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Rafael Martínez Puón La Administración Pública Federal 261

Revista de
Administración
Pública
La Administración Pública Federal: análisis sobre su
diseño y escenarios futuros

Rafael Martínez Puón*

Introducción

Este año la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal cumple

cuarenta años de existencia. Vio su nacimiento el 29 diciembre de 1976
publicada en el Diario Oficial de la Federación. A lo largo de cuatro décadas,
esta norma ha tenido 54 reformas que han dado lugar a la desaparición
de dependencias y entidades, departamentos administrativos, órganos
desconcentrados, pero también por contraparte se han creado nuevas,
o bien se realizó la sustitución de unas entidades públicas por otras.
Esta dinámica de alguna manera u otra, ha transformado el rostro de la
administración pública en su conjunto. Esto nos puede llevar a pensar que a
lo largo de estos años se han visto distintas versiones de administraciones
públicas.

¿Esto es bueno o es malo? Pues depende del cristal con que se mire. Esto
tiene que ver con muchos aspectos, desde cambios de época en la que
algún actor o episodio jugaron un papel importante (Guerrero, 1987; Pardo
y Cejudo, 2016), o bien cambios de gobierno por cuestiones electorales

*
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública y Maestro en Administración
Pública, ambas por la UNAM. Es Doctor en Gobierno y Administración Pública por el
Instituto Universitario Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid.
Tiene una estancia postdoctoral en el Instituto de Dirección y Gobernanza Pública de
ESADE con sede en Barcelona. Cuenta con el Programa Interamericano Avanzado en
Innovación Política y Gerencia por la McCourt School of Public Policy de la Universidad
de Georgetown con sede en Washington D.C. Es miembro del Sistema Nacional de
Investigadores Nivel II, CONACYT. Ha publicado libros en México, España y Venezuela.
Ha escrito más de 50 artículos en revistas especializadas tanto nacionales como
internacionales sobre temas de servicio profesional de carrera, gestión y administración
pública, la mayoría de ellas arbitradas. Es catedrático de la UNAM, el Instituto Tecnológico
de Estudios Superiores de Monterrey, y del Instituto Nacional de Administración Pública.
Tiene más de veinte años en el servicio público. Actualmente es Director Ejecutivo del
Servicio Profesional Nacional del Instituto Nacional Electoral.

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262 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

(la llegada de la alternancia en el poder); o políticos (centrados en la

ideología de un determinado partido) o hasta lo que en algún momento
se conoció como el estilo personal de gobernar1. También tienen que
ver los cambios económicos que tienen una necesaria repercusión; o
cambios administrativos asumidos para que el gobierno incursione en
nuevos temas de interés público (léase el tema de la ecología o el cambio
climático) hasta cambios que tienen que ver con las tendencias o agendas
de carácter mundial y que al final tienen una importante influencia.

Ahora bien, esto no significa que antes de la expedición de esta ley, no se

contara con antecedentes importantes de mencionar; por el contrario, vale
destacar de acuerdo con Roberto Rives (1984: 14) la existencia de tres
grandes etapas: “La primera de carácter ‘formativa’ que abarcaría desde
la consumación de la independencia política de España, hasta la llegada
de Porfirio Díaz a la Presidencia de la República. La segunda de ellas,
llamada de ‘Consolidación’ que se emprendería desde la llegada de Díaz
al Ejecutivo Federal, hasta el período de Lázaro Cárdenas, atravesando
la etapa revolucionaria de 1919. La tercera de ellas, denominada de
‘Expansión’, y que inicia con el propio Cárdenas hasta según nuestros
días”, según este autor. En ella, la administración pública del país
“experimenta un gran crecimiento y diversificación, donde el Estado pasa
a ser activo para la economía, crea sus propias empresas en múltiples
sectores y se hace más y más tupida la red administrativa”.

Pero bien se podría agregar una etapa más, que se podría denominar –
según María del Carmen Pardo– la de la “Modernización”, y abarcaría a
partir de 1960 y hasta el año 2000. Esta etapa tiene que ver con la realización
de variados esfuerzos institucionales para fortalecer la estructura de la
administración pública, abarcando la expedición de la ley orgánica y otras
leyes más, tendientes a la modernización de la estructura administrativa.
De igual forma, el entorno de la globalización que se dio años después a
través de la firma de una cantidad relevante de tratados de libre comercio
y que han contribuido hoy más que nunca a un escenario en el que el país
avanza en muchos sentidos en consonancia con la agenda internacional.
Ahora bien vale una reflexión: ¿Cómo se le podría denominar a la etapa
por la que atraviesa nuestra Administración Pública Federal?

El propósito de este ensayo es, por principio, centrarnos en el presente,

en cómo está configurada la Administración Pública Federal actual; en
hacer una descripción de sus elementos más importantes. Pero también
de ver hacia a donde pueden apuntar algunos de las probables reformas.
Para ello este ensayo ha sido dividido en los siguientes apartados: 1) Mar-
co Jurídico de la Administración Pública Federal; 2) Componentes de
la Administración Pública Federal; 3) Razones de cambios en el diseño
1
Véase Daniel Cosío Villegas. El estilo personal de gobernar. Ed. Joaquín Mortiz, 1974,
México, 128 pp.

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Rafael Martínez Puón La Administración Pública Federal 263

de las administraciones públicas; 4) La agenda de los próximos años y

posibles escenarios futuros y Conclusiones.

1. Marco Jurídico de la Administración Pública Federal

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal a lo largo del siglo

xx, cuenta con una serie de antecedentes, entre los más importantes, se
consideran los siguientes:

• La Ley de Secretarías de Estado publicada en el Diario Oficial de

la Federación el 31 de diciembre de 1917 (con reformas en 1921,
1923, 1925 y 1932);
• La Ley de Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y
demás dependencias del Poder Ejecutivo Federal publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1934;
• La Ley de Secretarías de Estado y Departamentos de Estado
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de
1935;
• La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1939;
• La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1946 y su
Reglamento publicado el 2 de enero de 1947;
• La Ley de Secretarías y Departamentos publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1958 (con reformas
importantes en 1963, 1972, 1974 y 1976), hasta llegar a la Ley
actual (Revista de Administración Pública (RAP) No. 71/72, 1987).

¿Qué se pretendía con la Ley Orgánica de la Administración Pública de

1976? al respecto, es interesante la narrativa que nos comparte Alejandro
Carrillo Castro (RAP 71/72, 1987) en su texto “Algunas notas en torno
a la elaboración del proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal de 1976”, en cuanto a todo lo que rodeó la construcción de esta
norma: motivos, actores, ideas, propuestas e iniciativa del entonces presi-
dente de la República José López Portillo. De aquel texto recupero un
aporte que, para su tiempo, me parece interesante y que estaba detrás
de este gran proyecto: “La reorganización que se requiere debe orientarse a
revolucionar la actual estructura, a generalizar aquellas soluciones que
han acreditado su eficacia en alguno de sus ámbitos. Se trata más bien de
realizar los ajustes indispensables que permitan evitar las duplicaciones
existentes, precisar responsabilidades y simplificar estructuras”.

¿Cuáles serían algunos de los aportes más significativos de esta norma?

• La posibilidad de crear órganos desconcentrados por parte de las

secretarías de Estado;

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264 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

• Las dependencias y entidades conducirían sus actividades en forma

programada y con base en las políticas, prioridades y restricciones,
para el logro de objetivos y metas de la planeación nacional;
• Dependencias como unidades de responsabilidad sectorial a través
de lo que se conoce como Sectorización;
• El nacimiento de los Convenios Únicos de Desarrollo;
• El término paraestatal a diferencia de no centralizado, y que se
adopta como término utilizado en otros países, y
• La influencia que tendrá este diseño a nivel de los estados de la
República que a la postre tendrán sus propias leyes orgánicas a
imagen y semejanza de la Federal.

Un artículo de gran relevancia para entender el nuevo orden de la

Administración Pública Federal es el artículo 90 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos que señala lo siguiente:

“La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal

conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los
negocios del orden administrativo de la Federación pero que estarán a
cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de
creación de entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo en su
operación”.

Gráfico I

Fuente: Elaboración propia.

Esto nos indica que la naturaleza la Administración Pública Federal es dual

y, por lo tanto, cada segmento compuesto de dependencias y entidades

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Rafael Martínez Puón La Administración Pública Federal 265

respectivamente representa un papel estratégico y funcional. Por lo que

corresponde a la Administración Pública Federal centralizada, la ley que
la regula es la Ley Orgánica de la Administración Pública expedida por
el Poder Ejecutivo Federal el 23 de diciembre de 1976 y publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de ese mismo año,
desde entonces a la fecha, el marco normativo ha sido susceptible de 54
reformas y adiciones.

Tabla 1.
Reformas y adiciones publicadas en el Diario Oficial de la
Federación

PRESIDENTE / NÚM. DE
FECHA
PERIODO PRESIDENCIAL REFORMAS
8 de diciembre de 1978
José López Portillo 31 de diciembre de 1980
3
(1976-1982)
4 de enero de 1982
29 de diciembre de 1982
30 de diciembre de 1983
21 de enero de 1985
Miguel de la Madrid Hurtado
6 26 de diciembre de 1985
(1982-1988)
14 de mayo de 1986
24 de diciembre de 1986
4 de enero de 1989
22 de julio de 1991
Carlos Salinas de Gortari 21 de febrero de 1992
5
(1988-1994)
25 de mayo de 1992
23 de diciembre de 1993
28 de diciembre de 1994
19 de diciembre de 1995
15 de mayo de 1996
24 de diciembre de 1996
Ernesto Zedillo Ponce de León
8 4 de diciembre de 1997
(1994-2000)
4 de enero de 1999
18 de mayo de 1999

30 de noviembre del 2000

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PRESIDENTE / NÚM. DE
FECHA
PERIODO PRESIDENCIAL REFORMAS
13 de marzo del 2002
25 de febrero del 2003
10 de abril del 2003
21 de mayo del 2003
Vicente Fox Quesada
9 10 de junio del 2005
(2000-2006)
8 de diciembre del 2005
24 de abril del 2006
4 de mayo del 2006
2 de junio del 2006
1° de octubre del 2007
28 de noviembre del 2008
Felipe Calderón Hinojosa 17 de junio del 2009
6
(2006-2012) 15 de diciembre del 2011
9 de abril del 2012
14 de junio del 2012
27 de diciembre del 2012
2 de enero del 2013
2 de abril del 2013
5 de diciembre del 2013
26 de diciembre del 2013
20 de mayo del 2014
13 de junio del 2014
14 de julio del 2014
Enrique Peña Nieto
17 11 de agosto del 2014
(2012-2018)
24 de diciembre del 2014
27 de enero del 2015
11 de febrero del 2015
19 de marzo del 2015
13 de mayo del 2015
18 de diciembre del 2015
30 de diciembre del 2015
18 de julio del 2016
Total 54

Fuente: Elaboración propia.

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Rafael Martínez Puón La Administración Pública Federal 267

La Administración Pública Centralizada está integrada por la Oficina

de la Presidencia de la República, dieciocho Secretarías de Estado2,
la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos reguladores
coordinados en Materia Energética (Comisión Nacional de Hidrocarburos
y Comisión Reguladora de Energía)3.

En cuanto a los Órganos Desconcentrados, el número de instituciones que

la integran es de 86 y están dispuestos en catorce ramos administrativos:

Tabla 2.
Órganos Desconcentrados de la Administración Pública Federal4

RAMO
NÚMERO ÓRGANOS DESCONCENTRADOS
ADMINISTRATIVO
− Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública;
− Centro de Investigación y Seguridad Nacional;
− Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la
Implementación del Sistema de Justicia Penal;
− Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal;
− Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las
1. Gobernación 19 Mujeres;
− Instituto Nacional de Migración;
− Secretaría General del Consejo Nacional de Población;
− Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a
Refugiados;
− Secretaría Técnica de la Comisión Calificadora de Publicaciones y
Revistas Ilustradas;

2
Secretaría de Gobernación; Secretaría de Relaciones Exteriores; Secretaría de la
Defensa Nacional; Secretaría de Marina; Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
Secretaría de Energía; Secretaría de Economía; Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Secretaría de Comunicaciones y Transportes;
Secretaría de la Función Pública; Secretaría de Educación Pública; Secretaría de Salud;
Secretaría del Trabajo y Previsión Social; Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano; Secretaría de Cultura; Secretaría de Turismo.
3
Diario Oficial de la Federación, “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”, 18
de julio del 2016, México.
4
Las fuentes para haber construido esta tabla son diversas y son las siguientes: Secretaría
de Gobernación. Manual de Organización General de la Secretaría de Gobernación,
Diario Oficial de la Federación, 25 de junio del 2015. México, D.F.
http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/003_comisiones/001_ordinarias/
medio_ambiente/enlaces/e_organos_desconcentrados_de_semarnat
http://www.gob.mx/sre
http://www.gob.mx/se/acciones-y-programas/conoce-la-se
http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_
Oportunas_Finanzas_Publicas/Informacion_mensual/asignacion/asignacion/asignacion_
index.html
h t t p : / / w w w. n o r m a t e c a . s e d e s o l . g o b . m x / e s / N O R M AT E C A /
Organos_Administrativos_Desconcentrados
www.usp.funcionpublica.gob.mx/RUSP REGISTRO DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL
GOBIERNO FEDERAL.

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268 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

RAMO
NÚMERO ÓRGANOS DESCONCENTRADOS
ADMINISTRATIVO
− Centro de Producción de Programas Informativos y Especiales;
− Centro Nacional de Prevención de Desastres;
− Policía Federal;
− Prevención y Readaptación Social;
− Servicio de Protección Federal;
− Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral en el Estado de
1. Gobernación 19 Michoacán;
− Coordinación Nacional Antisecuestro;
− Coordinación para la Atención Integral de la Migración en la Frontera
Sur;
− Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje;
− Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de
Niños, Niñas y Adolescentes.
− Instituto Matías Romero;
− Instituto de los Mexicanos en el Exterior;
− Sección Mexicana de la Comisión Internacional de Límites y Aguas
2. Relaciones
5 México-Estados Unidos de América;
Exteriores
− Secciones Mexicanas de las Comisiones Internacionales de Límites y
Aguas entre México y Guatemala; y entre México y Belice;
− Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
− Comisión Nacional Bancaria y de Valores;
3. Hacienda y Crédito − Comisión Nacional de Seguros y Fianzas;
4
Público − Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro;
− Servicio de Administración Tributaria.
− Sistema Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria;
− Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas;
4. Agricultura, − Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero;
Ganadería, Desarrollo − Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados
7
Rural, Pesca y Agropecuarios;
Alimentación − Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera;
− Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca;
− Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria.
5. Comunicaciones y − Instituto Mexicano del Transporte;
2
Transportes − Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano.
− Comisión Federal de Mejora Regulatoria;
6. Economía 2
− Instituto Nacional del Emprendedor.
− Universidad Pedagógica Nacional;
− Instituto Politécnico Nacional;
− Canal 11 XE-IPN;
− Instituto Nacional de Antropología e Historia;
7. Educación Pública 12 − Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura;
− Radio Educación;
− Comisión de Apelación y Arbitraje del Deporte;
− Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de
México;

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Rafael Martínez Puón La Administración Pública Federal 269

RAMO
NÚMERO ÓRGANOS DESCONCENTRADOS
ADMINISTRATIVO
− Instituto Nacional del Derecho de Autor;
− Coordinación General @prende.mx;
7. Educación Pública 12 − Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente; Universidad
Abierta y a Distancia de México.
− Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública;
− Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea;
− Centro Nacional para la Prevención y el Control del VIH/SIDA;
− Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva;
− Comisión Nacional de Arbitraje Médico;
− Servicios de Atención Psiquiátrica;
− Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de
Enfermedades;
8. Salud 15 − Centro Nacional de Trasplantes;
− Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia;
− Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios;
− Centro Nacional de Excelencia Tecnológica en Salud;
− Comisión Nacional de Protección Social en Salud;
− Comisión Nacional de Bioética;
− Centro Nacional para la Prevención y Control de las Adicciones;
− Centro Nacional de Vigilancia, Epidemiológica y Control de
Enfermedades.
9. Trabajo y − Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo;
2
Previsión Social − Comité Nacional Mixto de Protección al Salario.
10. Desarrollo − Registro Agrario Nacional.
Agrario, Territorial y 1
Urbano
− Comisión Nacional del Agua;
− Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas;
− Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad;
11. Medio Ambiente
6 − Instituto Nacional de Ecología;
y Recursos Naturales
− Procuraduría Federal de Protección al Ambiente;
− Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos.
− Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias;
− Comisión Nacional para el Uso Eficiente de Energía;
12. Energía 4
− Comisión Nacional de Hidrocarburos;
− Comisión Reguladora de Energía.
− Instituto Nacional de Desarrollo Social;
13. Desarrollo Social 3 − Coordinación Nacional de Prospera Programa de Inclusión Social;
− Instituto Nacional de la Economía Social.
14. Previsiones y − Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal.
Aportaciones para
los Sistemas de
1
Educación Básica,
Normal, Tecnológica y
de Adultos

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270 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

RAMO
NÚMERO ÓRGANOS DESCONCENTRADOS
ADMINISTRATIVO

14. Previsiones y − Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal.

Aportaciones para
los Sistemas de
1
Educación Básica,
Normal, Tecnológica y
de Adultos
15. Función Pública 1 − Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales.
− Corporación de Servicios al Turista Ángeles Verdes;
16. Turismo 2
− Instituto de Competitividad Turística.
Total 86

Fuente: Elaboración propia.

Por lo que corresponde a la Administración Pública Paraestatal, es la Ley de

Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
14 de mayo de 1986 la que regula su actuación. La Administración Pública
Paraestatal está constituida por 101 Organismos Descentralizados, 63
Empresas de Participación Estatal Mayoritaria, 19 Fideicomisos Públicos
y 18 Empresas Productivas del Estado (Incluye los 2 Corporativos CFE
y PEMEX y sus 16 Subsidiarias). Que nos da un total de 201 entidades
paraestatales5.

Los Organismos Descentralizados son actualmente 101 entidades

distribuidas en diecisiete cabezas de sector:

Tabla 3.
Organismos Descentralizados de la Administración Pública Federal

CABEZA DE
NÚM. ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
SECTOR
− Archivo General de la Nación;
1. Secretaría de − Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación;
3
Gobernación − Talleres Gráficos de México.
2. Secretaría de la − Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
1
Defensa Nacional Mexicanas.
− Casa de Moneda de México;
3. Secretaría de − Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios
Hacienda y Crédito 8 de Servicios Financieros;
Público − Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal
y Pesquero;

5
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016). “Relación de Entidades Paraestatales
de la Administración Pública Federal”. Diario Oficial de la Federación, 15 de agosto,
Mexico.

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Rafael Martínez Puón La Administración Pública Federal 271

CABEZA DE
NÚM. ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
SECTOR
− Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas;
3. Secretaría de − Instituto para la Protección al Ahorro Bancario;
Hacienda y Crédito 8 − Lotería Nacional para la Asistencia Pública;
Público − Pronósticos para la Asistencia Pública;
− Servicio de Administración y Enajenación de Bienes.
− Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las
4. Secretaría de Personas con Discapacidad;
3
Desarrollo Social − Instituto Mexicano de la Juventud;
− Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores.
5. Secretaría de − Comisión Nacional Forestal;
Medio Ambiente y 2 − Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático.
Recursos Naturales
− Centro Nacional de Control de Energía;
6. Secretaría de
3 − Centro Nacional de Control del Gas Natural;
Energía
− Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares.
− Centro Nacional de Metrología;
7. Secretaría de − Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial;
4
Economía − Procuraduría Federal del Consumidor;
− Servicio Geológico Mexicano.
8. Secretaría − Comisión Nacional de las Zonas Áridas;
de Agricultura, − Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de
Ganadería, 4 Azúcar;
Desarrollo Rural, − Instituto Nacional de Pesca;
Pesca y Alimentación − Productora Nacional de Biológicos Veterinarios.
− Aeropuertos y Servicios Auxiliares;
− Agencia Espacial Mexicana;
9. Secretaría de
− Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Comunicaciones y 6
− Organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones;
Transportes
− Servicio Postal Mexicano;
− Telecomunicaciones de México.
− Centro de Enseñanza Técnica Industrial;
− Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto
Politécnico Nacional;
− Colegio de Bachilleres;
− Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica;
− Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas
del Instituto Politécnico Nacional;
− Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte;
10. Secretaría de
14 − Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos;
Educación Pública
− Consejo Nacional de Fomento Educativo;
− Fondo de Cultura Económica;
− Instituto Mexicano de Cinematografía;
− Instituto Mexicano de la Radio;
− Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa;
− Instituto Nacional para la Educación de los Adultos;
− Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico
Nacional.

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272 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

CABEZA DE
NÚM. ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
SECTOR
− Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas;
− Hospital General de México “Dr. Eduardo Liceaga”;
− Hospital General “Dr. Manuel Gea González”;
− Hospital Juárez de México;
− Hospital Regional de Alta Especialidad de Ciudad Victoria
11. Secretaría de “Bicentenario 2010”;
10
Salud − Hospital Regional de Alta Especialidad de Ixtapaluca;
− Hospital Regional de Alta Especialidad de la Península de
Yucatán;
− Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxaca;
− Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío;
− Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.
12. Secretaría del − Comisión Nacional de los Salarios Mínimos;
Trabajo y Previsión 2 − Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores.
Social
13. Secretaría de − Comisión Nacional de Vivienda;
Desarrollo Agrario, 3 − Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra;
Territorial y Urbano − Procuraduría Agraria.
14. Secretaría de − Instituto Nacional de Lenguas Indígenas.
1
Cultura
− Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas;
− Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas;
− Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología;
− Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado;
15. Organismos
− Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores;
Descentralizados No 11
− Instituto Mexicano del Seguro Social;
Sectorizados
− Instituto Nacional de las Mujeres;
− Notimex, Agencia de Noticias del Estado Mexicano;
− Procuraduría de la Defensa del Contribuyente;
− Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción;
− Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano.
− Hospital Infantil de México Federico Gómez;
− Instituto Nacional de Cancerología;
− Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez;
− Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador
Zubirán;
− Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío
16. Organismos
Villegas;
Descentralizados
− Instituto Nacional de Geriatría;
considerados 13
− Instituto Nacional de Medicina Genómica;
Instituciones
− Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco
Nacionales de Salud
Suárez;
− Instituto Nacional de Pediatría;
− Instituto Nacional de Perinatología Isidro Espinosa de los Reyes;
− Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz;
− Instituto Nacional de Rehabilitación Luis Guillermo Ibarra Ibarra;
− Instituto Nacional de Salud Pública.

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CABEZA DE
NÚM. CABEZA DE SECTOR
SECTOR
− Instituto Mexicano de Tecnología del Agua;
− Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias;
− Instituto Mexicano del Petróleo;
− Colegio de Postgraduados;
− Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y
Pecuarias;
17. Organismos
− Instituto Nacional de Ciencias Penales;
Descentralizados
− Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial;
considerados 13
− Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de
Centros Públicos de
Ensenada, Baja California;
Investigación
− Centro de Investigación en Química Aplicada;
− Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología
Social;
− El Colegio de la Frontera Sur;
− Instituto de Investigaciones “Dr. José María Luis Mora”;
− Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica Electrónica.
Total 101

Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

“Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal”. Diario Oficial de
la Federación, 15 de agosto del 2016, México.

Las Empresas de Participación Estatal Mayoritaria, llegan hoy en día a

63 instituciones dispuestas en nueve cabezas de sector, en tanto que los
Fideicomisos Públicos se componen de 19 entidades también distribuidos
en nueve cabezas de sector como puede observarse en la siguiente tabla:

Tabla 4.
Empresas de Participación Estatal Mayoritaria y Fideicomisos
Públicos

NÚMERO DE
EMPRESAS DE NÚMERO DE
CABEZA DE SECTOR PARTICIPACIÓN CABEZA DE SECTOR FIDEICOMISOS
ESTATAL PÚBLICOS
MAYORITARIA
1. Secretaría de Hacienda y 1. Secretaría de Hacienda y
8 6
Crédito Público Crédito Público
2. Secretaría de Desarrollo 2. Secretaría de Desarrollo
2 1
Social Social
3. Secretaría de Economía 1 3. Secretaría de Economía 2

4. Secretaría de Agricultura, 4. Secretaría de Agricultura,

Ganadería, Desarrollo 1 Ganadería, Desarrollo Rural, 2
Rural, Pesca y Alimentación Pesca y Alimentación

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NÚMERO DE
EMPRESAS DE NÚMERO DE
CABEZA DE SECTOR PARTICIPACIÓN CABEZA DE SECTOR FIDEICOMISOS
ESTATAL PÚBLICOS
MAYORITARIA
5. Secretaría de 5. Secretaría de
Comunicaciones y 20 Comunicaciones y 1
Transportes Transportes
6. Secretaría de Educación 6. Secretaría de Educación
6 2
Pública Pública
7. Secretaría de Salud 2 7. Secretaría de Salud 2
8. Secretaría de Turismo 5 8. Secretaría de Turismo 1
9. Consejo Nacional de 9. Consejo Nacional de Ciencia
18 2
Ciencia y Tecnología y Tecnología
Total 63 Total 19
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. “Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal”. Diario
Oficial de la Federación, 15 de agosto del 2016, México.

Así mismo en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigente

se regula una nueva entidad que se le denomina “Empresas Productivas
del Estado”:

Tabla 5.
Empresas Productivas del Estado

EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL

EMPRESAS SUBSIDIARIAS
ESTADO (CORPORATIVO)
− CFE Distribución;
− CFE Generación I;
− CFE Generación II;
− CFE Generación III;
1. Comisión Federal de
1 − CFE Generación IV; 9
Electricidad
− CFE Generación V;
− CFE Generación VI;
− CFE Suministrador de Servicios Básicos;
− CFE Transmisión.
− Pemex Cogeneración y Servicios;
− Pemex Etileno;
− Pemex Exploración y Producción;
2. Petróleos Mexicanos 1 − Pemex Fertilizantes; 7
− Pemex Logística;
− Pemex Perforación y Servicios;
− Pemex Transformación Industrial.
Total 2 Total 16
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Relación de Entidades Paraestatales de
la Administración Pública Federal”. Diario Oficial de la Federación, 15 de agosto del 2016,
México.

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Rafael Martínez Puón La Administración Pública Federal 275

Es importante observar y apuntar, sobre este segmento denominado

Paraestatal, que éste adquirió una importancia relevante como objeto
de estudio durante muchos años. Si bien la existencia de los primeros
organismos de este segmento data desde 1925 (Carrillo Castro: 1987),
su expansión y consolidación se dio en los años 70 en la que se contó
con un número de entidades paraestatales de 900 hasta llegar a más
de 1,155 (Rogozinski, 1993) en los primeros años de la década de los
años 80. Posteriormente, se llevarían a cabo procesos de privatización,
desincorporación o modernización hasta llegar al número con el que
actualmente se cuenta. Pero el fenómeno como tal, dio lugar a la
existencia de mucha investigación y literatura (tanto a nivel de México
como Latinoamérica) de esto que se llamó “empresas públicas”, y a incluir
materias propias en programas de estudios sobre administración pública
(materias hoy extintas), hasta un programa que todavía existe en el Instituto
Nacional de Administración Pública que atendía al nombre del Programa
de Alta Dirección de Entidades Públicas PADEP y que posteriormente
fue denominado como Programa de Alta Dirección de Dependencias y
Entidades Públicas PADEP. Así las cosas.

Ahora bien, es importante destacar varios aspectos sobresalientes de la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que hace posible la
interacción entre estos dos segmentos de la Administración Pública Federal
(la centralizada y la paraestatal) y que se conoce como la sectorización.
Ésta es entendida como el acto jurídico administrativo mediante el cual
el Presidente de la República determina el agrupamiento de un conjunto
de entidades paraestatales bajo la coordinación de un titular de una
secretaría o departamento. La sectorización es por tanto un sistema de
trabajo (Pichardo Pagaza: 1993).

Tres elementos componen esta definición:

a) Un sujeto activo, representado por la secretaría o departamento

administrativo que coordina el sector correspondiente;
b) Los sujetos coordinados expresados en el grupo de entidades
paraestatales que integran cada sector (organismos, empresas de
participación estatal, sociedades nacionales de crédito, fondos y
fideicomisos), y
c) Una acción que es la de coordinar los fines y actividades de un grupo
determinado de entidades, que quedan dentro de un sector. Acción
que considera la conducción de la programación, coordinación y
evaluación de su funcionamiento (Pichardo Pagaza: 1993).

La misión de la coordinación es convertir a las dependencias directas del

Ejecutivo federal (secretarías) en unidades de coordinación sectorial, con
la idea de organizar de esta manera –por sectores de la actividad– a la
administración pública federal, a fin de garantizar la vertebración de las
acciones de las entidades paraestatales.

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276 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

2. Componentes de la Administración Pública Federal

El propósito de este apartado es centrar la atención en lo concerniente a

dos componentes muy relevantes en la Administración Pública Federal: lo
que tiene que ver con el personal con el que cuenta y con el presupuesto
de que dispone.

2.1 Personal de la Administración Pública Federal

Con relación a este primer componente, la administración pública federal

centralizada como paraestatal cuenta con el siguiente número de personal:

Tabla 6.
Puestos Ocupados en la Administración
Pública Federal por Tipo de Sector

SECTOR CENTRAL
Número de Servidores
Tipo de Institución
Públicos
Secretaría o Dependencia 185,525
Órgano Administrativo Desconcentrado 312,664
Órgano Regulador Coordinador en Materia Energética 344
Subtotal Sector Central 498,533

SECTOR PARAESTATAL
Número de Servidores
Tipo de Institución
Públicos
Organismo Descentralizado 678,299
Empresa de Participación Estatal 24,739
Institución Nacional de Crédito 5,641
Institución Nacional de Seguros y de Fianzas 164
Fideicomiso 3,746
Empresas Productivas del Estado 219,186
Subtotal Sector Paraestatal 931,775

Total APF 1,430,308

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Secretaría de la

Función Pública.

Cabe mencionar que esta cifra, en los últimos años ha sufrido una gradual
disminución, de aproximadamente un 50%; baste recordar que hasta hace
algunos años, a este número de burócratas se le sumaba el personal
perteneciente a los maestros y algunos miembros del sector salud. La
cifra de este personal adicional sería de una cantidad muy similar a la

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anteriormente mencionada. De modo que bien estaríamos hablando de

un burocracia que ascendía a los casi tres millones de personas. Con
los procesos de descentralización del sector salud y el educativo que se
iniciaron a partir de 1994, la administración de esta burocracia federal ha
pasado a manos de los estados de la República.

En la siguiente gráfica se puede observar la proporción que existe entre el

sector central con relación al sector paraestatal.

Gráfico II

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Secretaría de la

Función Pública.

En las dos siguientes gráficas también se puede observar cómo se

encuentra la repartición del personal. En la primera observamos la
distribución en el nivel central, en tanto que en la segunda podemos verlo
a nivel paraestatal.

Gráfico III

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Secretaría de la

Función Pública.

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278 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

Gráfico IV

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Secretaría de la

Función Pública.

En las tres siguientes gráficas se puede advertir la distribución de personal

por tipo de contratación, la composición de plazas presupuestales vs. la
contratación de personal por honorarios, y la distribución de plazas de
base y de confianza:

Gráfico V

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Secretaría de la

Función Pública

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Gráfico VI

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Secretaría de la

Función Pública.

Gráfico VII

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Secretaría de la

Función Pública.

2.1 Presupuesto

En cuanto al rubro del presupuesto, a continuación se presenta la siguiente

tabla en la que se expone como se encuentran distribuidos los recursos
para el ejercicio 2016:

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280 Revista de Administración Pública No. 141, Volumen LI, No. 3

Tabla 7.
Presupuesto de Egresos de la Federación
para el ejercicio fiscal 2016
Gasto programable del Presupuesto de Egresos
para el ejercicio fiscal 2016

RAMO CONCEPTO $ %
A: RAMOS AUTÓNOMOS 99.214.603.346 2.1%
1 Poder Legislativo 14. 101.599.051 14,2%
2 Poder Judicial de la Federación 63.616.316.565 64.1%
22 Instituto Nacional Electoral 15.473.834.466 15.6%
35 Comisión Nacional de los Derechos Humanos 1.546.934.935 1.6%
41 Comisión Federal de Competencia Económica 478.057.464 0.5%
42 Instituto Nacional para la Evaluación de la
1.060.000.000 1.1%
Educación
43 Instituto Federal de Telecomunicaciones 2.000.000.000 2.0%
44 Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
937.860.865 0.9%
Información y Protección de Datos Personales
INFORMACIÓN NACIONAL ESTADÍSTICA Y
GEOGRÁFICA
40 Instituto Nacional de Estadística y Geografía 7.723.519.682 0.2%
RAMO: 32 TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA
FISCAL Y ADMINISTRATIVA
32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
2.447.483.112 0.1%
Administrativa
B: RAMOS ADMINISTRATIVOS 1.116.787.966.784 23.4%
2 Oficina de la Presidencia de la República 1.922.652.864 0.2%
4 Gobernación 67.472.539.816 6.0%
5 Relaciones Exteriores 7.841.504.845 0.7%
6 Hacienda y Crédito Público 28.502.492.275 2.6%
7 Defensa Nacional 72.250.719.526 6.5%
8 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
84.827.278.656 7.6%
y Alimentación
9 Comunicaciones y Transportes 105.217.734.544 9.4%
10 Economía 14.746.088.863 1.3%
11 Educación Pública 302.986.555.681 27.1%
12 Salud 132.216.881.794 11.8%
13 Marina 27.401.156.874 2.5%
14 Trabajo y Previsión Social 4.374.882.581 0.4%
15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 25.613.444.548 2.3%
16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 55.770.254.828 5.0%

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RAMO CONCEPTO $ %
17 Procuraduría General de la República 16.468.566.951 1.5%
18 Energía 2.807.979.137 0.3%
20 Desarrollo Social 1/ 109.371.909.018 9.8%
21 Turismo 5.211.444.461 0.5%
27 Función Pública 1.296.984.800 0.1%
31 Tribunales Agrarios 881.065.063 0.1%
37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 117.459.310 0.0%
88 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 34.010.260.421 3.0%
45 Comisión Reguladora de Energía 369.999.989 0.0%
46 Comisión Nacional de Hidrocarburos 319.999.985 0.0%
47 Entidades no Sectorizadas 14.788.109.954 1.3%
C: RAMOS GENERALES 2.434.535.205.392 51.1%
19 Aportaciones de Seguridad Social 553.686.745.568 22.7%
23 Provisiones Sociales y Económicas 141.663.256.143 5.8%
25 Provisiones y Aportaciones para los Sistemas
de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de 50.173.812.770 2.1%
Adultos
33 Aportaciones Federales para Entidades
616.286.725.526 23.3%
Federativas y Municipios
Gasto No Programable 0.0%
24 Deuda Pública 357.362.260.206 14.7%
28 Participaciones a Entidades Federativas y
678.747.304.379 27.9%
Municipios
29 Erogaciones para las Operaciones y Programas
0.0%
de Saneamiento Financiero
30 Adeudo de Ejercicios Fiscales Anteriores 16.048.600.000 0.7%
34 Erogaciones para los Programas de Apoyo a
20.566.500.800 0.8%
Ahorradores y Deudores de la Banca
D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL
774.237.136.929 16.3%
PRESUPUESTARIO DIRECTO
GYN Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
229.916.102.139 29.7%
los Trabajadores del Estado 2/
GYR Instituto Mexicano del Seguro Social 544.321.034.790 70.3%
E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO 862.179.904.363 18.1%
TYY Petróleos Mexicanos (Consolidado) 478.282.000.000 55.5%
TUV Comisión Federal de Electricidad 299.454.215.190 34.7%
Gasto No Programable 0.0%
TYY Costo Financiero que se distribuye para
erogaciones de Petróleos Mexicanos 69.278.089.167 8.0%
(Consolidado)

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RAMO CONCEPTO $ %
TVV Costo Financiero que se distribuye para
15.165.600.006 1.8%
erogaciones de Comisión Federal de Electricidad
Neteo: Resta de a) aportaciones ISSSTE; y, b) subsidios,
transferencias y apoyos fiscales a las entidades de control 533.251.819.608 11.2%
directo y empresas productivas del Estado
GASTO NETO TOTAL 4.763.874.000.000 100.0%

Fuente: Diario Oficial de la Federación, “Presupuesto de Egresos de la Federación para el

Ejercicio Fiscal 2016”, 27 de noviembre del 2015, México.

De conformidad con el Presupuesto de Egresos de la Federación para

el ejercicio fiscal 2016, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
27 de noviembre del 2015, se señala que el Gasto Neto Total aprobado
asciende a $4´763,874,000,000.

En este sentido se destaca que los recursos presupuestados se clasifican

en los siguientes Ramos:

Tabla 8.
Clasificación por Ramos del Presupuesto de Egresos de la
Federación 2016

CONCEPTO $ %
A: RAMOS AUTÓNOMOS 99.214.603.46 2,1%
INFORMACIÓN NACIONAL ESTADÍSTICA Y
GEOGRAFÍA
Instituto Nacional de Estadística y Geografía 7.723.519.682 0.2%
RAMO 32: TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA
FISCAL Y ADMINISTRATIVA
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 2.447.483.112 0,1%
B: RAMOS ADMINISTRATIVOS 1.116.787.966.784 23.4%
C: RAMOS GENERALES 2.434.535.205.392 51,1%
D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL
774.237.136.929 16.3%
PRESUPUESTARIO DIRECTO
E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO 862.179.904.363 18,1%
Neteo: Resta de: a) aportaciones ISSSTE; y b)
subsidios, transferencias y apoyos fiscales a las
533.251.819.608 11,2%
entidades de control directo y empresas productivas
del Estado
GASTO NETO TOTAL 4.763.874.000.000 100,0%

Fuente: Diario Oficial de la Federación, “Presupuesto de Egresos de la Federación para el

Ejercicio Fiscal 2016”, 27 de noviembre del 2015, México.

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Como puede observarse, los Ramos Generales representan el 51.1% del

gasto neto total, mismos que se encuentran relacionados con aportaciones
a seguridad social, aportaciones federales para entidades federativas
y municipios, deuda pública y provisiones salariales y económicas, por
referir las más relevantes en cuanto a los importes asignados.

En lo que respecta a los Ramos Administrativos, se destaca que los

recursos asignados representan el 23.4% del gasto neto total del gobierno
federal, en los cuales se encuentran consideradas las actividades de
educación pública, salud, desarrollo social y comunicaciones y transportes,
los cuales cuentan con las mayores asignaciones.

Por su parte, las Empresas Productivas del Estado se sitúan como el

tercer Ramo de mayor participación en la asignación presupuestaria
con el 18.1%; cabe destacar que en estas empresas sólo se encuentran
consideradas la Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos
y con este presupuesto no sólo se atiende su gasto programable sino
también el costo financiero (gasto no programable) para erogaciones de
ambas instituciones.

Por último, un tema de gran relevancia que se quisiera destacar es la

proporción del gasto público con relación al Producto Interno Bruto
(PIB). A continuación se presenta un tabla histórica de cuál ha sido el
comportamiento en los últimos años de la relación entre estos dos
componentes.

Tabla 9.
Porcentaje del Gasto Público respecto al PIB

AÑO % DEL PIB APROBADO

2010 24.8%
2011 24.3%
2012 24.5%
2013 23.7%
2014 25.4%
2015 25.6%
2016 24.7%

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2010 al 2015.

Como puede observarse en la tabla anterior, el promedio del gasto público

ha sido del 24.7% durante el período 2010-2016, es decir que para el
presente año este porcentaje se sitúa exactamente en dicho rango y
presenta una variación hacia la baja equivalente a 1.1 puntos porcentuales
con respecto al año 2015.

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Ahora bien, centrándonos en estos dos componentes llámese el personal

y el presupuesto, la pregunta que salta a la vista es ¿Es acaso grande
la estructura del personal y el presupuesto en la Administración Pública
Federal en México? Hace algunos años escribí un ensayo titulado “El
péndulo del Estado. La vuelta a los fundamentos de su intervención”,
publicado en la Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional Autónoma de México, en él se elaboró un cuadro
que nos aporta algunos datos de lo que acontece en otros países.

Tabla 10.
Tamaño y gasto público por administraciones públicas

REINO ESTADOS
FRANCIA ITALIA ALEMANIA SUECIA
UNIDO UNIDOS
Gasto Público
51.2% 46.7% 43.8% 38% 29.3% 58%
% del PIB
Empleo
Público sobre
27% 23.2% 15.2% 14.9% 16.9% 38.1%
el empleo
total%
Empleo
6.000.640 4.658.000 5.369.143 4.362.000 18.358.203 1.519.921
Público
Número de
ciudadanos
9.69 12.30 15.21 3.44 14.31 5.81
por empleado
público
Total de
58,140,000 57,300,000 81.660.000 58,610,000 262,760,000 8,830,000
población

La OCDE recomienda para sus miembros el 35% del PIB con relación al producto interno
bruto.
Fuente: Elaboración propia a partir de lo que señala Parrado, Salvador (2002). Sistemas
Administrativos Comparados, Ed. Tecnos Madrid, España.

No se tiene la intención de hacer un análisis exhaustivo sobre este

comparativo, ya que el propósito de este ensayo es sobre los aportes de la
Ley. Sin embargo, se considera que estos datos bien pueden servir como
referencia. Y preguntarnos a profundidad, si de verdad se cuenta con
una administración pública obesa como la que se promueve en muchos
medios. Y si no es así, entonces se tiene que volver a preguntar en dónde
están las verdaderas fallas. Lo que sí es una realidad, dados estos datos,
es que estamos muy lejanos de ser considerados un Estado de Bienestar.

3. Razones de cambios en el diseño de las administraciones públicas

A lo largo de los años y concretamente en lo que corresponde a las reformas

que ha sufrido la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, éstas

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se han derivado por distintos factores. Se señalaba al comienzo de este

ensayo, la existencia de distintas variables, que van desde las agendas
de los propios gobiernos vinculadas a esto que se llama el “estilo personal
de gobernar”, hasta situaciones preponderantes o actores o instituciones
que tuvieron un papel relevante en la vida nacional. O razones de carácter
político y económico que necesariamente han tenido un impacto en el
diseño de las administraciones públicas.

Ejemplos podríamos enunciar muchos. De manera sucinta citar algunos

casos significativos. En el gobierno de José López Portillo (impulsor de
la Ley en comento), hubo un crecimiento relevante del sector paraestatal
y muchos recursos económicos derivados del petróleo. En ese contexto
secretarías como Hacienda y Programación y Presupuesto y obviamente
Petróleos Mexicanos jugaron un papel importante. En el período de Miguel
de la Madrid, por un lado, comenzó el proceso de privatización de entidades
paraestatales, pero por el otro, un combate directo a la corrupción a través
de aquello que se llamó “Renovación Moral” y que dio lugar a la creación
de secretarías como la extinta Secretaría de la Contraloría, hoy Secretaría
de la Función Pública. En el período de Carlos Salinas de Gortari, la
bandera de aquello que se llamó Liberalismo Social, dio lugar a uno de
los programas sociales más exitosos que es “Solidaridad”, y a la creación
de la Secretaría de Desarrollo Social aunado a la firma del Tratado de
Libre Comercio (TLC) que le dio nuevos bríos a la Secretaría de Comercio
y Fomento Industrial hoy Secretaría de Economía. Ya en el período de
Ernesto Zedillo, destacar todo el proceso de descentralización de los
servicios de Salud y Educación lo que ha hecho con el paso del tiempo que
más de la mitad de la burocracia federal de ese entonces (situada en más
de 3 millones) pasara a ser administrada por los gobiernos de los estados
de la República. Para mayores detalles sobre estos acontecimientos véa-
se (Sánchez González, 1998).

Una vez llegada la alternancia en el año 2000, destacar en el gobierno

de Vicente Fox, el impulso de leyes tendientes a la modernización de la
administración pública y vinculada a temas relevantes: transparencia,
profesionalización, responsabilidades administrativas, etc. La Secretaría
de la Función Pública tuvo en ese momento un papel de primer orden. De
ahí que María del Carmen Pardo (2009) denomine a este período como
de “gerencialización” de la administración pública. Años más tarde, en el
período de Felipe Calderón toda la atención estuvo centrada en temas
de combate al crimen organizado por lo que la Secretaría de Seguridad
Pública, jugó un papel de primer orden, reflejado también en un asunto de
crecimiento en el presupuesto enfocado a esos temas públicos.

Ahora bien, desde nuestro punto de vista, ¿cuál ha sido el sello distintivo
de este gobierno? Consideramos que el corazón de la gestión actual ha
estado centrado, como resultado del llamado “Pacto por México”, en lo que

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se identifica como las “Reformas Estructurales”, que han sido aprobadas

durante estos primeros cuatro años de gobierno y que son:

1. La Reforma Laboral.
2. La Reforma Hacendaria.
3. La Reforma Financiera.
4. La Reforma en Materia de Transparencia.
5. La Reforma Educativa.
6. La Reforma Energética.
7. La Reforma Política-Electoral.
8. La Reforma en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
9. La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los
Municipios.
10. La Nueva Ley de Amparo.
11. El Código Nacional de Procedimientos Penales.
12. La Reforma en Materia de Competencia Económica, y
13. El Sistema Nacional Anticorrupción.

Por lo que en función de la prioridad que estos temas tienen para el Ejecu-
tivo actual y su gobierno, algunas secretarías, órganos desconcentrados,
y no se diga algunos organismos del sector paraestatal han adquirido
un papel estratégico con respecto a lo que representan las reformas. De
modo, que la fortaleza actual de algunas secretarías como Hacienda, Co-
municaciones y Transportes, Educación Pública, Trabajo y Previsión So-
cial no es casual. Aunado a la creación de esto que se llama Empresas
Productivas del Estado (Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Elec-
tricidad). Llama la atención la creación de la Secretaría de Cultura, como
algo que no precisamente formaba parte de estas prioridades.

A continuación, a partir del Presupuesto de Egresos de la Federación

(PEF) 2016, vamos a centrarnos en 3 de las 13 reformas, para que se
observe cual fue su impacto presupuestal.

Reforma Educativa. Como se sabe la reforma tiene por objeto incre-

mentar la calidad de la educación de los niños y jóvenes y su basamento
se relaciona directamente con la evaluación de la plantilla docente,
proceso que busca garantizar las competencias académicas de los
maestros, a la par de un sistema de promoción y reconocimiento que
incentive su profesionalización; asimismo pretende ampliar y modernizar
la infraestructura de la educación en el país a través de la mejora de los
planteles educativos. A este respecto, el PEF asignó un total de 353 mil
millones de pesos que representan el 7.4% del gasto neto total aprobado
para el presente ejercicio fiscal, que incluyen 50 mil millones de pesos
para previsiones y aportaciones para los Sistemas de Educación Básica,
Normal, Tecnológica y de Adultos.

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Reforma Energética. En lo que respecta a este rubro, busca posibilitar

la generación de energía a menores costos a partir de la inversión
tecnológica (pública y privada), de la modernización y mayor eficiencia
de las empresas de Petróleos Mexicanos y de Comisión Federal de
Electricidad, así como la apertura al sector privado y extranjero en esta
materia. Para estos propósitos el PEF destinó el 18.2% del gasto neto
total aprobado, que asciende a un monto de 862 mil millones de pesos,
de los cuales 548 mil millones (63.3%) corresponden a PEMEX, 315 mil
millones a CFE (36.4) y el 0.3% (2.8 miles de millones de pesos) para el
ramo administrativo de energía.

Reforma a las Telecomunicaciones. En relación con este sector, sus

principales objetivos están relacionados con la reducción de la brecha
digital en México, a través de la ampliación de la conectividad de las
comunidades del país mediante el servicio de Internet, de la diversificación
de contenidos en radio y televisión y de una mayor competencia y apertura
de canales con una mayor calidad de la señal. La creación del Instituto
Federal de Telecomunicaciones responde a estos propósitos; de acuerdo
con el PEF 2016 le fue asignado un monto de 2 mil millones de pesos,
mientras que al sector de comunicaciones y transportes se le otorgaron
recursos del orden de 105 mil millones de pesos, lo que en conjunto
representan el 2.3% del presupuesto global.

¿Estos cambios a lo largo de la historia publiadministrativista han estado

exentos de críticas? Por supuesto que no. Tanto en el medio académico
(Pardo y Cejudo, 2016) como el medio periodístico (Enfoque/Reforma,
2013), no se han dejado de externar cuestionamientos sobre todo al tama-
ño, diseño y funcionamiento de la administración pública federal. Críticas
que van desde el crecimiento excesivo de órganos desconcentrados, al
mal funcionamiento de dependencias y entidades. El caso más sonado
sigue siendo Petróleos Mexicanos y el severo cuestionamiento de secre-
tarías como la de la Función Pública en cuanto a razón de existencia. A
ello, se suman críticas en cuanto a perfiles profesionales de determinados
servidores públicos, mala distribución de los presupuestos, altos salarios
concentrados en una sola franja de servidores públicos, y desafortuna-
damente la percepción de que hay una amplia corrupción. Esto obliga
a seguir haciendo análisis serios en cuanto a saber si lo que se diseña,
plasmado en la norma regularmente, corresponde a un proyecto serio de
gobierno.

4. La agenda de los próximos años y posibles escenarios futuros

La agenda de un país como México, no puede estar desligada y ser omisa

a los acontecimientos de carácter mundial tanto en lo que tiene que ver con
los problemas, como con las tendencias y, por lo tanto, con la preparación
de los gobiernos y administraciones públicas, para hacer frente a esos

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desafíos. Esto sin duda alguna, tendrá un impacto y cambios en el rediseño

de las estructuras burocráticas y por lo tanto en la norma que los regula.
Basándonos en un par de documentos Future of Government (2013) de
Price Waterhouse Coopers, y Policy Challenges for the next 50 years de
la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
podemos apuntar una serie de megatendencias a tomar en cuenta como
escenarios probables para los próximos años.

Cuáles son algunas de esas megatendencias que señalan estos docu-

mentos en combinación con otras de carácter personal:

• Economías inestables y crisis fiscales recurrentes.

• Cambio climático (Acuerdo COP21, París 13/12/15).
• Necesidad de uso de fuentes alternas de energía.
• Transformaciones demográficas.
• Flujos migratorios masivos en todos los países del mundo.
• Cambios en la correlación de fuerzas económicas.
• Conflictos de carácter religioso.
• Fragmentación del poder6.
• Combate a la pobreza y desigualdad.7

Nos parece que para enfrentar estos desafíos, sin lugar a dudas, se
tendrán que reconfigurar el diseño de las administraciones públicas,
en el que dados los problemas, algunas dependencias y órganos des-
concentrados adquirirán un papel más estratégico que otros. Aunado
a los problemas de carácter estrictamente nacional que señalen la
prioridad de algunas dependencias con relación a otras.

¿Hoy es importante el fenómeno de la globalización? Desde nuestro punto

de vista sí. Posiblemente hace algunas décadas, precisamente cuando
se creó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que hoy
nos convoca la reflexión, no era tan importante este fenómeno de la
mundialización. Hoy creemos que es imprescindible identificar y reconocer
fenómenos como los antes listados, y más allá de la agenda local, que bien
podría, dada la alternancia, tener tintes ideológicos partidistas de cualquier
tipo, difícil distanciarse de esto que se ha llamado como mega-tendencias.
Por el contrario, en marcha está también la firma de convenios, tratados,
aunado a pertenecer a Organizaciones, Grupos, Bloques.

En resumen, ahora más que antes el entorno y el contexto cuenta, y quizá

ahora más que antes. Y nos parece que es el elemento sustancial en la
6
Entiéndase que la concentración del poder (El Estado, la iglesia, las empresas, a nivel de
países como Estados Unidos), como existía de forma tradicional, ya no existe como tal,
se encuentra atomizado con la presencia de otros actores y países. Véase Naím, Moisés.
El fin del poder. Ed. Debate, Madrid, España, 2014.
7
Este tema es aportación propia.

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rediseño de las administraciones públicas y, por lo tanto, en las normas

que las regulan.

Conclusiones

Algunas conclusiones que se pueden desprender de este documento,

en el marco del 40 aniversario de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal y las 54 reformas que ha tenido a lo largo de su historia,
es que nos parece que se cuenta con un instrumento normativo sólido,
que genera orden y coordinación y que obviamente está sujeto a cambios
permanentes derivado de los cambios de gobierno y a los cambios en
las agendas que tenga cada presidente. Aunado a lo que se señala en el
último apartado, que los temas o megatendencias que se están registrando
a nivel mundial no pueden ser soslayadas y, por lo tanto, también tienen
un impacto en el diseño y quehacer administrativo.

Ahora bien, cabe la pregunta: ¿Es suficiente el buen diseño de una norma
como la que nos ocupa? La respuesta es no. Adicionalmente al diseño,
se tienen que considerar otras variables, una de ellas muy relevante es la
gestión. De nada sirve tener una buena norma si no se opera correctamente
y no se alcanzan los resultados y los objetivos planteados. Y en el plano de
la gestión caben otros elementos para cumplir con el cometido, y esto va
desde el personal (talento) con el que se cuente, los recursos económicos,
el buen diseño e implementación de políticas públicas que cada una de
las dependencias, en coordinación con el sector paraestatal genere, el
poder de negociación que se ejerza con otros actores principalmente
con los partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil, tanto para
la obtención de recursos económicos como para la legitimidad en las
políticas públicas.

En fin, la lista puede ser muy larga, y cada elemento descrito da lugar al
análisis en lo particular. Lo que sí es una realidad, es que en el marco de
esto que se conoce como “capacidades institucionales”, se requiere que
cada una de las partes involucradas funcionen como un reloj, con alta
precisión, de ahí la importancia de contar con una burocracia profesional;
de políticos que tengan responsabilidades administrativas pero que sepan
sobre los temas; de una relación adecuada del Poder Ejecutivo con los
otros poderes y los otros órdenes de gobierno en el marco de este nuevo
federalismo. De una buena relación de los gobiernos y las administraciones
públicas con los ciudadanos, pero también de ciudadanos comprometidos y
proactivos en un esquema de “gobierno abierto”. Del buen funcionamiento
de esquemas de gobernanza tanto a nivel nacional como internacional.
En resumen de Buenos Gobiernos. ¿Qué tan lejos estamos del escenario
descrito? Esta discusión mejor la dejamos para otro ensayo. Celebremos
mejor el aniversario de una norma que cumple 40 años.

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