O pré-sal e os interesses em jogo: realidade e desafios

O pré-sal e os interesses em jogo: realidade e desafios Cloviomar Cararine Pereira* Eduardo Costa Pinto** Rodrigo Pimentel Ferreira Leão*** William Nozaki**** Esse texto é formado por um conjunto de cinco artigos – publicados na Carta Capital – que compuseram a série: O pré-sal e os interesses em jogo: realidade e desafios (produzida pelo Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas da Federação Única dos Petroleiros/FUP) que teve como objetivo analisar os interesses em jogo na descoberta do pré-sal e dos seus leilões (2ª e 3ª Rodadas) de partilha de exploração e produção. As principais questões que nortearam a série foram:     Quais as principais características do pré-sal e sua realidade e desafios exploratórios? Quais os principais atores nacionais e estrangeiros e seus interesses no jogo do controle do acesso e da apropriação da renda petrolífera do pré-sal? Como as mudanças regulatórias afetarão as rodadas licitatórias, a estrutura produtiva local e, sobretudo, a apropriação das rendas do petróleo? Quais são as principais características da 2ª e 3º rodadas de partilha do pré-sal e seus principais resultados? A trajetória do Pré-Sal: a aposta vira realidade (Publicado em 17/10/2017 na revista Carta Capital) Eduardo Costa Pinto* Este artigo, o primeiro de uma série de textos sobre a maior descoberta do setor nos últimos 50 anos, reconstitui o esforço inigualável da Petrobras para a maior descoberta de petróleo das últimas décadas. Dez anos após a descoberta de grandes reservas de petróleo no pré-sal, o Brasil inicia uma nova fase de aceleração do ritmo de exploração e produção de petróleo e gás nessa área. Em 27 de outubro, a Agência Nacional do Petróleo realizará a 2ª e a 3º rodadas de partilha de produção, quando serão licitados oito blocos localizadas nas bacias de Campos e Santos. Os leilões compõem a atual estratégia do governo federal de vender mais rapidamente os ativos do pré-sal. Antes mesmo dessa nova fase de aceleração, a exploração e produção de petróleo e gás no pré-sal se tornou uma realidade. Do total de petróleo produzido no Brasil entre janeiro e agosto, 48% vieram de 84 poços em campos do pré-sal. A produção na região saltou de 45 mil bbl/dia em 2010 para 1,2 milhão bbl/dia, ao passo que nas áreas do pós-sal (terra e mar) a produção caiu de 2,015 milhão em 2010 para 1,369 milhão bbl/dia. É uma pequena amostra do que está por vir. Outro destaque positivo do pré-sal são os seus custos decrescentes de extração abaixo de 7 dólares o barril. As descobertas dos recursos do pré-sal, grande jazida de petróleo localizada abaixo do leito do mar, sob três a quatro quilômetros de rochas abaixo do fundo marinho e se estende do litoral do Espírito Santo até o litoral de Santa Catarina, com aproximadamente 200 mil quilômetros quadrados (como se vê nas figuras a seguir) colocaram o Brasil como um ator potencialmente relevante tanto na posição de produtor quanto na de exportador de petróleo. Trata-se da maior descoberta mundial dos últimos 50 anos da indústria de petróleo e gás natural. A partir dos anúncios divulgados, estima-se que há cerca de 100 bilhões de barris recuperáveis nos campos do pré-sal, o que colocaria o Brasil entre os maiores detentores de reservas, tais como Venezuela e Arábia Saudita. A grande quantidade de petróleo recuperável descoberto no pré-sal somente foi possível em virtude (i) de um longo processo evolutivo de desenvolvimento da capacidade tecnológica e geológica da Petrobrás em atividade exploratória em águas profundas; e (ii) de uma aposta política/estratégica que não se subordinou a uma lógica estritamente microeconômica, pois havia enormes obstáculos tecnológicos e financeiros até a Petrobrás encontrar petróleo no segundo poço perfurado no campo de Tupi (bloco exploratório BM-S-11). No que tange à questão tecnológica e geológica, o desafio era perfurar poços com profundidade entre 5 mil e 7 mil metros. Até então, a Petrobrás tinha alcançado a profundidade máxima de 1.886 metros (recorde mundial), e procurar petróleo em rochas desconhecidas geologicamente com mais de 120 milhões de anos. Como lembra João Victor Campos, em meados dos anos 1990, a equipe técnica da Petrobras vislumbrava o alto potencial exploratório na Bacia de Santos. “Conhecedora do potencial dessa área, a Petrobras, em parceria com outras empresas, arrematou todos os blocos oferecidos na licitação de 2000. (...) No bloco BM-S-10 (onde foi realizado a primeira perfuração do pré-sal) se situava a locação que a empresa havia proposto quando requereu o antigo bloco BS-300 ainda em 1997. (...) A Petrobrás levou cinco anos estudando a tecnologia necessária para essa descoberta ocorrida em 2006”. Ou seja, esse relato comprova um esforço de, ao menos, uma década para resultar na primeiro esforço exploratório na região do pré-sal. O desafio também era enorme em termos financeiros, em decorrência dos enormes custos de exploração. A Petrobras e seus parceiros no projeto chegaram a desembolsar mais de 100 milhões de dólares no primeiro poço na área de Parati que ainda não havia alcançado o pré-sal. O alto custo sem êxito exploratório levou a Chevron a desistir do projeto e vender sua participação para a Petrobras e para a Partex (empresa portuguesa). Mesmo não encontrado petróleo nesse poço, que alcançou a profundidade de 7,6 mil metros, custou 240 milhões de dólares e encontrou um enorme reservatório de gás, a Petrobras apostou na continuidade do projeto e perfurou um segundo poço na área de Tupi, onde a operadora encontrou enormes reservas (entre 5 bilhões e 8 bilhões de barris). Depois disso, novos poços foram perfurados com êxito, novas reservas foram comprovadas e o pré-sal, de uma aposta, tornou-se realidade. O diretor de Exploração e Produção da Petrobras à época, Guilherme Estrela, afirmou que a Petrobras não poderia ser guiada apenas pela dinâmica microeconômica/financeira, pois “[...] uma empresa de petróleo tem que correr riscos, tem que ser agressiva na exploração, tem que investir muito e desenvolver tecnologia e conhecimento geológico [...]”. Sem isso, as empresas desses segmentos não conseguem controlar o acesso aos recursos que podem se transformar em reservas e, consequentemente, rendas presentes ou futuras. O enorme potencial (ainda não conhecido plenamente até hoje) da geração de excedente econômico na exploração e produção do petróleo no pré-sal, suscitou uma enorme expectativa a respeito da utilização desses recursos. Quais seriam os impactos da abundância desse recurso natural na estrutura produtiva e nas condições de vida da população? Para o caso brasileiro ainda não há resposta definitiva. Cabe observar que há muitas experiências históricas em que a descoberta de recursos naturais em abundância não representa uma melhora nas condições de vida da população em geral e ainda provoca a redução da capacidade industrial nacional. Esse fenômeno é conhecido como “maldição dos recursos naturais”. Isso ocorre em virtude do aumento das exportações de recursos naturais, o que amplia as divisas em moeda estrangeira e implica na valorização da moeda nacional que, consequentemente, reduzirá a competitividade da indústria de transformação nacional, diminuindo a capacidade de geração de emprego e de progresso técnico local. Isso pode ser mitigado ou revertido por meio da utilização de políticas industriais e de conteúdo local. O Brasil atualmente segue numa direção oposta aos elementos mitigadores dos efeitos negativos da ampliação da exploração e produção de petróleo no pré-sal. O que é muito temerário no médio e longo prazo. Os principais protagonistas do setor, com forças assimétricas, lutam primordialmente pelo controle do acesso aos recursos do pré-sal e pela apropriação dessa renda petrolífera que está longe de ser pequena mesmo com a redução dos preços internacionais de petróleo, pois, segundo Pedro Parente (presidente da Petrobras), o breakeven (ponto de equilíbrio) do pré-sal hoje é de 30 dólares por barril. Ou seja, a produção nessa região é viável economicamente com o preço do petróleo acima desse valor. O que chama atenção é que esse mesmo presidente afirmou, em setembro de 2016, que “houve endeusamento do présal”. Essa afirmativa é no mínimo estranha. Como uma das maiores descobertas mundiais de petróleo deveria ser deixada num segundo plano? O pré-sal suscita interesses das mais diversas empresas petroleiras, inclusive de governos nacionais. O exemplo é que várias delas ingressaram no leilão de Libra (primeira rodada de partilha de produção realizada em 2013) em parceria com a Petrobras e, no recente processo de venda de ativos promovido pela gestão Parente, outras companhias também adquiriram blocos localizados nessa região. Não há dúvida de que a área do pré-sal possui grande atratividade em virtude do baixo risco exploratório, dos custos de extração competitivo e decrescente, do suficiente conhecimento geológico e da fase inicial de descobertas. As 2ª e 3ª rodadas de licitação evidenciarão isso. Algumas questões ainda precisam ser melhor explicadas, tais como: Quais os principais atores nacionais e estrangeiros e seus interesses no jogo do controle do acesso e da apropriação da renda petrolífera do pré-sal? Como as mudanças regulatórias afetarão as rodadas licitatórias, a estrutura produtiva local e, sobretudo, a apropriação das rendas do petróleo? Quais são as principais características da 2ª e 3º rodadas de partilha do pré-sal e seus principais resultados? Essas são questões que tentaremos responder nos próximos artigos da série Pré-sal e os interesses em jogo: realidade e desafios. * Professor do Instituto de Economia da UFRJ e integrante do Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas (GEEP) da Federação Única do Petroleiros (FUP). Email: eduardo.pinto@ie.ufrj.br Grupos de pressão e o Pré-Sal: antecedentes da crise (Publicado em 20/10/2017 na revista Carta Capital) William Nozaki* Do roubo de um contêiner da Petrobras às promessas de José Serra à Chevron, sinais dos interesses estrangeiros nas reservas de petróleo do Brasil Passada uma década da descoberta do pré-sal e um ano do governo Michel Temer são muitas as evidências de que a instabilidade política provocada pelo impeachment e as mudanças nos marcos de produção e exploração do petróleo conformam uma trama complexa de inter-relações entre distintos grupos de pressão, internacionais e nacionais, a envolver tanto interesses estratégicos e empresariais de longo prazo quanto oportunismos políticos e financeiros de curto prazo. O desvelamento completo das origens e desdobramentos da atual crise será tarefa difícil para os historiadores do futuro. Entretanto, ainda que sem o devido distanciamento e a devida frieza que só o tempo histórico trazem, faz-se importante, ainda que no calor da hora, elencar alguns acontecimentos da última década que talvez estejam subestimados e que certamente ainda são pouco explicados, masque marcam possivelmente uma estreita e nebulosa relação entre o calendário da descoberta do pré-sal e o calendário de coesão das forças políticas que protagonizaram o impeachment de Dilma Rousseff. Vejamos os indícios e organizemos as peças desse jogo, deixando para o leitor a tarefa de encontrar os fios da meada que ligam esses pontos.Leia mais: Talvez o primeiro capítulo para se fazer a reconstrução da atual crise por que passa o País remonte a um acontecimento pouco lembrado atualmente: em janeiro de 2008, um ano após o anúncio da descoberta do pré-sal, a Petrobras foi vítima do furto de um de seus contêineres. Lá estavam quatro notebooks, dois HDs e um conjunto de informações sigilosas sobre a exploração de petróleo na bacia de Santos. O container deveria sair de Santos (SP) em direção à Macaé (RJ). Sua origem e seu destino eram justamente cidades onde se encontram dois dos maiores campos do pré-sal. Na ocasião, a Polícia Federal definiu uma linha única de investigação: a hipótese de espionagem industrial, dado que não se furtou todo o conteúdo do container, apenas aqueles itens nos quais havia informações sigilosas. Foram investigadas as duas empresas responsáveis pelo transporte, a norte-americana Halliburton e a brasileira Transmagno. Subitamente a PF mudou a linha de investigação e passou a tratar o caso como furto comum. Prendeu quatro vigilantes do terminal portuário. O segundo capítulo dessa história remonta ao ano seguinte. Em outubro de 2009 foi realizada uma grande conferência no Rio de Janeiro a reunir integrantes da PF, do MP e do Judiciário com autoridades do governo norte-americano a fim de debater procedimentos e métodos de combate à lavagem de dinheiro e ao terrorismo. Esse evento contou com a participação ativa do até então desconhecido juiz Sérgio Moro, no âmbito de uma articulação denominada Bridge Project (Projeto Pontes). Vale lembrar também que o evento foi aberto pela embaixadora norte-americana Shari Villarosa, especialista em gestão de crises políticas que envolvam a ação de movimentos sociais, tendo atuado na repressão de grupos organizados em Mianmar. Seria um prenúncio ou uma prevenção contras as manifestações que mais tarde se insurgiriam no País entre 2013 e 2015? O caso veio à tona com o vazamento feito pela Wikileaks, no qual também se pode verificar que Moro foi o único juiz de primeira instância citado nominalmente na ata do encontro. Alguns anos depois, seu método de condução da Operação Lava Jato trataria de criar, de forma simplista e equivocada, uma associação direta entre os pacotes de investimentos da Petrobras no pré-sal e os desvios provocados pelos casos de corrupção. O terceiro capítulo, por seu turno, remete à disputa eleitoral ocorrida em 2010 e teve como principais candidatos o tucano José Serra e o petista Dilma Rousseff. Uma vez mais, um vazamento posterior do Wikileaks revelou que naquela ocasião o candidato tucano trocou um conjunto de telegramas com uma alta executiva da petrolífera norte-americana Chevron, a mesma empresa que desistiu do projeto de exploração do pré-sal em virtude dos elevados custos de exploração no primeiro poço, tratando da importância de se fazer mudanças mais drásticas nos marcos de exploração e produção do pré-sal. Vale lembrar: no fim daquele ano, em dezembro de 2010, o governo Lula havia conseguido aprovar o regime de partilha para a exploração do pré-sal, garantindo a atuação da Petrobras como operadora única e partícipe prioritária dos leilões. Não por acaso, o projeto que alterou a participação da Petrobras nas camadas do pré-sal foi originalmente concebido por Serra, que antes mesmo de ganhar as eleições provavelmente se comprometera com pressões e interesses não necessariamente nacionais, como deixam claros os telegramas vazados. Além disso, não parece ser uma hipótese desprovida de sentido desconfiar da nomeação de Serra para o Ministério das Relações Exteriores do governo Temer, dada a sua derrota eleitoral. Talvez esse tenha sido o melhor espaço para o atual senador cumprir as promessas que antes havia realizado para as petrolíferas estrangeiras. O quarto capítulo desse rascunho histórico-conjuntural se dá entre 2011 e 2012. Nesse momento a mídia começou a noticiar de forma mais sistemática as “frustrações do mercado” com o desempenho da Petrobras. O argumento pró-mercado se concentrava na reclamação de que a estatal não bateria suas metas de produção e lucro. A gestão da companhia alertava para o fato de que o grande pacote de investimentos, da ordem de 55 bilhões de dólares exigia um tempo de maturação até a produção aumentar de forma crescente e exponencial, como veio a acontecer pouco tempo depois graças ao sucesso da produção do pré-sal sal e da redução de seus custos de extração. Nesse mesmo ano ocorre um redirecionamento estratégico da política energética de vários países. Os EUA, na sua política de energia, detalhada no documento governamental Blue Print for a Secure Energy, coloca o Brasil como um ator central. Em três das sete diretrizes estratégicas elencadas no documento, refere-se ao Brasil como um país cujas tecnologias nas áreas do pré-sal, biocombustíveis e hidrocarbonetos não convencionais precisam ser observadas com cuidado. Não por acaso, ainda em 2011 Barack Obama visitou as instalações da Petrobras, repetindo o gesto que havia sido realizado no ano da descoberta do pré-sal, em 2007, por George Bush. Na esteira desses movimentos estratégicos, as empresas de outros países começaram a realizar aproximações com setores políticos a fim de se apropriar da descoberta do présal. Em 2011, a chinesa CNPC fez uma visita ao governador de São Paulo, Geraldo Alckmin, para investir na cadeia de petróleo do Brasil, tendo em vista as perspectivas de investimento de longo prazo na Bacia de Santos. Não apenas a China e os EUA. Também há outros players interessados nessa nova fronteira, como França e Noruega, que colocaram no centro de suas políticas energéticas a entrada no segmento do pré-sal brasileiro. Entretanto, ao que parece, uma expressiva fatia do empresariado nacional estava menos preocupada com os investimentos de longo prazo e mais com seus ganhos de aplicações financeiras no curto prazo. Não é exagero afirmar que nesse momento boa parte da mídia nacional atuou como porta-voz das operadoras estrangeiras interessadas em ingressar no pré-sal brasileiro. Em 2013, toma forma o quinto capítulo dessa história conturbada: o consultor de informática da NSA (Agência Nacional de Segurança, sigla em inglês), Edward Snowden, revelou documentos que mostravam como a presidenta Dilma Rousseff, ministros e altos dirigentes do governo, assim como a rede privada de computadores da Petrobras eram alvo de alta espionagem, uma vez mais ficava claro o interesse norteamericano sobre a tecnologia a envolver a exploração em águas profundas. Nesse mesmo ano, após os vazamentos, o governo norte-americano decidiu pela troca de sua embaixadora no Brasil, nomeando Liliana Ayalde, conhecida por ter atuado no Paraguai participando ativamente das movimentações que derrubaram o presidente Fernando Lugo, intensificando a reversão liberal-conservadora na América Latina. Além dessa troca, em outubro de 2013 foi realizado o primeiro leilão do pré-sal sob o regime de partilha. Como forma de pressão contra o protagonismo da Petrobras, as petrolíferas norte-americanas (ExxonMobil e Chevron) e inglesas (BP e BG) boicotaram o leilão. Mais ainda: neste período começa a tomar corpo aquela operação que tomaria conta do noticiário nacional. Em março de 2014, é deflagrada a primeira fase ofensiva da Lava Jato e se inicia a criminalização do projeto de desenvolvimento baseado no ativismo estatal e na centralidade da Petrobras como polo para o avanço industrial e tecnológico do País. É incontestável o mérito da pauta de combate à corrupção, entretanto os métodos utilizados pela Operação Lava Jato são integralmente contestáveis, pois se valem de procedimentos seletivos, perseguições indevidas, além da espetacularização de suas ações, tudo ancorado na problemática premissa de que o Estado seria o império do vício enquanto o mercado caberia no reino da virtude. É curioso notar: o empenho que a Operação Lava Jato desde seu início dedica à busca de conflitos de interesse e tráficos de influência envolvendo a Petrobras nem de longe se compara à negligência com que ela trata as empresas estrangeiras. O resultado tem sido a destruição da economia nacional em favor da autopromoção de uma casta jurídica de atuação, no mínimo, duvidosa e de um grupo político-partidário inequivocamente corrupto, direta ou indiretamente ambos concorrem para a aceleração da entrada de atores estrangeiros na exploração e produção do pré-sal. Ainda em novembro deste mesmo ano, o senador Serra, enfim, apresentou a redação final de seu projeto de emenda constitucional para a mudança nos marcos de exploração e produção do pré-sal, subtraindo o papel da Petrobras. O próprio governo reeleito de Dilma Rousseff, dardejado pelo clima de polarização que assume a campanha presidencial e marcado pelas crescentes pressões de grupos financeiros internacionais e nacionais, empreende de forma equivocada e inacabada um giro em direção à desaceleração do ativismo estatal, e, à oposição declarada de parcela do empresariado vai se somar a insatisfação de parte da própria base aliada, intensificando o clima de crise conflagrada. Os passos que daí se seguiram, como todos sabemos, nos conduziram não ao fim de um período de instabilidade, mas ao início de uma crise ainda mais profunda que atravessou o ano de 2015 e culminou na conformação do governo Temer em 2016, nos trazendo ao desmonte da Petrobras e à entrega do pré-sal nos leilões em curso no presente ano de 2017, com as rodadas de licitação do pré-sal realizadas no próximo dia 27 de outubro. É importante destacar: a confluência de interesses difusos do capital internacional, da elite político-partidária, da casta jurídico-policial, e da mídia oligopólico-espetacularizada convergiram para o mesmo horizonte, tais atores não assistiram a esse processo apenas como títeres coadjuvantes dos interesses internacionais, mas se valeram desse momento para impor, como protagonistas agindo ao arrepio das urnas, os seus interesses corporativos, nos conduzindo até o problemático estado de coisas em que o País se encontra. A descoberta e a exploração do pré-sal são resultado de investimentos da Petrobras que propiciaram o desbravamento de fronteiras geológicas, de engenharia e tecnológicas. Neste ano, 48% do petróleo produzido no País é oriundo de bacias na área do pré-sal. Além disso, os campos do pré-sal tem maior potencial de produtividade e menor custo de extração, são fundamentais para a autossuficiência energética nacional e para a construção de uma transição energética sustentável. Estima-se cerca de 100 bilhões de barris recuperáveis em campos do pré-sal. Esse número coloca o País entre os dez maiores produtores de petróleo do mundo, o que poderia fazer do Brasil um grande player no tabuleiro geopolítico e geoeconômico global, além de criar condições para a construção de uma nova estratégia de desenvolvimento nacional. Entretanto, a diretriz do atual governo caminha na contramão dessa perspectiva. Para o biênio 2017-2018, a meta da Petrobras é se desfazer de ativos avaliados em 21 bilhões de dólares. Ao que tudo indica, o pré-sal é o elemento que mais tem despertado o interesse e o apetite de investidores internacionais, todos eles a buscar os recursos do présal e se apropriar da renda petrolífera. Segundo a ANP, as empresas interessadas e habilitadas a participar dos leilões do pré-sal que acontecem na próxima semana sob o novo modelo de concessão, com exceção da Petrobras, são todas estrangeiras: ExxonMobil (EUA), Petrogal (Portugal), Petronas (Malásia), Repsol (Espanha), Shell e BP (Reino Unido), Statoil (Noruega), Total (França), CNODC (China) e QPI (Catar). Mais do que uma desestatização estamos diante de um processo de desnacionalização de um bem estratégico para o País. Em momentos históricos decisivos para a estratégia de desenvolvimento nacional, a elite parece sempre ceder à sua cômoda posição de “sócia subalterna” do capitalismo central e das grandes petrolíferas estrangeiras, uma posição favorável para sua acumulação privada, mas muitas vezes danosa para o projeto de desenvolvimento do País, que, a propósito, de tempos em tempos se vê sabotado diante de grupos de pressão cujos interesses pessoais, corporativos, paroquiais e muitas vezes provincianos acabam a levar à instabilidade das nossas instituições políticas e à entrega do nosso patrimônio nacional. * Professor de ciência política e economia da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP) e integrante do Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas da Federação Única dos Petroleiros (GEEP-FUP). O autor agradece a leitura atenta e as sugestões dos demais integrantes do grupo Este texto integra a série “O pré-sal e os interesses em jogo: realidade e desafios”. O Pré-Sal e a regulação: interesses nacionais ou estrangeiros? (Publicado em 25/10/2017 na revista Carta Capital) Rodrigo Pimentel Ferreira Leão* Entenda por que o regime de partilha é mais benéfico do que o modelo de concessões adotado após o impeachment de Dilma Rousseff Na sexta-feira 27, a Agência Nacional de Petróleo realiza duas rodadas dos leilões da área do pré-sal. Estes são os primeiros após a alteração da lei da partilha ocorrida em outubro de 2016. Antes de explicar essa mudança, cabe contextualizar as razões que possibilitaram a criação do que se denominou regime de partilha em 2010. Assim que a Petrobras anunciou a descoberta do pré-sal em 2007, houve uma mudança no curso das rodadas de licitações praticadas até então. Apesar de a ANP insistir na realização dos leilões programados, os gestores da estatal defenderam a interrupção dos mesmos em virtude das características distintas das áreas do pré-sal, com baixo risco exploratório, em relação ao pós-sal. Tal impasse foi decidido pelo presidente Lula que, por sugestão de Haroldo Lima, então diretor-geral da ANP, manteve a rodada, mas retirou do leilão os 41 blocos localizados no pré-sal. O regime de concessão, único vigente no País naquela data, não se mostrava adequado para regular a exploração e produção do pré-sal em virtude da passiva atuação estatal. Tal regime, estabelecido em 1997, garantiu às empresas vencedoras o direito de propriedade do petróleo e do gás natural extraídos após o pagamento das taxações, como os tributos incidentes sobre a renda (imposto de renda, contribuições etc.), participações governamentais e a taxa de ocupação da área. Ou seja, após o pagamento dos tributos devidos, a empresa privada possuía direito sob todo o óleo produzido. Em vista do papel essencial da Petrobras para o sucesso exploratório do pré-sal e o volume de recursos envolvidos (veja o primeiro artigo desta série), num cenário de amplo apoio popular ao projeto politico em curso, foi possível desenhar um novo aparato regulatório para exploração exclusiva do pré-sal em 2010. Esse aparato construído a partir de dois modelos distintos (cessão onerosa e sistema de produção de partilha) ensejou uma maior participação estatal seja nas atividades exploratórias, seja na apropriação da renda gerada pelo petróleo e gás natural. Segundo o jurista Alex Prisco, o sistema de partilha permite um maior controle do Estado pois “inverte a lógica do fluxo-moeda dos países que o adotam. Isso porque sua conformação jurídica permite aos estados produtores transferirem às empresas apenas o direito de conduzir as atividades de exploração e produção dos minerais do subsolo (...) os hidrocarbonetos produzidos permanecem na propriedade do Estado hospedeiro, que contrata a companhia petrolífera para efetuar a exploração econômica de hidrocarbonetos sob seu próprio risco”. Segundo o Cambridge Research Energy Associates, sob a concessão, o Estado brasileiro arrecadou entre 50% e 60% da receita do petróleo, enquanto países que adotaram o sistema de partilha ficavam com até 90%. Na lei 12.276, que regulamentou o modelo de “cessão onerosa”, a União foi autorizada a ceder diretamente à Petrobrás, dispensada a licitação, o exercício das atividades de pesquisa e exploração de petróleo em áreas não concedidas localizadas no pré-sal, até o limite de 5 bilhões de barris de petróleo. Após o pagamento dos royalties e participações especiais, a Petrobras adquiriu o direto sob os hidrocarbonetos extraídos. Desse modo, o modelo de cessão onerosa permitiu uma maior ação estatal mediante: 1) o aumento da participação da União no capital votante da Petrobras; 2) a ampliação do volume de reservas de óleo e gás para Petrobras e 3) a capitalização realizada pela Petrobras. Na lei 12.351, que estabeleceu o regime de partilha da produção somente para as áreas do pré-sal e aquelas tidas como estratégicas, além de criar um Fundo Social e uma empresa pública (Pré-Sal Petróleo S.A. - PPSA) para gerir o excedente de óleo dos contratos de partilha da produção do petróleo, exigiu que a Petrobras fosse operadora do contrato (com uma participação de no mínimo 30% sobre as áreas licitadas). Nesse novo modelo regulatório, definiu-se como critério de decisão do leilão a parcela do petróleo excedente destinado à União, descontado o percentual da Petrobras (no mínimo 30%) e as taxações incidentes sobre a produção (royalties e impostos). O restante do petróleo e do gás natural ficaria com as empresas participantes do consórcio. Em relação à tributação, em vez das participações especiais e da taxa de ocupação, o consórcio vencedor da licitação na área do pré-sal teria de ceder à União uma fração excedente de óleo (petróleo bruto) estipulada em contrato. Portanto, nesse caso, o maior controle do Estado se observou na obrigatoriedade da participação da Petrobras e no controle de uma parcela significativa dos recursos extraídos pela PPSA. A tabela abaixo sistematiza as principais diferenças entre o Regime de Concessão e o de Partilha. Sob a égide do regime da partilha e da cessão onerosa, a perspectiva era de que uma parcela maior da riqueza do pré-sal tivesse como destinação o financiamento de gastos sociais e o apoio ao desenvolvimento da atividades produtivas nacionais, com a Petrobras assumindo a função de grande articuladora desse processo. Como anota o segundo artigo desta série, não restou dúvidas de que, após a aprovação desse novos regimes exploratórios, houve uma grande ofensiva dos grandes produtores globais de petróleo para inviabilizar a efetivação dessas leis. Desde reuniões e acordos com políticos de partidos de oposição, passando pela redefinição do planos energéticos de vários players internacionais, observou-se uma incessante atuação de empresas e países interessadas no pré-sal para a alteração dos marcos regulatórios visando facilitar sua entrada na exploração e produção dessas áreas. Foi nesse contexto que, logo após a ascensão do governo ilegítimo de Michel Temer, o senador José Serra propôs um projeto de lei que retirou a cláusula de obrigatoriedade de participação da Petrobras no regime de partilha. Essa mudança, como observado, quebrou um dos pilares de controle estatal sobre as reservas do pré-sal em favor das empresas estrangeiras. Essa foi a primeira de uma série de mudanças que atendeu o setor externo em detrimento dos interesses nacionais. Duas delas chamaram a atenção: primeira, o abandono da busca pela autossuficiência energética na política de exploração e produção de petróleo e gás e; segunda, o estabelecimento de um cronograma acelerado de leilões do petróleo do pré e do pós-sal. Essas modificações deslocaram o eixo estratégico que o pré-sal poderia ter para o planejamento energético do longo prazo e para a indução da cadeia do setor petróleo no Brasil com a retirada da obrigatoriedade da Petrobrás e o abandono de uma politica energética. Somou-se o desmonte da politica de conteúdo local. Assim, a maior parte da renda gerada na exploração e produção de petróleo no pré-sal deve ser vazada para o exterior, gerando o desenvolvimento industrial em outros países. Em suma, as recentes mudanças regulatórias favorecem claramente as empresas petroleiras estrangeiras, que podem ingressar de forma acelerada independentemente da postura da Petrobras no pré-sal, assim como a cadeia de seus fornecedores globais que substituirão os fornecedores brasileiros. Isso gerará emprego, renda e desenvolvimento industrial no exterior em detrimento do desenvolvimento nacional. Resta agora saber mais objetivamente quais são os recursos financeiros e produtivos que o Estado brasileiro abre mão nos leilões do dia 27, a partir dessas mudanças regulatórias motivadas por uma complexa teia de relações expostas no nosso artigo anterior. Essa tarefa será realizada nos dois últimos textos da série “O présal e os interesses em jogo: realidade e desafios”. * Mestre em desenvolvimento econômico (IE/UNICAMP). Foi gestor de planejamento da Fundação Petrobras de Seguridade Social (Petros). Atualmente, é pesquisador da Cátedra Celso Furtado/FESP-SP e um dos integrantes do Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas (GEEP) da FUP Leilão do pré-sal: a vez das petroleiras americanas (Publicado em 27/10/2017 na revista Carta Capital) Cloviomar Cararine* O Brasil abrirá mão de enormes recursos e de parte importante da renda petrolífera, que poderiam ser destinados para o desenvolvimento do país Interessadas, empresas americanas como a Chevron e a ExxonMobil chegaram a sugerir mudanças no edital de licitação dos campos e no modelo de contrato As duas rodadas de licitações da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) para campos do pré-sal brasileiro, sob o regime de Partilha da Produção, acontecem nesta sexta-feira 27. Essas rodadas acontecem num contexto bem diferente da 1ª Rodada de Licitação do présal (realizada em outubro de 2013) em que o Estado brasileiro possuía maior capacidade de coordenação das atividades de petróleo e gás, em virtude do modelo anterior em que a Petrobras assumia o papel de operadora e detinha uma participação mínima do campo leiloado, o de Libra. Com as mudanças regulatórias (ver terceiro texto da nossa série), a segunda e a terceira rodadas abrem uma janela de oportunidade para maior atuação das empresas estrangeiras, sem a exigência da Petrobras como operadora única. Na segunda rodada serão ofertadas quatro áreas localizadas nas bacias de Santos e Campos, com jazidas unitizáveis, ou seja, adjacentes a campos cujos reservatórios se estendem para além da área concedida anteriormente; e, na terceira, serão licitadas também quatro áreas novas, ainda não exploradas, localizadas também nas bacias de Campos e Santos. Esses oito campos abrangem uma área de 7.977 km² e estima-se, segundo ANP, um volume de reservas de petróleo de cerca de 12 bilhões de barris, sem levar em conta os campos de Alto de Cabo Frio-Oeste e Alto de Cabo Frio-Central que não tiveram suas estimativas divulgadas. Chama atenção nas rodadas atuais, a forte redução do percentual mínimo de excedente de óleo necessário para participar dos leilões (média de 16,18% - Tabela 1) em relação ao resultado da primeira rodada do leilão de Libra que foi de 41,65%. Estudo de Paulo Cesar Lima e Pedro Garrido, consultores legislativos do Congresso, mostra que, atualmente sob o regime de concessão, o campo de Sapinhoá já recebe o equivalente a 28,67% da produção de petróleo, quase treze pontos percentuais acima do mínimo exigido, na média dos campos. Considerando-se apenas o campo entorno de Sapinhoá, o mínimo exigido foi de somente 10,34%, quase dezoito pontos percentuais a menos que o valor obtido pelo Estado com a participação especial. Esse movimento de forte diminuição das exigências mínimas de óleo excedente destinado à União que, na prática, significou que uma maior parte do óleo produzido ficará com as operadoras vencedoras do leilão, associado à retirada da Petrobras como operadora única, expressa a redução dos eixos de controle do Estado sobre as reservas do pré-sal – como visto no terceiro texto da nossa série. Esses elementos são resultados de grandes pressões, ao longo dos últimos anos, das empresas estrangeiras – como observado no segundo artigo desta série – para facilitar suas entradas no pré-sal. Chama atenção o número elevado de interessados na participação dessas duas rodadas de licitação, já que o setor de petróleo é fortemente oligopolizado. Segundo a ANP tiveram 10 empresas inscritas a participar da segunda rodada e 14 empresas para a terceira Rodada. As oito áreas ofertadas nas licitações totalizam R$ 7,750 bilhões em bônus de assinatura. Mesmo acontecendo na mesma data e local, as duas rodadas são bens diferentes e a atuação das empresas no leilão deve expressar as estratégias de cada empresa para o setor petrolífero brasileiro. Os campos leiloados na segunda rodada já possuem, de certa maneira, empresas interessadas, pois são conhecidos a muito tempo e já possuem instalações nas proximidades destes (Tabela 2). Entre os 8 campos ofertados pela ANP nestas duas rodadas de leilões, a Petrobrás mostrou interesse em apenas 3 campos, Sapinhoá, Peroba e Alto de Cabo Frio-Central, sendo sua participação em 30% em cada um destes. Nos outros 5 campos a empresa pode até participar no momento da realização do leilão, em consórcio com outra empresa operadora. No entanto, a Petrobras não manifestou interesse prévio, o que revela uma estratégia de participar de forma tímida nos leilões, abrindo a possibilidade para o ingresso de outras empresas no pré-sal brasileiro (Tabela 2). Se a Petrobrás não tem apetite, outras grandes petroleiras estão empolgadas em entrar nos promissores campos do pré-sal brasileiro. Algumas já têm alguma participação, como a norueguesa Statoil, a angro-holandesa Shell, francesa Total, sino-espanhola Repsol Sinopec e a chinesa CNOOC, por exemplo. A novidade está na posição das petroleiras americanas que publicamente mostraram-se muito interessadas, estas seriam a Exxon e Chevron. Em relatório recente da Atlantic Council recomendou que o “o país necessita destravar o seu potencial e aumentar a produção de petróleo e gás. O pré-sal deve ser aberto a diferentes operadores. (...) Investidores capazes de precificar corretamente oportunidades de investimento, ativos e empresas no Brasil têm diante de si a maior janela de oportunidade em décadas”. Não há dúvidas, portanto, que desde a descoberta do pré-sal pavimentou-se um caminho para atuação das empresas estrangeiras que se intensifica exatamente no momento que a Petrobras adota um papel coadjuvante no setor nacional. O interesse é tanto que a Chevron e a ExxonMobil chegaram a sugerir mudanças no edital de licitação dos campos e no modelo de contrato, feita pela ANP em consultas públicas. De maneira geral, as empresa sugerem maior prazos para exploração dos campos. Mesmo com todo o interesse das empresas estrangeiras no pré-sal, em virtude do baixo risco exploratório, dos baixos custos de extração (abaixo de 7 dólares o barril) em virtude da produtividade 30% superior ao esperado, do suficiente conhecimento geológico e da fase inicial de descoberta, o governo brasileiro optou por mudanças regulatórias que beneficiam ainda mais a petroleiras estrangeiras (de capital privado e estatal) em detrimento dos interesses nacionais. Dentre essas medidas, destacam-se (i) a redução dos indícios do Conteúdo Local; (ii) a ampliação do REPETRO (regime aduaneiro especial que desonera a tributação de importação – que permite inclusive deduzir IRPJ e CSSL – de equipamentos importados destinados à pesquisa e à produção de petróleo e gás natural – projeto de lei nº 795); e (iii) o fim da exigência da Petrobrás como operadora única nos campos do pré-sal. Isso abre espaço para a expansão das petroleiras internacionais, em especial as americanas. O grau de abertura e de atração das empresas estrangeiras é tão desmedido que, como se observa na Tabela 1 , o governo brasileiro está claramente desvalorizando os ativos do pré-sal nos leilões, a despeito do interesse das empresas e da capacidade de lucro potencial que o pré-sal possui. Isso fica evidente pelos valores de bônus de assinatura inicial de R$7,750 bilhões que representa em média apenas R$1,49 por barril de petróleo (Tabela 1) das reservas estipuladas das áreas leiloadas. Isso é no mínimo contraditório, pois já que o próprio presidente da Shell Brasil afirmou recentemente que “o pré-sal é onde todo mundo quer estar”. Cabe fazer um exercício simples aqui. Se estes 12 bilhões de barris fossem explorados apenas pela Petrobrás (dado seu menor custo de operação e participações do governo em ações da empresa), o volume arrecadado para a União seria de R$1,2 trilhões. Sem a participação da Petrobrás, a União poderá arrecadar cerca de R$650 bilhões. Assim, estima-se perdas para a União de cerca de R$500 bilhões de arrecadação nos 30 anos de produção destes campos. No que tange ao volume de royalties e recursos gerados ao Fundo Social (destinados a Saúde e Educação) as perdas são da ordem de R$25 bilhões sem a participação da Petrobrás. Dadas as atuais características das segunda e terceira rodadas do leilão do pré-sal, no contexto de mudanças regulatórias, o Estado brasileiro abrirá mão de enormes massas de recursos financeiros e produtivos e de sua capacidade de apropriação de parte importante da renda petrolífera gerada no pré-sal, que poderiam ser destinadas para o desenvolvimento industrial e social do país. As políticas governamentais atualmente seguem numa direção oposta aos interesses da maioria da população brasileira. No último artigo da série: “O pré-sal e os interesses em jogo: realidade e desafios”, analisaremos os resultados efetivos do leilão e seus possíveis efeitos. * Cloviomar Cararine é economista do DIEESE Sucesso ou fracasso? Os resultados da segunda e terceira rodadas dos leilões de partilha do pré-sal (Publicado em 28/10/2017 na revista Carta Capital) Cloviomar Cararine Pereira* Eduardo Costa Pinto** Rodrigo Pimentel Ferreira Leão*** William Nozaki**** A segunda e terceira rodadas de partilha do pré-sal, realizadas na sexta-feira 27, começaram com atraso de mais de quatro horas em razão de uma liminar da 3ª Vara Federal Cível da Justiça do Amazonas que suspendeu o leilão na noite de quinta-feira 26. A ação, uma iniciativa do Sindipetro-AM, foi fundamentada a partir de dois eixos: lesão ao patrimônio público por uma possível perda de receita tributária, e lesão contra o desenvolvimento nacional, dada a potencial perda para a indústria nacional. A liminar concedida pelo juiz federal apontou “suposto vício de iniciativa no projeto de lei que encerrou a obrigação da Petrobras de ser a operadora única do pré-sal, passando a ter participação mínima de 30% por campo”, além de decidir pela suspensão a fim de afastar “qualquer possibilidade de ocorrência de danos ao patrimônio público”. Na manhã da sexta-feira, a Advocacia-Geral da União (AGU) conseguiu reverter a suspensão. Ao comentar o evento, o atual presidente da Petrobras afirmou que a liminar concedida pela Justiça era um “ato político”. Chama a atenção esse tipo de discurso quando feito por um dos participantes do certame, que parece atuar como uma espécie de ministro de Minas e Energia invocando para si a tarefa política de questionar a Justiça e os rumos dos leilões. Tal posicionamento, uma vez mais, demonstrou como o atual CEO da Petrobras na realidade tem se posicionado muito mais como um grande articulador no processo de abertura do setor de petróleo do que como um defensor dos interesses da estatal brasileira. Tal impressão é reforçada, em primeiro lugar, pela própria postura da Petrobras nos leilões realizados, uma vez que a empresa ingressou apenas nas áreas que já havia manifestado previamente seu interesse de exercer sua participação de operadora com mínimo de 30% dos blocos. Ou seja, um adiamento dos leilões não alteraria as chances de participação da Petrobras nas áreas desejadas. Além disso, em segundo lugar, o indício se reafirma quando se observa o grande interesse das empresas estrangeiras nos dois leilões do pré-sal, muito superior ao observado na 14arodada dos leilões ocorridos sob o Regime de Concessão. Dos oito blocos licitados (área 7.977 km²), seis blocos foram arrematados (6.786 km²), cerca de 85% em termos de área. O valor arrecadado com bônus de assinatura pelo governo foi de 6,15 bilhões de reais, abaixo do valor esperado de 7,75 bilhões caso todas as áreas fossem arrematadas (tabela 1). Destacou-se o elevado porcentual médio de 55,72% da parcela do petróleo excedente destinado à União resultante do leilão, bem acima do valor médio de 16,18% exigido pela ANP nas licitações. Considerando-se a média ponderada pelo volume estimado de reservas nas áreas leiloadas, esse porcentual superou a faixa dos 70%. Participaram dessas rodadas 15 empresas de dez países estrangeiros, e desse total dez empresas estrangeiras de oito países compuseram os seis consórcios vencedores. A Shell (anglo-holandesa) ingressou em três consórcios vencedores. A Petrobras participou e venceu também nas três áreas nas quais fez oferta. Esses resultados (duas áreas não arrematadas, elevado ágio do óleo excedente, especialmente dos consórcios liderados pela Petrobras, além de três áreas leiloadas onde a Petrobras não vai operar) novamente confirmam a relevância da estatal brasileira para o desenvolvimento do pré-sal. O grande apetite das empresas estrangeiras deve-se, em parte, ao fato de que nesse processo enquanto a Petrobras absorve o risco do investimento inicial as empresas estrangeiras incorporam retornos garantidos. Graças ao conhecimento da Petrobras, a área do pré-sal adquiriu grande atratividade em virtude do baixo risco exploratório, dos custos de extração competitivo (< 7 US$/boe), do suficiente conhecimento geológico e da fase inicial de descobertas. Além disso, foram exatamente nas áreas em que a Petrobras participou onde verificaram-se as maiores ofertas de excedente de óleo. Por fim, as empresas estrangeiras adotaram a estratégia de fazer parcerias com a estatal brasileira (nos casos dos campos de Entorno de Sapinhoá, Alto Cabo Frio-Central e Peroba) ou atuaram em áreas que possuem proximidade com campos onde elas atuam (a Shell em Sul de Gato do Mato e a Statoil em Carcará). Logo, o ingresso das empresas no pré-sal brasileiro ocorre no “rastro” da Petrobras ou em áreas onde já detém conhecimento prévio. Embora esses aspectos sejam centrais, cabe observar mais de perto a dinâmica de atuação da China que, por meio de diferentes empresas (Sinopec, Cnooc Petroleum e CNODC), integrou três consórcios vencedores. Sendo assim, o país asiático ingressou de modo diversificado e mais pulverizado nos leilões, na esteira da Shell e da Petrobras (as duas principais operadoras do pré-sal) e em áreas distintas. O suposto êxito do leilão (ágio elevado e grandes volumes de recursos arrecadados por meio do bônus de assinatura) esconde, dessa forma, a subordinação da atual política de exploração e produção aos interesses estrangeiros – nesse caso, principalmente aos chineses. Em estudos anteriores, já observamos que há um roteiro estratégico das grandes empresas de petróleo e dos países interessados para tomarem suas decisões de investimento no setor. Há uma geoestratégia em que as gigantes de petróleo se movem a partir de uma lógica próxima à militar, analisando o controle de suas reservas de petróleo e de seus territórios e também de seus competidores, dado o cenário geopolítico e os interesses nacionais existentes. No caso da China, a crescente demanda interna por petróleo, o interesse global de se posicionar em outras regiões fora da Ásia e o acesso a novos espaços territoriais são alguns dos interesses que moveram o país a ingressar no setor de petróleo e gás (P&G) brasileiro com a intensidade mencionada anteriormente. Além de parcerias em outros segmentos da cadeia de P&G, na exploração e produção, a China, que já possuía acordos de cooperação para fornecimento de petróleo com a Petrobras, consolidou-se como o segundo grande “parceiro” brasileiro no pré-sal. Até o mais recente leilão, a Sinopec tinha participação nos campos de Carioca e Sapinhoá (Bacia de Santos) e também tornou-se concessionária do bloco BM-C-33, na Bacia de Campos. Segundo a ANP, em agosto de 2017, a petroleira chinesa ocupava a terceira posição entre os maiores produtores de petróleo e gás do Brasil, com uma produção de 103.407 barris equivalentes por dia. Além da Sinopec, a Cnooc e CNPC ingressaram como sócias no leilão de Libra em 2013. Somando as licitações da segunda e da terceira rodada, a China obteve um volume de reservas de óleo recuperáveis superior a 3 bilhões de barris (tabela 2). Como observado nos artigos anteriores desta série ("Pré-sal e os interesses em jogo: realidade e desafios"), há uma estratégia de atração do capital estrangeiro que se explicita com as mudanças regulatórias e com o aumento da apropriação da renda petrolífera pelas empresas de fora. Essa abordagem, na contramão dos interesses nacionais, desfruta de forte apoio da gestão da Petrobras, a despeito da estatal brasileira ser uma concorrente das operadoras estrangeiras. Dado o grande potencial atrativo dos leilões do pré-sal, as mudanças regulatórias em prol do aumento da apropriação das empresas estrangeiras evidenciam que o Estado brasileiro está abrindo mão de enormes massas de recursos financeiros e produtivos gerados pelo pré-sal. Isso diminui a capacidade nacional de controle da renda do petróleo nessas áreas, na medida em que importantes fases produtivas de maior valor agregado (intensivas em renda e tecnologia) serão desenvolvidas em outros países – sem que isso gerasse grandes efeitos sobre o desempenho da segunda e terceira rodadas. Desse modo, a inserção das empresas estrangeiras na exploração do pré-sal está muito mais relacionada à pressão por elas exercida desde a descoberta das reservas, em um cenário em que ascendeu no Brasil um governo de caráter fortemente desnacionalizante, do que com medidas institucionais e setoriais. Tais medidas têm, inclusive, como característica geral a quebra de instrumentos importantes para assegurar que a forma de exploração do pré-sal fosse controlada pelo Estado Nacional. Os resultados do leilão expressam, portanto, duas facetas de uma mesma moeda: o sucesso do esforço tecnológico e exploratório da Petrobras e a fragilidade institucional de assegurar que os frutos desse esforço sejam usufruídos pela própria Petrobras em particular e pela sociedade brasileira em geral. *Economista, técnico do Dieese e integrante do Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas da Federação Única dos Petroleiros (Geep/FUP). Email: cloviomar@dieese.org.br **Professor do Instituto de Economia da UFRJ e integrante do Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas da Federação Única dos Petroleiros (Geep/FUP). Email: eduardo.pinto@ie.ufrj.br. ***Economista, foi gestor de planejamento da Fundação Petrobras de Seguridade Social (Petros), é pesquisador da Cátedra Celso Furtado-FESPSP e integrante do Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas da Federação Única dos Petroleiros (Geep/FUP). ****Professor de Ciência Política e Economia da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP) e integrante do Grupo de Estudos Estratégicos e Propostas da Federação Única dos Petroleiros (Geep/FUP).