GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA

Nota aclaratoria. El contenido de este documento forma una unidad

coherente. No obstante, a efectos de distribución temporal de su lectura y
estudio, los cinco primeros apartados se vinculan al Tema 1 de la asignatura
y el resto de los apartados al Tema 3.

Fuente: actualización y rediseño a partir del material didáctico de Francisco

J. Vanaclocha (2008, UC3M, MEGAPP)

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Índice

1. Introducción
2. La dirección estratégica en el marco de la gestión de políticas públicas
3. Análisis y diseño estratégicos: enfoques y opciones
▪ Management estratégico
▪ Las cinco “P” de la estrategia
▪ Enfoques y escuelas
4. Misión, visión y creación de valor
▪ Misión (¿Qué somos? y ¿qué queremos hacer?)
▪ ¿Cómo redactar la definición de una buena misión?
▪ Visión (¿Qué queremos ser?)
▪ ¿Cómo elaborar una buena definición de lo que queremos ser y de cómo
conseguirlo?
▪ Creación de valor (¿Qué buscamos? ¿Qué ofrecen los resultados?)
5. Los criterios de valor (¿Qué valoramos de la gestión?)
6. Análisis del entorno (¿Dónde actuamos?)
▪ ¿Cómo analizar el entorno de una organización?
▪ Tendencias
▪ “Clientes”
▪ Alianzas externas
▪ Herramientas para el análisis del entorno
7. Análisis de la organización (¿Cómo somos?)
8. Análisis DAFO
▪ ¿Cómo se elabora un análisis DAFO?
9. Ejes estratégicos (¿Qué hacer? ¿Dónde mejorar?)
a. ¿Cómo proceder a la definición de los ejes estratégicos?
10. Objetivos (¿Qué conseguir?)
▪ ¿Cómo proceder a la formulación de objetivos?
11. Construcción de indicadores (¿Cómo medir?)
▪ Utilidades de la medición basada en sistemas de indicadores
▪ Proceso de elaboración de un sistema de indicadores de gestión
▪ Requisitos de unos buenos indicadores
12. Acciones (¿Qué hacer concretamente?)
13. Mapa estratégico (¿Cómo pilotar la estrategia?)
▪ ¿Cómo se diseña un mapa estratégico?
14. Cronograma
15. Referencias bibliográficas

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1. Introducción

Hay muchas formas de abordar el aprendizaje del “pensamiento estratégico” y de su

traducción en planteamientos aplicables a la gestión pública. Por este motivo es necesario
seleccionar con cuidado cuáles son los enfoques y aspectos particularmente útiles para el
perfil académico o profesional de los alumnos a los que vaya dirigido el programa docente
de que se trate.
Aquí se opta por dar prioridad a aquellos conocimientos que facilitan la adquisición de
algunas de las capacidades que por sí mismas constituyen valores fundamentales -y
ventajas competitivas, en definitiva- en la formación de un directivo público, a saber: el
diseño de planes estratégicos y la lectura integral de mapas de gestión estratégica,
enriquecidas ambas por la habilidad (entendámosla como tal) de concebir la actividad
analítica como una parte crucial e indisociable de la gestión. Así, pues, estos serán los
temas en los que precisamente se centrará el contenido del material didáctico que se
ofrece a continuación, primando ante todo una perspectiva pragmática aplicable a los
ámbitos públicos.
El documento presente muestra paso a paso cómo se elabora un plan estratégico, desde
los análisis previos del entorno y la organización, hasta el diseño del mapa estratégico
que refleja de forma gráfica la totalidad del plan.

2. La dirección estratégica en el marco de la

gestión de políticas públicas

La gestión pública contemporánea no puede entenderse como una mera gestión de

funciones y competencias organizacionales, sino como gestión de una determinada
política pública.
La abundante bibliografía existente da oportunidad de conocer una amplia gama de
definiciones acerca de política pública. No obstante, a efectos de utilizar una definición
en todo caso reconocible por los directivos públicos, esto es, eminentemente operativa de
cara a entrelazarla con los enfoques estratégicos y de aplicarla a la gestión concreta,
optamos por aconsejar que se identifique la política pública como “aquel proceso
complejo en el que se concentra la acción de gobierno conducente a la regulación o
transformación de un determinado ámbito de problemas, necesidades y oportunidades”
(Vanaclocha, 1990).
Una política pública no es un fenómeno que hallemos definido por sí mismo, sino que se
trata de una construcción o categoría analítica llevada a cabo bien por un observador
externo, un estudioso, no involucrado en la acción de gobierno, bien por un decisor
público, una autoridad gubernamental directamente involucrada en la acción a desarrollar.
Quiere decirse que, ante todo, una política pública se construye (se delimita, se identifica)
en función del interés que guía a quienes proceden a esa construcción. Puede ser un interés

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eminentemente intelectual, o un interés eminentemente práctico que busque identificar el
escenario de la dirección estratégica.
El gestor público ha de contemplar la política pública no sólo desde la perspectiva tópica
del proceso cíclico que se retroalimenta, sino sobre todo como un complejo escenario
diferenciado, poblado por instituciones, estructuras burocráticas y actores de diverso tipo
(públicos y privados), y donde asimismo prevalecen determinados sistemas de valores.
Un escenario que se corresponde con el respectivo ámbito de problemas, necesidades y
oportunidades en el que se concentra la acción gubernamental característica de esa
política pública. Emerge así una sugerente y útil concepción reticular de la política
pública (policy network, policy community), como red de estructuras y actores
configurada alrededor de un determinado campo de acción gubernamental o
intergubernamental; una concepción perfecta también para enlazar como otro de los
grandes conceptos-enfoques de la actual gestión pública: la gobernanza.
En todo caso, no se olvide que las políticas públicas están expuestas a la dinámica del
proceso político, al juego de relaciones de poder, a la competición existente por alcanzar
mayores cuotas de poder institucionalizado: que no hay policies sin politics, como se dice
clásicamente, y tampoco sin Polity, sin instituciones políticas. Es más, las políticas
públicas no es que estén expuestas a la dinámica política, es que en sí mismas forman
parte de la política. El escenario con el que se identifica la política pública es, pues, un
escenario eminentemente político y que –parafraseando a Lowi (1972)- genera su propio
juego político.
Sobre esta base, la política pública se configura asimismo como un proceso de procesos.
El desglose analítico de los mismos puede realizarse de muy diversas formas y siguiendo
diferentes criterios, pero en la política pública cabe identificar al menos cinco subprocesos
fundamentales, cinco microcircuitos: de “gobierno”, de “gestión”, de “representación”,
de “comunicación” y de “legitimación”. Evidentemente, no se trata de procesos
independientes, todos ellos se solapan entre sí y ninguno es concebible sin los demás.
En función de lo expuesto, bien podemos concluir que en la gestión pública directiva la
política pública representa el proceso-escenario (político) en el que no puede dejar de
insertarse el análisis, la toma de decisiones, la movilización de recursos, la búsqueda de
resultados y la evaluación de los mismos, como corresponde a un mundo gubernamental
competitivo y complejo.
Por esta razón, la naturaleza, características y estilos de la política pública condicionan,
cuando no determinan, muchas de las claves fundamentales del diseño y la gestión
estratégica: la concepción de la misión, la visión y la creación de valor; la percepción y
ponderación de los factores críticos a partir de los cuales se definen los ejes estratégicos;
los patrones y modelos de gestión asumibles; la formulación de objetivos, la
programación de acciones y hasta la propia aceptación de la validez de indicadores y
estándares…
En definitiva, la política pública deberemos considerarla, insistamos, como el proceso-
escenario en el que se alumbran, impulsan y limitan las estrategias públicas; la fuente
productora de valores, criterios y patrones de la gestión orientada al prestigio, el
reconocimiento y la búsqueda de la superación y las ventajas competitivas. Constituye,
pues, el marco obligado de referencia (de análisis, debate, argumentación y percepción)
para el diseñador o gestor público estratégico: el terreno en el que averiguar quién decide,
así como quién, cómo y en qué medida influye en la decisión y por qué (Chaqués, 2004);
aquél en el que plantear e interpretar correctamente la necesaria diferenciación entre lo
que se debe hacer, lo que se quiere hacer y lo que se puede hacer.

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Por todo ello entenderemos, a modo de premisa de partida, que en el ámbito público un
plan estratégico no puede dejar de hacer visible la influencia (obvia, o así debiera serlo)
de la política pública en la gestión estratégica de la misma. La política pública “envuelve”
(políticamente, valga la redundancia) tanto el proceso estratégico en el que se encuentra
involucrada la organización pública, como los valores, ejes estratégicos y objetivos
concretos que estructuran en un momento determinado o por un período determinado los
planteamientos competitivos o de autoexigencia de dicha organización pública.

3. Análisis y diseño estratégicos: enfoques y

opciones

Management estratégico
La idea de la estrategia ni es nueva ni es original del campo de la gestión. Importada del
vocabulario militar de los griegos, que empleaban el término “stratego” para designar al
general encargado de la dirección de las operaciones militares, es más que la táctica,
consistente tan sólo en la colocación y movimiento de las tropas sobre el terreno, en el
teatro de operaciones; la estrategia, sin embargo, concibe y orienta la confrontación
conforme a coordenadas de espacio y tiempo que sobrepasan y condicionan la acción
dentro del teatro de operaciones, tratando de obtener la mayor ventaja de una victoria y
la menor pérdida de una derrota.
No fue hasta los años sesenta del siglo XX cuando el término estrategia comenzó a ser
empleado unido al de gestión (véase McKiernan, 1996). Durante los años treinta se habían
descrito una serie de políticas que deberían seguir los directivos de los distintos niveles
jerárquicos de las empresas y se prestaba, en el mundo del management, una especial
atención a los procedimientos y al control financiero. Tras la Segunda Guerra Mundial,
el diseño empezó a dirigir su mirada hacia los cambios en el entorno que rodea a la
organización y a considerar la planificación a largo plazo, incidiendo en la conveniencia
del empleo de herramientas matemáticas allí donde fuera posible. Finalmente, como se
ha dicho, en los sesenta se genera un modelo de gestión al que se asocia el término
estrategia; las empresas habían crecido, se habían convertido en multinacionales que
hacían frente a nuevos retos que sólo podían superarse a través de la explicitación del
vínculo de la organización con el entorno y la coordinación de la estrategia con la
estructura organizativa. Desde los años ochenta o noventa dependiendo de los países, se
va desarrollando un nuevo modelo de gestión estratégica que podemos caracterizar por la
especial atención que presta a la formulación de la estrategia y a la forma en que se lleva
a la práctica.
En cualquier caso, a lo largo de este proceso, la palabra estrategia ha estado rondando por
el mundo del management y hoy es empleada con asiduidad, con libertad y, como
afirmaba Mintzberg (2000), hasta con afecto por los managers. Pero es más que eso,
puesto que ha logrado situarse, también, en el centro de atención de escuelas de negocios
y de académicos que le dedican reflexiones frecuentes. Por todo ello, no carece de sentido
que, antes de seguir adelante, prestemos atención a lo que quiere decir en realidad este
término. Acudiremos a la ya clásica definición, que no es una sino cinco, de Minztberg
(1987).

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Las cinco “P” de la estrategia
Explicando y usando varias definiciones de estrategia, afirma Mintzberg, se puede evitar
la confusión que se ha generado en este campo y que surge de usos contradictorios y mal
definidos de la estrategia, como aquél que confunde el diseño de la misma con su
aplicación (Prahalad y Hamel, 1994). De ahí que este autor presente cinco definiciones o
dimensiones posibles de la estrategia que pueden conjugarse en una actuación estratégica.
De este modo, la estrategia es:
- Plan, porque establece una orientación, una guía de acción hacia el futuro. La estrategia
es, en cierto modo, imaginarse a uno mismo, imaginar la organización en el momento
siguiente, en el futuro más o menos inmediato. Es un curso de acción conscientemente
establecido. La estrategia reúne así dos características: es elaborada con antelación y es
desarrollada de manera consciente y con un propósito.
- Patrón, porque si la estrategia es un plan que ha de llevarse a cabo, necesita también una
definición que incluya el comportamiento resultante. La estrategia es un patrón de
conducta, es una manera de insuflar consistencia en el comportamiento. Incluso hay quien
afirma que la estrategia no es sino un patrón de asignación de recursos (Barney, 1996).
Estas definiciones de estrategia son independientes de cualquier otra, puesto que puede
existir un plan que no llegue nunca a realizarse y un patrón de conducta que no surja de
una actitud deliberada, sino que aparezca de manera espontánea.
- Posición, porque se trata de ubicar a la organización en su entorno, de manera que haya
una coherencia entre contexto interno y el externo. La organización busca la posición
única y valiosa que consiste en una serie distinta de actividades, se trata de alcanzar una
ventaja competitiva a través de la diferenciación, ofreciendo un valor único añadido al
cliente (Porter, 1996). Ocupa la organización, con la estrategia, un lugar que ninguna otra
podrá arrebatarle y que le ofrece una ventaja clara (Bowman, 1974).
- Perspectiva; no se trata tanto de escoger una posición como de un modo de ver el mundo.
Esta definición sugiere que la estrategia es más un concepto que otra cosa, que es a la
organización, en cierto modo, lo que la personalidad al individuo. La mejor estrategia es
dirigir y gestionar hacia el cambio radical, creando una nueva visión del futuro en el que
uno mismo se ve como líder más que como seguidor de las tendencias marcadas por otro
(Hamel, 2000). Igualmente, uno de los puntos que hay que destacar en esta definición de
estrategia es que es compartida, es decir, la perspectiva se comparte por los miembros de
la organización.
- Patraña. La organización aparece cubierta por un trampantojo que oculta su verdadero
plan, su auténtica perspectiva, la base de su posición privilegiada, su patrón inimitable.
El competidor es desorientado por una estrategia que es mera apariencia y es engañado
por la selva de espejos en que se mueve.
Pero emerge con fuerza una sexta “p” que sintetiza y se proyecta en todas las demás. Una
estrategia se hace realidad, se sustancia, alumbrada en un Proceso e implementada en otro
Proceso consecuente con el anterior y prolongación del mismo, en una sucesión de
momentos y etapas: en un continuo buscar y recibir información, procesarla
analíticamente y reciclarla construyendo respuestas, movilizando recursos y
comprobando resultados.
Una estrategia pública emerge imbricada en un proceso político complejo (la política
pública), pensada a su vez para tomar carta de naturaleza en un proceso concreto en el

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que se desplegará “haciendo camino al andar”: reconfigurando planes diseñados
previamente, validando o no patrones de comportamiento competitivo, redefiniendo
posiciones ocupadas o por ocupar, exigiendo estratagemas concretas y/o sopesando
cambios de perspectiva.

Enfoques y escuelas

La abundante literatura sobre la dirección estratégica no trata el tema desde un mismo

plano teórico o un mismo punto de vista. En torno a lo que el concepto de management
estratégico no existe un consenso fácil, por el contrario, como señalan Nag, Hambrick y
Chen (2007), este consenso es frágil e incluso ausente.
Los enfoques desde los cuales la estrategia ha sido analizada y desarrollada han variado
con el tiempo y, si bien siguen empleándose hoy todos ellos, han vivido por separado
períodos de dominio dentro de este campo. Para Bowman (1995), la historia de la
estrategia, en el mundo académico, se ha movido a través de tres tipos de enfoques. En
primer lugar, durante los años sesenta, nos encontramos con quienes describen la
estrategia de la organización de dentro afuera, a quien Bowman llama institucionalistas.
Ofrecían en sus obras una gran riqueza de ejemplos, historias y sistemas de planificación
(Chandler, 1962; Ansoff, 1965 y Andrews, 1971). Durante los setenta y los ochenta, el
reinado pasaría a manos de los economistas, la economía de la organización es el fondo
sobre el que trabajaron: concentración de mercados, precios y costes, estructuras,
esquemas de crecimiento, etc. (Porter, 1980; Miles y Snow, 1978 o Williamson, 1975).
Una versión moderna de este tipo de estudios es la aplicación a la estrategia de la teoría
de los juegos. Finalmente, a partir de los años noventa, aparecen los científicos del
comportamiento: psicólogos de las organizaciones, politólogos, sociólogos, etc. Estos
autores tratan con un espectro mayor de temas, no se centran en el equilibrio económico
y la optimización, sino en el funcionamiento y supervivencia de la organización y el
comportamiento de sus gentes (Nelson y Winter, 1982; Piore y Sabel, 1984).
Pero es, tal vez, la descripción y enumeración de los distintos enfoques que lleva a cabo
Mintzberg (1999) la que con una mayor claridad y precisión distingue los diferentes
tratamientos dados al management estratégico. Sin que se trate de una distinción formal
de escuelas, este autor distingue, al menos, diez.
Tres escuelas de tipo prescriptivo, es decir, fijan los pasos a seguir para la elaboración de
las estrategias, si bien cada una de ellas incidiendo de una manera distinta en el proceso:
- Escuela de diseño: presta una mayor atención al proceso de concepción de la estrategia,
tal como aparece en la mente del estratega, dónde están sus fuentes.
- Escuela de planificación: a diferencia de la anterior, la elaboración de la estrategia es un
proceso formal que sigue unos pasos determinados, se trata de un proceso sistemático e
independiente.
- Escuela de posicionamiento: presta una mayor atención al contenido de la estrategia que
al proceso de elaboración de ésta. El objetivo fundamental es encontrar el nicho perfecto
en el mercado, en el entorno en el que la organización desarrolla su actividad.
Otro grupo de escuelas ha centrado su atención más en la descripción del proceso
estratégico que en establecer el modelo ideal de creación de estrategias:

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- Escuela empresarial: la estrategia es vista como la visión del líder, el resultado de la
aptitud visionaria de quien dirige la empresa, la organización, o de su propietario,
fundador, directivo, etc.
- Escuela cognoscitiva: la estrategia es un concepto, la creación intelectual de un líder y,
por lo mismo, una visión personalizada. Resulta de especial interés, en opinión de esta
escuela, utilizar las herramientas de la psicología cognitiva para descubrir los entresijos
de la mentalidad del estratega.
Las siguientes escuelas conciben, por contraste con las dos anteriores, la estrategia como
un proceso de creación colectiva, es decir, extiende el concepto de estrategia más allá de
lo individual.
- Escuela de aprendizaje: la realidad compleja del escenario competitivo en que se
desenvuelve la actividad de la organización hace poco conveniente ver en la estrategia
una comprensión completa del mundo, un plan visionario. Para esta escuela, estrategia se
identifica con el proceso de aprendizaje de la organización, es decir, con su progresiva
adaptación al escenario.
- Escuela de poder: aquí la estrategia es un proceso de negociación, bien entre grupos en
conflicto dentro de la propia organización o empresa, o bien entre las organizaciones y su
entorno.
- Escuela cultural: la estrategia está arraigada en la cultura de la organización, de modo
que se presenta como un proceso colectivo y cooperativo
- Escuela ambiental: la estrategia es una reacción al entorno, su génesis no se encuentra
dentro de la organización sino en el entorno competitivo en que se encuentra ubicada.
Finalmente, puede distinguirse una última escuela que viene a combinar las visiones de
todas las anteriores:
- Escuela de configuración: para los partidarios de este punto de vista la estrategia aparece
como una sucesión de pasos, de etapas o episodios, cada uno de los cuales refleja una de
las visiones que aportan las escuelas anteriores: proceso de creación, contenido de la
estrategia, estructuras de las organizaciones, etc. Aparece, así, como un proceso de
transformación, que incorpora el concepto de “cambio estratégico”.
En las páginas que siguen hemos optado por el modelo que presenta la escuela de diseño,
por considerarla la más significativa de las escuelas estratégicas. Ella representa la
perspectiva más influyente en el proceso de formulación de estrategias; y también la de
aportaciones más sugerentes, avanzadas y creativas de cara a su aplicación por analistas
políticos y directivos públicos.
Los orígenes de la Escuela de Diseño se remontan a finales de los años 50 y principios de
los 60, con la publicación de dos importantes obras: la de Philip Selnick, Leadership in
Administration (1957), y la de Alfred D. Chandler, Strategy and Structure (1962). Su
consolidación definitiva llega, no obstante, con la obra colectiva Business Policy: Text
and Cases (1965), a cargo de un equipo de profesores de la Universidad de Harvard, entre
los que ya destacaba Kenneth R. Andrews, autor que posteriormente se convertiría en el
principal impulsor de esta escuela.
Es en el marco de la misma en el que se desarrolló un modelo de análisis que, con el
tiempo, ha traspasado con creces las fronteras representadas por los seguidores de la
escuela de diseño. Nos referimos al análisis DAFO, cuya aplicación se ha ido

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progresivamente depurando y haciendo menos rígida. Pero, aun así, continúa
respondiendo, en lo esencial, a buena parte de las premisas de esa escuela.
Siguiendo a esta escuela, se presentarán, a continuación, los distintos pasos o sucesivas
fases que han de seguirse en el diseño de un plan estratégico, cuyo esquema se recoge en
la figura adjunta.

Proceso de diseño del plan estratégico

Vinculación a la política pública de

referencia

Definir misión y visión

Análisis de la Análisis del

organización entorno

Análisis DAFO

Identificación de estrategias

Formulación de objetivos

Diseño de acciones

Construcción de indicadores

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4. Misión, visión y creación de valor

Misión: ¿qué somos? y ¿qué queremos hacer?

El primer paso que dar en el diseño estratégico es la definición de la misión de la
organización. Por decirlo de una manera breve, definir la misión consiste en dar respuesta
a las preguntas de “¿Qué somos?” y, en función de ello, “¿Qué queremos hacer?” Se
descubre aquí la misión como la aportación peculiar que la organización hace a la
sociedad en que está inmersa. En cierto modo, puede llegar a afirmarse que la misión es,
en definitiva, lo que justifica la existencia misma de la organización, su razón de ser, su
identidad, lo que distingue la organización, sus servicios o negocios básicos, presentes y
futuros, las capacidades que ha generado, sus métodos y formas de desarrollo (Cuervo,
1999), o, por decirlo de otra manera, es el objetivo supremo y persistente de la
organización.
Definida de este modo, la misión queda fijada como la meta esencial, el “objetivo marco,”
que se persigue con la actividad desarrollada por la organización, pero teniendo bien
presente que no cabe identificarla con las obligaciones y competencias asignadas a la
misma por el marco legal. Supone, más bien, una comunidad de fines dentro de la
organización que lleva a obrar de manera conjunta para alcanzarlos.
Puede afirmarse, por tanto, que la misión caracteriza a la organización, genera una
identidad y define de manera perdurable su forma de actuar, sus particularidades
distintivas.
En el caso de los organismos públicos y entidades sin ánimo de lucro, la misión debe
identificar necesidades sociales o políticas que la organización busca cubrir (Bryson,
1995).
Establecer la misión de una organización es una parte esencial e importante del trabajo
de gestión, ya que la existencia de una misión formalizada de la organización hace más
posible el logro del éxito (Certo y Peter, 1990).

¿Cómo redactar la definición de una buena misión?

Si la misión está bien formulada se convierte en el alma de la organización (Drucker,
1974), en la clave de su existencia. La formulación de la misión exige un conocimiento
profundo de la organización, de sus estructuras, fines, procedimientos, entorno, etc. Es
indispensable que a la hora de proceder a su redacción se tenga presente que ha de
motivar, pero además debe reunir una serie de requisitos que la conviertan en la idea
fuerza, en el destino hacia el que convergirá el diseño del plan estratégico (Dobson,
Starkey y Richards, 2004; Lynch, 2000):
- La redacción ha de ser sencilla, y si es posible breve, concisa, que permita recordarla
sin dificultad. Una misión memorizable permite que todos la tengan presente en el
desarrollo de la actividad diaria. Como punto de destino, como inspiración para la
acción, la memorización de la misma supone una indudable ventaja.
- La misión ha de ser clara, fácilmente comprensible por la totalidad de los miembros
de la organización (Campbell y Yeung, 1991) e, incluso, por los clientes de la misma,

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 es decir, tanto por aquellos que habrán de poner en marcha y aplicar la estrategia,
como por aquellos a quienes va dirigida la acción de la organización.
- En la redacción de la misión no cabe caer en formulaciones o afirmaciones
demagógicas. Cabe recordar aquí las premisas que autores como Sallenave (1993)
establecen a la hora de definir la misión, representándola como delimitación del
campo de acción de las actividades factibles y expresándola como un marco
disciplinario que encauce la dirección dentro de una gran línea de acción.
- Debe de ser audaz (la audacia contiene el genio, el poder y la magia en su interior,
decía Goethe). No puede limitarse a repetir tópicos gastados, preceptos legales, etc.
Cumplir la misión debe presentarse como un desafío que mueva, que incite a la
acción, y eso sólo se logra con una redacción de la misma que presente cierto grado
de audacia.
- La misión debe ser estimulante; debe provocar el deseo de trabajar para conseguirla,
para alcanzar los fines comunes, compartidos, que se condensan en ella (Hooley, Cox,
y Adams, 1991).
- Debe incitar al progreso. Plantear misiones que se alcanzan con relativa facilidad
frena el avance de la organización, limita la consecución de sus fines. La misión debe
ser el motor que mueva a la organización.
- Debe ser inspiradora, convencer y motivar.

Algunos ejemplos de misión definida en el mundo empresarial:

Tesla: Acelerar la transición del mundo hacia la energía sostenible
Google: Nuestra misión es organizar la información del mundo y hacerla accesible y útil
para todos.
Amazon: Nos esforzamos por ofrecer a nuestros clientes los precios más bajos posibles,
la mejor selección disponible y la mayor comodidad.
Nike: Ofrecer inspiración e innovación a todos los atletas del mundo. Si tienes cuerpo,
eres atleta.
Walt Disney: Hacer feliz a la gente
Algunos ejemplos de misión definida en el mundo de la gestión pública:
Ayuntamiento de Alcobendas: Gobernar y gestionar la ciudad prestando servicios de
calidad a los ciudadanos contribuyendo a la mejora de la calidad de vida.
Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón: Dar respuesta a las necesidades y expectativas de
sus ciudadanos como eje central del diseño y prestación de servicios, de forma eficaz y
eficiente, por un equipo humano profesional y orientado a la excelencia y a la innovación.
Agencia Tributaria: Ser un organismo público estatal de referencia por su eficacia y
eficiencia, que promueva y asegure el cumplimiento del sistema tributario de forma
equitativa, favoreciendo el desarrollo de la sociedad española.
Universidad Carlos III de Madrid: Contribuir a la mejora de la sociedad mediante una
investigación avanzada de acuerdo con exigentes criterios internacionales y una docencia
de calidad.

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Visión: ¿qué queremos ser?
La visión dibuja el horizonte ambicioso en el que la organización (pública) concibe cuál
va a ser su futuro, esto es, en qué desea y cree posible transformarse y cuál desea y cree
posible que sea su posición en el escenario de actores o “mercado” de comportamientos
en el que dicha organización se desenvuelve.
Para Arellano (2004), la Visión estratégica es la idea guía que influye anímica y
emocionalmente en los esfuerzos de una organización para el encuentro con su futuro
deseado.
La visión y el pensamiento estratégico mantienen una estrecha relación: ambos se
construyen a partir de las grandes ideas con las que pretendemos edificar la organización
en el futuro. Como perspectiva, la estrategia es en parte un punto de ventaja y en parte
una visión de esa ventaja, particularmente la manera en que esta visión delinea las
decisiones y las acciones. Es por, tanto, una visión y una dirección, una mirada hacia
aquello en lo que la organización pretende convertirse.
Responde, pues, a la pregunta de ¿Qué queremos ser? O, mejor dicho, ¿qué y cómo
queremos ser? Es decir, debe orientarnos a futuro. El diseño de un plan estratégico en una
organización pública obliga a una definición, no ya sólo de la propia existencia de la
organización (la misión), sino del camino que se quiere que ésta siga y de cómo quiere
recorrer dicho camino. Saber con exactitud dónde queremos llegar en el futuro y cómo
queremos lograrlo, conduce a alinear los esfuerzos y estrategias de la organización en un
sentido, evitando dispersiones y mejorando la eficiencia en su gestión estratégica.
Una adecuada definición de la visión, es decir, de lo que queremos ser, debe calar y verse
reflejada en todo el diseño del plan estratégico y en el despliegue del mismo. Ha de
convertirse en el referente que motive toda acción incardinada en dicho plan, lo que obliga
a cuidar la redacción, su coherencia con la misión ya definida y con los ejes estratégicos,
objetivos y acciones desarrolladas posteriormente.

¿Cómo elaborar una buena definición de lo que queremos ser

y de cómo conseguirlo?
“Una visión sin propósito es sólo una buena idea y un propósito sin visión no tiene sentido
de las proporciones” (Peter Senge).
Apoyándonos en esta aseveración, en primer lugar, debemos tener en cuenta que la visión
debe ser concreta, tangible y comprensible para todos aquellos que forman parte de la
organización. Por ello, si la visión no trasluce un propósito concreto, un fin, y una forma
de hacerlo, tan sólo sería una idea, una ilusión, con el riesgo de generar frustración por su
no consecución. Es decir, una visión sin propósito es sólo una buena idea.

Características que ha de reunir el enunciado de la visión:

▪ Ambiciosa y superadora. Se ha de tener en cuenta que la visión va a influir en
todas las acciones de la organización y debe ser redactada para proyectarse hacia
el futuro, es decir, a largo plazo. Por lo que debe ser ambiciosa en sus contenidos
y superadora en sus propósitos. Debe alinear los esfuerzos para mejorar, para
progresar, en aquellos contextos en los que deba realizar su misión. La visión debe

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 siempre aportar valor. Y para explicar la aportación de valor que realiza debe ser
ambiciosa.
▪ Reflejará los valores de la organización. No se debe olvidar el cómo queremos
lograr esa visión. Los valores son los principios rectores por los que se regirá toda
actuación de la organización y, por tanto, también deben estar presentes en el plan
estratégico desde su comienzo.
▪ Inspiradora. El plan estratégico será diseñado por un grupo reducido de personas,
aprobado por otro grupo reducido. En cambio, el despliegue del plan y su
ejecución será llevado a cabo por todos los componentes de la organización. Esto
conduce a que sea identificable e ilusionante para todos ellos. El éxito de un plan
estratégico, así como de cualquier política pública, deviene del empeño con el que
los profesionales lleven a cabo sus tareas. En la ejecución del plan estratégico esta
motivación debe ser reforzada, muy especialmente a través de la visión.
▪ Fácil de asumir por los miembros de la organización. Esto es, que sea sencillo y
fácilmente comprensible por todos. Debe animar a que cada trabajador se sienta
importante en su trabajo y vea en su tarea la manera de aportar y colaborar en la
consecución de la visión de la organización
▪ Limitada en el tiempo y medible. Una visión no puede ser eterna. Ha de tener un
tiempo finito. De esta forma permite la opción de conseguirla o aproximarse a
ella. Asimismo, que sea finita en el tiempo nos facilita la labor de medir el
esfuerzo de consecución, es decir, conocer, de forma periódica el grado de
cumplimiento de la misma. Una vez finalizado el despliegue del plan,
acometeremos la revisión de todo él, incluida la visión.
▪ Adaptable. Hoy más que nunca las organizaciones viven en un entorno
enormemente cambiante y dinámico, en un contexto político en el que las
directrices y objetivos cambian conforme la sociedad lo demanda. Es por ello que
las organizaciones públicas, aunque se mantengan estables en su misión y su razón
de ser, deben también reflejar esta adaptabilidad en su forma de gestión. De ahí
que la revisión del plan estratégico y la redefinición de la visión, no sea
contemplado como un fracaso, sino como una adaptación o superación de lo
realizado hasta ese momento.

Ejemplos de visión definida en el mundo de la gestión pública:

Ayuntamiento de Alcobendas: Un modelo de ciudad inteligente, sostenible, innovadora,
emprendedora, solidaria y comprometida con la calidad de vida. Un Ayuntamiento abierto,
transparente y responsable, comprometido con la excelencia en la gestión, la innovación y la
calidad en el servicio al ciudadano.
Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón: Mantener, de forma sostenible, la condición de
municipio de mayor calidad de vida de España para sus ciudadanos.
Agencia Tributaria: Favorecer el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales
Ayuntamiento de Ávila: El Ayuntamiento de Ávila desea convertirse en un referente de
excelencia entre las Corporaciones Locales españolas, colocando al ciudadano en el centro
de su actividad, mediante una Administración Local abierta, ágil y moderna, en un entorno de
mejora continua y de eficiencia en el gasto.
Universidad Carlos III de Madrid: La Universidad aspira a la excelencia en todas sus
actividades, con el objetivo de convertirse en una de las mejores universidades europeas.

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 Conseguir una universidad más global, con una docencia e investigación más interdisciplinar
e internacional; conformar una universidad más abierta y cercana a la sociedad, y adaptar la
universidad al entorno digital

Creación de valor: ¿qué buscamos? ¿qué ofrecen los

resultados?
En la moderna concepción de la gestión estratégica la creación de valor pasa a convertirse
en concepto clave, imbricado en la definición de la misión y la visión y, en escenarios
públicos, asociada a la orientación político-ideológica de la política pública que se
implementa. Se entiende que los procesos de gestión estratégica deben conducir a aportar
valor (posiciones de valor) a la organización que la desarrolla, a sus “propietarios” y/o a
sus “clientes” o “destinatarios”.
En efecto, en escenarios dinámicos, la gestión se cree llamada a reportar utilidad a los
actores vinculados a o interesados en la organización que la desarrolla, a crear valor para
ella en el entorno competitivo en el que se mueve. Ya no se trata simplemente de obtener
resultados de la gestión que se realiza, sino de orientarla a generar aquello que se valora
de modo especial en la consecución de posiciones de ventaja y reconocimiento. Se trata
de pensar en lo que aportarán los resultados. Por ello se afirma que el valor “mira al
futuro”.
En una empresa privada, por ejemplo, el citado concepto nos llevaría a preguntar qué
valoran sus propietarios o sus accionistas. El valor de una empresa no se limita a los
resultados actuales y al valor de sus activos. Si así fuera, no se explicaría el valor que los
mercados de capitales asignan a la mayoría de las empresas, en especial a las de servicios.
Como conoce cualquier inversor corporativo, el valor de una empresa depende realmente
mucho más del futuro que del pasado y es función de elementos tales como la capacidad
de la empresa para generar en el futuro flujos de caja disponibles o para rebajar del riesgo
al que dichos flujos estén expuestos. En ese caso la gestión crearía valor para el accionista
si generara crecimiento o rentabilidad y si redujera los riesgos.
Insistamos en la idea de que, al poner el acento en la creación de valor, nos
comprometemos con un proyecto sostenible (sustentable) de futuro abocado a ganar
posiciones en el mercado (público, en nuestro caso) y reconocimiento (reputación) ante
los destinatarios (para nosotros, los ciudadanos).
Las organizaciones públicas, bien lo sabemos, están sujetas a lógicas y limitaciones
específicas. Pero no por ello la concepción estratégica de la creación de valor les ha de
resultar ajena. ¿Qué tipo de creación de valor cabría identificar en la gestión pública?
La gestión de políticas públicas se sustancia en decisiones y comportamientos
conducentes a atender a destinatarios internos y externos cuyos intereses se entrelazan de
forma muchas veces difícil de disociar.
No obstante -a riesgo de simplificar en exceso, pero con intención de primar la vertiente
didáctica- sería posible identificar, en términos genéricos, cinco grandes valores
especialmente buscados (valorados) por los actores de la acción pública. Por un lado,
cabría hablar de tres: desarrollo, bienestar y cohesión, referidos siempre a la comunidad,

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a la ciudadanía. Por otro lado, podríamos señalar: la legitimación (de ejercicio y
resultados), el liderazgo o simplemente el prestigio, según los casos, y, por último, el
apoyo a la organización pública y a las autoridades. Los cinco-seis serían deseables desde
la perspectiva de la ciudadanía, pero acaso los tres últimos lo serían de modo especial
desde la perspectiva de las autoridades políticas y los gestores públicos.
Adviértase que los valores señalados, por una parte, son susceptibles de reformularse o
desagregarse en función de la concreta gestión de que se trate y, por otra, comportan
siempre tender a la consecución de posiciones ambicionadas con carácter general tanto
por actores públicos como por la comunidad política a la que sirven, sin perjuicio de
puedan existir intereses que busquen capitalizar el éxito de forma sesgada.

5. Los criterios de valor: ¿qué valoramos de

la gestión?
La gestión pública, por su propia naturaleza, está llamada a ser potencialmente objeto de
debate y valoración: ya sea en el plano político, en el técnico o en el social; ya sea de
modo formalmente estructurado (mediante procedimientos convencionales de evaluación
propiamente dicha) o de modo más informal (a través de valoraciones no fundamentadas
en la realización de una evaluación en sentido estricto); y ya estén o no asociados a
procesos concretos de responsabilidad o responsabilización de los actores de la gestión.
Pero, además, es que en un contexto como el actual, encaminado hacia una
Administración pública cada vez más autoexigente, por un lado, y sujeta a procesos
externos de crítica y control, por otro, la gestión pública está abocada a afrontar con
naturalidad el reto de someterse a procesos de evaluación de diverso tipo.
Quiere ello decir que, de manera expresa o tácita, tanto el directivo público como el
diseñador de programas públicos o planes estratégicos para ámbitos públicos, deben ser
conscientes de cuáles son los criterios que sirven de base para que, en un contexto y un
momento determinados, el trabajo desarrollado por una organización pública sea juzgado
como positivo o negativo.
Y teniéndolo en cuenta, han de actuar en consecuencia: buscar o garantizar en una gestión
la “eficacia”, la “eficiencia”, la “calidad”, la “participación”, la “transparencia”, la
“integridad”, la “innovación”, la “visibilidad”, la “igualdad” … o lo que en cada caso se
entienda que contribuye a valorar positivamente la actividad de la organización pública
de que se trate. Son esos criterios –los “criterios de valor”, como se denominan en
terminología evaluativa- los que guiarán y fundamentarán el juicio que unos u otros
actores hagan acerca de si estamos ante una gestión exitosa o no. Por ello representan
precisamente la piedra angular de toda evaluación, la clave a partir de la cual sistematizar
y desarrollar la construcción de indicadores y el sistema de verificación de resultados.
Así, pues, el directivo o diseñador debe, primero, identificar cuál es la comunidad de
actores y destinatarios ante la cual desea o necesita poner en valor la acción estratégica
de la organización -la llamada “comunidad crítica” en expresión de Vanaclocha, García
Sánchez y Natera (2005)- y, segundo, identificar y tener como referencia el conjunto de
criterios que dicha “comunidad crítica” está de acuerdo en entender como deseables y en
utilizar para valorar o evaluar determinado tipo de gestión.
Por consiguiente, hablar de criterios de valor es hacerlo asimismo de los grandes
conceptos que estructurarán e interpretarán los procesos de creación de valor de una

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organización pública dentro del escenario de autoexigencia y competición en el que actúa.
Y de esta forma habremos de reflejarlo en el diseño de un plan estratégico y en la
configuración de un mapa estratégico.
El elenco de criterios posibles a tener en cuenta es sumamente amplio. Su formulación y
aceptación en el seno de una determinada comunidad de actores o expertos puede
responder a una concepción eminentemente operativa y políticamente neutra o, por el
contrario, estar cargado en mayor o menor medida de sentido ideológico. Pueden ser
criterios consolidados en la gestión de unas determinadas políticas y, sin embargo,
desconocidos o carentes de sentido en otras. Unos pueden ser criterios universalmente
aceptados y otros productos de opciones específicas de ciertas escuelas o enfoques.
En términos generales, y tomando como referencia las propuestas de algunos de los más
destacados organismos internacionales que se han pronunciado en la materia (OCDE, UE,
BM, PNUD), así como las aportaciones de diversos especialistas (Vanaclocha, García
Sánchez y Viñas, 2005), cabría englobar los criterios de valor en varios grupos o
“familias”, si bien se trata de grupos solapados inevitablemente entre sí:
• El grupo de criterios eminentemente gerenciales: los más clásicos son los de
eficacia, eficiencia y economía (las tres “es”), junto a los de pertinencia,
seguridad, coordinación, rapidez…
• El grupo de los criterios eminentemente pluralistas: participación, equidad o
igualdad, transparencia, integridad, sostenibilidad, respeto al medio ambiente,
adaptabilidad, aprendizaje…
• El grupo de criterios impulsores de la calidad de los servicios: satisfacción,
liderazgo, cooperación, evaluabilidad, innovación, visibilidad…
La labor de identificar los criterios de valor a los que se vaya a conceder prioridad en un
planteamiento estratégico resulta delicada y, en cualquier caso, necesitará ser congruente
con (a) la naturaleza y características de la organización que desarrollará la gestión, (b)
las características de las políticas o vertientes de las mismas que se gestionen, (c) los
modelos y enfoques de gestión que nos vayan a servir de guía y (d) el momento y
circunstancias en que se haya de producir la gestión.
En definitiva, no se olvide que los criterios de valor orientan la gestión y facilitan la
evaluación, pero también que se convierten, en términos estratégicos, en las claves de la
gestión llamada a la creación de valor en una organización pública.

Ejemplos de declaración de valores en el ámbito público:

Ayuntamiento de Alcobendas:
Orientación al Ciudadano. Austeridad, conciencia de costes y transparencia. Participación de los
Ciudadanos. Orientación a objetivos y resultados. Cultura de participación, innovación y mejora.
Cultura de colaboración y coordinación.

Universidad Carlos III de Madrid:

La universidad promoverá el desarrollo de las personas que la integran en el marco del servicio
público de la educación superior. Sus actividades se guiarán por los valores de mérito, capacidad,
eficiencia, transparencia, equidad, igualdad y respeto al medio ambiente.

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Agencia Tributaria:
Honestidad e integridad. Objetividad y equidad. Respeto. Transparencia y confiabilidad.
Responsabilidad y eficacia. Mejora continua.

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