ניגוד עניינים

ניגוד עניינים או ניגוד אינטרסים הוא מצב שבו אדם ממלא תפקיד, כאשר יש לו אינטרס נוסף, סותר, אשר עלול להשפיע על החלטותיו ולהוות שיקול זר. כאשר עובד ציבור פועל במצב של ניגוד עניינים, הדבר עלול לקיים את יסודות עבירת הפרת אמונים, או עבירת שוחד. לפי פסיקת בג"ץ הכוונה למצב בו יש לעובד ציבור שני עניינים במקביל: האחד הוא העניין הטבעי, הרצוי והראוי למלא היטב את תפקידו. מאידך העניין הנוסף הוא אישי, והוא עלול להשפיע על החלטותיו. בית המשפט העליון קבע כי "כאשר עובד הציבור נתון במצב של ניגוד עניינים, קיים חשש כי הוא ייקח בחשבון, שעה שיפעיל את סמכותו, אף את האינטרס הנוגד... חשש זה בא הדין למנוע". השופט העליון חיים כהן כתב כי "ניגוד עניינים הוא המקרה הקלאסי של הפרת אמונים".

במשפט הפלילי התוצאה יכולה להיות הגשת כתב אישום, ואילו במשפט המנהלי התוצאה עלולה להיות ביטול החלטה, "באופן שאם הפעולה כבר בוצעה, ניתן לבטלה, ואם הפעולה טרם בוצעה, ניתן למנוע את ביצועה".

בהליך משפטי או בוררות, ניגוד עניינים הוא מצב העלול לגרום למשוא פנים. כלל משוא הפנים, במקור, קובע לשופטים כי אל להם להפלות ואל להם לשפוט במצבים שבהם הם עלולים להפלות. הבעייתיות המרכזית בניגוד העניינים היא שאין מדובר במצב שהוא כשלעצמו מהווה בהכרח שחיתות, אולם, ניגוד עניינים עלול להביא למשוא פנים ולשחיתות ולגרום להטייה ולהעדפת אינטרסים משיקולים שאינם ענייניים.

סוגי ניגוד עניינים, החוק והכללים

• ניגוד עניינים אישי – ניגוד עניינים בין אינטרס שלטוני לאינטרס פרטי – הן אינטרס אישי והן רכושי.
• ניגוד עניינים מוסדי – ניגוד עניינים בין שני אינטרסים שלטוניים אשר על שניהם הוא מופקד.
• הפסיקה מתייחסת לדרגות חומרה שונות, ונקבע כי "לא כל מצב של ניגוד עניינים, אף אם יש בו פסול מבחינה מינהלית או מבחינה מוסרית, מוביל בהכרח לעבירה פלילית". עם זאת, הכלל אוסר על עובד ציבור לקבל החלטות כשהוא במצב של ניגוד עניינים. כדברי השופט ברק: "כלל יסוד הוא בשיטתנו המשפטית כי אסור לו לעובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים".

כדי שפעולה תתגבש לכדי עבירה פלילית דרוש "פן מחמיר נוסף", והכוונה למשל להחלטת עובד בניגוד עניינים, שיש בה גם חשש לפגיעה באינטרס הציבורי. בפסיקה רחבה בנושא זה, מצב שבו עובד מקבל החלטה שיש בה חשש לפגיעה באינטרס הציבורי, מוגדר כ"סטיה מן השורה". הכוונה למשל לעובד ציבור המעניק יחס מועדף, אפילו אם באופן מתון, לאינטרס האישי. בהקשר זה נקבע כי "הפגיעה בציבור אינה מותנית בהכרח בגרימת נזק כספי או חומרי. די שהפרת האמונים בידי עובד הציבור תפגע באמון הציבור במערכת השלטון".

דוגמאות לניגוד עניינים

• חבר כנסת החבר בוועדה שעוסקת בחקיקת חוק על מתן הנחה במיסים לתושבי יישוב, שאותו חבר כנסת מתגורר בו. יש חשש שאותו ח"כ יתקשה להתעלות מעל האינטרס האישי הצר שלו, ויצביע בעד מתן ההנחה גם אם אינה מוצדקת. ניגוד עניינים זה אינו מתקיים כאשר הנחת מס ליישובים ניתנת לפי קריטריונים כלליים ולא בהצבעה פרטנית על היישובים הזכאים.
• בית אבות המקבל דמי כניסה חד-פעמיים שאינם מוחזרים. לבעלים של בית האבות יהיה עניין שהשוהה לא יאריך את שהותו שם, למרות שהוא מחויב מתוקף תפקידו לתת לו טיפול סביר.
• סוכן ביטוח עלול להמליץ בפני הלקוח על ביטוח יקר יותר, המשתלם לסוכן הביטוח ולא ללקוח, אך מעשה כזה הוא הפרה של סעיף 12 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), תשס"ה–2005. בנוסף, סוכן ביטוח רשאי להציג עצמו כמשווק ביטוח אך לא כיועץ ביטוח.
• מורה הנותן שיעורים פרטיים לתלמיד בכיתתו. יש חשש שיתקשה להיות אובייקטיבי בעת מתן ציון לתלמיד במסגרת בית הספר: במתן ציון שלילי לאותו תלמיד, יודה המורה בחוסר הצלחתו כמורה פרטי.
• הכנסתו העיקרית של עיתון היא מפרסומות ולא מהגיליונות שהוא מוכר. גוף מסחרי המרבה לפרסם בעיתון מסוים, יכול להוות גורם משפיע גם על עמדתו של עיתון לגבי סוגיות חברתיות, פוליטיות ואחרות, דבר שיבוא לידי ביטוי בכתבות. במקרה שיהיה צורך לבקר גוף מסחרי זה, תשקול מערכת העיתון את אופי הביקורת, שכן בעקבות ביקורת שלילית, הגוף עלול להפסיק לפרסם בעיתון ובכך לפגוע בו כלכלית.
• שופט שיש לו קשר כלשהו (למשל, משפחתי) לאדם הניצב מולו לדין. סביר שהשופט צריך לפסול את עצמו ולדרוש שימונה שופט אחר, כי הקרבה המשפחתית עלולה להשפיע על שיקול דעתו.
• שופט כדורגל השופט בעת משחק בו מעורבת קבוצה אותה הוא אוהד. השופט יתקשה (כנראה) לשמור על אובייקטיביות בפסיקה במהלך המשחק, בפרט במצבים "עדינים" וגבוליים.
• רופא עלול להיות בניגוד עניינים בין עיסוקו כרופא לבין עיסוק אחר דוגמת מחקר, פיתוח או שיווק של מוצר או שירות, או כרופא ציבורי העוסק גם ברפואה פרטית. השפעתה של תעשיית התרופות על המחקר הרפואי היא סיבה לדאגה. בשנת 2009 דווח כי בשליש מועדות הפיקוח במוסדות אקדמיים (ועדות הלסינקי) בארצות הברית אין דרישה מחבריהן לדווח על קשריהם עם התעשייה. לניגוד העניינים ברפואה עלולה להיות השפעה חמורה, כמו בפרשת מגפת האופיואידים.

מטרת כללי מניעת ניגוד עניינים

מטרת כלל ניגוד העניינים היא למנוע מאדם להימצא במצב שבו עניינים מנוגדים זה לזה, בלי חשיבות לשאלה, האם הפעיל בקבלת החלטה שיקול דעת פסול, אם לאו.

זהו כלל הצופה פני עתיד ומבקש למנוע את הרע בטרם יתרחש. אין זה משנה אם בדיעבד שיקול דעת של פקיד ציבור זה או אחר היה ראוי, מפני שכל אימת שאדם נמצא במצב שבו הוא עלול להפעיל לרעה את שיקול דעתו, יש למנוע ממנו מצב זה שכן סביר להניח שהוא עלול להתפתות להעדיף אינטרסים ושיקולים זרים עת יכריע החלטות אותן יידרש להחליט במהלך תפקידו.

הכלל האוסר על ניגוד עניינים הוא כלל המרחיב את איסור משוא הפנים: ”אסור לו לעובד הציבור ולכל בעל תפקיד על פי דין להימצא במצב של ניגוד עניינים וכן אסור לו להימצא במצב של חשש סביר או אפשרות ממשית לניגוד עניינים.” כלל זה מגדיר עובד ציבור במובן רחב מאוד, על כל איש ציבור על פי דין, אסור להיות בניגוד עניינים ואף במצב של ניגוד עניינים. בפסיקה הישראלית, קיימת הבחנה בכלל בין אפשרות ממשית לניגוד עניינים לבין חשש סביר.

גישות להתמודדות עם ניגוד עניינים

• גישה מקלה – קיים איסור לניגוד עניינים רק אם יש אפשרות ממשית לניגוד העניינים. השיקול העומד מאחורי גישה זו היא לא לגרום להרתעת יתר ופליטת אנשים מהמערכת הציבורית. פסיקת בית המשפט העליון קובעת כי בחלק ממצבים של ניגוד עניינים מוסדי יש לנקוט בגישה זו.
• גישה מחמירה – איסור על ניגוד עניינים חל כבר כשיש חשש סביר לניגוד עניינים. השיקול העומד מאחורי גישה זו הוא מנהל תקין ומניעה מרבית של מצבי ניגוד עניינים. פסיקת בית המשפט העליון קובעת כי יש לנקוט בגישה זו במקרה של ניגוד עניינים אישי. אשר לניגוד עניינים מוסדי – הפסיקה אינה אחידה לעניין זה.

בישראל

איסורים לניגוד עניינים במשפט הישראלי

בפסיקה הישראלית התפתחו סעדים שונים המתמודדים עם ניגודי עניינים ברשויות המנהל בישראל.

• ישנם איסורים לניגודי עניינים הקבועים בחוק – בהם נקבעה גם הסנקציה בשל הפרתו.
• איסור שנקבע בהלכה פסוקה של בית המשפט העליון גורר סעדים מגוונים – החל מפסילת בעל התפקיד מלכהן בתפקיד אחד; הימנעות מהשתתפות בקבלת החלטות או ביצוען; איסור על השתתפות בהצבעה או דיון ספציפי וכלה במניעת ביצוע פעולה או אפילו ביטולה. שיטה זו קרויה גם עיפרון כחול, על-פיה בודקים את ניגוד העניינים לפי המבחן המשולש, ו"מסמנים" את התחום בהם בעל תפקיד לא יוכל להחליט בשל היותו נגוע בניגוד עניינים.
• קיימים פתרונות רבים למניעת ניגוד עניינים: פסילת בעל התפקיד מלכהן בתפקיד, העברת תחום סמכות ואחריות לבעל תפקיד אחר, הימנעות השתתפות בקבלת החלטה או ביצועה, פעולה בצוותא עם בעל תפקיד אחר וחובת גילוי (במקרה בו שופט יושב לתת דין בין צדדים המכירים אותו – הצדדים יכולים לומר זאת בפתיחת המשפט ולהסכים שהמשפט יתנהל בכל זאת אצל אותו שופט)

בדיקת ניגוד עניינים בארגון

הפסיקה בישראל פיתחה רצף מבחנים לבדיקת ניגודי עניינים בגופים מנהליים:

א. מיפוי כל תפקיד והבנת התחומים שכל אחד מן התפקידים כולל בהתאם להיקף הפוטנציאלי של כל תפקיד.

ב. השוואת שתי מערכות התפקיד אחת לשנייה ומציאת נקודות הניגוד העניינים.

ג. בחינת נקודות הניגוד בהתאם למבחן משולש:

• האינטנסיביות של המגע בין נקודות הניגוד.
• סוג העניינים לגביהם קיימים ניגודי העניינים.
• כמות העניינים שלגביהם קיים ניגוד עניינים.

הסדרים למניעת ניגוד עניינים

• שרים וסגני שרים: לצורך מניעת ניגוד עניינים אצל שרים וסגני שרים הוקמה, בשנות ה-80 המוקדמות, "ועדת אשר", בראשות שופט בית המשפט העליון שלמה אשר, לגיבוש המלצות לשמירת טוהר המידות של שרים וסגניהם. על פי המלצות הוועדה נאלץ שר האוצר בזמנו יגאל הורביץ למכור את מפעליו לבניו, לפני כניסתו לתפקיד שר המסחר והתעשייה ב־1977.

בשנת 2003 נכתבו כללים למניעת ניגוד עניינים בקרב שרים וסגני שרים בממשלה, והם מחליפים את הנחיות "ועדת אשר". כיום, קיימת מגמה לנסח כללים אלו גם כלפי סקטורים ציבוריים נרחבים בשלטון המרכזי והמקומי.

• פקידי ציבור ושירות המדינה: בחודש יוני 2006 הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיה מספר 1.1555 בדבר עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה.
• נבחרי ציבור ברשויות מקומיות: בחקיקה ובפסיקה ישנן הגבלות רבות שמטרתן למנוע ניגודי עניינים אצל נבחרים ברשויות מקומיות. בשנת 1984 קבע מרכז השלטון המקומי כללים למניעת ניגוד עניינים. אמנם מרכז השלטון המקומי אינו גוף סטטוטורי שהוקם על פי חוק, אך לכלליו דלעיל תוקף וכיבוד מצד הרשויות המקומיות.

לפי סימן 6 לכללים דלעיל הוקמה ועדה מייעצת לנבחרי ציבור ברשויות המקומיות במשרד המשפטים לענייני ניגוד עניינים. שר הפנים, בהתייעצות עם מרכז השלטון המקומי, ממנה את חברי הוועדה הדנה במצבי ניגוד עניינים של נבחרים בשלטון המקומי. לוועדה המייעצת ניתן לפנות והחלטותיה מכובדות, לרוב, מצד אנשי השלטון המקומי. בראש הוועדה עומדת דינה זילבר, משנה ליועץ המשפטי לממשלה. על פי משרד המשפטים, הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות מטפלת בעשרות פניות מדי שנה. חוות הדעת המגובשות על ידה בקשר לפניות אלו נשלחות במלואן לפונה עצמו ולייעוץ המשפטי לרשות המקומית הרלוונטית. עם זאת, העלאת חוות הדעת לאתר הוועדה נעשית באופן וולנטרי, עם השחרת השמות והפרטים המזהים לשם מניעת פגיעה בפרטיות.

• שופטים: כדי למנוע מצב בו שופט דן בתיקים בהם יש לו זיקה, השופטים ממלאים וולנטרית "רשימת מניעויות" המוגשת להנהלת בתי המשפט, ובה השופטים מפרטים אישים וארגונים שלדעתם הם מצויים איתם בניגודי עניינים. בשנת 2020 בעקבות טענות על אופן קביעת המניעויות ואי עמידה בהן, פרסמה הנהלת בתי המשפט את רשימת המניעויות של שופטי בית המשפט העליון.

לקריאה נוספת

• רענן הר-זהב, המשפט המנהלי, עמודים 357–397.
• דפנה ברק-ארז, דורון נבות ומרדכי קרמניצר (עורכים), ניגוד עניינים במרחב הציבורי: משפט, תרבות אתיקה ופוליטיקה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
• אליעזר שופט ניגוד עניינים אצל שופטים ואצל עובדי ציבור : השוואה בין המשפט הישראלי למשפט העברי האוניברסיטה העברית (עבודת תזה) 2023

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא ניגוד עניינים בוויקישיתוף

• עו"ד עמיחי ויינברגר, ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות מקומיות
• יצחק זמיר, ניגוד עניינים בשירות הציבורי, באתר האוניברסיטה המשודרת של גלי צה"ל, נובמבר 2017
• נגוד ענינים, דף שער בספרייה הלאומית

הערות שוליים

הבהרה: המידע בוויקיפדיה נועד להעשרה בלבד ואין לראות בו ייעוץ משפטי.