CADE - Sentencia T.C.A. No.

408/016 del 19/07/2016

DECRETERO DE SENTENCIAS

//tevideo, Julio 19 de 2016.

No. 408
VISTO:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MUZANTE CORTAZZO, JORGE HÉCTOR con BANCO DE
SEGUROS DEL ESTADO. Acción de nulidad" (Ficha No. 444/2012).
RESULTANDOS:
I) Que con fecha 8/6/2012, a fs. 82, compareció el actor, promoviendo demanda de nulidad contra la Resolución del
Directorio del BSE N° 0646/2011, dictada el 21 de setiembre de 2011, que dispuso: “1° Anúlense las Resoluciones de
Directorio Nos. 472/2004, 753/2005, 888/2005 y 181/2006, de fechas 28 de abril de 2004, 6 de julio de 2005, 10 de
agosto de 2005 y 22 de febrero de 2006; 2º) Con la Subgerencia General respecto de lo establecido en los numerales 2 a
5 del capítulo “Conclusiones” de su informe de 15 de setiembre de 2011; 3º) Respecto de lo sugerido en el numeral 3º del
citado capítulo, deberá efectuarse en sesenta días y una vez realizadas las notificaciones señaladas en el numeral 2º del
mismo”.
Señaló el accionante que la resolución impugnada es consecuencia del dictado de la Sentencia del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo N° 527/2011, por la cual se amparó la demanda anulatoria deducida por el también
funcionario del organismo Ing. José POITTEVIN, quien dedujera sendas acciones de nulidad contra las Resoluciones de
Directorio Nº 472/2004, 753/2005, 888/2005 y 181/2006, referidas a un concurso realizado en la órbita del BSE a efectos
de proveer dos cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor, concurso que tuvo como resultado que se designara para
ocupar los cargos vacantes al actor y al Ing. Agr. Gonzalo TORRES.
Indicó que mediante la primera de las resoluciones en cuestión, la N° 472/2004, se integró el Tribunal de Concurso
encargado de establecer las bases, supervisar y decidir el “Llamado a Concurso de Méritos y Antecedentes para la
provisión de dos cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor”, que fuera convocado por Resolución del Directorio del BSE
N° 150/2004. Mediante la segunda resolución ahora “anulada”, la N° 753/2005, se revocó la Resolución del Directorio N°
1546/2004 por la cual se habían definido criterios especiales para ponderar en forma diferencial, en los ítems de méritos
y antecedentes, la especialización de los concursantes en materia agrícola ganadera y forestal. Por su parte, mediante la
tercera resolución, la N° 888/2005, se aprobaron las bases del concurso en cuestión. En tanto, por intermedio de la
cuarta resolución, la N° 181/2006, se designó en los dos cargos concursados a los funcionarios Gonzalo TORRES y
Jorge MUZANTE (el compareciente).
Apuntó que las cuatro resoluciones que acaban de describirse fueron oportunamente recurridas por el funcionario Ing.
José POITTEVIN, quien también se presentara a dicho concurso y culminara en la última ubicación.
Todos los recursos presentados por POITTEVIN fueron fundados en una supuesta situación de persecución por parte de
uno de los integrantes del Tribunal del Concurso, el Ing. Alejandro ISOLA. De ninguno de tales recursos administrativos
se notificó al hoy accionante, ni se le dio noticia de su existencia. La Administración omitió poner en conocimiento al actor
de todos los recursos deducidos por aquel funcionario. Luego, éste promovió sendas acciones de nulidad contra las
referidas resoluciones, accionamientos que luego de acumularse en un mismo expediente culminaron con el dictado de
la Sentencia N° 527/2011, por la cual se anularon las cuatro resoluciones allí impugnadas, en el entendido de que existió
abuso de poder, arbitrariedad y persecución. Durante el curso del proceso anulatorio, el aquí accionante no fue
emplazado en ninguna oportunidad, ni se le notificó de la existencia de dicho pleito, por lo que ni siquiera tuvo la
oportunidad de actuar como coadyuvante.
Afirmó el promotor que el acto en causa, dictado en cumplimiento de la mencionada sentencia del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, le causa agravios, en primer lugar por razones formales, por cuanto en el trámite
administrativo que concluyó con el dictado de la resolución encausada se omitió el otorgamiento de una vista previa al
accionante, cuando sin duda alguna se trata de un procedimiento seguido de oficio -a efectos de dar cumplimiento a una
sentencia- y cuyo resultado puede perjudicar -y en los hechos perjudica- al funcionario comprendido por su aplicación. A
pesar del indubitable contenido lesivo del acto administrativo en cuestión, no se le otorgó vista previa al compareciente.
Dicha omisión formal deja en la indefensión al funcionario lo que conlleva la anulación de la resolución impugnada.
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Esgrimió, en segundo lugar, que la resolución en causa, al revocar hacia el pasado los actos administrativos previamente
enumerados, dejó sin efecto la designación del recurrente en el cargo de Ingeniero Agrónomo Supervisor. Los efectos se
retrotraen al 22/2/06, fecha en que se lo designó en el cargo (Resolución N° 181/06). De este modo, la resolución
impugnada lesiona el derecho subjetivo del actor al cargo al que accedió por concurso transparente, y en el cual superó
holgadamente a POITTEVIN, cargo que ejerce hace más de cinco años, en forma estable y continuada, con un correcto
desempeño de sus funciones y responsabilidades. El acto atacado, al retrotraer la situación a un estadio anterior, vulnera
los derechos funcionales del compareciente, en especial su derecho al desempeño del cargo, derecho subjetivo del
funcionario designado correctamente, que no puede verse afectado por el efecto de la Sentencia N° 527/2011, ya que la
cosa juzgada no puede alterar el derecho subjetivo al cargo que asiste al funcionario y que es de naturaleza perfecta, sin
poder ser afectado por los albures de la recurrencia de un tercero.
En tercer lugar, adujo que fue vulnerado el principio del contradictorio y de la debida defensa, puesto que la
Administración no le dio noticia en ningún momento de los recursos administrativos interpuestos por POITTEVIN contra
los actos “anulados” mediante la resolución que se resiste. El funcionario tenía derecho a tomar conocimiento del recurso
deducido por el postulante supuestamente agraviado, y en su caso, contradecir sus fundamentos. La Administración no
cumplió con su deber reglamentario, colocando al funcionario en indefensión.
Finalmente, expresó que la resolución impugnada desconoce el alcance de la sentencia anulatoria y sus efectos, los que
se limitan al caso concreto y a las partes que intervienen en el proceso. El actor no fue parte del proceso anulatorio que
culminó con el dictado de la Sentencia N° 527/2011; ni siquiera fue “avisado”, notificado o emplazado de la demanda
deducida por un tercero contra la resolución que finalmente lo designó en el cargo que ocupa. En consecuencia, la
referida sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no le resulta oponible, pues al no ser emplazado
personalmente no resulta alcanzado por sus efectos, ni le afecta la cosa juzgada. La Administración, al dictar la
resolución impugnada, socava el verdadero alcance del fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, destruyendo
los derechos funcionales que legítimamente obtuvo.
En suma, solicitó la anulación del acto encausado.
II) Conferido traslado del accionamiento, compareció con fecha 2/8/2012, a fs. 91, la representante de la demandada,
contestando la demanda incoada.
Señaló que resultan erróneas las afirmaciones realizadas por el actor en cuanto a la supuesta indefensión padecida por
la falta de notificación de los distintos recursos interpuestos por POITTEVIN, ya que ninguna indefensión pudo esto
ocasionar al accionante, desde que todos los actos recurridos por POITTEVIN fueron mantenidos por el Directorio del
BSE.
En cuanto a la ausencia de vista previa, anotó que en el caso no correspondía otorgarla, pues el BSE procedió al dictado
del acto en causa como consecuencia del acatamiento al fallo emitido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lo
cual implicó necesariamente la nulidad del acto que designaba al actor como Ingeniero Agrónomo Supervisor.
Sostuvo que no puede considerarse en el caso la existencia de alguna lesión al derecho al cargo, desde que el BSE
actuó conforme a Derecho al cumplir con la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, anulando todos los
actos relativos a la designación del Tribunal de Concurso, así como las bases y expresamente el resultado y las
designaciones relacionadas a los cargos. Por efecto “ex tunc” típico de la sentencia anulatoria, se retrotrajo la situación
del reclamante, quien se vio privado de la categoría o cargo de “Ingeniero Agrónomo Supervisor”, que se le había
asignado por uno de los actos anulados. En el caso no existe lesión al cargo, ya que es indiscutible que no existen
derechos adquiridos contra la legalidad.
Afirmó que constituye cosa juzgada que el accionante no tiene derecho al cargo en cuestión, que venía desempeñando,
y que el BSE procedió como era su deber en el caso.
Con relación a la supuesta violación del principio contradictorio, expresó que no existe norma que obligue a la
Administración a notificar los actos de impugnación, ni a citar a terceros o a dar noticia del pleito, en casos como el
presente.
Sostuvo que el accionante tenía conocimiento de las acciones presentadas por el Ing. POITTEVIN contra el BSE, porque
prestó en ellas declaración como testigo, demostrando un perfecto conocimiento de cada situación y de los temas
tratados.
Afirmó que pese a todas las valoraciones que puedan hacerse en relación a las acciones iniciadas por POITTEVIN contra
el BSE que concluyen con la sentencia de referencia, y aun coincidiendo en la mayoría con el accionante, no cabe duda

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que no puede bajo ningún concepto desconocerse un fallo que ha adquirido calidad de cosa juzgada.
En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada.
III) Que con fecha 14/11/2012, a fs. 99, compareció José POITTEVIN, deduciendo tercería, invocando su interés en que
se mantenga firme la resolución que se impugna en autos.
IV) Por Decreto N° 9692/2012 (fs. 101), se tuvo por deducida la tercería coadyuvante.
V) Abierto el juicio a prueba, las partes ofrecieron la que obra certificada a fs. 171; corresponde a la actora la de fs. 103 a
166, más documentación en 33 fojas, y a la demandada la de fs. 167 a 170, no habiendo producido prueba alguna la
parte tercerista.
VI) Alegaron las partes de bien probado; a fs. 174-180 lo hizo el actor, y a fs. 183-188 el demandado, declarándose la
rebeldía del tercerista (fs. 194 y 196).
VII) Pasados los autos al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, recayó el Dictamen N° 192/2015
(fs. 199).
VIII) Se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma
legal.
CONSIDERANDOS:
I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9
de la Ley 15.869), para el correcto accionamiento de nulidad.
II) En obrados, se demandó la nulidad de la Resolución del Directorio del BSE N° 0646/2011, dictada el 21 de setiembre
de 2011, que dispuso: “1° Anúlense las Resoluciones de Directorio Nos. 472/2004, 753/2005, 888/2005 y 181/2006, de
fechas 28 de abril de 2004, 6 de julio de 2005, 10 de agosto de 2005 y 22 de febrero de 2006; 2º) Con la Subgerencia
General respecto de lo establecido en los numerales 2 a 5 del capítulo “Conclusiones” de su informe de 15 de setiembre
de 2011; 3º) Respecto de lo sugerido en el numeral 3º del citado capítulo, deberá efectuarse en sesenta días y una vez
realizadas las notificaciones señaladas en el numeral 2º del mismo” (fs. 25 A.A.).
Cabe la aclaración de que por posteriores Resoluciones del Directorio del BSE N° 797/2011 de fecha 23/11/2011 y N°
154/2012 de fecha 14/3/2012, se acotó el alcance de la resolución impugnada, indicándose que la anulación de la
Resolución N° 472/2004 se aplica en lo que refiere a los delegados del Tribunal del Concurso designados para proveer
cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor, y que la anulación de la Resolución N° 181/2006 se aplica en lo que refiere a
la designación de los Ingenieros Agrónomos Supervisores, Sres. Gonzalo TORRES y Jorge MUZANTE (fs. 62 y 63 A.A.).
Contra la resolución impugnada, notificada al accionante con fecha 31 de octubre de 2011 (fs. 25 A.A.), interpuso éste el
correspondiente recurso de revocación, el día 9 de noviembre de 2011 (fs. 2 infolios).
Transcurrido el plazo de ciento cincuenta días desde la interposición del recurso, sin resolución expresa del mismo, se
produjo con fecha 14 de abril de 2012 la denegatoria ficta.
Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 8 de junio de 2012 (nota de cargo a fs. 89 de
autos).
III) Los argumentos que sustentan las partes se encuentran explicitados en el capítulo de RESULTANDOS, a los cuales
corresponde remitirse “brevitatis causae”.
IV) Por Dictamen Nº 192/2015, a fs. 199, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó el
acogimiento de la demanda incoada.
V) El Tribunal, en decisión adoptada por mayoría, coincidirá con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo
Contencioso Administrativo, y procederá a acoger el planteo anulatorio impetrado, en mérito a los fundamentos que se
desarrollan en los siguientes numerales.
VI) Antecedentes.
La resolución impugnada es consecuencia del dictado de la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N°
527/2011, de fecha 21 de junio de 2011, por la cual se ampararon las demandas anulatorias deducidas por el funcionario
del BSE Ing. José POITTEVIN contra las Resoluciones del Directorio del BSE Nº 472/2004, 753/2005, 888/2005 y
181/2006, todas ellas referidas a un concurso realizado en la órbita del Organismo a efectos de proveer dos cargos de
Ingeniero Agrónomo Supervisor, concurso que tuvo como resultado que se designara para ocupar los cargos vacantes a
los Ing. Agr. Gonzalo TORRES y Jorge MUZANTE (hoy actor).
En tal sentido, por Resolución del Directorio del BSE N° 150/2004 se había convocado el “Llamado a Concurso de
Méritos y Antecedentes para la provisión de dos cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor”.

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En el marco de dicho llamado, mediante la primera de las resoluciones “anuladas” por el acto encausado, la N° 472/2004,
se integró el Tribunal de Concurso encargado de establecer las bases, supervisar y decidir el referido concurso.
Mediante la segunda resolución ahora “anulada”, la N° 753/2005, se revocó la Resolución del Directorio N° 1546/2004
por la cual se habían definido criterios especiales para ponderar en forma diferencial, en los ítems de méritos y
antecedentes, la especialización de los concursantes en materia agrícola ganadera y forestal.
Por su parte, mediante la tercera resolución, la N° 888/2005, se aprobaron las bases del concurso en cuestión.
Por último, por intermedio de la cuarta resolución, la N° 181/2006, se designó en los dos cargos concursados a los
funcionarios Gonzalo TORRES y Jorge MUZANTE (el compareciente).
Conforme surge de los antecedentes, las cuatro resoluciones que acaban de describirse fueron oportunamente
recurridas por el funcionario Ing. José POITTEVIN, quien también se presentara a dicho concurso.
Según se afirma por el actor, sin ser ello controvertido, de ninguno de tales recursos administrativos se notificó al hoy
accionante.
Posteriormente, POITTEVIN promovió sendas acciones de nulidad contra las referidas resoluciones (Fichas No. 670/05,
8/06, 95/06, 908/06, acumuladas todas ellas en la más antigua), las que culminaron con el dictado de la Sentencia N°
527/2011, por la cual se anularon las cuatro resoluciones allí impugnadas. Durante el curso de dichas acciones de
nulidad, el aquí accionante tampoco fue emplazado ni se le notificó de la existencia de los pleitos, aunque sí fue citado a
declarar como testigo.
Tras el dictado de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el BSE entendió que la consecuencia lógica
era que debía desandarse todo el proceso de promociones realizado, y que debía reconducirse la situación al mismo
punto que se encontraba con anterioridad al dictado del primero de los actos anulados. En función de ello, dictó la
volición aquí impugnada, por la cual se “anulan” las cuatro resoluciones que fueran objeto de anulación en la sentencia
dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo: Resoluciones del Directorio del BSE Nº 472/2004, 753/2005,
888/2005 y 181/2006.
Por otra parte, dado que a criterio del BSE el cargo al que el actor fue oportunamente promovido quedaba acéfalo por
haberse revocado el acto que disponía su provisión, resolvió encomendar al accionante las tareas propias de dicho
cargo.
Asimismo, por posteriores Resoluciones del Directorio del BSE N° 797/2011 y 154/2012, se acotó el alcance del acto
impugnado, indicándose que la anulación de la Resolución N° 472/2004 se aplica en lo que refiere a los delegados del
Tribunal del Concurso designados para proveer cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor, y que la anulación de la
Resolución N° 181/2006 se aplica en lo que refiere a la designación de los Ingenieros Agrónomos Supervisores, Sres.
Gonzalo TORRES y Jorge MUZANTE.
VII) Competencia del Directorio del BSE para el dictado de la resolución impugnada.
Pese a que en el presente proceso el actor no cuestionó expresamente la competencia del Directorio del BSE para dictar
la resolución impugnada -por la cual se “anulan” una serie de actos anteriores dictados por el mismo organismo-, de
todos modos corresponde la revisación de oficio de dicho aspecto, en tanto, como tiene dicho el Tribunal reiteradamente,
la cuestión relativa a la competencia del órgano para la emisión del acto encausado debe ser examinada aun de oficio
por la Corporación (Cfme. Sentencias N° 899/2011 y 106/2016, entre otras).
Sobre el punto, cabe aquí reproducir lo señalado por la Sede en ocasión del dictado de la Sentencia N° 88/2015, de
fecha 5 de febrero de 2015, recaída respecto del mismo acto administrativo aquí impugnado, en accionamiento
promovido por otro de los funcionarios designados por intermedio de una de las resoluciones “anuladas” por el acto
atacado.
Señaló allí el Tribunal: “El actor hizo especial hincapié en que no correspondía al Directorio del BSE “anular” actos
administrativos, función que compete exclusivamente al T.C.A. conforme prevé la Constitución en el inc. 1° del art. 310 y
en ciertos casos al PE conforme al inc. 3° del art. 310 de la Carta. Ello es indiscutible.
Pero también es indiscutible que como enseña el Profesor CAJARVILLE “la utilización de determinada denominación por
una norma de nuestro derecho positivo no permite atribuir a cierto acto un determinado régimen jurídico; por el contrario,
los presupuestos y los efectos del acto en cuestión, más allá de su denominación legal, deberán extraerse de las reglas
del derecho que sean aplicables al acto mismo y a la actividad a que se refiere, interpretadas conforme a lo que dispone
para ello el Título Preliminar del Código Civil”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. SOBRE DERECHO
ADMINISTRATIVO Tomo II. 1ra. Edición, FCU. Montevideo. 2007. Pág. 118).

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Para el caso, el empleo del término “ANÚLENSE”, lo único que demuestra es la voluntad del organismo demandado de
cumplir efectivamente la multicitada sentencia No. 527 de este Colegiado, y resulta intrascendente a los efectos de tener
aptitud para inficionar la legitimidad del acto, porque mal podría el Ente anular lo ya anulado y menos aún, si se atiende a
la conjugación empleada, ordenar el cumplimiento de la nulidad declarada.
Tampoco puede ser de recibo el agravio referido a que el Directorio del BSE extralimitó sus facultades, porque en la
sentencia que se pretendía cumplir no estaba “dispuesta la eliminación de todo el concurso” y ni siquiera había sido
pedido en la pretensión anulatoria.
En efecto, los únicos actos a los que se aludió en la volición resistida fueron aquellos que conformaron la continencia de
la causa ()” (Cfme. Sentencia N° 88/2015).
En definitiva, más allá de la impropiedad del término “Anúlense” utilizado en la resolución del Directorio del BSE, es claro
que no se ha configurado una hipótesis de extralimitación de competencia, pues surge del contexto de la volición que la
voluntad de la Administración no es propiamente anular, sino revocar, con efecto retroactivo, las resoluciones dictadas en
el curso del llamado a concurso, como efecto de la sentencia anulatoria dictada por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
VIII) Análisis sustancial. Alcance subjetivo de la sentencia anulatoria emitida por la Corporación.
Señaló el actor en su demanda, entre otros agravios, que la resolución impugnada desconoce el alcance de la sentencia
anulatoria y sus efectos, los que se limitan al caso concreto y a las partes que intervienen en el proceso.
Expresó que él no fue parte del proceso anulatorio que culminó con el dictado de la Sentencia N° 527/2011; ni siquiera
fue “avisado”, notificado o emplazado de la demanda deducida por un tercero contra la resolución que finalmente lo
designó en el cargo que ocupa. En consecuencia, la referida sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no
le resulta oponible, pues al no ser emplazado personalmente no resulta alcanzado por sus efectos, ni le afecta la cosa
juzgada.
Concluyó entonces que la Administración, al dictar la resolución impugnada, socava el verdadero alcance del fallo del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
IX) Y bien; a juicio de la mayoría de la Sede, asiste plena razón al accionante en el planteo.
La Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 527/2011, recaída tras un proceso contencioso anulatorio
en el que el hoy accionante no tuvo participación ya que no fue emplazado, anuló sendas resoluciones del Directorio del
BSE en virtud de que “() resulta evidente que la designación del Ing. Isola como presidente del Tribunal de concurso,
afectaba las garantías del actor concursante (POTTEVIN), viciando todo el procedimiento”.
Se trató entonces de una anulación por violación de un derecho subjetivo del promotor de aquel accionamiento, más
precisamente por la afectación de las garantías del debido procedimiento administrativo que asistían al concursante
POITTEVIN y que, según entendió la Sede, fueron violentadas por el organismo demandado al designar como miembro
del Tribunal del Concurso al Ing. ISOLA, viciando de ese modo el procedimiento concursal.
De esta manera, en tanto lo que se afectó fue un derecho subjetivo del allí demandante, conforme a lo dispuesto por el
art. 311, inc. 2°, de la Constitución, la decisión tiene efecto únicamente en el proceso en que se dicta, y según lo ha
entendido la doctrina, los efectos de la sentencia del Tribunal no pueden alcanzar a los terceros que no fueron parte del
proceso.
Al decir de CASSINELLI, la sentencia no perjudicará ni aprovechará a las personas que no hayan quedado sometidas a
la sujeción procesal (Cfme. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Efectos relativos de la sentencia que anula un acto por
violación del derecho al ascenso”, en Derecho Constitucional y Administrativo, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, págs.
1227 y 1228).
Sobre el particular, se expidió el Colegiado en ocasión del dictado de la ya referida Sentencia N° 88/2015, recaída ante la
impugnación de la misma resolución del Directorio del BSE aquí encausada, oportunidad en la que se señaló: “() el actor
planteó que el alcance de la sentencia del TCA quedaba limitado al caso concreto, a las partes intervinientes en el
proceso y a una proyección ex tunc, particularmente sostuvo que los efectos de la sentencia no podían alcanzarle por
cuanto no tuvo conocimiento judicial del pleito, resultando ilegítima la interpretación que hizo la Administración de la cosa
juzgada al dejar sin efecto su designación en un cargo para el cual concursó y obtuvo el primer lugar.
Y en este sentido, le asiste razón porque la multicitada sentencia No. 527/2011 se dictó a raíz de la violación de un
derecho subjetivo de quien había promovido el juicio, por lo que no puede alcanzar al aquí actor, en tanto no fue
convocado a aquel proceso y la cosa juzgada quedaba limitada a la Administración y al Ing. Agrónomo Poittevin que

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fueron las partes intervinientes, de acuerdo a lo previsto en el art. 311, inc. 1º, de la Constitución de la República.
En nuestro procedimiento procesal civil se prevé que “La sentencia debe concretarse en su literal disposición a las partes
que litigan” (art. 479 CPC), salvo casos expresamente enumerados en que puede perjudicar o aprovechar a terceros aun
sin su conocimiento del pleito, solución similar a la consagrada en el art. 218.3 del CGP.
Por su parte, la posición de la mejor dogmática es conteste en la necesidad de que los terceros que tengan interés en el
mantenimiento del acto sean convocados al proceso, para que luego puedan alcanzarles los efectos de la cosa juzgada,
por el carácter rigurosamente subjetivo de nuestro contencioso de anulación (ver: SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado
de Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 1987, págs. 602 y 603); CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Efectos
relativos de la sentencia que anula un acto por violación del derecho al ascenso”, publicado originariamente en R.D.J.A
T. 67, págs. 28 y siguientes y ahora en “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010,
págs. 1227 y 1228. “Anulación del ascenso subsiguiente a una designación anulada”, publicado originariamente en
R.D.J.A, T. 67, pág. 303 y siguientes y ahora en “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Montevideo,
2010, págs. 1229 a 1234); GIORGI, Héctor, “EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANULACIÓN”, pág. 132;
NESSAR, Silvana: “Eficacia subjetiva de la sentencia anulatoria”, en AA. VV.: “Estudios en homenaje al Profesor Juan
Pablo Cajarville Peluffo” (María Cristina Vázquez Pedrouzo: Coordinadora), FCU, Montevideo, 2011, pág. 885)” (Cfme.
Sentencia N° 88/2015).
En el mismo sentido se había expedido el Tribunal en una sentencia del año 2012, ante una situación análoga a la
presente, en la que un funcionario de la ANP cuestionaba la extensión a su respecto de los efectos de una sentencia del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo recaída en un proceso en el que no había sido emplazado.
Señaló la Corporación en ese pronunciamiento: “En efecto, la sentencia en cuestión anuló el acto administrativo
impugnado, por considerar que se había violado el derecho del Arquitecto Podestá a la “carrera administrativa”,
“reconociéndose por la doctrina que el mismo comprende el “derecho al ascenso” como forma de promoción o adelanto
en la situación jerárquica del funcionario.” (fs. 43 vto.).
Siendo las cosas de esta manera, esto es, afectándose un derecho subjetivo del demandante, conforme a lo dispuesto
por el inciso 2º del artículo 311 de la Constitución: “ la decisión tendrá efecto únicamente en el proceso en que se dicte.”.
Enseña CASSINELLI que: “Esto quiere decir, según el sentido natural y obvio de las palabras y así lo reconoce la
jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que la sentencia tendrá, en la hipótesis a que se refiere el
inciso transcripto, los límites subjetivos ordinarios de la cosa juzgada: la sentencia no perjudicará ni aprovechará a las
personas que no hayan quedado sometidas a la sujeción procesal, esto es, que no hayan quedado sujetas al proceso en
que se dicte” (Derecho Constitucional y Administrativo, pág. 1227).
En tal sentido, debe recordarse que, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 479 del C.P.C., la sentencia debe
concretarse en su literal disposición a las partes que litigan; solución que ya se había establecido en el artículo 462 del
referido texto normativo, al preceptuarse que “las sentencias..recaerán sobre las cosas litigadas por las partes, con
arreglo a las acciones deducidas, declarando el derecho de los litigantes.”.
Al respecto, GALLINAL ha dicho: “Para que haya conformidad respecto de las personas entre la sentencia y la demanda
es necesario que aquélla se concrete a las que a las que hubiesen sido parte en el pleito; pues si se refiere a otras
personas, no tendría efecto en éstas, porque una sentencia, por regla general, no puede obligar ni perjudicar al que no
ha litigado: es un axioma legal que nadie puede ser condenado sin haber sido antes oído y vencido en juicio, o, cuando
menos, sin haber sido legalmente citado a comparecer en la causa a defenderse.” (Estudios., De las sentencias, pág.
62).
Y agrega, más adelante que: “.La sentencia como resultado de la definición de la relación procesal es obligatoria para las
personas de esta relación; es decir, que en su caso la excepción de cosa juzgada compete todas las veces que “eadem
quaestio inter easdem personas revocatur” Pero, como todo acto jurídico respectivamente a las partes que intervienen, la
sentencia existe y vale con respecto a todos; como el contrato entre A y B tiene valor respecto de todos, como contrato
entre A y B; así la sentencia entre A y B vale respecto de todos, en cuanto es sentencia entre A y B.
No es conveniente colocar como principio general que la sentencia causa estado entre las partes: sino que es necesario
decir que la sentencia no puede perjudicar a los que fueron extraños al litigio.” (op. cit. pág. 217).
Las excepciones establecidas en dicho artículo respecto de “sentencias que perjudican a terceros, aunque no hayan
tenido conocimiento del juicio”, “sentencias que perjudican a terceros, que han tenido conocimiento judicial del pleito” y
“sentencias que aprovechan a terceros aunque no hayan litigado”, “en nada pueden alterar el principio antes sentado; en

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ellos podrá perjudicar o favorecer la sentencia al que no ha litigado, pero es por consecuencia de las declaraciones de
derecho hechas en la misma, o más bien dicho, por representar en el caso concreto idéntica relación que las partes
principales” (autor y op. cit. pág. 220).
En este orden de ideas, CASSINELLI expresa que: “.Para que una sentencia que anula un acto administrativo por lesión
de un derecho subjetivo del actor pueda invocarse a favor o en contra de una persona distinta del actor y la autoridad
demandada, es necesario pues que esa persona haya sido sometida a las resultancias del proceso, lo que puede ocurrir
por algunas de estas vías:

a) ora emplazándola como codemandada, a petición del actor;

b) ora dándole noticia oficial del pleito a iniciativa del actor, aunque no fue codemandada;
c) ora citándola al pleito a iniciativa del reo, como cuando se cita en evicción en un juicio reivindicatorio o en otros casos
de llamada en garantía;
d) ora presentándose ella misma, por su propia voluntad, como tercerista, en cuyo caso tomará el pleito en el estado en
que lo encuentre.” (op. cit. págs. 1227 y 1228).
En términos similares, DURÁN MARTÍNEZ señala que: “.GIORGI, en los casos en que la eventual anulación del acto
impugnado pueda afectar a terceros, señaló que “el actor debe dirigir la demanda no sólo contra la Administración, sino
también contra el llamado coadyuvante de la Administración o tercero favorecido por acto administrativo, que debe ser
citado al juicio en calidad de codemandado y como parte material del proceso. En virtud de la legitimación que posee
tiene el derecho de exigir que tal citación se cumpla debidamente. Nos hallamos ante varios sujetos con legitimación
pasiva necesaria, es decir, ante la existencia de un litisconsorcio pasivo necesario (Administración demandada y contra
interesado..” (Contencioso Administrativo, pág. 32 y ss.).
Entonces, llegados a este punto, cabe coincidir con el actor en cuanto a que la Administración le asignó un alcance
subjetivo excesivo a la Sentencia anulatoria Nº 663/2006, desde que Baranda no fue ni parte, ni tercero, en el proceso en
que la misma se dictó, razón que ha de determinar el acogimiento de la pretensión anulatoria” (Cfme. Sentencia N°
499/2012).
Al igual que ocurriera en el caso que acaba de transcribirse, entiende la mayoría de la Sede que también en el presente
la Administración le asignó un alcance subjetivo excesivo a la Sentencia anulatoria Nº 527/2011, desde que el aquí
accionante no había sido ni parte ni tercero en el proceso en que ésta se dictó, lo que tiene por consecuencia que los
efectos de esa sentencia no podían alcanzarle. En virtud de ello, resulta contraria a Derecho la resolución impugnada en
tanto “anula” (rectius: revoca) la designación del actor en el cargo de Ingeniero Agrónomo Supervisor, fundándose para
ello justamente en la Sentencia N° 527/2011, lo que supone asignar al pronunciamiento del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo un alcance subjetivo que ciertamente no tiene.
En efecto, en tanto dicha sentencia declaró la nulidad de ciertos actos administrativos en virtud de la violación de un
derecho subjetivo del allí accionante, el fallo puede tener eficacia únicamente entre las partes que intervinieron en dicho
proceso, de acuerdo a lo previsto en el art. 311, inc. 1º, de la Constitución de la República. El aquí actor no tomó parte en
dicho proceso, no fue emplazado ni noticiado del mismo, por lo que la cosa juzgada no puede alcanzarle y resulta
ilegítima la interpretación de la sentencia que hizo el BSE mediante el acto procesado.
Resulta ilustrativa la cita del Dictamen N° 396/11 de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo,
producido en el marco de la acción de nulidad en la que se dictara la ya citada Sentencia N° 499/2012, extenso y
fundado dictamen en el cual se expresó: “La multicitada sentencia 663/2006, expresa en el Considerando III), que la
Administración tiene la obligación de calificar a sus funcionarios y esa negativa vulnera uno de los derechos esenciales
de los funcionarios que es el de la carrera administrativa.
De lo expuesto surge pues que la lesión ocasionada por el acto ilegítimo, a la postre anulado, lo fue a un derecho
subjetivo del actor y por tanto, la situación se encuadra en el inciso primero del art. 311, cuyo contenido referimos supra.
También inmejorablemente expresó Cassinelli Muñoz al analizar el tema de los efectos subjetivos de la sentencia que
anula un acto por violación del derecho al ascenso “que la sentencia estimatoria de la demanda de nulidad promovida por
quien invoca tener derecho al ascenso violado por el acto impugnado tiene los efectos limitados que indica el inciso
primero del art. 311 de la Constitución” (Cassinelli Muñoz, H. R.D.J.A., Tomo 67) y continúa afirmando:
“Esto quiere decir, según el sentido natural y obvio de las palabras y así lo reconoce la jurisprudencia del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, que la sentencia tendrá, en la hipótesis a que se refiere el inciso transcrito, los límites

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subjetivos ordinarios de la cosa juzgada: la sentencia no perjudicará ni aprovechará a las personas que no hayan
quedado sometidas a la sujeción procesal, esto es, que no hayan quedado sujetas al proceso en que se dicte.”. “Tales
sentencias, por lo tanto, no pueden ser invocadas ni a favor ni en contra de quienes no hubieran sido sujetos del proceso
en que se hayan dictado” (Cassinelli Muñoz, H. R.D.J.A., Tomo 73).
Por su parte, el artículo 218 del CGP al referirse a la “Eficacia de la sentencia frente a terceros dispone que la misma
alcanza a las partes y a sus sucesores a título universal y en el punto 3 reza:
“Los socios, los comuneros, los terceros de cuyos derechos dependan los de las partes, aquellos cuyos derechos
dependen de éstas o del acto o del contrato cuya validez o eficacia ha sido juzgada, son terceros a los que alcanza la
cosa juzgada solamente si han tenido conocimiento judicial del pleito”.
En la emergencia el promotor de esta litis afirma sin ser ello controvertido que no participó en calidad alguna en la causa
promovida por el funcionario Podestá y por tanto su situación encuadra íntegramente en la previsión procesal referida. ()
Si se considera legítimo que al ejecutar la sentencia 663/2006 la Administración revoque actos que beneficiaban a
personas que no concurrieron al proceso en el cual sus “derechos” estaban siendo juzgados (art. 218.3 CGP), entonces
inevitablemente se les están aplicando los efectos de aquel fallo y por ende debe, necesariamente concluirse que el
mismo tuvo efectos generales y absolutos.
La sentencia de marras no fue dictada con dicho alcance y por ende no puede perjudicar ni aprovechar a sujetos ajenos
al proceso en que se dictó, y las partes litigantes en el mismo fueron Podestá y la Administración demandada, no lo fue el
promotor de esta litis.
Si la demandada, por no haber obrado en su oportunidad con apego a los principios de contradicción, eficacia y buena fe,
ya referidos, encuentra luego dificultades para ejecutar el fallo, no puede hacer recaer sobre otros sujetos esos
“inconvenientes” y deberá generar los instrumentos y mecanismos pertinentes para acatar el fallo en el marco
constitucional (art. 311).
En definitiva, al disponerse la revocación de la propuesta de ascenso del actor se están violentando los art. 218.3 del
CGP y 311 de la Constitución” (Cfme. Dictamen del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (i) N°
396/11).
Al igual que en aquella causa, también en el presente caso la Sentencia N° 527/2011 no fue dictada con efectos
generales y absolutos, por lo cual, no puede perjudicar ni aprovechar a sujetos ajenos al proceso en que se dictó; en
otras palabras, el alcance subjetivo de la cosa juzgada alcanza a POITTEVIN y al BSE, no así al promotor de la presente
litis.
X) En el caso, el ente demandado sostiene que el actor tuvo “conocimiento judicial del pleito” en que recayó la Sentencia
N° 527/2011, y por consiguiente la debida oportunidad para esgrimir sus defensas en aquellas causas, puesto que
compareció como testigo ofrecido por la demandada.
En tal sentido, esgrimió el demandado que el actor, en su calidad de testigo calificado, tomó contacto con todos los
antecedentes, adquiriendo conocimiento del tema objeto de controversia entre POITTEVIN y el BSE.
Pudo y debió intervenir desde otro lugar, como tercero interesado, coadyuvando con la defensa del Banco.
A juicio de la Sede, en mayoría, no le asiste razón a la Administración en la defensa ensayada.
No es controvertido por las partes que la participación del actor en las acciones anulatorias en las que recayera la
Sentencia N° 527/2011 fue únicamente en calidad de testigo citado por la demandada.
Dicho conocimiento que tuvo del pleito, en calidad de testigo, no puede sustentar la afirmación de que tuvo la
oportunidad de esgrimir sus defensas, y que por ende no podría cuestionar el acto que, en cumplimiento del fallo, “anuló”
los actos administrativos que lo beneficiaron.
Nuevamente cabe remitirse a la Sentencia N° 88/2015, en la cual se analizara el mismo aspecto, señalándose: “El
Tribunal, no tiene el honor de compartir tal posición y sobre el punto se estima sumamente ilustrativo transcribir lo
expuesto por el Sr. Ministro Dr. Harriague en su voto respecto a si la comparecencia como testigo del Ing. Torres (y lo
mismo cabe aquí para la comparecencia como testigo del accionante Ing. Muzante) importó esa garantía del debido
proceso que habilita a que la sentencia anulatoria le sea oponible:
“No cabe duda que el tercero interesado en el mantenimiento del acto impugnado puede comparecer en cualquier
momento, antes de la citación para sentencia (art. 56 D-L 15.524).
“Sin embargo, tal facultad que ciertamente Torres pudo ejercer si hubiera querido, no equivale a sostener que incluso de
haberlo hecho, podría haberse defendido a cabalidad.

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“La norma dispone que si bien los terceros pueden intervenir en cualquier momento del proceso hasta la citación para
sentencia; “no podrán hacer retroceder, modificar o suspender su curso ni alegar o probar la que estuviere prohibido al
principal, por ser pasado el término por cualquier otro motivo”.
“En aplicación de esta disposición, en otra causa el Tribunal en resolución N° 358/11, no permitió que el tercero adjuntara
documentación, y en decreto anterior (nº 10303/2009), rechazó su ofrecimiento probatorio, por cuanto su comparecencia
se produjo cuando el tiempo para ofrecer prueba en el expediente ya había precluido (véase en el trámite de ese
expediente, que se lo había noticiado del pleito en la etapa de prueba, luego de ordenado el diligenciamiento de la
ofrecida por las partes).
“Contextualizando las citas que la Sra. Procuradora efectúa en su dictamen, incluso para sustentar su posición de que al
tercero citado como testigo le son extensibles los efectos de la sentencia 527/11, corresponde precisar que el CURSO
DE DERECHO PROCESAL TOMO III, también señala en su pág. 28: “El conocimiento judicial, por otra parte, no puede
acaecer en cualquier momento; en la etapa de alegatos, por ejemplo. El fundamento de esta exigencia no puede ser otro
que el de permitir la plena intervención; por lo tanto, debe ocurrir a la iniciación del proceso.
“Conclusión restrictiva que se confirma si se atiende a que, no obstante la amplitud de sus términos (que autorizan a la
interpretación analógica) la extensión de la autoridad de la cosa juzgada a terceros no deja de ser un conjunto de
excepciones a la regla de la “identidad de partes”. O de la limitación subjetiva de los efectos de la cosa juzgada a las
partes, al tenor del art. 479, C.P.C.”
“Por su parte, BARRIOS DE ANGELIS, concluye la referencia al tema de los límites subjetivos de la cosa juzgada, en
base al art. 479 CPC y 218 CGP, luego de la expresión citada por la Procuradora, diciendo:
“Todavía, debe advertirse contra una interpretación literal del artículo, para el caso de cosa juzgada “perjudicial”: el
“conocimiento judicial del pleito” que permite la extensión en perjuicio no puede ser tal que constituya al tercero en
estado de indefensión; tal conocimiento debe haberse producido en una oportunidad que le permita ejercer debidamente
sus argumentos y pruebas.” (EL PROCESO CIVIL, Código General del Proceso, pág. 178).
“A la luz de estas consideraciones, aunque Torres conoció la existencia del litigio planteado por Poittevin -al menos a
partir de que declaró como testigo- y, que pudo haber comparecido (art. 56 Dl- 15.524); su conocimiento se dio en una
instancia procesal que aunque hubiera comparecido en calidad de tercero, no le permitía, por ejemplo, ofrecer pruebas;
puesto que no podía hacerse retroceder el proceso aceptándose un ofertorio, cuyo término había finalizado”” (Cfme.
Sentencia N° 88/2015).
Los conceptos vertidos por la Sede y por el ex Ministro Dr. Ricardo HARRIAGUE en la sentencia citada resultan
plenamente trasladables al caso de autos. La citación y comparecencia a declarar como testigo del aquí accionante en la
causa en la que recayó la Sentencia N° 527/2011 no significa que el mismo haya tenido “conocimiento judicial del pleito”,
pues no fue emplazado en debida forma como para que pudiera exponer sus defensas y presentar sus probanzas, por lo
que cabe concluir que el actor, respecto de dicho pronunciamiento, es un tercero al cual no le alcanzan los efectos
subjetivos del fallo.
XI) Adicionalmente, también le asiste razón al accionante en otro de los agravios ensayados, cuando señala que fue
vulnerado el principio del contradictorio y de la debida defensa puesto que la Administración no le dio noticia en ningún
momento de los recursos administrativos interpuestos por POITTEVIN contra los actos ahora “anulados”.
En tal sentido, el artículo 153 del Decreto N° 500/991 -que si bien no es aplicable al BSE recoge las doctrinas más
recibidas sobre el punto- dispone que cuando los recursos se interpusieren contra un acto administrativo declarativo o
constitutivo de una situación jurídica subjetiva, se dará intervención en los procedimientos al interesado en que el acto
impugnado se mantenga.
Ello suponía, en el caso, dar intervención en los procedimientos recursivos al actor y a los restantes funcionarios que
habían sido beneficiados con el dictado de los actos recurridos por POITTEVIN, extremo que fue omitido por la
Administración demandada.
Al no haber sido notificado el actor de dichos recursos, no tuvo oportunidad de defenderse adecuadamente, lo que
supone otra afectación a sus garantías procedimentales.
XII) Por último, entiende la Sede, en mayoría, que también es de recibo el agravio del accionante relativo a que en el
trámite administrativo que concluyó con el dictado de la resolución encausada se omitió el otorgamiento de una vista
previa a su respecto, lo que lo dejó en indefensión.
Es claro que en el caso correspondía conferir vista previa al actor, desde que se trataba de una actuación seguida de

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oficio, iniciada a efectos de dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuyo resultado
podía perjudicar al aquí accionante, y en los hechos efectivamente lo perjudicó, desde que implicó la revocación de su
designación en el cargo de Ingeniero Agrónomo Supervisor.
Tratándose entonces de una resolución cuyo contenido sería perjudicial o lesivo para el promotor, correspondía otorgarle
la oportunidad de esgrimir su defensa en forma previa al dictado del acto, lo que en el caso fue omitido, conculcándose
de ese modo las garantías del debido proceso.
La recepción de este agravio supone entonces una razón adicional para acoger la demanda anulatoria entablada.
En definitiva, por los fundamentos reseñados, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y en
los arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, en mayoría,
FALLA:
Acógese la demanda incoada, y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado.
Sin especial condenación procesal.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales de los abogados de las partes, actora y tercerista, en la suma
de $25.000 (pesos uruguayos veinticinco mil), a cada uno.
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.

Dr. Echeveste (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía, Dra. Castro (d.), Dr. Vázquez Cruz.
Dr. Marquisio (Sec. Letrado).

Discordia de la Dra. Castro. DISCORDE: Entiendo que corresponde desestimar la pretensión anulatoria por los
siguientes fundamentos:
1. Por el acto que se impugna, la Administración procedió a dar cumplimiento a la sentencia anulatoria dictada por este
Tribunal con el Nº 527/2011 el 21.6.11, que anuló cuatro resoluciones dictadas por el ente demandado en el
procedimiento de concurso realizado para proveer dos cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor, a saber: a) No.
472/2004 de 28.4.04, que designó al Ing. Alejandro Isola como miembro del Tribunal de Concursos de Ingeniero
Agrónomo Supervisor; b) No. 753/2005 de 6.7.05, que revoca la RD 1546/04, modificando los criterios de evaluación; c)
No. 888/2005 de 10.8.05, que aprobó las bases del concurso; y d) No. 181/2006 de 22.2.06, que designó para ocupar
dos cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor (Clase Técnica Universitaria, Sub-clase Agronomía, Nivel III, grado 1) a
los funcionarios Gonzalo Torres y Jorge Muzante.
El acto impugnado en este proceso dispuso: “1° anúlense las resoluciones de directorio Nos. 472/2004, 753/2005,
888/2005 y 181/2006, de fechas 28 de abril de 2004, 6 de julio de 2005, 10 de agosto de 2005 y 22 de febrero de 2006;
2º) con la subgerencia general respecto de lo establecido en los numerales 2 a 5 del capítulo “conclusiones” de su
informe de 15 de setiembre de 2011; 3º) respecto de lo sugerido en el numeral 3º del citado capítulo, deberá efectuarse
en sesenta días y una vez realizadas las notificaciones señaladas en el numeral 2º del mismo” (fs. 25 de los AA).
Con relación al numeral 1º del acto resistido, cabe señalar que anula las resoluciones que previamente había anulado el
Tribunal y que los numerales 2º y 3º apuntan a la recomposición de la situación encauzando el concurso a modo de
subsanar los vicios relevados por el Tribunal.
2. La mayoría del Tribunal hace caudal del hecho de que el actor, que fue ascendido por la resolución anulada por la
sentencia Nº 527/11, no había sido citado ni notificado oportunamente y en debida forma de aquel proceso anulatorio,
por lo que no tuvo oportunidad de defender su derecho, defendiendo los actos impugnados.
Nuestro régimen procesal civil recoge principios ampliamente aceptados por la doctrina procesal sobre la posibilidad de
extender a terceros el alcance de la cosa juzgada que están recogidos en el C.G.P. art. 218.3: son alcanzados por la
cosa juzgada los terceros cuyos derechos dependen del acto cuya validez ha sido juzgada, solamente si han tenido
conocimiento judicial del pleito. Para lo cual quien acciona debe pedir que se dé noticia del juicio a todos aquellos a los
que pretende que queden alcanzados por la sentencia a recaer. Existe amplio acuerdo en que de no procederse de ese
modo, la sentencia es inoponible a los terceros a quienes la decisión puede perjudicar.
Con referencia al proceso anulatorio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Sayagués Laso había advertido
hace décadas "... cuando el acto crea derechos en beneficio de personas determinadas... éstas tienen lógicamente
interés en defender su validez... la cuestión tiene mucha importancia y requiere de una solución ajustada a nuestro
derecho... A nuestro juicio, cuando el acto crea derechos en beneficio de personas determinadas, éstas deben ser

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notificadas y emplazadas para comparecer al pleito en calidad de terceros necesarios (litisconsorcio
necesario)" (SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, 4a. ed. Montevideo, F.C.U. 1987,
p.602). La sentencia contiene un amplísimo acopio de doctrina que comparte la limitación del alcance subjetivo de la
sentencia anulatoria.
No es entonces un problema de falta de vista previa, como alega el actor, ni tampoco es el caso de que se vea privado
de un cargo que adquirió legítimamente como también sostiene. Es pura y simplemente una cuestión de inoponibilidad
de la sentencia anulatoria Nº 527/2011, que conduce "al absurdo de que la anulación del acto produciría efectos entre el
accionante y la Administración, y no frente a los terceros, respecto de los cuales el acto continúa teniendo validez" (op.
cit. p. 602).
3. Lo que motiva mi discordia es la perplejidad ante lo paradójico que resulta que el propio Tribunal anule una resolución
de la Administración que no podría tildarse de ilegítima, ya que no hace más que dar cumplimiento a un fallo anulatorio
que él mismo ha dictado. Es casi un sinsentido que el Tribunal haya dictado un fallo anulatorio y luego impida su
cumplimiento.
Durante mucho tiempo el Tribunal de lo Contencioso Administrativo evitó ese absurdo, considerando irrelevante la falta
de oportuna noticia al afectado como obstáculo para ejecutar una sentencia anulatoria dictada.
En particular, en la Sent. 489/01 de 13.8.01, el Tribunal expone la posición según la cual desestima la nulidad en un caso
idéntico al presente, en que también es demandado el B.S.E. Sin embargo, la cuestión luego fue revisada y, teniendo en
cuenta que el derecho de defensa es un derecho fundamental que no puede ser negado ni soslayado, se cambió el
criterio.
Tal como están las cosas, parece haberse creado una situación difícil: el cumplimiento de la sentencia anulatoria por la
Administración perjudica a quien se beneficiaba por el acto anulado, sin que haya tenido oportunidad de defenderlo. Ante
esa comprobación, el Tribunal ha optado por lo que bien podría considerarse una contradicción performativa: anular los
actos de cumplimiento de su sentencia.
4. A mi juicio, una sentencia anulatoria que no se puede cumplir porque no es oponible a quien fue indebidamente
beneficiado por el acto ilegítimo que se anula, es una sentencia que no tiene sentido. Ni siquiera es ya necesaria para
ejercitar la acción reparatoria. Como creo -con Neil MacCormick- que las decisiones jurisdiccionales deben tener sentido
en el contexto del sistema jurídico y también en el mundo, me resisto a aceptar ese resultado (MacCORMICK, Neil. Legal
reasoning and legal theory. Oxford, University Press, 1978, p.103.
En la sentencia de este Tribunal Nº 489/2001, redactada por el recordado Ministro Dr. Víctor Bermúdez, además
destacado procesalista, se sostuvo -en posición luego abandonada- que “En nuestro sistema constitucional, resulta
impensable la procedencia de la anulación jurisdiccional de un acto administrativo que confina su contenido o alcance a
disponer lo necesario para prestar acatamiento cabal -es decir, exacto desde el punto de vista de los límites
objetivo/subjetivos de la cosa juzgada- a una sentencia anulatoria dictada formalmente con arreglo a derecho. Porque si
la Administración pudo proceder como lo hizo en autos y a través del acto enjuiciado, actuando “ex officio” (mediante la
revocación del acto ilegal), con más razón debió obrar de la forma en que aquí se observa cuando así lo imponía la
necesidad de respetar una sentencia anulatoria pasada en autoridad de cosa juzgada.”
En el caso, operan tres órdenes de consideraciones que me permiten discrepar con la decisión adoptada en mayoría e
inclinarme por desestimar la demanda.
5. En primer lugar, cabe recordar que "al dictarse sentencia anulatoria, el acto se extingue de pleno derecho en virtud del
pronunciamiento jurisdiccional" y en cuanto a la obligación de cumplir el fallo anulatorio, no hay fisuras en la doctrina
respecto a que -como dice Sayagués- "la administración debe adoptar todas las medidas necesarias para cumplir el fallo
anulatorio, de modo que su conducta se ajuste al pronunciamiento jurisdiccional, a ese fin dictará los actos y realizará las
operaciones materiales necesarias para cumplir cabalmente el contenido de la sentencia" (SAYAGUÉS LASO, Enrique
op. cit. p. 596).
De manera que sólo podría calificarse como ilegítima una actuación que no estuviera orientada al cumplimiento.
Inversamente no califica como ilegítimo un acto que es dictado como consecuencia de un fallo anulatorio cuyo contenido
se ajusta puntualmente a los lineamientos que estableció el Tribunal. En el caso, la Administración hizo lo que debía
hacer según la sentencia ejecutoriada y anular ese acto equivale a perpetuar el efecto jurídico de los actos anulados,
priorizando un supuesto derecho que no es tal pues fue adquirido contra leggem.
6. En segundo lugar el punto fuerte del demandante es su derecho de defensa y para analizar la situación del tercero que

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hoy promueve esta acción, importa destacar que la sentencia Nº 527 anuló el concurso convocado para proveer los
cargos de Ingeniero Agrónomo Supervisor por entender que hubo desviación de poder en el procedimiento y, es por vía
de consecuencia, que declara la nulidad de la resolución que ascendió al actual actor.
A mi juicio, contrariamente a lo que afirma la mayoría en este fallo (considerando VIII), quien demandó la nulidad en
aquel juicio no invocó ni tenía un derecho subjetivo a ocupar el cargo, sino -como el actor de este proceso- un interés
legítimo, personal y directo a concursar para ascender y aquel interés se vio lesionado por la Administración porque, al
designar el tribunal y modificar las bases del concurso, actuó con desviación o abuso de poder, tal como se expresa en
los considerandos de la sentencia anulatoria, a los que me remito.
De ese modo aquella situación no encuadra en lo dispuesto por la Constitución art. 311, inciso 1 -lesión de un derecho
subjetivo- que limita el efecto "únicamente al proceso en que se dicte". La anulación fue fundada en que la
Administración, al incurrir en abuso o desviación de poder, actuó violando reglas de derecho o de buena administración y
con ello, lesionó el interés legítimo de aquel impugnante, lo que viene a encuadrar en lo dispuesto por el art. 311 en su
inciso 2, que dispone que la sentencia "producirá efectos generales y absolutos". La diferencia es significativa porque son
distintas sus consecuencias en este caso.
Nuestra doctrina se ha ocupado de diferenciar estas situaciones.
Sayagués Laso hace un distingo respecto a la situación de los terceros cuando se trata de un derecho subjetivo
lesionado o se trata de defender el interés legítimo afectado por desajuste a las reglas o a la buena administración. Indica
el maestro que en el primer caso -derecho subjetivo- la citación es indispensable "porque en ese caso la sentencia tiene
efecto únicamente en el proceso en que se dicta.... y si no se emplea a aquellos se llegaría al absurdo de que la
anulación del acto produciría efectos entre el accionante y la Administración, y no frente a los terceros, respecto de los
cuales el acto continúa teniendo validez" y, en cambio, cuando se trata de acciones deducidas por quien invoca un
interés, admitiendo que la sentencia a dictarse puede tener efecto absoluto y, por tanto, afectar el derecho de personas
beneficiadas por el acto, sólo dice que es lógico y justo citarlos, recordando que el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, al comienzo de su actuación citaba a todos los terceros que se verían eventualmente afectados por la
anulación (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, 4a. ed. Montevideo, F.C.U. 1987,
p.602).
Advierto un matiz que hace que la exigencia de citar sea menos categórica en el supuesto de anulación del acto erga
omnes por infringir una regla de derecho o de buena administración que en el caso de anular por lesión de un derecho
subjetivo. Quizás ese matiz se pueda explicar por las consideraciones que explicitó Cassinelli, que ha dicho que "Cuando
el Tribunal juzga sobre una demanda fundada en la lesión de interés legítimo, debe apreciar la legitimidad del ejercicio
del poder respectivo; para hacer esa apreciación, debe analizar si dicho poder ha sido ejercido de conformidad con las
reglas de derecho, especialmente con la que impone el designio de perseguir la buena administración" y que "la
inclusión, aparentemente superabundante, de la desviación de poder en el artículo 309 y de la buena administración en
el artículo 311, valen como consagración expresa, a nivel constitucional, de una regla de derecho (que) se impone
siempre a la Administración, por efecto de dichas menciones, y es la de que las autoridades administrativas deben
siempre ejercer sus potestades con el designio de perseguir el interés del servicio..." Los intereses legítimos..."pueden
estar protegidos mediante específicas reglas de derecho que disciplinen en concreto el ejercicio del poder... y en los
aspectos no reglados,... están protegidos por la regla de que debe actuarse con el designio de perseguir la buena
administración". Y agrega que "el efecto erga omnes (de la sentencia)... se justifica porque beneficia a los intereses que
la administración debe perseguir" con lo que alude a que, en tal caso, la anulación tiene un propósito de proteger también
el interés público: "beneficia a los intereses que la administración debe perseguir" (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. "El
interés legítimo como situación jurídica garantida en la Constitución Uruguaya" en Derecho Constitucional y
Administrativo. Estudios publicados compilados por Carlos Sacchi, Montevideo, La Ley, 2010, p.338-339). Esta diferencia
debe tenerse en cuenta para calificar y sopesar las situaciones subjetivas de quien obtuvo aquella sentencia anulatoria y
de quien ahora resiste su cumplimiento.
7. En tercer término, el derecho de defensa es un derecho fundamental, pero no es una mera formalidad, apunta a la
oportunidad de ejercitar una defensa sustantiva.
En su demanda, el actor sólo hace caudal de una cuestión formal -la falta de citación en el juicio anulatorio precedente-
sin señalar siquiera someramente que efectivamente tenía alguna defensa para oponer a la anulación, es decir, sin
señalar ninguna defensa sustantiva concreta que se haya visto impedido de plantear en aquella oportunidad.

01/09/2020 - Pescadere, Peri Pezzutti

CADE - Sentencia T.C.A. No. 408/016 del 19/07/2016
En este aspecto, la Administración señala que el actor tuvo conocimiento del juicio anulatorio porque fue citado como
testigo y fue interrogado específicamente sobre el asunto, sin que una vez enterado tomara intervención para coadyuvar
con la defensa del acto. En este aspecto coincido con la mayoría en que ese conocimiento sobreviene en una etapa del
juicio que retaceaba considerablemente sus posibilidades procesales. No es conocimiento que debió haber tenido
mediante la citación o notificación como tercero interesado al inicio del pleito.
Sin embargo, me parece que es relevante la circunstancia de que ahora no señale ningún argumento que se haya visto
privado de exponer y eventualmente probar en aquel juicio en defensa de los actos anulados que eran el sustento del
derecho que esgrime. Nuestra doctrina procesal enseña que no hay indefensión sólo por razones formales, sino que
quien alega indefensión tiene la carga de mostrar que tenía defensas que se vio impedido de oponer. Es el principio de
trascendencia que explica muy claramente Lino Palacio al señalar que no corresponde la declaración de nulidad si el
defecto no ha ocasionado gravamen al derecho de defensa y es claro que para que eso ocurra, quien alega indefensión
debe señalar que tenía defensas y no pudo oponerlas. Esas defensas deben articularse para demostrar que hubo
realmente indefensión. De ese modo el principio de trascendencia evita que la normativa procesal se convierta en
extremadamente ritualista (VESCOVI, Enrique y colaboradores. Código General del Proceso. Comentado, anotado y
concordado. Tomo 2, p.416).
Como destaqué antes, el actor que argumentó no haber podido defender la validez de los actos que fueron anulados, no
ofrece ninguna razón para demostrar que podía haber defendido su derecho mostrando que -contra lo que consideró el
Tribunal- aquellos actos eran legítimos. Su único argumento que, en definitiva, es la indefensión, queda en una cuestión
meramente formal carente de trascendencia.

01/09/2020 - Pescadere, Peri Pezzutti