionais de escritórios em edifícios corporativos de alto padrão adquiridos por investidores financeiros, em vez de startups e pequenas e médias empresas em setores ligados à economia criativa ou do conhecimento. A maioria desses ocupantes, acrescente-se, não foram novos investidores na região, mas sim empresas que transferiram suas atividades antes localizadas em outras partes da cidade, onde o preço do solo urbano era mais elevado. Por essas razões, os autores concluem que o projeto consistiu muito mais na criação de oportunidades de captura de rendas urbanas por parte de empreendedores imobiliários do que na criação de um novo modelo de desenvolvimento para Barcelona. O uso de políticas de distritos criativos em países em desenvolvimento — e, em particular, na América Latina — é mais rarefeito, mas algumas experiências já foram registradas e avaliadas. Entre elas, o caso de Buenos Aires é de interesse aqui, em razão de o município ter implementado iniciativas de distritos criativos há mais de uma década. Arqueros e González (2017) oferecem um balanço da política de criação de distritos especializados de desenvolvimento econômico na parte sul do município de Buenos Aires, implementada a partir de 2008. O município criou quatro distritos ao sul: o Distrito Tecnológico (Parque Patricios); o Distrito del Diseño (Barracas); o Distrito de las Artes (La Boca); e o Distrito del Deporte (Villa Soldati). 92 Políticas de distritos criativos e regeneração urbana 22@ Barcelona: Andamento das construções de hotéis e escritórios, dezembro de 2008. Ao fundo a Torre Agbar de Jean Nouvel. Em primeiro plano instalações fabris preservadas do Poble Nou. Extraído de Barcelona (2008). 22@ BARCELONA: Planos Especiais Aprovados no Plano 22@: PERI Eix Llacuna; PERI Campus Audiovisual; PERI Llull – Pujades Llevant; PERI Parc Central; PERI Perú-Pere IV; PMU Llull-Pujades Ponent, com a proposta de atuar nos eixos urbanos e áreas identificadas como estratégicas. FONTE: Barcelona. (2011). 22@ Barcelona: 10 anys de renovació urbana. Barcelona: Ajuntament de Barcelona. Extraído de Gadens & Bel (2018: 567) 93 Daniel Sanfelici Mapa dos Distritos Econômicos de Buenos Aires Distritos Criativos de Buenos Aires estão divididos em cinco categorias: Tecnológico, Audiovisual, de Desenho, das Artes e de Esporte. Quatro se localizam no Sul da cidade de Buenos Aires. A iniciativa faz parte do Ministério de Modernização, Inovação e Tecnologia da Argentina Fonte: Buenos Aires Ciudad (extraído de <https://www.thecityfixbrasil.org/2016/08/30/distritos-em-buenos-aires-desenvolvem-regioes-afastadas-a-partirda-economia/> A política portenha recorreu a um leque de incentivos de natureza tributária (isenção de impostos), financeira (linhas de crédito subsidiado) e regulatória (flexibilização dos coeficientes de aproveitamento do solo) para atrair e fixar as empresas nos setores priorizados para os bairros da região sul da cidade, todos caracterizados pelo esvaziamento econômico como consequência do fechamento de grandes indústrias ou do encerramento das atividades portuárias e de logística. Além dos incentivos concedidos às empresas, a prefeitura executou importantes investimentos para aprimorar a infraestrutura da região, principalmente de transporte, com a extensão de uma linha do metrô. A política produziu resultados diferenciados nos quatro distritos, sendo em Parque Patrícios onde se verificou maiores efeitos do ponto de vista da mudança territorial urbana. Nesse último caso, o estudo de Goicoechea (2017) explica que a iniciativa do distrito tecnológico conseguiu atrair um número maior de empresas. A autora mostra que, embora a política tenha sido formulada com o objetivo principal de atrair empresas inovadoras no setor de tecnologia da 94 Políticas de distritos criativos e regeneração urbana informação, os benefícios concedidos favoreceram sobretudo a atividade imobiliária e, por meio da flexibilização da legislação urbanística, produziram mudanças territoriais significativas, com a construção de novas tipologias, mais sofisticadas, de edifícios de uso residencial e corporativo. Igualmente importante, a autora registra, a partir de entrevistas com funcionários do poder público local, uma influência significativa do empresariado na definição das diretrizes básicas da política do Distrito Tecnológico. Como discutido anteriormente, a variedade das experiências de política urbana que reivindicam o selo “criativo” torna difícil uma avaliação mais sistemática dos efeitos das políticas de distritos criativos para as cidades. Em verdade, em muitas dessas políticas o uso da palavra “criativo/criativa” consiste em uma operação discursiva/simbólica que visa dar legitimidade a ações que nem sempre têm como objetivo principal o fomento às atividades e empregos na nova economia. Como visto nos exemplos citados, um dos objetivos frequentemente presentes nessas iniciativas é o de regeneração urbana de áreas tornadas obsoletas em decorrência da desindustrialização e de outras transformações econômicas de relevo. Em que pese a dificuldade de um balanço mais rigoroso da política, os casos aqui analisados suscitam algumas reflexões pertinentes ao planejamento urbano e regional. Um balanço à guisa de conclusão A análise da literatura sobre políticas de distritos criativos, e em particular dos estudos de casos que analisaram a implementação de tais iniciativas, sugere algumas questões que merecem atenção. Em primeiro lugar, no que se refere à natureza desta política de distritos criativos. Trata-se de uma política de desenvolvimento econômico local e regional que se justifica a partir de premissas bastante questionáveis, como alguns autores já sublinharam (Peck, 2005; Evans, 2009): primeiramente, porque não há evidências tão claras para sustentar a hipótese de que a atração de membros da “classe criativa”, na terminologia de Florida (2011), represente, de fato, a melhor maneira de estimular o crescimento urbano-regional. Tampouco parece haver sólidas evidências de que incentivos tributários e regulatórios focalizados em setores criativos sejam suficientes para gerar um ciclo virtuoso de crescimento assentado na inovação tecnológica. De fato, sabe-se hoje que o desenvolvimento local e regional é um fenômeno muito mais complexo do que supõem algumas dessas receitas, pois decorre da combinação de fatores contextuais de ordem política, 95 Daniel Sanfelici institucional e regulatória, bem como de uma coordenação/cooperação entre escalas espaciais de governança (Storper, 2013; Fernandez et al., 2012). Este último aspecto é relevante quando confrontado com duas características muito presentes nas políticas de distritos criativos: elas são comumente formuladas e implementadas na escala do município, ignorando conexões e sinergias que podem ocorrer na escala metropolitana e regional mais ampla (Evans, 2009); e, adicionalmente, a política parece ser relativamente indiferente às especificidades sociais de países que não estão na fronteira da transformação para uma economia cognitiva, e que são, portanto, pouco afeitos aos requisitos desses setores criativos em função, entre outras coisas, dos níveis baixos de qualificação de grande parcela da população, da estrutura produtiva caracterizada pela presença de setores de baixa complexidade tecnológica (mineração, agricultura, serviços pouco complexos), e dos limites orçamentários dos governos locais e regionais. Nesse sentido, seria imprescindível refletir mais detidamente sobre qual o significado de “criatividade” em contextos econômicos periféricos, para desenhar políticas que melhor atendam às necessidades das cidades e regiões desses países. Isso sugere um segundo ponto de interesse: ainda que pensada ou justificada como política de desenvolvimento econômico, a política de distritos criativos é muito mais uma política de requalificação/ reconversão do solo urbano, dirigida com frequência para antigas áreas de uso industrial e portuário que sofreram um esvaziamento por efeito da reestruturação produtiva e da globalização das economias. São políticas efêmeras (fast policies, diria Jamie Peck (2011)) que, cada vez mais, “viajam” para realidades sociais muito distintas daquelas em que foram concebidas, com o auxílio de veículos de divulgação como think tanks, consultorias privadas e gurus de política pública. Os estudos analisados evidenciam com clareza algumas implicações deste modelo de intervenção urbana. Em primeiro lugar, é muito comum o conflito de interesse em sua formulação, uma vez que os próprios beneficiários dos incentivos tributários muitas vezes são parte ativa no desenho de suas diretrizes fundamentais. Com efeito, em muitas cidades, políticas de reestruturação urbana assentadas em parcerias público-privadas tiveram participação decisiva dos capitais privados, sobretudo de base imobiliária, em sua formulação, como foi o caso do projeto de revitalização do porto do Rio de Janeiro, vitrine da cidade para as Olimpíadas de 2016. Dito isso, convém assinalar que nem toda participação do setor privado em projetos urbanos deve ser reduzida, de forma direta, a uma mera ilustração de um 96 Políticas de distritos criativos e regeneração urbana modelo universal de neoliberalismo urbano, sob o risco de tornar vago e mesmo inoperante um conceito relevante para desvendar os processos de reestruturação urbana (Le Galès, 2016). Nesse sentido, mais pesquisas empíricas e comparativas são necessárias para iluminar as tramas que aproximam, em diferentes contextos e com diferentes consequências, os capitais privados do processo de formulação e tomada de decisão de políticas de planejamento urbano e das políticas urbanas (Marques, 2016). Em segundo lugar, e mais importante, é preciso destacar os efeitos urbanísticos e sociais destas intervenções. Como visto nos estudos de caso analisados anteriormente, muitas dessas políticas se assentam na flexibilização da legislação urbanística com o objetivo de atrair investidores imobiliários. Essas políticas colocam no horizonte uma elevação mais generalizada dos preços imobiliários na área de intervenção, dificultando o acesso a moradores de menor renda e a presença de atividades econômicas de menor valor agregado. Em resumo, são políticas concebidas, em linhas gerais, para a reconversão de espaços urbanos bem situados para usos de maior valor, colocando em risco grupos sociais de menor renda. Convém concluir, contudo, com uma nota um pouco mais otimista. Como se sabe, nem todas estas políticas se concretizam conforme os desígnios daqueles que, frequentemente a portas fechadas, as conceberam. Isto por duas razões: primeiramente, por dependerem bastante do capital privado, até mesmo a existência de subsídios e benefícios generosos não garante a atração de novos capitais para uma área, e para ver isto basta contrastar os resultados diferenciados dos quatro distritos de Buenos Aires estudados por Arqueros e González (2017) ou mesmo ver o desfecho da operação Porto Maravilha no Rio de Janeiro; em seguida, há que se considerar que muitas destas intervenções de tipo top-down, justamente pelas contradições que engendram e os riscos que impõem, enfrentam resistência de associações de moradores e outras organizações da sociedade civil. Nesse sentido, não se deve ignorar o potencial de reorientação destes grandes projetos por efeito da mobilização da sociedade civil, a fim de que eles possam contemplar, em alguma medida, o interesse público mais amplo. Políticas de reconversão de antigas áreas industriais não devem ser vistas como intrinsecamente negativas, mesmo nos casos em que há alguma elevação do preço médio do solo — o que é virtualmente inevitável em se tratando de mudança de um uso do solo obsoleto (fábricas e galpões desativados e deteriorados) para um uso mais adequado à realidade econômica das cidades. Nos casos de áreas industriais bem situadas em relação às principais 97 Daniel Sanfelici infraestruturas e centralidades urbanas, sua reconversão para novos usos pode minimizar pressões para uma extensão desmesurada do tecido urbanizado, um fenômeno cujos custos sociais e fiscais são conhecidos. O importante, porém, é que esta redefinição dos usos do solo proporcione garantias de acesso (ou permanência, em alguns casos) aos grupos de menor renda e às atividades econômicas das quais dependem para sua subsistência. É aqui que entra a capacidade de mobilização de movimentos sociais urbanos e de organizações e associações comunitárias e de bairro: diante da visível crise de representatividade experimentadas por muitas democracias, é principalmente da sociedade civil que virá o ímpeto para direcionar as políticas urbanas para resultados social e ambientalmente mais justos, que permitam ampliar o exercício do direito à cidade. Referências Amin, A. (ed.) (1994). Post-fordism: a reader. Oxford: Blackwell. Arqueros, S., & González, C. L. (2017). La política de distritos del sur de Buenos Aires: una mirada en perspectiva. Quid 16: Revista del Área de Estudios Urbanos, (7), 729. https://publicaciones.sociales.uba.ar/index.php/quid16/article/view/2851 Barcelona. (2008). 22@ Barcelona el districte de la innovació. Ajuntament de Barcelona. Boschma, R. (2005). Proximity and innovation: a critical assessment. Regional Studies, 39 (1), 61-74. https://doi.org/10.1080/0034340052000320887 Evans, G. (2009). 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