Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
Petter Aasen
Forsker, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning
(NIFU)
Nina Sandberg
Forsker, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning
(NIFU)
Artikkelgruppe om skolereformen Kunnskapsløftet
Setteredaktører for artikkelgruppen:
Therese Nerheim Hopfenbeck, Post doktor,
Institutt for lærerutdanning og skoleforskning,
Universitetet i Oslo
Sølvi Lillejord, Instituttleder,
Institutt for lærerutdanning og skoleforskning,
Universitetet i Oslo
Hvem vet best?
Om styringen av grunnopplæringen under Kunnskapsløftet
Sammendrag
Emnet for artikkelen er iverksettingen av Kunnskapsløftet som styringsreform. Kunnskapsløftet ble av nasjonale utdanningsmyndigheter introdusert som en reform der
forutsetningen for å lykkes innebar et systemskifte i styringen av norsk grunnopplæring. Klare nasjonale mål, kunnskap om resultater, tydelig ansvarsplassering, lokal
handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat skulle være bestanddelene.
Artikkelens problemstilling er denne: Hva var statlige myndigheters uttalte intensjoner
med systemskiftet, og hvordan oppfatter og vurderer skoleeiernivået den nye styringsmodellen for grunnopplæringen?
Artikkelen bygger på prosjektet Evaluering av Kunnskapsløftet – Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle. Prosjektets datamateriale inkluderer alle forvaltningsnivå (sentralstat, regionalstat, skoleeiere, skoler, lærebedrifter) og rommer både
kvalitative og kvantitative data. I denne artikkelen bygger fremstillingen av
intensjonene bak systemskiftet på dokumenter i reformforarbeidene. Kommuner og
fylkeskommuners forventninger til og vurderinger av det signaliserte systemskiftet
avdekkes via kvalitative intervju blant utvalgte skoleeiere, som dermed gir innblikk i
oppfatninger av systemskiftet generelt og rolle- og ansvarsfordelingen spesielt.
Spørreskjemadata fra skoleeiernivået synliggjør allmenne vurderinger av styringsreformen og sier noe om de kvalitative funnenes utbredelse.
Funnene våre tyder på at Kunnskapsløftets signaliserte systemskifte ikke virker
etter hensikten. Blant skoleeierne er det generelt uklart hva systemskiftet innebærer.
Det er heller ingen utbredt oppfatning av at det faktisk skjer endringer i styringer av
grunnopplæringen i den retningen reformen la opp til. I vår analyse av forholdet
mellom forvaltningsnivåene har vi lagt særlig vekt på spørsmålene om tydelig
ansvarsplassering og lokal handlefrihet. Skoleeierne erfarer ikke stor lokal handlefrihet. Fristillingen følges og begrenses av sentral styring i form av rapportering og
P. Aasen & N. Sandberg
1/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
tilsyn. Både skoleeierbegrepet og skoleeiers ansvar er uklart og forstås ulikt. Vi finner
begrenset tillit og dialog mellom forvaltningsnivåene.
Da Kunnskapsløftet ble presentert, var det en proklamert forutsetning at reformen
måtte ledsages av en ny type styring for å lykkes. Vi drøfter våre funn i lys av
internasjonale studier av reformimplementering, og hevder at funnene er forståelige i
lys av mangel på felles forståelse, uklare styringssignaler og mangelfulle forbindelseslinjer mellom styringsnivåene i implementeringen av reformen. Så langt tyder vårt
prosjekt innenfor evalueringen av Kunnskapsløftet at viktige elementer i den nye
styringsmodellen gjenstår å gjennomføre. I den forstand svikter en av de prosjekterte
bærebjelkene i reformen.
Innledning: Tema og problemstilling
I artikkelen vil vi se nærmere på hva som karakteriserer styringsmodellen som
ble introdusert med Kunnskapsløftet. Vi er interessert i hvordan implementeringen av modellen fungerer sett fra skoleeiers ståsted. Problemstillingen vi
belyser er denne: Hva var statens uttalte intensjoner med systemskiftet, og hvordan oppfatter og vurderer skoleeiernivået den nye rolle- og ansvarsfordelingen i
grunnopplæringen?
Utallige studier har vist at reformimplementering gjerne fraviker de
premisser som legges fra sentralt hold. Det er et gjennomgående funn både
nasjonalt og internasjonalt at offentlige reformer kan ha begrensede instrumentelle effekter (se for eksempel Cuban, 1988; Datnow, 2000; Nespor, 2002;
Brunsson & Olsen, 2003; Hopmann, 2003; Lasky, Datnow & Stringfield, 2005).
I den større evalueringsstudien som denne artikkelen bygger på, analyserer vi
derfor materialet fra ulike overordnede synsvinkler på det politisk-administrative
systemets rolle i iverksetting av offentlig politikk.
Reformen Kunnskapsløftet, igangsatt fra 2006, skulle reformere hele det
trettenårige grunnopplæringsløpet. Reformen ble satt i verk innenfor og ved
hjelp av et komplekst system av forvaltningsnivåer og institusjoner. I dette
systemet var og er ansvar og oppgaver fordelt på flere aktører. Staten sitter med
det overordnede ansvaret, kommunene og fylkeskommunene er skoleeiere,
skoleledere og lærere har det operative planleggings- og gjennomføringsansvaret.
I etterkrigstidens Norge fulgte forholdet mellom stat og kommuner i mer enn
tretti år et mønster der oppbygging av velferdsstaten gikk hånd i hånd med særlovregulert oppgaveoverføring til kommunesektoren. På denne måten vokste det
fram en sektororganisering med organisatoriske paralleller mellom velferdssektorer i staten og kommunene (Fimreite, Flo, Selle & Tranvik, 2007). Mot
slutten av 1970-tallet kom den regelstyrte sektororganiseringen under kritikk:
Staten stod for ensretting, fragmentering og rigid regelstyring av kommunene
(Olsen, 1993). På 1980-tallet ble det vedtatt reformer som dreide balansen
mellom statlig og kommunal styring mot mer delegering og desentralisering.
Etter Willoch-regjeringen (1981-1986) har skiftende regjeringer fulgt opp med
P. Aasen & N. Sandberg
2/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
reformer der målstyring, deregulering og desentralisering har vært nøkkelord.
Via Kommuneloven av 1992, som styrket kommunens rolle (Engeland, 2000)
ble reformlinjen videreført inn i neste årtusen. I Stortingsmelding nr. 19 (20012002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå, ble det
presisert at lokal frihet og lokalt ansvar skulle innebære både desentralisering av
oppgaver og myndighet:
Det lokale selvstyret skal styrkes. For kommunene og fylkeskommunene betyr det at
de skal gis større handlefrihet og selvstendighet. Regjeringen mener at desentralisering
av oppgaver og myndighet til kommunesektoren vil gi et reelt lokaldemokrati og en
effektiv og brukervennlig forvaltning.
(s. 4)
Styringen av grunnopplæringen har føyd seg inn i dette større bildet av
endringer i forholdet mellom de politisk-administrative styringsnivåene. Vi ser
Kunnskapsløftet som styringsreform i lys av denne utviklingen. Med Stortingsmelding nr. 37 (1990-1991) ble målstyring utpekt som det bærende styringsprinsippet i utdanningssektoren, og Kvalitetsutvalget som beredte grunnen for
Kunnskapsløftet, viste til at utviklingen siden begynnelsen av 1990-tallet hadde
gått mot mer desentralisering. Mer myndighet var overført til skoleeierne, som
igjen hadde delegert til skolene. Før Kunnskapsløftet ble vedtatt, hadde
Bondevik II-regjeringen (2001-2005) gjennom endringer av Opplæringslova,
gitt skolene og skoleeierne større handlingsrom. Det ble åpnet for mer variert
bruk av skoledagen og skoleåret, ulike former for organisering av elevgrupper
og pedagogisk personale, læreplaner tilpasset lokale forhold, nye yrkesgrupper i
skolen og lokale forsøk (Telhaug, 2005). Det var videre innført nasjonale prøver,
bonus- og demonstrasjonsskoler, ny lov om friskoler og individuell avlønning av
lærere. Mens Kunnskapsløftet som utdanningsreform ble vedtatt av Stortinget i
juni 2004, mener vi at Kunnskapsløftet som styringsreform må forstås som del
av en mer langvarig og generell moderniseringsprosess i skole og statsapparat
som startet ved tusenårsskiftet.
Material og metode
Data i denne artikkelen er hentet fra det løpende forskningsprosjektet ”Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle”, som er blant delprosjektene i
evalueringen av Kunnskapsløftet. Fra 2006 til 2012 samarbeider Nordisk
institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) og Institutt for
lærerutdanning og skoleforskning (ILS) ved Universitetet i Oslo om dette
prosjektet, som studerer implementeringen av ny rolle- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivå og institusjoner slik denne defineres i Kunnskapsløftet som
styringsreform. Det overordnede formålet i dette større prosjektet er å belyse det
nye styringssystemet som en viktig del av, men også som en forutsetning for
Kunnskapsløftet som struktur- og innholdsreform. Det omfattende empiriske
P. Aasen & N. Sandberg
3/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
materialet samles inn i to omganger og favner alle forvaltningsnivå: Sentralt
nivå (staten), skoleeiernivå (fylkeskommuner og kommuner) og institusjonsnivå
(skoler og lærebedrifter). Det kvalitative materialet inkluderer reformdokumenter og oppfølgingsdokumenter (alle nivå), intervju med aktører på
nasjonalt politisk og administrativt nivå, selvevalueringsrapporter fra skoler,
intervju med fylkesmenn, intervju med utdanningsadministrative ledere i fire
fylkeskommuner og seks kommuner, intervju med ledere og lærere i ti skoler og
instruktører i fire lærebedrifter, casestudier ved utvalgte skoler samt elevdata fra
andre delprosjekt i evalueringen. Det kvantitative materialet består av data fra to
landsdekkende surveyer (spørreundersøkelser i et representativt utvalg av
fylkeskommuner, kommuner1, skoler og lærebedrifter) og registerdata om hele
årskull hentet fra et annet delprosjekt i evalueringen av Kunnskapsløftet som ser
på gjennomføring og formell kompetanseoppnåelse.
Denne artikkelen omhandler primært skoleeiernivået, det vil si kommunale
og fylkeskommunale skoleeiere. Analysene bygger derfor på deler av det
ovennevnte datamaterialet. Vi studerer nasjonale utdanningsmyndigheters mål
og intensjoner med ny styringsmodell ved å analysere forarbeidene til reformen,
her avgrenset til offentlige utredninger og stortingsmeldinger. Fordi Kunnskapsløftet som styringsreform må ses i en større sammenheng, har vi benyttet både
tidligere og etterfølgende styringsdokumenter som kilder til informasjon om mer
langsiktige linjer i politisk og administrativ statlig styring av grunnopplæringen.
Funn fra dokumentanalysen på sentralt nivå er kontrastert og utdypet ved
hjelp av en kvalitativ undersøkelse blant utvalgte informanter fra skoleeiernivået
i fire fylker og seks kommuner. Informantene er valgt ut fra posisjon i det
administrative apparatet. Vi forventet at fagadministrasjonen i kommuner og
fylkeskommuner i større grad enn lokalpolitikere ville ha kjennskap til beslutningsprosessen rundt styringsstrukturen i reformen og/eller den lokale
politiske og administrative oppfølgingen av reformen. Utvalget inkluderer derfor
øverste administrative leder på skoleeiernivå med ansvar for henholdsvis grunnskole eller videregående opplæring, det vil si tre fylkesutdanningssjefer2 eller tilsvarende og seks skolesjefer eller tilsvarende. Intervjuene ble gjennomført
høsten 2007. I praksis varte hvert intervju omtrent en time, og ble gjennomført
som en uformell, strukturert samtale på informantens arbeidssted. Samtalene
fulgte en intervjuguide som dreide seg om skoleeieres forventninger til og
vurderinger av rolle- og ansvarsdelingen i grunnopplæringen. Mål, midler og
barrierer i det nye styringssystemet stod sentralt. Samtalene ble tatt opp på bånd
og senere transkribert i anonymisert form.
Kvantitative data avdekker mer generelle vurderinger av styringsreformen,
og kan også gi en indikasjon på de kvalitative funnenes utbredelse. Til dette
benyttes datamateriale fra en nasjonal survey høsten 2008, rettet mot skoleeiernivået. Alle de 19 fylkeskommunene svarte på spørreundersøkelsen. 344 av
430 kommuner deltok, noe som gir en svarprosent på 80 blant skoleeierne i
grunnskolen. Frafallet er imidlertid geografisk skjevt og det er systematisk større
P. Aasen & N. Sandberg
4/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
i små enn i store kommuner. Frafallet er over 30 prosent i Rogaland, Nordland
og Troms. Det er opp mot 30 prosent frafall i Buskerud og Møre og Romsdal. I
Hedmark, Vestfold og Telemark mangler derimot bare én kommune i hvert
fylke. Det er vesentlig høyere frafall i kommuner med færre enn 2000 innbyggere enn i større kommuner. I disse kommunene er frafallet 31 prosent, mens
det i kommuner med mer enn 20 000 innbyggere bare er 6 prosent frafall. Dette
innebærer at datagrunnlaget må ses i lys av at det kan være underrapportering
fra små kommuner.
Forholdet mellom styringsnivåene er et sentralt tema i studier av reformimplementering. I noen grad trekker vi derfor også på intervjuer med sentrale
aktører på det nasjonale politisk-administrative nivået og med aktører (rektorer
og lærere) på skolenivå som tidligere er publisert i rapportene Det nasjonale
styringsnivået. Intensjoner forventninger og vurderinger (Sandberg & Aasen,
2008) og Kunnskapsløftet – tung bør å bære? (Møller, Prøitz & Aasen, 2009).
Begreper og analysemodell
Når vårt tema er Kunnskapsløftet som styringsreform og forvaltningsnivåenes
og institusjonenes rolle rettes oppmerksomheten mot ansvars- og rolledelingen i
grunnopplæringen. Innledningsvis vil vi i denne sammenhengen avklare noen
sentrale begrep.
Systemskiftet skulle endre grunnopplæringens formelle organisasjonsstruktur, det vil si den struktur som regulerer deltakelse og oppgaver, definisjoner og problemløsninger (Egeberg, 1984). Det nye styringssystemet skulle gi stor
lokal handlefrihet. Desentralisering fristiller underenheter i et system. Desentraliseringsbegrepet har to dimensjoner, som ikke nødvendigvis er
symmetriske. Ved funksjonell desentralisering delegeres oppgaver fra sentralt
nivå til underliggende, lokalt forvaltningsnivå. Ved politisk desentralisering
delegeres myndighet til underliggende beslutningsnivå, som får større handlefrihet (Østerud, 2002). Det nye styringssystemet la til rette for både funksjonell
og politisk desentralisering. Skoleeiere og skoler skulle få nye oppgaver, men
også få friere hender til å ta autoritative avgjørelser om prioriteringer i grunnopplæringen, tilpasset lokale forhold.
I norsk offentlig forvaltning forstås ansvarsdelingen gjennomgående slik:
Ansvaret ligger hos det forvaltningsorgan som er gitt formell myndighet knyttet
til beslutningen om mål, styring og organisering av offentlige oppgaver (NOU
2000: 22). Ansvarsplasseringen i den nye styringsmodellen i Kunnskapsløftet
betød nye krav til skoleeiere, skoleledere og lærere, både når det gjaldt å ta
ansvar, men også å stå til ansvar for kvaliteten i og resultatene av opplæringen.
I politisk-administrative systemer handler ansvar både om politisk-moralsk
ansvar (responsibility) og om ansvarsplikt i mer administrativ, revisjonsmessig
forstand (accountability) (Darling-Hammond, 2004). Det er en internasjonal
trend at politiske myndigheter tar i bruk begrepet accountability når skole-
P. Aasen & N. Sandberg
5/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
utvikling står på agendaen (Hopmann 2007). Kunnskapsløftet som styringsreform må ses i lys av denne internasjonale trenden i politikkutformingen
(Elstad, Langfeldt & Hopmann, 2008; Møller, 2009). Nasjonale myndigheters
forventning, formulert i reformdokumentene, var at skoleeiere, skoleledere,
lærere og instruktører skulle ta mer styrings- og beslutningsansvar, og i større
grad stå til ansvar for kvaliteten i og resultatene av opplæringen. Spørsmålet om
hvorvidt aktørene har en avklart forståelse av ansvarsdelingen, er derfor helt
sentralt i en studie av implementeringen av reformen.
I forvaltningen betyr i regelen rolledeling det samme som formell ansvarsdeling, se for eksempel (NOU 2000: 22, s. 43): ”Rolle følger av styringssystemets ansvarsplassering og den enkeltes posisjon”. Vi undersøker hvorvidt
våre informanter knytter ny rolledeling til ny formell ansvarsdeling.
I det større evalueringsprosjektet studeres ny rolle- og ansvarsfordeling
mellom nivå og aktører ut fra tre idealtypiske perspektiv på reformimplementering (Møller, Prøitz & Aasen, 2009): Ovenfra og ned, Nedenfra og
opp og Formelle og uformelle nettverk (se tabell 1 nedenfor). Modellen er utviklet med utgangspunkt i ulike teoretiske perspektiver på reformimplementering i offentlig sektor (jf. Brunsson og Olsen, 1993; March, 1994; Stoker, 1998;
Nespor, 2002; Brass, Calaskiewicz, Greve og Tsai, 2004; Sørhaug, 2004: Peters
og Pierre, 2005). Kunnskapsløftet er et forsøk på å endre en stor og sammensatt
sektor, hvor mange og sterke krefter er i sving. Statens ressurs- og regelstyring
setter mål og rammer. Skoleeiere og de enkelte skolene påvirker organisering,
innhold og arbeidsmåter. Lærerstanden har mer eller mindre profesjonelt selvstyre. Elever øver innflytelse ut fra sine mål, behov, interesser og forutsetninger.
Markedet har de siste par tiårene styrket posisjonen gjennom etablering av
privatskoler og mer brukerstyring, konkurranse, kvalitetsrangeringer, premiering
og annet. Fra årtusenskiftet gjorde også globaliseringen seg tydelig gjeldende, da
overnasjonal policyutforming slo inn på den nasjonale arenaen (Aasen, 2010).
De tre perspektivene forenkler og gjør kompliserte prosesser mer forståelige,
samtidig som de settes på prøve i møte med empirien. Slik bidrar bruken av dem
til en mer helhetlig forståelse av implementeringen av Kunnskapsløftet som
styrings- og forvaltningsreform. Perspektivene viser også til implementeringsstrategier som myndighetene kan ta i bruk når politiske beslutninger skal settes
ut i livet.
P. Aasen & N. Sandberg
6/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
Tabell 1 Idealtypiske perspektiver på reformimplementering
Premissgivere
Regulering
Ansvarliggjøringsstrategier
Ansvarsforvaltning
Hierarki
”Ovenfra og ned”
Profesjon/kollegium
”Nedenfra og opp”
Formelle og uformelle
nettverk
”På kryss og tvers”
Sentrale/lokale
myndigheter
Rammer, lover, regler
Lærere/skoleledere
Ulike interessenter
(stakeholders)
Kommunikasjon,
Erfarings- og idéutveksling
Mål- og resultatstyring
Forventningsstyring
Tilsyn
Sikre individuelle
rettigheter,
sikre rammebetingelser
for politikkrealisering
Myndiggjøring
Kunnskapsbasert
yrkesutøvelse
Realisere skolens
samfunnsmandat, sikre
god undervisning for å
bidra til gode resultater
Yrkesnormer,
profesjonskunnskap
Involvering og inkludering
av interessegrupper
Legitimere beslutninger
gjennom forhandlinger og
påvirkning
Reformimplementering kan forstås som hierarkisk når staten bruker det
administrative apparatet som et nøytralt middel til nå mål med reformen.
Maktens tyngdepunkt er det nasjonale styringsnivået og institusjoner instrueres
via hierarkisk kommando. Når reformgjennomføring forstås nedenfra og opp,
vektlegges institusjonelle forhold som påvirker måloppnåelsen. Makten ligger
lokalt og hos profesjonenes utøvere3. Forvaltningen domineres av profesjonsidentiteter og institusjonelle normer som legger føringer på iverksettelsen.
Endring oppnås i den grad det er samsvar mellom reformatorenes og
institusjonenes og de profesjonelle aktørenes mål, tiltak og normer. Ansvar er
knyttet til profesjonsetiske normer. Når politikkutformingen skjer i nettverk eller
partnerskap mellom offentlige myndigheter og individuelle aktører, blir grensen
mellom politikk og implementering uklar. Ut fra et nettverksperspektiv forstås
reformer som arenaer for gjensidig læring. I nettverk forvaltes ansvaret gjennom
samhandling mellom en rekke interessenter/aktører.
Resultat:
Nasjonale myndigheter talte for et system preget av delegering av
oppgaver, ansvar og myndighet
Etter presentasjonen av datagrunnlaget og noen sentrale begreper og
perspektiver, retter vi oppmerksomheten mot den delen av problemstillingen
som handler om det nasjonale nivåets intensjoner med systemskiftet. Da Kunnskapsløftet ble lansert, stod et nytt styringssystem som plasserte ansvaret for avgjørelser og oppgaver nærmest mulig de aktørene og nivåene som skulle stå for
gjennomføringen, helt sentralt i reformen.
P. Aasen & N. Sandberg
7/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
Ansvarlig statsråd Kristin Clemet hadde allerede før reformen bebudet en ny
type styring, for eksempel i pamfletten med den talende tittelen “Skolen vet
best”, hvor hun skrev: “Vi må desentralisere ansvar, bedre kvalitetskontrollen og
gi økt innflytelse til brukerne. Skolen skal styres nedenfra, ikke ovenfra, innenfor nasjonalt opptrukne mål…Vi skal mobilisere til større kreativitet og
engasjement ved å gi frihet til å ta ansvar” (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2002, s.1). Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for
læring, lanserte et nødvendig systemskifte i styringen av grunnskolen og den
videregående opplæringen. Meldingen risset opp grunnprinsippene i dette
skiftet: Klare nasjonale mål, kunnskap om resultater i vid forstand, tydelig
ansvarsplassering, stor lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat. Systemskiftet i styringen av grunnopplæringen skulle være bærebjelken
for Kunnskapsløftets endringer av skolens struktur og innhold.
Sommeren 2004 ga Stortinget tilslutning til hovedtrekkene i reformen slik
den var formulert i Stortingsmelding nr. 30, Kultur for læring, som igjen bygde
på innstillingene fra Kvalitetsutvalget (NOU 2002:10; NOU 2003:16).
Reformens overordnede mål var en grunnopplæring som kunne sette alle elever
og lærlinger i stand til å delta aktivt i kunnskapssamfunnet. Dette skulle oppnås
gjennom endringer i grunnopplæringens innhold, oppbygning og styring.
Kunnskapsløftet ble vedtatt i kjølvannet av 90-tallsreformene i grunnskolen
og videregående opplæring. Nasjonale myndigheter ga tre hovedbegrunnelser
for at det var nødvendig med en ny reform bare få år etter de forrige reformene
(Telhaug, 2005; Telhaug, Mediås & Aasen, 2006; Aasen, 2007). For det første
hadde Norge i løpet av ganske kort tid utviklet seg fra et homogent til et
pluralistisk samfunn. Kunnskapsløftet skulle møte samfunnets nye etniske,
religiøse og kulturelle mangfold, men også variasjonene i individuelle behov,
ønsker, evner og interesser. For det andre ville et arbeidsliv i omforming mot et
kunnskapssamfunn og en kunnskapsøkonomi både forutsette og medføre større
etterspørsel etter god utdanning på alle nivå. Endelig bunnet reformen i
bekymringen for nivået i norsk utdanning. Globaliseringen ville føre til skjerpet
konkurranse i et internasjonalt marked, og i så måte vakte norske elevers svake
prestasjoner på internasjonale kunnskapsmålinger bekymring.
Gjennom
Kunnskapsløftet ønsket regjeringen og et samlet Storting å utvikle en skole som
orienterte seg sterkere mot grunnleggende ferdigheter og arbeidslivets kompetanse- og effektivitetskrav.
Uklar ansvars- og oppgavefordeling i grunnopplæringen ble også brukt som
begrunnelse for at 90-tallsreformene skulle få avløsning. I forarbeidene til
Kunnskapsløftet ble styringssystemet i grunnopplæringen trukket fram som en
medvirkende faktor til uklarheten. Kvalitetsutvalget påpekte at til tross for 90tallreformenes ambisjoner om et mer desentralisert utdanningssystem, hadde
ikke prinsippene derfra funnet sin endelige form. Styringssystemet var fremdeles tvetydig: ”(…). Det er derfor ikke lett å ha noe klart og entydig bilde av
oppgave- og ansvarsforholdene for de enkelte aktørene” (NOU 2003: 16, s.
P. Aasen & N. Sandberg
8/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
245). Nasjonale politiske aktører i posisjon og opposisjon beskrev et system
hvor institusjoner, lærere og elever var ufrie, underlagt handlingstvang og ensretting i en tid som etterspurte individuell valgfrihet og større mangfold. Skolen
var kneblet av legale og finansielle virkemidler, men også av statlig regelstyring
og verdistyring, slik det for eksempel kom til uttrykk gjennom relativt detaljerte
nasjonale fagplaner.
Kunnskapsløftet som styringsreform skulle bøte på den utydelige rolle- og
ansvarsdelingen og erstatte utdaterte og lite hensiktsmessige former for sentral
nasjonal styring med andre virkemidler. Gjennom å foreta grunnleggende
endringer i måten grunnopplæringen ble styrt på samtidig som innholdet i skolen
ble endret og kravene skjerpet, ville de politiske myndighetene fremme
kvaliteten og øke mangfoldet i norsk skole. Under overskriften “Frihet, tillit og
ansvar: et systemskifte", skrev Bondvik II-regjeringen i Stortingsmelding nr. 30:
Forestillingen om at staten kan skape et likeverdig skoletilbud gjennom
detaljregulering og -styring, erstattes med tillit til at den enkelte lærer, skoleleder og
skoleeier selv har de beste forutsetningene for å vite hvordan god læring kan skapes og
gjennomføres, innenfor rammen av nasjonale mål.
(s.25)
I etterfølgende Stortingsmelding nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati, understreket samme regjering at den ville arbeide kontinuerlig for økt kommunalt
selvstyre. Regjeringen ville vise vilje til å vektlegge verdien av det lokale selvstyret i de mange enkeltsaker der konflikten mellom ønsket om statlig styring og
lokalt selvstyre kom opp. Meldingen framhevet Kunnskapsløftet som ett av flere
viktige initiativ for å styrke det lokale selvstyret. Det ble vist til at gjennom
behandlingen av Stortingsmelding nr. 30 (2003–2004), jf. Innst. S. nr. 268
(2003–2004), ville den tidligere detaljstyringen av arbeidsmåter og organisering
av opplæringen reduseres. Nasjonale regler om fag- og timefordelingen skulle
mykes opp. Skolene ville få større mulighet til lokal og individuell tilpassing.
Samlet sett ville det finne sted et systemskifte i styringen av skolen. Den
rødgrønne regjeringen som tiltrådte etter valget høsten 2005, fulgte opp
Kunnskapsløftet som styringsreform og understreket stadig skoleeiers sentrale
rolle i det nye styringssystemet. Kunnskapsminister Bård Vegar Solhjell uttalte
for eksempel følgende i en tale til Landskonferansen for skoleledere i Oslo 1.
november 2007 (Solhjell, 2007):
Eg er uroa når eg ser utfallet av det nasjonale tilsynet i 2006 og 2007 innafor heilt
sentrale punkt i opplæringslova. Resultata viser at om lag 70 prosent av kommunane
ikkje oppfylte kravet om at skoleeigar skal ha eit forsvarlig system for vurdering og
oppfølging av om krava i lov og forskrift blir følgde. Det viser seg også at 80 av 90
kommunar og 17 av 18 fylkeskommunar ikkje oppfylte lovkrava om tilpassa opplæring og spesialundervisning. Dette er ikkje ein situasjon vi kan leve med, og vi vil
nå saman med KS arbeide for å styrke den kommunale styringa med skolesektoren slik
at norske elevar får oppfylte sine rettar og slik at vi når dei faglege resultata vi bør nå.
P. Aasen & N. Sandberg
9/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
Eg er heller ikkje strålende fornøgd med ressursinnsatsen vi ser på skoleområdet. For
lite av dei ekstra midlane til kommunane dei siste åra har gått til skole. Vi står framfor
mange viktige diskusjonar om korleis vi kan styrke skolen innafor det desentraliserte
systemet vårt.
Alt i alt viser forarbeidene til Kunnskapsløftet at den nasjonale formuleringsarenaen la opp til et styringssystem kjennetegnet av at oppgaver, ansvar og
myndighet skulle plasseres lokalt i det politisk-administrative apparatet. Skoleeiernivået skulle få en viktigere rolle i systemet og pålegges flere oppgaver, mer
selvstendig avgjørelsesmyndighet og et større og tydeligere ansvar for kvaliteten
i skolen.
Kunnskapsløftets nye styringssystem introduserer styringsvirkemidler som
ikke nødvendigvis hviler på samme logikk eller drar i samme retning. Den
relative betydningen og utbredelsen av ulike virkemidler i styringen av skolen
har variert over tid. Dette gjelder for eksempel blandingsforholdet mellom
legale, finansielle, informative og vurderende virkemidler (Lindensjö &
Lundgren, 2000; Aasen, 2004; Telhaug & Mediås, 2003; Eide, 1973). Stortingsmelding nr. 30 (2003 -2004) har elementer av regelstyring gjennom eksempelvis
forskriftsfestede læreplaner, og gjennom kontroll og tilsyn for å sikre at tilbudene er i samsvar med forskriftene og enkeltindividenes rettigheter. Samtidig
innføres en ny grad av resultat- og forventningsstyring, hvor sentrale redskaper
er kompetansemål, kvalitetsvurderingssystem med nasjonale prøver, internasjonale kunnskapsprøver, vektlegging av resultatkvalitet og dokumentasjon av
oppnådde resultater, utvikling av skoler som lærende organisasjoner, innføring
av kraftfull og tydelig skoleledelse og tilrettelegging for kompetanseutvikling
for lærere. Noen av disse virkemidlene, for eksempel nasjonale prøver, ble som
allerede nevnt, lansert før Kunnskapsløftet i 2006. Som tidligere påpekt bør de
likevel ses som en del av styringsreformen4. Med Kunnskapsløftet aksentueres
for alvor spenningen mellom regel- og innholdsstyring på den ene siden og målog resultatstyring på den andre siden.
Resultat:
Et varslet systemskifte som ikke kom
Over har vi med utgangspunkt i nasjonale reformdokumenter drøftet statlige
myndigheters definisjon av innholdet i systemskiftet. Vi har lagt særlig vekt på
hva som kjennetegner den nye rolle- og ansvarsdelingen, og balansen mellom
sentralisering og desentralisering. I det nye styringssystemet var skoleeiernivået
tiltenkt en viktig rolle, med flere oppgaver, mer beslutningsmyndighet og større
og tydeligere ansvar.
I det følgende belyser vi andre del av artikkelens problemstilling: Hvordan
oppfatter og vurderer kommunale og fylkeskommunale skoleeiere implementer-
P. Aasen & N. Sandberg
10/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
ingen av den nye rolle- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene og
institusjoner?
Ikke noe åpenbart systemskifte. Ettersom Kunnskapsløftet ble omtalt som et
systemskifte i de statlige reformdokumentene, ble informantene bedt om å tilkjennegi sitt syn på dette. Informantene i kommunene var gjennomgående usikre
på om reformen innebærer et systemskifte og hva det i så fall innebærer. Mange
knyttet begrepet til strukturelle endringer i utdanningstilbudene og ikke til
styringsdimensjonen. I den grad aktører i kommunene oppfattet at det pågikk et
systemskifte i styringen av grunnopplæringen, ble det gjerne vist til den allmenne samfunnsutviklingen eller mer generelle organisasjonsendringer i egen
kommune. Reformens intensjoner ble da vurdert som å være i samsvar med
organisatoriske endringer som ble påbegynt tidlig på 2000-tallet. Endringene ble
ikke knyttet til implementeringen av reformen. Noen skoleeiere mente med
andre ord at skolenes ansvar var styrket over tid, men at delegering av ansvar til
skoler verken var et resultat av eller forsterket gjennom implementeringen av
Kunnskapsløftet som sådan. Informantene i fylkeskommunene var mer tilbøyelige til å oppfatte reformen som et systemskifte, men her verserte ulike syn
på hva skiftet bestod i. Dels ble skiftet knyttet til mer desentralisering av beslutningsmyndighet, dels ble det assosiert med mer statlig resultatkontroll.
Skoleeierne oppfattet bare unntaksvis at Kunnskapsløftet i praksis fører med
seg et systemskifte i betydningen myndighetsoverføring i styringen av grunnopplæringen. Dette samsvarer med funn vi tidligere har gjort på det nasjonale
styringsnivået (Sandberg & Aasen, 2008). Våre informanter på nasjonalt nivå
mente jevnt over heller ikke at Kunnskapsløftets intensjoner i praksis innebar en
reell myndighetsoverføring. En informant med implementeringsansvar i Utdanningsdirektoratet uttrykte det på denne måten: “Jeg er ikke enig i at det er
systemskifte nedover. Altså, det er jo et systemskifte på sentralt nivå, eller på
nasjonalt nivå, i og med opprettelsen av direktoratet. Men jeg er ikke enig i at
det er et systemskifte, altså nedover”. En annen informant i Utdanningsdirektoratet sier: “… vi oppfatter styringsstrukturen som den samme. Det har
ikke skjedd noen endringer i hvem som har instruksjonsmyndighet overfor hvem
…”
Informantene på nasjonalt nivå mente desentraliseringen i grunnopplæringen
først og fremst var funksjonell: Det var oppgaver som var desentralisert, ikke
beslutningsmyndighet. Nasjonale myndigheter ved Utdanningsdirektoratet har
den sentrale rollen i implementeringen av Kunnskapsløftet. Når aktører i
sentrale posisjoner på nasjonalt nivå ikke oppfattet at reformen innebærer en ny
styringsstruktur, er det derfor ikke overraskende at skoleeiere heller ikke knytter
myndighetsdelegering til styringsreformen.
Ikke mer fristilling. Et hovedfunn fra både spørreundersøkelsen til skoleeierne og de kvalitative intervjuene, er at aktørene på skoleeiernivå ikke ga uttrykk for økt fristilling, men snarere at de opplevde å være underlagt et sentralstatlig hierarkisk styringsregime. Bare i liten grad tilkjennega de at det var lagt
P. Aasen & N. Sandberg
11/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
til rette for lokale initiativ og arenaer for dialog og læring på tvers av nivå.
Fylkeskommunale skoleeiere understreket et tydelig spenningsforhold mellom
på den ene siden den handlefrihet som reformens intensjoner målbærer, og på
den andre siden den sentrale styring som ble utøvd gjennom fylkesmannens tilsyn, revisjonskrav og rapportering. En informant betegnet situasjonen hvor man
først får lokal frihet for dernest å kikkes i kortene som ”desentralisert sentralisering”.
Et tilbakeblikk på funnene fra det nasjonale nivået gir samme bildet (Sandberg & Aasen, 2008). Informanter på dette nivået mente at reformen ikke innebærer endringer i hvordan den formelle beslutningsmyndigheten er fordelt i
systemet. Derimot fantes en temmelig omforent forståelse av at skoleeiere og
skoler hadde fått noen nye oppgaver med reformen. Sett fra nasjonalt nivå hadde
med andre ord reformen bidratt til mer funksjonell desentralisering. Aktører på
nasjonalt nivå brukte dessuten det faktum at skoleeier hadde fått flere oppgaver
som begrunnelse for forsterket hierarkisk styring. Enkelte argumenterte for en
styrking av statlige veilednings- og støttefunksjoner, men i overveiende grad
pekte sentralstatlige informanter på at større lokal handlefrihet med hensyn til
oppgaveforvaltning, måtte balanseres med mer statlig styring. Den nye
oppgavefordelingen legitimerte en sentralisering av makt og myndighet gjennom
tilsyn, kontroll, revisjon og oppfølging.
Relativt uklar ansvars- og rolledeling. Surveydataene viser signifikante
forskjeller i skoleeiernes vurderinger etter kommunenes størrelse, organisering
og skolefaglige kompetanse (p<.05). Rundt halvparten av kommunene oppfattet
rolle- og ansvarsdelingen i sektoren som uklar. Dette var mer fremtredende i
tonivå- enn trenivåkommuner. I kommuner med ny organisasjonsmodell var det
altså vanligere at rolle- og ansvarsdelingen i grunnskolesektoren vurderes som
utydelig.
De kvalitative intervjuene avdekket at på direkte spørsmål om hvem skoleeier er, viste informantene i kommunene gjerne til politikerne, de lokalt folkevalgte. Gjennom intervjuene kom det likevel fram at skoleeierbegrepet verken
var entydig eller enkelt. Skoleeiernes oppfatninger om ansvarsdelingen mellom
administrasjon og politikk varierte. Noen henviste til at selv om politikerne har
eierrollen, var det vanskelig å skille denne fra administrasjonens oppgaver og
roller. Flere av informantene viste også til at politikerne ikke har nok innsikt i
mange saksforhold, og at de derfor står i et avhengighetsforhold til administrasjonen.
Noe av den samme uklarheten omkring hvem som er skoleeier, fant vi også
blant informantene på det nasjonale styringsnivået (Sandberg og Aasen, 2008, s.
92). En av våre konklusjoner i den studien var derfor at sentralstatlig usikkerhet
rundt hvem som forvalter ulike roller og hvem forventninger skal rettes mot,
nettopp ville kunne lede til forvirring hos fylkeskommunale og kommunale
skoleeiere. Til tross for at nasjonale politiske reformdokumenter framstiller
skoleeier som en sentral brikke i gjennomføringen av reformen, avdekket
P. Aasen & N. Sandberg
12/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
studien av aktørene på det nasjonale styringsnivået et i praksis temmelig uklart
og diffust skoleeierbegrep. Ulike aktører forstod begrepet forskjellig. En hovedtendens var imidlertid at begrepet først og fremst ble assosiert med underliggende administrativt forvaltningsnivå.
Skoleeier er definert i Opplæringslova. Det juridiske ansvaret er plassert hos
de øverste politiske organene i kommunen og fylkeskommunen. Likevel ser vi at
skoleeierbegrepet i praksis er uklart både på sentralt og lokalt nivå. Dette kan i
seg selv vanskeliggjøre tydelig ansvarsplassering. Uklarheten skyldes nok for en
stor del kommunenes tvetydige status som både selvstendige politiske organer
og administrative forvaltningsorganer. Kommunesektoren som skoleeier skal
styre selv, men som underliggende forvaltningsnivå skal den også iverksette og
administrere sentrale beslutninger (NOU 2005: 18). Dessuten kan intern politisk
og administrativ arbeidsdeling og reorganisering av kommunenes forvaltning,
gjøre ansvarsforholdene uoversiktlige. Videre vil ansvaret for saker som angår
grunnopplæringen kunne tillegges ulike organer i kommunen, avhengig av sakstype. Når skolenivået og rektorene forholder seg til skoleeier, vil det først og
fremst være det administrative forvaltningsnivået. Skoleeierrollen kompliseres
enda mer i videregående yrkesfaglig opplæring. Fylkeskommunen er her ansvarlig for, men eier ikke og styrer ikke opplæringen i bedrift. Spørsmålet om
hvordan eierskapet tolkes og praktiseres er dermed uavklart (Sandberg & Aasen,
2008). På denne bakgrunn er det ikke vanskelig å forstå at skoleeierbegrepet kan
være uklart på flere organisatoriske nivå.
Forholdsvis begrenset tillit mellom nivåene. Både det kvalitative og det
kvantitative materialet avdekker en manglende tillit på tvers av beslutnings- og
forvaltningsnivåene i grunnopplæringen. Funnet modifiseres imidlertid noe av
intervjuene med representantene fra KS og fylkeskommunene. Disse
informantene gir i større grad uttrykk for at de opplever reformimplementeringen som nettverkssamarbeid der aktører viser hverandre tillit, inngår i
bytterelasjoner og lærer av hverandre. For disse aktørene står styringsrelasjonen
i sentrum og ikke en hierarkisk-administrativ struktur, når de vurderer reformimplementeringen. Gjennom relasjoner har reformen ikke bare tatt form, men
også fått større legitimitet. KS sin positive vurdering av reformen kan ha sammenheng med overføringen av forhandlingsansvaret fra staten til kommunesektoren. Fylkeskommunens positive vurdering kan skyldes nærmere forbindelser og mer åpne kanaler til det sentrale forvaltningsnivået enn det som
skoleeierne for grunnskolen generelt sett erfarer.
Generelt synes imidlertid ikke dialogen mellom sentralt og lokalt nivå å
fungere tilfredsstillende. Sett fra skolenivå kommuniserer verken skoleeiere eller
nasjonalt nivå tydelig nok hvordan Kunnskapsløftets ulike elementer tenkes å
virke sammen for å styre og styrke kvaliteten i skolen (Møller, Prøitz & Aasen,
2009). Den manglende tillit til skoleeiernivået som aktørene på det nasjonale
forvaltningsnivået ga uttrykk for (Sandberg & Aasen, 2008), kommer også til
P. Aasen & N. Sandberg
13/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
uttrykk fra skolenivå. Spesielt kommunale skoleeiere står dermed i den uheldige
posisjon at de verken har mye tillit fra skolenivået eller fra det statlige nivået.
Store skoleeiere forstår og gjennomfører mer enn små skoleeiere. Materialet
vårt forteller om negative spenninger mellom det sentrale og det lokale styringsnivået, men også store systematiske variasjoner mellom kommunene. Vi ser et
hovedmønster, selv om mange faktorer spiller inn. Sammenlignet med mindre
og små skoleeiere, synes de store kommunene å ha et langt mer avklart forhold
til og helhetlig grep om Kunnskapsløftet som styringsreform, og til reformens
ulike elementer. Store kommuner har et bedre pedagogisk støtteapparat og bedre
muligheter til å tilby kompetanseutvikling sammenlignet med mindre skoleeiere.
Velvilje overfor reformen. Samtidig tyder våre data på at skoleeiernivået
jevnt over er positivt innstilte til reformen som sådan. Det samme har vi
registrert på skolenivå, hvor vi også fant tegn til at både rektorer og lærere hadde
tatt grep for å realisere intensjonene. Det syntes likevel ikke å være en enhetlig,
myndiggjort profesjon som ut fra klare styringssignaler fra nivået over, tok med
seg Kunnskapsløftet inn i skolene og klasserommene. Det dreide seg mer om
avgrensede kollegiale miljøer ved skolene som på egenhånd tok et felles løft
(Møller, Prøitz og Aasen, 2009).
Diskusjon og konklusjon:
Systemiske forbindelser som betingelse for å lykkes
Internasjonale studier viser at nasjonale utdanningsreformer som implementeres
fra sentralt forvaltningsnivå, ofte støter på problemer i møte med lokale forvaltningsnivåer, den enkelte skole og den enkelte lærer (Elmore, 1996; Fullan,
1999, 2001; Hargreaves & Fink, 2000; Datnow, 2002). Sagt med Larry Cuban
(1998, s. 455): “….schools change reforms as much as reforms change schools”.
Lærernes undervisning preges av stor grad av stabilitet til tross for nasjonale
reformbestrebelser (Cuban, 1996; Tyack & Cuban, 1995; Datnow, 2002; Klette,
2002).
Forståelseshorisonten vår tar høyde for dette. Vi har nevnt de åpenbare, men
ikke desto mindre ulike og til dels motstridende kreftene og interessene som påvirker styringen av norsk grunnopplæring – idealtypisk framstilt i tabell 1.
Reformer gjennomføres i møte med disse understrømmene. Analysemodellen i
evalueringen av forvaltningsnivåene og institusjonenes rolle i gjennomføringen
av Kunnskapsløftet gir flere peilepunkter. Empirien sees fra ulike vinkler, som
hver for seg synliggjør de mange forventninger, krav og interesser som knyttes
til reformen. Forventninger, krav og interesser som ikke nødvendigvis drar i
samme retning.
I en longitudinell studie av 13 grunnskoler i USA som deltok i en omfattende
”comprehensive school reform”, konkluderer Datnow (2002) at etter seks år var
det bare fire av skolene som hadde institusjonalisert reformen. Men studien
avdekket også noen avgjørende betingelser for vellykket reformimplementering:
P. Aasen & N. Sandberg
14/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
As these findings make clear, the changing district and state policies, leadership, and
agendas affected the sustainability of comprehensive school reform models…in
different ways, quite substantially in some cases and less so in others, depending on
local conditions, experiences with reform, and capacity. In the end, this research
shows that reform sustainability or expiration does not result from individuals or
institutions acting in isolation from another. Forces at the state, in districts, design
teams, schools and classroom interact to shape the adaptability and longevity of
reform.
(Datnow, 2002, s. 233)
Med andre ord, forbindelseslinjene som etableres mellom styrings- og forvaltningsnivåene synes å påvirke reformimplementeringen på en avgjørende
måte. Metastudier av implementeringsforskning viser også at bærekraftige
systemiske reformer forutsetter gode koblinger mellom nivåene (McDonnel &
Elmore, 1987; Spillane & Thompson, 1997; Datnow, 2002; Lasky, Datnow &
Stringfield, 2005; Anderson & Togneri, 2005). Noen sentrale systemiske
forbindelseslinjer er:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
dialog og partnerskap mellom nivåene,
felles forståelse av reformen mellom aktører på ulike nivåer,
et tydelig og gjennomgående ansvarsregime,
tilslutning til reformens målsettinger og tillit til reformens virkemidler på
underliggende nivå,
finansiell og politisk oppfølging og insentiver,
kompetanseutvikling på det operative nivået,
lokalt lederskap og engasjement fra skoleeiere, lærere og lokalpolitikere,
tillit mellom aktørene på og mellom de ulike nivåene,
kontinuitet i forhold til tidligere praksis,
fleksibilitet og åpenhet i forhold til lokale forutsetninger og løsninger
Internasjonale reformstudier framhever altså gode systemiske forbindelseslinjer
som inkluderer felles forståelse og samhandlingsarenaer som avgjørende
suksessfaktor for gjennomføringen av nasjonale utdanningsreformer. Hva sier
våre funn om implementeringen av Kunnskapsløftet i denne sammenheng?
Våre data viser svake koblinger mellom forvaltningsnivåene. Dialogen
mellom sentralt og lokalt nivå synes ikke å fungere tilfredsstillende. Sett fra
skolenivå kommuniserer verken skoleeiere eller nasjonalt nivå tydelig nok hvordan elementene i Kunnskapsløftets skal virke sammen for bedre styring og
kvalitet i grunnopplæringen.
Skoleeiernivået har tatt ansvar for igangsettelse av reformimplementeringen
gjennom ulike initiativ. Særlig har lederutvikling stått sentralt. Reformen har i så
måte så langt først og fremst vært skoleledernes reform. Hvorvidt dette er et
resultat av myndighetsdelegering til skoleeiernivået og ansvarliggjorte skole-
P. Aasen & N. Sandberg
15/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
eiere, er imidlertid usikkert. Det kan synes som om skoleeiernivået, og spesielt
kommunene, stort sett har gjennomført det de har blitt pålagt ovenfra. En
konsekvens av skoleeiers manglende inngrep med kompetanseutvikling,
myndiggjøring av lærerne, læreplanarbeid, kvalitetsutvikling, vurdering av
læringsutbytte, og finansiell og politisk oppfølging og insentiver, vil kunne være
store ulikheter innenfor den enkelte skoleeiers forvaltningsområde. Det vil
kunne oppstå forskjeller i tolkning av det nasjonale læreplanverket, i implementeringen av læreplaninnholdet (inkludert grunnleggende ferdigheter), i vurdering
og oppfølging av resultater. Dette vil i så fall være en utilsiktet konsekvens av
reformen, og det vil være i strid med Kunnskapsløftets grunnidé om et
ansvarliggjort skoleeiernivå som styrker læringstrykket og gir alle elever bedre
vilkår for læring innenfor fellesskolens rammer.
I Stortingsmelding nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling, heter det at nettverksperspektivet eller partnerskapsperspektivet
bør karakterisere styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren (jf.
tabell 1). Dette, som i den internasjonale litteraturen omtales som governanceperspektivet, er en videreføring og ytterligere understreking av samspillmodellen som ble framhevet i Stortingsmelding nr. 23 (1992-1993) Om forholdet mellom staten og kommunane. Det er hensynet til det lokale selvstyret,
hensynet til innbyggerne som brukere og hensynet til nasjonale mål som skal
avgjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Disse
verdiene kan imidlertid trekke i ulike retninger, og til en viss grad stå i motstrid
til hverandre. I forhold til ansvars- og oppgavefordelingen må verdiene veies
mot hverandre. Våre informanter på det nasjonale forvaltningsnivået som har
ansvaret for implementeringen av reformen, synes ikke å gjøre disse
avveiningene innenfor rammene av et governanceperspektiv, men innenfor en
hierarkisk forståelse av reformimplementering og statlig styring (Sandberg &
Aasen, 2008).
Våre data viser uheldige spenninger mellom det sentrale og det lokale
styringsnivået, men også store systematiske variasjoner mellom kommunene og
et spenningsforhold mellom skoleeiernivået og skolenivået. På mange måter
viser våre data at implementeringen av styringsreformen svikter. Det kan igjen
gi grunn til å spørre om bærebjelken i Kunnskapsløftet som innholds- og
strukturreform er i ferd med å gi etter.
Underveis i reformimplementeringen har statens muligheter for å styre og
styrke fristilte skoleeiere og skoler etter hvert blitt et sentralt politisk spørsmål.
To år etter at Kunnskapsløftet startet, la Stoltenberg-II-regjeringen i juni 2008
fram sin tilråding til Stortinget gjennom Stortingsmelding nr. 31 (2007-2008)
Kvalitet i skolen. Her understrekes det at opplæringslovgivingen de siste tiår på
forskjellige måter har utvidet det lokale handlingsrommet og at Kunnskapsløftet
forsterker denne utviklingen. I meldingen fremmer regjeringen flere tiltak som
samlet varsler om en klarere nasjonal styring av skolen. Det skal riktig nok
fremdeles være godt rom for faglig skjønn og lokale tilpasninger, og det skal
P. Aasen & N. Sandberg
16/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
være kort vei for lærere, foreldre og elever til de som tar beslutninger om
skolene. Det uttrykkes imidlertid også behov for å styrke den nasjonale
styringen med skolepolitikken. Det er et viktig nasjonalt lederansvar å sikre at
sentrale mål som er satt for skolen, blir nådd. Regjeringen vil stille krav til og
støtte opp om sterkere lokal ledelse, men den vil også ha en sterkere nasjonal
styring med skolen (St. meld. nr. 31 (2007-2008), s. 11).
Gjennom denne meldingen tilrår regjeringen en betydelig styrking av den
statlige styringen gjennom tilsyn og veiledning. Samtidig legger den trykk på
ansvarliggjøringen av skoleeier ved å stille større krav til skoleeiere om å ha
gode kvalitetssikringssystemer, til skoler om å innrapportere om tilstanden i
skolene og til skoleledelsen om kompetanse på flere områder enn tidligere.
Regjeringen er også tydelig bekymret for at mange kommuner er så små at de
ikke har den faglige kompetansen som skal til for å følge opp skolene og
elevenes læring. Det stilles spørsmålstegn ved hvordan mange kommuner har
valgt å organisere utdanningssektoren (Colbjørnsen, 2008). Før Kunnskapsløftet
er implementert, reises det gjennom regjeringens tilrådinger dermed tvil om helt
grunnleggende forhold ved Kunnskapsløftet som styringsreform.
Også to av regjeringspartienes programmer for inneværende stortingsperiode
som ble vedtatt på landsmøtene våren 2009, varsler om en sterkere statlig
styring av skolesektoren (Skape og Dele, Arbeiderpartiets program 2009 – 2013,
vedtatt på Arbeiderpartiets landsmøte 18. – 21. april 2009, og Ulike mennesker,
like muligheter, SVs arbeidsprogram 2009 – 2013, vedtatt på landsmøtet 19. –
22. mars 2009). Med referanse til SVs partiprogram uttalte daværende kunnskapsminister Bård Vegar Solhjell til Dagsavisen fredag 22. mai 2009: ”Vi må
stramme inn på den lokale handlefriheten, for skole og kunnskap er ikke et
hvilket som helst lokalt spørsmål. AP-landsmøtet har vedtatt en noe mildere
versjon av det samme som SV, så det lover godt for en ny rødgrønn regjering”.
Gjennom nye politiske signaler er det med andre ord på mange måter skapt
uklarhet rundt det annonserte systemskiftet som bærebjelke i Kunnskapsløftet
som innholds- og strukturreform. Gjennom nyere styringsdokumenter og uttalelser tar regjeringen til orde for sterkere sentral styring. Dette skjer uten at vi
kan se at regjeringspartienes programmer for inneværende stortingsperiode tar et
prinsipielt oppgjør med reformens ambisjon om systemskifte mot mer oppgavedelegering og større kommunalt selvstyre i norsk grunnopplæring. Regjeringen
kan på denne måten selv ha bidratt til den usikkerheten rundt Kunnskapsløftet
som styringsreform som vi har registrert gjennom vår studie av forholdet mellom forvaltningsnivåene og institusjonene i implementeringen av reformen. Det
kan synes som om regjeringen har gitt opp ambisjonen om at staten skal stoppe
ved kommunegrensene. Kanskje er det ikke lenger en sentral premiss for
reformen at skolen vet best?
P. Aasen & N. Sandberg
17/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
Referanser
Anderson, S. E. & Togneri, W. (2005). School district-wide reform policies in education. I
International Handbook of Educational Policy. Dordrecht: Springer.
Brass, D. J., Calaskiewicz, J., Greve, H. R. & Tsai, W. (2004). Taking Stock of Networks and
Organizations: A Multilevel Perspective. Academy of Management Journal, 47(6), 79517.
Brunsson, N. & Olsen, J. P. (1993). The Reforming Organization. New York: Routledge.
Brunsson, N. & Olsen, J. P. (Red.). (2003). Makten att reformera. Stockholm: Carlsson
Bokförlag.
Cuban, L. (1996). How teachers taught. Constancy and change in American classrooms. 1980
– 1990. New York: Teachers College Press.
Cuban, L. (1998). How schools change reforms: Redefining reform success and failure.
Teachers College Record, 99(3), 153–177.
Colbjørnsen, T. (2008). Overstyrt eller understyrt? En analyse av styringssignaler brukt i
sentrale styringsdokumenter, og en sammenligning av bruk av styringssignaler og
oppfølging av skoler i to fylkeskommuner i forbindelse med innføringen av
Kunnskapsløftet. Masteroppgave i utdanningsledelse. Oslo. Institutt for lærerutdanning og
skoleutvikling, Universitetet i Oslo.
Darling-Hammond, L. (2004). Standards, Accountability, and School Reform. Teachers
College Record, 106(6), 1047–1085.
Datnow, A. (2000). Power and politics in the adoption of school reform models. Educational
Evaluation and Policy Analysis, 22(4), 357–374.
Datnow, A. (2002). Can we transplant educational reform, and does it last? Journal of
Educational Change, 3(3–4), 215–239.
Egeberg, M. (1984). Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo: Tano Aschehoug.
Eide, K. (1973). Utdanningspolitikk. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.
Elstad, E., Langfeldt, G. & Hopmann, S. (Red.) (2008). Ansvarlighet i skolen. Politiske
spørsmål og pedagogiske svar. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.
Engeland, Ø. (2000). Skolen i kommunalt eie – politisk styrt eller profesjonell ledet
skoleutvikling. Oslo: Det utdanningsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo.
Elmore, R. E. (1996). Getting to scale with good educational practices. Harvard Educational
Review, 66(1), 1–26.
Fimreite, A. L., Flo, Y., Selle, P. & Tranvik, T. (2007). Når sektorbåndene brytes. Tidsskrift
for Samfunnsforskning, 48(2), 165–196 .
Fullan, M. (1999). Change Forces: The Sequel. London: Falmer Press.
Fullan, M. (2001). The New Meaning of Educational Change. New York: Teachers College
Press.
Hargreaves, A. & Fink, D. (2000). Three dimensions of educational reform. Educational
Leadership, 57(7), 30–34.
Hopmann, S. (2003). On the evaluation of curriculum reforms. I Haug, P. & Schwandt, T.A.
(Red.) Evaluating Educational Reforms. Scandinavian Perspectives. A Volume in
Evaluation and Society. University of Illinois at Urbana-Champaign. Connecticut:
Information Age Publishing Inc.
Hopmann, S. (2007). Epilogue: No Child, No School, No State Left Behind: Comparative
Research in the Age of Accountability. I Hopmann, S., Brinek, G. & Retzl, M. (Red.)
PISA zufolge PISA: PISA according to PISA Schulpädagogik und Pädagogische
Psychologie, Band 6. Münster: LIT Verlag.
Innst. S. nr. 268 (2003-2004). Innstilling fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om
Kultur for læring.
P. Aasen & N. Sandberg
18/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
Klette, K. (2002). Reform policy and teacher professionalism in four Nordic countries.
Journal of Educational Change, 3(3–4), 265–282.
Lasky, S., Datnow, A. & Stringfield, S. (2005). Linkages between federal, state and local
levels in educational reform. I International Handbook of Educational Policy. Dordrecht:
Springer.
Lindensjö, B. & Lundgren, U. P. (2000). Politisk styrning och utbildningsreformer.
Stockholm: Liber.
March, J. G. (1994). A Primer on Decision Making: How Decisions Happen. New York: Free
Press.
McDonnel, L. & Elmore, R. (1987). Getting the job done: Alternative policy instruments.
Educational Evaluation and Policy Analysis, 9(2), 133–152.
Møller, J. (2009) School leadership in an age of accountability: Tensions between managerial
and professional accountability. Journal of Educational Change, 10(1), 37–46.
Nespor, J. (2002). Networks and contexts of reform. Journal of Educational Change, 3(3– 4),
365–382.
NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.
NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse.
NOU 2003: 16 I første rekke.
NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemet for kommuner og
fylkeskommuner.
Olsen, J. P. (1993). Norway – Reluctant Reformer, Slow Learner – Or Another Triumph for
the Tortoise? Notat nr. 37. Bergen: LOS-Senteret.
Peters, B. G. & Pierre, J. (2005). Handbook of Public Administration. London: SAGE
Publication.
Sandberg, N. & Aasen, P. (2008). Det nasjonale styringsnivået. Intensjoner, forventninger og
vurderinger. Delrapport I. Evaluering av Kunnskapsløftet. Rapport 42, Oslo: NIFU STEP.
Solhjell, B. V. (2007). En tid for kvalitet. Kunnskapsminister Bård Vegar Solhjells tale ved
Landskonferansen, Oslo, 1. november 2007.
http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/aktuelt/taler_artikler/kunnskapsministerens-taler-ogartikler/baard_vegar_solhjell/2007/ei-tid-for-kvalitet.html?id=493933
Spillane, J. P. & Thompson, C. (1997). Reconstructing conceptions of local capacity: The
local education agency’s capacity for ambitious instructional reform. Educational
Evaluation and Policy Analysis, 19(2), 185–203.
Stoker, G. (1998). Governance as theory: Five positions. International Social Science
Journal, 50(1), 17 – 28.
Stortingsmelding nr. 23 (1992–93) Om forholdet mellom staten og kommunane.
Stortingsmelding nr. 37 (1990–91) Om organisering og styring i utdanningssektoren.
Stortingsmelding nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling.
Stortingsmelding nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt
nivå.
Stortingsmelding nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring.
Stortingsmelding nr. 17 (2004–2005) Makt og demokrati.
Stortingsmelding nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen.
Sørhaug, T. (2004). Managementalitet og autoritetens forvandling. Ledelse i en kunnskapsøkonomi. Bergen: Fagbokforlaget.
Telhaug, A. O. (2005). Kunnskapsløftet – ny eller gammel skole. Oslo: Cappelen Akademisk
Forlag.
Telhaug, A. O. & Mediås, O. A. (2003). Grunnskolen som nasjonsbygger – fra statspietisme
til nyliberalisme. Oslo: Abstrakt forlag.
P. Aasen & N. Sandberg
19/20
2010©adno.no
Acta Didactica Norge
Vol. 4 Nr. 1 Art. 18
Telhaug, A. O., Mediås, O. A. & Aasen, P. (2006). The Nordic Model in Education:
Education as part of political system in the last 50 years. Scandinavian Journal of
Educational Research, 50(3), 245–283.
Tyack, D. & Cuban, L. (1995). Tinkering toward Utopia. A Century of Public School Reform.
Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Utdannings- og forskningsdepartementet (2002). Skolen vet best! Situasjonsbeskrivelse av
grunnopplæringen. Oslo: UFD.
Østerud, Ø. (2002) Statsvitenskap: Innføring i politisk analyse. Oslo: Universitetsforlaget.
Aasen, P. (2004). Pedagogikk og politikk. I Aasen, P., Foros, P. B. & Kjøl, P. (Red.).
Pedagogikk og politikk. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.
Aasen, P. (2007). Læringsplakatens utdanningspolitiske kontekst. I Møller, J. & Sundli, L.
(Red.). Læringsplakaten. Skolens samfunnskontrakt. Kristiansand: Høyskoleforlaget.
Aasen, P. (2010). Bør fylkeskommunen overta grunnskolen? Bedre Skole, 2010(1).
1
Skoleeiere mottok spørreskjema adressert ’skolesjef eller tilsvarende’ i kommunene og
’fylkesutdanningssjef eller tilsvarende’ i fylkeskommunene.
2
En fylkesutdanningssjef i de fire utvalgte fylkeskommunene svarte aldri på gjentatte henvendelser
med forespørsel om intervjuavtale.
3
Profesjoner utøver imidlertid innflytelse på flere plan og ikke nødvendigvis bare nedenfra og opp.
4
Nasjonale prøver ble lansert i Stortingsproposisjon nr. 1 (2002-2003). Tillegg nr.3.
P. Aasen & N. Sandberg
20/20
2010©adno.no