Cadernos
De qual Burocracia
as Políticas Públicas
Intersetoriais e
Federativas precisam?
Análise das competências requeridas à
atuação dos gestores do programa Bolsa
Família
Vanessa Elias de Oliveira (UFABC)
Gabriela Lotta (UFABC)
50
Cadernos
De qual Burocracia
as Políticas Públicas
Intersetoriais e
Federativas precisam?
Análise das competências requeridas à
atuação dos gestores do Programa Bolsa
Família
2
Vanessa Elias de Oliveira (UFABC)
Gabriela Lotta (UFABC)
Linha de pesquisa: Profissionalização da
burocracia no Brasil
50
Brasília
- 2017 -
Fundação Escola Nacional de Administração Pública (Enap)
Presidente
Francisco Gaetani
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Diretora de Formação Profissional e Especialização
Iara Cristina da Silva Alves
Diretor de Pesquisa e Pós-Graduação Stricto Sensu
Fernando de Barros Gontijo Filgueiras
Diretor de Inovação e Gestão do Conhecimento
Guilherme Alberto Almeida de Almeida
Diretora de Gestão Interna
Camile Sahb Mesquita
Editor: Fernando de Barros Gontijo Filgueiras – Coordenadora-Geral de Pesquisa:
Marizaura Reis de Souza Camões – Chefe da Assessoria de Comunicação: Janaína
Cordeiro de Morais Santos – Revisão: Roberto Carlos Ribeiro Araújo – Revisão gráfica:
Ana Carla G. Cardoso – Projeto gráfico: Livino Silva Neto – Editoração eletrônica:
Amanda Soares.
Ficha Catalográfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos/Enap
O484q
Oliveira, Vanessa Elias de
De qual burocracia as políticas públicas intersetoriais e
federativas precisam? : análise das competências requeridas à
atuação dos gestores do programa Bolsa Família / Vanessa Elias
de Oliveira e Gabriela Lotta – Brasília: Enap, 2017.
72 p. : il. – (Cadernos, 50)
Linha de pesquisa: Profissionalização da burocracia no Brasil
ISSN 0104-7078
1. Administração Pública. 2. Políticas Públicas. 3. Implementação. 4. Burocracia. I. Título.
CDU 351:005.371
Enap, 2017
Este trabalho está sob a Licença Creative Commons – Atribuição: Não Comercial – Compartilha
Igual 4.0 Internacional
As informações e opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade do(s)
autor(es), não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Escola Nacional de Administração
Pública (Enap). É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a
fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.
Escola Nacional de Administração Pública (Enap)
Diretoria de Comunicação e Pesquisa
Coordenação-Geral de Pesquisa
SAIS – Área 2-A – 70610-900 — Brasília-DF, Brasil
3
Sumário
1 Introdução .................................................................................. 5
2 Referencial teórico...................................................................... 7
2.1 Contextualizando o debate ...................................................... 7
2.2 O Programa Bolsa Família ...................................................... 10
2.3 Desafios da articulação horizontal – Intersetorialidade......... 12
2.4 Desafios da articulação vertical – Relações federativas ......... 15
2.5 Capacidades estatais para implementação do Bolsa Família . 17
2.6 Competências para atuação dos gestores na construção de
capacidades estatais para implementação do Bolsa Família ....... 19
3 Metodologia ..............................................................................21
3.1 Seleção de municípios .......................................................... 22
3.2 Burocratas de médio escalão a serem entrevistados............. 30
3.3 Metodologia para pesquisa de campo................................... 31
3.4 Metodologia para mapeamento das competências .............. 31
4 Entrevistas realizadas ................................................................33
5 Análise das entrevistas ..............................................................34
5.1 A visão dos gestores federais do PBF ..................................... 34
5.2 A visão do gestor estadual do PBF ......................................... 36
5.3 A visão dos gestores municipais do PBF ................................ 37
5.4 Elementos importantes sobre os desafios para competências.. 39
6 Mapeamento das competências ................................................41
6.1 Competências existentes ....................................................... 43
6.2 Comparação entre as competências requeridas e existentes
nos diferentes entes federativos.................................................. 43
6.3 Comparação entre os municípios estudados ......................... 60
6.4 Proposição de estratégias e temas de formação ................... 61
6.5 Considerações finais .............................................................. 64
7 Diretrizes para capacitação ........................................................67
Referências bibliográficas .............................................................69
4
1 Introdução
Apresentamos aqui os resultados da pesquisa “De qual burocracia
as políticas públicas intersetoriais e federativas precisam? Análise das
competências requeridas à atuação dos gestores do Programa Bolsa Família”,
realizada pela parceria entre a Enap e a UFABC, na figura das pesquisadoras
Vanessa Elias de Oliveira e Gabriela Lotta, entre junho de 2015 e junho de
2016. Trata-se de um esforço no sentido de compreender um dos principais
problemas enfrentados no processo de implementação de políticas públicas
intersetoriais e em contextos federativos, que é a dificuldade de coordenação
entre as distintas burocracias públicas – de diferentes setores e níveis de
governo. Culturas organizacionais e lógicas de atuação, no caso da primeira
variável (intersetorialidade), bem como conflitos de interesse interfederativos,
no caso da segunda (interação intergovernamental), são fatores que dificultam
sobremaneira a implementação de políticas públicas complexas, ou seja, que
juntam essas duas variáveis em seu desenho institucional.
Nesse contexto, torna-se questão central para o sucesso das políticas
públicas as adequadas capacidades e competências das burocracias envolvidas,
aumentando assim as suas probabilidades de êxito. Pressupõe-se, aqui, que
tais capacidades não são natas, mas adquiridas por meio de uma série de
fatores, os quais incluem experiência acumulada em gestão pública, mas não
apenas; programas de capacitação são também essenciais para que os gestores
públicos compreendam adequadamente seu papel e sua função, exercendo-os
da maneira mais adequada possível.
Tendo isso em vista, a presente pesquisa buscou mapear as competências
apresentadas, bem como as requeridas e/ou desejadas dessas burocracias,
com o foco na burocracia de médio escalão, nos diferentes níveis de governo
(Municípios, Estados e União), bem como as lacunas e demandas para seu
aprimoramento por meio de programas de capacitação a serem levados a cabo
pelo Governo Federal. Para tanto, e partindo do problema apontado, a pesquisa
analisou os gestores do Programa Bolsa Família, em função de ser esse um
programa federal que conta com uma burocracia qualificada tecnicamente,
conforme já discutido por Silva (2013); ademais, é reconhecidamente exitoso, do
ponto de vista da gestão, apesar de ser uma política que soma as duas variáveis
acima mencionadas (interação intergovernamental e intersetorialidade) – e
que, portanto, contribuiriam para o seu “esperado insucesso”.
5
O presente relatório, que busca publicizar os resultados encontrados
pela pesquisa desenvolvida, está dividido em seis partes. Em primeiro lugar,
apresentamos o referencial teórico que norteou a análise dos casos estudados.
Em seguida, detalhamos a metodologia para a seleção dos casos e para a
análise dos dados coletados empiricamente. Posteriormente, listamos e
analisamos as entrevistas realizadas, as quais geraram o mapeamento das
competências apresentadas na sequência. Por fim, a partir desses resultados,
propomos diretrizes para a capacitação dos gestores públicos envolvidos com
a implementação do Programa Bolsa Família.
6
2 Referencial teórico
Para a elaboração do referencial teórico, foram realizadas buscas no
google scholar com as palavras-chave “Bolsa Família” associadas às seguintes
palavras: “Gestores”, “Burocracia”, “Competências”, “Municípios”. Os
resultados encontrados foram analisados para a seleção dos artigos mais
aderentes à proposta da pesquisa. O mesmo procedimento foi realizado
com o site scielo.br. No total, foram lidos e sistematizados cerca de 25
materiais, entre artigos, teses, relatórios de pesquisa e documentos oficiais
que tratavam do tema em questão.
A apresentação do referencial teórico está estruturada em 6 partes.
Na primeira faremos uma breve introdução, contextualizando o debate. A
segunda seção tratará brevemente da literatura que conceitua e analisa o PBF.
A terceira e quarta seções são voltadas a analisar os desafios da articulação
horizontal e vertical, bases fundantes do PBF. A quinta seção apresentará
o que a literatura fala a respeito das capacidades estatais do PBF. Na sexta
seção levantaremos algumas das competências requeridas a gestores do PBF
tratadas pela literatura.
2.1 Contextualizando o debate
A literatura brasileira já avançou nos últimos anos em apontar como o
Estado brasileiro tem sofrido diversas transformações desde a promulgação
da Constituição Federal de 1988. Além da ideia de redemocratização, central
para compreensão de parte das mudanças do Estado brasileiro, a Constituição
ainda trouxe centralidade na agenda para a questão federativa e para a ideia
de Estado provedor de direitos sociais. Todas essas mudanças provocaram, ao
longo dos últimos 30 anos, alterações profundas na maneira como se pensa a
estrutura do Estado brasileiro.
Analisando esse Estado e a atuação da burocracia nele, Pires (2015) aponta
que há 4 vetores atuando nesse momento. O primeiro vetor diz respeito
à lógica política que permeia o Estado brasileiro pós Constituição Federal
de 1988. A divisão de poderes e o presidencialismo de coalizão trazem
particularidades à operação de políticas públicas, como a necessidade de
viabilizar as ações por meio de apoios políticos. “Essa dinâmica traz sérias
implicações para a gestão e implementação de políticas públicas no País,
pois recursos administrativos essenciais passam a ser filtrados pela lógica da
manutenção do apoio político” – esse, nem sempre, segue de acordo com as
7
prioridades da burocracia e muitas vezes acaba dificultando a coordenação
intragovernamental e de ações transversais.
O segundo vetor diz respeito à descentralização político-administrativa que
acabou por envolver municípios e estados nas políticas públicas e, portanto,
exige do Governo Federal capacidade de articulação entre os entes federativos
para que as políticas sejam executadas. O terceiro vetor se relaciona com a
complexidade de agências envolvidas na produção das políticas públicas para
garantirem direitos individuais, coletivos e difusos. Apenas para citar algumas,
temos o papel cada vez maior de todo o sistema de controles, bem como das
agências reguladoras, dos demais poderes etc., que também exigem uma ampla
capacidade de coordenação e negociação entre diferentes agências para que
as políticas públicas aconteçam.
Por fim, o quarto vetor tem a ver com a construção de um ambiente
institucional que incorpora a participação social nos processos de formulação e
controle das políticas públicas. Somados à necessidade de transparência, mais
uma vez se reforça a necessidade de que o Executivo seja capaz de articular e
envolver outros atores na produção das políticas públicas.
Embora esses vetores reflitam os importantes avanços históricos da
construção de um Estado democrático no Brasil, eles também trazem diversas
complexidades e desafios para a sua gestão. Como afirma Pires (2015):
em um ambiente institucional de tal forma “intricado” (Abers; Keck,
2013), a concretização de políticas públicas ocorre somente por meio da
intervenção e entrelaçamento de múltiplas arenas. Assim, a busca por um
nível mínimo de comunicação, articulação e coordenação entre os diversos
atores envolvidos, e a produção de coerência e complementaridade entre
suas ações se torna um dos principais desafios para o funcionamento do
governo (Pires, 2015).
Uma das características mais marcantes dada por esse contexto, portanto,
é a necessidade do Estado atuar de forma articulada, tanto promovendo
interfaces entre seus próprios órgãos e agências, como se articulando com
diferentes entes federativos e com a sociedade civil.
Em um exaustivo trabalho de análise de políticas federais prioritárias,
Gomide e Pires (2014) apontam que há mudanças importantes nos arranjos
institucionais dessas políticas, entendidos aqui como conjunto de regras,
mecanismos e processos que definem de forma particular como se coordenam
os atores e interesses na implementação de uma política específica. Entre as
várias características desses novos arranjos, está presente a ideia de que eles se
constroem baseados em lógicas de interação e articulação que pressupõem o
envolvimento de múltiplos e diferentes atores para a consecução das políticas.
Lotta e Favareto (2016) sintetizam as características desses novos arranjos como
a intersetorialidade (envolvimento de diferentes ministérios), o envolvimento
de diferentes atores federativos e de atores da sociedade civil ou do mercado.
8
Essas características dos novos arranjos institucionais acabam levando o
Estado a ter de atuar de maneira articulada com os mais diversos tipos de atores
para, conjuntamente, construírem ou implementarem as políticas públicas.
Dado que a atuação do Estado se concretiza pela atuação de sua burocracia,
passa a ser papel da burocracia promover essas articulações. Essa se torna,
assim, uma das características e funções importantes para compreensão do
papel das burocracias nesse novo contexto, qual seja: sua capacidade de
promover articulações com os mais variados atores.
Nos últimos anos, a literatura tem buscado aprofundar a compreensão
da atuação da burocracia e seu papel na efetivação das políticas públicas.
Foram feitos significativos avanços em termos de compreender a burocracia
do alto escalão e a burocracia implementadora (burocracia de nível de rua).
Já a burocracia intermediária, aquela que atua no médio escalão, começou
a ser estudada ainda mais recentemente (Lotta; Pires; Oliveira, 2014). A
importância dessa burocracia intermediária está justamente em ser o elo entre
o alto escalão e os implementadores das políticas – sendo ela quem conecta
a ideia de tomada de decisão (formulação) com a execução. Como apontam
Lotta, Pires e Oliveira (2014), a partir dos trabalhos de Huising e Silbey (2011):
Estudos mostram que esta burocracia intermediária tem um papel
fundamental no sentido de articulação e promoção de relações entre
diferentes tipos de atores “são os atores responsáveis por interagirem com
seus subordinados e garantir deles complacência para implementação das
regras desenhadas por níveis superiores”. Para as autoras, o papel destes
gestores é de governar o gap existente entre as regras e a possibilidade
real de aplicação, o que chamam de regular as relações (Lotta; Pires;
Oliveira, 2015).
Em pesquisa recente sobre a atuação, perfil e trajetória da burocracia de
médio escalão do Governo Federal, foi reforçada a ideia de que esses atores
são estratégicos para efetivação das políticas públicas, na medida em que
atuam tanto numa articulação vertical (com superiores e subordinados),
como horizontal (com atores de outros setores) (Oliveira; Lotta, 2015; Pires,
2015; Abers et al., 2014; Godinho, 2015; Ambrozio, 2015). E é essa atuação
articuladora que lhes permite construírem e implementarem políticas que
deem conta desse contexto onde os novos arranjos institucionais operam.
Embora essa característica esteja mais clara com relação à burocracia federal,
o mesmo não pode ser dito com relação às burocracias dos níveis estadual e
municipal, que operam nas mesmas políticas públicas. Na realidade, pouco se
sabe sobre o perfil e atuação dos gestores dos mesmos entes federativos, visto
que a literatura, na maioria das vezes, se concentra em estudos da burocracia
federal (Gouvêa, 1994; Schneider, 1994; Loureiro, Abrucio; Rosa, 1998;
Loureiro; Abrucio, 1999; Bresser Pereira, 2007; Olivieri, 2007), conforme
já explicitaram Oliveira e Abrucio (2011).
9
Essa falta de conhecimento a respeito de quem são e o que fazem os
gestores estaduais e municipais acaba sendo, para além de uma lacuna
teórica, um desafio para a própria estruturação de políticas com lógica
federativa, na medida em que a burocracia federal acaba concebendo políticas
sem ter o respaldo necessário de capacidades em municípios e estados
para implementarem-nas. E, muito embora haja um discurso constante da
burocracia federal sobre as incapacidades dos municípios e estados, pouco
também se investe na formação de competências burocráticas nesses entes
federativos – o que reforça a necessidade da lógica centralizadora das políticas
nos últimos anos (Almeida, 2005; Arretche, 2012; Oliveira; Lotta, 2014).
Para compreender o perfil e atuação da burocracia de médio escalão
atuante no Programa Bolsa Família (PBF) e inserida em diferentes contextos
institucionais, como municípios e governos estaduais de portes distintos,
levantamos, primeiramente, a literatura que trata da burocracia inserida
no Bolsa Família, de forma a dar subsídio para a pesquisa empírica a ser
desenvolvida. Embora ainda bastante escassa, a literatura, como será
demonstrado a seguir, aponta para a importância de se compreenderem
as relações verticais e horizontais dessa burocracia, dado que os principais
desafios inerentes ao programa estão relacionados à capacidade de
coordenar diferentes organizações inter e intragovernamentais em prol da
atuação integrada.
Estruturamos, dessa forma, o olhar da literatura a partir de uma breve
retomada sobre como funciona o PBF, em seguida os desafios apontados
a respeito da articulação horizontal (intersetorialidade), os desafios da
articulação vertical (relações federativas), a ideia de capacidades estatais
e, por fim, alguns insights preliminares sobre competências requeridas aos
burocratas para efetivação do programa nesse contexto.
2.2 O Programa Bolsa Família
Visto que há já uma extensa literatura analisando o programa, suas
regras e funcionamento, não nos deteremos longamente nessa descrição. É
importante apenas salientar algumas questões sobre o desenho do programa
e sua implementação, sua lógica de funcionamento e algumas características
de inovação que ele introduz.
O PBF é um programa de transferência de renda condicionada criado em
2003, num contexto de políticas de combate à pobreza. Como aponta Oliveira
(2014), o PBF foi criado com a:
missão de unificar os programas nacionais de transferência de renda
existentes (Bolsa Escola Federal, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás, Cartão
Alimentação e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil). Ao direcionar
recursos para a população em situação de pobreza/pobreza extrema, o
PBF incorpora, na sua arquitetura, um conjunto de condições que devem
10
ser satisfeitas pelas famílias beneficiadas, vinculando-as ao programa
(Oliveira, 2014, p. 3).
O Programa Bolsa Família tem três eixos: transferência de renda;
condicionalidades (saúde, educação e assistência social); e ações
complementares para desenvolvimento das famílias.
Para sua estruturação, o PBF conta com a atuação conjunta de diferentes
organizações. O Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) é o gestor do
programa, via Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC). O órgão é
responsável por elaborar as normativas, gerenciar o cadastro único e coordenar
os demais órgãos envolvidos em torno da ação.
Ainda em nível federal, estão envolvidos o Ministério da Educação e o
Ministério da Saúde, responsáveis pela gestão das condicionalidades. A Caixa
Econômica Federal também tem um papel central, na medida em que é
responsável pelo pagamento dos benefícios. Para a implementação do PBF,
são também envolvidos governos estaduais e municipais. Os estados deveriam
atuar na capacitação e apoio aos municípios, embora nem todos eles executem
esse papel. Já aos municípios cabem as principais atividades de implementação
do programa, desde realizar o cadastro das famílias beneficiárias, até monitorar
as condicionalidades. Para tanto, a implementação do PBF nos municípios
também pressupõe uma ação articulada de diferentes secretarias. Em geral
a de assistência social, saúde e educação, embora isso possa depender do
desenho do programa e da estrutura organizacional em cada localidade.
Em seus mais de 10 anos de existência, o PBF já é identificado como uma
política com alto grau de efetividade e inovação. Com relação à inovação, a
literatura aponta os vários instrumentos gerenciais com os quais o PBF trabalha
como inovadores para garantir a efetivação de um programa com tal grau de
coordenação, descentralização e capilaridade (Coutinho, 2013).
Entre as inovações relatadas estão:
1) CadÚnico e mecanismo de focalização: o CadÚnico é o instrumento
de cadastro das famílias beneficiárias do programa. O cadastro é realizado
pelos municípios e é a partir deles que as famílias, quando se enquadram
no perfil exigido, passam a receber as transferências de renda. Atualmente o
cadastro tem sido também usado como base informacional para desenho de
diversos outros programas do Governo Federal, tendo se transformado num
importante instrumento para identificação de famílias de baixa renda e com
perfis específicos para se tornarem beneficiários de diversos programas de
combate à pobreza. A literatura aponta que, a partir dele, o PBF tem conseguido
ter um amplo sucesso em termos de focalização da política, na medida em que
a margem de erro dos beneficiários é bastante reduzida, o que significa que
os recursos de fato alcançam os extratos mais pobres da sociedade a custos
relativamente baixos (Coutinho, 2013).
11
2) Condicionalidades: para receberem a transferência mensal, as
famílias precisam atender a uma série de condicionalidades na saúde e
na educação. Quanto à saúde, as crianças precisam estar vacinadas, com
acompanhamento periódico, bem como as gestantes precisam realizar o
pré-natal. Com relação à educação, as condicionalidades dizem respeito
à garantia da frequência escolar. As condicionalidades são apontadas pela
literatura como uma importante inovação, como aponta Coutinho: “A
adoção de uma racionalidade indutora – e premial – de comportamento no
campo da política social brasileira marca uma inovação no Estado de BemEstar brasileiro, além de ser peculiar também no campo das transferências
condicionadas de renda” (Coutinho, 2013). A literatura também aponta que
a lógica das condicionalidades não é punitiva, ou seja, quem não as atende
não é visto como alguém que infringe as regras, mas sim como um alerta à
vulnerabilidade das famílias (Coutinho, 2013).
3) IGD: o Índice de Gestão Descentralizada foi criado para avaliar a qualidade
e atualização das informações do CadÚnico e “assiduidade e a integridade
das informações sobre o cumprimento das condicionalidades das áreas de
educação e saúde por parte das famílias beneficiárias. Seu objetivo é avaliar
mensalmente a qualidade da gestão do PBF e do CadÚnico em cada município
e, a partir dos resultados identificados, oferecer apoio financeiro para que os
municípios melhorem sua respectiva gestão” (Coutinho, 2013, p. 25). Ele é
apontado pela literatura como um importante instrumento de coordenação
federal, na medida em que regula o repasse de recursos entre Governo Federal
e municípios (Bichir, 2011) e permite um monitoramento das ações para
promoção de melhorias das capacidades municipais (Oliveira, 2014).
Como se pode perceber, as principais inovações relativas à gestão do PBF
dizem respeito à sua capacidade de ampliar os processos de coordenação
verticais e horizontais com vistas a garantir a efetivação de um programa
com características intersetoriais e federativas. Essa lógica está inserida no
contexto dos novos arranjos institucionais, apontados na introdução, que
permitem a construção de políticas mais complexas tanto em termos do
seu desenho, como da sua implementação. Embora esses novos arranjos
institucionais marquem uma nova fase para as políticas públicas, certamente
aumentando sua capacidade de gerar respostas efetivas, a literatura
demonstra que eles também trazem uma série de novos desafios ao Estado
em termos de coordenação. Parte desses desafios serão tratados nas duas
próximas seções.
2.3 Desafios da articulação horizontal – Intersetorialidade
Um primeiro desafio colocado pelo PBF diz respeito à atuação horizontal
– ou intersetorial – para implementação do programa. A intersetorialidade
é a coordenação de diferentes setores para, conjuntamente, construírem
soluções que resolvam de forma produtiva problemas sociais (Cunill Grau,
12
2005). Ela nasce como resposta ao problema da excessiva especialização
organizacional que se construiu em organizações ao longo do século 20 e
seria, portanto, o ajuste mútuo entre atores ou a adoção de interações mais
deliberativas que produziriam resultados positivos aos participantes, limitando
consequências negativas e, ao mesmo tempo, produzindo maior coerência,
reduzindo redundâncias, lacunas e contradições entre políticas e dentro delas
(Bouckaert et al., 2010).
A intersetorialidade é construída pela conjunção de saberes e experiências
para formulação, implementação, monitoramento ou avaliação de políticas
públicas, buscando alcançar resultados sinérgicos em situações complexas
(Lotta; Favareto, 2016). A lógica intersetorial pressupõe articulação e junção
de diferentes ações com um foco específico, seja um território onde se
quer atuar, um determinado público ou um problema complexo a enfrentar
(Inojosa, 1998).
No caso do PBF, a intersetorialidade se faz presente tanto no desenho da
política, como na sua implementação. A construção de uma política baseada
em condicionalidades intersetoriais já traz consigo a necessidade de uma
articulação entre diferentes áreas – neste caso saúde e educação – que se
efetiva com o monitoramento na ponta baseado também na ação conjunta
de diferentes áreas.
Uma parte da literatura a respeito do PBF tem estudado o processo de
construção dessa intersetorialidade, considerando seus mecanismos, sua
efetividade e principais desafios.
Bichir (2011) identifica que a coordenação intersetorial tem sido
promovida, em grande medida, pela existência dos instrumentos inovadores
apontados anteriormente. É a partir do CadÚnico, do IGD e da gestão das
condicionalidades que a ação entre diferentes áreas do Governo Federal e
dos municípios passa a ser integrada. Como aponta Silva (2013), “uma parte
significativa da construção da intersetorialidade no PBF diz respeito à busca
por tornar efetivo o acompanhamento das condicionalidades, envolvendo
mecanismos de coordenação com a política de inclusão escolar e com a política
de atenção básica em saúde” (Silva, 2013, p. 331).
No entanto, para além dos instrumentos formais, Silva (2013) identifica
no Governo Federal um conjunto de outros mecanismos que permitiram a
construção de processos coordenados de intersetorialidade:
1) a construção de capacidades técnicas, através da formação de órgãos
e de suas burocracias;
2) o empoderamento e a autonomia para experimentação, o que gera
condições para que as equipes se engajem fortemente e inovem;
3) a estratégia de utilização das redes informais e das experiências
pregressas dos burocratas como instrumentos de incremento e de maior
materialização da coordenação;
13
4) o processo de legitimação técnica e política, tanto pelas relações
interpessoais, quanto pelos resultados apresentados pelas burocracias;
5) o processo de fortalecimento institucional e formalização de padrões,
em que as contribuições pontuais se unificam e ganham permanência no
tempo, moldando e dando estabilidade às instituições (Silva, 2013, p. 344).
No caso dos governos municipais, a necessidade de articulação entre as
diferentes secretarias também é um desafio à coordenação intersetorial. No
entanto, como aponta Coutinho (2013), para além do desafio de integrar com
saúde e educação, nos municípios o PBF tem um enorme desafio em integrar
suas ações às ações relacionadas ao Sistema Único de Assistência Social (Suas).
Como aponta o autor, embora o PBF seja concebido como:
parte integrante do universo mais amplo da assistência social – e,
portanto, do SUAS –, em grande medida vem sendo implementado,
especialmente no plano federal, por meio de um arranjo jurídico-institucional
distinto do arranjo da assistência social. Já no plano municipal, como
mencionado, o PBF e a assistência social se integram de forma mais intensa
e orgânica em sua dinâmica de implementação (Coutinho, 2013, p. 13).
Os desafios de articular as ações do PBF com o Suas nos municípios dizem
respeito não apenas a pensar formas conjuntas de cadastrar as famílias e
acompanhá-las, mas também em como dispor da mesma burocracia para ações
distintas e complementares, como usar as mesmas estruturas físicas, gerenciais
e tecnológicas, como potencializar programas municipais complementares
e como se utilizar dos mesmos mecanismos de participação social para as
diversas ações (Coutinho, 2013).
Com relação especificamente à burocracia que gerencia o programa, a
intersetorialidade traz um conjunto de desafios também. De forma geral,
a intersetorialidade pressupõe a capacidade de construir diálogos com
burocracias com diferentes referenciais, lógicas e modus operandi. Isso
significa, na prática do PBF, que as burocracias da assistência social precisam
dialogar com as da saúde e da educação, ao menos. No caso da burocracia
federal, essa articulação ainda deve se dar com os gestores da Caixa Econômica,
além dos órgãos de controle. Dada a sua ampla visibilidade, os gestores do
PBF também precisam, cada vez mais, se articular com gestores de outros
ministérios e setores que buscam construir ações conjuntas com o PBF
(Oliveira; Lotta, 2015). Essa necessidade de atuação com distintos setores
exige, por parte dos gestores, amplas capacidades de diálogo, de compreensão
de lógicas diferentes, de negociação e de construção de ações integradas,
elementos que não estavam presentes nas lógicas tradicionais de construção
de políticas públicas e que, portanto, requerem o desenvolvimento de novas
competências na burocracia.
14
Essa questão nos suscita um conjunto de perguntas a serem observadas e
analisadas a partir das pesquisas empíricas:
• Quais são os diferentes setores com os quais a burocracia do PBF se
relaciona?
• Quais são as competências requeridas para essa burocracia construir
ações conjuntas?
• Quais são os principais desafios para a construção de ações coordenadas
intersetoriais?
• Quais são as principais inovações desenvolvidas pelos gestores para
enfrentamento desses desafios?
2.4 Desafios da articulação vertical – Relações federativas
Um segundo vetor importante na construção do PBF tem a ver com a
coordenação federativa, ou seja, com a relação construída entre diferentes
entes federativos para a efetivação do programa.
Esse elemento é uma das características fundamentais dos novos
arranjos institucionais (Lotta; Favareto, 2016). A literatura sobre os arranjos
institucionais aponta a dimensão das relações federativas como central para
compreender a coordenação entre atores de diferentes entes federativos na
promoção de políticas públicas. Essa variável é ainda mais central no caso de
países com lógicas federativas tão complexas como o Brasil, no qual os entes
têm diferentes responsabilidades sobre as políticas.
Analisando o caso brasileiro, Arretche (2012) aponta que a Constituição
Federal de 1988 descentralizou a execução de uma série de políticas públicas
para estados e municípios. No entanto, a descentralização não levou a uma
efetiva autonomia dos entes subnacionais em relação às políticas públicas, na
medida em que a Constituição também desenhou regras que deram ampla
autoridade legislativa à União que acaba exercendo “poderosa influência
sobre a agenda e as políticas dos governos subnacionais. Além da legislação
aprovada no Parlamento, esse poder também é exercido no campo da
legislação específica de cada política pública, bem como dos poderes de gasto
e supervisão do Governo Federal” (Arretche, 2012, p. 19). A autora conclui
ainda que no caso brasileiro há mecanismos institucionais que limitam a
autonomia dos governos locais para tomarem decisões sobre suas atividades,
mesmo que esses tenham ainda autonomia política. Esse argumento é
comprovado por Arretche (2012), demonstrando como diversas políticas
sociais são implementadas com lógicas de regulação e repasses de recursos
federais, garantindo a elas um grau de padronização mesmo em municípios
com partidos e programas políticos distintos.
Para compreender a coordenação federativa no caso do Bolsa Família, a
primeira questão é analisar o que diz a Constituição Federal a esse respeito,
considerando as competências ali definidas. Sobre isso, Lício et al. (2011)
15
argumenta que, embora o artigo 23 da CF afirme que o combate à pobreza e a
integração social sejam responsabilidade comum entre os entes federativos, a
constituição não estabelece procedimentos para a ação conjunta, o que deixa
um desafio às políticas públicas para construção e negociação permanentes
em torno de ações articuladas.
Com relação especificamente ao PBF, Bichir (2011) argumenta que:
No caso do PBF, apesar da descentralização da implementação e da
entrega do benefício, a cargo dos municípios, as decisões gerais – inclusive
a seleção efetiva dos beneficiários – são centralizadas no nível federal.
Nesse sentido, cabe testar a hipótese de que, a despeito da fragmentação
inicial dos programas – não só aqueles do nível local, mas mesmo no caso
do primeiro programa nacional, o Bolsa Escola – foi sendo desenvolvido um
alto poder regulatório do governo federal sobre as ações municipais, como
observado no caso das políticas de educação e saúde.
Esse poder regulatório do governo federal se expressa tanto nas regras
que regem o cadastramento dos beneficiários do PBF quanto nas regras de
repasse de recursos federais para estados e municípios (Bichir, 2011, p. 43).
O PBF estaria, assim, construído numa lógica de coordenação em que o
Governo Federal tem responsabilidade sobre definições formais, financiamento
e coordenação do programa, enquanto os municípios são os principais
responsáveis pela implementação do mesmo.
A esse respeito, no entanto, Cavalcante (2009) argumenta que o PBF
tem como um de seus princípios basilares a ideia de descentralização. Isso
se concretizou, segundo o autor, com as medidas empreendidas pelo MDS
para fortalecimento da gestão com os municípios, como a ideia de incentivos
baseada no apoio técnico e financeiro. Para o autor, esse princípio tem tido
resultados positivos “principalmente no que tange ao Cadastro Único, as
condicionalidades e gestão de benefícios” (Cavalcante, 2009, p. 22).
Ainda a esse respeito, Lício et al. (2011) afirmam que nos últimos anos
têm havido avanços em termos da construção conjunta do programa entre
o Governo Federal e os municípios – embora o mesmo não possa ser dito a
respeito dos governos estaduais. No entanto, analisando-se os mecanismos de
articulação, os autores apontam que eles têm construído para “um padrão mais
hierarquizado de relações intergovernamentais na dimensão da transferência
de renda, argumento que pode ser evidenciado pelas dezenas de portarias e
instruções operacionais relativas à gestão do PBF, publicadas pelo MDS sem
negociação prévia com os entes federados” (Lício et al., 2011, p. 466). Esse
padrão, no entanto, é diferente quando se analisam as condicionalidades.
Nesse caso, a atuação dos municípios ganha relevância, dado que as ações
para monitoramento das condicionalidades dependem das formas de atuação
específicas dos setores nos municípios.
16
Os autores identificam ainda alguns desafios centrais para aprimoramento
da coordenação no PBF:
A primeira é relativa ao maior investimento em espaços e oportunidades
de negociação nas relações intergovernamentais em todas as suas
dimensões, enquanto a segunda relaciona-se com a necessidade de maior
coordenação federativa da articulação de programas complementares
(Lício et al., 2011, p. 468).
O enfrentamento desses desafios passa, necessariamente, pela atuação
da burocracia nos três diferentes níveis federativos. Para além da construção
de espaços e mecanismos institucionalizados de articulação, demanda-se
que a burocracia seja capaz de realizar essas articulações e negociações
em torno dos objetivos comuns do programa. Dessa forma, o desafio da
articulação vertical se torna um desafio também em termos de competências
requeridas aos gestores do programa, tanto no Governo Federal como nos
estados e municípios.
Assim, esses desafios trazem um conjunto de perguntas a serem verificadas
e analisadas empiricamente:
1. Quais são as principais dificuldades dos gestores federais na articulação
com estados e municípios? Como os gestores superam essas dificuldades?
2. Quais são as principais dificuldades dos gestores municipais e estaduais
na articulação com Governo Federal? Como os gestores superam essas
dificuldades?
3. Quais são as capacidades requeridas aos gestores municipais para se
articularem com os gestores estaduais e federais?
4. Quais são as capacidades requeridas aos gestores federais para poderem
se articular com gestores municipais?
2.5 Capacidades estatais para implementação do Bolsa Família
Para além da necessidade de estabelecerem relações verticais e horizontais,
a efetivação do PBF pressupõe um conjunto de capacidades estatais. A literatura
aponta que os novos arranjos institucionais têm demandado do Estado o
desenvolvimento de capacidades técnicas e políticas. Essas necessidades são
centrais para compreender o avanço do Estado em termos de desenvolvimento
nacional em bases consistentes que, ao mesmo tempo, promovem legitimidade
da ação estatal e contabilização de diversos interesses em torno de plataformas
comuns (Pires; Gomide, 2014. As capacidades técnicas dizem respeito às
competências dos agentes do Estado para coordenar e levar adiante suas
políticas e as capacidades políticas são as habilidades dos agentes em expandir
a articulação e interlocução com diferentes atores sociais.
Parte da literatura tem se debruçado no levantamento e análise dessas
capacidades aplicadas ao PBF. Com relação às capacidades técnico-
17
administrativas, a literatura aponta que as inovações do PBF contribuem
consideravelmente para a construção de um arranjo institucional bem-sucedido
(Coutinho, 2013). Nesse sentido, o autor coloca, como algumas características
importantes dessas capacidades, a eleição da participação e controle sociais
como pilares, o uso do CadÚnico, a gestão descentralizada e intersetorial, a
pactuação entre entes federativos, as estratégias de indução e recompensa
ao desempenho, o uso das condicionalidades etc.
Com relação às capacidades políticas, Coutinho (2013) aponta a existência
de mecanismos de participação social como o principal avanço do programa.
Silva (2015) também aponta a atuação da burocracia de médio escalão
do Governo Federal como importante elemento da formação de capacidades
políticas do programa, considerando-se que houve um processo de politização
dessa burocracia, com “formação de uma burocracia particular, tecnicamente
forte, com razoável manutenção e pontualmente arejada com burocratas
articuladores” (Silva, 2015, p. 340).
Para analisar as capacidades técnicas e políticas da implementação do
PBF, Bichir (2011) nos dá importantes elementos a partir de suas pesquisas. A
autora analisou as capacidades de implementação do PBF em dois diferentes
municípios, considerando alguns elementos que podem servir de base para
outras análises:
• Órgão gestor do programa no município
• Análise dos recursos humanos (tamanho, vínculo e qualificação)
• Legislação e instrumentos adotados pelos municípios
• Existência e atuação de conselhos ou instituições participativas
• Disponibilidade e gestão de recursos orçamentários
• Estabelecimento de convênios e parcerias
• Prestação de serviços
• Gestão do cadastro
A análise das capacidades estatais já indicada pela literatura pode, portanto,
servir de base para realização e análise da pesquisa de campo, considerando
as seguintes questões ou elementos:
1. Análise das capacidades estatais requeridas aos municípios para
implementação do programa.
2. Levantamento das capacidades técnicas apontadas por Bichir (2011).
3. Análise das capacidades políticas requeridas aos municípios para
implementação do programa.
4. Quais são as competências requeridas aos gestores dos municípios para
construírem e desenvolverem as capacidades técnico-administrativas?
5. Quais são as competências requeridas aos gestores dos municípios para
construírem e desenvolverem as capacidades políticas?
18
2.6 Competências para atuação dos gestores na construção de
capacidades estatais para implementação do Bolsa Família
A literatura aqui sistematizada aponta para um conjunto de desafios a serem
enfrentados pelos municípios e Governo Federal para efetivação do PBF. Esses
desafios, no entanto, requerem aos gestores competências específicas para
conseguirem lidar com o cotidiano do programa e gerar resultados positivos.
Como visto, essas competências estão relacionadas tanto às capacidades
de articulação intersetorial, como para construção de relações federativas
e desenvolvimento de capacidades técnicas e políticas. Essas competências,
ao mesmo tempo, devem ser diferentes considerando-se o nível federativo
analisado – ou seja, as competências para gestores federais têm diferenças
em relação às competências para gestores municipais.
A seguir, apontamos algumas dessas competências já mapeadas pela
literatura e que deverão ser a base para a pesquisa empírica.
• Competências para articulação: como apontado pela literatura, a
articulação vertical e horizontal, base do PBF, requer dos gestores uma
ampla capacidade de se articularem com diferentes conhecimentos,
lógicas e modus operandi (Silva, 2013).
• Politização: parte da literatura aponta que o desenvolvimento das
capacidades políticas do PBF demandam capacidades políticas da
burocracia por ele responsável. Essas capacidades têm a ver com a
possibilidade de se articularem com atores da política, mas também
com tomarem decisões políticas com relação ao programa (Silva 2013).
• Alta qualificação: as pesquisas de Pizzolato (2014) apontam uma forte
correlação entre a alta qualificação educacional dos gestores do PBF e
os resultados positivos do programa.
• Criatividade: a literatura demonstra que o sucesso do PBF vem da
criatividade e experimentalismo dos gestores do programa em nível
federal (Silva, 2013; Oliveira; Lotta, 2015). A criatividade aparece
como uma competência necessária para a inovação que, por sua vez, é
pressuposto para os bons resultados do programa.
• Capacidade de gerar institucionalização: a literatura também aponta que
parte do sucesso do programa é resultado da dedicação dos gestores
em construírem processos institucionalizados para garantir tanto sua
permanência, como sua proteção e memória institucional. Isso requer
dos gestores uma capacidade de construírem a institucionalização, que
supõe conhecerem de legislação, de processo legislativo, desenho de
processo etc (Silva, 2013; Oliveira; Lotta, 2015).
No caso mais especificamente dos municípios, algumas competências
apontadas pela literatura são:
• Competências para promover processos participativos: como aponta
Coutinho (2013), o PBF tem como base a lógica da democratização. Para
19
tanto, requer que os gestores saibam desenvolver práticas participativas
que contemplem a sociedade na tomada de decisão.
• Competências para promover integração com assistência social: a
literatura aponta que um dos desafios para o futuro do PBF tem a ver
com a integração crescente entre Bolsa Família e Suas. Para tanto,
demanda competências dos gestores municipais de conseguirem realizar
ações articuladas olhando para a assistência social de forma integrada
e abrangente.
Essas são algumas das competências que servirão de base para o início
da pesquisa de campo. O objetivo nos estudos de caso será verificar em que
medida essas competências são requeridas e existentes e, ainda, quais outras
são requeridas e/ou existentes nos gestores municipais e federais observados.
Com esse conjunto de informações, poderemos responder de maneira um
pouco mais precisa a pergunta norteadora da presente pesquisa: De qual
burocracia as políticas públicas intersetoriais e federativas precisam?
20
3 Metodologia
A metodologia proposta para a pesquisa “De qual burocracia as políticas
públicas intersetoriais e federativas precisam? Análise das competências
requeridas à atuação dos gestores do Programa Bolsa Família” compõe-se
dos seguintes elementos:
• Análise dos documentos que norteiam a atuação dos gestores do
programa naquele ente federativo (normas e regulamentos do PBF).
• Entrevista com gestores de cada ente federativo para levantamento de:
▪ capacidades requeridas para aquele cargo;
▪ capacidades existentes no gestor ocupante daquele cargo;
▪ obstáculos ao desenvolvimento das atividades em termos de
lacunas de capacidades;
▪ expectativas e lacunas de capacidades com relação aos gestores dos
demais entes federativos e áreas de políticas públicas relacionadas.
• Análise das entrevistas buscando responder às questões:
▪ Quais as capacidades necessárias para um gestor daquele ente
federativo (considerando o que está nas normas, as autopercepções
e as avaliações dos demais entes)?
▪ Quais capacidades estão de fato presentes?
▪ O que falta ser construído em termos de capacidade?
▪ Como o Governo Federal (especialmente Enap e Senarc) pode
contribuir para desenvolvimento de tais capacidades?
A pesquisa contemplou municípios de diferentes portes (pequeno, médio e
grande), de forma que foram selecionados municípios que pudessem dar conta
de uma diversidade de situações e realidades, conforme detalhado adiante.
Para dar conta de todas essas questões, a presente seção conta com três
subseções. Na primeira apresentaremos a seleção de municípios realizada
para pesquisa de campo, bem como características iniciais desses municípios
tanto em termos socioeconômicos, como em termos das estruturas de gestão
e implementação do Bolsa Família. Em seguida, apresentaremos a lista de
entrevistados em cada ente federativo para darmos conta dos objetivos da
pesquisa e, por fim, apresentaremos os roteiros de entrevista e metodologia
de análise das mesmas.
21
3.1 Seleção de municípios
3.1.1 Critérios de seleção
Centrada no Estado de São Paulo, foi preciso definir os municípios de
médio e pequeno porte que seriam analisados na pesquisa. Considerando a
pluralidade de contextos municipais existentes dentro da região metropolitana
de São Paulo, que conta com 39 municípios, seria preciso selecionar os casos
faltantes. Foram adotados como critérios de seleção:
• Porte do município
• Taxa de acompanhamento das condicionalidades e cobertura (alta ou
baixa)
• Valor de recursos IGD-PBF
• Variação no número de famílias atendidas
Ao final da seleção, foram definidos os seguintes municípios: Embu-Guaçu,
Caieiras, Biritiba-Mirim e Vargem Grande Paulista, além do Município de São
Paulo e do Governo do Estado de São Paulo.
A seguir, apresentaremos dados de cada um dos municípios selecionados,
tanto em termos de perfil socioeconômico, como de estrutura de gestão e
implementação do Programa Bolsa Família.
3.1.2 Municípios selecionados1
Municípios de pequeno porte
(1) Vargem Grande Paulista
Informações sociodemográficas
Vargem Grande Paulista possui 42.997 habitantes, segundo o Censo de
2010, e se encontra a aproximadamente 48,8 quilômetros da capital, São Paulo.
Dados, também de 2010, do Atlas Brasil revelam que o município apresenta
alto Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), no valor de 0,770
(índice medido em uma escala de 0 a 1, sendo 1 o nível mais elevado). Esse
valor faz com que Vargem Grande Paulista ocupe a 227ª posição entre os 5.565
municípios brasileiros segundo o IDH-M.
O município possui taxa de mortalidade infantil superior à média nacional.
Enquanto na União a taxa é de 13,9 por 1 mil nascidos vivos, em Vargem Grande
Paulista esta é de 9,7 por 1 mil nascidos vivos. A esperança de vida ao nascer
é de 78,0 anos, superior 4,1 em relação à União.
Importa mencionar que, inicialmente, o Município de Guararema havia sido escolhido e não
o de Vargem Grande Paulista. No entanto, os contatos com a Secretaria de Assistência Social e
Cidadania não se mostraram efetivos para agendar a entrevista necessária. Tanto as respostas
obtidas por meio de contato telefônico quanto as obtidas via e-mails foram negativas, dado
que a coordenadora técnica do município argumentou o excesso de compromissos do setor.
Cabe salientar que as tentativas de agendamento de entrevista com a referida secretaria
ocorreram entre o mês de novembro e de fevereiro. Com o intuito de não prejudicar a pesquisa,
selecionou-se um município com os indicadores supracitados parecidos com o de Guararema:
Vargem Grande Paulista.
1
22
Os aspectos educacionais constam na tabela abaixo:
Tabela 1 – Indicadores de educação (2010)
Proporção de:
%
Crianças de 5 a 6 anos na escola
97,30
Crianças de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino
fundamental
92,03
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
64,22
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
43,18
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010).
Ainda no que tange à educação, mostra-se necessário registrar dois
indicadores: a expectativa de anos de estudo e a escolaridade da população
de 25 anos ou mais. Em Vargem Grande Paulista, a expectativa de anos de
estudo é de 10,21 anos, enquanto na União é de 10,33 anos. A escolaridade
da população de 25 anos ou mais é apresentada pelo gráfico abaixo:
Gráfico 1 – Escolaridade da população de 25 anos ou mais (2010)
Fundamental
incompleto e
analfabeto
11,4%
5%
23
Fundamental
incompleto e
alfabetizado
Fundamental
completo e
médio incompleto
Médio completo
e superior
incompleto
Superior
completo
25,1%
41,1%
17,4%
Fonte: PNUD, Ipea, FJP. Elaboração: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010).
Em relação à economia, constata-se que o Produto Interno Bruto
Municipal, em 2010, segundo dados disponíveis no Datasus (2010), é de R$
885.164.100,00, e que a renda média domiciliar per capita para o mesmo ano
é de R$ 811,78. Por fim, demonstra-se indispensável apresentar o Índice de
Gini do Município, que no município é de 0,5.
Informações sobre o Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PBF) é coordenado pela Secretaria Municipal
de Assistência Social. O município possui 1.654 famílias beneficiárias do
Programa Bolsa Família (12,63 % da população do município), representando
104,22 % do total estimado de famílias do município com perfil de renda
do programa. Em Vargem Grande Paulista, 91,1 % das crianças e jovens de
6 a 17 anos do Bolsa Família têm acompanhamento de frequência escolar
e, na área da saúde, o acompanhamento chega a 70,57 % das famílias com
perfil, ou seja, aquelas com crianças de até 7 anos e/ou com gestantes. Em
relação às transferências fundo a fundo, os recursos disponíveis em conta
por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD-PBF) até o mês de abril
de 2015 foram de R$ 278.008,27.
(2) Biritiba-Mirim
Informações sociodemográficas
Biritiba-Mirim possui 28.575 habitantes, segundo o Censo de 2010, e
encontra-se a 81,4 quilômetros da capital, São Paulo. Dados, também de
2010, do Atlas Brasil revelam que o município apresenta alto Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), no valor de 0,712. Esse valor
faz com que Biritiba-Mirim ocupe a 1546ª posição entre os 5.565 municípios
brasileiros, segundo o IDH-M.
O município possui taxa de mortalidade infantil superior à média nacional.
Enquanto no Brasil a taxa é de 13,9 por 1 mil nascidos vivos, em Biritiba-Mirim
essa é de 18,5 por 1 mil nascidos vivos. Além disso, o município não cumpre
uma das metas dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações
Unidas, segundo a qual a mortalidade infantil deve estar abaixo de 17,9 óbitos
por 1 mil em 2015. A esperança de vida ao nascer é de 72,7 anos, inferior 1,2
anos em relação ao país.
Os aspectos educacionais constam na tabela abaixo:
Tabela 2 – Indicadores de educação
Proporção de:
%
Crianças de 5 a 6 anos na escola
86,04
Crianças de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino
fundamental
88,84
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
69,15
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
50,54
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010). Elaboração própria.
Ainda no que tange à educação, mostra-se necessário registrar dois
indicadores: a expectativa de anos de estudo e a escolaridade da população
de 25 anos ou mais. Em Biritiba-Mirim, a expectativa de anos de estudo é de
10,16 anos. A escolaridade da população de 25 anos ou mais é apresentada
no gráfico abaixo:
24
Gráfico 2 – Escolaridade da população de 25 anos ou mais (2010)
Fundamental
incompleto e
analfabeto
Fundamental
incompleto e
alfabetizado
11,1%
23,1%
Fundamental
completo e
médio incompleto
Médio completo
e superior
incompleto
Superior
completo
14,4%
46,6%
Fonte: PNUD, Ipea, FJP. Elaboração: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010).
Em relação à economia, constata-se que o Produto Interno Bruto
Municipal, em 2010, segundo dados disponíveis no Datasus (2010), é de R$
288.023.200,00, e que a renda média domiciliar per capita para o mesmo ano
é de R$ 654,17. Por fim, demonstra-se indispensável apresentar o Índice de
Gini do Município, que é 0,53.
Informações sobre o Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PBF) é coordenado pela Secretaria Municipal de
Promoção Social. O município possui 1.954 famílias beneficiárias do Programa
Bolsa Família (22,54 % da população do município), representando 116,03 %
do total estimado de famílias do município com perfil de renda do programa.
Em Biritiba-Mirim, 98,27 % das crianças e jovens de 6 a 17 anos do Bolsa
Família têm acompanhamento de frequência escolar e, na área da saúde,
o acompanhamento chega a 67,06 % das famílias com perfil. Em relação às
transferências fundo a fundo, o município não possuía recursos disponíveis
em conta por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD-PBF) até o mês
de abril de 2015.
3.1.3 Municípios de médio porte
(3) Caieiras
Informações sociodemográficas
Caieiras possui 86.529 habitantes, segundo o Censo de 2010, e encontra-se
a 40,4 quilômetros da capital, São Paulo. Dados, também de 2010, do Atlas
Brasil revelam que o município apresenta alto Índice de Desenvolvimento
25
Humano Municipal (IDH-M), no valor de 0,781. Esse valor faz com que Caieiras
ocupe a 119ª posição entre os 5.565 municípios brasileiros segundo o IDH-M.
O município possui taxa de mortalidade infantil inferior à média nacional.
Enquanto no Brasil a taxa é de 13,9 por 1 mil nascidos vivos, em Caieiras essa
é de 10,2 por 1 mil nascidos vivos. O município ainda cumpre uma das metas
dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas, segundo
a qual a mortalidade infantil deve estar abaixo de 17,9 óbitos por 1 mil em
2015. A esperança de vida ao nascer é de 76,7 anos, superior 2,8 anos em
relação ao País.
Os aspectos educacionais constam na tabela abaixo:
Tabela 3 – Indicadores de educação
Proporção de:
%
Crianças de 5 a 6 anos na escola
95,37
Crianças de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental
87,04
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
78,11
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
62,86
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. Elaboração própria.
Ainda no que tange à educação, mostra-se necessário registrar dois
indicadores: a expectativa de anos de estudo e a escolaridade da população
de 25 anos ou mais. Em Caieiras, a expectativa de anos de estudo é de 11,08
anos. A escolaridade da população de 25 anos ou mais é apresentada pelo
gráfico abaixo:
Gráfico 3 – Escolaridade da população de 25 anos ou mais (2010)
Fundamental
incompleto e
analfabeto
11,1%
Fundamental
incompleto e
alfabetizado
Fundamental
completo e
médio incompleto
Médio completo
e superior
incompleto
Superior
completo
35,6%
33,3%
15,1%
Fonte: PNUD, Ipea, FJP. Elaboração: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010).
26
Em relação à economia, constata-se que o Produto Interno Bruto
Municipal, em 2010, segundo dados disponíveis no Datasus (2010), é de R$
1.893.140.900,00, e que a renda média domiciliar per capita para o mesmo
ano é de R$ 787,38. Por fim, demonstra-se indispensável apresentar o Índice
de Gini do Município, que é 0,47.
Informações sobre o Programa Bolsa Família
O município possui 1.103 famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família
(4,73% da população do município), representando 34,73 % do total estimado
de famílias do município com perfil de renda do programa. Em Caieiras 97,61
% das crianças e jovens de 6 a 17 anos do Bolsa Família têm acompanhamento
de frequência escolar e, na área da saúde, o acompanhamento chega a 95,85
% das famílias com perfil. Em relação às transferências fundo a fundo, os
recursos disponíveis em conta por meio do Índice de Gestão Descentralizada
(IGD-PBF) até o mês de abril de 2015 foram de R$ 307.371,63.
O Programa Bolsa Família (PBF) é coordenado pela Secretaria Municipal
de Educação.
(4) Embu-Guaçu
Informações sociodemográficas
Embu-Guaçu possui 62.769 habitantes, segundo o Censo de 2010, e
encontra-se a 57,2 quilômetros da capital, São Paulo. Dados, também de
2010, do Atlas Brasil revelam que o município apresenta alto Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), no valor de 0,749. Esse valor
faz com que Embu-Guaçu ocupe a 562ª posição entre os 5.565 municípios
brasileiros, segundo o IDH-M.
O município possui taxa de mortalidade infantil superior à média nacional.
Enquanto no Brasil a taxa é de 13,9 por 1 mil nascidos vivos, em Embu-Guaçu
essa é de 14,7 por 1 mil nascidos vivos. O município, entretanto, cumpre uma
das metas dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas,
segundo a qual a mortalidade infantil deve estar abaixo de 17,9 óbitos por 1
mil em 2015. A esperança de vida ao nascer é de 75,0 anos, superior 1,1 anos
em relação ao País.
Os aspectos educacionais constam na tabela abaixo:
Tabela 4 – Indicadores de educação
Proporção de:
%
Crianças de 5 a 6 anos na escola
87,50
Crianças de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino
fundamental
93,58
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
70,73
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
55,42
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010 ). Elaboração própria.
27
Ainda no que tange à educação, mostra-se necessário registrar dois
indicadores: a expectativa de anos de estudo e a escolaridade da população de 25
anos ou mais. Em Embu-Guaçu, a expectativa de anos de estudo é de 10,22 anos.
A escolaridade da população de 25 anos ou mais é apresentada no gráfico abaixo:
Gráfico 4 – Escolaridade da população de 25 anos ou mais (2010)
Fundamental
incompleto e
analfabeto
7,5%
7,6%
Fundamental
incompleto e
alfabetizado
Fundamental
completo e
médio incompleto
28,9%
37,3%
Médio completo
e superior
incompleto
18,7%
Superior
Fonte:completo
PNUD, Ipea, FJP. Elaboração: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010).
Em relação à economia, constata-se que o Produto Interno Bruto
Municipal, em 2010, segundo dados disponíveis no Datasus (2010), é de R$
740.963.500,00 e que a renda média domiciliar per capita para o mesmo ano
é de R$ 661,04. Por fim, demonstra-se indispensável apresentar o Índice de
Gini do Município, que é 0,50.
Informações sobre o Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PBF) é coordenado pela Secretaria Municipal de
Assistência Social e Relações do Trabalho. O município possui 3.448 famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família (19,08% da população do município),
representando 108,84% do total estimado de famílias do município com perfil
de renda do programa. Em Embu-Guaçu, 96,88 % das crianças e jovens de 6
a 17 anos do Bolsa Família têm acompanhamento de frequência escolar e
na área da saúde, o acompanhamento é de 55,03 % das famílias com perfil.
3.1.4 Município de grande porte
(5) São Paulo
Informações sociodemográficas
São Paulo possui 11.253.503 habitantes, segundo o Censo de 2010. Dados,
também de 2010, do Atlas Brasil revelam que o município apresenta o Índice
de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) no valor de 0,805 (índice
medido em uma escala de 0 a 1, sendo 1 o nível mais elevado), considerado
28
“muito alto”. Esse valor faz com que São Paulo ocupe a 28ª posição entre os
5.565 municípios brasileiros segundo o IDH-M.
O município possui taxa de mortalidade infantil inferior à média nacional.
Enquanto na União a taxa é de 13,9 por 1 mil nascidos vivos, em Guararema essa
é de 13,2 por 1 mil nascidos vivos. Deste modo, o município cumpre uma das
metas dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas, segundo
a qual a mortalidade infantil deve estar abaixo de 17,9 óbitos por 1 mil em 2015.
A esperança de vida ao nascer é de 76,3 anos, superior 2,4 em relação à União.
Os aspectos educacionais constam na tabela abaixo:
Tabela 5 – Indicadores de educação (2010)
Proporção de:
%
Crianças de 5 a 6 anos na escola
93,01
Crianças de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental
87,50
Jovens de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo
68,92
Jovens de 18 a 20 anos com ensino médio completo
50,51
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010).
Ainda no que tange à educação, mostra-se necessário registrar dois
indicadores: a expectativa de anos de estudo e a escolaridade da população
de 25 anos ou mais. O primeiro indica o número de anos de estudo que uma
criança que inicia a vida escolar no ano de referência deverá completar ao
atingir a idade de 18 anos. Em São Paulo, a expectativa de anos de estudo é de
10,11 anos, enquanto na União é de 10,33 anos. A escolaridade da população
de 25 anos ou mais é apresentada no gráfico abaixo:
Gráfico 5 – Escolaridade da população de 25 anos ou mais (2010)
Fundamental
incompleto e
analfabeto
Fundamental
incompleto e
alfabetizado
20,6%
31,3%
Fundamental
completo e
médio incompleto
Médio completo
e superior
incompleto
Superior
completo
27,3%
17,1%
Fonte: PNUD, Ipea, FJP. Elaboração: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2010).
29
Em relação à economia, constata-se que o Produto Interno Bruto
Municipal, em 2010, segundo dados disponíveis no Datasus (2010), é de R$
443.600.101.700,00, e que a renda média domiciliar per capita para o mesmo
ano é de R$ 1.416,13. Por fim, demonstra-se indispensável apresentar o Índice
de Gini do município, instrumento usado para medir o grau de concentração
de renda. Varia de 0 a 1, sendo que 0 representa a situação de total igualdade,
ou seja, todos têm a mesma renda, e o valor 1 significa completa desigualdade
de renda, ou seja, se uma só pessoa detém toda a renda do lugar. O Índice de
Gini de São Paulo é de 0,62.
Informações sobre o Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família (PBF) é coordenado pela Secretaria Municipal
de Assistência e Desenvolvimento Social (SEMADS). A Semasc organiza-se por
meio de onze coordenadorias e o PBF é de responsabilidade da Coordenadoria
dos Programas de Transferência de Renda.
O município possui 415.888 famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família
(11,19% da população do município), representando 83,06% do total estimado
de famílias do município com perfil de renda do programa. Em São Paulo, 89,58%
das crianças e jovens de 6 a 17 anos do Bolsa Família têm acompanhamento de
frequência escolar e, na área da saúde, o acompanhamento chega a 80,05%
das famílias com perfil, ou seja, aquelas com crianças de até 7 anos e/ou com
gestantes. Em relação às transferências fundo a fundo, os recursos disponíveis
em conta por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD-PBF) até o mês
de abril de 2015 foram de R$ 2.051.513,4.
3.2 Burocratas de médio escalão a serem entrevistados
A partir da análise da estrutura de cada um dos municípios e de contato
prévio com eles, foram selecionados os Burocratas de Médio Escalão (BME)
que estão envolvidos no Programa Bolsa Família dos municípios supracitados
e que foram entrevistados.
Quadro 1 – BMEs entrevistados nos municípios e no governo do estado
Município
São Paulo
Órgão responsável
Secretaria Municipal
de Assistência e
Desenvolvimento Social
Vargem Grande
Paulista
Secretaria Municipal
de Assistência Social e
Cidadania
Biritiba-Mirim
Secretaria Municipal
de Desenvolvimento
Econômico e Social
BME
•
Gestor municipal
(secretária)
•
Coordenador dos
programas de transferência
de renda
•
Técnicos responsáveis
•
Gestora municipal
•
Gestora municipal
•
Coordenadora técnica
30
Caieiras
Embu-Guaçu
Estado
São Paulo
•
Gestor municipal
•
Coordenadora técnica
•
Operadora master
Secretaria Municipal
de Assistência Social e
Relações do Trabalho
•
Gestor municipal
(secretária)
•
Coordenadora técnica
Órgão responsável
BME
Secretaria Municipal de
Educação
Secretaria de
Desenvolvimento Social
•
Coordenadora estadual
•
Técinicos responsáveis pelo
Centro de Transferência de
Renda
3.3 Metodologia para pesquisa de campo
Para levantamento dos dados empíricos, foram realizadas entrevistas com
cada um dos gestores selecionados. Essas entrevistas serviram para levantar
aspectos sobre a atuação desses gestores, as relações que estabelecem e sobre
particularidades do PBF nos municípios. Em cada entrevista também foram
levantadas as competências requeridas e as existentes para a atuação do gestor
no PBF2. A seguir, serão apresentados os roteiros de entrevista aplicados com
gestores municipais, estaduais e federais.
3.4 Metodologia para mapeamento das competências
Como apontam Brandão e Babry (2005), o mapeamento de competências
visa identificar o gap das competências, considerando a diferença entre as
competências requeridas para realização do desempenho organizacional e
as competências existentes. O primeiro passo para esse mapeamento é a
identificação das competências necessárias para os objetivos da organização.
Esse mapeamento foi realizado pela análise documental de levantamento das
diferentes normativas que determinam a ação (responsabilidades, atividades
e competências) dos entes federativos no PBF.
Para a identificação das competências existentes, utilizamos como base
as entrevistas realizadas, especialmente as respostas às questões sobre:
desafios existentes, conhecimentos, habilidades e atitudes necessários
para a atividade.
Após as análises das entrevistas, construiu-se um quadro comparativo de
competências existentes e requeridas3. A partir desse, e tendo como base
as demais questões levantadas nas entrevistas, serão apresentadas análises
considerando as seguintes dimensões:
No anexo, apresentamos os roteiros de entrevista aplicados com gestores municipais, estaduais
e federais.
2
3
O quadro encontra-se no anexo.
31
• comparação entre as competências requeridas e existentes nos diferentes
entes federativos;
• análises sobre os gaps de competências;
• análises sobre as dificuldades enfrentadas por conta dos gaps de
competências existentes;
• Proposição de estratégias e temas de formação nos quais o Governo
Federal poderia investir.
32
4 Entrevistas realizadas
1. Governo Federal
1.a Ministério do Desenvolvimento Social (MDS)
•
•
•
•
•
•
•
Assessora do Gabinete
Chefe de Gabinete
Coordenador-geral de apoio à gestão descentralizada
Coordenadora-geral de gestão de processos de cadastramento
Coordenadora-geral do PBF
Coordenadora de capacitação
Diretor do Departamento de Condicionalidades
1.b Ministério da Saúde (MS)
• Coordenadora-geral de alimentação e nutrição
Total de entrevistas (gestores federais): 8
Governo Estadual
•
Coordenadora do Programa Bolsa Família da Secretaria de
Desenvolvimento Social
Prefeituras Municipais
3.a Prefeitura de São Paulo
•
Coordenador do PBF no município
3.b Prefeitura de Caieiras
•
•
Gestora do PBF no município
Coordenadora técnica
3.c Prefeitura de Biritiba-Mirim
•
•
Gestora do PBF no município
Coordenadora técnica do município
3.d Prefeitura de Embu-Guaçu
•
•
•
•
Gestora do PBF no município
Coordenadora do Cadastro Único
Coordenadora técnica
Assistente social
3.e Prefeitura de Vargem Grande Paulista
• Gestora do PBF no município
Total de entrevistas (gestores municipais): 10
33
5 Análise das entrevistas
5.1 A visão dos gestores federais do PBF
A formação e trajetória dos gestores federais do PBF é bastante distinta
daquela verificada no caso dos gestores municipais. No nível federal, a
predominância de profissionais graduados, muitos deles gestores de carreira
(ATPS ou EPPGG), é clara. Dos entrevistados, alguns já possuíam experiência
prévia na gestão pública, enquanto outros de experiências na iniciativa privada.
No tocante às responsabilidades, enquadrados na pesquisa como
“burocracia de médio escalão”, pois não são gestores que desenham a
política, mas a implementam, os gestores entrevistados assumem funções de
chefia, como chefia e assessoria de gabinete; apoio aos estados e municípios,
especialmente de capacitação de gestores nos níveis subnacionais; articulação
com outros setores, dentro e fora do MDS, para a implementação do programa.
No que diz respeito às relações estabelecidas entre eles e outros agentes do
programa, os gestores entrevistados estão muito mais próximos do alto escalão
do que dos burocratas do nível da rua, não apenas internamente, dentro da
estrutura hierárquica do MDS, como externamente, dentro de toda a estrutura,
nacional e subnacional, envolvida no Programa Bolsa Família. Como eles
próprios apontaram, relacionam-se cotidianamente com o próprio secretário
da Senarc e sua equipe do Gabinete; assessores, diretores e coordenadoresgerais da secretaria; secretarias e coordenadorias de outros ministérios,
especialmente Ministério da Saúde (MS) e Ministério da Educação (MEC);
Caixa Econômica Federal; coordenadores estaduais e municipais; secretários
de Estado; entre outros.
O que a análise das entrevistas dos gestores federais demonstra é algo
bastante importante para a discussão teórica sobre a burocracia de médio
escalão e que trazemos para o debate acadêmico: em primeiro lugar, o fato de
que essa burocracia só pode ser compreendida em termos relacionais; e, sendo
o posicionamento relacional considerado, o fato de que a mesma burocracia
pode ser vista internamente como uma burocracia de médio escalão (no caso,
dentro da Senarc), mas externamente, quando analisada a estrutura nacional
de implementação do PBF, como uma burocracia de alto escalão, tendo em
vista as funções que executa na sua ação cotidiana, a proximidade com o alto
escalão da política, a distância em relação à ponta – no caso, a burocracia
implementadora nos municípios.
34
No que diz respeito ao grau de autonomia dos gestores, vários afirmaram
que vivem numa situação de alta autonomia propositiva e baixa autonomia
orçamentária. Somado a isso, algo que parece encontrar eco em análises
teóricas (Lotta; Pires; Oliveira, 2015) é o fato de que esses gestores se veem
entre o técnico e o político. Nas palavras de uma das gestoras entrevistadas,
“tenho um pé no técnico e um no político”. Essa deve ser vista como uma das
características centrais do burocrata de médio escalão, o que tem implicações
para a sua atuação cotidiana, mormente no que diz respeito à sua capacidade
de diálogo com as duas “pontas” do processo de políticas públicas.
Em termos de competências requeridas para a atuação dos gestores
federais, as entrevistas demonstraram o seguinte quadro:
Quadro 2 – Competências requeridas dos gestores federais
•
Especificidades das políticas sociais e das políticas
públicas, em geral.
•
Legislação e normas legais.
•
Capacidade de articulação interpessoal e de gestão de
conflitos.
•
Capacidade de articulação interinstitucional.
•
Propositiva e empreendedora.
•
Liderança.
Conhecimentos
Habilidades
Atitudes
Em primeiro lugar, é interessante observar que as competências requeridas
aos gestores aparecem em consonância com as competências existentes. Ou
seja, no caso dos gestores federais, há uma similaridade entre as competências
que eles deveriam ter para realizarem bem os trabalhos, com aquelas
identificadas por eles em sua atuação. A partir das entrevistas realizadas com
gestores federais, portanto, não foi possível identificar gap de competências a
serem desenvolvidas. Situação diferente foi encontrada no caso dos municípios.
Nesse caso, como veremos mais adiante, há muitas competências comuns em
relação aos gestores federais. No entanto, há uma grande distância entre o
requerido e o existente no caso deles.
Dessa forma, o mapeamento dessas características nos gestores federais
demonstra o quão próximos estão daquelas esperadas para o alto escalão,
camada da hierarquia burocrática da qual se espera maior capacidade de
liderança e comando.
O mesmo foi verificado na entrevista com uma gestora de médio escalão
do Ministério da Saúde (MS). A gestora, coordenadora-geral de alimentação
e nutrição, já atuou no nível municipal e em vários cargos da administração
pública federal, sobretudo na área de segurança alimentar, condizente com
sua área de formação (mestrado em Epidemiologia e doutorado em Nutrição).
A gestora demonstrou estabelecer interlocução constante com o MDS e com
o MEC, bem como cuida do Bolsa Família internamente, dentro do MS, já que
35
a saúde é parte importante do PBF. De acordo com a entrevistada, o papel
da sua coordenadoria é de articuladora da rede de saúde e com assistência
social e educação.
A gestora, assim como relatado por outros burocratas de médio escalão,
disse ter alguma autonomia financeira, com recursos oriundos da Coordenação
de Atenção Básica (sem restrições para fazer oficinas, eventos), e bastante
autonomia para implementar inovações: tem liberdade para propor ações,
sempre com base em diálogo com o MDS e com o MEC. Citou alguns exemplos
de ideias aceitas e apoiadas pelo MDS: apoio da rede do Bolsa para combate
à microcefalia e zika; individualização do acompanhamento; integração com
dados internos para identificar rapidamente a gestante etc.
Assim como os demais entrevistados, também relatou um duplo papel,
tanto de empreendedor quanto o de seguidor de ordens, sobretudo no
processo de implementação do Bolsa Família e sua interação com a área
da saúde. Em termos de conhecimentos, atitudes e habilidades, ressaltou
a importância dos conhecimentos em gestão, da habilidade para ouvir e
diagnosticar as necessidades dos indivíduos, e de uma atitude de liderança,
proativa, capaz de articular com demais órgãos e instâncias, dentro e fora
do MS.
No Anexo 2, apresentamos uma tabela-resumo com os principais aspectos
levantados pelas entrevistas com os seis gestores federais entrevistados.
5.2 A visão do gestor estadual do PBF
Foram várias as tentativas de diálogo com a Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Social, mas apenas uma gestora aceitou dar uma entrevista.
A gestora do Programa Bolsa Família do Estado de São Paulo foi entrevistada,
mas a entrevista foi curta e pouco se falou sobre o programa, pois iniciou há
pouco no cargo.
Sobre a atuação do estado, disse que o maior desafio é o de ampliar o
cadastro para que mais famílias possam ser selecionadas para o PBF. Para isso,
a secretaria encontra-se numa fase de diagnóstico, buscando compreender
porque os municípios não estão cumprindo suas metas. Uma das dificuldades
decorre da falta de capacidade de diálogo entre governo estadual e governos
municipais.
A comunicação ainda é falha, baseando-se, sobretudo, numa comunicação
gabinete-gabinete, na qual a Secretaria Estadual comunica a Secretaria
Municipal sobre o não cumprimento das metas de cobertura estabelecidas
pelo Bolsa Família. No entanto, a gestora reconhece que essa estratégia (a
comunicação entre gabinetes) não é eficiente e, por isso, a Secretaria Estadual
dialoga diretamente com as diretorias regionais de assistência social (DRADS),
da própria Secretaria Estadual. São 26 DRADS distribuídas pelo estado, mas
36
essas contam com equipes reduzidas, de 6 a 8 funcionários em cada, para
atender uma média de 25 municípios cada.
As DRADS são responsáveis pela capacitação dos municípios, mas a gestora
enfatiza que esse papel é desempenhado pelo Governo Federal, que tem uma
agenda anual de capacitação. Todavia, segundo a entrevistada, essa é falha, e
o estado ainda não atua, mas ela acha que poderia atuar nisso, para ampliar
a cobertura.
Por fim, quando questionada sobre o diálogo do Programa Bolsa Família com
os demais programas do estado, afirmou que “o estado não quer concorrer com
o Governo Federal”. Nesse sentido, inclusive, fez a unificação dos cadastros,
utilizando o CadÚnico. O programa estadual “Família Paulista”, ainda um piloto,
não é igual ao Bolsa Família, mas pretende ser mais abrangente, “integral”. A
gestora não deu mais resultados sobre o programa e não há descrição e/ou
dados sobre o mesmo no site da secretaria.
5.3 A visão dos gestores municipais do PBF
As entrevistas com os gestores municipais do PBF demonstraram a diferença
de universos entre as administrações públicas federal e municipais, sobretudo
em termos de capacitação.
• Relação com os estados
Muitos municípios relataram não possuir uma relação de parceria com o
Governo do Estado de São Paulo. Conforme afirmaram, a relação é muito mais
burocrática do que de cooperação. Alguns falaram que não possuem nenhuma
relação com o governo estadual.
Os gestores entrevistados acreditam que o governo estadual poderia ter um
plano de qualificação das gestões e da metrópole. Afirmam que os gestores
estaduais não pensam em programas integrados de capacitação; não pensam
na cooperação entre municípios para a ação, fazendo planos de qualificação,
por exemplo.
Dado que os estados não têm atendimento direto, os gestores municipais
acreditam que poderiam assumir um papel mais estratégico; poderiam assumir,
por exemplo, o papel de promotor de uma maior articulação horizontal entre
municípios.
Relataram que o relacionamento com as Diretorias Regionais de Assistência
e Desenvolvimento Social (DRADS) é mais indireto, por e-mail, do que direto
e/ou de proximidade. Essas diretorias regionais se relacionam mais com
a Secretaria de Desenvolvimento Social, do que com o pessoal que cuida
diretamente do Bolsa Família. De acordo com uma das gestoras do programa,
“por ser um programa a nível federal, nunca vi o estado participar de nada a
respeito do Bolsa Família”.
Em geral, os municípios veem como ruim a participação do governo estadual
no programa.
37
• Relação com o Governo Federal
Já a relação com o Governo Federal é mais fácil, na visão de parte dos
gestores, do que aquela com o governo estadual. O próprio programa impõe
uma agenda que exige contato direto com Governo Federal. No caso do
município de São Paulo, o gestor relatou a existência de um grupo de trabalho
de gestores de metrópoles que conta com participação do Governo Federal.
Esse é um espaço em que conseguem qualificar gestão, trocar experiência,
propor ações e melhorias diretamente com o Governo Federal, “legislador”
do programa.
O contato com o Governo Federal é direto, rápido, com ferramentas
informais (telefone, e-mails, whatsapp etc.). A equipe federal mostra-se
disponível aos gestores municipais. Ademais, organizam encontros nacionais
(Encontro do CadÚnico e das Metrópoles), o que facilita a comunicação e a
troca de experiências.
Alguns municípios, todavia, relataram maior dificuldade para acessar
o Governo Federal. Nesses casos, a relação com o governo estadual, no
entanto, é dita mais fácil, especialmente com as diretorias regionais (DRADS)
– especialmente nos casos de Biritiba-Mirim e Embu-Guaçu.
• Intersetorialidade
Em geral, os gestores municipais relataram como tranquila a relação com
gestores de outras secretarias ou programas governamentais. Em especial,
mencionam a relação com as Secretarias de Saúde e de Educação, bastante
constante por conta das condicionalidades. Por vezes, relacionam-se também
com psicólogos e assistentes sociais dos Cras e Creas, da Assistência Social.
A relação entre as áreas de políticas públicas dentro do município
(cooperação intramunicipal) é mais fácil do que aquela com órgãos
governamentais de outros níveis federativos (cooperação intergovernamental).
Conforme explicitado anteriormente, nem sempre a relação com o Governo
Federal e/ou estadual é tranquila e rápida. Isso é um reflexo da dificuldade em
se implementar localmente um programa desenhado pelo Governo Federal
e que conta com participação (ainda que pequena) dos governos estaduais.
d) Gestão das regras
Um dos aspectos apresentados pelo gestor entrevistado do Município
de São Paulo é o fato de o programa ser desenhado centralmente, mas com
implementação local. Afirmou que seria interessante se o programa tivesse
vários desenhos e formatos, condizentes com as distintas realidades locais.
De acordo com o mesmo, “não dá para ser um programa único, chapado”.
A uniformização do programa não é condizente com a heterogeneidade do
federalismo brasileiro.
Um dos papéis dos gestores municipais é, inclusive, o de “traduzir” as
normas federais em normas que possam ser implementadas no nível local.
Nas palavras do gestor: “Não dá pra pegar a regra que chega do governo
38
federal e repassar. Eu tenho que pegar, interpretar, entender nossa realidade
e transformar a regra para o que nós temos e podemos”.
Nos demais municípios entrevistados que não o de São Paulo, esse aspecto
(adaptação) não foi ressaltado pelos gestores.
5.4 Elementos importantes sobre os desafios para competências
Abaixo, elencamos um conjunto de questões que aparecem como
importantes na compreensão das competências, as quais serão consideradas
na análise desenvolvida na próxima seção.
• Proatividade na política: os gestores federais e municipais apontam
diversas vezes a questão da proatividade como uma competência
relevante para explicar sua atuação. Essa questão diz respeito ao
enfrentamento de desafios e proposição de soluções ao longo da
formulação e implementação. No entanto, aparece em paralelo à
dimensão da proatividade uma narrativa constante a respeito dos limites
para atuação colocados pela dimensão política (especialmente dada a
visibilidade da política).
• Construção de narrativa: os gestores federais reforçam em seu discurso
a ideia de que um dos papeis centrais da atuação da burocracia federal
é relativa à construção de uma narrativa do PBF. A narrativa é colocada
como a construção de valores e estratégias que norteiam a atuação
de todos e que é disseminada aos demais gestores, aos demais atores
federais e aos estados e municípios e se transforma numa linha comum
para atuação da burocracia. Seria, portanto, papel da burocracia federal
“resguardar a política e suas narrativas, proteger, defender as ideias
centrais do programa”.
• Necessidade de construção da intersetorialidade via comunicação
e capacidade de ação articulada e negociada: os gestores federais
e municipais apontam um exercício constante de construção da
intersetorialidade na operação do programa. Ela se dá diretamente com a
gestão das condicionalidades (educação e saúde), mas também aparece
na gestão com outros setores federais ou municipais para construção de
outras estratégias articuladas. A intersetorialidade, no entanto, aparece
no discurso como uma ação constante a ser perseguida e que depende
de uma atuação em torno da articulação e negociação com outros atores,
voltada inclusive à construção (ou disseminação) das narrativas sobre o
PBF, como apontamos no item anterior. Coloca-se também como uma
dimensão importante para exercício da intersetorialidade a capacidade
de conectar vários temas diferentes de gestão e fazer tradução entre eles.
• Necessidade de o Governo Federal compreender a linguagem dos
diferentes públicos e atores dos municípios: tanto nas entrevistas com
gestores federais, como nas de municípios, parece central a ideia de
39
que o Governo Federal deveria desenvolver mecanismos melhores para
compreensão da linguagem dos diferentes públicos e atores existentes
nos municípios. É constante uma crítica (e idealização) de que a política
melhoraria se os gestores federais conseguissem compreender melhor
o que acontece na ponta e incorporassem esses aprendizados no (re)
desenho da política e na customização da mesma.
• Necessidade de os atores do Governo Federal conhecerem as várias
realidades locais para “customizarem” a política e as regras: a ideia de
que a política deve ser customizada e regionalizada também aparece
como um aprimoramento proposto tanto por atores federais, como
pelos municipais. No entanto, como argumentam, para isso dependem
de conhecimento de especificidades locais que devem ser captadas pelos
atores federais para proposição de ações específicas. Mas aqui também
vale aprofundar uma outra análise a respeito da suposta dicotomia
entre regras fixas e flexibilidade necessária para atender a demandas
dinâmicas e diversas colocadas pelos gestores. Ao mesmo tempo em
que se investe na construção de regras fixas e comuns a todo o público,
aparece, por outro lado, uma demanda constante e crescente por uma
customização dos serviços. É nesse sentido que todos os atores federais
se colocam sempre num meio termo entre “cumpridores de ordens”
e empreendedores – problematizando, portanto, a análise sobre os
gestores federais como empreendedores, apresentada por Oliveira e
Lotta (2015).
• Papel dos meios de comunicação informais: a relação entre atores
federais e municipais apareceu, em várias entrevistas, como viabilizada
com o uso de meios de comunicação informais, especialmente whatsapp.
É importante considerar como essas tecnologias têm aproximado os
cotidianos entre a formulação e a implementação.
• Diferença entre a conjuntura política e o tempo e necessidade da
política pública: esse desafio se concretiza tanto na dificuldade apontada
para viabilizar processos de “customização” das políticas, como para o
exercício da autonomia e empreendedorismo dos gestores que, por
vezes, têm suas ideias para resolução de problemas locais barradas
por conta do momento político. Embora aspecto importante, esse é
um desafio constantemente colocado aos gestores públicos e que não
depende de “capacitação” para ser solucionado.
40
6 Mapeamento das competências
As competências requeridas expressam o desempenho ou comportamento
esperado do profissional no exercício de sua função. Identificaram-se, como
supracitado, as competências requeridas por meio de normativas que definem
a ação de cada ente federado e seus respectivos profissionais. Mostram-se
basilares para a gestão do Programa Bolsa Família as seguintes normas:
• O Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei
nº 10.836 que cria o Programa Bolsa Família. Entre outras providências,
o decreto define as competências de cada ente federado no programa.
• A Portaria nº 246, de 20 de maio de 2005, que define como requisito para
a adesão do município ao Programa Bolsa Família a indicação do Gestor
Municipal (Art. 2º, inciso II).
• Os informes do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome:
▪ Informe nº 1, de 7 de julho de 2005, que orienta os prefeitos quanto
à indicação dos gestores municipais e suas responsabilidades;
▪ Informe nº 4, de 28 de julho de 2005, que define o papel e as
responsabilidades do Gestor Municipal do Programa Bolsa Família;
▪ Informe nº 198, de 19 de novembro de 2009, que define as
responsabilidades do Gestor Municipal do PBF e traz informações
sobre os aplicativos e sistemas utilizados na operacionalização do
Cadúnico e do PBF;
▪ Informe nº 349, de 17 de janeiro de 2013, denominado “Guia
Rápido de Gestão” e orienta o trabalho dos Gestores Municipais
do Programa.
• A publicação “Olho vivo no dinheiro público: Programa Bolsa Família” da
Controladoria-Geral da União, que dá orientações para o acompanhamento
das ações do programa.
Com base nos materiais encontrados, elaborou-se o Quadro 3 com
as competências requeridas pelos Gestores Municipais do Programa
Bolsa Família. As competências requeridas, como ressaltam Brandão
e Babry (2005, p. 183) devem ser descritas por “um verbo e um
objetivo de ação. A ele pode ser acrescido, sempre que possível e
conveniente, uma condição na qual se espera que o desempenho ocorra”.
41
Quadro 3 – Competências requeridas aos Gestores Municipais do PBF
Competências
Condição
Habilidades
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado
exercendo poder de decisão, de
mobilização de outras instituições
e de articulação entre as áreas
envolvidas na operação do programa.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF
visando o desenvolvimento das ações
do Programa Bolsa Família no âmbito
municipal.
(3) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três
esferas de governo e com entidades
não governamentais
objetivando facilitar a implementação
de programas complementares para
as famílias beneficiárias do Programa
Bolsa Família.
(4) Ter capacidade de coordenar a
execução dos recursos transferidos
pelo Governo Federal (IGD-M)
visando a melhoria da gestão local do
Programa Bolsa Família.
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da
Instância de Controle Social (ICS)
garantindo a eles o acompanhamento
e a fiscalização das ações do
programa na comunidade.
(6) Realizar interlocução com a
agência CAIXA
visando à resolução de problemas/
esclarecimentos relacionados ao
pagamento de benefícios locais
e propondo mobilizações para
localização de beneficiários.
Conhecimentos
(7) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e
os documentos técnicos produzidos
pela Senarc
visando à adequada gestão do
programa.
(8) Possuir formação adequada e
familiaridade com o tema
visando o sucesso da gestão e ações
do programa.
Atitudes
(9) Ter capacidade de gerência e de
liderança
visando o sucesso da gestão e ações
do programa.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa
Bolsa Família” da CGU e Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Elaboração própria.
42
6.1 Competências existentes
As competências existentes são aquelas reveladas pelos burocratas
de médio escalão entrevistados pelo survey apresentado anteriormente
(Cavalcante; Lotta, 2015). Identificou-se tais competências principalmente nas
respostas às questões relativas aos desafios existentes e aos conhecimentos,
habilidades e atitudes essenciais para o exercício da função.
Em quatro das cinco secretarias dos municípios selecionados como objeto
de pesquisa, encontrou-se, além do Gestor Municipal, a função de Coordenador
Técnico do PBF. Não se identificaram as competências requeridas para tal
burocrata nas normativas apresentadas acima. No entanto, observou-se por
meio das entrevistas realizadas que os gestores municipais não possuem
dedicação exclusiva ao Programa Bolsa Família, seja por possuírem outro
emprego, como no caso de um dos municípios, seja por serem também
os secretários das pastas responsáveis pelo programa, como recomenda o
Informe nº 1 do MDS. Outro ponto que merece destaque é o fato de que os
gestores municipais, por serem cargos de livre nomeação por parte do chefe
do Executivo municipal, não possuem formação adequada para o exercício da
função. Dessa maneira, são os coordenadores técnicos que desempenham,
em grande parte, a função dos gestores do programa. Dado o exposto,
utilizaram-se, com algumas especificidades, as competências requeridas
mapeadas anteriormente para ambos os burocratas. Comparam-se a seguir as
competências requeridas e existentes dos profissionais entrevistados de cada
município selecionado. Utiliza-se ainda essa subseção para identificar os gaps
de competências e as dificuldades decorrentes de tais lacunas. Na sequência,
apresentamos uma comparação entre os resultados observados nos municípios
selecionados como objeto de estudo. Reserva-se a última subseção para a
proposição de estratégias e temas de formação nos quais Governo Federal
pode investir para fortalecer a atuação desses profissionais.
6.2 Comparação entre as competências requeridas e existentes nos
diferentes entes federativos
a) Caieiras
O município de Caieiras apresenta uma particularidade frente aos outros
municípios selecionados, pois é o único em que o Programa Bolsa Família
não está inserido na secretaria de desenvolvimento social. A gestão do Bolsa
Família no município encontra-se na Secretaria Municipal de Educação, dado
que a época em que o município aderiu ao Programa essa era a única secretaria
com espaço disponível. Em virtude de melhora na infraestrutura municipal,
há, atualmente, um debate acerca de se transferir a gestão do PBF para a
Secretaria de Desenvolvimento Social.
A equipe é composta por nove pessoas, a saber: a gestora municipal, a
coordenadora técnica, a operadora master, quatro entrevistadores, um motorista
e uma assistente social contratada via frente de trabalho. Participam efetivamente
43
da gestão do Programa, e por isso foram as profissionais entrevistadas, a
gestora municipal e a coordenadora técnica. Mostra-se importante pontuar
que a operadora master é a profissional responsável pelo acompanhamento
da condicionalidade relativa à educação, ou seja, a frequência escolar, mas que
não participa da gestão do programa.
Gestora municipal
Graduada em Psicologia e em Educação Física, a gestora municipal de
Caieiras ocupa o atual cargo há três anos e seis meses. No entanto, está na
Secretaria de Educação há seis anos, tendo atuado anteriormente no setor
de eventos da organização. É importante salientar que a gestora não possui
dedicação exclusiva ao cargo, dado que possui outro emprego. O quadro abaixo
apresenta a comparação entre as competências requeridas para o cargo de
Gestor Municipal e aquelas existentes no município de Caieiras.
Quadro 4 – Competências requeridas x Competências existentes –
Gestora Municipal de Caieiras
Competências
Requeridas
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF.
(3)Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três
esferas de governo e com entidades
não governamentais.
(4) Ter capacidade de coordenar a
execução dos recursos transferidos
pelo Governo Federal (IGD-M).
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da
Instância de Controle Social (ICS).
(6) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e os
documentos técnicos produzidos pela
SENARC.
(7) Possuir formação adequada,
familiaridade com o tema e capacidade
de gerência e de liderança.
(8) Realizar interlocução com a agência
Caixa.
Existentes
Realiza interlocução com o governo
estadual.
Coordena a articulação entre
as Secretarias de Educação e
Saúde no acompanhamento das
condicionalidades.
Não encontrado.
É responsável formalmente pelo IGD.
Mas ele é controlado e direcionado
para a Secretaria de Desenvolvimento
Social.
Não encontrado.
Ressalta a necessidade de conhecer
suas responsabilidades, os informes e
legislações pertinentes ao programa.
Formada em Psicologia e Educação
Física. Experiência anterior na parte de
eventos da Secretaria de Educação.
Responsável pela articulação com a
Caixa.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa Bolsa
Família” da CGU, Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e entrevistas. Elaboração própria.
44
Observa-se que a gestora municipal de Caieiras não desempenha a primeira
competência por completo, dado que o seu relacionamento se dá apenas
com o governo estadual, por meio da Diretoria Regional de Assistência e
Desenvolvimento Social (DRADS), e não com o Governo Federal. Para ela, o
relacionamento com o Governo Federal inexiste porque o Programa Bolsa
Família está alocado na Secretária de Educação e não na Secretaria de
Desenvolvimento Social. Segundo a entrevistada, “eles fazem reunião mais
com o Social. É um programa que deveria estar no Social? Sim. Só que, como
ele não está, então, deveriam me convocar também para algumas reuniões
porque os nossos problemas às vezes não são iguais aos deles”.
Essa peculiaridade do município de Caieiras implica em outro desafio a
ser enfrentado: a execução dos recursos do IGD-PBF (4). A gestora municipal
é responsável formalmente pela execução do IGD; no entanto, quem
efetivamente executa esses recursos é a secretária de desenvolvimento social.
A gestora observa que existe um atrito entre as secretarias sobre o destino
do IGD, pois:
tudo que elas (Desenvolvimento Social) têm que comprar, eu tenho que
assinar, quando o IGD é do Bolsa. Quando elas precisam, elas usam o da
gente e eu preciso assinar. Então eu acho que essa é a antipatia que fica,
porque ela (a secretária) pensa que se é um dinheiro que vem destinado
a um trabalho social, então deveria ser dela, não meu (Gestora Municipal
do PBF, janeiro de 2016).
Observa-se que a gestora municipal tem controle limitado sobre os
recursos transferidos pelo Índice de Gestão Descentralizada e que esse atrito
entre as profissionais se potencializa e se torna pessoal por possuírem grau
de parentesco (a secretária de desenvolvimento social é a primeira dama,
enquanto a gestora municipal, a cunhada do prefeito). Mostra-se importante
destacar que esse atrito entre as profissionais implica na subutilização dos
recursos do IGD. Conforme constatado no relatório do MDS “O Brasil Sem
Miséria no seu Município”, no mês de referência (abril de 2015), Caieiras
possuía R$ 307.371,63 transferidos via IGD disponíveis em conta. Cria-se,
como esse gap apontado, um impasse em face da execução desses recursos.
Para além desses gaps de competências apresentados pela alocação do
Programa Bolsa Família na Secretaria de Educação, existem aqueles intrínsecos
à atuação da gestora, isto é, aqueles que independem de qual secretaria o
programa esteja vinculado. As normativas apontam a necessidade de possuir
formação adequada, familiaridade com o tema e capacidade de gerência e de
liderança (7) para o cargo, o que não é integralmente observado na gestora
municipal de Caieiras. A profissional é graduada em Psicologia e Educação
Física e suas experiências em trabalhos anteriores não contribuem em nada
para a atuação no cargo ocupado atualmente. A gestora aponta que quando foi
nomeada para o cargo não possuía nenhum conhecimento sobre o Programa
45
Bolsa Família ou sobre a assistência social e que são as pessoas da equipe que
possuem maiores conhecimentos sobre o programa. A entrevistada aponta
que “são elas que trabalham, eu só administro. Elas me ajudam, porque são
mais inteiradas do que eu”. Somado à essa lacuna, encontra-se outro gap
relativo à competência (6), a qual evidencia que a gestora municipal não possui
conhecimento sobre os sistemas e aplicativos utilizados pelo Programa Bolsa
Família. Como será abordado no próximo tópico, é a coordenadora técnica
que apresenta tal competência.
Por fim, destaca-se importante o gap apresentado referente à competência
(3). Durante a entrevista, a gestora ressaltou que o contato com os órgãos
da prefeitura restringia-se às Secretarias de Educação e de Saúde, para
acompanhamento de condicionalidades. Não há, nem mesmo com a Secretaria
de Desenvolvimento Social, a articulação para implementar programas
complementares para as famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família. O
acompanhamento de condicionalidades mostra-se acima da média nacional
para os dois setores, a saber: Educação, acompanhamento de 95,67% das
famílias, e Saúde, acompanhamento de 80,63% das famílias. Desse modo,
mostra-se fundamental que ações complementares sejam implementadas
para que se cumpra um dos objetivos centrais do PBF, qual seja: a redução da
pobreza multidimensional.
Coordenadora técnica
Graduada em Administração de Empresas, a coordenadora técnica do
Bolsa Família está na gestão do programa há sete anos. Já desempenhou
as funções de cadastradora, entrevistadora e de técnica responsável pelas
visitas das residências das famílias beneficiárias. A coordenadora técnica é
funcionária de carreira e está há trinta e um anos na Prefeitura de Caieiras.
Como salientado, optou-se por utilizar as mesmas competências requeridas
para o cargo de Gestor Municipal para os coordenadores técnicos, uma vez
que não existem normativas que definam a ação desses profissionais. O quadro
abaixo apresenta a comparação entre as competências requeridas para o cargo
de Gestor Municipal e aquelas existentes no desempenho da coordenadora
técnica no Município de Caieiras.
46
Quadro 5 – Competências requeridas x Competências existentes –
Coordenadora técnica de Caieiras
Competências
Requeridas
Existentes
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado.
Estabelece a relação com o Ministério
do Desenvolvimento Social.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF.
Executa o acompanhamento das
condicionalidades em conjunto com as
Secretarias de Saúde e de Educação.
(3)Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três
esferas de governo e com entidades
não governamentais.
Realiza contatos pontuais com outros
órgãos, como o Conselho Tutelar.
(4) Ter capacidade de coordenar a
execução dos recursos transferidos
pelo Governo Federal (IGD-M).
Não encontrado.
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da Instância de Controle Social (ICS).
Não encontrado.
(6) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e os
documentos técnicos produzidos pela
SENARC.
Tem conhecimento de suas
responsabilidades, dos principais
conceitos do programa, dos aplicativos
e sistemas utilizados, da legislação e
dos documentos técnicos produzidos
pela Senarc.
(7) Possuir formação adequada,
familiaridade com o tema e capacidade
de gerência e de liderança.
Graduada em Administração de
Empresas. Já foi cadastradora,
entrevistadora e responsável pelas
visitas das residências das famílias
beneficiárias do PBF.
(8) Realizar interlocução com a agência
Caixa.
Responsável pelo contato com a Caixa.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa
Bolsa Família” da CGU, Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e entrevistas. Elaboração
própria.
De maneira oposta ao da gestora municipal, que realiza contato com o
governo estadual, a coordenadora técnica é responsável pelo contato com o
MDS. É evidenciado em sua resposta sobre a relação com o governo estadual
que essa inexiste, dado que o PBF está vinculado à Secretaria de Educação
e que a DRADS realiza contato com maior frequência com a Secretaria de
Desenvolvimento Social. Para a profissional, “por ser um programa a nível
federal, nunca vi o Estado participar de nada a respeito do Bolsa Família”
(Coordenadora técnica do PBF, janeiro de 2016). As capacitações são
47
frequentemente realizadas pela Caixa e, quando há dúvidas referentes ao
programa, o contato é feito com o MDS ou com a própria Caixa.
A coordenadora técnica municipal, além de coordenar a articulação com
a Secretaria de Educação e de Saúde, realiza contatos pontuais com outros
órgãos municipais, como o Conselho Tutelar. No entanto, esses contatos
não visam implementar ações complementares ao programa, mas, sim,
reforçar o acompanhamento das condicionalidades. Esses contatos com o
Conselho Tutelar, por exemplo, são realizados quando se faz necessária a
visita à família de uma criança com descumprimento de condicionalidade.
Novamente, observa-se que o município não combate a pobreza em seu
conceito multidimensional, como preconizado pelo Programa Bolsa Família.
Em relação à competência (4), pode-se observar que essa tarefa a gestora
municipal não delega à coordenadora. Desse modo, não se pode atrelá-la
a um gap de competência. Merece destaque também a competência (7),
especialmente no que diz respeito à capacidade de gerência e liderança.
Observaram-se, no período em que a entrevista foi realizada, inúmeras vezes
em que a coordenadora técnica foi requisitada por outros funcionários para
sanar dúvidas e propor soluções. Além disso, a própria gestora municipal por
diversas vezes perguntou a opinião da coordenadora técnica para responder
a questões da entrevista. A experiência de sete anos de trabalho relacionado
ao Bolsa Família contribui para que a coordenadora tenha familiaridade com
o tema e seja vista como autoridade dentro do departamento. A profissional
ressalta que as experiências anteriores, no Gabinete do prefeito e na própria
Secretaria de Educação, ajudaram-na nas tarefas administrativas do cotidiano.
Mostra-se importante destacar que os gaps apresentados pela gestora
municipal fazem com que a coordenadora municipal do PBF assuma suas
funções. Como pontuado pela gestora municipal, “a coordenadora, além
de técnica é uma supervisora, porque eu não estou aqui o tempo inteiro,
porque trabalho em outro lugar”. Desse modo, diversas das competências
requeridas que dizem respeito à gestão do programa são desempenhadas
pela coordenadora técnica, como o contato com a Caixa, o uso dos sistemas
e aplicativos e o contato com o MDS.
b) Embu-Guaçu
A gestão do Programa Bolsa Família no Município de Embu-Guaçu
encontra-se na Secretaria de Assistência Social e Relações de Trabalho. A
equipe é formada por cinco pessoas. Foram entrevistadas a gestora municipal
e a coordenadora técnica, mas participaram também das entrevistas a
coordenadora do CadÚnico e a coordenadora do CRAS, as quais não serão
analisadas, tendo em vista a metodologia proposta.
Gestora municipal
Graduada em Letras, a gestora municipal está no atual cargo há sete meses.
É também a atual secretária da pasta, responsável pelo programa no município.
48
Observa-se que o município segue a recomendação do Informe nº 1 do MDS
acerca de se indicar a secretária da pasta responsável como gestora. Cabe
salientar que a gestora municipal possui experiência de ter ocupado por sete
anos o cargo de diretora técnica da assistência social no município. O quadro
abaixo apresenta a comparação entre as competências requeridas para o
cargo de gestor municipal e aquelas existentes no Município de Embu-Guaçu.
Quadro 6 – Competências requeridas x Competências existentes –
Gestora municipal de Embu-Guaçu
Competências
Requeridas
Existentes
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado.
Realiza interlocução com o governo
estadual e Governo Federal.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF.
Realiza a articulação com as
Secretarias da Educação e da
Saúde no acompanhamento das
condicionalidades .
(3) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três esferas de governo e com entidades não
governamentais.
Não encontrado.
(4) Ter capacidade de coordenar a execução dos recursos transferidos pelo
Governo Federal (IGD-M).
Coordena a execução orçamentária
(IGD-M).
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da Instância de Controle Social (ICS).
Não encontrado.
(6) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e os
documentos técnicos produzidos pela
SENARC.
Conhece as suas responsabilidades,
os principais conceitos do programa,
a legislação e os documentos técnicos
produzidos pela SENARC.
(7) Possuir formação adequada,
familiaridade com o tema e capacidade
de gerência e de liderança.
Graduada em Letras. É a atual
secretária de assistência social e
relações do trabalho.
(8) Realizar interlocução com a agência
Caixa.
Não encontrado.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa
Bolsa Família” da CGU, Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e entrevistas. Elaboração
própria.
Observa-se que, assim como a gestora municipal de Caieiras, a profissional
de Embu-Guaçu não realiza o contato com outros órgãos das três esferas de
governo ou com entidades não governamentais visando a implementação
49
de programas complementares (3). Existe, por parte da equipe de gestão do
programa, a preocupação com o grau de cobertura das famílias beneficiárias,
o qual já é de 100%, e com o cumprimento das condicionalidades. A
gestora mostrou-se preocupada com o baixo índice de acompanhamento
da condicionalidade de saúde, o que é alvo de intenso trabalho da equipe.
Novamente, o conceito de pobreza multidimensional, basilar para o Bolsa
Família, é negligenciado.
A gestora municipal mostrou conhecer as suas responsabilidades, os
principais conceitos do programa, a legislação e os documentos técnicos
produzidos pela Senarc. No entanto, não houve menção acerca dos aplicativos
ou sistemas utilizados (6). Acredita-se que isso aconteça devido ao município
contar com uma coordenadora para o CadÚnico, responsável por tais
ferramentas, como o Sistema de Benefícios ao Cidadão (Sibec). Desse modo,
não se pode apontar como gap de competência esse desconhecimento, pois
a competência é delegada para outra profissional dentro do departamento.
O contato com a Caixa também é realizado por essa coordenadora, fazendo
com que a competência (8) seja transferida da gestora para ela.
Observa-se, dado que o PBF está na Secretaria de Assistência Social e
Relações de Trabalho, que inexiste atrito com outros departamentos sobre a
execução dos recursos transferidos via Índice de Gestão Descentralizada. No
entanto, importa salientar que a coordenadora técnica é a profissional que
possui maior conhecimento sobre os recursos do IGD, mesmo que não tenha
responsabilidade formal sobre os mesmos. A gestora não apresenta também
formação adequada (7), mas, para atingir o sucesso da gestão e ações do
programa, montou uma equipe formada por assistentes sociais. Ademais, a
experiência de sete anos como diretora técnica da assistência social contribui
sobremaneira para a gestão.
Outro fator que merece atenção é que mesmo naquelas competências em que
não existem gaps, isto é, em que a gestora desempenha conforme especificado
nas normas, apresentam-se algumas dificuldades. A gestora ressalta, por exemplo,
que o contato com o MDS é problemático, principalmente no que diz respeito ao
prazo de atendimento aos pedidos efetuados.
Coordenadora técnica municipal
Graduada em Serviço Social, a coordenadora técnica trabalha há trinta
anos na área de desenvolvimento social de Embu-Guaçu. O quadro abaixo
apresenta a comparação entre as competências requeridas para o cargo de
Gestor Municipal e aquelas existentes no Município de Embu-Guaçu.
50
Quadro 7 – Competências requeridas x Competências existentes –
Gestora Municipal de Embu-Guaçu
Competências
Requeridas
Existentes
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado.
Realiza a interlocução com o governo
estadual e MDS.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF.
Estabelece contato com as
Secretarias de Educação e de
Saúde para acompanhamento das
condicionalidades.
(3) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três
esferas de governo e com entidades
não governamentais.
Realiza contatos pontuais com outros
órgãos, como o Conselho Tutelar.
(4) Ter capacidade de coordenar a
execução dos recursos transferidos
pelo Governo Federal (IGD-M).
Não é a responsável pelo IGD, mas tem
grande domínio no assunto.
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da
Instância de Controle Social (ICS).
Realiza contato com a ICS.
51
(6) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e os
documentos técnicos produzidos pela
SENARC.
Conhece as suas responsabilidades,
os principais conceitos do programa,
a legislação e os documentos técnicos
produzidos pela SENARC.
(7) Possuir formação adequada,
familiaridade com o tema e capacidade
de gerência e de liderança.
Graduada em Serviço Social.
Funcionária de carreira.
(8) Realizar interlocução com a agência
Caixa.
Não encontrado.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa
Bolsa Família” da CGU, Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e entrevistas. Elaboração
própria.
Observa-se que a coordenadora municipal desempenha as mesmas
competências que a gestora municipal, com exceção de não ser a responsável
pela execução dos recursos transferidos via IGD. Mas, como pontuado acima,
mesmo não sendo a responsável, possui amplo domínio sobre o assunto. Isso
foi evidenciado quando se perguntou sobre a importância desses recursos
para a gestão e a gestora municipal cedeu a palavra para a coordenadora
técnica responder. A profissional sabia, ainda, a quantidade de recursos que
o município deixou de arrecadar (R$ 122.000,00) devido ao baixo grau de
acompanhamento da condicionalidade relativa à saúde.
A coordenadora técnica de Embu-Guaçu, assim como a de Caieiras, realiza
contatos pontuais com o Conselho Tutelar, mas, como já pontuado, não opera
na lógica de implementação de programas complementares (3). Assim como a
gestora municipal, a coordenadora não realiza contato com a Caixa (8) e nem
utiliza os aplicativos e sistemas (6), competências exercidas pela coordenadora
do CadÚnico.
Novamente, mesmo naquelas competências em que não se observam
gaps, pode-se apontar dificuldades enfrentadas por esses profissionais. A
coordenadora técnica ressalta que “o Estado não faz a lição de casa, deixa a
desejar” quando aborda o seu contato com o governo estadual, atribuindo a
esse problema a falta de equipe para auxiliar os municípios. Do mesmo modo
que as demais profissionais, ressalta que o contato com o MDS é moroso, o
que dificulta o atendimento adequado ao cidadão.
c) Vargem Grande Paulista
O Município de Vargem Grande Paulista apresenta uma particularidade
diante dos outros municípios selecionados, pois é o único em que o Programa
Bolsa Família é gerido por apenas uma pessoa: a gestora municipal. Diferentes
dos outros, não possui o cargo de Coordenador Técnico. A gestora municipal
atribui essa falta de quadro de funcionários ao fato de o município não ter uma
receita alta. Essa peculiaridade atinge as competências existentes de maneira
diferente das vistas até então.
Gestora municipal
Graduada em Serviço Social e em Direito, pós-graduada em Gerontologia e
Pedagogia, a gestora municipal de Vargem Grande Paulista ocupa o atual cargo
há oito anos. No entanto, está na Secretaria de Assistência Social há vinte e
cinco anos, tendo atuado anteriormente no atendimento aos beneficiários,
na coordenação e direção da secretaria. Também já foi a secretária da pasta.
O quadro abaixo apresenta a comparação entre as competências requeridas
para o cargo de Gestor Municipal e aquelas existentes no Município de Vargem
Grande Paulista.
52
Quadro 8 – Competências requeridas x Competências existentes –
Gestora municipal de Vargem Grande Paulista
Competências
Requeridas
Existentes
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado.
Realiza interlocução com o governo
estadual e o Governo Federal.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF.
Coordena a articulação com as
Secretarias de Saúde e de Educação
para o acompanhamento das
condicionalidades.
(3)Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três esferas de governo e com entidades não
governamentais.
Trabalha com o PBF atrelado a
outros programas sociais e ações
complementares e coordena a
articulação com outros órgãos no
âmbito municipal, como a Secretaria
da Cultura, para realizar ações
complementares.
(4) Ter capacidade de coordenar a
execução dos recursos transferidos
pelo Governo Federal (IGD-M).
Realiza gestão dos recursos
provenientes do IGD-M.
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da
Instância de Controle Social (ICS).
Estabelece interlocução com a
Instância de Controle Social.
(6) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e os
documentos técnicos produzidos pela
SENARC.
Conhece as suas responsabilidades,
os principais conceitos do programa,
os aplicativos e sistemas utilizados, a
legislação e os documentos técnicos
produzidos pela SENARC.
(7) Possuir formação adequada,
familiaridade com o tema e
capacidade de gerência e de liderança.
Graduada em Serviço Social e Direito.
Já ocupou o cargo de Secretária
de Assistência Social do município.
É funcionária de carreira. Tem a
capacidade de transitar entre todos os
recursos existentes no município.
(8) Realizar interlocução com a
agência Caixa.
Realiza articulação com a Caixa para
solução de problemas.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa Bolsa
Família” da CGU, Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e entrevistas. Elaboração própria.
Observa-se que, sendo a única profissional responsável pelo Programa
Bolsa Família no município, a gestora municipal não apresenta nenhum gap
entre as competências requeridas e as competências existentes. Não existe a
possibilidade, por exemplo, de delegar suas funções para outro profissional.
Mas como já evidenciado, não existir lacunas entre as competências não implica
53
na inexistência de dificuldades por parte da gestora municipal. Sobre a falta
de funcionários, a gestora diz que:
em função de ser um município muito pequeno você acaba assumindo
muita coisa, não só essa área. Acabei assumindo coordenação de medidas
socioeducativas, articulação do projeto da ABRINQ, chefia da equipe, gestão
do Bolsa. Então é uma loucura, uma salada que você tem que assumir
justamente por ser um município pequeno. Nós não temos aquela estrutura
que tem que existir no SUAS, justamente por ser um município de Pequeno
Porte II, por não possuir muita arrecadação. Não tem no organograma, por
exemplo, coordenador de Políticas Públicas, coordenador de atenção social
básica. Dado isso, a gente acaba assumindo uma gama de serviços (Gestora
Municipal do PBF de Vargem Grande Paulista, fevereiro de 2016).
A gestora também ressalta a dificuldade no acompanhamento das
condicionalidades, especialmente naquela relacionada à saúde. A profissional
relata que foi necessário um processo de conscientização e proximidade com
os profissionais da saúde ao longo do tempo para que eles colaborassem com o
Programa Bolsa Família. Ademais, também é competência dela promover esse
diálogo para que o PBF flua de uma forma mais tranquila dentro do município.
Perguntada sobre os desafios, a gestora municipal disse que um dos grandes
problemas do município é conseguir descentralizar a gestão para os CRAS. A
gestora pleiteia ao chefe do Executivo municipal a construção de outros três
CRAS em regiões com grande quantidade de beneficiários do programa, para
se aproximar mais de tais famílias. Outro desafio é o entendimento sobre o
uso dos recursos transferidos via IGD. Vargem Grande Paulista, no mês de abril
de 2015, possuía R$ 278.008,27 disponíveis em conta transferidos via Índice
de Gestão Descentralizada. O acúmulo desse montante ocorre, segundo a
gestora municipal, porque:
muitas vezes os pedidos que nós fazemos de gasto do IGD emperra na
questão de licitação, da parte do trânsito disso tudo dentro da prefeitura.
Então isso daí é um problema bem complicado. Por exemplo, nós tentamos
por 3, 4 anos tentando comprar um carro… Materiais, equipamentos,
complica um pouquinho quando a gente faz os pedidos para a prefeitura.
Na parte de licitação, na parte de contabilidade. Muitas vezes não se tinha
entendimento do gasto desse dinheiro, ai nós tivemos que promover umas
orientações a eles. Tivemos que desenvolver uma cartilha com o que pode
ser gasto com o IGD (Gestora Municipal do PBF de Vargem Grande Paulista,
fevereiro de 2016).
Além disso, as relações com os outros entes federados, como exige a
competência (1), apresenta uma série de dificuldades. Em relação ao governo
estadual, a gestora pontua que, quando enfrenta algum problema e entra
em contato com a DRADS, não consegue a informação necessária. Salienta
54
também que as informações repassadas pelo governo estadual muita das
vezes já são de conhecimento do município e que esse ente é pouco atuante
nas dificuldades enfrentadas pela gestão. Sobre o Governo Federal, a gestora
assinala que a relação é via site, com os informes disponibilizados e, quando há
uma dificuldade maior, o contato é feito com a Caixa. Se a Caixa não conseguir
solucionar o problema é que o contato é feito com o MDS, o qual é muitas
vezes moroso e pouco efetivo.
d) Biritiba-Mirim
O Programa Bolsa Família no município de Biritiba-Mirim é coordenado pela
Secretaria Municipal de Promoção Social. O município possui 1.954 famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família (22,54% da população do município),
representando 116,03% do total estimado de famílias do município com
perfil de renda do programa. Participaram da entrevista a gestora do PBF e a
coordenadora técnica da secretaria. A última, por possuir responsabilidades
que extrapolam as relativas ao Programa Bolsa Família, não foi incluída no
relatório, uma vez que suas respostas diziam respeito ao trabalho mais geral
desempenhado pela pasta de promoção social do município.
Gestora municipal
A gestora municipal do PBF de Biritiba-Mirim ocupa a função há três anos;
porém, é funcionária da Secretaria Municipal de Promoção Social há seis
anos. No período anterior ao atual, a gestora municipal realizou trabalhos na
ponta do programa, como o de entrevistadora. Além das atribuições inerentes
ao atual cargo, a gestora municipal também coordena a gestão do Cadastro
Único municipal, o qual demonstrou ocupar a maior parcela de seu tempo.
O quadro abaixo apresenta a comparação entre as competências requeridas
para o cargo de gestora municipal e aquelas desempenhadas pela profissional
do Município de Biritiba-Mirim.
55
Quadro 9 – Competências requeridas x Competências existentes –
Gestora municipal de Biritiba-Mirim
Competências
Requeridas
Existentes
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado.
Estabelece articulação entre o governo
estadual e o Governo Federal.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF.
Estabelece articulação entre as
Secretarias de Saúde e de Educação
para o acompanhamento das
condicionalidades.
(3) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três
esferas de governo e com entidades
não governamentais.
Não encontrado.
(4) Ter capacidade de coordenar a
execução dos recursos transferidos
pelo Governo Federal (IGD-M).
Gerencia a execução dos recursos
transferidos pelo Governo Federal
IGD-M.
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da
Instância de Controle Social (ICS).
Coordena a interlocução com os
membros da Instância de Controle
Social (ICS).
(6) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e os
documentos técnicos produzidos pela
SENARC.
Conhece as suas responsabilidades e
os principais conceitos do programa.
(7) Possuir formação adequada,
familiaridade com o tema e
capacidade de gerência e de
liderança.
Teve experiências no atendimento às
famílias beneficiárias.
(8) Realizar interlocução com a agência Caixa.
Realiza a interlocução com a agência
Caixa.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa
Bolsa Família” da CGU, Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e entrevistas. Elaboração
própria.
De todas as competências relacionadas acima, a mais enfatizada pela
gestora municipal foi a de número 2. Observou-se que a coordenação entre
as áreas basilares do Programa Bolsa Família – assistência social, educação
e saúde – é de suma importância para o município manter o bom nível de
cumprimento de condicionalidades relativas à educação e elevar o nível de
acompanhamento da condicionalidade de saúde, que está abaixo da média
nacional. Essa preocupação com a coordenação entre as diferentes áreas fica
evidente quando a gestora municipal diz que “o maior desafio são as metas a
cumprir, porque a gente não depende só da gente. A maior dificuldade é todo
56
mundo (educação e saúde) andar no caminho”. Ou seja, a intersetorialidade
gera dificuldades para a gestão.
Observa-se, também, outra competência bastante ressaltada pela gestora
municipal, qual seja: a capacidade de articulação entre o governo estadual e o
Governo Federal. Em relação ao governo estadual, a profissional ressalta que
não há problemas quando necessita entrar em contato com a DRADS para
sanar dúvidas. No entanto, quando aborda o contato com o Governo Federal,
relata que as respostas do MDS são demoradas e critica o distanciamento do
ministério dos trabalhos cotidianos dos municípios. Importante ressaltar que
a gestora municipal disse que os contatos com os demais entes federados são
esporádicos, dado que o programa raramente apresenta grandes problemas
ou desafios em sua gestão. Outro ponto importante é o fato de os municípios
da região se articularem em uma rede solidária de troca de informações para
melhorar a gestão local.
Por mais que o Quadro 8 demonstre que a gestora municipal cumpre quase
em sua totalidade com as competências requeridas, mostra-se central pontuar
que a própria profissional resume suas responsabilidades principais na seguinte
frase: “eu mexo mais com a parte de benefícios, reversão, essas coisas”. Desse
modo, observa-se que a gestão do CadÚnico é o que ocupa a maior parcela de
seu tempo, logo após a articulação com as demais áreas, como supracitado.
Por fim, mostra-se fundamental abordar que a gestão dos recursos
transferidos pelo IGD e que a interlocução com a ICS são tarefas difíceis. O
município chegou a não receber recursos por um período de aproximadamente
seis meses devido a entraves com a Instância de Controle Social. Para um
município de pequeno porte, como é Biritiba-Mirim, a ausência desses recursos
significa comprometer a gestão do programa e seus mecanismos.
e) São Paulo
Diferente dos municípios apresentados até o momento, de pequeno e
médio porte, São Paulo é uma metrópole. Com mais de 415.888 famílias
beneficiárias, os desafios e dificuldades enfrentados pela gestão diferem
exponencialmente. Como aponta Bichir (2011), as capacidades institucionais
disponíveis no plano local diferem de acordo com o porte do município.
Entretanto, a estrutura organizacional é semelhante, dado que possui uma
gestora municipal e um coordenador. A gestora municipal é a secretária de
assistência e desenvolvimento social e, por chefiar uma pasta em um município
tão grande, delega a gestão do Programa Bolsa Família ao coordenador de
gestão de benefícios. Como ressalta o entrevistado, apenas em deliberações
muito grandes que a gestora interfere, mas na gestão cotidiana do programa
ele é o responsável e tem total autonomia.
Gestor municipal
Graduado em Psicologia e pós-graduado em Saúde Coletiva e Sociopsicologia,
o coordenador de gestão de benefícios de São Paulo ocupa o atual cargo há
57
seis anos. Mas está vinculado à Secretaria de Assistência e Desenvolvimento
Social há dez anos, tendo trabalhado como técnico e no Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil. Atuou também durante um ano e seis meses
na Secretaria de Estado da Saúde. O quadro abaixo apresenta a comparação
entre as competências requeridas para o cargo de Gestor Municipal e aquelas
desempenhadas pelo coordenador técnico no Município de São Paulo.
Quadro 10 – Competências requeridas x Competências existentes –
Coordenador de gestão de benefícios de São Paulo
Competências
Requeridas
Existentes
(1) Ter capacidade de coordenar a
interlocução entre a prefeitura, o
Ministério do Desenvolvimento Social
e o estado.
Realiza articulação entre o governo
estadual e o Governo Federal.
(2) Ter capacidade de coordenar
a relação entre as Secretarias de
Assistência Social, Saúde e Educação
para acompanhamento das
condicionalidades do PBF.
Estabelece articulação entre as
Secretarias de Saúde e de Educação
para o acompanhamento das
condicionalidades.
(3) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com órgãos das três
esferas de governo e com entidades
não governamentais.
Realiza articulações com outras
secretarias e parceiros, como ONGs.
(4) Ter capacidade de coordenar a
execução dos recursos transferidos
pelo Governo Federal (IGD-M).
Gerencia execução dos recursos
transferidos pelo Governo Federal
IGD-M.
(5) Ter capacidade de coordenar a
interlocução com os membros da
Instância de Controle Social (ICS).
Não encontrado.
(6) Conhecer as suas
responsabilidades, os principais
conceitos do programa, os aplicativos
e sistemas utilizados, a legislação e os
documentos técnicos produzidos pela
SENARC.
Conhece as suas responsabilidades,
os principais conceitos do programa,
os aplicativos e sistemas utilizados, a
legislação e os documentos técnicos
produzidos pela SENARC.
(7) Possuir formação adequada,
familiaridade com o tema e
capacidade de gerência e de
liderança.
Graduado em Psicologia e pós-graduado
em Saúde Coletiva e Psicossocial. Teve
experiência no atendimento às famílias
beneficiárias.
(8) Realizar interlocução com a
agência Caixa.
Realiza a interlocução com a agência
Caixa.
Fonte: Informes 01, 04, 198 e 349 do MDS, cartilha “Olho vivo no Dinheiro Público: Programa
Bolsa Família” da CGU, Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e entrevistas. Elaboração
própria.
Como supracitado, os desafios que o coordenador encontra em uma
metrópole como São Paulo diferem exponencialmente dos outros municípios
58
até então apresentados. Observa-se, por exemplo, que a principal crítica do
profissional ao governo estadual é a ausência de um planejamento estratégico
relativo às questões metropolitanas. Para o coordenador:
o contato é basicamente para tratar de capacitação e orientação. Não vai
muito além disso, a gente não tem um contato estratégico, de monitoramento de cadastro, de IGD, de planejamento de metrópole, não existe isso. É um
contato muito administrativo e burocrático. Não tem uma avaliação muito
profunda (Coordenador de Gestão de Benefícios de SP, janeiro de 2016).
Em relação ao Governo Federal, o relacionamento é mais próximo e
estratégico. O coordenador cita que faz parte de um Grupo de Trabalho de
Gestores do Programa Bolsa Família das metrópoles brasileiras, o qual conta
com o apoio do MDS. Mesmo com essa maior proximidade, o coordenador
aponta que se mostra necessária uma atenção maior para as particularidades
que uma metrópole apresenta na gestão do PBF. A determinação de uma regra
única para todos os municípios, por exemplo, mostra-se problemática quando
se leva em conta a diversidade de realidades locais. Pela regra, um município
de pequeno porte possui o mesmo prazo de recadastramento de famílias do
que uma metrópole, na qual apenas o número de famílias beneficiárias é maior
em mais de dez vezes se comparada à população do primeiro. O coordenador
ainda aponta que seria um grande avanço para o desenho do Programa Bolsa
Família a definição, por parte do MDS, de uma equipe mínima de trabalho
especificada para cada tipo (porte) de município.
Outro aspecto não apresentado pelos municípios de pequeno e médio
porte é a interferência da esfera política nas ações do Programa Bolsa Família.
O coordenador diz que essa relação político-partidária é mais complicada
e limitadora para a gestão do programa do que as relações entre outros
órgãos e secretarias do município. Essas relações ficam explicitadas na fala do
coordenador: “vamos falar com o pessoal de determinado bairro da cidade
para dar um up lá, tem família perdendo benefício, cadastro… Mas se você
não falar com o vereador X, ele não deixa fazer a ação. A ação tem que sair
como se fosse dele” (Coordenador de Gestão de Benefícios, janeiro de 2016).
Sobre as competências, o coordenador pontua diversos aspectos
importantes para a atuação do gestor. Em relação aos conhecimentos, diz que
entender os processos de monitoramento e avaliação envolvidos, a legislação
pertinente ao programa e conceitos econômicos são aspectos cruciais. Para
ele, saber produzir um relatório ou um indicador não se configura como a
característica mais definidora da atuação do gestor, mas entender o sentido e a
importância desses instrumentos é fundamental. Outro aspecto indispensável
para o sucesso da gestão do programa é o fortalecimento da equipe de
tecnologia da informação – algo também mencionado por Oliveira e Lotta
(2015) na pesquisa com os gestores federais do programa.
59
Sobre as habilidades, o coordenador aponta que saber coordenar a
articulação entre as várias áreas é de extrema importância; do contrário,
nenhuma ação do PBF pode ser realizada. Mostra-se ainda necessária a
habilidade de entender como são as famílias que recebem o benefício e quais
são os movimentos dos beneficiários dentro do programa. Nesse sentido, o
coordenador ressalta que a experiência no atendimento às famílias faz toda
a diferença.
6.3 Comparação entre os municípios estudados
6.3.1 Municípios de pequeno porte
Biritiba-Mirim e Vargem Grande Paulista são os dois municípios de pequeno
porte selecionados como objetos de estudo. A gestão do Programa Bolsa
Família nos mesmos enfrenta desafios comuns, como a ausência dos governos
estadual e Federal. Chama atenção que, ao contrário do que se pode pensar
a respeito de um município de pequeno porte, a coordenação entre as áreas
envolvidas no programa se mostra uma tarefa árdua. Em ambos os casos, o
acompanhamento da condicionalidade relativa à saúde encontra-se abaixo
da média nacional. Esperava-se, em municípios com menos beneficiários, um
acompanhamento maior no que concerne às condicionalidades. No entanto,
cabe ressaltar que é comum para ambos o fato de a condicionalidade de
educação estar muito acima da média nacional. Podem-se pontuar ainda os
desafios relativos ao uso do IGD, em que um município acumulou uma vultosa
quantidade de recursos (Vargem Grande Paulista) e o outro (Biritiba-Mirim)
ficou um longo período sem.
Por fim, além das similaridades expostas acima, cabe ressaltar a diferença
na gestão do Programa Bolsa Família, a qual se dá principalmente devido
ao perfil das profissionais que estão à frente do cargo. Em Vargem Grande
Paulista, a gestora municipal possuía vasta experiência na área, bem como
um bom trânsito entre os atores locais. Enquanto isso, em Biritiba-Mirim, a
gestora municipal é uma profissional com pouca experiência, dado que toda
sua experiência profissional, que soma seis anos, se deu dentro da secretaria
e em funções com pouca articulação institucional. A gestora municipal do
último município citado foca muito sua atuação na gestão do Cadastro Único,
enquanto a gestora de Vargem Grande Paulista se mostra proativa em fortalecer
a gestão do PBF no âmbito local. A diferença entre as duas profissionais ficou
evidente nas respostas coletadas nas entrevistas e na elaboração dos quadros
de competências.
6.3.2 Municípios de médio porte
Caieiras e Embu-Guaçu, assim como os demais municípios, apresentam
desafios em comum no que diz respeito à articulação com os demais entes
federados, ao combate à pobreza em seu caráter multidimensional, à articulação
60
com a Instância de Controle Social e aos recursos repassados pelo IGD. No que
tange ao último aspecto – os recursos do IGD –, por mais que os municípios
apresentem dificuldades, suas causas são diferentes. Enquanto Caieiras
acumula grande quantidade de recursos pelos impasses pessoais envolvendo
a secretária de desenvolvimento social do município e a gestora municipal do
Bolsa Família, Embu-Guaçu recebe baixíssimos recursos, o que implica em
enormes desafios para a gestão do programa. Ademais, há uma similaridade
entre esses municípios no que diz respeito à função de coordenadora técnica
municipal. Essas profissionais, em ambos os casos, desempenham funções
inerentes à gestora municipal e respondem pelo programa dentro da secretaria.
Em Caieiras e em Embu-Guaçu, as coordenadoras técnicas demonstraram
maior propriedade ao falar sobre o Bolsa Família e, também, mais experiência
na área do que as gestoras municipais.
Por fim, mostra-se importante notar a diferença no acompanhamento da
condicionalidade que diz respeito à saúde. Em Caieiras, o acompanhamento
chega a 95,85%, enquanto em Embu-Guaçu o mesmo chega a 55,03%. Pode-se
atribuir a esse indicador o fato de que grande parte do território de EmbuGuaçu está localizado em áreas de preservação ambiental, afastadas do centro
da cidade, dificultando o acompanhamento das famílias beneficiárias que lá
se encontram pelos agentes de saúde. Uma hipótese, a ser averiguada em
pesquisas futuras, é se municípios maiores e mais “espalhados” territorialmente
têm maiores dificuldades para o acompanhamento das famílias beneficiárias.
Se comprovada, coloca um desafio adicional ao gestor federal do programa.
6.4 Proposição de estratégias e temas de formação
As entrevistas explicitaram que existe uma série de pontos em que o
Governo Federal, em conjunto com o governo estadual, podem atuar para
fortalecer a gestão do Programa Bolsa Família nos municípios.
Os entrevistados, de maneira geral, ressaltaram a necessidade de um
contato mais próximo entre os municípios e os demais entes federados – em
especial o estado. Conforme o Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004,
em seu Art. 14, cabe aos Estados:
I - constituir coordenação composta por representantes das suas áreas
de saúde, educação, assistência social e segurança alimentar, quando
existentes, responsável pelas ações do Programa Bolsa Família, no âmbito
estadual;
II - promover ações que viabilizem a gestão intersetorial, na esfera
estadual;
III - promover ações de sensibilização e articulação com os gestores
municipais;
IV - disponibilizar apoio técnico-institucional aos municípios;
61
V - disponibilizar serviços e estruturas institucionais, da área da
assistência social, da educação e da saúde, na esfera estadual;
VI - apoiar e estimular o cadastramento pelos municípios;
VII - estimular os municípios para o estabelecimento de parcerias com
órgãos e instituições municipais, estaduais e federais, governamentais e
não governamentais, para oferta dos programas sociais complementares; e
VIII - promover, em articulação com a União e os Municípios, o
acompanhamento do cumprimento das condicionalidades.
Constatou-se, pelas entrevistas, que o governo estadual não desempenha
suas competências conforme estabelecido em lei. Segundo os entrevistados, os
contatos com o Estado são pontuais e tratam, na esmagadora maioria das vezes,
sobre as capacitações aos profissionais e, de acordo com um dos profissionais
entrevistados, tais capacitações só ocorrem quando há exigência do Governo
Federal. A contratação de mais funcionários, por parte do governo estadual, é
vital para que o cumprimento de suas atribuições e para auxiliar os municípios
na gestão adequada do programa, pois, em mais de uma ocasião, ouviu-se
que o Estado não era atuante por não possuir profissionais que pudessem se
dedicar ao Programa Bolsa Família e suas exigências. Assim como o Estado,
os municípios enfrentam desafios quanto ao quadro de funcionários. Em
municípios de pequeno porte, como Vargem Grande Paulista, a gestora do
Bolsa Família exerce competências que extrapolam aquelas inerentes à sua
função. O coordenador de São Paulo pontua, como supracitado, que a definição
nacional de uma equipe mínima de funcionários para a operacionalização do
programa no âmbito local implicaria em grandes avanços na qualidade da
gestão do programa. Mostra-se igualmente problemática para a gestão a falta
de espaços para a descentralização das ações do programa. A construção de
mais equipamentos, como o Cras e o Creas, são reivindicações dos gestores
do programa para aferir maior qualidade na gestão e no atendimento das
famílias beneficiárias.
O Governo Federal há de se atentar também ao processo de indicação do
gestor municipal do Programa Bolsa Família. A livre nomeação por parte do
chefe do Executivo municipal implica, por vezes, a indicação de pessoas que
não são familiarizadas com o tema, como descreve a competência (6). Em
um dos municípios estudados, a cunhada do prefeito é a gestora municipal e
delega a outros profissionais suas funções. A indicação da secretária da pasta
responsável pelo programa, como recomenda o Informe 01 do MDS, também
traz implicações nas competências, pois os profissionais possuem dupla função
e, com isso, delegam aquelas relativas ao PBF aos coordenadores técnicos.
Além das dificuldades enfrentadas pela gestão local por falta de espaços,
de funcionários ou pelo modo pelo qual o gestor é indicado, os recursos
transferidos pelo IGD também se mostram problemáticos. Com exceção de
São Paulo, que recebe um montante vultoso de transferências, os demais
municípios recebem poucos recursos e apresentam dificuldades em gastá-los.
62
Um exemplo dessa baixa transferência é o Município de Embu-Guaçu, no qual
a gestora conta que foram necessários quatro meses somados de transferência
para a compra de um automóvel, o qual é vital para a locomoção até as famílias
beneficiárias. Sobre as dificuldades na execução desses recursos, percebe-se
que as capacidades institucionais locais são determinantes. Nos municípios
que possuíam as maiores quantidades de recursos disponíveis em conta
(Vargem Grande Paulista, com R$ 278.008,27 e Caieiras, com R$ 307.371,63),
encontravam-se dois desafios diferentes: no primeiro, o entendimento
sobre o gasto do IGD por parte da Instância de Controle Social e as questões
administrativas da prefeitura – como licitações e contratos – eram fatores que
impediam a execução dos recursos. A gestora comenta que teve que realizar
inúmeras conversas com as pessoas envolvidas sobre no que o IGD poderia
ser gasto e contar com o apoio do Executivo municipal para conscientizar
os membros da ICS e do setor de contabilidade da prefeitura. No segundo
município, a execução dos recursos do IGD era impossibilitada pela falta de
entendimento entre a gestora municipal e a secretária de assistência social.
Esse desafio é potencializado devido ao PBF estar alocado na Secretaria de
Educação. Portanto, o Governo Federal deve-se atentar às transferências via
IGD no que tange à quantidade de recursos e à gestão desses recursos. Sobre
o segundo aspecto, observa-se que capacitações seriam estratégias efetivas
de se conscientizar os profissionais sobre o uso dos recursos.
Deve-se ter atenção, por parte do Governo Federal e estadual, à secretaria
em que o Programa Bolsa Família está alocado. Segundo dados da Munic 2013,
75% dos municípios brasileiros possuíam órgãos exclusivos para tratar da
política de assistência social. Os demais municípios apresentavam os órgãos que
tratam da política de assistência social associados a outros órgãos. Portanto,
25% dos municípios brasileiros não possuem estrutura exclusiva para a política
de assistência social e, conforme levantado nas entrevistas (em especial no
Município de Caieiras), quando o Programa Bolsa Família não está em um
órgão exclusivo de assistência social, desafios são enfrentados pela gestão do
programa. Segundo a coordenadora técnica de Caieiras “até ano passado não
existia o Bolsa Família para a Secretaria de Assistência Social”. Como denota
Bichir (2011, p. 140) “em um contexto no qual o governo federal estimula a
integração crescente dos programas de transferência de renda no interior da
assistência, faz cada vez mais sentido contar com uma estrutura organizacional
própria para a política”. Desse modo, cabe aos governos Federal e estadual
incentivarem a criação de órgãos exclusivos no âmbito local.
Observa-se, ainda, que o maior gap de competência apresentado pelos
municípios selecionados diz respeito à articulação com outros órgãos das
três esferas e com entidades não governamentais para a implementação
de programas complementares. Como supracitado, o conceito de pobreza
multidimensional é basilar para o Programa Bolsa Família e necessita da
atuação dos gestores para ser efetivado. Os governos Federal e estadual devem
63
desenvolver estratégias que visem fortalecer a atuação dos órgãos gestores do
programa, para que esses atuem articulados com diferentes atores nas mais
diversas frentes de combate à pobreza.
Outro ponto interessante de atuação para o Governo Federal e estadual
é no fomento à articulação regional para o fortalecimento da gestão
do Programa Bolsa Família nos municípios. Institucionalizar espaços e
mecanismos de cooperação intermunicipais pode ser um importante passo
para suprir inúmeros desafios que os municípios apresentam, uma vez que
a troca de experiências e o intercâmbio de informações facilita a resolução
de problemas comuns.
Por fim, cabe ressaltar uma área de atuação dos governos Federal e estadual
que diz respeito especificamente ao Município de São Paulo: o planejamento
metropolitano da gestão do Programa Bolsa Família. O coordenador
argumenta que se deve planejar a gestão do Bolsa Família levando em conta as
especificidades locais, as quais não são observadas nas regras únicas utilizadas
pelo Governo Federal. Para o coordenador, além de rever essas regras, o maior
envolvimento do governo estadual no planejamento das ações do programa
é essencial para dar um salto de qualidade na gestão.
6.5 Considerações finais
Por meio do levantamento de referencial teórico, confirmou-se a hipótese
de que existe uma lacuna na literatura a respeito dos burocratas de médio
escalão estaduais e municipais, especialmente no âmbito do Programa Bolsa
Família. A busca realizada em plataformas acadêmicas constatou que os
estudos publicados têm por objetivo a análise dos impactos do programa, mas
não empreendem a análise da gestão do PBF e o perfil de seus burocratas. O
levantamento de referencial teórico possibilitou a escolha de trabalhos que
procuram sanar tal lacuna da literatura, mesmo que alguns ainda não trabalhem
especificamente com o objetivo da presente pesquisa, qual seja: analisar os
BME de Estados e Municípios no âmbito do PBF.
O trabalho de Bichir (2015) procura analisar o processo de implementação
do PBF em São Paulo e Salvador. A autora argumenta que:
o processo de implementação do PBF é afetado não só por seu desenho
institucional, definido no plano federal, mas também pelas diferentes
capacidades institucionais disponíveis no plano local – recursos humanos,
capacidade de gestão e articulação entre diversos serviços e políticas,
infraestrutura disponível, entre outros aspectos [...] (Bichir, 2015, p. 9).
Tal afirmação corrobora ao argumento da importância de se estudar
tais capacidades institucionais disponíveis no plano local. A escolha por
municípios de diferentes perfis procura analisar o descompasso, apontado
por Bichir (2011), entre o ritmo imposto pelo Governo Federal e o ritmo
64
das administrações locais. Observa-se, por exemplo, que mesmo São Paulo
– município com razoável capacidade institucional – apresenta desafios e
dificuldades ao burocratas de médio escalão responsáveis pelo Programa
Bolsa Família.
No que tange ao Governo Federal, trabalhos como o de Oliveira e Lotta
(2015) e de Silva (2013) argumentam que o sucesso da burocracia de médio
escalão do PBF ocorreu por meio da “separação entre critérios técnicos,
sobretudo a policy expertise, e político-partidários” (Oliveira; Lotta, 2015,
p. 116). Em suma, o êxito dos BME federais se deu por meio da utilização de:
mecanismos de politização e empoderamento da burocracia, o que fez
emergir o protagonismo de uma burocracia de nível médio (ou intermediário), com alta qualificação técnica e com importantes capacidades de
articulação (formal ou informal), seja com outros burocratas, seja com o
corpo político (Silva, 2013, p. 328).
No entanto, sabe-se que as capacidades institucionais federais, as quais
garantiram o sucesso da burocracia de médio escalão, não são iguais – ou
ao menos próximas – às capacidades locais. Pizolatto (2014), nessa linha de
análise, constata a diferença existente entre as burocracias dos entes federados,
“com destaque para a pior condição dos entes municipais, os quais possuem
grandes atribuições advindas do processo de descentralização” (Pizolatto,
2014, p. 68). Essa condição é ressaltada por Coelho (2009), na medida em que
a autora destaca a dificuldade dos profissionais em participarem de reuniões
das equipes dos demais setores, muitas vezes em função do acúmulo de
tarefas burocráticas, da ausência de estímulo e de planejamento no processo
de trabalho. Além das desigualdades entre os entes federados, há de se ater às
desigualdades existentes entre os diferentes municípios brasileiros. A análise
da base de dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC),
realizada por Bichir (2011), evidencia as desigualdades entre as capacidades
institucionais, em que o tamanho do município faz toda a diferença nas
competências de gestão do Programa Bolsa Família. Por essa razão, parecenos fazer sentido um programa de capacitação voltado aos municípios de
menor porte.
Segundo dados da Munic 2013, cerca de 244.691 pessoas estavam
empregadas na área de assistência social no Brasil. Desse contingente, 49,4%
possuía o ensino médio. Em menores percentuais, figuravam o nível superior ou
pós-graduação, com 32,6%, vindo a seguir o pessoal com ensino fundamental
(15,4%). O pessoal ocupado sem instrução representava 1,4% do total dos
recursos humanos que atuavam na assistência social. A predominância do
ensino médio do pessoal ocupado que atuava na área da assistência social
é alterada de acordo com as classes de tamanho dos municípios. Verifica-se
que, no País, suas maiores concentrações se encontravam nas classes de
10.001 a 20.000 habitantes, com o percentual de 53,3%, e de 20.001 a 50.000
habitantes, com 52,7%.
65
A respeito dos gestores do órgão de assistência social, a Munic identificou
que 65,3% possuíam ensino superior completo e/ou pós-graduação.
Novamente, o tamanho da população do município influencia nessa variável,
na medida em que naqueles com mais de 500 mil habitantes a proporção de
gestores com ensino superior completo alcançava 89,7%.
Outro tópico que chama atenção sobre os municípios, para além das
desigualdades existentes, é o fato de as condicionalidades (educação e saúde)
do programa aferirem maior responsabilidade a esses entes federados em
detrimento da União ou Estados. Isso ocorre, pois, como aponta Perroni (2009):
o Programa Bolsa Família se destina, em especial, a famílias que apresentam filhos com idade compreendida entre zero e 15 anos, e que, portanto,
esses devem se encontrar majoritariamente inseridos na educação infantil e
fundamental [...] Nesse mesmo contexto, encontra-se a oferta de ações de
promoção da saúde [...] que dizem respeito ao acompanhamento pré-natal
e de nutrizes (Perroni, 2009, p. 100) .
Tanto os procedimentos educacionais quanto os relacionados à saúde, que
configuram como condicionalidades de acesso ao PBF, possuem como principal
responsável pelo oferecimento o município. No entanto, a municipalização
desses serviços não acarreta em uma melhora das capacidades locais, o que
pode tornar frágeis as bases da política, demandando, ademais, atenção do
gestor federal também para essas políticas públicas municipais.
66
7 Diretrizes para capacitação
Abaixo apontamos uma proposta inicial de diretrizes para a capacitação
dos gestores federais e municipais, tendo como base o gap de competências
analisado anteriormente, bem como o público a quem os temas poderiam
contemplar. Vale ressaltar, como mencionamos anteriormente, que o
desenvolvimento de competências é uma das necessidades para melhoria do
programa. No entanto, há diversas outras necessidades colocadas em termos
de recursos e infraestrutura que também são condição para a melhoria efetiva
das ações do BF.
Temas para a
capacitação
Competências a serem
desenvolvidas na
capacitação
Público
Coordenação
intersetorial federativa
Capacidade de
articulação intra e
intergovernamental
Gestores municipais,
estaduais e federais
Aspectos relativos
à pobreza
multidimensional e
políticas necessárias
Conhecimentos sobre
o conceito de pobreza
multidimensional e da
necessidade de políticas
coordenadas para sua
erradicação.
Gestores municipais
Territorialização e
regionalização de
políticas públicas
Capacidade de
coordenar e
implementar políticas
com lógica territorial
e com foco regional
(especialmente
considerando regiões
metropolitanas).
67
Gestores municipais,
estaduais e federais
Capacidade de
customizar a política
para as necessidades
locais.
Eventos de trocas de
experiências
Capacidade de propor
melhorias às políticas e
construir articulações
para atuação conjunta.
Gestores municipais
Planejamento
metropolitano do Bolsa
Família
Capacidade de
realizar planejamento
metropolitano das ações
do BF.
Gestores municipais das
regiões metropolitanas
Coordenação de ações
com organizações não
governamentais
Capacidade de
construir parcerias para
desenvolvimento de
ações em conjunto com
ONGs
Gestores municipais
Participação social e
controle
Capacidade de
desenvolver e coordenar
ações com participação
social e controle
Gestores municipais
68
Referências bibliográficas
Abers, Rebecca N.; Serafim, Lizandra; Tatagiba, Luciana, 2014. Repertórios de interação
Estado-sociedade em um Estado heterogêneo: a experiência na era Lula.” Revista
DADOS, v. 57, n. 2, p. 325-357. Doi:10.1590/0011-5258201411.
Abers, Rebecca; Keck, Margaret. Practical authority: agency and institutional change
in Brazilian water politics. Nova Iorque: Oxford University Press, 2013.
Almeida, M. Recentralizando a Federação? Revista de Sociologia e Política, Curitiba,
n. 24, p. 29-40, jun. 2005.
Arretche, M. Democracia, federalismo e centralização no Brasil. 1ed. Rio de Janeiro:
Fundação Getúlio Vargas/Fiocruz, v.1. 227, p. 2012.
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. 2010. Disponível em: <http://www.
atlasbrasil.org.br/2013/pt/perfil_m/biritiba-mirim_sp>. Acesso em: 07 nov. 2015.
Bichir, Renata Mirandola. Mecanismos federais de coordenação de políticas sociais e
capacidades institucionais locais. 2011. Tese (Doutorado) – Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
_____. Capacidades estatais para a implementação de programas de transferência
de renda: os casos de Brasil, Argentina e África do Sul. Texto Para Discussão-TD 2032.
Ipea. Rio de Janeiro, janeiro de 2015.
Bouckaert, G.; Peters, G.; Verhoest, K. The coordination of public sector organizations:
shifting patterns of public management. London: Palgrave MacMillan, 2010.
Brandão, Hugo Pena; Bahry, Carla Patricia. Gestão por competências: métodos e
técnicas para mapeamento de competências. 2005. Disponível em: <http://seer.enap.
gov.br/index.php/RSP/article/download/224/229>. Acesso em: 02 maio 2016.
Bresser-Pereira, L. C. Burocracia Pública e Classes Dirigentes no Brasil. Revista de
Sociologia e Política, n. 28, p.9-30, junho de 2007.
Cavalcante, P. L. Programa Bolsa Família: descentralização, centralização ou gestão em
redes? Trabalho apresentado no II CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA, 2009.
Cavalcante, P. L.; Lotta, G. Burocracia de médio escalão: perfil, trajetória e atuação.
Enap, 2015.
Coelho, Angela Virginia Alves Guimarães. A construção da intersetorialidade no
Programa Bolsa Família em Manguinhos, no Rio de Janeiro. 2009. Disponível em:
<http://arca.icict.fiocruz.br/bitstream/icict/2504/1/ENSP_Disseração_Coelho_Angela_
Virgi nia_Alves_Guimarães.pdf>. Acesso em: 25 set. 2015.
Coutinho, D. Decentralization and coordination in social law and policy: the Bolsa
Família Program. In: Trubek, David et al. (Ed.). Law and the new developmental state:
the Brazilian experience in Latin American context. Cambridge University Press, 2013.
69
Cunill Grau, N. La intersectorialidad en el gobierno y gestión de la política social. In:
CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD, 9. Chile: Clad, 2005.
Datasus. Informações demográficas e socioeconômicas. 2010. Disponível em: <http://
www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0206&VObj=http://tabnet.datasus.
gov.br/cgi/deftohtm.exe?ibge/censo/cnv/renda>. Acesso em: 07 nov. 2015.
Godinho, L. Dilemas de uma burocracia de médio escalão no contexto de implementação
de uma política frouxamente articulada. In CAVALCANTE, P. L. e LOTTA, G. Burocracia
de Médio Escalão: Perfil, Trajetória e Atuação. Enap, 2015.
Gomide, A.; Pires, R. (Orgs.). Capacidades estatais e democracia: arranjos institucionais
de políticas públicas. Brasília: Ipea, 2014.
Gouvêa, G. P. Burocracia e Elites Burocráticas no Brasil. São Paulo: Paulicéia, 1994.
Huising, R.; Silbey, S. S. Governing the gap: forging safe science through relational
regulation. Regulation & Governance, n. 5, p. 14–42, 2011.
IBGE. Biritiba-Mirim: Informações Completas. 2014. Disponível em: <http://cidades.
ibge.gov.br/xtras/perfil.php?lang=&codmun=350660>. Acesso em: 07 nov. 2015.
______. Caieiras, SP. 2013. Disponível em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/
perfil_m/caieiras_sp>. Acesso em: 07 nov. 2015
______. Caieiras: Informações Completas. 2014. Disponível em: <http://cidades.ibge.
gov.br/xtras/perfil.php?lang=&codmun=350900>. Acesso em: 07 nov. 2015
______. Embu-Guaçu, SP. 2013. Disponível em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/
pt/perfil_m/embu-guacu_sp>. Acesso em: 07 nov. 2015
______. Embu-Guaçu: Informações Completas. 2014. Disponível em: <http://cidades.
ibge.gov.br/xtras/perfil.php?codmun=351510>. Acesso em: 11 nov. 2015.
______. Guararema, SP. 2013. Disponível em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/
pt/perfil_m/guararema_sp>. Acesso em: 07 nov. 2015.
______. Guararema: Informações Completas. 2014. Disponível em: <http://cidades.
ibge.gov.br/xtras/perfil.php?lang=&codmun=351830>. Acesso em: 07 nov. 2015.
Inojosa, R. M., 1998. Intersetorialidade e um novo paradigma organizacional. Revista
de Administração Pública, v. 32, n. 2, p.35-48.
Lício, E.; Mesquita, C.; Currarelo, C. R. Desafios para a coordenação intergovernamental
do Programa Bolsa Família. Revista de Administração de Empresas, eRAE, São Paulo,
v. 51, n. 5, set./out.2011.
Lotta, G. S.; Favaretto, A. Desafios da integração nos novos arranjos institucionais
de políticas públicas no Brasil. Revista de Sociologia e Política, v. 24, n. 57, p. 49-65,
mar. 2016.
Lotta, Gabriela; Pires, Roberto Rocha C.; Oliveira, Vanessa, 2014. Burocratas de médio
escalão: novos olhares sobre velhos atores da produção de políticas públicas. Revista
do Serviço Público, v. 65, n. 4.
Loureiro, M. R.; Abrucio, F. L. Política e burocracia no presidencialismo brasileiro:
o papel do Ministério da Fazenda no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso.
Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 14, n. 41, out. 1999.
Loureiro, M. R., Abrucio, F. L.; Rosa, C. A. Radiografia da alta burocracia federal
brasileira: o caso do Ministério da Fazenda. Revista do Serviço Público, ano 49, n. 4,
out.-dez. 1998.
70
Oliveira, B. R. A implementação do Programa Bolsa Família sob a perspectiva da
condicionalidade educacional: uma análise a partir dos agentes públicos de base.
Revista do Serviço Público, Brasília, v. 65, n. 4, out./dez. 2014.
Oliveira, V; Lotta, G. Qualificando a recentralização: repasses e relações
intergovernamentais no Brasil. Trabalho apresentado no 38º ENCONTRO DA ANPOCS,
Caxambu, 2014.
Oliveira, V.; LOTTA, G. Implementando uma inovação: o Bolsa Família. In Cavalcante,
P. L.; Lotta, G. Burocracia de médio escalão: perfil, trajetória e atuação. Enap, 2015.
Oliveira, V. E.; Abrucio, F. L. Entre a política e a burocracia: a importância dos
burocratas de nível médio para a produção de políticas públicas em saúde e educação.
Artigo apresentado no 35º ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, Caxambu, MG, 2011.
Oliveira, V.; Lotta, G. Implementando uma inovação: a burocracia de médio escalão
do Programa Bolsa Família. Enap, 2015.
Olivieri, C. Política, burocracia e redes sociais: as nomeações para o alto escalão do
Banco Central do Brasil. Revista de Sociologia e Política, n. 29, nov./2007.
Perroni, Jennifer. Competências e responsabilidades entre os entes federados: uma
leitura da legislação do Programa Bolsa Família. 2009. Disponível em: <http://revistadil.
dominiotemporario.com/doc/Dilemas3Art4.pdf>. Acesso em: 25 set. 2015.
Pires, R. Por dentro do PAC: arranjos, dinâmicas e instrumentos na perspectiva dos
seus operadores. In: Cavalcante, P. L.; Lotta, G. Burocracia de médio escalão: perfil,
trajetória e atuação. Enap, 2015.
Pizzolatto, B. Desempenho dos municípios na gestão do Programa Bolsa Família: o
impacto das características da burocracia local. Dissertação de mestrado apresentada
na Escola de Administração de Empresas da FGV/SP, 2014.
Schneider, B. R. Burocracia pública e política industrial no Brasil. São Paulo: Editora
Sumaré, 1994.
Silva, L. A. Burocracia de médio escalão da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
burocracia clássica e insulamento seletivo. Enap, 2015.
______. Mecanismos da construção federal da intersetorialidade no Programa Bolsa
Família: o papel das burocracias. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 64, n. 3, p.
309-326, jul./set. 2013.
71