Proceso de regionalización y derecho regional en el Perú: estructura y contenido
de la ley orgánica de regiones
Límites y posibilidades
REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES Los procesos hacia la
descentralización tienen como uno de sus bases instrumentales la conformación de
regiones “efectivas”, esto es con autonomías políticas, económicas y administrativas, en
el marco de la ley. Se entienden como “Regiones”, en principio, la sumatoria de
espacios económicos y sociales mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opción
parte de los conceptos de «economías de escala» y de un mejor ordenamiento
económico del territorio. Se trata de un reto complejo, que debiera evitar, por todos los
medios, la repetición de la incompetente dinámica del Referéndum de Octubre del 2005,
cuya votación altamente negativa (por el orden del 70% de los votos por el “No”)
bloqueó la posible conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis
Departamentos. En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la
conformación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando,
con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias:
En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la conformación de
Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando, con mucho tacto
político, al menos las siguientes estrategias:
a) verificación de una clara decisión política al mayor nivel posible que efectivamente
apoye el proceso,
b) convencimiento colectivo de que la unión regional genera ventajas sustantivas, a
partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos de “escala regional.
Este factor tendría que estar acompañado por una campaña masiva de promoción
mediática, sobre las virtudes de las alianzas regionales, alimentadas por foros y talleres
abiertos, particularmente en “el interior” del país,
c) selección y uso consistente de criterios geográficos, técnicos, sociales, políticos y
económicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones regionales propiciadas,
d) remoción de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros
limítrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y por la distribución
equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalías (Tacna y Moquegua).
Las restricciones señaladas debieran superarse, dado que la conformación de Regiones
“efectivas” es un objetivo instrumental de la descentralización, la cual representa, como
ya se ha señalado, una condición para arribar al desarrollo sostenido y equitativo del
país como un todo. Serán requeridos, por lo tanto, acuerdos colectivos bastante
complejos porque implicará redefinir, con un sentido integracionista, las delimitaciones
actuales de los más de 2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las
Municipalidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades
Provinciales y 24 Departamentos.
Una redefinición en ese sentido es clave porque determinará cambios en la posesión del
poder político y económico de los grupos sociales; además de la reconfiguración de las
estructuras organizacionales del aparato gubernamentales todos sus niveles.
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/806D3EE806C640010525791800
72C562/$FILE/v_descentralizacion_y_regionalizacion_en_el_peru.pdf
Proceso de regionalización
La regionalización en el Perú con fines de desarrollo se inició en 1987 después de la
publicación de la ley de Bases de la Regionalización del Perú. Hasta 1990 ya se habían
organizado 12 regiones quedando solamente por decidir la de Lima Metropolitana.
Posteriormente se fueron juntando una serie de dificultades político-económicas que
crearon descontento entre los habitantes de cada región. Las nuevas sedes regionales se
convirtieron en los lugares privilegiados mientras que sus periferias siguieron
abandonadas como antes. Además la burocracia se extendió absorbiendo una buena
porción de los magros presupuestos.
La Organización del Espacio Peruano: Una larga Experiencia
La organización del espacio peruano es un proceso que se ha venido desarrollando
desde la dominación de la cultura Inca. En efecto, los incas incluyeron en su estrategia
de afianzamiento de conquista, el trasplante de grupos de poblaciones conocidas como
mitimaes, quienes se encargaban, entre otras cosas, de desarrollar el concepto de
fidelidad al poder central, conservando el sentido de pertenencia a un lugar. El lugar es
aquí entendido como una unidad. Espacial de tamaño variable a la cual el hombre le ha
asignado un significado especial (Dickinson, 1988).
Esta idea de lugar se fue desarrollando, no obstante que los mitimaes buscaron en todo
momento imponer los valores de la sociedad Inca. La mezcla de valores incaicos con los
de los pueblos aborígenes y las condiciones ambientales específicas, dieron lugar a
identificaciones territoriales, algunas de las cuales perduran hasta nuestros días. Al
respecto, es pertinente la reflexión de Dollfus (1991) cuando señala que cada grupo
humano conforma su propio espacio dentro del cual actúa. Este espacio humanizado es
"producido" pues responde a los valores culturales del grupo. Tal es el caso de los
Cañaris en Lambayeque o los Y auyos en la Sierra de Lima. Los incas establecieron la
primera gran regionalización del imperio mediante los Suyos (Chinchaysuyo, Antisuyo,
Collasuyo y Contisuyo). Cada uno de estos grandes espacios estaba a su vez subdividido
en reinos o naciones y éstos en ayllus con sus respectivas markas. La base de la
organización social y administrativa estaba en el ayllu, en donde sus miembros estaban
ligados por vínculos de parentescos cercanos.
Al entrar los españoles en el sistema Inca, desestabilizaron esta organización
imponiendo un nuevo orden. Una vez conquistado el imperio de los Incas se organizó el
territorio en gobernaciones primero, y luego establecido el Virreynato del Perú en
Audiencias y Corregimientos (1542, 1565). En 1782 se crearon ·las Intendencias y en
1784 los Partidos Judiciales. Al año 1784, el espacio ocupado por el Perú actual estaba
dividido en 7 Intendencias, subdivididas en Partidos, y éstos en Cabildos. Las
Intendencias fueron:
l. Arequipa, que comprendía todo el sector de la costa sur peruana: Arequipa,
Moquegua, Arica y Tarapacá.
2. Cusco, que comprendía los actuales departamentos de Cusco y Apurímac.
3. Huamanga, que comprendía el actual Departamento de Ayacucho y la Provincia de
Andahuaylas.
4. Huancavelica, que comprendía el actual Departamento de Huancavelica.
5. Lima, que comprendía los territorios de los actuales departamentos de Lima, (excepto
Cajatambo) e lea y el sector occidental del Departamento de Ancash.
6. Tarma, que comprendía los territorios de Tarma, Huánuco, Huamalíes, Huaylas y
Cajatambo.
7. Trujillo, que comprendía Trujillo, Cajamarca, Chachapoyas, Lambayeque y Piura.
Posteriormente, en 1796 se reincorporó al Perú la Intendencia de Puno que pertenecía al
Virreynato de Buenos Aires.
Al independizarse el Perú de España, se cambiaron los nombres a las circunscripciones
políticas-administrativas, pero se mantuvieron en algunos casos casi intactos sus límites.
Así, las intendencias dieron lugar a departamentos.
Al iniciarse las guerras por la independencia, la demarcación política del Perú se ceñía
al art. 11 de la Constitución de 1812 jurada en España por Fernando VII, en virtud de la
cual se había dado la Real Orden del 31 de enero de 1821 que decía: "En lo tocante a las
provincias de ultramar, se formen unas Juntas encargadas de formar un plan de división
política del territorio, teniendo presente:
1ro. los límites naturales, ríos, montañas, etc., 2do. que haya proporción en la extensión
y distancias; 3ro. se distribuya equitativamente la riqueza en todas las ramas, haciéndose
discreta combinación" (Romero,1987: 23).
San Martín al declarar la independencia del Perú en Huaura el 28 de julio de 1821, dió
un Reglamento Provisional que reconocía como departamentos a: Trujillo, (Trujillo,
Lambayeque, Piura, Cajamarca, Huamachuco, Pataz y Chachapoyas), Tarma
(Huancayo, Jauja, Paseo y Tarma), Huaylas (Huaylas, Cajatambo, Huamalies,
Conchucos y Huánuco) y La Costa (Santa, Chanca y Canta). Luego el4 de agosto del
mismo año se creó el Departamento de la Capital formado por Lima, Cañete, Yauyos,
Huarochirí e lea. Estos cinco departamentos fueron ampliados a once en 1822, y fueron:
Arequipa, Cusco, Huaylas, Huamanga, Huancavelica, La Costa, Trujillo, Lima, Mainas
y Quijos, Puno y Tarma. Al año siguiente se reunió la Asamblea Constituyente con
representantes de siete departamentos y 58 provincias.
Los siete departamentos se mantuvieron hasta 1834 en que se agregó un departamento
más. En 1850 se regresó a los 11 departamentos con 64 provincias, más dos provincias
litorales: El Callao y Piura, y 613 distritos. Al año 1856 ya se tenían 14 departamentos y
en 1862 se recortó a 13. En 1873 se regresó a la idea de los Concejos Departamentales y
Municipales, con atribuciones de administración económica, cuyos resultados, sin
embargo no se hicieron notar significativamente. Los intentos de llegar a un equilibrio
en las circunscripciones departamentales continuaron y en 1874 se agregaron cuatro
departamentos más a los existentes y en 1876 ya se tenían 18. La desagregación
continuó y en 1904 ya se tenían 21 departamentos. Este número tuvo vigencia hasta
1942 cuando se agregó Tumbes, luego en 1944 se agregó Paseo y finalmente en 1980 se
agregó Ucayali. Desde ese año hasta 1985 se tuvo al Perú dividido en 24 departamentos
y una Provincia Constitucional El Callao.
La presión de los pueblos del interior dió lugar a que en 1873 se aprobara una ley que
restablecía los órganos de manejo departamental con el nombre Concejos
Departamentales y Municipales, que a diferencia de las Juntas, éstos tenían atribuciones
de administración económica que les permitió atender algunos equipamientos de los
centros urbanos y algunos caminos vecinales, especialmente de la Costa. La experiencia
de estos concejos llevó a pensar en sectorizar al país en tres espacios macro regionales.
Así la Constitución de 1920 estableció tres regiones: Norte, Centro y Sur con sus
respectivos congresos regionales. El geógrafo Emilio Romero propuso en 1930 separar
a la región oriental de las del norte, centro y sur. En este año, también Víctor A.
Belaunde propuso la creación de siete regiones en base a criterios económicos que
tomaban en cuenta las exportaciones dominantes, e históricas, que se adecuaban a las
intendencias coloniales. Esta idea inicial fue ampliada en 1931 incluyendo criterios de
producción y de existencia de recursos naturales. Belaunde acepto también la idea de
Mariátegui de ir a un descentralismo de tipo comparativo en la formación de los
Concejos Regionales (Lévano 1969: 82-83). De estas discusiones vino su propuesta de
seis regiones económicas: (1) Del petróleo (Departamentos de Piura, Cajamarca,
Amazonas),(2) del azúcar (La Libertad, Lambayeque),(3) del algodón y vid (Lima e
lea),(4) del tráfico internacional (Arequipa, Moquegua y Tacna),(5) ganadera y agrícola
(Cusco, Apurímac, Puno) y (6) del cobre (Centro). Siguiendo en esta discusión regional
en 1932 Romero reformuló su iniciativa anterior, proponiendo doce regiones en base a
los departamentos, más tres territorios nacionales y la ciudad capital. Estas regiones
fueron:
l. Tumbes, Piura y la Provincia de Jaén
2. Lambayeque (todas las cuencas del Chancay y Saña)
3. Cajamarca, Amazonas (incluye Pacasmayo)
4. La Libertad
5. Ancash (hasta la Margen Derecha del río Marañón)
6. Loreto, San Martín 7. Huánuco, Paseo, Chanca y 8. Junín, Ayacucho, Huancavelica
9. Lea (incluye Yauyos, Cañete y parte de Castrovirreina) 1 O. Cusco, Apurímac 11.
Arequipa 12. Puno, Moquegua. Los territorios nacionales eran: (a) cuencas del Ucayali
y Yavarí, (b) Madre de Dios, y (e) Tacna y Tarata.
Estas regiones se organizaban en Concejos Regionales, cosa que no fue aprobada,
siguiendo en vigencia la departamentalización. Otra propuesta de regionalización
presentada en 1932 fue la de la Sociedad Geográfica de Lima, que dividía al país en 11
regiones organizadas en base a los departamentos existentes. Se utilizaron nombres
ordinales aun cuando ello no significó jerarquías. Estas regiones fueron: Primera
(Tumbes, Piura), Segunda (Lambayeque, Cajamarca, Amazonas), Tercera (La Libertad),
Cuarta (Ancash), Quinta (Lima-Callao), Sexta (Junín, Huánuco), Séptima (lea,
Huancavelica, Ayacucho), Octava (Arequipa), Novena (Cusco, Madre de Dios,
Apurímac), Décima (Puno, Moquegua, Tacna) y Undécima (Loreto, San Martín). Todas
estas discusiones anteriores a la Constitución de 1933 quedaron sólo como propuestas.
Esta Constitución en cambio creó los Concejos Departamentales como organismos de
gobierno regional con autonomía administrativa y económica.
A mediados de la década de 1970 se crearon los Organismos de Desarrollo Regional
(ORDER) y Corporaciones de Desarrollo Económico y Social (CORDES) cuya
vigencia se extendió hasta 1988. Estas instituciones dirigieron las acciones de desarrollo
a nivel departamental sin llegar a descentralizar las instituciones del Gobierno Central.
La Constitución Política aprobada en 1979 aceptó la descentralización como una
obligación en la administración, al señalar en el Art. 79 que "El Perú es una República
democrática y social, independiente y soberana, basada en el trabajo. Su gobierno es
unitario, representativo y descentralizado" (Perú: 1980). En relación con esto, el art. 121
hacía notar que las poblaciones dueñas de recursos naturales tenían derecho a participar
en la renta de su explotación "en armonía con una política descentralista". Cesa la
vigencia de los departamentos como circunscripciones político-administrativas y se
instituyen las regiones. Estas, según el art. 259 "se constituyen sobre la base de áreas
contiguas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente; y conforman
unidades geoeconómicas". A estas regiones se les otorga autonomía económica y
administrativa (Art. 261) y tienen competencia dentro de su territorio, en materias de
salubridad, vivienda, energía, previsión social, trabajo y educación. Además se les
asigna rentas, que son básicamente las asignaciones que antes recibieron las
Corporaciones y Juntas Departamentales de Desarrollo, y otros provenientes de
impuestos, fondo de compensación, etc. En los arts. 264 al 268 se establece la forma
como se organiza la región, la manera como se eligen a sus representantes, y las
competencias de cada organismo y personas del Gobierno regional.
La Constitución Política de 1979, pues daba las pautas acerca de la organización y
funcionamiento de las regiones y sólo quedaba establecer cuáles serían éstas. La
discusión inicial fue señalar que las regiones no deben formarse en base a los límites
departamentales, ni provinciales, sino que los espacios deberían definirse en función de
conexiones presentes y futuras. Frente a una condición de desigualdad, expresión del
subdesarrollo, se buscaba cambiar este orden estructural para así llegar al desarrollo.
Este fue entendido como "un proceso permanente de consecusión de logros tanto
cualitativos como cuantitativos en orden económico, político, social y cultural, que
conlleva a la elevación de la calidad de vida de la población, para la realización plena e
integral de la persona humana dentro de una sociedad más justa".
La Constitución de 1993, debilitó legalmente el poder de los gobiernos regionales
reforzando en cambio a los gobiernos municiaples. Sin bien acepta que la
descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo
integral del país (art. 188), reestablece la vigencia de los departamentos. Así el Art. 189
señala que "el territorio de la República se divide en regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de
manera descentralizada y desconcentrada". Las municipalidades tienen competencia no
sólo para administrar la economía local y la proveniente del Gobierno Central, sino para
"planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y
programas correspondientes". Es decir, con ello desaparecen los programas de
desarrollo microrregiones y también las microrregiones y subregiones que se
establecieron en la década de 1980. El art. 197 señala que las regiones tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, lo cual significa
coordinación y ejecución de los planes y programas socio-económicos regionales y
nacionales. Su gobierno se basa en un Presidente Regional y un Consejo de
Coordinación Regional que está integrado por los alcaldes provinciales y otros
miembros elegidos en votación popular.
https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5339597.
pdf
Proceso de regionalización
El Perú, desde su independencia en 1821 tuvo como división política los departamentos,
que no son más que porciones de territorio, debidamente demarcados en algunos casos,
que obedecen a creaciones sea esta por presión de la población o por propuesta
gubernamental.
Esta delimitación geográfica que fuera el sustento del desarrollo provincial,
departamental y nacional quiso ser sustituida por una demarcación más moderna que
obedeciera a una delimitación más acorde con las características climáticas, ecológicas,
demográficas, de infraestructura, y demás atributos.
En este sentido la regionalización como herramienta de ayuda al desarrollo cumplía
ampliamente con tales requisitos, independientemente de los complicados reclamos,
exigencias de la población. Sin duda en la regionalización se creyó encontrar la solución
a los problemas históricos los cuales impedían dar un paso hacia el desarrollo del
potencial nacional.
En este devenir la tergiversación del concepto de la regionalización se desvirtuó,
principalmente por la creencia sin límites en el licito proceder de los líderes y
administradores, sin percatarse que muchas de las ineficiencias fueron y son producto
del uso indebido del poder, del ilegitimo uso de los instrumentos legales de la
administración pública y privada, y del nivel de corrupción de algunos grupos sesudo
políticos a administrar la riqueza nacional.
La regionalización es un instrumento para contribuir con el desarrollo socioeconómico,
utilizado en países-naciones para ayudar con la modernización no solo de la
administración de un ámbito geoeconómico sino también a dinamizar áreas de la
economía nacional en beneficio del desarrollo y crecimiento económico.
En la segunda mitad de la década de 1980, el Perú no fue ajeno a esta propuesta, si bien
es cierto que anteriormente hubo instituciones y trabajos académicos que planteaban
propuestas de regionalización, cada una con una visión y metodología segura de su
oferta.
Por aquel entonces, 1985-1990, estas fueron las regiones creadas:
REGION LEY DE CREACION AMBITO (Departamento)
Grau 24793 Tumbes-Piura
Amazonas 24794 Loreto
Nor Oriente del Marañón 24874 Lambayeque-Amazonas-Cajamarca
Ucayali 24945 Ucayali
Inca 24985 Apurímac-Cusco-Madre de Dios
San Martin-La Libertad 24986 San Martin-La Libertad
Los Libertadores-Wari 25014 Ayacucho-Huancavelica-Ica
Andrés Avelino Cáceres 25020 Huánuco-Pasco-Junín
Chavín 25021 Ancash
Arequipa 25022 Arequipa
Finalizada la década de los ochenta el total de población en las regiones era de 21791.5
miles de habitantes. Actualmente son 30 millones de habitantes en 24 regiones. En
aquella época como hasta ahora el centralismo de Lima producía serios estragos en el
desarrollo del país como lo sigue haciendo en la actualidad, con un agravante sin
precedentes, la presencia masiva de la corrupción en la mayoría de las regiones.
En el Perú se han producido importantes cambios en la distribución espacial de la
población, siendo la región de Lima-Callao la que mayores transformaciones ha
experimentado al crecer, desde el 15% en 1940 hasta el 30% en 1981, situación
producida por el centralismo económico, político, administrativo y de servicios, dando
un incremento considerable en los servicios, para los pobladores asentados en los
pueblos jóvenes o barriadas, nombre que se le dio a los asentamientos marginales o
periféricos creados básicamente por la población migrante de la Sierra desde 1950, y
acentuándose desde 1980 a causa del terrorismo.
En los últimos 25 años el Perú se retrotrajo a una situación mucho más grave que en los
tiempos previos a la regionalización de los años ochenta. Pero para tratar este tema y
guardar las formalidades, diremos que son tres fuentes las que guardan relación directa
con la actual regionalización. La Constitución Política del Perú 1993 (Artículos del 188
al 193), la Ley de Bases de la Descentralización, y la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
Diremos que la diferencia entre la regionalización de los años ochenta con la del 2002
radica en el número de regiones y en su organización. La primera es la agrupación en
ciertos casos de dos o más departamentos, mientras que la segunda existe una igualdad
entre el número de departamentos y de regiones. La burocracia se agiganto, lo mismo
que el descontrol fiscal y administrativo.
En la actualidad basta remitirse a los periódicos de circulación nacional para comprobar
la desastrosa situación de la mayoría de regiones. Los casos de corrupción son contados
por cientos. Los fraudes, estafas y demás actos de corrupción no solo contra el Estado,
también contra la población en general son de nunca acabar.
No es cuestión de hacer un listado del pésimo manejo financiero y presupuestal de las
regiones, como tampoco es indispensable listar con nombres a los responsables, solo
basta mencionar el caso Orellana para dimensionar la envergadura delincuencial en los
gobiernos regionales como en el gobierno central.
El Artículo 10°, de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, sobre competencias
exclusivas, son tan amplias las prerrogativas dadas a los gobiernos regionales que sobre
paso la capacidad humana para gobernar lícitamente, al igual que los Artículos 15° y
21°, sobre las atribuciones del Consejo Regional y de la Presidencia Regional.
Sobre la gestión regional, es el Artículo 34° Promoción de la inversión privada en
proyectos y servicios, es la puerta abierta al drenaje de las oportunidades del desarrollo
regional, hacia los grupos individualizados y personal. Es más, todo queda reforzado
por el régimen económico y financiero regional que en sus artículos del 72° al 74°, en
muchos casos sobre pasa la capacidad técnica y profesional en muchas regiones, aunque
exista la previsión del caso en los artículos del 86° al 88°, sobre el plan de capacitación
a nivel regional.
No quepa la menor duda que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, fue rebasada,
sobre pasada, por una realidad adversa a los intereses de la ciudadanía, y con un claro
propósito, el del enriquecimiento ilícito.
CONCLUSION: Urgen las sanciones judiciales para los responsables. Urgen las
modificaciones a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
https://toustodo.wordpress.com/2015/03/31/la-regionalizacion-del-peru/
