9/23/2016 G.R.

 No. L­8895 and L­9191

Today is Friday, September 23, 2016

Republic of the Philippines
SUPREME COURT
Manila

EN BANC

G.R. Nos. L­8895 and L­9191             April 30, 1957

SALVADOR A. ARANETA, ETC., ET AL., petitioners, 
vs.
THE HON. MAGNO S. GATMAITAN, ETC., ET AL., respondents.

EXEQUIEL SORIANO, ET AL., petitioners­appellees, 
vs.
SALVADOR ARANETA, ETC., ET AL., respondents­appellants.

Office of the Solicitor General Ambrosio Padilla, Assistant Solicitor General Jose G. Bautista and Solicitor Troadio
T. Quiazon for petitioners.
San Juan, Africa and Benedicto for respondents.

FELIX, J.:

San  Miguel  Bay,  located  between  the  provinces  of  Camarines  Norte  and  Camarines  Sur,  a  part  of  the  National
waters of the Philippines with an extension of about 250 square miles and an average depth of approximately 6
fathoms (Otter trawl explorations in Philippine waters p. 21, Exh. B), is considered as the most important fishing
area in the Pacific side of the Bicol region. Sometime in 1950, trawl1 operators from Malabon, Navotas and other
places  migrated  to  this  region  most  of  them  settling  at  Sabang,  Calabanga,  Camarines  Sur,  for  the  purpose  of
using  this  particular  method  of  fishing  in  said  bay.  On  account  of  the  belief  of  sustenance  fishermen  that  the
operation  of  this  kind  of  gear  caused  the  depletion  of  the  marine  resources  of  that  area,  there  arose  a  general
clamor  among  the  majority  of  the  inhabitants  of  coastal  towns  to  prohibit  the  operation  of  trawls  in  San  Miguel
Bay.  This  move  was  manifested  in  the  resolution  of  December  18,  1953  (Exh.  F),  passed  by  the  Municipal
Mayors' League condemning the operation of trawls as the cause of the wanton destruction of the shrimp specie
and  resolving  to  petition  the  President  of  the  Philippines  to  regulate  fishing  in  San  Miguel  Bay  by  declaring  it
closed  for  trawl  fishing  at  a  certain  period  of  the  year.  In  another  resolution  dated  March  27,  1954,  the  same
League  of  Municipal  Mayor,  prayed  the  President  to  protect  them  and  the  fish  resources  of  San  Miguel  Bay  by
banning the operation of trawls therein (Exh. 4). The Provincial Governor also made proper presentations to this
effect  and  petitions  in  behalf  of  the  non­trawl  fishermen  were  likewise  presented  to  the  President  by  social  and
civic organizations as the NAMFREL (National Movement for Free Elections) and the COMPADRE (Committee for
Philippine Action in Development, Reconstruction and Education), recommending the cancellation of the licenses
of  trawl  operators  after  investigation,  if  such  inquiry  would  substantiate  the  charges  that  the  operation  of  said
fishing method was detrimental to the welfare of the majority of the inhabitants (Exh. 2).

In response to these pleas, the President issued on April 5, 1954, Executive Order No. 22 (50 Off. Gaz., 1421)
prohibiting the use of trawls in San Miguel Bay, but said executive order was amended by Executive Order No. 66,
issued on September 23, 1954 (50 Off. Gaz., 4037), apparently in answer to a resolution of the Provincial Board
of Camarines Sur recommending the allowance of trawl fishing during the typhoon season only. On November 2,
1954, however, Executive Order No. 80 (50 Off. Gaz., 5198) was issued reviving Executive Order No. 22, to take
effect after December 31, 1954.

A group of Otter trawl operators took the matter to the court by filing a complaint for injunction and/or declaratory
relief  with  preliminary  injunction  with  the  Court  of  First  Instance  of  Manila,  docketed  as  Civil  Case  No.  24867,
praying  that  a  writ  of  preliminary  injunction  be  issued  to  restrain  the  Secretary  of  Agriculture  and  Natural
Resources and the Director of Fisheries from enforcing said executive order; to declare the same null and void,
and for such other relief as may be just and equitable in the premises.

The  Secretary  of  Agriculture  and  Natural  Resources  and  the  Director  of  Fisheries,  represented  by  the  Legal
Adviser of said Department and a Special Attorney of the Office of the Solicitor General, answered the complaint
alleging,  among  other  things,  that  of  the  18  plaintiff  (Exequiel  Soriano,  Teodora  Donato,  Felipe  Concepcion,
Venancio  Correa,  Santo  Gaviana,  Alfredo  General,  Constancio  Gutierrez,  Arsenio  de  Guzman,  Pedro  Lazaro,
http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 1/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

Porfirio  Lazaro,  Deljie  de  Leon,  Jose  Nepomuceno,  Bayani  Pingol,  Claudio  Salgado,  Porfirio,  San  Juan,  Luis
Sioco,  Casimiro  Villar  and  Enrique  Voluntad),  only  11  were  issued  license  to  operate  fishing  boats  for  the  year
1954 (Annex B, petition — L­8895); that the executive orders in question were issued accordance with law; that
the encouragement by the Bureau of Fisheries of the use of Otter trawls should not be construed to mean that the
general  welfare  of  the  public  could  be  disregarded,  and  set  up  the  defenses  that  since  plaintiffs  question  the
validity of the executive orders issued by the President, then the Secretary of Agriculture and Natural Resources
and the Director of Fisheries were not the real parties in interest; that said executive orders do not constitute a
deprivation of property without due process of law, and therefore prayed that the complaint be dismissed (Exh. B,
petition, L­8895).

During the trial of the case, the Governor of Camarines Sur appearing for the municipalities of Siruma, Tinambac,
Calabanga, Cabusao and Sipocot, in said province, called the attention of the Court that the Solicitor General had
not been notified of the proceeding. To this manifestation, the Court ruled that in view of the circumstances of the
case,  and  as  the  Solicitor  General  would  only  be  interested  in  maintaining  the  legality  of  the  executive  orders
sought  to  be  impugned,  section  4  of  Rule  66  could  be  interpreted  to  mean  that  the  trial  could  go  on  and  the
Solicitor General could be notified before judgement is entered.

After the evidence for both parties was submitted and the Solicitor General was allowed to file his memorandum,
the Court rendered decision on February 2, 1955, the last part of which reads as follows:

The power to close any definite area of the Philippine waters, from the fact that Congress has seen fit to
define  under  what  conditions  it  may  be  done  by  the  enactment  of  the  sections  cited,  in  the  mind  of
Congress  must  be  of  transcendental  significance.  It  is  primarily  within  the  fields  of  legislation  not  of
execution: for it goes far and says who can and who can not fish in definite territorial waters. The court can
not accept that Congress had intended to abdicate its inherent right to legislate on this matter of national
importance.  To  accept  respondents'  view  would  be  to  sanction  the  exercise  of  legislative  power  by
executive  decrees.  If  it  is  San  Miguel  Bay  now,  it  may  be  Davao  Gulf  tomorrow,  and  so  on.  That  may  be
done only by Congress. This being the conclusion, there is hardly need to go any further. Until the trawler is
outlawed  by  legislative  enactment,  it  cannot  be  banned  from  San  Miguel  Bay  by  executive  proclamation.
The  remedy  for  respondents  and  population  of  the  coastal  towns  of  Camarines  Sur  is  to  go  to  the
Legislature. The result will be to issue the writ prayed for, even though this be to strike at public clamor and
to annul the orders of the President issued in response therefor. This is a task unwelcome and unpleasant;
unfortunately, courts of justice use only one measure for both the rich and poor, and are not bound by the
more popular cause when they give judgments.

IN  VIEW  WHEREOF,  granted;  Executive  Order  Nos.  22,  66  and  80  are  declared  invalid;  the  injunction
prayed for is ordered to issue; no pronouncement as to costs.

Petitioners immediately filed an ex­parte motion for the issuance of a writ of injunction which was opposed by the
Solicitor  General  and  after  the  parties  had  filed  their  respective  memoranda,  the  Court  issued  an  order  dated
February 19, 1955, denying respondents' motion to set aside judgement and ordering them to file a bond in the
sum of P30,000 on or before March 1, 1955, as a condition for the non­issuance of the injunction prayed for by
petitioners pending appeal. The Solicitor General filed a motion for reconsideration which was denied for lack of
merit, and the Court, acting upon the motion for new trial filed by respondents, issued another order on March 3,
1965, denying said motion and granting the injunction prayed for by petitioners upon the latter's filing a bond for
P30,000  unless  respondents  could  secure  a  writ  of  preliminary  injunction  from  the  Supreme  Court  on  or  before
March  15,  1955.  Respondents,  therefore,  brought  the  matter  to  this  Court  in  a  petition  for  prohibition  and
certiorari with preliminary injunction, docketed as G.R. No. L­8895, and on the same day filed a notice to appeal
from the order of the lower court dated February 2, 1955, which appeal was docketed in this Court as G.R. No. L­
9191.

In the petition for prohibition and certiorari, petitioners (respondents therein) contended among other things, that
the order of, the respondent Judge requiring petitioners Secretary of Agriculture and Natural Resources and the
Director of Fisheries to post a bond in the sum of P30,000 on or before March 1, 1955, had been issued without
jurisdiction or in excess thereof, or at the very least with grave abuse of discretion, because by requiring the bond,
the Republic of the Philippines was in effect made a party defendant and therefore transformed the suit into one
against the Government which is beyond the jurisdiction of the respondent Judge to entertain; that the failure to
give the Solicitor General the opportunity to defend the validity of the challenged executive orders resulted in the
receipt of objectionable matters at the hearing; that Rule 66 of the Rules of Court does not empower a court of
law to pass upon the validity of an executive order in a declaratory relief proceeding; that the respondent Judge
did  not  have  the  power  to  grant  the  injunction  as  Section  4  of  Rule  39  does  not  apply  to  declaratory  relief
proceedings  but  only  to  injunction,  receivership  and  patent  accounting  proceedings;  and  prayed  that  a  writ  of
preliminary injunction be issued to enjoin the respondent Judge from enforcing its order of March 3, 1955, and for
such other relief as may be deem just and equitable in the premises. This petition was given due course and the
hearing on the merits was set by this Court for April 12, 1955, but no writ of preliminary injunction was issued.

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 2/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

Meanwhile,  the  appeal  (G.R.  No.  L­9191)  was  heard  on  October  3,  1956,  wherein  respondents­appellants
ascribed to the lower court the commission of the following errors:

1. In ruling that the President has no authority to issue Executive Orders Nos. 22, 66 and 80 banning the
operation of trawls in San Miguel Bay;

2.  In  holding  that  the  power  to  declare  a  closed  area  for  fishing  purposes  has  not  been  delegated  to  the
President of the Philippines under the Fisheries Act;

3.  In  not  considering  Executive  Orders  Nos.  22,  66  and  80  as  declaring  a  closed  season  pursuant  to
Section 7, Act 4003, as amended, otherwise known as the Fisheries Act;

4.  In  holding  that  to  uphold  the  validity  of  Executive  Orders  Nos.  22  and  80  would  be  to  sanction  the
exercise of legislative power by executive decrees;

5. In its suggestion that the only remedy for respondents and the people of the coastal towns of Camarines
Sur and Camarines Norte is to go to the Legislature; and

6.  In  declaring  Executive  Orders  Nos.  22,  66  and  80  invalid  and  in  ordering  the  injunction  prayed  for  to
issue.

As Our decision in the prohibition and certiorari case (G.R. No. L­8895) would depend, in the last analysis, on Our
ruling  in  the  appeal  of  the  respondents  in  case  G.R.  No.  L­9191,  We  shall  first  proceed  to  dispose  of  the  latter
case.

It is indisputable that the President issued Executive Orders Nos. 22, 66 and 80 in response to the clamor of the
inhabitants of the municipalities along the coastline of San Miguel Bay. They read as follows:

EXECUTIVE ORDER No. 22

PROHIBITING THE USE OF TRAWLS IN SAN MIGUEL BAY

In order to effectively protect the municipal fisheries of San Miguel Bay, Camarines Norte and Camarines
Sur, and to conserve fish and other aquatic resources of the area, I, RAMON MAGSAYSAY, President of the
Philippines, by virtue of the powers vested in me by law, do hereby order that:

1.  Fishing  by  means  of  trawls  (utase,  otter  and/or  perenzella)  of  any  kind,  in  the  waters  comprised  within
San Miguel Bay, is hereby prohibited.

2. Trawl shall mean, for the purpose of this Order, a fishing net made in the form of a bag with the mouth
kept open by a device, the whole affair being towed, dragged, trailed or trawled on the bottom of the sea to
capture demersal, ground or bottom species.

3. Violation of the provisions of this Order shall subject the offender to the penalty provided under Section
83 of Act 4993, or more than six months, or both, in the discretion of the Court.

Done in the City of Manila, this 5th day of April, nineteen hundred and fifty­four and of the Independence of
the Philippines, the eighth. (50 Off. Gaz. 1421)

EXECUTIVE ORDER No. 66

AMENDING EXECUTIVE ORDER No. 22, DATED APRIL 5, 1954, ENTITLED "PROHIBITING THE USE OF
TRAWLS IN SAN MIGUEL BAY"

By virtue of the powers voted in me by law, I, RAMON MAGSAYSAY, President of the Philippines, do hereby
amend Executive Order No. 22, dated April 5, 1954, so as to allow fishing by means of trawls, as defined in
said  Executive  Order,  within  that  portion  of  San  Miguel  Bay  north  of  a  straight  line  drawn  from
Tacubtacuban Hill in the Municipality of Tinambac, Province of Camarines Sur. Fishing by means of trawls
south of said line shall still be absolutely prohibited.

Done in the City of Manila, this 23rd day of September, in the year of our Lord, nineteen hundred and fifty­
four, and of the Independence of the Philippines, the ninth." (50 Off. Gaz. 4037).

EXECUTIVE ORDER No. 80.

FURTHER AMENDING EXECUTIVE ORDER No. 22, DATED APRIL 5, 1954, AS AMENDED BY
EXECUTIVE ORDER No. 66, DATED SEPTEMBER 23, 1954.

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 3/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

By  virtue  of  the  powers  vested  in  me  by  law,  I,  RAMON  MAGSAYSAY,  President  of  the  Philippines,  do
hereby  amend  Executive  Order  No.  66  dated  September  23,  1954,  so  as  to  allow  fishing  by  means  of
trawls, as defined in Executive Order No. 22, dated April 5, 1954, within the portion of San Miguel Bay North
of  a  straight  line  drawn  from  Tacubtacuban  Hill  in  the  Municipality  of  Mercedes,  Province  of  Camarines
Norte to Balocbaloc Point in the Municipality of Tinambac, Province of Camarines Sur, until December 31,
1954, only.

Thereafter, the provisions of said Executive Order No. 22 absolutely prohibiting fishing by means of trawls
in  all  the  waters  comprised  within  the  San  Miguel  Bay  shall  be  revived  and  given  full  force  and  effect  as
originally provided therein.

Done in the City of Manila, this 2nd day of November, in the year of Our Lord, nineteen hundred and fifty­
four and of the Independence of the Philippines, the ninth. (50 Off. Gaz. 5198)

It  is  likewise  admitted  that  petitioners  assailed  the  validity  of  said  executive  orders  in  their  petition  for  a  writ  of
injunction and/or declaratory relief filed with the Court of First Instance of Manila, and that the lower court, upon
declaring Executive Orders Nos. 22, 66 and 80 invalid, issued an order requiring the Secretary of Agriculture and
Natural  Resources  and  the  Director  of  Fisheries  to  post  a  bond  for  P30,000  if  the  writ  of  injunction  restraining
them from enforcing the executive orders in question must be stayed.

The  Solicitor  General  avers  that  the  constitutionality  of  an  executive  order  cannot  be  ventilated  in  a  declaratory
relief proceeding. We find this untenable, for this Court taking cognizance of an appeal from the decision of the
lower  court  in  the  case  of  Hilado  vs.  De  la  Costa,  et  al.,  83  Phil.,  471,  which  involves  the  constitutionality  of
another  executive  order  presented  in  an  action  for  declaratory  relief,  in  effect  accepted  the  propriety  of  such
action.

This  question  being  eliminated,  the  main  issues  left  for  Our  determination  with  respect  to  defendants'  appeal
(G.R. No. L­9191), are:

(1) Whether the Secretary of an Executive Department and the Director of a Bureau, acting in their capacities as
such Government officials, could lawfully be required to post a bond in an action against them;

(2) Whether the President of the Philippines has authority to issue Executive Orders Nos. 22, 66 and 80, banning
the operation of trawls in San Miguel Bay, or, said in other words, whether said Executive Orders Nos. 22, 66 and
80 were issued in accordance with law; and.

(3) Whether Executive Orders Nos. 22, 66 and 80 were valid, for the issuance thereof was not in the exercise of
legislative powers unduly delegated to the President.

Counsel  for  both  parties  presented  commendable  exhaustive  defenses  in  support  of  their  respective  stands.
Certainly, these cases deserve such efforts, not only because the constitutionality of an act of a coordinate branch
in  our  tripartite  system  of  Government  is  in  issue,  but  also  because  of  the  number  of  inhabitants,  admittedly
classified as "subsistence fishermen", that may be affected by any ruling that We may promulgate herein.

I.  As  to  the  first  proposition,  it  is  an  elementary  rule  of  procedure  that  an  appeal  stays  the  execution  of  a
judgment. An exception is offered by section 4 of Rule 39 of the Rules of Court which provides that:

SEC.  4.  INJUNCTION,  RECEIVERSHIP  AND  PATENT  ACCOUNTING,  NOT  STAYED.  —  Unless  otherwise
ordered  by  the  court,  a  judgment  in  an  action  for  injunction  or  in  a  receivership  action,  or  a  judgment  or
order  directing  an  accounting  in  an  action  for  infringement  of  letter  patent,  shall  not  be  stayed  after  its
rendition and before an appeal is taken or during the pendency of an appeal. The trial court, however, in its
discretion,  when  an  appeal  is  taken  from  a  judgement  granting,  dissolving  or  denying  an  injunction,  may
make  an  order  suspending,  modifying,  restoring,  or  granting  such  injunction  during  the  pendency  of  an
appeal, upon such terms as to bond or otherwise as it may consider proper for the security of the rights of
the adverse party.

This provision was the basis of the order of the lower court dated February 19, 1955, requiring the filing by the
respondents  of  a  bond  for  P30,000  as  a  condition  for  the  non­issuance  of  the  injunction  prayed  for  by  plaintiffs
therein,  and  which  the  Solicitor  General  charged  to  have  been  issued  in  excess  of  jurisdiction.  The  State's
counsel, however, alleges that while judgment could be stayed in injunction, receivership and patent accounting
cases  and  although  the  complaint  was  styled  "Injunction,  and/or  Declaratory  Relief  with  Preliminary  Injunction",
the case is necessarily one for declaratory relief, there being no allegation sufficient to convince the Court that the
plaintiffs intended it to be one for injunction. But aside from the title of the complaint, We find that plaintiffs pray for
the  declaration  of  the  nullity  of  Executive  Order  Nos.  22,  66  and  80;  the  issuance  of  a  writ  of  preliminary
injunction, and for such other relief as may be deemed just and equitable. This Court has already held that there
are only two requisites to be satisfied if an injunction is to issue, namely, the existence of the right sought to be
protected, and that the acts against which the injunction is to be directed are violative of said right (North Negros

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 4/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

Sugar Co., Inc. vs. Serafin Hidalgo, 63 Phil., 664). There is no question that at least 11 of the complaining trawl
operators were duly licensed to operate in any of the national waters of the Philippines, and it is undeniable that
the executive enactment's sought to be annulled are detrimental to their interests. And considering further that the
granting or refusal of an injunction, whether temporary or permanent, rests in the sound discretion of the Court,
taking into account the circumstances and the facts of the particular case (Rodulfa vs. Alfonso, 76 Phil,, 225, 42
Off. Gaz., 2439), We find no abuse of discretion when the trial Court treated the complaint as one for injunction
and declaratory relief and executed the judgment pursuant to the provisions of section 4 of Rule 39 of the Rules
of Court.

On the other hand, it shall be remembered that the party defendants in Civil Case No. 24867 of the Court of First
Instance  of  Manila  are  Salvador  Araneta,  as  Secretary  of  Agriculture  and  Natural  Resources,  and,  Deogracias
Villadolid, as Director of Fisheries, and were sued in such capacities because they were the officers charged with
duty of carrying out the statutes, orders and regulations on fishing and fisheries. In its order of February 19, 1955,
the trial court denied defendants' motion to set aside judgment and they were required to file a bond for P30,000
to answer for damages that plaintiffs were allegedly suffering at that time, as otherwise the injunction prayed for
by the latter would be issued.

Because  of  these  facts,  We  agree  with  the  Solicitor  General  when  he  says  that  the  action,  being  one  against
herein petitioners as such Government officials, is essentially one against the Government, and to require these
officials to file a bond would be indirectly a requirement against the Government for as regards bonds or damages
that may be proved, if any, the real party in interest would be the Republic of the Philippines (L. S. Moon and Co.
vs. Harrison, 43 Phi., 39; Salgado vs. Ramos, 64 Phil., 724­727, and others). The reason for this pronouncement
is understandable; the State undoubtedly is always solvent (Tolentino vs. Carlos 66 Phil., 140; Government of the
P. I. vs. Judge of the Court of First Instance of Iloilo, 34 Phil., 167, cited in Joaquin Gutierrez et al. vs. Camus et
al. * G.R. No. L­6725, promulgated October 30, 1954). However, as the records show that herein petitioners failed
to put up the bond required by the lower court, allegedly due to difficulties encountered with the Auditor General's
Office (giving the impression that they were willing to put up said bond but failed to do so for reasons beyond their
control),  and  that  the  orders  subjects  of  the  prohibition  and  certiorari  proceedings  in  G.R.  No.  L­8895,  were
enforced, if at all,2 in accordance with section 4 of Rule 39, which We hold to be applicable to the case at bar, the
issue  as  to  the  regularity  or  adequacy  of  requiring  herein  petitioners  to  post  a  bond,  becomes  moot  and
academic.

II. Passing upon the question involved in the second proposition, the trial judge extending the controversy to the
determination of which between the Legislative, and Executive Departments of the Government had "the power to
close  any  definite  area  of  the  Philippine  waters"  instead  of  limiting  the  same  to  the  real  issue  raised  by  the
enactment of Executive Orders No. 22, 26 and 80, especially the first and the last "absolutely prohibiting fishing by
means trawls in all the waters comprised within the San Miguel Bay", ruled in favor of Congress had not intended
to abdicate its power to legislate on the matter, he maintained as stated before, that "until the trawler is outlawed
by  legislative  enactment,  it  cannot  be  banned  from  San  Miguel  Bay  by  executive  proclamation",  and  that  "the
remedy for respondents and population of the coastal towns of Camarines Sur is to go to Legislature," and thus
declared said Executive Orders Nos. 22, 66 and 80 invalid".

The  Solicitor  General,  on  the  contrary,  asserts  that  the  President  is  empowered  by  law  to  issue  the  executive
enactment's in question.

Sections  6,  13  and  75  of  Act  No.  4003,  known  as  the  Fisheries  Law,  the  latter  two  sections  as  amended  by
section 1 of Commonwealth Act No. 471, read as follows:

SEC.  6.  WORDS  AND  PHRASES  DEFINED.  —Words  and  terms  used  in  this  Act  shall  be  construed  as
follows:

x x x           x x x           x x x

TAKE or TAKING includes pursuing, shooting, killing, capturing, trapping, snaring, and netting fish and other
aquatic animals, and all lesser acts, such as disturbing, wounding, stupefying; or placing, setting, drawing,
or using any net or other device commonly used to take or collect fish and other aquatic animals, whether
they result in taking or not, and includes every attempt to take and every act of assistance to every other
person in taking or attempting to take or collect fish and other aquatic animals: PROVIDED, That whenever
taking is allowed by law, reference is had to taking by lawful means and in lawful manner.

x x x           x x x           x x x

SEC.  13.  PROTECTION  OF  FRY  OR  FISH  EGGS.  —  Except  for  scientific  or  educational  purpose  or  for
propagation, it shall be unlawful to take or catch fry or fish eggs and the small fish, not more than three (3)
centimeters  long,  known  as  siliniasi,  in  the  territorial  waters  of  the  Philippines.  Towards  this  end,  the
Secretary  of  Agriculture  and  Commerce  shall  be  authorized  to  provide  by  regulations  such  restrictions  as
may be deemed necessary to be imposed on THE USE OF ANY FISHING NET OR FISHING DEVICE FOR
http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 5/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

THE  PROTECTION  OF  FRY  OR  FISH  EGGS;  Provided,  however,  That  the  Secretary  of  Agriculture  and
Commerce shall permit the taking of young of certain species of fish known as hipon under such restrictions
as may be deemed necessary.

SEC. 75. FISH REFUGEES AND SANCTUARIES. — Upon the recommendation of the officer or chief of the
bureau,  office  or  service  concerned,  the  Secretary  of  Agriculture  and  Commerce  may  set  aside  and
establish  fishery  reservation  or  fish  refuges  and  sanctuaries  to  be  administered  in  the  manner  to  be
prescribed  by  him.  All  streams,  ponds  and  waters  within  the  game  refuge,  birds,  sanctuaries,  national
parks,  botanical  gardens,  communal  forest  and  communal  pastures  are  hereby  declared  fishing  refuges
and  sanctuaries.  It  shall  be  unlawful  for  any  person,  to  take,  destroy  or  kill  in  any  of  the  places
aforementioned, or in any manner disturb or drive away or take therefrom, any fish fry or fish eggs.

Act No. 4003 further provides as follows:

SEC.  83.  OTHER  VIOLATIONS.  —  Any  other  violation  of  the  provisions  of  this  Act  or  any  rules  and
regulations  promulgated  thereunder  shall  subject  the  offender  to  a  fine  of  not  more  than  two  hundred
pesos, or imprisonment for not more than six months, or both, in the discretion of the Court.

As  may  be  seen  from  the  just  quoted  provisions,  the  law  declares  unlawful  and  fixes  the  penalty  for  the  taking
(except for scientific or educational purposes or for propagation), destroying or killing of any fish fry or fish eggs,
and  the  Secretary  of  Agriculture  and  Commerce  (now  the  Secretary  of  Agriculture  and  Natural  Resources)  is
authorized to promulgate regulations restricting the use of any fish net or fishing device (which includes the net
used  by  trawl  fishermen)  for  the  protection  of  fry  or  fish  eggs,  as  well  as  to  set  aside  and  establish  fishery
reservations or fish refuges and sanctuaries to be administered in the manner prescribed by him, from which no
person could lawfully take, destroy or kill in any of the places aforementioned, or in any manner disturb or drive
away or take therefrom any small or immature fish, fry or fish eggs. It is true that said section 75 mentions certain
streams, ponds and waters within the game refuges, . . . communal forest, etc., which the law itself declares fish
refuges and sanctuaries, but this enumeration of places does not curtail the general and unlimited power of the
Secretary  of  Agriculture  and  Natural  Resources  in  the  first  part  of  section  75,  to  set  aside  and  establish  fishery
reservations  or  fish  refuges  and  sanctuaries,  which  naturally  include  seas  or  bays,  like  the  San  Miguel  Bay  in
Camarines.

From  the  resolution  passed  at  the  Conference  of  Municipal  Mayors  held  at  Tinambac,  Camarines  Sur,  on
December 18, 1953 (Exh. F), the following manifestation is made:

WHEREAS,  the  continuous  operation  of  said  trawls  even  during  the  close  season  as  specified  in  said
Executive  Order  No.  20  caused  the  wanton  destruction  of  the  mother  shrimps  laying  their  eggs  and  the
millions  of  eggs  laid  and  the  inevitable  extermination  of  the  shrimps  specie;  in  order  to  save  the  shrimps
specie from eventual extermination and in order to conserve the shrimps specie for posterity;

In the brief submitted by the NAMFREL and addressed to the President of the Philippines (Exh. 2), in support of
the  petition  of  San  Miguel  Bay  fishermen  (allegedly  6,  175  in  number),  praying  that  trawlers  be  banned  from
operating in San Miguel Bay, it is stated that:

The  trawls  ram  and  destroy  the  fish  corrals.  The  heavy  trawl  nets  dig  deep  into  the  ocean  bed.  They
destroy  the  fish  foods  which  lies  below  the  ocean  floor.  Their  daytime  catches  net  millions  of  shrimps
scooped up from the mud. In their nets they bring up the life of the sea: algea, shell fish and star fish . . .

The absence of some species or the apparent decline in the catch of some fishermen operating in the bay
may be due to several factors, namely: the indiscriminate catching of fry and immature sizes of fishes, the
wide­spread use of explosives inside as well as at the mouth and approaches of the bay, and the extensive
operation of the trawls. (p.9, Report of Santos B. Rasalan, Exh. A)

Extensive  Operation  of  Trawls:  —  The  strenuous  effect  of  the  operations  of  the  17  TRAWLS  of  the
demersal fisheries of San Miguel Bay is better appreciated when we consider the fact that out of its about
850 square kilometers area, only about 350 square kilometers of 5 fathoms up could be trawled. With their
continuous operation, is greatly strained. This is shown by the fact that in view of the non­observance of the
close season from May to October, each year, majority of their catch are immature. If their operation would
continue unrestricted, the supply would be greatly depleted. (p. 11), Report of Santos B. Rasalan, Exh. A)

San  Miguel  Bay  —  can  sustain  3  to  4  small  trawlers  (Otter  Trawl  Explorations  in  Philippine  Waters,
Research Report 25 of the Fish and Wildlife Service, United States Department of the Interior, p. 9 Exhibit
B).

According to Annex A of the complaint filed in the lower court in Civil Case No. 24867 — G.R. No. L­9191 (Exh. D,
p. 53 of the folder of Exhibits), the 18 plaintiffs­appellees operate 29 trawling boats, and their operation must be in

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 6/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

a  big  scale  considering  the  investments  plaintiffs  have  made  therefore,  amounting  to  P387,000  (Record  on
Appeal, p. 16­17).

In virtue of the aforementioned provisions of law and the manifestation just copied, We are of the opinion that with
or  without  said  Executive  Orders,  the  restriction  and  banning  of  trawl  fishing  from  all  Philippine  waters  come,
under the law, within the powers of the Secretary of Agriculture and Natural Resources, who in compliance with
his  duties  may  even  cause  the  criminal  prosecution  of  those  who  in  violation  of  his  instructions,  regulations  or
orders are caught fishing with trawls in the Philippine waters.

Now,  if  under  the  law  the  Secretary  of  Agriculture  and  Natural  Resources  has  authority  to  regulate  or  ban  the
fishing by trawl which, it is claimed, obnoxious for it carries away fish eggs and fry's which should be preserved,
can  the  President  of  the  Philippines  exercise  that  same  power  and  authority?  Section  10(1),  Article  VII  of  the
Constitution of the Philippines prescribes:

SEC.  10  (1).  The  President  shall  have  control  of  all  the  executive  departments,  bureaus  or  offices,
exercises general supervision over all local governments as may be provided by law, and take care that the
laws be faithfully executed.

Section 63 of the Revised Administrative Code reads as follows:

SEC. 63. EXECUTIVE ORDERS AND EXECUTIVE PROCLAMATION. — Administrative acts and commands
of  the  President  of  the  Philippines  touching  the  organization  or  mode  of  operation  of  the  Government  or
rearranging  or  readjusting  any  of  the  district,  divisions,  parts  or  ports  of  the  Philippines,  and  all  acts  and
commands  governing  the  general  performance  of  duties  by  public  employees  or  disposing  of  issues  of
general concern shall be made in executive orders.

x x x           x x x           x x x

Regarding department organization Section 74 of the Revised Administrative Code also provides that:

All  executive  functions  of  the  government  of  the  Republic  of  the  Philippines  shall  be  directly  under  the
Executive Departments subject to the supervision and control of the President of the Philippines in matters
of general policy. The Departments are established for the proper distribution of the work of the Executive,
for the performance of the functions expressly assigned to them by law, and in order that each branch of
the  administration  may  have  a  chief  responsible  for  its  direction  and  policy.  Each  Department  Secretary
shall  assume  the  burden  of,  and  responsibility  for,  all  activities  of  the  Government  under  his  control  and
supervision.

For  administrative  purposes  the  President  of  the  Philippines  shall  be  considered  the  Department  Head  of
the Executive Office.

One of the executive departments is that of Agriculture and Natural Resources which by law is placed under the
direction and control of the Secretary, who exercises its functions subject to the general supervision and control of
the  President  of  the  Philippines  (Sec.  75,  R.  A.  C.).  Moreover,  "executive  orders,  regulations,  decrees  and
proclamations relative to matters under the supervision or jurisdiction of a Department, the promulgation whereof
is  expressly  assigned  by  law  to  the  President  of  the  Philippines,  shall  as  a  general  rule,  be  issued  upon
proposition and recommendation of the respective Department" (Sec. 79­A, R.A.C.), and there can be no doubt
that the promulgation of the questioned Executive Orders was upon the proposition and recommendation of the
Secretary  of  Agriculture  and  Natural  Resources  and  that  is  why  said  Secretary,  who  was  and  is  called  upon  to
enforce said executive Orders, was made a party defendant in one of the cases at bar (G.R. No. L­9191).

For the foregoing reasons We do hesitate to declare that Executive Orders Nos. 22, 66 and 80, series of 1954, of
the President, are valid and issued by authority of law.

III.  But  does  the  exercise  of  such  authority  by  the  President  constitute  and  undue  delegation  of  the  powers  of
Congress?

As already held by this Court, the true distinction between delegation of the power to legislate and the conferring
of authority or discretion as to the execution of law consists in that the former necessary involves a discretion as
to what the law shall be, wile in the latter the authority or discretion as to its execution has to be exercised under
and  in  pursuance  of  the  law.  The  first  cannot  be  done;  to  the  latter  no  valid  objection  can  be  made  (Cruz  vs.
Youngberg, 56 Phil., 234, 239. See also Rubi, et al. vs. The Provincial Board of Mindoro, 39 Phil., 660).

In the case of U. S. vs. Ang Tang Ho, 43 Phil. 1, We also held:

THE POWER TO DELEGATE. — The Legislature cannot delegate legislative power to enact any law. If Act
No.  2868  is  a  law  unto  itself,  and  it  does  nothing  more  than  to  authorize  the  Governor­General  to  make
rules and regulations to carry it into effect, then the Legislature created the law. There is no delegation of
http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 7/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

power and it is valid. On the other hand, if the act within itself does not define a crime and is not complete,
and some legislative act remains to be done to make it a law or a crime, the doing of which is vested in the
Governor­General, the act is delegation of legislative power, is unconstitutional and void.

From the provisions of Act No. 4003 of the Legislature, as amended by Commonwealth Act No. 471, which have
been aforequoted, We find that Congress (a) declared it unlawful "to take or catch fry or fish eggs in the territorial
waters of the Philippines; (b) towards this end, it authorized the Secretary of Agriculture and Natural Resources to
provide by the regulations such restrictions as may be deemed necessary to be imposed on the use of any fishing
net  or  fishing  device  for  the  protection  of  fish  fry  or  fish  eggs  (Sec.  13);  (c)  it  authorized  the  Secretary  of
Agriculture and Natural Resources to set aside and establish fishery reservations or fish refuges and sanctuaries
to be administered in the manner to be prescribed by him and declared it unlawful for any person to take, destroy
or kill in any of said places, or, in any manner disturb or drive away or take therefrom, any fish fry or fish eggs
(See. 75); and (d) it penalizes the execution of such acts declared unlawful and in violation of this Act (No. 4003)
or of any rules and regulations promulgated thereunder, making the offender subject to a fine of not more than
P200, or imprisonment for not more than 6 months, or both, in the discretion of the court (Sec. 83).

From the foregoing it may be seen that in so far as the protection of fish fry or fish egg is concerned, the Fisheries
Act is complete in itself, leaving to the Secretary of Agriculture and Natural Resources the promulgation of rules
and regulations to carry into effect the legislative intent. It also appears from the exhibits on record in these cases
that fishing with trawls causes "a wanton destruction of the mother shrimps laying their eggs and the millions of
eggs laid and the inevitable extermination of the shrimps specie" (Exh. F), and that, "the trawls ram and destroy
the fish corrals. The heavy trawl nets dig deep into the ocean bed. They destroy the fish food which lies below the
ocean floor. Their daytime catches net millions of shrimps scooped up from the mud. In their nets they bring up
the life of the sea" (Exh­ 2).

In the light of these facts it is clear to Our mind that for the protection of fry or fish eggs and small and immature
fishes,  Congress  intended  with  the  promulgation  of  Act  No.  4003,  to  prohibit  the  use  of  any  fish  net  or  fishing
device  like  trawl  nets  that  could  endanger  and  deplete  our  supply  of  sea  food,  and  to  that  end  authorized  the
Secretary  of  Agriculture  and  Natural  Resources  to  provide  by  regulations  such  restrictions  as  he  deemed
necessary in order to preserve the aquatic resources of the land. Consequently, when the President, in response
to the clamor of the people and authorities of Camarines Sur issued Executive Order No. 80 absolutely prohibiting
fishing by means of trawls in all waters comprised within the San Miguel Bay, he did nothing but show an anxious
regard for the welfare of the inhabitants of said coastal province and dispose of issues of general concern (Sec.
63, R.A.C.) which were in consonance and strict conformity with the law.

Wherefore, and on the strength of the foregoing considerations We render judgement, as follows:

(a)  Declaring  that  the  issues  involved  in  case  G.R.  No.  L­8895  have  become  moot,  as  no  writ  of  preliminary
injunction has been issued by this Court the respondent Judge of the Court of First Instance of Manila Branch XIV,
from enforcing his order of March 3, 1955; and

(b) Reversing the decision appealed from in case G. R. No. L­9191; dissolving the writ of injunction prayed for in
the lower court by plaintiffs, if any has been actually issued by the court a quo; and declaring Executive Orders
Nos.  22,  66  and  80,  series  of  1954,  valid  for  having  been  issued  by  authority  of  the  Constitution,  the  Revised
Administrative Code and the Fisheries Act.

Without pronouncement as to costs. It is so ordered.

Bengzon, Padilla, Montemayor, Bautista Angelo, Labrador, Concepcion, Reyes, J.B.L. and Endencia, JJ., concur.

Footnotes
1  Trawl  is  a  fishing  net  made  in  the  form  of  a  bag  with  the  mouth  kept  open  by  a  device  the  whole  affair
being towed, dragged, trailed or trawled on the bottom of the sea to capture demersal, ground or bottom
species (Executive Order No. 22, series of 1954).
* 96 Phil., 114.

2 Whether said orders were enforced is not clear from the record, for it does not appear certain therefrom
that plaintiffs furnished the bond required from them and that the writ of injunction was actually issued by
the Court.

The Lawphil Project ­ Arellano Law Foundation

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 8/9
9/23/2016 G.R. No. L­8895 and L­9191

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1957/apr1957/gr_l­8895_1957.html 9/9