TEMA 2: LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
I. SIGNIFICADO DE LAS FUENTES PARA EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Ordenamiento jurídico no solo hay que entenderlo como un conjunto de normas jurídicas
Es una institución, sociedad organizada y ordenada mediante reglas juridicas
- importancia: mención explícita en el art 1.1 de la CE “España se constituye en un
Estado social y democrático de Derecho
Coexisten varios ordenamientos
-Ordenamiento jurídico internacional
- Ordenamiento jurídico comunitario
- Ordenamiento interno español
- ordenamiento estatal
-ordenamiento autonómico
-ordenamiento municipal y de otras entidades
Necesidad de ordenar e integrar esta pluralidad en caso de conflictos entre normas:
especial papel del principio de competencia. El principio de competencia implica que el
órgano legislativo que dicta la norma debe tener atribuida constitucionalmente la
competencia para regular dicha materia, lo que nos lleva a los artículos 148 y 149 de la CE
que efectúa este reparto competencial.
El tema de las fuentes del Derecho apunta a la cuestión de cómo se produce el Derecho
dentro de un sistema jurídico determinado.
Se habla también de las fuentes del Derecho en el sentido de fuentes formales del
Derecho, para hacer referencia a las distintas maneras o formas de creación del Derecho.
La Constitución es la ley suprema del ordenamiento jurídico y organiza todo el sistema de
producción de normas en el ordenamiento jurídico español (Art. 9.3 CE).
Concurrencia del poder legislativo del Estado y el autonómico de acuerdo con el principio de
separación competencial.
Protagonismo del ejecutivo en la conformación del Derecho Administrativo, sobre todo a
través de la potestad reglamentaria.
1. La Constitución
La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico, que aprueba el poder
constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece así ordenado por ella y
sometido a sus disposiciones.
En cuanto norma, la Constitución goza de una posición de supremacía normativa en un
doble plano: material y formal.
La supremacía formal implica que la Constitución no puede ser modificada ni derogada por
ninguna otra norma; puede ser reformada pero sólo si dicha reforma se lleva a cabo
de acuerdo con las normas establecidas por la propia Constitución.
La supremacía material significa que la Constitución tiene eficacia obligatoria, despliega los
efectos propios de cualquier otra norma: debe ser cumplida por sus destinatarios y aplicada
por los Tribunales de Justicia; deroga las normas anteriores que se opongan a sus
disposiciones y determina la invalidez, por inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto
producidos con posterioridad a su entrada en vigor.
Posición preeminente de la Constitución, en tanto en cuanto que de ella dimanan los
poderes públicos y ella preside el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, todos los poderes públicos están sometidos a la Constitución, entre ellos,
el poder legislativo, que no es libre para dictar normas legales, sino que también está
sometido a la Constitución.
Luego la Constitución tiene fuerza normativa, porque sus preceptos obligan incluso al
poder legislativo, que no puede ignorarlos.
2. Los Derechos Fundamentales y las libertades públicas.
La Constitución Española de 1978 recoge un amplio catálogo de derechos y libertades
fundamentales, y además los dota de importantes garantías y derechos.
La declaración de derechos de la Constitución de 1978 no es una declaración cerrada: el
artículo 10.1 constitucionaliza la existencia de todos aquellos derechos fundamentales,
presentes o futuros, que sean inherentes a la dignidad de la persona humana y al libre
desarrollo de la personalidad.
Los derechos incluidos en la Sección 1ª del Capítulo II (artículos 15 a29 CE) bajo el rótulo
«Derechos Fundamentales y libertades públicas» gozan de una especial protección, la más
alta, pudiendo ser recabada su tutela por cualquier ciudadano ante los tribunales ordinarios
por un procedimiento especial basado en los principios de preferencia y sumariedad y
siendo susceptibles de amparo ante el Tribunal Constitucional. Sólo podrán ser
desarrollados por Ley Orgánica, que deberá en todo caso respetar su contenido esencial.
3. La Ley y sus manifestaciones:
a) Concepto:
Se suele utilizar el término “ley” como sinónimo de norma jurídica. Una acepción más
restringida entiende por ley sólo aquellas normas jurídicas dictadas por los poderes
públicos.
Al margen de la Constitución, que ocupa un rango especial y superior dentro del
ordenamiento jurídico, ha de distinguirse entre las normas que tienen rango de ley y las
demás. En este sentido, se restringe aún más el significado del término ley: sólo son leyes
las normas en cuya elaboración interviene el Parlamento (que aprueba las leyes), y gozan
de supremacía normativa respecto de otras normas como los reglamentos.
b) Clases:
Leyes del Estado: Leyes orgánicas y leyes ordinarias:
Entre las leyes formales que aprueba el Estado a través de las Cortes Generales, destacan
especialmente las Leyes orgánicas y las Leyes ordinarias.
− Ley orgánica: Son normas emanadas de las Cortes Generales y tienen una doble
singularidad: primero, que requieren ser aprobadas por mayoría absoluta del Congreso de
los Diputados y segundo, que este tipo de leyes se reserva para desarrollo de los derechos
fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas, regulación de las instituciones más relevantes.
− Ley ordinaria: Las materias no reservadas a leyes orgánicas pueden ser reguladas por
leyes ordinarias. No requieren mayoría específica en el Parlamento para su aprobación y la
distinción con las leyes orgánicas no se basa debido a la jerarquía, sino debido a
competencias distintas: Las Leyes ordinarias regulan las materias
no reservadas a las Leyes orgánicas.
Leyes autonómicas:
El actual Estado español es un Estado de Autonomías (artículo 137 de la Constitución
Española) y, cada Comunidad Autónoma tiene sus propios poderes legislativo y ejecutivo
que, en el ámbito de sus respectivas competencias, pueden dictar normas jurídicas.
Con carácter previo hemos de indicar que los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas
que tienen el doble carácter de norma estatal y autonómica, pues en su elaboración
intervienen ambas voluntades.
La relación con las leyes estatales no es de jerarquía, sino que cada una debe regular las
materias propias determinadas, en función del reparto constitucional de competencias entre
ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de Autonomía.
II. LA POTESTAD LEGISLATIVA DEL PODER EJECUTIVO
Dentro de las normas con rango de ley, las comunidades autónomas sólo pueden dictar
decretos legislativos. Esta potestad está conferida al gobierno, o a los Consejos de
Gobierno de las Comunidades, por la Constitución o los Estatutos de Autonomía,
respectivamente. En virtud de dicho poder tales órganos pueden dictar disposiciones que
aun sin el rango de la ley parlamentaria tienen su mismo valor.
1. El Real Decreto-Ley
Artículo 86.1 CE: En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar
disposiciones normativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no
podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos.
- Hay que señalar que el Decreto-ley, aunque esté definido como una norma
“provisional” es ley vigente desde el momento de su publicación. La razón de este
calificativo es que ha de ser convalidado por el Congreso en el plazo de treinta días.
- Su uso está reservado para situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad”.
Extraordinaria ( inusual, imprevisible y especialmente grave) y urgente ( inaplazable).
Definido como norma “provisional”, pero es ley vigente desde el momento de su publicación.
Las comunidades autónomas no las pueden dictar.
2. El Real Decreto-Legislativo
Artículo 82.2 CE: Son disposiciones con valor de ley dictadas por el Gobierno, siendo este
un elemento diferencial respecto a los Decretos-Leyes, en el sentido de que la habilitación
para dictar estos últimos proviene directamente de la Constitución.
Las comunidades autónomas si las pueden dictar.
El artículo 82.2 de la Constitución establece dos tipos de Decretos Legislativos: los Textos
articulados y los Textos refundidos. Los primeros son autorizados por una ley de bases que
establece las líneas generales de la regulación de una materia donde las opciones políticas
ya figuran en la misma al objeto de que el gobierno las desarrolle en un texto articulado. Los
Textos refundidos se autorizan por una ley de delegación para unificar en un solo texto la
regulación de una materia que se encuentra dispersa en diversas normas.
III. EL REGLAMENTO
Norma que emana del poder ejecutivo y que se sitúa en la pirámide del ordenamiento
jurídico por debajo de la ley.
1. Origen y fundamento de la potestad reglamentaria
La potestad reglamentaria es el poder atribuido a los distintos órganos del Ejecutivo para
dictar disposiciones de rango inferior a la ley.
Artículo 97 que se refiere al Gobierno: “Ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Reglamento estatal : real decreto u orden ministerial
Reglamento autonómico: decreto
reglamento local: ordenanza/ bando
2. Titulares de la potestad reglamentaria
Todas las Administraciones territoriales tienen constitucionalmente reconocido el poder
reglamentario. A la Administración del Estado, concretamente al Gobierno, se lo confiere
expresamente el artículo 97 de la Constitución.
(Preguntar profesora)
3. Naturaleza de los reglamentos (importante pregunta de examen)
Se caracteriza por ser una norma jurídica esto es algo perteneciente al ordenamiento
jurídico o más concretamente a lo que llamamos legislación es decir el conjunto de normas
escritas en el que se integran leyes y reglamentos.Es una norma subordinada a la ley y por
supuesto a la Constitución .
A) Su distinción con los actos administrativos
Los actos administrativos no son disposiciones, sino el resultado o producto de la aplicación
de estas. Los actos quedan situados en un escalón inferior al de las normas reglamentarias
diferenciados netamente de la esfera de lo que denominamos como ordenamiento jurídico .
B) La inderogabilidad singular de los reglamentos
Los reglamentos despliegan su eficacia erga omnes mientras estén vigentes es decir hasta
que otra norma de igual o superior rango produzca su derogación, o bien un órgano
jurisdiccional cualquiera decida no aplicarlo en un determinado proceso por considerar que
infringe la Constitución la ley o el principio de jerarquía normativa o cuando el reglamento se
ha anulado por los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso administrativo o incluso
la propia ni administración declara su nulidad de oficio .
Artículo 37.1LPAC: la resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar
lo establecido en una disposición de carácter general aunque aquellas procedan de un
órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.
4. Relaciones del reglamento con la ley
A) Principio de jerarquía normativa
Este principio explica la absoluta primacía de la ley sobre el reglamento Artículos
148 y 149 A este principio de jerarquía intra reglamentaria se refiere en artículo
128.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común al proclamar que ninguna
disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otras de rango superior.
B) Principio de reserva de ley
a) Se habla de reserva de ley formal cuando el legislador decide abordar La
regulación de una determinada materia o asunto que pertenezca a la esfera
competencial del legislador.
b) La reserva de ley en sentido propio significa que existen materias cuya
regulación solamente puede hacerse por ley porque así lo dispone la
Constitución o los estatutos de autonomía en su caso
5. Clases de reglamentos
A) Reglamentos ejecutivos
Son los que se dictan para desarrollar o pormenorizar los contenidos de una ley previa en la
que se contienen con mayor o menor detalle la línea básica de la regulación de que se trate.
B) Reglamentos independientes
Este tipo de reglamento se define en contraste con el reglamento Ejecutivo. Se caracteriza
por dos aspectos clave:
a) No necesita una ley previa que lo habilite, ya que su autoridad proviene directamente del
artículo 97 de la Constitución Española.
b) No depende de una ley previa para ejecutarse, sino que puede crear nuevas normas por
sí mismo.
En otras palabras, el Gobierno tiene la facultad de regular cualquier tema y cubrir cualquier
vacío legal sin necesidad de que exista una ley previa sobre el asunto.
C) Reglamentos de necesidad
Son aquellos que se aprueban en situaciones de catástrofe o emergencia pública y se
caracterizan porque por esa razón excepcional pueden suspender temporalmente la
legislación vigente mientras dura la situación que intentan solucionar .
6. Invalidez de los reglamentos
A) Causas
-Las causas de nulidad de los reglamentos se establecen en el artículo 47.2 de la LPAC que
dispone que “También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior,
las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Sanciona con nulidad absoluta la infracción del principio de jerarquía, reserva de ley y
retroactividad.
-No contiene ninguna referencia a los defectos formales que son las infracciones que se
producen en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, aunque se deben tener
incluidos porque su regulación aparece en las leyes.
-No contempla la existencia de vicios de anulabilidad aunque la jurisprudencia distingue
entre vicio de nulidad para razones de fondo o sustantivos, o de anulabilidad para los vicios
formales. Solo en el recurso contencioso directo contra reglamentos podrán esgrimirse tanto
los vicios formales como sustantivos en que hubieren incurrido. Mientras que en la
posibilidad de invocar vicios formales se excluye en el caso de impugnación indirecta o
cuestión de ilegalidad (art. 27.1 LJCA). STS de 21 de abril de 2008, RJ 2276/2008.
B) Vías de control
a) La vía de excepción
-El artículo 6 de la LOPJ dispone que “Los Jueces y Tribunales no aplicarán los
Reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al
principio de jerarquía normativa”.
-La inaplicación de los reglamentos se caracteriza por las siguientes notas:
a) Medio en poder de los jueces y tribunales de cualquier jurisdicción.
b) El órgano jurisdiccional puede inaplicar un reglamento de oficio.
c) Se inaplica la norma al caso concreto, pero no se anula el reglamento, que
seguirá en vigor y podrá ser aplicado por otros jueces y tribunales, generando
inseguridad jurídica.
-Si la inaplicación del reglamento la hace un órgano de la jurisdicción contencioso-
administrativa se verá obligado a plantear una cuestión de ilegalidad o anularlo sí tiene
competencia para ello.
b) El control contencioso-administrativo
-Artículo 1.1, 25 a 27 de la LJCA dispone que corresponde a los órganos de esta
jurisdicción el control de la potestad reglamentaria.
-Existe dos vías de control:
a) Recurso directo contra el reglamento: se da cuando el recurso contencioso-
administrativo tiene como objeto el propio reglamento.
Se caracteriza por:
· Se solicita del órgano judicial que sea el competente para enjuiciar el reglamento
que examine y declare la invalidez de la norma.
·La sentencia que resuelva este recurso contendrá un pronunciamiento sobre su
conformidad o no a Derecho.
·La declaración de invalidez puede afectar a todo el contenido de la disposición o
a una parte.
·Los preceptos afectados por la declaración de invalidez son expulsados del
ordenamiento jurídico, pero la sentencia contencioso-administrativa no podrá
“determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición
general en sustitución de los que anularen” (Art. 71.2 LJCA).
· La sentencia que contenga este pronunciamiento se tendrá que publicar en el
mismo boletín oficial en el que se publicó el reglamento para garantizar la seguridad
jurídica.
·El plazo para recurrir es de dos meses a contar desde el día siguiente a la
publicación oficial del reglamento.
·Están legitimados para interponerlo todas las personas que acrediten tener un
derecho o un interés legítimo afectado por el reglamento.
b) El recurso indirecto contra el reglamento: tiene como objeto un acto administrativo
de aplicación de un reglamento u otra disposición reglamentaria que lo desarrolle que se
fundamenta en la invalidez del reglamento que aplica o desarrolla.
Se caracteriza por:
· La sentencia en el recurso contencioso-administrativo interpuesto sólo podrá declarar, en
su caso, la invalidez del acto que aplica un reglamento o de la disposición reglamentaría
que la desarrolla, salvo que el órgano judicial sea el competente para conocer del recurso
contra los dos o se trate del Tribunal
Supremo (Art. 27. 2 y 3 LJCA).
c) La revisión de oficio
-El artículo 106.2 LPAC dispone que “en cualquier momento, las Administraciones
Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la
nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo
47.2”. Supone que la propia Administración autora del reglamento puede acordar su
invalidez siempre que cuente con un dictamen favorable del Consejo de Estado o del
órgano consultivo equivalente en la Comunidad Autónoma.
d) La impugnación de los reglamentos ante el Tribunal Constitucional
-Los reglamentos pueden ser también impugnados ante el Tribunal Constitucional en dos
procedimientos constitucionales diferentes: por la vía del recurso de amparo
constitucional cuando se le impute al reglamento la vulneración de derechos
fundamentales o libertades públicas (Art. 41.2 LOTC) y en los conflictos de competencia
entre el Estado y las Comunidades Autónomas o entre dos o más Comunidades
Autónomas entre sí (Art. 61.1 LOTC).
-La interposición de recurso de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional
exige necesariamente haber agotado la vía judicial previa (Art. 43.1 LOTC)
