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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintidós (2022)

Radicación número: 080012331000201000303-01 (55017)

Demandante: UNIÓN TEMPORAL BARRANQUILLA

Demandado: DISTRITO DE BARRANQUILLA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: DECLARATORIA DE DESIERTA DE LA LICITACIÓN – Nulidad del acto

que la dispuso no demuestra elegibilidad de la oferta del demandante / OFERTA
ELEGIBLE – Diferente a oferta admisible – Elegibilidad de la propuesta más
favorable para la entidad – Criterios para determinar la favorabilidad – Prueba de la
idoneidad de la oferta.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra la sentencia proferida el 18 de enero de 2013, por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, en la cual se dispuso:

1°. Declárase la nulidad de la Resolución N° 138 del 10 de septiembre de 2009,

expedida por el Distrito de Barranquilla, por medio de la cual declaró desierta la
Licitación Pública N° LP-020-2009.

2° Declárase la nulidad de la Resolución N° 179 del 12 de noviembre de 2009,

por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución N° 138 de 2009.

3°. Condénase en abstracto al Distrito Especial, Industrial y Portuario de

Barranquilla en lo que respecta a la indemnización por los perjuicios causados
a la sociedad actora, privada injustamente del derecho de ser calificada y
admisible para continuar con el procedimiento de licitación pública.

Su monto se determinará en la forma prevista en el artículo 172 del Código

Contencioso Administrativo y de acuerdo con los parámetros establecidos en la
parte considerativa de esta sentencia. La suma que se determine por concepto
de tales perjuicios será pagada por el Distrito (…) a favor de la Unión Temporal
Barranquilla (…).

I. SÍNTESIS DEL CASO

El Distrito de Barranquilla declaró desierta la Licitación Pública N° LP-020-2009 por

evidenciar que ninguna de las dos propuestas presentadas en el proceso resultaba
admisible.
 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Las integrantes de la oferente Unión Temporal Barranquilla demandaron la nulidad

de las resoluciones en las que se dispuso dicha declaratoria, por considerar que su
oferta sí era admisible y, además, debió ser seleccionada para la contratación.

El Tribunal de primera instancia declaró la nulidad solicitada, pero la parte actora

apeló la decisión por considerar que no se le concedió la totalidad de la
indemnización a la cual tenía derecho.

II. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

El 3 de mayo de 2010, las sociedades Ávila Ltda, Zyscovich Inc. y Esgamo Ltda
Ingenieros Constructores, como integrantes de la Unión Temporal Barranquilla (en
adelante, UT Barranquilla o la UT) y a través de apoderado judicial, instauraron
demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra
el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (en adelante, el Distrito de
Barranquilla o el Distrito), a efectos de que se acogieran las siguientes pretensiones:

PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución N° 138 del 10 de

septiembre de 2009, por medio de la cual el Distrito de Barranquilla declaró
desierta la Licitación Pública N° LP-020-2009, y de la Resolución N° 179 del 12
de noviembre de 2009, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición
interpuesto contra el primer acto administrativo mencionado y se confirma la
declaratoria de desierta de la citada licitación, toda vez que no se cumplieron
los presupuestos legales establecidos en el numeral 18 del artículo 25 de la Ley
80 de 1993 para dicha declaratoria respecto de los grupos I y II.

SEGUNDA. Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare (sic)

como la mejor propuesta para la adjudicación de la Licitación Pública N° LP-
020-2009 grupos I y II, la presentada por la Unión Temporal Barranquilla,
conforme lo establecido en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.

TERCERA. Que como consecuencia de la nulidad solicitada, se restablezca el

derecho de la Unión Temporal Barranquilla sobre la utilidad dejada de percibir
por el daño antijurídico ocasionado y efecto de la ilegal declaratoria de desierta
de la licitación (…) [y] se condene al Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla al reconocimiento y pago de la suma de CINCO MIL QUINIENTOS
DIECISIETE MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL
QUINIENTOS SETENTA Y UN PESOS M/CTE ($5.517’896.571), a título de
indemnización (…)1.

En la exposición de los hechos que fundamentaron el petitum la parte actora refirió,

en síntesis, que mediante Resolución N° 099 del 27 de julio de 2009 la entidad
demandada abrió la Licitación Pública LP-020-2009, y que, en desarrollo de ese
proceso, el 27 de agosto de 2009, requirió a la UT Barranquilla para que allegara
unos documentos subsanables antes de la fecha de adjudicación.

1
Pretensión corregida por el demandante en escrito de subsanación de fecha 4 de junio de 2010
(fl. 504, c.1).
2
 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Señaló que el 2 de septiembre de 2009 la autoridad convocante publicó el informe

de evaluación de las propuestas y señaló que la oferta de la UT Barranquilla, si bien
cumplía con el componente jurídico, no satisfacía los requisitos del componente
financiero, pues no subsanó en tiempo lo relativo a la documentación exigida, en
particular, los estados financieros de Ziscovich Inc. y la acreditación de los cupos
de crédito para sustentar lo referente al capital de trabajo, previsto en el numeral 2.4
de la licitación.

Manifestó que la oferta de la UT Barranquilla no recibió puntaje a pesar de cumplir

además con la evaluación técnica, solo por no entregar el documento subsanable
que acreditaba el índice financiero del capital de trabajo. Por consiguiente -agregó-
la oferente presentó observaciones al informe de evaluación y a la propuesta
presentada por el otro participante, el Consorcio Educativo Distrital.

Relató que el 10 de septiembre de 2009 presentó los documentos subsanables que

le había exigido el Distrito de Barranquilla, y que, en la audiencia de adjudicación
celebrada en esa misma fecha, se acogieron las observaciones de la UT
Barranquilla sobre la oferta del Consorcio Educativo Distrital, por lo que esta última
se declaró inadmisible.

Según la demanda, la entidad estatal también aceptó los documentos financieros

presentados por la firma Zyscovich Inc. como integrante de la UT Barranquilla, pero
tuvo por extemporáneos los instrumentos entregados por ésta para acreditar el
índice de capital de trabajo, decisión que infringía el artículo 5 de la Ley 1150 de
2007 y el artículo 10 del Decreto 2474 de 2008, normas referentes al carácter
subsanable de determinados documentos que no hacen parte de los factores de
calificación ni refieren la capacidad para ofertar.

Refirió que, para el Comité Evaluador, según lo señaló éste en la audiencia, si en

gracia de discusión eran admitidos los documentos de la UT relativos a los cupos
de crédito necesarios para demostrar el capital de trabajo, en todo caso las
certificaciones de tales cupos estaban condicionadas.

Adujo la demandante que el Distrito de Barranquilla declaró desierta la licitación

pública en la Resolución N° 138 del 10 de septiembre de 2009, por “falta de
existencia de proponentes admisibles”, lo que también se oponía al ordenamiento
aplicable, no obstante lo cual, el acto administrativo fue confirmado por la entidad
mediante Resolución N° 179 del 12 de noviembre de 2009, expedida para resolver
el recurso de reposición interpuesto por la UT Barranquilla.

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

-. En la exposición de los cargos de nulidad, manifestó que los actos acusados

desconocieron, entre otras normas, el artículo 25-18 de la Ley 80 de 1993 y las
disposiciones de ese mismo Estatuto referentes al principio de transparencia en la
contratación estatal, en particular porque mientras tales preceptos solo autorizaban
la declaratoria de desierta de la licitación por causas que impidieran la selección
objetiva, tal presupuesto no se cumplía en el caso concreto, puesto que la propuesta
de la UT Barranquilla cumplía con todos los requisitos establecidos en el pliego de
condiciones para ser adjudicataria del contrato.

Agregó que las resoluciones demandadas carecían de motivación puesto que en

ellas la entidad demandada negó la calificación a la oferta de la UT sin exponer las
razones de tal proceder, habiendo cumplido la oferente con los documentos
subsanables y las demás exigencias del proceso de selección. Asimismo, reprochó
que la entidad afirmara que ninguno de los proponentes era admisible, pese a las
credenciales de la Unión Temporal, visibles en su oferta.

2. Trámite de primera instancia

2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 18 de

junio de 2010 (fl. 522 c.1).

2.2. El Distrito de Barranquilla se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló

que los soportes exigidos a la UT para determinar el capital de trabajo no eran un
aspecto meramente formal, sino que tenían singular trascendencia para la
contratación, puesto que fundamentaban la capacidad del oferente para el
desarrollo del contrato, dadas la financiación y la forma de pago que se habían
previsto en el pliego de condiciones.

Expuso que durante la audiencia de adjudicación se rechazaron tales documentos

en razón a que su tardía incorporación implicaba completar la propuesta inicial, lo
que desconocía lo dispuesto en el pliego de condiciones en cuanto a que la
documentación presentada por los proponentes después del cierre de la licitación
solo se tendría en cuenta si correspondía a aspectos subsanables, no determinaba
la elegibilidad de la oferta ni le daba un puntaje superior al obtenido al evaluarse sin
esa información.

Refirió lo expuesto por el Distrito en la audiencia, en cuanto a que, aun si se admitía

la presentación de los documentos atinentes al cupo de crédito, lo cierto era que los
instrumentos entregados solo contenían intenciones de estudio de los bancos para
examinar la posible aprobación crediticia, condicionaban tales aprobaciones y

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

habían sido expedidos con posterioridad al cierre de la licitación, lo que implicaba

que el requisito del cupo del crédito no existía con antelación a dicho cierre.

Defendió la legalidad de los actos acusados y del proceso de selección e insistió en

la importancia del requisito del cupo de crédito para acreditar el capital de trabajo
como elemento esencial para la ejecución del futuro contrato, de suerte que no
podía clasificarse como un elemento subsanable para efectos de la licitación.

Por otro lado, reprochó que la parte actora no hubiera demostrado que la propuesta
de la UT Barranquilla era la más favorable para la entidad convocante y solicitó que
en el proceso se declarara probada la excepción de “inexistencia de
responsabilidad” del Distrito.

2.3. El 11 de abril de 2011 se dio apertura a la etapa probatoria y el 13 de julio de

2012 se ordenó correr el traslado a las partes para alegar de conclusión y al
Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo (fls. 839 y 922, c.1).

2.4. En esa oportunidad procesal, la parte demandante manifestó que las

resoluciones enjuiciadas eran violatorias del ordenamiento jurídico, por cuanto en
ellas se declaró desierta la liquidación sin que se dieran los motivos de hecho y de
derecho exigidos en el artículo 25, numeral 18 de la Ley 80 de 1993, teniendo en
cuenta que la documentación aportada por la UT Barranquilla acreditaba los
requisitos fijados en el pliego de condiciones, de manera que sí era posible hacer
una selección objetiva.

Insistió en que los documentos echados de menos por el Distrito eran subsanables,
pues únicamente constituían requisito habilitante para participar en la licitación, por
lo que no podía modificarse esa regla de juego en el curso de la audiencia de
adjudicación.

Reiteró los hechos de la demanda y replicó la contestación del Distrito frente a cada
uno de ellos, al tiempo que defendió la idoneidad de los instrumentos entregados
para soportar el cupo de crédito, requisito controvertido en el proceso.
2.5. Los demás sujetos procesales guardaron silencio.

3. La sentencia impugnada

Fue proferida el 18 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico y

en ella se acogieron parcialmente las pretensiones de la demanda (fls. 981-1003)
como se transcribió al inicio de esta providencia.

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Con fundamento en los artículos 25-8 de la Ley 80 de 1993 y 5 de la Ley 1150 de

2007, el a quo expuso que el ordenamiento establecía una distinción entre los
requisitos habilitantes de los procesos de selección y los factores de ponderación,
previendo además que aquellos versaban sobre la capacidad jurídica, la capacidad
financiera y las condiciones de experiencia y organización de los proponentes,
elementos estos que solo constataban, según la jurisprudencia, exigencias de
índole personal, por lo que no era posible evaluarlos ni calificarlos con puntaje.

En punto de ello, estableció que la “capacidad financiera” exigida a los oferentes en

la licitación materia de controversia, y que según el Tribunal se refería al cupo de
crédito previamente aprobado, era uno de los elementos subsanables del proceso
de selección, de manera que su ausencia, al no afectar la asignación de puntajes,
podía ser solicitada por la entidad estatal hasta la fecha de la adjudicación.

Refirió el contenido de las pruebas del proceso y concluyó, a partir de éstas, que las
certificaciones bancarias allegadas por la UT Barranquilla el 9 de septiembre de
2009 habían sido expedidas por los establecimientos financieros antes del cierre de
la licitación, y referían además la aprobación efectiva de los cupos de crédito
exigidos por el Distrito, más allá de que el desembolso propiamente dicho estuviera
condicionado al cumplimiento de determinadas condiciones, lo que en todo caso no
desconocía lo dispuesto en el pliego licitatorio.

En tal virtud, consideró que los actos acusados estaban viciados de nulidad, pues
además de haberse probado que la aprobación oportuna del crédito sí se había
cumplido y acreditado en la licitación, en todo caso ese elemento “no impedía la
selección objetiva”, por lo que la entidad no debió declarar desierto el proceso de
selección, so pena de infringir, como lo hizo, las indicadas normas.

No obstante lo anterior, señaló que las medidas para el restablecimiento del derecho
debían limitarse al reconocimiento de los perjuicios sufridos por la UT por habérsele
privado del derecho a participar en la licitación y a que su oferta fuera debidamente
calificada, pues en lo restante la actora no demostró que su propuesta hubiera sido
la mejor para la entidad, de suerte que la indemnización solo se concedería por el
concepto ya señalado y su liquidación debía hacerse mediante incidente de
regulación de perjuicios.

Expresó (fl. 1002):

[E]l daño demostrado consistió en la privación injusta del derecho de ser

calificado y continuar participando en el procedimiento licitatorio para la
adjudicación, que el oferente adquirió cuando compró el pliego, preparó su
propuesta y la presentó dentro del plazo dispuesto para el efecto. Y es

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

precisamente la privación injusta del derecho del proponente a que se le

calificara su propuesta, el daño que la Sala deberá tener en cuenta para
disponer la consecuente indemnización, motivo por el cual (…) condenará al
Distrito (…) en abstracto (…). Para determinar tales perjuicios se tendrá en
cuenta el valor de las pólizas y los costos operativos constituidos por la UTB
para la elaboración de la propuesta, tales como impuestos, papelería y pago de
trabajo.

4. El recurso de apelación

La parte demandante apeló la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del

Atlántico y señaló que en el juicio se le debió reconocer indemnización por el valor
total de la utilidad que dejó de percibir “ante la privación injusta del derecho a
ejecutar el contrato proyectado”.

Afirmó que la conclusión del Tribunal sobre la nulidad de las resoluciones

enjuiciadas se estructuró sobre la base de que la propuesta de la UT Barranquilla sí
se ajustaba al pliego de condiciones, puesto que el único requisito por el cual se
excluyó o rechazó dicha oferta y se dispuso la declaratoria de desierta de la licitación
resultó ser cumplido por la proponente y ajustado a las exigencias de la entidad
estatal.

Sostuvo que, si el análisis del Tribunal se orientó a que las certificaciones aportadas
para probar el cupo de crédito debieron ser admitidas por la demandada,
consecuencia indefectible de ello era que la UT debió ser favorecida con la
adjudicación de los grupos I y II de la licitación.

Manifestó:

En síntesis, probado en el proceso que la única oferta admisible era la

presentada por la Unión Temporal Barranquilla [y] que se ajustaba en un todo
al pliego de condiciones (…), está probado que la misma debió ser la
adjudicataria, dado que era la mejor oferta, definida en la ley como aquella que
se ajusta en un todo al pliego de condiciones, inclusive si se hubiese obtenido
calificación de cero (0) puntos, pues era el único oferente habilitado.

Adujo que la cuantía de la utilidad dejada de percibir por la unión temporal fue de
$5.010’554.328, según el peritaje obrante en el proceso, y que se debía reconocer
el 100% de ese valor, de acuerdo con el criterio sentado al respecto por la
jurisprudencia del Consejo de Estado.

5. Trámite en segunda instancia

5.1. Repartido el asunto a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, el 17 de julio de 2015 se ordenó su remisión
a la Sección Tercera de la Corporación.

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Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

5.2. El 3 de septiembre de 2015 se admitió el recurso de apelación y, en auto del 15

de octubre de 2015, se corrió traslado del proceso a las partes para que alegaran
de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 1084).

5.3. La parte actora reiteró lo expuesto en el recurso de apelación, mientras que el

ente demandado y el Ministerio Público guardaron silencio.

II.- CONSIDERACIONES

La Sala estima necesario precisar que en el sub judice resultan aplicables las reglas
del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, toda
vez que la demanda se interpuso el 3 de mayo de 2010, vale decir, en vigencia de
dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se
expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos
iniciados en vigencia del anterior estatuto.

1. Presupuestos procesales

1.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia,
en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia
dictada el 18 de enero de 2013, puesto que el artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo –vigente en la fecha de interposición de la demanda- estableció que
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las
controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala lo relativo a la

indemnización que le corresponde recibir a la actora con ocasión de la nulidad de
las Resoluciones 138 del 10 de septiembre de 2009 y 179 del 12 de noviembre del
mismo año, expedidas por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla
para declarar desierta la Licitación Pública LP-020-2009.

Ahora, la controversia que en esta sentencia debe resolverse ostenta vocación de

doble instancia, puesto que el valor de los perjuicios reclamados en la demanda es
superior a los 500 S.M.L.M.V. ($257’500.0002) establecidos en el artículo 132 –
numeral 5 del C.C.A. En efecto, la cuantía de la utilidad dejada de percibir por la UT
Barranquilla fue tasada en la suma de $5.517’896.571.

2
El salario mínimo legal mensual que rigió en el año 2010 era de $515.000, por disposición del
Decreto 5053 de 2009.
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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

1.2. Oportunidad para demandar

En lo atinente al ejercicio oportuno de la acción, de conformidad con el artículo 87

del C.C.A. -modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998-, los actos proferidos
antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, deben
demandarse mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del
derecho, según el caso, dentro de los 30 días -hábiles3- siguientes a su notificación,
comunicación o publicación.

En el presente caso, como ya se anotó, fue sometida a juicio la legalidad de las

Resoluciones 138 y 179 de 2009, mediante las cuales el Distrito de Barranquilla
declaró desierta la licitación pública en la que participó la UT Barranquilla.

El acto de cierre se notificó por edicto desfijado el 11 de diciembre de 2009 (fl 477,
c.1), de suerte que el término previsto para instaurar la acción respectiva
comenzaba a correr el día hábil siguiente -14 de diciembre de 2009- y vencía el 16
de febrero de 2010.

No obstante, el indicado término fue suspendido con la solicitud de conciliación

extrajudicial4 presentada por la actora el 12 de febrero de 2010, cuando faltaban
dos días hábiles para la expiración del plazo respectivo (fl. 478); la audiencia en que
se declaró fallida la conciliación tuvo lugar el 3 de mayo de 2010, fecha en la cual
se interpuso la demanda, razón por la cual se concluye que la misma fue presentada
oportunamente.

2. Problema jurídico

De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala

establecer si la UT Barranquilla reunió las condiciones para ser seleccionada como
adjudicataria del contrato en la Licitación Pública LP-020-2009 y, de concluirse ello
afirmativamente, deberá determinarse si la parte demandante debe ser, por
consiguiente, indemnizada con el valor total de la utilidad dejada de percibir por

3
De conformidad con el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, “[e]n los términos de días
no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos en que por cualquier circunstancia
permanezca cerrado el despacho”. En el mismo sentido, el artículo 62 del Código de Régimen
Político y Municipal establece: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales,
se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario”.
4
Ello con arreglo a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, a cuyo tenor: “La
presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el
término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o
hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por
la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o
hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra
primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.
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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
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haberse declarado desierta dicha licitación en las resoluciones anuladas por el

Tribunal de primera instancia.

3.1. Hechos probados en la actuación

Los medios probatorios obrantes en esta causa -aportados por las partes en copia
auténtica- permiten tener por acreditados los siguientes hechos relevantes para el
juicio:

-. En Resolución N° 099 del 27 de julio de 2009, el Distrito de Barranquilla ordenó la

apertura de la Licitación Pública LP-020-2009, con el objeto de realizar el diseño,
ampliación y mejoramiento de instituciones educativas en esa entidad territorial (fls.
69-71, c.5). El proyecto general fue dividido en tres frentes o grupos (I, II y III), por
lo que se les permitió a los oferentes presentar propuesta para uno o más de estos,
bajo las condiciones establecidas en el instrumento precontractual.

Se fijó como presupuesto oficial del grupo I la suma de $28.146’417.221; para el

grupo II, el monto de $27.032’548.486 y para el grupo III un total de $27.289’124.265
(fl. 106, c.5).

-. En el capítulo cuarto de las “Condiciones genéricas de la licitación pública”, la

entidad definió las “reglas generales para la acreditación de los requisitos mínimos
y asignación de puntaje a las propuestas” y advirtió, en primer término, que para
facilitar la verificación de la información requerida en el proceso, esta se debía
consignar en los formatos correspondientes que hacían parte del pliego de
condiciones, y que en caso de que ni la propuesta ni el formato presentaran la
información requerida y tal omisión fuera insubsanable, la oferta se tendría por no
admisible.

El Distrito agregó (fl. 99, c.5):

En el evento en que en la propuesta se consigne la información requerida para

verificar el cumplimiento de un requisito mínimo o para asignar puntaje, pero no
se haya incluido la documentación soporte pertinente (…), el Distrito de
Barranquilla, durante la etapa de evaluación, podrá solicitar al proponente
allegar dicha documentación (…) sin que ello implique mejora de la propuesta.

-. Según el instrumento de licitación, el Distrito evaluaría los requisitos generales y

específicos de admisibilidad con los criterios “cumple / no cumple” y asignaría
puntos a las propuestas bajo los parámetros igualmente establecidos en el pliego
de condiciones.

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Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

-. De conformidad con el numeral 2.1. del pliego de condiciones, los requisitos

generales de admisibilidad de las propuestas comprendieron la carta de
presentación, la acreditación de capacidad y representación legal, la prueba de
inscripción en el Registro Único de Proponentes, las garantías de la oferta, la
inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades y otros presupuestos de orden
legal.

-. A su vez, los requisitos específicos de admisibilidad -abarcaron, entre otros

aspectos: i) la acreditación de la experiencia del proponente, ii) el ofrecimiento
económico, iii) la capacidad financiera, iv) capital de trabajo, v) capacidad residual
de contratación, vi) personal mínimo, vii) disponibilidad mínima de materiales y viii)
disponibilidad de equipos (fls. 108-120, c.5).

-. En lo relacionado con la capacidad financiera, regulada en el numeral 2.3. de los

“Datos de la licitación”, se exigió la presentación del balance general, el estado de
resultados y las notas a los estados financieros de cada proponente, y en el caso
de los consorcios y uniones temporales, los de cada uno de sus integrantes.
Asimismo, se señaló que los indicadores financieros objeto de verificación serían el
factor de liquidez, el nivel de endeudamiento, el patrimonio del proponente, los
cuales, sumados, debían recibir como mínimo un total de 75 puntos, so pena de
tener por inadmisible la propuesta (fl. 114, c.5).

-. Con respecto al requisito denominado “capital de trabajo” (numeral 2.4 de los

“Datos de la licitación”, modificado por la Adenda N° 006 del 19 de agosto de 2009),
señaló la entidad (fl. 193, c.5):

El proponente debe acreditar, además de los indicadores financieros

establecidos en el numeral anterior, un capital de trabajo por lo menos igual o
superior al cien por ciento (100%) del presupuesto oficial de cada grupo para el
cual presenta oferta (…).
Para acreditar el capital de trabajo, el proponente deberá allegar una
certificación para cada grupo en que se desee participar (si el proponente desea
participar en los tres grupos puede presentar varias certificaciones para cada
uno de estos, expedidas por entidades financieras vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia, dirigida al Distrito de Barranquilla y
suscrita por los gerentes generales de dichas entidades), en la que conste
expresamente que le ha sido aprobado un crédito con destino a uno o varios de
los grupos [en] que se desee participar; la certificación o la sumatoria de las
certificaciones debe ser igual o superior al veinte por ciento (20%) del valor del
presupuesto oficial del grupo o de los grupos (…). Estas certificaciones deberán
venir acompañadas del documento en el que conste que quien firma en nombre
de la entidad financiera cuenta con capacidad legal para representarla
válidamente frente a terceros. El 50% del valor de cada grupo deberá
acreditarse en cupos de créditos de proveedores de los insumos y equipos a
utilizar en la ejecución de las obras a desarrollar. El saldo del capital de trabajo
requerido para cada grupo que el crédito no cubra, es decir, el 30%, deberá ser
acreditado con los estados financieros, monto este que se determinará
restándole al activo corriente el pasivo corriente, con corte a 31 de diciembre de
2008.

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Agregó que, en el caso de los consorcios y uniones temporales, el capital de trabajo

del proponente se obtendría con la suma de los créditos aprobados o capitales de
trabajo de cada uno de los integrantes de la respectiva asociación y que, en todo
caso, la no presentación de las certificaciones de la entidad bancaria sería
“subsanable” en el tiempo que para el efecto concediera el Distrito.

-. En cuanto a la calificación técnica y económica de las propuestas, la entidad

señaló que la suma de los puntajes obtenidos en cada ítem daría como resultado
un valor máximo de 800 puntos, distribuidos así: i) 400 puntos al precio de la oferta,
ii) 100 puntos por ausencia de sanciones, iii) 100 puntos por promoción de la
industria nacional y, iv) 200 puntos por aspectos técnicos (fl. 122, c.5).

Se adjudicaría cada grupo del proyecto al proponente que hubiera obtenido el mayor
puntaje total en el grupo específico, con la previsión adicional de los criterios de
desempate (fls. 123-125, c.5).

-. De conformidad con la Adenda N° 007, el cierre de la licitación pública se

efectuaría el 24 de agosto de 2009, mientras que el período de evaluación
transcurriría entre el 24 y el 28 de agosto del mismo año. Posteriormente, en la
Adenda N° 008 del 28 de agosto de 2009, se señaló que el período de evaluación
iría hasta el 1° de septiembre de 2009 y que la audiencia de adjudicación se llevaría
a cabo el 10 de septiembre siguiente (fl. 232, c.5).

-. En la licitación pública participó como proponente el Consorcio Educativo Distrital,

cuya propuesta figura en el proceso (cuadernos 4, 6 y 7), así como la Unión
Temporal Barranquilla, referida como proponente en las actas de cierre de la
licitación y de adjudicación (fls. 197-207, c.5), y en otros documentos expedidos por
el Distrito de Barranquilla.

-. Como se había señalado en la adenda respectiva, el 24 de agosto de 2009 tuvo

lugar el cierre de la licitación. Allí se precisó que los integrantes de la UT Barranquilla
fueron las sociedades Ávila Ltda., Esgamo Ltda. Ingenieros Constructores y
Ziscovich Inc., así como el ciudadano Francisco Ramón Ríos Daniez (fl. 147, c.5).

-. El 26 de agosto de 2009, el Distrito de Barranquilla le solicitó a la UT que

presentara los estados financieros, el RUP y los documentos que acreditaran el
objeto social de su firma integrante Ziscovich Inc. (fls. 213-216, c.5).

-. Como respuesta, la UT señaló, en oficio del 27 de agosto de 2009, que a la

sociedad extranjera Ziscovich Inc. no le era exigible la inscripción en el RUT -de

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

conformidad con el artículo 4-parágrafo, inciso segundo, del Decreto 4881 de 20085,
por tratarse de una sociedad sin sucursal en Colombia (fls. 217-228, c.5).

-. El 27 de agosto de 2009, el Distrito de Barranquilla requirió nuevamente a la UT

para que allegara unos documentos, “a fin de que [fueran] subsanados por los
interesados”. Tales instrumentos consistieron en las certificaciones originales
expedidas por las entidades financieras para acreditar el capital de trabajo exigido
en el pliego de condiciones, los certificados de existencia y representación legal de
los integrantes de la mencionada asociación, y el comprobante de inscripción de los
mismos en el Registro Único de Proponentes (fls. 209-212, c.5).

-. El Comité Evaluador de la licitación señaló que los dos proponentes cumplían con
los requisitos generales previstos en el pliego de condiciones.

-. El 28 de agosto de 2009 se llevó a cabo la evaluación técnica y económica de las

ofertas, y en ella el Comité Evaluador constató que las dos asociaciones postulantes
aportaron la documentación respectiva sin que hiciera falta ningún ítem. No
obstante, solo asignó puntuación a la propuesta del Consorcio Educativo Distrital,
que, en efecto, obtuvo la máxima calificación en todos los aspectos evaluables, lo
que le arrojó el total de 800 puntos (fls. 244-248, c.5).

-. En cuanto al análisis de los indicadores financieros (liquidez, nivel de

endeudamiento y patrimonio), el Consorcio Educativo Distrital obtuvo 90 puntos,
mientras que a la UT Barranquilla le fueron asignados 95 puntos. Con todo, se
recalcó que la UT no había entregado la documentación que debía acreditar el
capital de trabajo, mientras que el consorcio mencionado certificó como monto total
de los cupos de crédito demostrados la suma de $27.940’000.000 (fl. 247, c.5).

-. El 9 de septiembre de 2009, la UT Barranquilla presentó los documentos

solicitados por el Distrito de Barranquilla, entre estos, “certificaciones de las
entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia para
los Grupos I, II y III (…)” (fl. 2, c.3), una de ellas expedida en esa misma fecha y las
demás, adiadas el 24 de agosto de la indicada anualidad (fls. 137-143, c.3).

Así, el mismo 9 de septiembre el Banco de Occidente S.A. hizo constar que autorizó
para la sociedad Ávila Ltda. un “nivel de endeudamiento” de hasta $5.800’000.000,

5
“Las personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o las personas jurídicas extranjeras
que no tengan establecida sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades
estatales no requieren estar inscritas en el Registro Único de Proponentes; y sus condiciones serán
verificadas por la entidad contratante, de conformidad con lo señalado en el artículo 52 del presente
decreto”.
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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

y que cualquier desembolso realizado sobre este se condicionaba a que se

constituyeran las garantías requeridas por esa entidad (fl. 234, c.3).

A su turno, BBVA Colombia S.A. certificó, el 24 de agosto de 2009, que a la sociedad

Ávila Ltda -integrante de la UT Barranquilla- le fue aprobado “un crédito
correspondiente al Grupo II de la Licitación N° 020 de 2009 del Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla”, hasta por la suma de $5.407’000.000 (fl. 137,
c.3). Agregó la entidad bancaria que el desembolso del cupo otorgado se supeditaba
a la constitución de las garantías a satisfacción del banco y al cumplimiento de las
condiciones financieras allí establecidas.

Por su parte, el establecimiento Bancolombia señaló que la misma compañía Ávila

Ltda. tenía aprobado “un límite máximo de endeudamiento por cinco mil setecientos
millones de pesos ($5.700’000.000) para el Grupo I de la Licitación 020 de 2009
(…)”, y que para el desembolso “de ese crédito” debía cumplir con los
procedimientos exigidos por el banco (fl. 138, c.3).

En otra certificación, expedida el mismo 24 de agosto de 2009 y dirigida a Ávila

Ltda., Bancolombia manifestó que tenía “la intención de estudiar la viabilidad para
el otorgamiento de un crédito” por la suma de $16.500’000.000, en caso de “salir
favorecidos” en la licitación pública mencionada, y que para la materialización de
dicho cupo se debía cumplir con los procedimientos exigidos “para el otorgamiento
del crédito”, una vez prestadas las garantías a satisfacción del banco (fl. 811, c.1).

-. El mismo 9 de septiembre de 2009, la UT formuló observaciones al informe de

evaluación y refirió las falencias que, en su sentir, presentaba la oferta del Consorcio
Educativo Distrital, en particular en los documentos jurídicos, los soportes de
experiencia del equipo de trabajo y la disponibilidad de equipos, entre otros puntos
de la licitación (fls. 251-281, c.5).

-. El 10 de septiembre de 2009 se adelantó la audiencia de adjudicación

previamente programada. En la sesión, el Distrito de Barranquilla acogió
parcialmente las observaciones de la UT Barranquilla, específicamente en lo
relacionado con los documentos jurídicos, con base en lo cual concluyó que la
propuesta del Consorcio Educativo Distrital no cumplía con ese componente.
Asimismo, estableció que una de las integrantes del mismo consorcio había sido
penalizada con una multa, pese a que en la oferta se había manifestado que ninguna
de las asociadas había recibido sanciones pecuniarias, por lo cual la entidad estatal
declaró inadmisible la oferta del consorcio (fl. 290, c.5).

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
Demandante: Unión Temporal Barranquilla
Demandado: Distrito Especial de Barranquilla
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

En cuanto a la propuesta de la UT Barranquilla, concluyó que eran de recibo los

documentos entregados para acreditar debidamente a la sociedad Ziscovich Inc. No
obstante, en cuanto al elemento “capital de trabajo”, manifestó que las
certificaciones bancarias aportadas no podían ser consideradas por el comité
evaluador, no solo por referir únicamente estudios de viabilidad de los créditos y
“niveles de endeudamiento” en lugar de “cupos” propiamente dichos, sino también
porque al presentarse con posterioridad al cierre del proceso se mejoró
indebidamente la propuesta inicial (fl. 292, c.5).

Agregó (fl. 292):

Lo anterior resulta aplicable en la medida que en la propuesta original no se allegó

información alguna en relación con los créditos aprobados, que por su contenido
fuera susceptible de subsanarse. Al contrario, solamente se allegaron hojas en
blanco haciendo referencia al requisito pero sin allegar evidencia alguna de que se
cumpliera a la fecha de cierre de la licitación.
Ahora bien, si en gracia de discusión el comité evaluador admitiera la presentación
de esos documentos (…), estos no acreditan la condición de créditos aprobados (…),
pues: 1) incorporan manifestaciones de intención de estudio para verificar la
posibilidad de aprobación de un crédito, 2) condicionan la aprobación del crédito, o
3) fueron expedidos con posterioridad al cierre de la licitación, hecho que implica que
la condición de la aprobación del crédito no existía con antelación al cierre sino con
posterioridad al mismo.

Con fundamento en ello, determinó que ninguna de las certificaciones aportadas por
la UT Barranquilla acreditaba el requisito de capital de trabajo, mientras que las
constancias entregadas por el Consorcio Educativo Distrital solo lo hacían de
manera parcial, esto es, frente a los grupos I y III del proyecto, pero no frente al
grupo II.

Sobre la base de todo lo anterior, el comité evaluador recomendó declarar desierta

la Licitación Pública LP-020-2009 (fl. 293, C.5).

-. En efecto, mediante Resolución N° 138 del 10 de septiembre de 2009, el Distrito

de Barranquilla declaró desierto el proceso licitatorio por evidenciar que, de acuerdo
con las respuestas del comité evaluador a las observaciones de los oferentes,
“ninguno de [estos] resultó admisible, según los criterios de habilitación establecidos
en los pliegos de condiciones” (fl. 422, c.5).

-. La UT Barranquilla interpuso recurso de reposición contra el acto de declaratoria

de desierta de la licitación pública y recalcó que la administración debió reputar
válidas las certificaciones bancarias entregadas, pues con ellas se demostraba
efectivamente la aprobación oportuna de los cupos de crédito, al margen de que el
desembolso respectivo se sujetara a diferentes condiciones establecidas por los
bancos (fls. 424-453, c.5).

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 Radicación N° 080012331000201000303-01 (55017)
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Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

De igual manera subrayó que la presentación de las certificaciones no había sido

extemporánea a la luz del ordenamiento, pues el plazo permitido por la ley se
cumplía únicamente en la audiencia de adjudicación del contrato y no en la fecha
de cierre de la licitación.

Al concluir el recurso, expresó (fl. 452):

[S]olicitamos a la entidad proceda a revocar y modificar la decisión (…), califique

debidamente la propuesta presentada por la Unión Temporal Barranquilla y
proceda teniendo en cuenta que su oferta se ajusta en todo a los requerimientos
establecidos por la entidad contratante en el Pliego de Condiciones y se
constituye en el ofrecimiento más favorable realizado al Distrito y a los fines que
este busca (…).

-. En Resolución N° 179 del 12 de noviembre de 2009, el Distrito resolvió el recurso

interpuesto por la UT Barranquilla y confirmó en todas sus partes la decisión
impugnada (fls. 466-476, c.5).

Señaló la entidad que, de conformidad con el artículo 10, inciso cuarto, del Decreto
2474 de 2008, solo podían tenerse por subsanables las condiciones legales
habilitantes preexistentes a la presentación de la oferta, y aquellas exigidas en el
pliego que se hubieran referido en la propuesta, de manera que solo restara por
entregar los soportes respectivos, “hasta el momento previo a la definición del
proceso”. Frente al caso particular de las certificaciones bancarias debatidas, indicó
que las mismas debieron ser referidas en la oferta con la exposición de las razones
por las que no se aportaban, pues solo de esa manera se entendía subsanable el
yerro hasta la fecha de adjudicación, como lo alegaba la UT, ya que de otro modo,
el requisito habilitante debía acreditarse antes del cierre del proceso, pues “no
[podía] pretenderse allegar una documentación para acreditar el cumplimiento de
una exigencia, cuando nunca hizo en su oferta una referencia a ella” (fl. 475, c.5).

Por lo demás, reiteró que, si en gracia de discusión se admitiera el estudio de las

certificaciones, en todo caso se evidenciaría que no en todas constaba la
aprobación de cupos de crédito, pues uno de tales instrumentos solo daba cuenta
de la autorización de un nivel de endeudamiento, lo que era distinto a “cupo de
crédito”, mientras que otro se refería únicamente al estudio previo para otorgar el
beneficio, pero no a la aprobación del mismo, que además estaba condicionado.

El dictamen pericial

En el curso del juicio fue practicada una prueba pericial con el fin de establecer la
“utilidad dejada de percibir por la Unión Temporal Barranquilla al no haber sido

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favorecida con la adjudicación y ejecución del contrato de obra objeto de la licitación

(…)” (fls. 882-914, c.1).

La auxiliar de la justicia manifestó que la propuesta de la UT, entregada para los

grupos I y II del proyecto, contenía el valor total de los costos indirectos -AIU- y el
porcentaje respectivo, cuya discriminación en la experticia se efectuó bajo el estudio
de las dos ofertas, los documentos del proceso de licitación y “algunas normas
técnicas sobre la materia” (fl. 887, c.1).

Señaló que el valor total del AIU para el grupo I era de $8.686’487.526,51, mientras
que para el grupo II ascendía a los $8.311´105.224,32, y de tales valores extrajo los
del componente de utilidad, que para el grupo I fue de $2.561’548.655 y para el
grupo II, de $2.449’005.673 (fl. 888), lo que arrojaba un total de $5.010’554.328 (fl.
889, c.1).

3.2. Análisis de la Sala

Considera la apelante que, al haberse establecido judicialmente que la propuesta

de la UT Barranquilla resultaba admisible en la Licitación Pública LP-020-2009, por
haber cumplido el requisito cuestionado por el Distrito, de ello se seguía que debió
ser escogida para la adjudicación del contrato, pues esa oferta era la única
habilitada en el proceso de selección.

Al respecto, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, aplicable en la época de los hechos

materia de litigio6, establecía:

Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más

favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración
factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación
subjetiva (…).

1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera

y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de
cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el
proceso de selección y no otorgarán puntaje

2.- La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores
técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada
de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes,
resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la
constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos. En los
contratos de obra pública, el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación.
La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los
ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones del mercado y los
estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o
asesores designados para ello. (Destaca la Sala).

6
Norma hoy modificada por la Ley 1474 de 2011, art. 88.
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Así, es claro que en los procesos de licitación cobijados por la norma en cita, unos
son los requisitos que habilitan al proponente para participar, y otros son los
aspectos que determinan la escogencia o selección de la propuesta para adelantar
la respectiva contratación, de modo que el cumplimiento de los primeros no implica
la satisfacción automática de los segundos, ni aún cuando se trate de una única
oferta habilitada, pues en todo caso se deben examinar los factores que determinan
si dicha oferta es o no favorable para la administración, siguiendo las reglas y
parámetros referidos en la norma y especificados en los pliegos de condiciones.

Por tanto, como lo ha señalado la jurisprudencia, son los factores de ponderación

los que certifican si la propuesta es o no beneficiosa para las necesidades de la
entidad, mas no definen si los proponentes están capacitados para contratar, ya que
se entiende que todos los que cumplen con los requisitos habilitantes señalados en
el pliego son aptos para el desarrollo de la actividad contractual7. En ese sentido, el
carácter favorable de la propuesta no se evidencia con el simple cumplimiento de
esos requisitos habilitantes, sino con la verificación de los aludidos factores de
ponderación, los que deben ser siempre objeto de examen aun cuando solo exista
un proponente habilitado, pues como igualmente lo ha establecido esta Subsección,
debe respetarse y garantizarse siempre la facultad de verificación de la entidad
estatal frente a la información que se le suministra en el proceso precontractual,
pues esta labor se inspira en el principio de selección objetiva, que implica que “solo
a partir de la certeza respecto del cabal cumplimiento de las exigencias del pliego
de condiciones por parte de los proponentes, podría escogerse la propuesta más
favorable”8.

Igualmente, se ha recalcado:

[La adjudicación] siempre deberá recaer sobre la oferta más favorable,

escogencia que obligatoriamente debe efectuarse de manera objetiva, para cuyo
propósito resulta indispensable entonces que la evaluación comparativa de las
propuestas se realice con estricta y rigurosa sujeción tanto a los factores o criterios
de selección como a su ponderación precisa, detallada y concreta, todo según lo
consignado previamente en el correspondiente pliego de condiciones9.

Bajo esta línea, la jurisprudencia ha fijado el criterio conforme al cual la nulidad del
acto que declara desierta la licitación “no genera per se el derecho a la reparación

7
Ver al respecto la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, el 16 de marzo de 2015, exp. 18040, CP Olga
Mélida Valle de De La Hoz.
8
Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A.
Sentencia del 4 de junio de 2021, exp. N° 64908. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
9
Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera. Sentencia del 14
de marzo de 2013, exp. 24059. C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
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económica; por el contrario (…) es preciso que se demuestre que el demandante

tenía derecho a la adjudicación”10.

En esa medida, es claro que la admisibilidad de la oferta no implica su elegibilidad,

ni garantiza en forma indefectible su carácter favorable en los términos jurídicos
antes indicados.

En el presente caso quedó demostrado que en la Licitación Pública LP-020-2009

participaron dos oferentes, y que si bien las resoluciones declaradas nulas por el
Tribunal a quo tuvieron por inadmisibles ambas propuestas, el vicio de ilegalidad
señalado judicialmente provino por haberse rechazado, durante la audiencia de
adjudicación, la oferta de la UT Barranquilla, supuestamente por no satisfacer el
requisito referente al capital de trabajo, cuando -en criterio del Tribunal- dicho ítem
había sido debidamente acreditado por la interesada a la luz de la ley y de los
pliegos de condiciones.

Lo anterior evidencia, ciertamente, que de los dos rechazos dispuestos por el

Distrito de Barranquilla uno fue desvirtuado en juicio, pues se concluyó en la
sentencia de primer grado que la entidad estatal debió admitir y calificar la oferta de
la UT Barranquilla, cuestión que no fue materia de apelación en el sub judice, de
manera que dicha propuesta se erigió como la única habilitada en la licitación. Sin
embargo, de tal circunstancia no se desprende que la UT hubiera adquirido el
derecho cierto a ser adjudicataria del contrato respectivo, pues para ello, como se
anotó, no solo debía demostrar que su oferta era hábil o admisible, sino también
que era favorable para la entidad, aspecto este que no fue probado en el proceso.
Es decir, no existe evidencia de que la propuesta reunía los requisitos para ser
seleccionada en la contratación, pues en este punto la actora solo logró que se
estableciera judicialmente que su propuesta debió ser admitida para participar en el
proceso licitatorio y recibir allí la calificación respectiva.

Los criterios de elegibilidad de las propuestas fueron señalados en forma clara y

explícita en los pliegos de condiciones, con la puntuación máxima prevista para
cada uno. De tal exposición se desprendía sin lugar a dudas que, una vez
constatada la admisibilidad de las ofertas, el siguiente paso consistía en verificar la
idoneidad de las mismas en cuanto al precio, la ausencia de sanciones económicas,
la promoción de la industria nacional y el cumplimiento de los aspectos técnicos,
que a su vez comprendían, según se desprende del informe de evaluación, el plan
de aseguramiento de calidad de la obra y la organización de los trabajos.

10
Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B.
Sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. N° 51361. C.P. Fredy Ibarra Martínez.
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No obstante, en el proceso no figura la oferta de la Unión Temporal Barranquilla11,

y si bien existe el acta de evaluación técnica y económica, en la que se señaló que
esa proponente sí presentó la documentación exigida para los ítems calificables
mencionados, lo cierto es que los mismos no recibieron calificación alguna, lo que
impide concluir que la propuesta mencionada era favorable para el proyecto
adelantado por la administración distrital.

Los factores calificables no solo debían presentarse formalmente en la propuesta,

sino satisfacer las necesidades del servicio buscado con la contratación. Por ello se
insiste en que la favorabilidad de la oferta no se verificaba con la habilitación de la
misma tras cumplir los requisitos de admisibilidad, sino con el examen detallado
hecho por el Comité Evaluador, para constatar con certeza que los aspectos
técnicos y económicos, como los demás pasibles de puntaje, ofrecidos por la UT,
eran convenientes para lograr la finalidad perseguida por el Distrito.

A tal conclusión solo podía llegarse confrontando la oferta con el pliego de

condiciones y la normativa aplicable, así como con una peritación que estableciera
la idoneidad técnica de la propuesta, pues este aspecto escapa del conocimiento
del juez. Sin embargo, ninguno de estos elementos obra en la causa, en particular
porque, se reitera, la oferta de la UT Barranquilla no fue aportada, ya que solo figura
la mención del cálculo del AIU hecha en el dictamen pericial, con la reproducción de
unas tablas que se aducen como anexas a la mencionada oferta, pero sin
demostrarse dicha circunstancia en el proceso.

En todo caso, lo que la parte actora logró sacar avante en sede de juicio fue el
alegado cumplimiento de un requisito habilitante que el Distrito de Barranquilla tuvo
por insatisfecho, pero se trataba precisamente de un ítem que solo incidía en la
admisibilidad de la oferta para su estudio, no era calificable y, por tanto no
determinaba, al menos por sí solo, la elegibilidad de la propuesta para la fase
contractual.

El simple hecho de estar habilitada la UT no materializaba per se el principio de

selección objetiva, mucho menos obligaba a la entidad a seleccionar la propuesta
sin necesidad de calificación.

11
Aunque en el cuaderno 6 obra una cotización para los grupos de obra del proyecto objeto de la
licitación, la misma no tiene firma alguna y, en particular, no aparece suscrita por la Unión Temporal
Barranquilla ni por ninguno de sus miembros. Adicionalmente, los demás documentos de propuesta
que obran en el cuaderno 6 y el resto del expediente no corresponden a la UT sino al otro oferente
y a sus distintos integrantes, por lo que no puede inferirse que la oferta económica visible en el
plenario sea la presentada por la demandante.
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Por lo anterior, se confirmará la providencia recurrida y se mantendrá incólume la

condena en abstracto que en ella se impuso, por no haber sido objeto de reproche
en el recurso de apelación y por no ser procedente indemnización alguna por
conceptos adicionales a los reconocidos por el a quo.

4. Conclusiones

En línea con lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que la sentencia apelada
deberá confirmarse, toda vez que la parte recurrente no demostró que la propuesta
presentada por la Unión Temporal Barranquilla en la Licitación Pública LP-020-2009
reunía los requisitos y condiciones para resultar seleccionada como adjudicataria
del contrato respectivo, por lo que no se dan los elementos para conceder la
indemnización solicitada en la apelación, consistente en el valor actualizado de la
utilidad dejada de percibir por dicha oferente.

5. Costas

De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –aplicable

en el sub lite-, la conducta de las partes ha de tenerse en cuenta para resolver sobre
la procedencia de la condena en costas. Toda vez que en el presente caso no se
evidencia que alguna de las partes haya actuado temerariamente o que de cualquier
otra forma haya atentado contra la lealtad procesal, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida

por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 18 de enero de 2013.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal

de origen para su cumplimiento.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha
de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo
SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la
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integridad y autenticidad del presente documento en el link

http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Aclaración de voto

Firmado electrónicamente
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

VF

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