1.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: SUS FASES

La LPAC no regula un procedimiento administrativo tipo. Unas fases que deban utilizarse por todas
las Administraciones Públicas en todos los procedimientos que conozcan, sino que contempla, en su
Titulo IV, bajo la rúbrica "De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común", unas
fases que podrán concurrir o no, a voluntad del órgano que trámite el procedimiento, en función de
lo que a la materia le convenga y siempre informadas por los principios de ordenación del
procedimiento administrativo.

Este Título IV contiene lo que en terminología del Tribunal Constitucional se denomina “la estructura
general del iter procedimental” que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la
Administración.

Se ha discutido si la “Ordenación” constituye una fase del procedimiento, llegando a concluir que no
es propiamente una fase secuencial en el mismo, que siga en el tiempo a la iniciación y preceda a la
instrucción, y en la que se desarrollen actuaciones o trámites, sino que se trata de un conjunto de
principios que ordenan las actividades procedimentales en orden a conseguir la decisión de la
Administración que pondrá fin al procedimiento.

Es de resaltar que la LPAC incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y terminación
del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Es decir, la gestión
electrónica de los procedimientos o lo que en términos coloquiales se denomina la “electronificación”
de la actividad administrativa.

A tener en cuenta:

El término “electronificación” se viene utilizando en el ámbito del Derecho para referirse a la

sustitución del papel, a la hora de documentar los actos jurídicos, por soportes electrónicos.

Prueba de ello es que, en la iniciación de los procedimientos a instancia de persona interesada, y

con independencia de la obligación de determinados colectivos de relacionarse a través de medios
electrónicos con la Administración, se exige que cuando la presentación presencial de documentos
este admitida, éstos deberán ser digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros en
la que hayan sido presentados, todo ello para su incorporación al expediente administrativo
electrónico (art. 16.5).

2. INICIACION DEL PROCEDIMIENTO

Los procedimientos administrativos dirigidos a obtener una decisión de la Administración sobre una
determinada cuestión se pueden iniciar de dos formas (Artículo 54 LPAC):

a. De oficio.
b. A solicitud del interesado.
La LPAC, dadas sus pretensiones de establecer las disposiciones generales para todos los
procedimientos administrativos, no determina qué procedimientos se iniciarán de una u otra manera,
si bien hay que tener presente ciertas premisas. Así, debe tenerse en cuenta que:

 No todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio, debido a que en algunos supuestos
juega el principio de rogación o a instancia de parte interesada (por ejemplo, como regla
general en los procedimientos para otorgar pensiones o reconocer o ejercer derechos).

De un análisis de las distintas normas que regulan procedimientos administrativos concretos,

se llega a la conclusión de que, por regla general, se inician de oficio todos aquellos que
tengan por objeto limitar o restringir derechos de los ciudadanos. Como, por ejemplo, el
procedimiento sancionador, el procedimiento expropiatorio, etc.

Todo ello sin perjuicio, de que algunos procedimientos iniciados de oficio también puedan
producir efectos favorables a los interesados. Estos son, por regla general, procedimientos de
concurrencia competitiva (Ejemplos: Convocatoria de procedimientos selectivos para el ingreso
en la función pública, procedimientos de concesión de subvenciones, procedimientos de
contratación, etc.).

 Los procedimientos iniciados a instancia de una persona interesada van encaminados a

que se les reconozca derechos o que se les elimine una obligación o gravamen.

 No todas las solicitudes dirigidas a la Administración implican el inicio de un procedimiento

administrativo (Ejemplo: El ejercicio del derecho de petición), aunque siempre que esto
ocurra la Administración esta obligada a responder al solicitante.

 Hay algún procedimiento que puede iniciarse de oficio o a petición de persona interesada.
(Por ejemplo, El procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas que puede iniciarse de oficio según el artículo 65.1 de la LPAC y
a instancia de persona interesada en virtud del artículo 67.1). 

3. ACTUACIONES PREVIAS
En algunas ocasiones, antes de iniciar un procedimiento, puede ser necesario que el órgano
administrativo competente para iniciarlo o instruirlo deba llevar a cabo algunas actuaciones previas.
En ese sentido, la LPAC contempla las siguientes:

a. Abrir un periodo de información reservada o actuaciones previas (art. 55).

b. Adoptar medidas provisionales (art. 56).

Pero veamos en qué consiste cada una de estas actuaciones.

a) Apertura de un periodo de información reservada o actuaciones previas.

En determinados casos, y sobre todo en los procedimientos iniciados de oficio, es posible que sea
necesario realizar actuaciones con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto para
decidir sobre la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. A éste trámite o actuación previa se
refiere el artículo 55 de la LPAC.

LPAC

“Artículo 55 Información y actuaciones previas

1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de
información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento.”
En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a
determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del
procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las
circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Estas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación,
averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano
administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del
procedimiento.

b) Adoptar medidas provisionales          

Antes de la iniciación del procedimiento, y en casos de urgencia inaplazable y para la protección

provisional de los intereses implicados, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento,
de oficio o a instancia de parte, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que
resulten necesarias y proporcionadas.

Las medidas adoptadas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de

iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su
adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o
cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible
reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

4. INICIACIÓN DE OFICIO
 De acuerdo con el artículo 58 de la LPAC, los procedimientos se iniciarán de oficio  por acuerdo del
órgano competente bien:

a. por propia iniciativa.

b. como consecuencia de orden superior.
c. a petición razonada de otros órganos.
d. por denuncia.

¿Se puede impugnar el acuerdo de incoación del procedimiento?

El acuerdo por el que se incoa un procedimiento tiene la consideración de un acto de trámite y que,
por regla general, no es impugnable, al no ser un acto de trámite cualificado de los que contempla el
artículo 112.1 de la LPAC. 

4.1. INICIO POR PROPIA INICIATIVA

Se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las
circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la
competencia de iniciación (art. 59).

4.2. INICIO POR ORDEN SUPERIOR

El artículo 60 entiende por orden superior, la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico
del competente para la iniciación del procedimiento.
En los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la medida de lo posible,
la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir
infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo
continuado en que los hechos se produjeron.

4.3. INICIO POR PETICIÓN RAZONADA DE OTROS ÓRGANOS

Se entiende por petición razonada, la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por
cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido
conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien
ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación
(art. 60).

La petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá comunicar
al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación.

Tened en cuenta que:

En los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deberán especificar, en la medida

de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que
pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o
período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron. 

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la petición deberá individualizar la lesión

producida en una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del
servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión
efectivamente se produjo.

4.4. INICIO POR DENUNCIA

Se entiende por denuncia (art. 62) el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una
obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado
hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

¿La presentación de una denuncia otorga al denunciante la condición de interesado?

El denunciante es impulsor del procedimiento administrativo, pero no parte interesada, y de

ahí su carencia de legitimación activa para interponer recursos. Todo ello sin perjuicio de que la
Administración, en determinados supuestos, tenga que comunicar al denunciante la iniciación o no
del procedimiento.

¿Existen algunas especialidades en cuanto a la iniciación de oficio de determinados

procedimientos administrativos?

Si, en los procedimientos de naturaleza sancionadora y en los de responsabilidad patrimonial (arts.

63 y 64 LPAC).

5. INICIACIÓN A INSTANCIA DEL INTERESADO

 La solicitud de cualquier persona interesada, amparada en el artículo 66 de la LPAC, implica la
iniciación de un procedimiento administrativo.

No así la amparada en el derecho de petición regulado en el artículo 29 de la Constitución y

ejercitado de acuerdo con la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, que si bien contribuirá a la
formación de la voluntad de la Administración, será llegado el caso, el órgano competente de la
misma la que determine, de oficio, mediante acuerdo de iniciación, la apertura del mismo.

Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, Reguladora del Derecho de

Petición.

Artículo 3. Objeto de las peticiones. 

“Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del
destinatario, con independencia de que afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo o
general.

No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya
satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al
regulado en la presente Ley”.

Será, por tanto, el acto de un particular el que inicie el procedimiento, si bien ello no excluirá, en
determinados supuestos, la necesidad de un acuerdo de la Administración para que se tenga por
iniciado el procedimiento.

5.1. REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE INICIACIÓN

Los requisitos de las solicitudes son:

 Exigencia de legitimación por parte de quien la formula. Es decir, ostentar un interés tal y
como establece el artículo 4 de la LPAC.

 Los establecidos en el artículo 66.2 LPAC.

En cuanto a esta última cuestión, las solicitudes que se formulen deberán contener:

a. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.

b. Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se
practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de
correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas
les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.
c. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d. Lugar y fecha.
e. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio.
f. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de
identificación.

¿Qué pasa cuando varias personas quieren presentar una instancia con un contenido y
fundamento idéntico? ¿Podrán presentar una única instancia o estarán obligadas a presentar
varias?

El apartado 2 del artículo 66, clarifica esta situación. Así se indica: “2. Cuando las pretensiones
correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o
sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas
reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa."

¿Se pueden establecer modelos normalizados de solicitudes? ¿y sistemas de presentación

masiva?
Si, al igual que ocurría en las anteriores regulaciones, el artículo 66, en su apartado 4, establece
que: “4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación
masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos
modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes
electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones
Públicas.” En estos casos, los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen
convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y
tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. Los sistemas normalizados de solicitud podrán
incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en
sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer el formulario cumplimentado,
en todo o en parte, con objeto de que el interesado verifique la información y, en su caso, la
modifique y complete.” Pero debe tenerse en cuenta que, cuando la Administración en un
procedimiento concreto establezca expresamente modelos específicos de presentación de
solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por los interesados (apartado 6).

Al igual que ocurre con los procedimientos iniciados de oficio, también hay especialidades
en la iniciación a solicitud de los interesados en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

5.2. LAS DECLARACIONES RESPONSABLES Y LAS COMUNICACIONES

A veces para ejercer actividades o para reconocer o ejercitar derechos no hace falta un previo
pronunciamiento de la Administración tendente a reconocer dicho ejercicio o declarar ese derecho.
En ese sentido, las normas que regulan una determinada actividad pueden establecer que para ello
no hace falta presentar una solicitud de iniciación de un procedimiento que culmine con una decisión
por parte del órgano competente.

Es decir, se puede instar un procedimiento que no termina con una decisión de la Administración. En
estos casos sí bien se presenta un escrito “peculiar” y se pone en marcha un procedimiento
administrativo, este sólo tiene la finalidad de que la Administración se de por enterada de la
actuación que quiere llevar a cabo el interesado. Presentado dicho escrito, la Administración, si lo
estima pertinente efectuará actuaciones de comprobación (entre ellas las de control e inspección) de
lo indicado por el interesado.

Por tanto, es posible que puedan ejercerse estos derechos o actividades mediante comunicación a
la misma. Es más, en algunos casos basta con una declaración responsable.

En ese sentido, según el apartado 3, del artículo 69 de la LPAC: “Las declaraciones responsables y
las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una
actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e
inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. No obstante lo dispuesto en el
párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la
actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.”

Pero ¿qué es una declaración responsable y una comunicación?

Declaración responsable:

Artículo 69 “Declaración responsable y comunicación”. 

        “1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito
por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para
su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la
Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las
anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. 
        Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera
expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones
podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento
de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.” 

Y, ¿Qué es una comunicación?

Comunicación:

Artículo 69. 

“2. A los efectos de la Ley, “se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos
identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un
derecho.”

¿Qué ocurre si se lo que se dice en un declaración responsable o en una comunicación, no

es del todo correcto por ser inexacto, se omite algún dato o se falsea alguno de ellos?

En estos casos, la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o

información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no
presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación
que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la
comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o
actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de
las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. (art. 69. 4).

Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá

determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al
reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la
imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de
tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas
sectoriales de aplicación.

¿Existen modelos de declaración responsable y de comunicación?

Si. Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de

declaración responsable y de comunicación, fácilmente accesibles a los interesados. Según el
apartado 6, “Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación
para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para
su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.”

5.3. FORMAS DE RELACIONARSE CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

La LPAC permite dos formas de relacionarse con las Administraciones Públicas:

a. Mediante medios electrónicos.

b. Mediante la forma tradicional: soporte papel.

5.3.1. POR MEDIOS ELECTRÓNICOS

El artículo 14 de la LPAC reconoce el derecho para unos y la obligación para otros de relacionarse
electrónicamente con las Administraciones Públicas.
La LPAC propugna como regla general la obligación de las personas jurídicas, los profesionales y
determinados colectivos de emplear medios electrónicos para relacionarse con éstas (art. 14.2),
aunque también reconoce como derecho el que las personas físicas que no se encuentren en
ninguno de los supuestos del apartado 2 y 3 del artículo 14 puedan también efectuar la presentación
electrónica de sus escritos con la posibilidad de recabar asistencia en el uso de medios electrónicos.

Así, salvo que estén obligadas a relacionarse con ellas por medios electrónicos, las personas físicas
se les reconoce el derecho de poder elegir entre comunicarse a través de medios electrónicos o
mediante la forma tradicional (soporte papel). Esta opción la pueden efectuar en todo momento y el
medio elegido por la persona podrá ser modificado por aquella posteriormente.

Para que las personas físicas puedan ejercer esta opción, el artículo 12, en cumplimiento del
derecho reconocido en el artículo 13, letras a) y b), de la LPAC impone a las Administraciones
Públicas la obligación de garantizar a los interesados el que puedan relacionarse con ellas a través
de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean
necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.

Al mismo tiempo, asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados que no estando
obligados a relacionarse con ellas de esta forma, si así lo solicitan, especialmente en lo referente a
la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico
general y la obtención de copias auténticas.

5.3.2. DE FORMA PRESENCIAL: SOPORTE PAPEL

Es la forma tradicional de presentación. Es decir, la presentación de solicitudes en soporte papel.
Esta forma la presentación se efectuará presencialmente en las oficinas de asistencia en materia de
registros (las antiguas oficinas del Registro de un órgano administrativo), en las representaciones u
oficinas consulares de España en el extranjero, o a través de las oficinas de correos en la forma que
reglamentariamente se establece.

Sí bien en este caso, el interesado no obligado a relacionarse por medios electrónicos con la
Administración, puede presentar sus solicitudes, escritos o documentos en soporte papel; lo cierto
es que éstos documentos presentados presencialmente ante las Administraciones Públicas deberán
ser digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros que los hubiesen recepcionado,
todo ello para su conversión en formato electrónico con la finalidad de su incorporación al
expediente administrativo electrónico (art. 16.5 LPAC).

¿Qué ocurre cuando uno de las personas obligadas a relacionarse con medios
electrónicos presenta, de forma presencial y en soporte papel, documentos o información
dirigidos a una Administración Pública?

las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su

presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud
aquella en la que haya sido realizada la subsanación.”

5.4. LUGARES DE PRESENTACION DE ESCRITOS

Los lugares donde se pueden presentar los escritos dirigidos a un órgano administrativo están
contemplados en el artículo 16.4 de la LPAC. De acuerdo con este precepto, los documentos que
los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en

los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el
artículo 2.1.       

Todas las Administraciones Públicas deben contar con un Registro Electrónico General, o, en su
caso, adherirse al de la Administración General del Estado (disposición adicional segunda LPAC).
Estos registros estarán asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros, que
pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros.
La Ley 39/2015 distingue dos tipos de Registros Electrónicos en una Administración Pública:

 El Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo

documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo,
Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. Funcionará como un portal
que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo.

 Los Registros Electrónicos propios de los órganos de esa Administración plenamente

interoperables e interconectados con el Registro Electrónico General de la Administración
de la que depende.

Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente
interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la
transmisión telemática de los asientos regístrales y de los documentos que se presenten en
cualquiera de los registros (art.16.4, párrafo último).

b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

La forma reglamentaria de presentación de escritos esta contemplada en el artículo 31 del

Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, aprobado por Real Decreto
1829/1999, de 3 diciembre.

Como especialidad, hay que señalar que la presentación se efectuará mediante sobre abierto para
que el empleado pueda estampar el sello de fechas en la parte superior izquierda del documento
principal de modo que se haga constar con claridad el nombre de la oficina perceptora y la fecha de
presentación. 

c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.

Es la tradicional forma de presentación presencial. Es decir, la presentación que se efectuaba en

persona en las oficinas del Registro de un órgano administrativo. Estas oficinas permitirán a los
interesados, en el caso de que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se
convertirán en formato electrónico (Exp. Motivos LPAC).

Esta forma de presentación sólo esta permitida a las personas físicas que no se encuentren en
ninguno de los supuestos del apartado 2 del artículo 14. Todo ello sin perjuicio de que el circulo de
personas que pueden efectuar esa presentación presencial puede reducirse puesto que el apartado
3 del art. 13, y el párrafo segundo, del artículo 16.5, establecen la posibilidad de que
reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas
a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de
personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros
motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Ahora bien, la presentación de documentos través de oficinas de asistencia en materia de registro

no tiene que ser siempre en soporte papel, puesto que el artículo 12.2 señala que este tipo de
oficinas asistirán en uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados 2 y
3, del artículo 14, que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la presentación de solicitudes
a través del registro electrónico general.

En el supuesto de presentación presencial de documentos, el apartado 5, del artículo 16, impone la

obligación de que todo documento que se presente de manera presencial ante las Administraciones
Públicas debe ser digitalizado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa
aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para
su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado,
sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por  la Administración de
los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un
soporte específico no susceptibles de digitalización.
Qué se entiende por digitalización?

Según el artículo 27.3, letra b, segundo párrafo de la Ley: 

         “Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en
soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen
codificada, fiel e íntegra del documento.” 

         El documento digitalizado deberá incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se
visualicen al consultar el documento.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Entre estos lugares, cabe mencionar las entidades bancarias colaboradoras para la presentación de
la autoliquidación de determinados impuestos (IRPF, Impuesto General sobre el Patrimonio,
Impuesto de Sociedades) o pagos a cuenta (IVA). La presentación en estos lugares se autoriza en la
correspondiente normativa de gestión tributaria.

El artículo 16, en su apartado 6, y aplicable a cualquier forma de presentación hace referencia al

pago de cualquier cantidad que haya de satisfacerse a la Administración en el momento de
presentación de documentos. Así, señala que: “Podrán hacerse efectivos mediante transferencia
dirigida a la oficina pública correspondiente cualesquiera cantidades que haya que satisfacer en el
momento de la presentación de documentos a las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la
posibilidad de su abono por otros medios.”

5.5. ACTUACIONES QUE DEBEN LLEVAR A CABO LOS REGISTROS

ELECTRÓNICOS Y LAS OFICINAS DE ASISTENCIA EN MATERIA DE REGISTROS
Son de varios tipos:

a) Facilitar a los interesados el código de identificación de la Oficina de asistencia en materia de

registros si el interesado lo desconoce (art. 66.1, pfo. 2º).

b) Asistir, en el uso de medios electrónicos a los interesados (art. 12), por parte de las Oficinas de
asistencia en materia de registros.

c) Efectuar la anotación del asiento de la presentación del documento ante el Registro electrónico o
ante la oficina de asistencia en materia de registro, y cursar el mismo al órgano destinatario.

Tras la presentación de un documento en el Registro electrónico o ante la oficina de asistencia en

materia de registros deberá realizarse la correspondiente anotación en el mismo, (ya sea de forma
automática o por el funcionario correspondiente), practicando al efecto el correspondiente asiento en
el que, respetando el orden temporal de recepción, figurará su número de entrada en el registro, el
epígrafe expresivo de su naturaleza, la fecha y hora de presentación, la identificación del interesado
y el órgano administrativo remitente, si procede, así como la persona u órgano administrativo al que
se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra (art. 16.2 y 3).

Una vez efectuada la anotación, se cursará sin dilación el documento presentado a sus destinatarios
y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas
(art. 16.2)

d) Emitir un recibo de presentación.

A esta actuación hace referencia el artículo 66.3 de la LPAC como correlativa obligación al derecho
de solicitarla.
Artículo 66.3 LPAC

“3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados electrónicamente o
en las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, podrán éstos exigir el
correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación.”

Cuando la presentación sea electrónica, el Registro Electrónico emitirá automáticamente un recibo

(art. 16.3) de presentación que consistirá en una copia autenticada del documento de que se trate,
incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo
acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no
repudio de los mismos.

e) Digitalizar los documentos presentados en soporte papel ante las oficinas de asistencia en

materia de registros.

Esta actuación la impone el apartado 5, del artículo 16, como antes hemos visto.

f) Emitir copia de los originales de los documentos presentados cuando éstos deban obrar en el
procedimiento.

El artículo 28.3 establece la regla general de las Administraciones no exigirán a los interesados la
presentación de documentos originales, salvo que, con carácter excepcional, la normativa
reguladora aplicable establezca lo contrario. Cuando ello sea así, el articulo 53.1, letra c) de la
LPAC, tal y como hemos visto en una anterior unidad didáctica (Unidad 3, módulo 1. Derechos y
deberes), establece el derecho a obtener una copia autenticada de este.

A tener en cuenta:

Con la LPAC adquiere protagonismo el término "copia autentica” (técnicamente, “copia

electrónica”). Se trata de un instrumento de fehaciencia, imprescindible para la desaparición del
papel, que consiste en una especie de compulsa electrónica efectuada por la Administración que se
obtiene a través de la digitalización de documentos originales.

Cuando con carácter excepcional, la Administración solicitara al interesado la presentación de un

documento original y éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia
auténtica, según los requisitos establecidos en el artículo 27, con carácter previo a su presentación
electrónica. La copia electrónica resultante reflejará expresamente esta circunstancia (art. 28.4).

El artículo 27.4, párrafo final, establece que las Administraciones Públicas estarán obligadas a
expedir copias autenticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los
interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo.

¿Qué ocurre si hay defectos en la solicitud presentada, o no se aportan los

documentos preceptivos, o no está claro lo que se pide? ¿Puede el Registro Electrónico o la
oficina de asistencia en materia de registros rechazar de plano la solicitud entregada o
remitida?

En un principio no. El registro electrónico o la oficina de asistencia en materia de registros deberán

remitirlo al órgano competente para tramitar el procedimiento. Este, una vez recibido el escrito
defectuoso o sin la documentación preceptiva, deberá requerir a la persona que formula la solicitud,
la subsanación de la falta o defecto, admitiendo, en un principio, el escrito.

5.6. EFECTOS DE LA PRESENTACION DE SOLICITUDES ANTE UNA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Si la presentación de la solicitud se efectúa en la forma que establece la normativa aplicable al caso
concreto (a través de medios electrónicos cuando los interesados estén obligados a utilizar dichos
medios o de forma presencial cuando no exista tal obligación), puede ocurrir lo siguiente:

 Si la solicitud se presenta ante el registro electrónico de una Administración Pública o de un

órgano que no es competente para instruir el procedimiento.

En el supuesto de que esa forma de presentación sea la correcta (presentación electrónica

imperativa, por ejemplo), se interrumpirán los plazos de prescripción del derecho en que se basa la
presentación de la solicitud, si es que el ejercicio de ese derecho está sometido a plazo y la
presentación se ha efectuado dentro del mismo, y todo ello aún cuando el registro electrónico del  
órgano competente para su tramitación lo reciba pasado dicho plazo.

 Si se presenta ante el registro electrónico de la Administración o en del órgano competente

para su tramitación:

El principal efecto, aparte de entender presentado el registro dentro de plazo (si es que se ha
efectuado así), será el inicio del cómputo del plazo máximo para resolver y notificar la resolución que
debe dictar el órgano competente pronunciándose sobre lo solicitado y que deberá finalizar el
procedimiento.

Ese plazo empieza a computarse, de acuerdo con el artículo 21. 3, letra b, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente
para su tramitación. 

6. EFECTOS DE LA INICIACIÓN
Adoptado el acuerdo de incoación por el órgano competente (en el caso de procedimientos iniciados
de oficio) o recibida la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para su tramitación, se entiende iniciado el procedimiento a todos los efectos legales a
partir de dicha fecha.

Pero ¿Qué efectos legales tiene la iniciación del procedimiento?

En los siguientes apartados nos ocuparemos de los mismos. 

6.1. EFECTO PRINCIPAL

El principal efecto de la iniciación de un procedimiento es que surge la obligación de la
Administración de resolver expresamente la cuestión objeto del mismo, así como notificar dicha
resolución expresa cualquiera que sea la forma de iniciación, en un determinado plazo de tiempo.
Por tanto, a partir de ese momento empieza a computarse el plazo para cumplir dicha obligación.

En relación con esta obligación, la Administración debe notificar a los interesados, cualquiera que
sea la forma de iniciación, el plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y
para la notificación de los actos que les ponga término, así como de los efectos que pueda producir
el silencio administrativo.

Si el procedimiento se inicia de oficio, esta mención se incluirá en la notificación o publicación del

acuerdo de iniciación de oficio.

Si se inicia a instancia de persona interesada, se deberá incluir dicha información en la

comunicación que les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la
solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para su tramitación. En este caso, en la comunicación se indicará además la fecha en
que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

6.2. OTROS EFECTOS

  A partir de su iniciación los interesados se constituyen en parte en el procedimiento, con
todos los derechos y obligaciones que ello comporta y podrán participar activamente en su
tramitación y desarrollo.

 La fecha de iniciación determina el orden para tramitar el procedimiento en asuntos de

homogénea naturaleza.

En ese sentido, el artículo 71.2, viene a señalar que “En el despacho de los expedientes se guardará
el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la
unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad

disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo”.

7. ACTUACIONES QUE PUEDE LLEVAR A CABO EL ÓRGANO COMPETENTE

PARA TRAMITAR EL PROCEDIMIENTO UNA VEZ INICIADO EL MISMO
Recibida una solicitud de iniciación de un procedimiento administrativo o acordado de oficio dicha
iniciación  ¿Qué actuaciones puede llevar a cabo el órgano competente una vez iniciado el
procedimiento?

Las actuaciones pueden ser de diversos tipos. En los siguientes apartados nos ocupamos de ellas.

7.1. SUBSANACIÓN DE DEFECTOS

Esta posibilidad se da sólo en los procedimientos iniciados a solicitud de persona interesada. En
este tipo de iniciación, el órgano competente para tramitar el procedimiento puede requerir la
subsanación de defectos, la mejora voluntaria de la solicitud o la presentación electrónica de la
misma cuando ésta sea obligatoria para el interesado y se haya presentado presencialmente.

El artículo 68.1 de la LPAC se refiere a la subsanación y mejora de la solicitud, indicando que

cuando la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los
que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al
interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos
preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición,
previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

¿Se puede ampliar este plazo?

Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo

podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del
órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales

Por otra parte, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora
voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al
procedimiento.

7.2. ADOPCION DE MEDIDAS PROVISIONALES

Iniciado el procedimiento, sea cual fuere su forma de iniciación, el órgano administrativo competente
para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si
existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de
proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad (art. 56 LPAC).

Se podrán adoptar las mismas medidas que hemos visto que pueden acordarse antes de iniciar un
procedimiento.

No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible
reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no
pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento correspondiente. (Art. 56.5). 

7.3. ACORDAR LA ACUMULACION DE PROCEDIMIENTOS

El artículo 57 trata esta cuestión, señalando que el órgano administrativo que inicie o tramite un
procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer, de oficio o a
instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima
conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra
el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

7.4. DECLARARACION DE LA TRAMITACION DE URGENCIA

Esta posibilidad ya la hemos visto al tratar el factor tiempo en el procedimiento (unidad 4 del módulo
1). Recordad que a ella se refiere el artículo 33 que bajo ese título viene a indicar que cuando
razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la
aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los
plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de
solicitudes y recursos. 

Dicha medida deberá ser motivada (art. 35.1, letra e), no siendo susceptible de ser recurrido el
acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento, todo ello sin
perjuicio del que proceda contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

7.5. DECLARAR LA TRAMITACION SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO

“Esta posibilidad está recogida en el artículo 96 bajo el título “De la tramitación simplificada del
procedimiento administrativo común” y se puede aplicar a todo tipo de procedimiento con
independencia de la materia sobre la que trate.”

Esta declaración a la que nos referiremos más detalladamente en el apartado 10 de la unidad

didáctica siguiente, podrá efectuarse de oficio o a solicitud del interesado, cuando razones de interés
público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen. Supone que se reducen los
trámites que ordinariamente deberían practicarse en el procedimiento.