Ciencias Sociales y Big Data: . / Esteban Actis ... [et al.] ; compilado por Esteban Actis; Mariana Berdondini; Sebastián Ramiro Castro Rojas. - 1a ed. - Rosario: UNR Editora. Editorial de la Universidad Nacional de Rosario, 2021. 272 p.; 23 x 16 cm. ISBN 978-987-702-432-6 1. Comunicación Política. I. Actis, Esteban, comp. II. Berdondini, Mariana, comp. III. Castro Rojas, Sebastián Ramiro, comp. CDD 320.014 EQUIPO EDITOR Directora UNR Editora Nadia Amalevi Coordinación Nicolás Manzi Diseño y maquetación Joaquina Parma Cristina Rosenberg Corrección Tomás Boasso Ezequiel Hazan ©Esteban Actis Universidad Nacional de Rosario, 2020. Queda hecho el depósito que marca la Ley N° 11.723. Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida sin el permiso expreso del editor. Impreso en Argentina. capítulo 13 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales Julieta Zelicovich [Universidad Nacional de Rosario, Argentina] 1. Introducción Una de las transformaciones más significativas del siglo XXI ha sido la llamada “revolución de los datos”. La expansión de la era digital llevó a la generación expansiva de datos, en tanto que la innovación en las técnicas de análisis y de robótica permitió expandir el universo del conocimiento a un nivel inédito. Nunca antes se dispusieron de tantos datos. Actualmente hay más cosas conectadas a internet que humanos en el mundo. Según McKinsey Global Institute (2015) para el año 2025 las aplicaciones del llamado “internet de las cosas” pueden generar ganancias por US$ 11.1 trillones anuales, y eso es sólo una parte de las capacidades de expansión de esta nueva era. El Big Data, como se conoce este fenómeno, se destaca por su volumen, velocidad y variedad, –las “3 V” del Big Data–. Volumen alude a la cantidad de datos; Velocidad, al hecho de que los datos se producen a un ritmo tan acelerado que se asemeja al tiempo real. Variedad refiere a “la naturaleza espontanea, anárquica y amorfa” de aquello que se denomina “dato” (Sosa Escudero, 2019: 32). Una de las particularidades del Big Data es que quienes abogan por esta tecnología y técnica asumen que el análisis en el volumen de los datos permitirá encontrar patrones o realizar inferencias que no estarían disponibles con muestras más pequeñas (Zwitter, 2015) y cuya utilidad también deriva de la temporalidad y variedad de estos datos. La mayor parte de los estudios sobre Big Data se centran en su aplicación a procesos de toma de decisión, y en las técnicas de análisis que 247 Ciencias Sociales y Big Data involucra, desde la estadística al machine learning y la inteligencia artificial. Son menos los estudios que ponen el foco en las relaciones de poder que existen –y que resultan modificadas por– esta revolución de datos. Como sostienen Hansen y Porter (2017) la logística y la infraestructura física que posibilitan el Big Data, así como la propiedad y control sobre los recursos de conocimientos que son producidos por el Big Data, junto a la concentración de la expertise técnica suponen una serie de relaciones de poder asimétricas a lo largo del mundo. Sostienen: “Big Data depende de la eliminación de las fronteras, incluidas las nacionales que obstaculizan el ensamblaje de los datos. Sin embargo, aquellos que administran Big Data trabajan a través de Estados y corporaciones privadas para crear límites nuevos y más fuertes para implementar Big Data como una forma de control o para crear derechos comercializables sobre alguna parte de Big Data” (Hansen & Porter, 2017: 38). Así la revolución del Big Data exige un análisis relativo a su impacto entre poderes existentes –Estatales y corporativos– y otros nuevos emergentes –el empoderamiento de ciudadanía, o la tecnología como ente autónomo, entre otros–. Las Relaciones Internacionales no resultan ajenas al Big Data, sino que Big Data y Relaciones Internacionales guardan una estrecha relación. La tecnología –en sentido amplio– explica en buena parte el poder de los Estados, las configuraciones del orden internacional imperante, e incluso las percepciones y cosmovisiones de los actores. Los estudios de seguridad dan cuenta de esta variable con frecuencia; en tanto que en los estudios sobre la economía global la tecnología aparece vinculada a la competitividad y desarrollo –en una noción más de uso o aprovechamiento de dotaciones tecnológicas–. Son menos los trabajos que logran dilucidar “la política de la tecnología y la tecnología como acto político” (Monsees & Weaver, 2019: 15). El objetivo de este trabajo es analizar el impacto del Big Data en un área particular de las relaciones internacionales: las relaciones comerciales internacionales; y hacerlo desde una mirada de la economía política internacional (EPI). Este enfoque se centra en tres premisas centrales: la primera, que la economía y la política no pueden ser separadas, ni en sentido real, ni con fines analíticos; la segunda, que la interacción política es una de las principales vías a través de la cual las estructuras económicas del mercado 248 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales se establecen y transforman; y tercero, que hay una estrecha conexión entre los niveles de análisis domésticos e internacional (Underhill, 2000). Conforme la define Susan Strange, “la EPI concierne a los acuerdos sociales, políticos y económicos que afectan al sistema global de producción, intercambio y distribución, y al conjunto de valores que en ello se reflejan; y su estudio, implica analizar las causas profundas, que están enraizadas en cada uno de estos acuerdos” (Strange, 1988 en Zelicovich, 2018: 57). Entendemos que este enfoque resulta de particular utilidad al intentar aprehender una pregunta central de la política de las relaciones comerciales internacionales en el marco del Big Data, a saber: quién tiene el poder en la disputa global acerca de quién decide de quién son los datos en las relaciones comerciales internacionales; y cuáles son los clivajes en esa disputa. En nuestra perspectiva, se trata de un proceso en curso, cuyo referente empírico central, entendemos, se expresa en los debates de las negociaciones del eventual acuerdo de comercio electrónico, en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). El desarrollo de este trabajo se basa en la revisión bibliográfica y el análisis documental de datos, siguiendo el modelo de un estudio de casos. En el primer apartado se describen los impactos de las nuevas tecnologías sobre las relaciones comerciales internacionales y se identifican los actores claves que intervienen en el proceso. A continuación, se analizan los clivajes en las posiciones de éstos relativos a la regulación de los datos para el comercio. Por último, se estudian los avances y obstáculos de un abordaje multilateral para una gobernanza global de los datos en las relaciones comerciales internacionales. Finalmente, se presentan las conclusiones del trabajo. 2. El dato como servicio y también como mercancía. Flujos comerciales, actores y poder global. Los datos y la información siempre fueron parte importante del comercio. Lo distintivo de la nueva etapa es que, de forma reciente, los datos crearon nuevas formas del comercio en las que éstos pueden ser una mercancía en sí misma o bien, pueden ser también un insumo para crear otros productos 249 Ciencias Sociales y Big Data o servicios. Se afirma que “los datos son un medio de producción, un activo transable, y el medio a través del cual se comercian diversos servicios y se organizan las cadenas globales de valor” (Herreros, 2019: 11)1. Sobre este soporte se desarrollan tecnologías claves y disruptivas para el comercio internacional como la “internet de las cosas”, la inteligencia artificial, la impresión 3D y las cadenas de bloque (Organización Mundial de Comercio, 2018). Así crece el comercio electrónico –comercio de productos a través de internet2– y el comercio digital –definición que incluye servicios y bienes digitales; se expanden servicios asociados, como el del almacenaje en línea; o bien el de recolección, análisis y visualización de datos, que luego son incorporados a procesos productivos y decisorios, reflejándose en la expansión del comercio de servicios i+d. También crecen otras modalidades de negocios internacionales como la que se desarrolla entre consumidores a través de plataformas como Uber o Airbnb, en donde estas empresas o plataformas son intermediarias entre dos actores individuales, dando lugar al formato conocido como C2C. Conforme establece Meltzer (2019) son cuatro las áreas en las que el comercio se está transformando: en primer lugar, al expandir el comercio en servicios, ya sea potenciando prestaciones que ya existían, generando nuevos negocios, o transformando comercio de bienes en comercio de servicios. En segundo lugar, a través de la agregación de valor en forma de servicios a bienes exportables tradicionales –proceso llamado “servitización” de las manufacturas–. En tercer lugar, la expansión del comercio electrónico y de las fintech. En cuarto lugar, en la potenciación de las cadenas globales de valor, a partir de mejorar en las infraestructuras y logísticas. Entre otros datos, puede observarse que en 2016 las ventas del e-commerce global alcanzaron los US$ 27.7 trillones –mientras que en 2012 se habían ubicado en torno a los US$ 19.3 trillones (Organización Mundial de Comercio, 2019)–. Se estima que el comercio electrónico transfronterizo crecerá en 2020 hasta alcanzar el 22% sobre las ventas totales de bienes (Herreros, 2019). Por su parte, se prevé que la parte proporcional del 1 En la cadena de valor de los datos intervienen como actores quienes generan los datos (sujetos o dispositivos digitales), los recolectores de datos, los usuarios de los datos y los intermediarios de datos. Cada uno de estos tiene una configuración de intereses particular. 2 En el glosario de la OMC se define al comercio electrónico como “producción, publicidad, venta y distribución de productos a través de redes de telecomunicaciones”. 250 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales comercio correspondiente a los servicios aumentará del 21% al 25% para 2030. (Organización Mundial de Comercio, 2018). Asimismo, se señala que la participación de los servicios que pueden suministrarse digitalmente (telecomunicaciones, informática e información, otros servicios empresariales y servicios financieros) en el comercio mundial de servicios se incrementará, siendo que ésta “aumentó del 46% en 2005 al 52% en 2016” (Herreros, 2019: 12). Conforme al ranking Forbes del año 2019, las compañías tecnológicas allí indexadas tenían un valor de mercado de US$ 9 trillones, US$ 4 trillones en activos y US$ 3 trillones en ventas. Estos valores solo dan una idea parcial de la magnitud del fenómeno de la revolución digital y el comercio. Paradójicamente, en la era del Big Data, un problema señalado en la literatura es la falta de capacidad de registro estadístico de gran parte de las relaciones comerciales internacionales asociadas a la tecnología digital (Meltzer, 2019; Herreros, 2019). El desarrollo de estas tendencias depende de la escala y de la movilidad transfronteriza. Los flujos de datos se mueven a través de las fronteras. Esto sucede “cuando los individuos, empresas y gobiernos autorizan a los datos a ser transferidos a otro país. En general de un territorio donde se captan los datos a otros donde los datos se procesan o utilizan” (Aaronson, 2019: 4). Esta movilidad contribuye a la segunda dimensión: la del tamaño. Dado que el volumen importa –y que está en la naturaleza del “big”–, se señala que existe una cuestión de economías de escala y de red en la economía digital (Herreros, 2019). Al reunir mayor cantidad de datos, una empresa tiene mayor capacidad para mejorar sus productos, lo que atrae más usuarios, generando más capacidad de datos. La conectividad digital, la infraestructura energética son otros elementos que contribuyen a determinar las ventajas comparativas de los negocios digitales. Según el reporte de la Organización Mundial de Comercio, cuestiones como la regulación de los derechos de propiedad intelectual y la calidad y confiabilidad de la infraestructura digital –por ejemplo, acceso a determinada velocidad y calidad de conexión– pueden configurarse a futuro también como determinantes de la ventaja (Organización Mundial de Comercio, 2018). Los principales actores en estos flujos, al culminar la segunda década del siglo XXI, son compañías de EEUU y China (tabla 1). Entre las empresas, destacan Apple (Hardware) Microsoft (Software), Samsung (semiconductores), Alphabet (servicios de computación), AT &T y China Mobile (telecomunicaciones), Amazon y Alibaba (E-commerce), dando cuenta de cierta “geografía” 251 Ciencias Sociales y Big Data asociada a la explotación del Big Data. La contracara de estos casos “exitosos” está dada por la llamada brecha digital tanto al interior de los Estados, como entre Estados. Por ejemplo en Europa, sólo el 12% de las empresas utilizaron Big Data en 2018 y el 20% de los establecimientos participaron del comercio electrónico (Comisión Europea, 2019). En MERCOSUR, conforme un estudio de encuestas realizado por el BID, el 20% de las empresas relevadas había realizado compras online, en tanto que el 33% no había hecho ningún tipo de operación (Souminem, 2018). Ranking Economía Total (billones de US$) 1 Estados Unidos 8883 2 Japón 2975 3 China 1931 4 Alemania 1503 5 Corea 1290 6 Reino Unido 755 7 Francia 734 8 Canadá 512 9 India 400 10 Italia 333 Tabla 1: Principales 10 países según ventas en e-commerce (2017) Fuente: UNCTAD 3. ¿Quién dice de quién son los datos? Debates sobre la cuestión regulatoria Una de las particularidades del Big Data y los negocios asociados es que éstos dependen del flujo de información transfronterizo. Sin embargo, en tanto los datos traspasan la frontera, dejan de estar bajo la supervisión del 252 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales Estado que generó dichos datos. En la regulación de los datos entran en juego cuestiones económicas como crecimiento empleo y desarrollo, con cuestiones no económicas tales como la protección de la privacidad y la ciberseguridad. La expansión de los datos y de la economía en torno a los datos ha llevado a plantear una serie de tensiones alrededor del mundo. En este debate se enfatiza que: “quién controla los datos y dónde se controlan los datos debe ser un factor clave en cualquier taxonomía o conjunto de reglas, porque dichos aspectos influyen en los beneficios que las empresas y los consumidores pueden obtener del comercio y el propósito y el alcance de la regulación diseñada para proteger los datos personales de las personas, seguridad y otros objetivos no comerciales” (Aaronson, 2019: 5). El Estado es quien establece dentro de su territorio un marco normativo que busca mediar entre los intereses de los distintos actores involucrados en la cadena de valor asociada a los datos. A nivel global, algunos actores están promoviendo la búsqueda de un marco regulatorio de mayor alcance, que permita “maximizar las oportunidades y minimizar las amenazas” –variando ello según lo que cada uno identifique como amenaza u oportunidades. Para analistas como Bremmer, resulta imperativo avanzar en una suerte de “Organización Mundial de Datos” (Bremmer, 2019). Y es que, durante el último lustro se han incrementado las regulaciones nacionales que afectan al flujo de datos, dando lugar a cierto “proteccionismo de datos”. Las compañías tecnológicas argumentan que existe una necesidad de confianza y garantía respecto de los riesgos regulatorios que esta tendencia presenta. Por ejemplo, a los fines de impulsar dichos intereses en enero 2020 se constituyó la “Global Data Alliance”, una coalición de compañías del sector privado que busca mantener el acceso a la libre circulación de datos en el mundo, rechaza los requerimientos de localización de datos, y se compromete a cumplir altos estándares de responsabilidad de datos. En contraposición a las posiciones más liberales varios gobiernos plantean la necesidad de proteger a la seguridad y privacidad de las personas como prioridad central, aún si ello implica costos a la operatoria del comercio. Asimismo, usuarios de datos presionan por regulaciones de acceso libre a los datos. Por otra parte, existe un debate en torno a las obligaciones y libertades que deben regir internet, como plataforma central que posibilita el Big 253 Ciencias Sociales y Big Data Data y e-commerce; así como relativa a la infraestructura física que acompaña. La cadencia en el abordaje de estas cuestiones se ha movido de la regulación de la tecnología, hacia el software, luego a los contenidos, y último, a los datos. Desde una perspectiva comercialista el debate busca discernir cuanto del control de internet es regulación doméstica legítima y cuánto es una barrera al comercio (Wu, 2006 en Aaronson, 2019). Una de las nociones claves y más sensibles en esa discusión es la cuestión en torno a la localización de los datos. La localización permite al Estado tener mayor control sobre lo que las empresas pueden hacer con los datos. Meltzer (2019) identifica distintas “tipologías” de regulación: marcos normativos según los cuales no se permite el traspaso de los datos a través de las fronteras; medidas que permiten el traspaso pero exigen que una copia se mantenga en el país; o bien, normas que exigen el consentimiento de los generadores de los datos antes que los mismos sean transferidos al exterior. A nivel global, India3 y China tienden a tener un modelo más proteccionista, en el que la regulación prioriza la seguridad nacional como principio orientador4. Por su parte, los intereses económicos y comerciales son los enfatizados en las normas de EEUU. Este país tiene una posición prioritaria en el libre acceso a los mercados, cuya posición de principal operador es su interés preservar. La legislación europea, en cambio, ha sido distinguida por el acento en los derechos a la privacidad de sus ciudadanos, constituyendo el ejemplo más acabado de esta posición el “reglamento general de protección 3 India ha sido señalado como el otro actor de peso en materia de Big Data y relaciones comerciales internacionales. Si bien no es el mercado más grande de E-Commerce, India es el de mayor crecimiento (Mukherjee & Kapoor, 2018). Este crecimiento está amparado, en parte, por un gran apoyo gubernamental. La posición de India en torno a la regulación ha sido la de buscar proteger cierto margen de maniobra estatal, en concordancia con el documento presentado en febrero de 2019 bajo el título “India’s Trade for India’s Development” (disponible en https://dipp.gov. in/sites/default/files/DraftNational_e-commerce_Policy_23February2019.pdf). En esa línea, una acción distintiva fue la puesta en cuestión de la prórroga del waiver vigente para las transferencias electrónicas en la OMC (ver sección 4 de este capítulo). 4 En efecto, conforme señala (Gao, 2019) en 2013 el Partido Comunista Chino definió que el objetivo de la gobernanza de internet debía ser asegurar la seguridad nacional de internet y de la información. Posteriormente, en 2015 el énfasis en la ciberseguridad fue confirmado por la Ley de Seguridad Nacional de dicho año. 254 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales de datos” (RGPD)5 aprobado por el Parlamento Europeo y Consejo en mayo de 2016 y entrado en vigor en 2018 (Gao, 2019; Herreros, 2019). Los tres “modelos” de regulación –el chino, el norteamericano y el europeo– han comenzado a generar sus respectivas redes amplificadoras a través de los acuerdos comerciales preferenciales. Este esquema, que conduce a una fragmentación de mercados, ha generado en algunos países un incentivo para intentar alcanzar una gobernanza global de los datos, como instancia superadora a dicha fragmentación. De los 304 acuerdos que se encuentran notificados y en vigor en la OMC, 86 contienen cláusulas relativas al comercio electrónico, tales como excepciones a la aplicación de aranceles para transmisiones electrónicas de productos, consideraciones impositivas para productos digitales, y aplicaciones del mecanismo de solución de controversias. Según Darsinouei (2017) los contenidos de los acuerdos comerciales regionales vinculados al e-commerce puede dividirse en tres categorías: acceso a mercados, reglas y regulaciones y facilitación (Gráfico 1). Gráfico 1: Contenido de los Acuerdos Comerciales Regionales relativo al comercio electrónico Fuente: Darsinouei (2017) En cuanto a los actores que dominan estas redes, entre los firmantes de estos acuerdos destacan Singapur (15) y los países Europeos (12); en tanto que EEUU es reconocido como el tercer país con participación en acuerdos 5 Esta reglamentación supone un Sistema de garantías y mecanismos de seguimiento en relación con las transferencias internacionales de datos fuera de la Unión Europea, que moldea la conducta de terceros estados relativo al tratamiento de dichos datos. 255 Ciencias Sociales y Big Data comerciales con cláusulas de comercio electrónico, también con 12 apariciones. Le siguen Australia, Canadá y China con 11 cada uno (Gráfico 2). Según Gao, en el caso Chino, este país tiene un enfoque mucho más cauto respecto de la inclusión de internet o del alcance de las regulaciones sobre datos en los acuerdos de libre comercio –solo 2 lo incluyen: Corea y Australia– (Gao, 2019) Gráfico 2: Países miembros de acuerdos comerciales que poseen cláusulas de comercio electrónico Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Organización Mundial de Comercio De este listado los casos del Acuerdo de Libre Comercio Perú-Australia (PAFTA), el Acuerdo de Libre Comercio Singapur-Australia (SAFTA) y el Acuerdo Global y Progresivo para la Asociación Transpacífica (TPP-11 o CPTPP) han sido utilizados como templates o modelos en las propuestas circulantes en la OMC, mostrando cierta interacción estratégica entre los niveles preferenciales y el multilateral. 4. ¿Hay lugar para (conservar) el multilateralismo en la regulación de los datos?6 6 Este apartado se basa en el apartado de comercio electrónico de Zelicovich, J. (2019). “La nueva agenda de las negociaciones multilaterales de comercio. El caso de las Iniciativas Conjuntas de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires” Studia Politica. Forthcoming. 256 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales El marco normativo de la Organización Mundial de Comercio ya contempla una serie de normas que regulan parte de las políticas hacia el comercio electrónico a nivel multilateral. Sin embargo la revolución de los datos ha generado un interés –apoyado también por las corporaciones– de profundizar la regulación o su alcance. El acuerdo de propiedad intelectual (ADPIC), el acuerdo de Servicios7 (GATS), o el Acuerdo sobre tecnología de la Información8 (ITA), son hoy la base de las normas y prácticas que hacen al comercio digital, pero su alcance es considerado por muchos como insuficiente, especialmente si se considera que el grueso de estas normas fueron escritas en 1994 cuando Internet no tenía la masividad actual y las empresas grandes de la comercialización en línea –como Amazon o Ebay– ni siquiera se habían fundado –lo hicieron en 1995–. De allí el interés en la expansión. La regulación del comercio electrónico propiamente dicho dentro de la OMC comenzó en la Conferencia Ministerial de Ginebra de 1998 cuando se dispuso la creación de un Grupo de Trabajo sobre Comercio Electrónico. Allí se adoptó una primera definición de comercio electrónico9 y se acordó, a instancias de EEUU, una moratoria sobre la imposición de aranceles a las transferencias electrónicas10. Desde ese entonces, el comercio electrónico mundial se ha incrementado de forma exponencial, y la moratoria ha sido prorrogada periódicamente. Cuestiones conflictivas en torno a la brecha entre la regulación multilateral existente y las prácticas vinculadas al comercio electrónico se pusieron de manifiesto en casos abordados dentro del 7 Tal como se establece en el reporte de la secretaría de la OMC “El Acuerdo [de servicios] no establece ninguna distinción entre los distintos medios tecnológicos por los cuales se puede prestar un servicio -personalmente, por correo, por teléfono o a través de Internet. El suministro de servicios por medios electrónicos, en consecuencia, está comprendido en el Acuerdo de la misma manera que todas las demás formas de prestación” (Organización Mundial de Comercio, 1998 a). 8 Cubre el comercio de productos tales como “ordenadores, equipos de telecomunicaciones, semiconductores, equipos de fabricación y prueba de semiconductores, soportes lógicos e instrumentos científicos” que son el soporte de la infraestructura física del comercio electrónico. 9 Esta definición dice “se entiende por la expresión ‘comercio electrónico’ a la producción, distribución, comercialización, venta o entrega de bienes y servicios por medios electrónicos.” (Organización Mundial del Comercio, 1998 b). 10 El programa de trabajo incluyó también el examen de cuestiones relacionadas con el desarrollo de la infraestructura del comercio electrónico. 257 Ciencias Sociales y Big Data mecanismo de solución de controversias, como “China — Medidas que afectan a los derechos comerciales y los servicios de distribución respecto de determinadas publicaciones y productos audiovisuales de esparcimiento”, “Estados Unidos — Medidas que afectan al suministro transfronterizo de servicios de juegos de azar y apuestas”, o “China — Determinadas medidas que afectan a los servicios de pago electrónico”. Tras la Conferencia Ministerial de Nairobi –2015– y la progresiva tendencia –aún sin consenso– a esbozar una agenda “Post-Doha”, el tema de comercio electrónico comenzó a ir teniendo cada vez más relevancia. En la Conferencia Ministerial de Buenos Aires 44 países dieron impulso a una Declaración Conjunta sobre Comercio Electrónico, en la que expresaron su voluntad de iniciar “trabajos exploratorios con miras a futuras negociaciones en la OMC sobre los aspectos del comercio electrónico relacionados con el comercio”, abiertas a todos los miembro de la OMC (Organización Mundial del Comercio, 2017). Conforme el trabajo de Hannah, Scott, y Wilkinson (2018) podían identificarse tres grupos de intereses diferenciados en Buenos Aires: por un lado aquellos países que impulsaban el lanzamiento para un nuevo acuerdo multilateral en materia de comercio electrónico; por otro, los que proponían mantener la moratoria pero no iniciar nuevas negociaciones; y finalmente los que proponían crear un grupo de trabajo y fortalecer las tareas exploratorias antes de evaluar si era necesario iniciar o no nuevas negociaciones. Los 44 países que impulsaron finalmente la declaración conjunta buscaron hacerlo “con la participación del mayor número posible de Miembros de la OMC”, dando lugar a una modalidad “plurilateral/menos-que-multilateral11” (Zelicovich, 2019), bajo el liderazgo de Australia, Japón y Singapur, principalmente. En las sucesivas reuniones la membresía se fue ampliando y, para la reunión acaecida en Davos en enero de 2020, ya se contabilizaban 83 países participando activamente de las negociaciones de comercio electrónico. La dinámica ha sido primero delimitar los temas y definiciones que se contemplarían en los eventuales nuevos acuerdos, para luego avanzar en la construcción de documentos con obligaciones para las partes. En los documentos se destaca en general el carácter multifacético del Comercio Electrónico y se remarca la necesidad de que el programa de negociación 11 En la Declaración Conjunta los países plantean realizar las negociaciones “con la participación del mayor número posible de Miembros de la OMC”. 258 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales sea amplio y coherente (Organización Mundial de Comercio, 2019). En cuanto a los principios que orientan la negociación la no discriminación y la transparencia aparecen como puntos en común en la mayor parte de las propuestas y comunicaciones presentadas. El trato especial y diferenciado es abordado de forma más bien acotada: en la mayor parte de los documentos se reduce a una preocupación por la generación de condiciones para la reducción de la llamada “brecha digital”. El acceso a mercados, por su parte, se define a partir de la eliminación de restricciones y la limitación a las regulaciones nacionales para que éstas no sean un impedimento al desarrollo del comercio electrónico (Zelicovich, 2019). El alcance de las negociaciones resulta bastante amplio, excediendo lo netamente comercial y acercándose más a la idea de “organización mundial de datos” de Bremmer referida supra. Se abordan cuestiones relativas a la “generación de entornos confiables”: protección de la intimidad de los particulares y la seguridad y la confidencialidad de la información en el movimiento de información dentro de las fronteras y a través de ellas; autenticación para evitar prácticas fraudulentas o las medidas para combatir los mensajes electrónicos no solicitados. Se incluyen bajo el título de “Facilitación del comercio electrónico”: la tramitación simplificada de envíos de poco valor, la incorporación de procesos de devolución simplificados, el comercio “sin papel” –esto es, la digitalización de los documentos relacionados con la administración del comercio es otro de los puntos–, vigencia de contratos digitales, firma digital, medios de pagos electrónicos y mecanismos de transacción financiera. El argumento detrás de este tópico es que no existan normativas nacionales que obstaculicen innecesariamente el comercio electrónico –por ejemplo, exigiendo firma manuscrita– y que se generen entornos que sean favorables para el desarrollo del comercio electrónico. La discusión por la localización de los datos se inscribe en esta línea de argumentación. Se asocia a la libre circulación de información y la libre transferencia de datos. Mientras que países como China o Vietnam mantienen que ésta es una medida necesaria para la seguridad de los ciudadanos y la lucha contra la ciberseguridad, otros como Japón y EEUU tienen la postura opuesta, negando un vínculo efectivo entre los objetivos mencionados y este instrumento. Los documentos de posición en materia de las negociaciones de comercio electrónico se han extendido incluso a cuestiones de propiedad intelectual. 259 Ciencias Sociales y Big Data Se plantea, en primer lugar, cómo se protegen los secretos comerciales, incluidos códigos fuentes y algoritmos patentados. En segundo lugar qué es lo que se dispone en la regulación –o no– de la llamada “responsabilidad en materia de contenido no sujeto a derechos de propiedad intelectual”: quién es responsable de los contenidos en línea; y si dicha responsabilidad abarca a los intermediarios de internet. Sobre este punto se sostiene que: “Una posible aportación de la OMC al ecosistema del derecho de autor sería la adopción del principio de transparencia en relación con el derecho de autor y los derechos conexos en el entorno digital” (Organización Mundial de Comercio, 2018). Un tercer punto es la transferencia forzosa de tecnología en ocasión del comercio electrónico, respecto de la cual algunos miembros postulan su prohibición. Otro capítulo dentro de las negociaciones avanzadas hasta ahora lo constituye la infraestructura necesaria para el comercio electrónico. Ello tiene como eje la reducción de la brecha digital, mediante el abordaje de “las cuestiones y los sectores que contribuyen al desarrollo del comercio de mercancías y servicios directamente relacionados con las actividades de comercio electrónico” (Organización Mundial de Comercio, 2019). Para algunos miembros en este punto la negociación de comercio electrónico debe articularse con una apertura del sector telecomunicaciones en el Acuerdo General de Servicios; otros solo han realizado expresiones declarativas al respecto. Las cuestiones de seguridad son uno de los capítulos más controversiales dentro de la negociación, entrando en tensión la liberalización del sector versus cuestiones relativas a la soberanía nacional. Por un lado, se plantea cuál es el efecto que genera sobre el desarrollo del comercio electrónico la introducción obligatoria por un Estado de determinadas tecnologías (como la de encriptación) vis a vis cuál es su impacto sobre la (in)seguridad ciudadana. Por otro lado, se debate qué atributos necesitan los Estados para garantizar su ciberseguridad, sin convertirse en prácticas restrictivas y distorsivas del comercio. La complejidad del abordaje de las negociaciones del comercio electrónico se amplía cuando emergen otras cuestiones no comerciales vinculadas, como por ejemplo qué principios deben regular la provisión de internet –entendiendo a éste como un soporte necesario del comercio electrónico, algunos países han instado a que la negociación de comercio electrónico sirva para respaldar el principio de un Internet abierto y neutro–; o bien, de qué forma deben administrar los gobiernos su información –si deben o 260 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales no, a través de sus compromisos en comercio electrónico– adoptar portales públicos de datos abiertos. Por las características de la economía política del Big Data, el nivel multilateral es ciertamente el más adecuado para desarrollar estos debates, aun si en muchos sentidos hay un estiramiento del alcance de la OMC a temas que no son eminentemente comerciales y que terminan redefiniéndose hacia esa perspectiva para ser incluidos en el soporte de esta organización internacional. No obstante, el nivel multilateral si bien más efectivo para el alcance de los objetivos, presenta mayor complejidad a la hora de las negociaciones, teniendo que mediar entre configuraciones de intereses muy disimiles. ¿De qué depende que un acuerdo se defina como multilateral? Según Ruggie (1992) históricamente la configuración de regímenes en forma multilateral ha dependido de la existencia de una perspectiva reciprocidad difusa12 entre los Estados, cierta base común de principios generalizados de conducta –como la seguridad colectiva o el tratado de nación más favorecida– y un contexto doméstico en el que converjan expectativas. El análisis vertido hasta este punto permite ver que si bien existe un núcleo de cuestiones comunes en torno a la regulación de Big Data –como el acceso a mercados–, en otros –como el de la seguridad y localización de servidores– las divergencias son notorias. En segundo lugar, al ubicarse el debate dentro de una organización pre-existente sí puede reconocerse la vigencia de principios de conducta que se aplican en un conjunto amplio de Estados. La reciprocidad difusa es en cambio el elemento faltante en la actual configuración mundial signada más bien por reciprocidades específicas, siendo la “guerra comercial” entre EEUU y China el ejemplo más acabado de ello. La distribución global de poder tampoco exhibe liderazgos claros que contribuyan a la construcción de una regulación digital multilateral. No obstante, se trata como señalamos, se trata de un proceso en curso. La economía digital ha sido tema central de la presidencia del G20 de Japón en 2019, aunque el foro central de negociaciones se ha mantenido en la OMC. Las perspectivas para la Conferencia Ministerial de 2020 en NurSultan (Kazajistán) muestran que resulta probable que siga extendiéndose la 12 Conforme la define Keohane (1986), la reciprocidad difusa, opuesta a la reciprocidad específica, orienta a la conducta del Estado no en función de una recompensa inmediata de actores específicos, sino en razón de la obtención de resultados globales satisfactorios para todo el grupo del que forma parte, como un todo. 261 Ciencias Sociales y Big Data moratoria sobre las transferencias electrónicas y que el programa de trabajo sobre comercio electrónico se consolide dentro de la agenda de negociaciones. A pesar de ello, aún no hay borradores encorchetados con una estructura semejante a la de un futuro texto de negociación13, lo que aleja posibles resultados sustantivos en dicha ministerial. En ciertos aspectos el alcance y diversidad de aquello que los miembros han puesto dentro de la agenda de comercio electrónico lleva al riesgo de estar ante una “Doha-rización” de este tema en la esfera multilateral: al igual que la Agenda de Doha para el Desarrollo, el paquete de las negociaciones de comercio digital puede tornarse demasiado grande para ser resuelto. El equilibrio entre ambición y posibilidad resultará clave para alcanzar resultados. 5. Conclusiones A lo largo del capítulo hemos analizado algunas de las implicancias del Big Data para las relaciones comerciales internacionales, desde la perspectiva de la EPI. La revolución de los datos ha dado lugar a una nueva instancia en la que la tecnología transforma y define las relaciones de poder, incluido el ámbito del comercio global. Las empresas tecnológicas de EEUU y China se presentan como las grandes ganadoras del Big Data, y son estos Estados los actores centrales del juego. La escala, las curvas de aprendizaje, la infraestructura son, entre otros, los determinantes de una distribución de poder que es eminentemente asimétrica. La disputa por la regulación de los datos parece estar dominada por estos protagonistas, en una modalidad que combina tanto a foros preferenciales, como también a instancias multilaterales. La OMC sigue siendo el mejor foro para intentar una gobernanza global de los datos, aunque aún no estén dadas las condiciones necesarias para un acuerdo multilateral en torno al Big Data. Se trata de un proceso en curso en el cual pueden apreciarse los clivajes de este nuevo tablero de juego que acarrea la revolución de los datos, y que difícilmente se agote en esa sola instancia. 13 En la práctica de negociaciones de la OMC en las instancias avanzadas de negociación se elaboran documentos en los que entre corchetes se reflejan los puntos de disidencia y fuera de éstos las oraciones y párrafos ya acordados entre las partes. 262 La política del Big Data en las Relaciones Comerciales Internacionales 6. Bibliografía AARONSON, S. (2019), “What are we talking about when we talk about digital protectionism?”, World Trade Review, Vol. 18, N°4. Disponible en https://www.cambridge.org/core/journals/world-trade-review/article/ what-are-we-talking-about-when-e-talk-about-digital-protectionism/ F0C763191DE948D484C489798863E77B . Consultado el 05/11/2019 BREMMER, I. (2019, 11 25), “Why we need a World Data Organization. Now”, GZERO. 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