COLECCIÓN GENERAL Excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en Colombia Balance de la etapa temprana Erin McFee Angelika Rettberg (compiladoras) PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados Excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en Colombia PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados Para citar este libro: http://dx.doi.org/10.30778/2019.39 PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados Excombatientes y acuerdo de paz con las - en Colombia Balance de la etapa temprana Erin McFee Angelika Rettberg (compiladoras) Universidad de los Andes Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Ciencia Política PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados Excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en Colombia: balance de la etapa temprana / Erin McFee, Angelika Rettberg (compiladoras) -- Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Política, Ediciones Uniandes, 2019. 246 páginas: ilustraciones; 17 × 24 cm. Otros autores: Mateo Villamizar Chaparro, Carlos Hoyos, Sergio Triana E., Leah Grace, Javier Cárdenas, Nadia Stefania Pérez, Juana García Duque, Juan David Martínez, Andrés Alberto Barrios, Juan Carlos Montes, David Schnarch, Juan Esteban Ugarriza, Rafael Camilo Quishpe, Enzo Nussio, Kyle Johnson, Mateo Adarve, Gabriel Vélez, Atticus Ballesteros, Ariel Sánchez Meertens. isbn 978-958-774-878-9 1. Acuerdos de paz – Colombia 2. Justicia transicional 3. Reinserción 4. Reconstrucción posconflicto 5. Construcción de la paz – Colombia I. McFee, Erin II. Rettberg Beil, Beatriz Angelika III. Universidad de los Andes (Colombia). Facultad de Ciencias Sociales. Departamento de Ciencia Política. CDD 322.42 SBUA Primera edición: septiembre del 2019 © Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Política © Erin McFee, Angelika Rettberg (compiladoras) © Mateo Villamizar Chaparro, Carlos Hoyos, Sergio Triana E., Leah Grace, Javier Cárdenas, Nadia Stefania Pérez, Juana García Duque, Juan David Martínez, Andrés Alberto Barrios, Juan Carlos Montes, David Schnarch, Juan Esteban Ugarriza, Rafael Camilo Quishpe, Enzo Nussio, Kyle Johnson, Mateo Adarve, Gabriel Vélez, Atticus Ballesteros, Ariel Sánchez Meertens Ediciones Uniandes Calle 19 n.° 3-10, oficina 1401 Bogotá, D. C., Colombia Teléfono: 339 49 49, ext. 2133 http://ediciones.uniandes.edu.co infeduni@uniandes.edu.co Facultad de Ciencias Sociales Carrera 1.ª n.° 18A-12, Bloque G-GB, piso 6 Bogotá, D. C., Colombia Teléfono: 339 49 49, ext. 5567 http://publicacionesfaciso.uniandes.edu.co publicacionesfaciso@uniandes.edu.co isbn: 978-958-774-878-9 isbn e-book: 978-958-774-879-6 http://dx.doi.org/10.30778/2019.39 Impresión: Panamericana Formas e Impresos S. A. Calle 65 n.° 95-28 Teléfono: 430 21 10 Bogotá, D. C., Colombia Corrección de estilo: Ana María Cobos Diagramación interior: Nancy Cortés Diseño de cubierta: Magda Lorena Morales Impreso en Colombia – Printed in Colombia Universidad de los Andes | Vigilada Mineducación. Reconocimiento como universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento de personería jurídica: Resolución 28 del 23 de febrero de 1949, Minjusticia. Acreditación institucional de alta calidad, 10 años: Resolución 582 del 9 de enero del 2015, Mineducación. Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electro-óptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados Contenido 1 Contexto de los desafíos de la implementación temprana en Colombia · 1 Erin McFee y Angelika Rettberg La importancia de la reintegración · 2 El acuerdo de paz de La Habana · 3 Preguntas de investigación y contribuciones · 8 Conclusión · 16 Referencias · 16 2 La implementación del acuerdo de paz en el Congreso: un balance sobre los desarrollos legislativos durante el 2017 · 19 Mateo Villamizar Chaparro y Carlos Hoyos Explicando el mecanismo: el fast track y sus transformaciones a lo largo de la implementación · 21 La legislación en el marco del fast track · 23 Votaciones e implementación de los acuerdos de paz · 35 Consideraciones finales · 38 Referencias · 39 3 El rol de la justicia transicional en el proceso de paz con las farc-ep en Colombia (2015) · 43 Sergio Triana E. y Leah Grace Investigación y métodos · 43 Investigación sociolegal de la justicia transicional · 45 La evolución de la justicia transicional y el proceso de reintegración en Colombia: 1984-2015 · 46 Marco de justicia transicional en el proceso de paz del 2015 con las farc-ep · 49 PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN vii Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados viii excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Marco judicial y procedimientos legales con las farc-ep, 2015 · 49 La Comisión de la Verdad con las farc-ep · 53 El monitoreo de los daños causados por el conflicto · 54 El monitoreo de los avances en el cumplimiento de los principios de justicia transicional · 57 Componente crítico · 59 Conclusión · 62 Referencias · 65 4 Dilemas en la implementación de un acuerdo de paz: power-sharing en el proceso de reincorporación de las farc-ep · 69 Javier Cárdenas y Nadia Stefania Pérez Introducción · 69 Seguridad, información y cooperación · 70 Punto de partida: la reincorporación en el acuerdo · 76 Hitos de la negociación · 78 Conclusiones · 84 Referencias · 85 5 Cooperación internacional, ddr y los retos de la reincorporación · 91 Juana García Duque y Juan David Martínez La cooperación internacional y el ddr en países en posconflicto · 92 La cooperación internacional y el ddr en Colombia · 95 Primera misión de la onu y el fin del conflicto con las farc-ep · 98 Segunda misión de la onu y la reincorporación de las farc-ep · 101 Retos y conclusiones · 103 Referencias · 105 Anexo 1. Proyectos destinados al desarme, la desmovilización y la reintegración de individuos y grupos armados ilegales financiados por la cooperación internacional y ejecutados en Colombia desde el 2008 · 110 6 Sector privado y reintegración: una mirada a la inclusión de excombatientes en la actividad productiva en Colombia · 115 Andrés Alberto Barrios, Juana García Duque, Juan Carlos Montes, Angelika Rettberg y David Schnarch Introducción · 115 Participación del sector privado colombiano en ddr · 117 PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contenido Estrategias de intervención de cinco empresas que participan en ddr · 119 Lecciones derivadas de las iniciativas · 127 Retos · 130 Referencias · 131 7 Guerrilla sin armas: la reintegración política de la farc como transformación de los comunistas revolucionarios en Colombia · 135 Juan Esteban Ugarriza y Rafael Camilo Quishpe Introducción · 136 Fase i: una ruptura violenta · 140 Fase ii: las farc-ep como instrumento de cohesión · 143 Fase iii: un nuevo partido clandestino · 149 Fase iv: agotamiento de la vida armada · 151 A manera de conclusión: la transición de la farc · 156 Referencias · 158 8 La fuerza centrífuga del posconflicto: las farc-ep, entre la unidad y la desintegración · 163 Enzo Nussio y Rafael Camilo Quishpe Introducción · 163 Teoría: unidad y desintegración en grupos armados desarmados · 165 Contexto: de las farc-ep a la farc · 168 Análisis: unidad y desintegración en las farc-ep · 170 Conclusiones · 180 Referencias · 181 9 Aprender a ser en la Colombia del posacuerdo: relaci0nes intergrupales entre los exguerrilleros de las farc-ep, la onu y las comunidades · 189 Erin McFee, Kyle Johnson y Mateo Adarve Trayectoria de las zonas farc · 191 Relaciones intergrupales, reconciliación y teoría de la identidad social · 193 Métodos · 196 Hallazgos · 200 Conclusión y recomendaciones · 216 Referencias · 222 PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados ix x excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia 10 La voz de la juventud: perspectivas juveniles sobre la guerra, la paz y la reintegración en Colombia · 225 Gabriel Vélez, Atticus Ballesteros y Ariel Sánchez Meertens Introducción · 225 Contexto de la investigación · 228 Las preguntas para las futuras generaciones · 230 Los resultados: ¿qué nos dijeron? · 231 ¿Y ahora qué? Conclusiones e implicaciones · 238 Referencias · 240 Sobre los autores · 241 PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 1 Contexto de los desafíos de la implementación temprana en Colombia* Erin McFee Angelika Rettberg El proceso de paz colombiano (2012-2016) y su cristalización en el acuerdo de La Habana (24 de noviembre del 2016) le han traído al mundo de las negociaciones de paz y la construcción de ésta una letanía de novedades. Este proceso se adelantó entre el gobierno del presidente Juan Manuel Santos Calderón (2010-2018) y los representantes de la cúpula de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (farc-ep). Entre otras cosas, el proceso de paz colombiano fue el primero en incluir a la contraparte del Gobierno: los interlocutores combatientes, en la creación, el diseño e implementación de sus propios procesos y programas de reintegración. En las más de 300 páginas del acuerdo de paz de La Habana hay importantes detalles, iniciativas y programas sociales destinados a facilitar la reincorporación política, social y económica de las farc-ep a la sociedad civil1. El texto del * Para citar este capítulo: http://dx.doi.org/10.30778/2019.81 1 Una breve nota terminológica: El proceso entre el Gobierno de Colombia y las farc-ep evita explícitamente los términos reintegración y desmovilización. En su lugar, el texto se refiere explícitamente a la reincorporación de las farc-ep. La distinción refleja el énfasis en que es un proceso de índole colectiva, en el papel activo que éstas desempeñaron en el diseño de sus propias estrategias de reincorporación y el carácter recíproco de la reincorporación entre las farc-ep y sus nuevas comunidades. También, refleja el deseo de las farc-ep de diferenciar sus procesos de los procesos de desmovilización anteriores, en algunos de los cuales participaron sus enemigos. Para la desmovilización, los gestores de los acuerdos de paz utilizaron el término desarme debido PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN 1 Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 2 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia acuerdo define la reintegración en términos generales: es la transformación de las guerrillas en actores políticos desarmados en una sociedad democrática, participativa e incluyente. La reintegración incluye el desarrollo territorial, la reconciliación, la construcción de un nuevo tejido social, la capacitación y la convivencia pacífica. Es un proyecto de corto, mediano y largo plazo, pero, como dice el acuerdo, en últimas es un proceso transitorio. Este libro es un análisis multidisciplinario de la siguiente pregunta: ¿qué hemos aprendido sobre la reintegración de excombatientes durante la primera fase de implementación del acuerdo de paz de La Habana en Colombia? Y, a continuación, ¿qué nos enseña esto acerca del futuro del proceso colombiano y de las prácticas de reintegración temprana en general? Dada la complejidad y el alcance de estas preguntas, las compiladoras consideraron apropiado recurrir a la experiencia de diversas disciplinas interrelacionadas, que incluyen, entre otras, la ciencia política, la criminología, la psicología cultural, la administración de empresas y las ciencias sociales. Los autores de cada capítulo formularon sus aportes según las mejores prácticas de sus respectivas disciplinas; por ende, los capítulos comprenden una variedad de estilos adaptados cada uno a su contenido. Concebimos este trabajo con un enfoque rigurosamente analítico que aborda cuestiones prácticas en materia de reintegración, implementación de acuerdos de paz y otros temas de transición relacionados con los excombatientes. Por ello, el público previsto incluye académicos y profesionales en construcción de paz, reintegración e intervenciones y políticas transicionales. La importancia de la reintegración La firma de un acuerdo de paz rara vez marca la ruptura definitiva con los patrones históricos de violencia, un criterio clave para medir su efectividad para finalizar una guerra (Muggah, 2008). La probabilidad de que una sociedad regrese al conflicto en los primeros diez años después del acuerdo es del 40 %, y casi la mitad de todas las guerras civiles contemporáneas en el mundo se debieron a un acuerdo colapsado (Collier, Hoeffler y Söderbom, 2008). Siendo así, finalizar la violencia relacionada con el conflicto y sus dinámicas asociadas es un problema urgente y onerosamente complejo para una sociedad en transición. al carácter colectivo del proceso y a la afirmación de las farc-ep de que no se disolverían como grupo, sino que pasarían de ser un movimiento militar armado a uno democrático y político. Como tal, el desarme se consideró un término más apropiado. Dado que este libro pretende llegar a públicos cercanos al proceso de implementación del 2016 y a otros ámbitos, hemos optado por utilizar los términos reintegración y reincorporación de manera indistinta, al tiempo que reconocemos las distinciones en la implementación del acuerdo de paz de La Habana del 2016. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 3 El conflicto interno ha dejado más de 220 000 muertos en Colombia, junto con más de 7 millones de personas desplazadas por la violencia, lo que le da al país la dudosa distinción de tener el mayor número de desplazados internos del mundo (idmc, 2018). Hasta la fecha, esta violencia ha afectado de manera desproporcionada a los campesinos pobres ya marginados (aproximadamente el 24 % de la población colombiana de 48,6 millones) y continúa socavando un proceso de paz de importancia mundial. Uno de los principales factores de riesgo para la reanudación de la violencia en situaciones de posconflicto es el fracaso de la reintegración de los combatientes desmovilizados (Muggah, 2008). Según las Naciones Unidas (2010), la reintegración es el proceso socioeconómico mediante el cual los excombatientes adquieren y mantienen el estatus de civiles dentro de los límites de la legalidad a largo plazo. El proceso de reintegración de guerrilleros de las farc-ep en Colombia también incluye un componente importante de reintegración política. Antes, la sigla farc denominaba las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia; ahora significa el nombre de su partido político legal y democrático: Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común. La agencia del Gobierno colombiano encargada de la reintegración —la Agencia de Reincorporación Nacional (arn)— ha trabajado con casi 60 000 excombatientes (incluidos miembros de otros grupos armados que han operado en territorio colombiano, así como desertores individuales de las farc-ep) durante sus casi quince años de existencia, a los que se suman más de 10 000 combatientes de las farc-ep con el proceso de paz actual (Universidad Nacional de Colombia, 2017). Este libro se centra en las primeras fases de la implementación del acuerdo final, firmado el 24 de noviembre del 2016, que comenzó el 1.º de diciembre del 2016 con la reintegración de los antiguos guerrilleros de las farc-ep. Esta introducción comienza por analizar los principales avances y desafíos del primer año de implementación, y plantear las preguntas que hemos de abordar en los trabajos que aquí compilamos. Cada capítulo presenta una serie de recomendaciones académicas y de políticas públicas relacionadas con el contenido analítico de éste. El acuerdo de paz de La Habana Las 300 páginas del acuerdo de paz de La Habana fueron el resultado de cuatro años de diálogo público y dos años de conversaciones preparatorias entre las farc-ep y el Gobierno colombiano en La Habana, Cuba. Una primera versión del documento se firmó en una gran ceremonia en Cartagena el 26 de septiembre del 2016, y sufrió una rápida derrota por un pequeño margen de alrededor de 53 000 votos en el plebiscito nacional del 2 de octubre. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 4 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia A continuación, el 24 de noviembre, el acuerdo final modificado se firmó en un evento más modesto en el teatro Colón en Bogotá. El 1.º de diciembre marcó el “día D” o el primer día de implementación. El documento final comprende cinco puntos y una sexta sección que describe los requisitos para la implementación, verificación y refrendación. El punto 1 propone un plan integral para abordar la reforma rural, reconociendo el hecho de que las desigualdades en la distribución y titulación de la tierra operaron como causa fundamental del conflicto prolongado. Entre los mayores desafíos de la implementación del punto 1, se encuentra la carencia casi total de archivos históricos sobre la propiedad de las tierras en amplias zonas rurales de Colombia. Un componente polémico de este punto es el Fondo de Tierras, que exige la titulación de tres millones de hectáreas a nombre de campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Un proceso institucional emergente relacionado con las iniciativas de titulación de tierras comprende los programas de desarrollo territorial, una iniciativa derivada del acuerdo destinada a fortalecer la presencia estatal en regiones históricamente marginadas, por lo general más afectadas por los efectos negativos de la violencia del conflicto. Los programas de desarrollo territorial se encargarían de formalizar siete millones de hectáreas adicionales de tierra durante los primeros diez años de la implementación. La iniciativa consternó a sectores vinculados al agro porque temían que el Estado se apropiara injustamente de sus tierras para distribuirlas a las víctimas del conflicto o aquéllos que, de otro modo, demostraran una incapacidad para subsistir en sus predios actuales. Los detractores del otro lado del espectro político criticaban los primeros pasos para implementar esta disposición, argumentando que favorecía a los grandes terratenientes y socavaba la intención original de este punto, que era garantizar que aquéllos sin tierra accedieran a ella. El 9 de octubre del 2017 el presidente Juan Manuel Santos firmó el reconocimiento formal de las zonas más afectadas por el conflicto, que incluyen 344 municipios, identificados a través de una metodología desarrollada conjuntamente por la Agencia de Renovación del Territorio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Nacional de Planeación. Estos municipios, entre otras cosas, recibirían una tasa progresiva del impuesto a la renta durante diez años para nuevas inversiones en empresas y generación de empleo. Sin embargo, en general los avances en este sentido han sido lentos. Un informe de la Comisión Internacional de Derechos Humanos del 5 de febrero del 2018, reconociendo que la reforma rural es un proceso prolongado, señaló que el punto 1 sólo había avanzado en un 5 % durante el primer año, el menor avance por un ligero margen (superado por el de las drogas ilícitas con 6 %) de los seis puntos (Sánchez Cabezas, 2018). El punto 2 aborda la participación política de las farc-ep en los procesos democráticos legales. El 6 de marzo del 2017 se aprobó la Ley 1830, que PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 5 permitió la provisión del mecanismo de supervisión de la implementación de los acuerdos en el Congreso conocido como Voces de Paz; los seis representantes externos a las farc-ep tendrían voz pero no voto, y se dividirían en partes iguales entre la Cámara de Representantes y el Senado. El 14 de agosto del 2017, las farc-ep cambiaron el significado de sus siglas al pasar formalmente a la vida política: el nuevo partido operaría bajo el nombre de la farc. El 16 de agosto del 2017, las farc-ep dejaron de ser un grupo armado insurgente y se convirtieron en un partido político democrático. Después, la Unión Europea eliminó al grupo de su lista de organizaciones terroristas el 4 de noviembre del mismo año. En su desmovilización y transición a partido político, las farc-ep lograron manejar sus divisiones internas y postular un candidato presidencial (alias Timoleón Jiménez o Timochenko) para la contienda electoral del 2018, entre otros candidatos políticos. Lanzaron su Tesis de abril a mediados del primer año de implementación, que definía la ideología política del grupo y pedía una “democracia popular” (farc-ep, 2017). Sin embargo, los asesinatos de desmovilizados de las farc-ep, líderes sociales y miembros del partido de la farc durante el primer año de implementación plantearon interrogantes importantes sobre las garantías de seguridad ofrecidas a los exguerrilleros y la medida en que podrían participar en procesos democráticos abiertos. En respuesta a estas amenazas y a las experiencias amargas de sus primeros encuentros con el público durante la campaña, donde fueron abucheados y confrontados, en febrero del 2018 la farc decidió suspender temporalmente su campaña presidencial. El punto 3 del acuerdo de La Habana aborda el fin del conflicto. Si bien todas las partes sufrieron grandes retrasos, el desafío más evidente en esta fase temprana fue la organización y construcción de las zonas de transición donde las farc-ep debían concentrarse y depositar sus armas. Por ejemplo, en el séptimo informe mensual de la Misión de Monitoreo y Verificación (2017), sólo 12 de las zonas de transición se habían completado en un 90 % o más y 8 zonas estaban por debajo del 70 %. Teniendo en cuenta estos desafíos, como encargada de ayudar a supervisar el proceso la onu pudo gestionar un desarme relativamente exitoso. Las farc-ep se declararon desarmadas por completo el 27 de junio del 2017, y la onu inhabilitó 8994 armas de la guerrilla, que se fundieron para convertirse en tres monumentos en honor al proceso de paz y a las víctimas del conflicto. Los depósitos de armas restantes que la onu no inhabilitó quedaron bajo la responsabilidad del Gobierno colombiano y las fuerzas armadas. Sin embargo, en noviembre del 2017, la onu les advirtió a las autoridades colombianas que la mitad de los miembros de las farc-ep habían abandonado los campamentos, algunos para unirse a otros grupos criminales y otros por decisión personal PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 6 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia (55 % de las farc, 2017). Estas primeras salidas de las zonas de transición terminarían augurando más desafíos por venir. El 26 de septiembre del 2017 comenzó la segunda misión de verificación de la onu, mucho más pequeña y compuesta en su mayoría por miembros civiles internacionales, a diferencia de la primera misión que fue de predominancia militar. Su mandato se mantuvo acotado a la implementación de los puntos 3.2 y 3.4 del acuerdo final. El punto 3.2 aborda la reintegración política, social y económica de los guerrilleros y el 3.4 ofrece garantías de seguridad y apoyo para la lucha contra las organizaciones delictivas organizadas. El primer informe trimestral sobre la Misión, que abarcó los últimos tres meses del 2017, elogió los grandes avances logrados en términos de la reintegración política de las farc-ep, pero expresó su preocupación por el aumento de asesinatos de líderes sociales (Guterres, 2017). El 30 de agosto del 2018, la misión de la onu se extendería una vez más. El punto 3 también incluía una disposición para realizar un censo socioeconómico de las farc-ep en las zonas de transición dentro de los primeros sesenta días de su constitución para determinar la demografía de la población y sus necesidades específicas en términos de apoyo para la reintegración a corto y largo plazo. Si bien su ejecución se retrasó, el censo se completó y los resultados se publicaron a principios de julio, donde se identificó que 10 015 guerrilleros habitaban en las zonas de transición. Sin embargo, el director de la arn, Joshua Mitrotti, anunció el 22 de noviembre que la agencia gubernamental estaba manejando 12 233 casos de reintegración de las farc-ep. El punto 4 propuso una solución al problema de las drogas ilícitas. Durante los primeros meses de implementación, y en parte como resultado de la presión proveniente de Estados Unidos, que denunció el brusco aumento de los cultivos a partir del 2015, se priorizó la erradicación de los cultivos de coca en todo el país. Algunos programas de sustitución de cultivos tuvieron éxito. La erradicación forzada —realizada por el ejército y que se distingue de los programas de sustitución de cultivos en que no ofrece ningún apoyo alternativo para la generación de ingresos después de destruirlos— encontró resistencia entre los cultivadores de coca en los territorios dependientes de ésta para subsistir. En general, el principal desafío que enfrenta la implementación del cuarto punto del acuerdo es la falta de sostenibilidad (planificación, presupuesto, voluntad política), debido al horizonte a corto plazo de muchos esfuerzos de erradicación de cultivos. Además, se recrudeció la violencia en muchos de los corredores ilegales más estratégicos del país, lo que complicó los esfuerzos de sustitución y erradicación. Un incidente de particular violencia, aunque no aislado, ocurrió durante una iniciativa de erradicación en Tumaco, Nariño, en la que murieron 7 personas y otras 20 resultaron heridas en un enfrentamiento entre la Policía PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 7 Nacional, el Ejército y los manifestantes civiles (Colprensa, 2017). Las drogas ilícitas, un problema internacional y sistémico que no puede resolverse mediante un acuerdo entre dos actores y que alimenta la transformación del delito, ilustra bien la complejidad de los desafíos para consolidar la paz en Colombia. Finalmente, el punto 5 del acuerdo de La Habana alude a las víctimas del conflicto armado, aunque los gestores afirmaron, en repetidas ocasiones, que la totalidad del acuerdo se había construido teniendo en cuenta a la población civil y las víctimas. Las complejidades políticas y sociales del punto 5, así como algunos aspectos de las demás secciones del acuerdo, junto con el hecho de que los proyectos de reparación, no repetición y justicia simplemente requieren, por su naturaleza misma, grandes aparatos gubernamentales y de la sociedad civil, y ocupan períodos más largos para su implementación, resultaron en que sólo se lograron avances muy pequeños en este punto a corto plazo. Varios avances institucionales importantes ocurrieron al inicio de la implementación, incluido el desarrollo del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición y el lanzamiento de la Comisión de la Verdad, la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, y después de un agotador pulso político, una versión con grandes modificaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz —el principal mecanismo de justicia transicional al servicio de las víctimas del conflicto armado creado para brindar verdad, reparación, y llevar ante la justicia a los principales responsables de los casos representativos durante los próximos diez a quince años. Los desafíos por delante Grandes desafíos a corto plazo han amenazado la estabilidad del proceso de paz, y este libro es una respuesta a esos desafíos. En un discurso para conmemorar el primer año de implementación, el presidente Santos nombró tres ámbitos que enmarcan las prioridades para seguir adelante: seguridad, creación de oportunidades y reconciliación. Los problemas de seguridad que enfrentan los líderes sociales y los miembros del partido de la farc son los más palpables en términos de la plena reintegración civil y política de los exguerrilleros. Además, el presidente reconoció la necesidad de brindar oportunidades económicas y otras formas de desarrollo no sólo para las farc-ep, sino también para la población rural en general. Por último, el presidente Santos fijó la reconciliación como una prioridad política clave para su presidencia, y solicitó la voluntad política (y el respaldo financiero que la acompaña) para apoyar las iniciativas de reconciliación y comenzar la recuperación nacional después de más de cincuenta años de guerra (Santos, 2017). PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 8 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Después de los primeros doce meses de implementación, se publicaron varias evaluaciones exhaustivas de los avances y desafíos, por lo que no pretendemos repetir los hallazgos en detalle aquí. El Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017) proporciona un análisis más cuantitativo y presenta métricas de implementación para todas las líneas. Además, para una revisión más cualitativa de los principales desafíos y avances del momento, Verdad Abierta también publicó una serie de artículos titulada “El turbulento primer año del acuerdo con las farc” (2017). Este libro analiza la primera fase de implementación del acuerdo de La Habana para reintegrar a los antiguos guerrilleros de las farc-ep a la vida social, política y económica dentro de los límites de la legalidad. Por ello, prestamos especial atención a lo que los avances y fracasos de la implementación revelan sobre los primeros días de la reintegración de excombatientes de grupos armados ilegales en general, y cómo estos hallazgos forman nuestra manera de pensar sobre las perspectivas a largo plazo para la reintegración y cómo dicha reintegración se relaciona con proyectos nacionales más amplios, como la participación democrática, la reconciliación nacional y el desarrollo. Preguntas de investigación y contribuciones En su conjunto, lo anterior sugiere tres preguntas generales que respaldan el propósito investigativo de este libro. En primer lugar, ¿cómo las condiciones estructurales de la implementación, incluida la constelación de actores institucionales, intersectoriales e internacionales, facilitan o impiden la reintegración en los primeros días después de la firma de un acuerdo de paz? En segundo lugar, ¿de qué manera la trayectoria sociohistórica de los proyectos y prácticas políticas de las farc-ep interactúa con la dinámica de su desmovilización, configurando sus posibilidades de reintegración política a largo plazo? Y tercero, ¿de qué manera los contextos sociales de la reintegración temprana y los actores que los ocupan informan las perspectivas de proyectos nacionales más amplios, como la justicia transicional, la reconciliación y la consolidación de la paz sostenible a largo plazo? Al elaborar estas preguntas a manera de guía, los autores dan por sentado tres suposiciones: primero, que el contexto es importante. Las diferencias regionales son el sello distintivo de los desafíos en la planeación nacional en Colombia y, a menudo, surgen como la primera línea de argumentación sobre por qué triunfan o fracasan las iniciativas políticas y organizativas. Conscientes de estas diferencias, respetamos la importancia del contexto, al tiempo que PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 9 sugerimos a académicos y profesionales que entiendan las consideraciones centradas en el contexto como parte de un proceso analítico más amplio. En segundo lugar, reconocemos el dinamismo de la primera fase de implementación y con ello, la forma dialógica y heterogénea en que las instituciones, organizaciones y otros grupos de actores interactúan entre sí y cómo se aprovechan o descartan muchas posibilidades a través de estas interacciones. De hecho, este libro depende, justamente, de la naturaleza fugaz del inicio de la implementación: el período entre el día D (1.º de diciembre del 2016) y la publicación de este texto. Nuestra modesta afirmación es que hemos contribuido a capturar algunas de las dinámicas más críticas para la reintegración de los excombatientes. La responsabilidad y el desafío de cada autor fue analizar estas dinámicas de manera que capturara el momento histórico y aportara conocimientos que trasciendan el contexto colombiano y su marco temporal limitado. Los tres ámbitos propuestos aquí no lo abarcan todo ni se excluyen mutuamente, sino que se refuerzan entre sí de maneras esperadas y también sorprendentes, y se integran en una compleja constelación de factores sociohistóricos y condiciones contemporáneas. En los últimos días de la revisión de este texto, se hizo evidente que el marco temporal en que se encapsuló el análisis servía también para captar una cierta sensación de lo posible que estaba presente en los primeros momentos posteriores a la firma del acuerdo de paz de La Habana; un optimismo que se deterioró en ciertos aspectos importantes a medida que ocurrían eventos y desafíos emergentes. Por lo tanto, esperamos que, además de proporcionar un análisis sólido y aportes empíricos, este trabajo también ofrezca una visión de la experiencia afectiva de lo que significa asumir la pesada tarea de construir la paz después de un conflicto prolongado en un entorno puntual, y sirva para rescatar algo de la promesa inicial de dicha ocasión histórica. Condiciones estructurales de reintegración temprana Comenzamos por considerar los logros y los escollos que ocurrieron dentro de lo que llamamos el dominio estructural, es decir, el marco jurídico e institucional que encuadra la implementación del acuerdo de La Habana durante sus primeros meses de vida. En el segundo capítulo, Villamizar Chaparro y Hoyos desglosan los principales avances en el Congreso colombiano para gestar e implementar el marco jurídico del acuerdo final. Los autores concluyen que los procesos legislativos se vieron atrapados en las luchas internas del Congreso, las posturas políticas y las asombrosas tasas de ausentismo. En términos de la reintegración y transición PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 10 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia de las farc-ep a la vida civil, las ocho leyes aprobadas en el undécimo mes de la implementación se relacionaban en gran medida con el desarme, la concentración y la reintegración del grupo guerrillero. Sin embargo, las aspiraciones de mayor alcance del acuerdo (reforma de la titulación de tierras, mecanismos de justicia transicional, financiamiento del posacuerdo, y otros temas centrales para las víctimas) cayeron presa de la mayor parte de las maniobras políticas durante dicho período. Las facciones políticas en el interior del Congreso y la politización de ciertos elementos del acuerdo de La Habana (algo previsible en cualquier contexto, pero en especial polarizante y a veces paralizante en el caso colombiano) opacaron el primer año de gestión del marco jurídico para su implementación. Esto resulta particularmente grave dada la importancia de mantener el impulso inicial en cualquier intento de construcción de paz, dado el riesgo de apatía o incluso de desmantelamiento que marcó la contienda electoral presidencial del 2018 y dada la importancia de los marcos legislativos para avanzar con otros proyectos dependientes de las directrices jurídicas analizadas en este capítulo. El análisis de Triana y Grace del capítulo 3 sobre justicia transicional y su relación con la reintegración de los exguerrilleros de las farc-ep abre el segmento sobre los aspectos sociales de la implementación, debido a la interseccionalidad de asuntos nacionales más amplios, como la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, y la reintegración. Los autores aportan un análisis jurídico con fundamento histórico del marco de justicia transicional desarrollado a través del proceso de paz entre el Gobierno colombiano y las farc-ep. Al situar el sistema de justicia transicional propuesto para las farc-ep en la trayectoria histórico-política de la justicia transicional en Colombia desde 1984, los autores argumentan que su proceso de reinserción es jurídicamente más integral que los esfuerzos anteriores, y ofrece una solución más completa a las víctimas, incluidos sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición. La novedosa combinación de sanciones restaurativas, retributivas y alternativas incluidas en el acuerdo de La Habana facilita un cierre más definitivo de los ciclos de violencia asociada al conflicto y una transición más sostenible hacia la paz, a la vez que respeta el derecho internacional humanitario y los derechos y necesidades de las víctimas. En el capítulo 4, Cárdenas y Pérez plantean los dos principales dilemas institucionales y organizativos de la implementación: primero, la falta de información confiable y actualizada sobre los guerrilleros desmovilizados en el proceso de aplicación del acuerdo de paz de La Habana. En segundo lugar, el dilema de seguridad que enfrentan los guerrilleros al dejar las armas en contextos inhóspitos. Los autores primero reflexionan sobre las divisiones PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 11 estructurales del trabajo de reintegrar a los excombatientes que han marcado tanto el proceso colombiano del 2016 como los casos comparables en otras partes del mundo. Sugieren que, si bien esto puede ser útil para repartir la responsabilidad y protegerse contra los elementos disruptivos típicos de cualquier proceso de construcción de paz, como parte de un proceso colectivo como el que buscan las farc-ep, el modelo se queda corto para facilitar proyectos y políticas compartidas. Con especial atención al devenir de las negociaciones y las reuniones del Consejo Nacional de Reincorporación (cnr, entidad formada por el acuerdo de La Habana), Cárdenas y Pérez identifican los principales logros en materia de colaboración y los desafíos para adelantar las fases iniciales de la implementación de los elementos del acuerdo relacionados con la reintegración. Cabe destacar que en el proceso del 2016 es la primera vez que un grupo rebelde en Colombia participa en el diseño, estructuración y lanzamiento de su propio proceso de reintegración. Sin embargo, las ambigüedades y el contraste de los modelos de reintegración colectiva e individual complican el proceso colaborativo en el seno del cnr. Tal como lo detalla este capítulo, el proceso con el cnr ejemplifica la manera en que las negociaciones posteriores al acuerdo (necesarias debido a las ambigüedades en el documento final, o impuestas debido a la politización de ciertos elementos del acuerdo) pueden complicar, frenar y socavar profundamente la implementación y el avance en el espíritu de las medidas acordadas de construcción de paz. Además de estudiar estructuras dentro del Gobierno colombiano, este libro también ofrece un análisis de la cooperación internacional y el papel del sector privado en la reintegración y la construcción de la paz en general. En su capítulo, García Duque y Martínez abordan la cooperación internacional en las primeras etapas del proceso de implementación. La cooperación internacional ha desempeñado históricamente un papel importante en los programas de reintegración en Colombia, y el proceso del 2016 no fue la excepción. Durante el período de incertidumbre de 53 días entre la derrota del primer acuerdo el 2 de octubre y la firma posterior, el 24 de noviembre, muchas agencias de cooperación internacional que ya contaban con personal para comenzar a acompañar la implementación sufrieron un estancamiento costoso en términos financieros y políticos. No obstante, la voluntad internacional de apoyar el proceso de paz en Colombia ha sido notable. García Duque y Martínez sitúan la cooperación internacional para la implementación del acuerdo del 2016 en su contexto histórico, centrado en la reintegración de excombatientes en Colombia. Señalan que la cooperación ha trabajado con la arn por más de trece años y, en combinación con la misión política de la onu para el desarme de las farc-ep, constituye un respaldo crítico para el diseño de políticas y programas de reintegración. Los autores PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 12 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia recomiendan reforzar el intercambio de información entre entornos comparables de posconflicto e implementación, así como una mejor colaboración entre las instituciones colombianas y la cooperación internacional, en especial en términos de alinear el cronograma de los proyectos con las realidades de su aplicación en el terreno. A continuación, Barrios, García Duque, Montes, Rettberg y Schnarch abordan el papel del sector privado en las iniciativas de reintegración temprana y de largo plazo. Basan su análisis en varios estudios de caso de organizaciones que han colaborado históricamente con la Agencia Colombiana para la Reintegración (ahora la arn). Destacan las lógicas subyacentes en la tendencia mundial de pedirle al sector privado que facilite los procesos de construcción de paz y las formas específicas de capital (financiero, técnico, humano y social) que surgen de la creación de oportunidades para la participación de este sector y la vinculación de excombatientes de grupos armados ilegales. Mediante un análisis de cinco casos colombianos de colaboración del sector privado con iniciativas de reintegración, los autores formulan las mejores prácticas y las lecciones aprendidas para integrar con eficacia a este sector crítico de la sociedad en la reintegración de la construcción de paz. Recomiendan, entre otras cosas, colaboraciones interinstitucionales e intersectoriales, apoyo para la construcción de capacidades relevantes para personas desmovilizadas y objetivos más amplios como la creación de espacios para la inclusión y la reconciliación. También describen los principales retos de este tipo de iniciativas, incluida su dependencia de las prioridades de liderazgos fuertes y el alcance limitado de las asociaciones de empresa a empresa. Historias políticas y futuros de reintegración En segundo lugar, esta edición examina el ámbito político y las maneras como la trayectoria sociohistórica de las farc-ep convergen con su proyecto político contemporáneo en el momento del desarme. Si bien muchos elementos de los cambios estructurales requeridos para la implementación del acuerdo de La Habana y el inicio de la reintegración de las farc-ep se politizaron durante su proceso de creación, en el capítulo 7, Ugarriza y Quishpe ofrecen un análisis profundo de la trayectoria política de la farc, y sitúan su integración política actual en el sistema colombiano formal como un hito dentro de una historia política que se remonta a más de noventa años. Los autores combinan nuevas fuentes archivísticas sobre las guerrillas, las fuerzas armadas y entrevistas a miembros de la dirigencia de las farc-ep para establecer una imagen del trabajo de décadas para crear cohesión interna, relaciones productivas con PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 13 poblaciones civiles y una ideología coherente, todo aquello como sustento de sus acciones militares. Ugarriza y Quishpe concluyen que esta comprensión histórica de las ideologías y prácticas políticas de las farc-ep, y la manera como los proyectos políticos de la farc se alinean o no con sus tendencias históricas durante la transición, es necesaria para asegurar el ingreso sostenible de los exguerrilleros en el ámbito político colombiano, ya sea colectiva o individualmente. Lo más apremiante a corto plazo para evaluar la viabilidad de la integración sostenible de los miembros del partido político de la farc es la medida en que los líderes del partido puedan solventar sus divisiones ideológicas internas, además de la capacidad de la otrora organización armada para construir relaciones con poblaciones civiles, tanto en sus baluartes históricos como en otras regiones, así como el carácter y la calidad de dichas relaciones. Los autores sostienen que la reintegración política entraña dos resultados potenciales a largo plazo: servir como camino para que las farc-ep construyan relaciones productivas, legales y participativas como miembros de una sociedad civil compartida, o surgir como otra fuente de tensión en el período de transición que, mal manejada, probablemente dará paso a nuevas rupturas. En el momento de la publicación, estas conclusiones resultaron ser proféticas y aún más valiosas por sus implicaciones políticas en el futuro. En el mismo sentido, Nussio y Quishpe elaboran, en el capítulo 8, un análisis de lo que denominan la fuerza centrífuga del posconflicto y cómo esta fuerza moldeará las prácticas políticas de la farc y sus liderazgos internos. En particular, consideran a los miembros de las farc-ep que formaron parte del movimiento militar armado y que no han participado (o han decidido no participar) en el nuevo movimiento político. Su análisis se basa en visitas a zonas de transición durante el inicio de la implementación, junto con fuentes secundarias de información y entrevistas con expertos, comunidades y organizaciones sociales en diferentes lugares de Colombia. Nussio y Quishpe sostienen que la disponibilidad de otras oportunidades (por ejemplo, los grupos disidentes) en las zonas de transición supone una amenaza para la cohesión política durante los primeros días de la transición. Además, el carácter y la profundidad del apoyo local hacia las guerrillas durante el período armado afectan la evolución de la transición política en los territorios. Para finalizar, los autores identifican al secretariado y los mandos medios como esenciales para mantener el compromiso del grupo con los objetivos políticos de la organización. Si bien los autores reconocen que las farc-ep han hecho un tremendo esfuerzo para mantener su cohesión durante las negociaciones y en la fase de implementación, identifican estos factores clave, entre otros, que pueden reforzar o socavar la cohesión política a largo plazo con miras a su reintegración política. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 14 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Cabe mencionar que los capítulos 3 y 7 examinan cómo el proceso de reintegración en el posacuerdo se adhiere o no a la visión del espíritu del acuerdo final, y la manera en que factores del entorno institucional y territorial moldean el despliegue de estos procesos. Los autores del capítulo 3 se centran en las negociaciones posteriores a la firma del acuerdo final en el interior del cnr, e investigan en profundidad el desafío para los arquitectos institucionales y los formuladores de políticas públicas a la hora de crear espacios para dos procesos concurrentes (y en gran medida inesperados) de reintegración: una movilización política grupal, fiel al espíritu de La Habana, y la posibilidad de ejercicio de la autodeterminación, también prevista en el acuerdo, para aquéllos que deseen iniciar un proceso individual. Entretanto, en el capítulo 7, los autores se extienden más allá del plano institucional centralizado, para estudiar el desgaste en el interior de varios niveles de la dirigencia política de las farc-ep y la presencia de oportunidades rivales, junto con los diferentes niveles de apoyo a nivel territorial para los exguerrilleros, todo lo cual contribuye a fracturar la cohesión política de la guerrilla desarmada en los primeros días de la implementación. Algunos percibirán cierta tensión entre las razones que ofrece cada uno de los capítulos para explicar el desgaste de la unidad política de las farc-ep. Sugerimos que estos análisis, aunque no se refuercen mutuamente, reflejan la profunda necesidad de llevar a cabo un trabajo empírico y analítico riguroso para explorar todas las escalas de la implementación. En otras palabras, procesos en apariencia bastante similares, como la fragmentación política, pueden resultar de dinámicas muy distintas a nivel local, regional y nacional. Ámbitos sociales: justicia, relaciones intergrupales y la generación del posacuerdo En tercer lugar, los autores en este volumen analizan los ámbitos sociales de la implementación y la reintegración para visibilizar las complejidades de la construcción de comunidades de poblaciones conformadas por exguerrilleros, civiles y (al menos en lo temporal) la fuerza pública, después de más de medio siglo de guerra. McFee, Johnson y Adarve visitaron siete de las zonas de transición durante los primeros doce meses de la implementación del acuerdo con el fin de comprender mejor la manera como estos grupos (que aprendían a vivir juntos en paz por primera vez) construían su vida cotidiana bajo condiciones extraordinarias, y qué implicaciones se derivan de sus interacciones para los procesos más amplios del posconflicto, como la reconciliación nacional y la reincorporación sostenible a largo plazo de las farc-ep dentro de los límites de la legalidad. Los autores investigan estos espacios PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 15 transicionales en su particularidad y peculiaridad, donde las fuerzas armadas se transforman de unidades entrenadas para combatir a la guerrilla en unidades encargadas de su protección, y en los que las farc-ep trabajan para construir un proyecto político desarmado y se les enseña a ser ciudadanos colombianos “normales”. Como es de esperar, tales entornos se colman de tensiones y contradicciones a medida que todos los habitantes de las zonas y las comunidades aledañas producen una nueva forma de tejido social después de la guerra en medio de gran incertidumbre y de la continuación de dinámicas de violencia relacionadas con el conflicto. Los autores encuentran que las interacciones intergrupales que más facilitan la cooperación recíproca entre los diversos grupos de individuos que viven en las zonas son aquéllas que forjan una relación interdependiente y refuerzan identidades que prevalecen sobre aquéllas relacionadas con el conflicto armado. La gran ironía de las zonas es que su propia existencia depende de la relación que sus habitantes tuvieron con el conflicto armado y, sin embargo, su propósito principal es rehacer el significado de esas identidades. Este capítulo representa una novedosa e importante contribución empírica a los estudios de la reintegración temprana: al captar, de manera etnográfica, esos momentos fugaces al comienzo de un proyecto nacional de construcción de paz, los autores logran ofrecer conocimientos teóricos y políticos clave para los arquitectos de transiciones similares en todo el mundo. El capítulo final del libro se dirige, apropiadamente, a la siguiente generación de colombianos y su papel en la implementación y sostenibilidad del acuerdo de La Habana. Vélez, Ballesteros y Sánchez Meertens apuntan su lente analítico de la reintegración más allá de los actores implicados en los acuerdos formales, decretos y mandatos institucionales para abarcar la población joven de Colombia. Parten del reconocimiento de los jóvenes colombianos como sujetos políticos esenciales para futuros cambios de las prácticas violentas y hacia una participación democrática activa, y para la recepción e integración de excombatientes desmovilizados y sus familias como sus pares y conciudadanos. Los autores analizan los datos de 96 entrevistas con adolescentes en Bogotá y las ciudades aledañas, y 1492 encuestas recopiladas de 40 instituciones de educación primaria en todo el país. Encuentran que las poblaciones de jóvenes están dispuestas a recibir excombatientes, creen en la necesidad del perdón y tienen la esperanza de que sí es posible. Sin embargo, los jóvenes que participaron en el estudio también reconocen su propia distancia de las poblaciones directamente afectadas por el conflicto, ya que residen principalmente en los centros urbanos del país. Este capítulo final refleja el papel de la urbanidad, la juventud y el enfoque en los territorios rurales de las primeras etapas de la implementación para plantear un conjunto de recomendaciones encaminadas PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 16 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia a asegurar que las voces y la participación de esta generación clave de herederos del acuerdo de La Habana desempeñen un papel preponderante en su implementación y mantenimiento. Conclusión La primera fase de implementación del acuerdo de paz de La Habana en Colombia ha dejado al descubierto la enorme complejidad de los obstáculos que enfrentan los políticos y los profesionales responsables de la construcción de la paz. Los procesos y las dinámicas emergentes imponen desafíos igual de grandes a los planteamientos teóricos sobre políticas públicas, construcción de paz, reintegración y sociedades en transición como a sus aplicaciones en la práctica. Los altibajos y arranques en falso, así como la montaña rusa de hechos y emociones a la que ha estado expuesta la ciudadanía colombiana, ponen a prueba incluso al observador más optimista. Sin embargo, tras las bambalinas del drama político del posconflicto incipiente se aprecia un grupo dedicado de líderes políticos, sociales y comunitarios, formuladores de políticas públicas, investigadores, organizaciones de víctimas, actores de cooperación internacional, activistas y ciudadanos del común que trabajan de manera consistente para despejar el camino hacia un viraje nacional que permita dejar atrás definitivamente más de medio siglo de conflicto. Este libro es nuestro aporte a este esfuerzo para lograr una paz sostenible en Colombia. Referencias 55 % de las farc dejó campamentos: onu (21 de noviembre del 2017). El Nuevo Siglo, recuperado de https://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/11-2017-55-de-farc-dejo-campamentos-onu Collier, P., Hoeffler, A. y Söderbom, M. (2008). Post-conflict risks. Journal of Peace Research, 45(4), 461-478. Colprensa (13 de octubre del 2017). 54 policías y militares están vinculados a la investigación por la masacre en Tumaco. El Colombiano, recuperado de http://www.elcolombiano.com/colombia/paz-y-derechos-humanos/procuraduria-vinculo-a-militares-y-policias-a-la-investigacion-por-la-masacre-en-tumaco-ym7493346 El turbulento primer año del acuerdo con las farc. (21 de noviembre del 2017). Verdad Abierta, recuperado de http://www.verdadabierta.com/especiales-v/2017/acuerdo-final/ PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados contexto de los desafíos de la implementación temprana en colombia 17 farc-ep (2017). Tesis de abril. Por un partido para construir la paz y la perspectiva democrático-popular. Colombia: farc-ep. Guterres, A. (2017). Informe del Secretario General sobre la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia (No. S/2017/1117). Colombia: Naciones Unidas. Recuperado de https://colombia.unmissions.org/sites/ default/files/informe_trimestral_sec_gnal_mision_de_verificacion_de_ la_onu_en_colombia_0.pdf idmc (1.º de febrero del 2018). Global report on internal displacement. Recuperado de http://www.internal-displacement.org/global-report/grid2017/ Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz (2017). Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia. South Bend, Indiana: Universidad de Notre Dame. Recuperado de http://static. iris.net.co/semana/upload/documents/informe-kroc.pdf Misión de Monitoreo y Verificación (2017). Séptimo informe. Recuperado de https://colombia.unmissions.org/sites/default/files/informe_secretario_ general_un_sobre_la_mision_de_las_naciones_unidas_en_colombia.pdf Muggah, R. (2008). Security and post-conflict reconstruction: dealing with fighters in the aftermath of war. Londres: Routledge. Sánchez Cabezas, J. (2018). Informe. Recuperado de https://www.colectivodeabogados.org/img/pdf/libro_jako11.pdf Santos, J. M. (24 de noviembre del 2017). Palabras del presidente Juan Manuel Santos con motivo del primer aniversario de la firma del Acuerdo de Paz en el Teatro Colón. Presidencia de la República. Recuperado de http:// es.presidencia.gov.co/discursos/171124-Palabras-del-Presidente-JuanManuel-Santos-con-motivo-del-primer-aniversario-de-la-firma-delAcuerdo-de-Paz-en-el-Teatro-Colon Naciones Unidas (2010). Second generation disarmament, demobilization, and Reintegration (ddr) practices in peace operations: a contribution to the new horizon discussion on challenges and opportunities for un peacekeeping. Nueva York: Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas. Recuperado de http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/2gddr_eng_with_cover.pdf Universidad Nacional de Colombia (2017). Caracterización comunidad farc-ep: resultados generales (censo socioeconómico un-cnr 2017). PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 2 La implementación del acuerdo de paz en el Congreso: un balance sobre los desarrollos legislativos durante el 2017* Mateo Villamizar Chaparro Carlos Hoyos El proceso de negociación entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las farc-ep se llevó a cabo en Cuba durante poco más de cuatro años (2012-2016). Una vez firmado el acuerdo final, una serie de normas y cambios institucionales debía pasar por el Congreso para generar el andamiaje jurídico de dicho acuerdo. Esto permitiría empoderar legalmente los resultados de las negociaciones, disminuyendo las probabilidades del surgimiento de un problema de compromiso entre las partes, especialmente luego de los resultados del plebiscito. Con este fin, el Gobierno diseñó la figura del fast track, un mecanismo de formulación y aprobación expedita que permitía, entre otras cosas, acelerar la implementación legislativa de lo pactado y limitar, en un primer momento, el poder que tienen normalmente los congresistas para modificar las iniciativas presentadas por el Ejecutivo. Para octubre del 2017, bajo esta figura se habían aprobado en el Congreso tan sólo nueve de las veinte leyes propuestas por el Gobierno relacionadas con la implementación del acuerdo1. En los primeros 365 días de trabajo * Para citar este capítulo: http://dx.doi.org/10.30778/2019.40 1 La información suministrada en este capítulo incluye la legislación aprobada en el marco del fast track hasta el 1.º de octubre del 2017; con posterioridad a esa fecha y hasta el 30 de noviembre PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN 19 Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 20 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia legislativo, la situación política varió mucho para el Gobierno y el partido de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (farc). En un comienzo, en el Congreso reinaba lo que muchos denominaron la “aplanadora santista”, y el Centro Democrático era el único partido en oposición sistemática al acuerdo. Las primeras leyes aprobadas en el marco de la vía rápida pasaron sin mayores tropiezos y modificaciones por el Legislativo. Sin embargo, finalizando el 2017 el Gobierno no contó con las acostumbradas mayorías, dado que, junto con la proximidad electoral del 2018, los cambios en el mecanismo implementado por la Corte y la baja popularidad del presidente Santos hicieron cada vez más escarpada la implementación de lo pactado. Si bien los avances legislativos para hacer viable la reincorporación de los excombatientes de las farc-ep se hicieron evidentes, un año después de firmado el acuerdo, las leyes que debían cursar en el Congreso para transformar estructuralmente las condiciones históricas del conflicto armado no salieron adelante (v. g. reforma política, circunscripciones especiales para la paz y toda la legislación relacionada con el punto 1 del acuerdo). En este capítulo ofrecemos un análisis de las leyes aprobadas en el Congreso y su relación con la reincorporación de excombatientes en el marco del acuerdo de paz firmado con las farc-ep. Para cumplir con dicho objetivo, este texto se organizará de la siguiente manera: después de la introducción presentaremos una descripción del mecanismo de fast track, sus implicaciones en materia de aprobación legislativa y sus principales críticas. Después, resumiremos la legislación que se ha aprobado durante el primer año de implementación, haciendo hincapié en la naturaleza de la iniciativa, la relación de la legislación aprobada con el componente de reincorporación de excombatientes y el comportamiento de los partidos políticos alrededor de la aprobación de cada ley. En seguida, exploraremos algunos de los resultados de las votaciones nominales de estos proyectos y las dinámicas políticas experimentadas durante este proceso. Para finalizar, analizaremos los patrones encontrados en el comportamiento legislativo de esta normatividad para la paz y presentaremos un breve panorama de lo que no alcanzó a aprobarse durante el primer año de implementación. del 2017 (cuando dejó de funcionar el mecanismo expedito), el Gobierno logró sacar adelante dos leyes más relacionadas con el marco procedimental para implementar el modelo de justicia transicional del acuerdo y la creación del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 21 Explicando el mecanismo: el fast track y sus transformaciones a lo largo de la implementación Para lograr implementar legalmente el acuerdo logrado en La Habana, la bancada del Gobierno diseñó y promovió la aprobación del Acto Legislativo 01 de julio del 2016. Dicho acto estaba encaminado a establecer una serie de instrumentos jurídicos que buscaban facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo. Es importante resaltar que este mecanismo se utilizó transitoriamente hasta noviembre del 2017. Con el fast track, el Gobierno persiguió dos objetivos simultáneos. El primero, darle celeridad parlamentaria a la aprobación del paquete jurídico que necesitaba el acuerdo para materializarse en el territorio. El segundo, garantizar la estabilidad política y jurídica de lo pactado, en el entendido de que, si bien las distintas fuerzas políticas en el Congreso iban a discutir (y votar) el acuerdo, éstas no podían transformarlo en su esencia y reemplazar, desde el escenario legislativo, lo definido en la mesa de conversaciones. Lo anterior fue diseñado como una medida de mitigación de la incertidumbre para el proceso de desarme, desmovilización y reintegración (ddr) del cual participarían las farc-ep desde diciembre del 2016 (Colprensa, 2016). El fast track sólo podía usarse en la legislación relacionada con la agenda de paz del Gobierno, para permitir una modificación al procedimiento ordinario en aspectos relacionados con la iniciativa legislativa, los poderes de enmienda, el número de debates y el control de constitucionalidad aplicable2. Además, a pesar de la existencia de otros actores con iniciativa legislativa, el fast track definió que el único actor con dicha capacidad es el Ejecutivo, empoderando a esta rama sobre las demás en materia de legislación para la paz. En particular, porque los parlamentarios sólo podrán modificar el contenido de la legislación propuesta previa autorización de esta rama del poder público y votando en bloque. Iniciada la implementación legislativa del acuerdo, el fast track fue controvertido por una parte de la opinión pública y distintos sectores políticos pusieron en tela de juicio su constitucionalidad (Hernández, 2016). El principal 2 En Colombia, cuando se trata de proyectos de ley la regulación nacional establece que deben efectuarse cuatro debates. Dos de ellos deben realizarse en las plenarias de las cámaras, mientras que los otros dos deben suceder en las comisiones permanentes especializadas en el tema discutido tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes. Cuando el proyecto tiene como objetivo transformar la Constitución (actos legislativos), este proceso se duplica y obliga a la ley a cursar ocho debates. Con el fast track la aprobación de proyectos de ley se reduce de cuatro a tres debates, al obligar la discusión simultánea entre las comisiones de ambas cámaras. Por otro lado, para los actos legislativos en vez de cursar los ocho debates definidos en la ley, sólo realizarán cuatro: dos en plenarias y dos en comisiones. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 22 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia argumento detrás de las inconformidades estaba relacionado con el papel pormenorizado del Congreso ante el desmedido poder que se le había otorgado al Ejecutivo (y a las farc-ep, indirectamente, en tanto todos los proyectos legislativos pasaban por la aprobación previa de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, en donde la exguerrilla tiene asiento) para implementar jurídicamente el acuerdo. Quienes lo defendían argumentaban la necesidad de utilizar el mecanismo en un contexto excepcional en donde se necesitaba, por un lado, mantener la confianza construida entre las partes (Gobierno y farc-ep) y, por otro lado, diseñar y aprobar una serie de reglamentaciones iniciales que posibilitaran el tránsito de las farc-ep hacia las zonas veredales de transición en donde empezarían su proceso de desarme (¿Qué es el ‘fast track’?, 2016). En mayo del 2017 la Corte Constitucional, respondiendo a una demanda del partido de oposición Centro Democrático, declaró inconstitucionales dos artículos del acto legislativo para la paz relacionados con el mecanismo de la vía rápida reseñado (Arboleda, 2017; Arboleda y Molano, 2017; Detalles, 2017; Gobierno radica, 2017; Miembros de las farc, 2017). Puntualmente, la Corte declaró inexequibles la obligatoriedad de votar en bloque por parte de los congresistas para la aprobación de esta legislación y el poder de veto que tenía el Ejecutivo a propósito de las modificaciones que desde el Congreso se les generaran a las iniciativas del Gobierno. El argumento central de la Corte fue que esas dos características constituían una desproporcionada limitación del poder deliberativo y decisorio del Congreso en leyes que, si bien buscaban un interés loable como la paz, podrían transformar la estructura del ordenamiento jurídico colombiano. El fallo de la Corte generó dificultades en la implementación legislativa del acuerdo al empoderar a los legisladores frente al Ejecutivo. En particular, con la votación artículo por artículo de las iniciativas normativas no sólo retardaron los procesos; también, abrieron la posibilidad de introducir cambios sin el visto bueno del Gobierno que podrían desdibujar la hoja de ruta negociada durante cuatro años en La Habana (Uprimny, 2017). En teoría podemos entender el uso del fast track como un mecanismo que busca disminuir el número de actores con poder de veto sobre la implementación jurídica del proceso de paz. De esta manera, el Gobierno diseñó garantías creíbles para disminuir los problemas de compromiso entre las partes (Nasi, 2012; Walter, 2002). Como consecuencia, se buscaba reducir la incertidumbre en torno al comportamiento legislativo de los congresistas a propósito de la aprobación del paquete legislativo para la paz (Mates y Savun, 2009). A pesar de esto, las modificaciones al diseño institucional no fueron suficientes para que los congresistas colombianos aprobaran plenamente las leyes que el acuerdo requería durante su etapa temprana de implementación. Como podremos ver a continuación, la época preelectoral, los cambios jurídicos del PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 23 la implementación del acuerdo de paz en el congreso fast track y el desgaste típico de un gobierno que entró en su último año fueron variables poderosas que, en parte, explican la desaceleración en la efectividad que tuvo el mecanismo en sus últimos meses. La legislación en el marco del fast track En este apartado reseñaremos la legislación aprobada en el marco del fast track, con el objetivo de brindarle al lector una descripción de ésta y su relación con el proceso de reincorporación de excombatientes. Un resumen de los nueve proyectos y algunas de sus características se encuentran en la tabla 1. Tabla 1. Características generales de los proyectos que utilizaron el fast track Ley/Acto legislativo Temática Radicado Sancionado Abstención en votos Votos en contra Ley 1820/2016 Ley de amnistía. 13 de diciembre del 2016. 30 de diciembre del 2016. 35 Senado y 46 Cámara. 3 Cámara y 0 Senado. Ley 1830/2017 Voces de Paz. 19 de diciembre del 2016. 6 de marzo del 2017. 50 Senado y sin información de la gaceta para la Cámara. 0 Senado y sin información de la gaceta para la Cámara. Acto Legislativo Jurisdicción 01/2017 especial para la paz. 19 de diciembre del 2016. 4 de abril del 2017. 42 Senado y 64 Cámara. 20 Cámara y 2 Senado. 2 de febrero del 2017. 49 Senado y Sin sanción (aprobación de 60 Cámara. conciliación el 26 de abril del 2017). 15 Cámara y 2 Senado. 19 de diciembre del 2017. 11 de mayo del 39 Senado y 2017. 53 Cámara. 4 Cámara y 9 Senado. 23 de mayo del 50 Senado y 78 Cámara. 2017. 1 Cámara y 0 Senado. 30 de agosto del 2017. 1 Senado y sin información de la gaceta para Cámara. Proyecto de Ley 06 en Cámara y 03 en Senado del 2017 Estatuto de la oposición. Acto Legislativo Estabilidad 02/2017 jurídica del acuerdo Acto Legislativo Participación 1.º de política de las febrero 03/2017 farc-ep. del 2017. Ley 1865/2017 24 de Esquema de protección de mayo del 2017. las farc-ep. Sin información. Continúa PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 24 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Ley/Acto legislativo Abstención en votos Votos en contra 41 Senado y 0 Cámara. 0 Senado y 14 Cámara. 57 Senado y Sin sanción (aprobación de 60 Cámara. conciliación el 20 de septiembre del 2017). 0 Senado y 10 Cámara. Temática Radicado Sancionado Proyecto Acto Legislativo 10 en Cámara y 6 en Senado del 2017 Recursos para la paz. 22 de marzo del 2017. 8 de septiembre del 2017. Proyecto de Ley 15 en Cámara y 04 en Senado Monopolio de las armas por parte del Estado. 4 de abril del 2017. Fuente: Elaboración propia con base en las gacetas del Congreso e información de prensa. Ley de amnistía La primera ley en ser aprobada en el marco del fast track fue la 1820 del 30 de diciembre del 2016, que regula las amnistías, indultos y tratamientos especiales diferenciados a guerrilleros y miembros del Estado por sus acciones ilegales en el marco del conflicto armado. Puntualmente, esta ley está relacionada con el componente de reparación de víctimas (punto 5) y con el de fin del conflicto (punto 3). En el contexto del acuerdo, la ley de amnistía sufría un complejo escenario político. Debía, por un lado, garantizar que la legislación en cuestión cumpliera con los más altos estándares internacionales en la materia. Además, debía promover en el Congreso una iniciativa que solucionara la situación jurídica de miles de guerrilleros. Este tema suponía para el Gobierno un reto fundamental, toda vez que era claro que las farc-ep no se trasladarían hacia las zonas veredales de transición y normalización hasta que no tuvieran clara su situación penal. En particular, para las farc-ep el día D de la implementación no empezaba a comienzos de diciembre del 2016 como afirmaba el Gobierno, sino que empezaría únicamente cuando el Congreso aprobara la ley de amnistía. Una herramienta que no sólo solucionaría la situación jurídica de miles de guerrilleros, sino que generaría también la confianza necesaria para que la guerrilla se acantonara en las 26 zonas que servirían de escenario para el desarme monitoreado por Naciones Unidas (Cinco factores, 2016). Utilizando las facilidades del mecanismo del fast track, la ley de amnistía se aprobó a tan sólo 15 días de haberse radicado en el Congreso y con una amplia mayoría de votos favorables. En la Cámara fueron 117 votos a favor y 3 en PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 25 contra, mientras que en el Senado fueron 69 votos favorables y 0 en contra (el partido Centro Democrático, en ambas cámaras, no votó el proyecto). De acuerdo con esta primera ley aprobada, habrá dos clases de amnistías para las personas relacionadas con las farc-ep. La primera, llamada de iure, se aplicará de manera general a todos los combatientes, milicianos y presos de las farc-ep que hayan cometido delitos políticos (v. g. rebelión, sedición, asonada, retención ilegal de mando) y conexos (v. g. utilización ilícita de comunicaciones, porte ilegal de armas, utilización ilegal de indumentaria exclusiva de las fuerzas armadas) en el marco del conflicto armado. La segunda modalidad de amnistía no se aplica de modo general, y requiere que un magistrado de la Jurisdicción Especial para la Paz (jep) evalúe si un delito en concreto, de los perpetrados durante y en relación con el conflicto armado pero distinto de los que admiten la amnistía de iure, puede entenderse como conexo con el político. La ley incluye una lista de los delitos que en ningún caso serán objeto de amnistía, entre ellos los de lesa humanidad y los graves crímenes de guerra. Los resultados en materia de implementación de lo acordado en esta ley son mixtos, lo que supone una serie de retos de cara a la reincorporación de excombatientes de las farc-ep a la vida civil. Según información de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, esta guerrilla le entregó al Gobierno un listado de 3421 presos que aseguraban pertenecer a esta organización. Para septiembre del 2017, sólo se había acreditado 2775 personas de esa lista y sobre las restantes existían observaciones alrededor de la validez de la información relacionada con la pertenencia. De las personas acreditadas, 1700 ya gozaban de alguna forma de los beneficios: 413 fueron amnistiadas, 681 gozaban de libertad condicionada, 415 fueron trasladadas a la zona veredal de Mesetas (Meta) con la opción de reclusión alternativa y 191 habían sido indultadas (Arboleda y Molano, 2017). Los principales obstáculos alrededor de la rápida implementación de los beneficios de amnistía a los miembros de las farc-ep están relacionados con la dificultad que ha tenido el sistema judicial para acumular los diversos procesos que están vigentes contra los integrantes de la guerrilla; la negación —ilegal en algunos casos— por parte de jueces en el nivel local para aplicar la norma en cuestión, y las diferencias alrededor de la inclusión o exclusión de ciertos miembros de la guerrilla a la lista de beneficiarios por esta medida. Voces de Paz La Ley 1830 del 6 de marzo del 2017 modifica el reglamento del Congreso para darle un espacio político a la organización Voces de Paz. Con el proyecto se buscaba cumplir con un componente transversal en el punto 2 del acuerdo, en PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 26 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia donde se pactó la necesidad de permitir que una organización ciudadana funcionara como mecanismo veedor de la implementación legal del acuerdo en el Congreso (En Voces de Paz, 2016). Como movimiento político constituido y avalado por el Consejo Nacional Electoral y en el marco de esta ley, Voces de Paz tuvo como objetivos impulsar el tránsito de las farc-ep a la vida civil, defender políticamente lo acordado en La Habana y construir una amplia convergencia política por la paz y la democracia en el país. El debate político alrededor de esta figura de veeduría ha sido intenso y complejo. Desde el comienzo fueron criticadas con dureza no sólo la iniciativa en general, sino también algunas particularidades relacionadas con el estatus legal de estos representantes sui géneris (v. g. ¿tendrán una unidad de trabajo legislativo? ¿De dónde saldrán los recursos para pagarles? ¿Tendrán fuero parlamentario?). Congresistas del Centro Democrático y de Cambio Radical manifestaron, en reiteradas ocasiones, que la presencia de lo que ellos llamaron “voceros de las farc-ep” era innecesaria, inoportuna e inmoral. En general, no era clara la justificación de por qué las farc-ep iban a hacer una “auditoría” al Congreso antes de desarmarse y responder por sus crímenes de guerra (Betín, 2017). Sin embargo, para el Gobierno, el papel de Voces de Paz era mucho más amplio que el indicado por la oposición; esta organización no sólo garantizaría que la actividad legislativa fuera acorde con lo pactado en La Habana en torno al tema de reincorporación, sino también que la legislación relacionada con los beneficios que el posconflicto traería para las víctimas (v. g. reforma rural, justicia transicional) respetara lo pactado en el acuerdo (Lewin, 2016). Puntualmente la ley permitió que seis voceros de la organización (tres en cada una de las cámaras) participaran —de la misma forma en la que participan los congresistas electos de manera popular— en todas las discusiones relacionadas con la agenda de paz de La Habana. La única limitación es que estos voceros ciudadanos no podrán votar en ninguna de las discusiones legislativas que tengan lugar. La ley también estipula que el presidente de la mesa nacional de participación efectiva de las víctimas será invitado a todas las sesiones que incluyan esta temática y sus intervenciones estarán garantizadas. El proyecto fue sancionado como ley el 6 de marzo del 2017; en la Cámara recibió 89 votos a favor y 13 en contra representados en especial por el Centro Democrático. En el Senado, si bien se recibieron cero votos en contra (54 a favor), el abstencionismo fue muy grande (50 senadores no lo votaron). En términos de resultados, en los primeros meses de implementación en el Legislativo, Voces de Paz se concentró en declarar la lentitud con la que el Gobierno promovió la legislación para implementar el acuerdo, así como la denuncia sistemática de la poca eficiencia y voluntad política de los parlamentarios para PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 27 garantizar legalmente la reincorporación de excombatientes de las farc-ep después de su proceso de desarme. Jurisdicción Especial para la Paz El tercer proyecto en ser aprobado fue la jep bajo el Acto Legislativo 01 del 4 de abril del 2017. Considerado la piedra angular del acuerdo, este proyecto estableció un sistema de justicia transicional para garantizar, por un lado, justicia, verdad, reparación y no repetición a las víctimas del conflicto armado; y, por otro lado, abrirle la posibilidad de acogerse a un sistema penal diferenciado a todos los actores involucrados, directa o indirectamente, en la guerra colombiana. Según este acto legislativo, la jep hace parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (sivjrnr) y está directamente relacionado con el punto 5 del acuerdo. Negociar el modelo de justicia para hacer la transición de la guerra a la paz con las farc-ep no sólo fue un escenario complejo en La Habana. Sus dificultades políticas, jurídicas e incluso morales se trasladaron al escenario doméstico una vez empezó su diseño legal en el Congreso. La jep, al estar llamada a ser el centro del sistema judicial de este acuerdo, ha sido objeto de numerosas críticas. Para muchos es un sistema que juzgará a los ciudadanos y militares, pero perdonará a las farc-ep (Lewin, 2017). Si bien es verdad que este modelo de justicia espera acusar a civiles y militares que cometieron delitos en el marco del conflicto armado, es muy exagerado afirmar que es una justicia pensada para perdonar a las farc-ep, dado que ellas serán los principales actores llamados a comparecer ante este sistema. Se espera que por este modelo pasen en los próximos diez años cerca de 15 000 personas involucradas directa o indirectamente en el conflicto (3000 guerrilleros que estaban encarcelados, 7000 más concentrados en las antiguas zonas veredales de transición y normalización, 4000 miembros de la fuerza pública y 1000 particulares) (La contrarreloj, 2017). Implementar la jep y legitimarla en sus actuaciones será una tarea difícil debido a la naturaleza misma del sistema. Este modelo de justicia transicional tiene dos objetivos centrales que, a simple vista, parecen contradictorios y dicha situación ha sido aprovechada por sectores políticos que deslegitiman el acuerdo. Por un lado, la jep busca proteger los derechos de las víctimas, satisfacer su acceso a la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana y contribuir a una paz estable y duradera; por otro lado, busca dar seguridad jurídica a quienes participaron en el conflicto armado para que éstos cuenten toda la verdad y se comprometan a dar todas las garantías posibles de no repetición. Este carácter que involucra, de manera simultánea, “memoria y PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 28 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia olvido” o “perdón y castigo” no es una contradicción, por el contrario, es la naturaleza y el valor agregado de este tipo de justicias. La jep no está orientada sólo a la imposición de penas que retribuyen un mal por otro. Más bien, fija su atención de manera exclusiva en el pasado; su visión es prospectiva en cuanto busca asegurar que, mediante la reinserción social y la superación de las causas del conflicto, éste no vuelva a repetirse (Diez puntos clave, 2017). Utilizando las facilidades que el mecanismo del fast track le otorgaba al Gobierno para implementar legalmente el acuerdo, la jep se aprobó después de la conciliación en el Senado y la Cámara el 4 de abril del 2017, tres meses después de su primer debate en el Congreso realizado el 17 de enero. En la Cámara fueron 85 votos a favor y 20 en contra; en el Senado 59 votaron a favor y 2 en contra (el partido Centro Democrático, en ambas cámaras, no votó el proyecto). Una vez aprobado el acto legislativo, quedó estipulado que la jep implementaría un modelo de justicia restaurativa, con restricciones y sin privaciones de la libertad para quienes cometieron crímenes de guerra y de lesa humanidad. En lo atinente a su duración, se estableció que la jep tendrá una actividad inicial de diez años contados a partir de la entrada en funcionamiento de todas sus salas y secciones para presentar las acusaciones; plazo prorrogable hasta por otros cinco años que, en todo caso, podrán ampliarse de manera excepcional a solicitud de los magistrados. El juzgamiento de quienes entren a hacer parte de la jep tendrá dos componentes: uno para quienes cuentan la verdad de lo sucedido durante el conflicto armado y acepten su responsabilidad, y otro para quienes se niegan a hacerlo. Dependiendo del camino por el que opte el procesado, se activan los diferentes mecanismos de la jep y el grado de sanciones aumenta. En este orden de ideas, el acto legislativo estipula que habrá tres tipos de sanciones. Sanciones propias (de 2 a 8 años de restricción efectiva de la libertad para quienes acepten temprano su responsabilidad); sanciones alternativas (de 2 a 8 años de prisión para quienes acepten tarde su responsabilidad ante el Tribunal para la Paz antes de que se emita sentencia en su contra) y sanciones ordinarias (de 15 a 20 años de prisión en condiciones ordinarias de reclusión para quienes no admitan responsabilidad y sean condenados por el Tribunal para la Paz). En relación con la extradición, se traslada a la ley lo convenido en el acuerdo final en cuanto a la prohibición de utilizar este mecanismo respecto de hechos o conductas que deben ser objeto del sivjrnr. Cuando analizamos la materialización del acto legislativo que le dio vida a la jep, encontramos que los resultados, de nuevo, son mixtos. La jep sigue confinada en textos de leyes, parágrafos y proyectos, y en estricto sentido es muy poco lo tangible. Los únicos órganos existentes son el de la Secretaría Ejecutiva, PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 29 en cabeza del exmagistrado Néstor Raúl Correa3; y el de los cinco expertos juristas que eligieron a los 51 magistrados que harían parte del sistema. Entre los magistrados elegidos, sobresale que más de la mitad son mujeres, que la mayoría no son oriundos de Bogotá y que varios representan comunidades afrodescendientes e indígenas, lo que es un reto en términos de “gobernabilidad”, pero un acierto en términos de inclusión. Entre los muchos pendientes, destacamos la ausencia de pronunciamiento (al menos al momento de escribir este capítulo) de la Corte Constitucional sobre la legalidad de la jep; las dudas alrededor de la participación de las víctimas en los procesos judiciales, las consecuencias puntuales del incumplimiento por parte del victimario, el uso de los bienes de las farc-ep en el marco del componente de reparación, y las características de los lugares de reclusión o libertad condicional serán resueltas en la ley estatutaria de la jep, que para octubre del 2017 no había sido aprobada en el Congreso. Estatuto de la oposición La ley estatutaria que busca regular el estatuto de la oposición estipula que cada agrupación política deberá definir su relación con el gobierno de turno un mes después de la posesión de éste y dicha posición debe radicarse frente a la autoridad electoral competente. Esta ley permite declararse en oposición en niveles políticos nacionales y subnacionales, al mismo tiempo que estipula que los partidos declarados en oposición podrán acceder a financiación por parte del Estado, a medios de comunicación, y a información y documentación oficiales. Además, la ley concede cinco días por legislatura en los cuales las agrupaciones opositoras pueden tomar el control de la agenda del día en plenarias y comisiones. Este orden del día sólo podrán cambiarlo los miembros de los grupos de oposición. Finalmente, quedó estipulado que el derrotado en las urnas en el 2018, junto con su fórmula vicepresidencial, tendrán asiento en el Congreso. El candidato presidencial con mayor número de votos por debajo del ganador accederá a una curul en la Comisión Primera del Senado, y su candidato vicepresidencial, en la misma célula legislativa, pero en la Cámara de Representantes. Lo mismo ocurrirá con los candidatos para las gobernaciones y para las alcaldías. El proyecto fue radicado en febrero del 2017 y aprobado en conciliación de cámara en abril del mismo año. En la conciliación del Senado obtuvo un total 3 Al momento de escribir el presente capítulo este órgano estaba a la cabeza del exmagistrado Néstor Raúl Correa. No obstante, este fue reemplazado después por María del Pilar Bahamón Falla desde agosto del 2018. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 30 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia de 53 votos positivos, equivalente al 51 % de los votos de la corporación. Como en leyes anteriores, el Centro Democrático y los legisladores disidentes de la Unidad Nacional no votaron el proyecto. En la Cámara de Representantes el 54 % de los integrantes votó afirmativamente (91 legisladores), mientras que el 9 % votó negativamente (15 individuos). El resto de los congresistas no estaban en el momento de la votación. En esta ocasión los 15 votos negativos provinieron de la bancada del Centro Democrático. En el escenario histórico colombiano éste es uno de los proyectos más importantes de la legislación para la paz, pues le permite a cualquier partido y en particular al partido político de los excombatientes hacer oposición con ayuda de instituciones y financiación estatal. Procesos de paz anteriores en el país han logrado la reincorporación política de excombatientes. No obstante, las respuestas de algunos miembros de la sociedad colombiana han sido acabar con dichos grupos. El caso de la Unión Patriótica es particular, ya que demuestra cómo existe un trauma frente a la inserción a las esferas políticas nacionales por parte de algunos grupos ajenos al sistema democrático. La Unión Patriótica fue creada en 1985 bajo el proceso de paz de Belisario Betancur y desapareció en 1994, luego de que la mayoría de sus miembros fuera asesinada u obligada a salir del país (Nasi, 2012). La imposición de un estatuto de la oposición permite acercarse hacia la superación de estos traumas y darles un soporte legal para evitar el reinicio de actividades bélicas producto de un déficit en el acceso a lo público por parte de los opositores al Gobierno. Estabilidad jurídica del acuerdo El quinto proyecto aprobado fue el Acto Legislativo 02 del 11 de mayo del 2017. Su objetivo central es garantizar la seguridad jurídica del acuerdo representada en la estabilidad de lo pactado en el tiempo. Dicha seguridad es de suma importancia no sólo para las farc-ep, sino también para el Gobierno y, sobre todo, para las víctimas; en un escenario de tanta incertidumbre política (y con el precedente del plebiscito), para quienes promueven la agenda de paz es fundamental garantizar que la ruta de posconflicto no se desdibuje producto de la volatilidad y polarización existente en el país. Este proyecto es transversal a todo el acuerdo y contempla brindar garantías jurídicas para que la implementación legal y territorial de sus distintos puntos sea lo más fiel posible a lo pactado entre las partes. Todo acuerdo de paz es, en estricto sentido, una negociación política. Quienes se sientan a negociar una salida pacífica a un conflicto armado son conscientes no sólo de que su contraparte ha sido su antagonista, sino también de la incertidumbre y las dificultades connaturales a los procesos de ddr en su etapa PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 31 de implementación (Reintegración de excombatientes, 2017). Por un lado, es un avance fundamental que las farc-ep reconozcan en el Congreso el escenario predilecto para normativizar lo políticamente pactado en La Habana; sin embargo, el Gobierno, para poder cumplir no sólo con las expectativas de las farc-ep, sino también con las de millones de víctimas, debe garantizar que en un plazo realista de tiempo la agenda de paz no dependa de la administración de turno. Colombia vivió un complejo escenario electoral, en donde una parte importante de la comunidad política le apostaba a “hacer trizas el acuerdo con las farc” (“Hacer trizas”, 2017). Si bien quienes constituyeron la mesa de diálogo en La Habana no predijeron —seguramente— el nivel de polarización que se generaría en el país a propósito de la refrendación popular de octubre del 2016, sí eran conscientes de que la implementación del acuerdo iba a ocurrir en un escenario electoral intenso en donde la oposición a la agenda de paz del gobierno Santos podría llegar al poder en el 2018. Para mitigar esa incertidumbre, desde la mesa se construyeron distintas iniciativas que buscaban estabilizar lo pactado en el tiempo. Hacer de lo pactado en Cuba un acuerdo especial en el marco de los convenios de Ginebra; incorporar el acuerdo al ordenamiento jurídico nacional mediante una ley ordinaria con mensaje de urgencia; incorporar el acuerdo vía bloque de constitucionalidad; hacer del acuerdo un documento oficial del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, entre otras, fueron algunas de las propuestas que salieron desde La Habana al respecto (fip, 2017). Al final este acto legislativo determinó que, para garantizar la seguridad jurídica del acuerdo de paz con las farc-ep, se incluiría en la Constitución Política de 1991 un artículo transitorio que obliga a los próximos tres gobiernos (2018-2030) a respetarlo y guardar coherencia en torno a los principios y finalidades de éste cuando se trate de legislar para implementar sus distintos componentes. El reciente fallo positivo de la Corte frente a la legalidad de este acto establece bien los horizontes interpretativos de la aplicación de este artículo transitorio. De manera puntual, se precisó que lo acordado entre el Gobierno y las farc-ep en sí mismo no puede considerarse un mandato constitucional ni tampoco hará parte de la Constitución, ya que es un acuerdo de índole política. Sin embargo, sí es referente obligatorio para toda la legislación que se expida en pro de la implementación del acuerdo (León y Lewin, 2017). La Corte Constitucional explicó que con esta determinación se protege la estabilidad jurídica del acuerdo, pero se fijan precisiones importantes sobre cuál debe ser la manera de interpretar esta reforma. Además, precisó —a propósito del impedimento de modificar de los próximos tres gobiernos— que la seguridad jurídica versa, sobre todo, en lo relacionado con el derecho internacional humanitario y los derechos fundamentales de las víctimas y los reincorporados. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 32 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Del comunicado emitido por la Corte entendemos que los puntos relacionados con la terminación del conflicto y que se están implementando en la actualidad —como la justicia transicional, la amnistía y las gabelas de la reincorporación— tienen un mayor grado de estabilidad. Es decir que, precisamente, sería muy difícil echar para atrás lo que menos les gusta a los opositores del acuerdo. En cambio, lo que tiene que ver con la “construcción de la paz” tiene un mayor margen de apreciación de las autoridades en distintos niveles, según lo explicó el presidente de la Corte. Este acto legislativo contó con 55 votos a favor, 9 en contra y 39 abstenciones en el Senado, y fue sancionado el 11 de mayo del 2017. En octubre del 2017, por unanimidad, fue fallado favorablemente por la Corte Constitucional. Participación política de las farc-ep Uno de los principales puntos del acuerdo entre el Gobierno y la guerrilla de las farc-ep giró en torno a la participación política. En el Acto Legislativo 03 del 2017, el Congreso sentó las bases para que el partido político farc pueda competir en elecciones al otorgarle la posibilidad de aplicar para la obtención de la personería jurídica. Además, se le permitió al nuevo partido una serie de condiciones especiales de índole transitoria. En este sentido, no estaría sujeto a un mínimo número de afiliados, a la presentación en certámenes electorales y podrá estar por debajo del umbral electoral sin consecuencias sobre su personería jurídica. También se definieron las reglas frente al financiamiento de la organización y permitió que, en los siguientes dos períodos de gobierno (2018-2022 y 2022-2026), la farc tenga cinco miembros en cada una de las cámaras del parlamento4. Dado que estas condiciones son temporales, existen incentivos para que la farc comience a buscar adeptos dentro de la población colombiana que estén de acuerdo con su plataforma política para poder obtener curules después del 2026. La aprobación de la conciliación en la Cámara obtuvo 87 votos a favor y uno en contra; hubo 78 representantes que no votaron la conciliación, entre ellos la mayoría del Centro Democrático. No obstante, 9 miembros del Partido Liberal, 16 del Partido de la U y 9 de Cambio Radical tampoco depositaron sus votos. Esto podría indicar que en ese momento la aplanadora santista estaba dejando de funcionar, ya que varios de sus miembros dejaron de votar. Por su 4 Es importante resaltar que el partido farc competirá en elecciones y obtendrá un número de curules proporcional a su nivel de votación. En caso de que los votos no crucen el umbral electoral, el partido tendrá cinco congresistas en cada cámara. El partido en mención, de darse el escenario, obtendrá más de las cinco curules si su desempeño electoral se lo permite. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 33 parte, la conciliación en el Senado contó con una mayoría de 52 votos, donde de nuevo los miembros del partido Centro Democrático decidieron no votar. Esquema de protección de las farc-ep Mediante la Ley 1865 del 2017 se permite liberar a la Unidad Nacional de Protección (unp) de las restricciones presupuestales establecidas en legislaciones anteriores. El objetivo central de esta ley es proveer a los miembros de las farc-ep con un cuerpo de seguridad que permita la protección de algunos de sus miembros y sus familias (Proyecto de Ley Orgánica 07, 2017). En el punto 3 del acuerdo relacionado con el fin del conflicto, se estipula que, bajo el sistema integral de seguridad para el ejercicio de la política, se acordó implementar un programa de protección especializada que tendrá como objetivo proteger a los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las farc-ep a la actividad legal, así como los antiguos integrantes de las farc-ep que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo (Proyecto de Ley Orgánica 07, 2017). Este esquema de protección también responde al trauma que tienen las farc-ep de involucrarse en la esfera política nacional posterior al exterminio de la Unión Patriótica (Nasi, 2012). En particular, se espera que cerca de 1200 excombatientes estén en proceso de acreditación en esa institución; éstos tendrán un salario promedio cercano a los dos millones de pesos, lo que es muy positivo en términos de reincorporación económica de esta población (Aprueban protección, 2017). Según el director de la unp, Diego Mora, se han estudiado (a septiembre del 2017) alrededor de 80 casos de diferentes miembros que están en el proceso de reincorporación y se han establecido alrededor de 74 esquemas de protección. Hasta el momento, no obstante, se han postulado para hacer parte de esos esquemas 315 excombatientes, de los cuales 53 no han superado todas las pruebas para llegar a la unp (Miembros de las farc, 2017). La composición de cada esquema dependerá del riesgo en el que se encuentre cada integrante de la guerrilla, especialmente los que hacen parte del Secretariado de las farc-ep. Una de las críticas más fuertes que ha recibido esta ley en la actual coyuntura colombiana tiene que ver con el riesgo que implica armar —de nuevo— a un excombatiente, pero ahora bajo condiciones legales. En Colombia, la situación no es novedosa y, de hecho, la unp tenía en su planta antes de este proyecto de ley contratados como escoltas a excombatientes del epl y el m-19 (Detalles, 2017). En términos de trámite legislativo, se cuenta con información a nivel de las votaciones en el Senado, en donde el proyecto recibió 52 votos a favor y uno en contra. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 34 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Modificación al Sistema General de Regalías para garantizar recursos en el posconflicto Las modificaciones al Sistema General de Regalías (sgr) se pensaron para asegurar recursos suficientes para la paz. En particular, el 7 % de los ingresos y el 70 % de los rendimientos del sistema por los siguientes veinte años estarán destinados a las inversiones requeridas en los territorios de paz (Lista reforma, 2017). De esta manera, se podrán tener resultados palpables en el corto y el mediano plazo que permitan generar una mayor confianza en el proceso como tal. En términos de trámite legislativo, el acto legislativo fue radicado el 22 de marzo y 140 días después logró sanción presidencial. La discusión de este proyecto fue un poco más larga en la medida en que pasó por conciliación. En este proceso, de nuevo, la bancada opositora en el Senado optó por la abstención y en la Cámara por un voto negativo. Los efectos de este acto legislativo son claves en el proceso de reintegración, ya que dan una mayor seguridad a los proyectos relacionados con la reincorporación de exguerrilleros en diferentes ámbitos de la vida civil. Además, el buen manejo de estos recursos dará pie para el combate contra la pobreza y el fomento del desarrollo rural, lo que busca disminuir los agravios demandados históricamente por la exguerrilla. En la medida en que las oportunidades económicas mejoren, los incentivos de los individuos para retomar las armas disminuyen, ya que sus ventanas de oportunidad en la legalidad son mayores. La transversalidad de este acto legislativo es importante porque toca todos los puntos dentro del acuerdo de una u otra forma, al definir las fuentes de recursos para su futura ejecución. Monopolio de las armas por parte del Estado Este acto legislativo tiene como objetivo mantener el monopolio legítimo de la fuerza en manos del Estado. Esto, como una garantía de no repetición del conflicto al prohibir la promoción de grupos paramilitares o grupos armados por fuera de la ley que puedan usar la violencia como estrategia para obtener sus objetivos políticos. El fin último es evitar la reproducción de este tipo de estructuras a nivel nacional. El proyecto fue radicado el 4 de abril del 2017 y fue enviado a conciliación el 20 de septiembre del mismo año. En el cuarto debate en el Senado su articulado final fue aprobado con 53 votos a favor y 0 en contra. La oposición al articulado provino, principalmente, de la bancada del Centro Democrático; en la plenaria de Cámara recibió 90 votos a favor y 13 en contra. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 35 Este acto legislativo podemos leerlo como una forma de garantizarles a las víctimas la no repetición de situaciones de conflicto armado. Si bien el acuerdo fue firmado entre el Gobierno y el grupo guerrillero, el rol de las víctimas en éste fue clave y dio pie al fomento de condiciones legales que disminuyesen las probabilidades para el surgimiento de nuevos grupos armados ilegales. La legalidad del acto legislativo da pie para que el Estado tenga un compromiso pleno para enfrentar grupos al margen de la ley. Para algunos, la posición del uribismo frente a este acto legislativo en particular ha generado confusión. En parte, porque fue este grupo político “el que intentó reformar la Ley 418 para evitar la expresión de grupos guerrilleros” (Colprensa, 2017). Parte de los efectos de este acto legislativo lo podemos relacionar con algunos de los pasos en el desarme de los excombatientes. Si bien ha sido criticado por algunos sectores de la oposición al proceso (Santos, 2017), la entrega de armas de más de 8900 fusiles a la onu permite que el monopolio de armas quede en manos del Estado. De esta manera, los únicos actores con potestad constitucional para portar armas son los miembros de las fuerzas armadas del Gobierno. Votaciones e implementación de los acuerdos de paz Este acápite presenta información relacionada con las votaciones nominales de seis proyectos de ley sobre la implementación de los acuerdos en las plenarias de la Cámara y el Senado5. Si bien la visión es incompleta en cuanto a la totalidad del trámite legislativo, sí permite entender algunas de las dinámicas legislativas que han ocurrido en el Congreso. Además, fueron elegidas las sesiones plenarias, ya que tienen un mayor número de integrantes y de diversidad partidista. Los seis proyectos referidos en este acápite son la ley de amnistía, la jurisdicción especial para la paz, Voces de Paz, la seguridad jurídica del acuerdo, la reincorporación política y el estatuto de la oposición. Dichas leyes tienen asociada una serie de votaciones sustantivas y procedimentales en su trámite por el Congreso. No obstante, dado que las votaciones procedimentales no presentan una posición política clara, pueden generar sesgos en el entendimiento del comportamiento legislativo. Por esta razón, las votaciones relacionadas con los impedimentos de los congresistas, las declaraciones de sesiones y la aceptación de órdenes del día fueron eliminadas de la muestra. 5 Sobre los otros proyectos aprobados en el marco del fast track, fue imposible conseguir las votaciones nominales para el momento en el que se escribió este texto. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 36 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia En contraste, las votaciones relacionadas con proposiciones y aprobación de la legislación se mantuvieron. Al final, los datos presentados exponen 17 votaciones en el Senado y 11 votaciones en la Cámara que recopilan cerca de 3545 votos. La tabla 2 expone los datos para el Senado de la República. Es posible observar el número total de votos por cada uno de los partidos con representación en esta cámara y su porcentaje en cada una de las diversas acciones posibles durante la votación. En primera instancia, vale la pena resaltar que el 31 % de las votaciones-congresista fueron abstenciones. El partido con mayor número de abstenciones es el Centro Democrático, que parece utilizar esta estrategia activamente (en el 74 % de sus votos) para oponerse al proceso de paz. De hecho, la abstención parece ser una estrategia de oposición más frecuente que ejercer un voto por el no. En términos de la Unidad Nacional, los partidos Liberal, Cambio Radical y de la U presentan una mayor frecuencia de votos por el sí. No obstante, varios de sus miembros también votan negativamente los proyectos o se abstienen de votar en éstos, lo que demuestra que no hay un único discurso frente a la paz por los miembros de la coalición de gobierno. El Partido Conservador tiende a votar en su mayoría por el sí, pero también utiliza la abstención. Lo mismo sucede con el Partido Opción Ciudadana y, hasta cierto punto, el Polo y la Alianza Verde. Los partidos de minorías en el Senado (asi y mais) tienden a votar en su mayoría por el sí, pero vale la pena recordar que cada uno de ellos sólo cuenta con un congresista en esta cámara. Tabla 2. Resultados de las votaciones nominales en el Senado Partido Centro Democrático Sí No No asistió Se abstuvo Total votos 5% 11 % 10 % 74 % 354 Conservador 53 % 7% 14 % 26 % 306 Liberal 61 % 13 % 12 % 14 % 289 Cambio Radical 53 % 14 % 8% 24 % 153 Alianza Verde 55 % 22 % 4% 19 % 85 Opción Ciudadana 60 % 7% 5% 28 % 85 Polo 66 % 20 % 0% 14 % 85 asi 88 % 6% 0% 6% 17 mais 82 % 6% 0% 12 % 17 Total 49 % 11 % 8% 31 % 1731 Fuente: Congreso Visible (2017). PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 37 la implementación del acuerdo de paz en el congreso La tabla 3 realiza el mismo ejercicio expuesto, pero tomando en cuenta las votaciones en la Cámara de Representantes. En este caso, la mayoría de acciones frente a los proyectos en cuestión está relacionada con votos afirmativos a las propuestas. De manera análoga, vale la pena resaltar que también el 30 % de las acciones en esta cámara fueron abstenciones. Partidos como asi, Cien por Ciento por Colombia y el Centro Democrático cuentan con porcentajes de abstención iguales o mayores al 40 % de sus acciones. Es interesante resaltar que, en la Cámara de Representantes, el Centro Democrático ha utilizado más las votaciones en contra que las abstenciones en su rol de oposición al acuerdo. Frente a la coalición del gobierno, las abstenciones también son mayores al 20 %, lo que expone una coalición con distintas perspectivas sobre las iniciativas de paz. Los distintos partidos que conforman la Cámara muestran que, en definitiva, hay una heterogeneidad en las posiciones frente al proceso de paz. Si bien el 50 % de todas las acciones de los partidos fueron en apoyo al trámite de las seis leyes bajo estudio, vale la pena preguntarnos si la legislación que sigue en trámite va a contar con el apoyo suficiente para su aprobación. Algunos de los partidos independientes como el mira y la Alianza Verde presentan un apoyo grande al proceso, lo que da indicios de alianzas programáticas partidistas en algunos de los temas. No obstante, debería realizarse un estudio mucho más profundo sobre el tema. Tabla 3. Resultados de las votaciones nominales en la Cámara de Representantes Partido Sí No Liberal 61 % 11 % Partido de la U 52 % 7% Conservador 46 % 10 % Centro Democrático 15 % 44 % Cambio Radical 48 % Opción Ciudadana Alianza Verde No asistió Se abstuvo Total 6% 22 % 429 6% 34 % 407 11 % 33 % 297 1% 40 % 209 7% 11 % 34 % 176 45 % 11 % 9% 35 % 66 73 % 12 % 0% 15 % 66 Cien por Ciento Colombia 45 % 12 % 0% 42 % 33 Polo 73 % 15 % 0% 12 % 33 mira 72 % 6% 6% 16 % 32 aico 64 % 18 % 9% 9% 22 asi 18 % 0% 0% 82 % 11 funeco 45 % 0% 18 % 36 % 11 Movimiento de Integración Regional 64 % 18 % 0% 18 % 11 Por un Huila Mejor 82 % 18 % 0% 0% 11 Total 50 % 13 % 7% 30 % 1814 Fuente: Congreso Visible (2017). PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 38 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Consideraciones finales Como hemos expresado a lo largo de este capítulo, la implementación del acuerdo de paz con las farc-ep avanza en el Legislativo, pero las dificultades y los retos pendientes se hacen evidentes. Las ocho leyes aprobadas hasta octubre del 2017 están relacionadas directamente con el proceso de ddr con las farc-ep (en su dimensión política, judicial y económica). Sin embargo, los componentes que giran en torno a las víctimas y a las promesas que el acuerdo construyó para resarcir los daños a las poblaciones más afectadas no han tenido un correlato exitoso en el Congreso. La legislación para implementar el punto 1 (Reforma agraria); la legislación para transformar la manera de hacer política en el país (Reforma electoral y las circunscripciones especiales de paz); y la legislación para poner en práctica la jep son quizás los ejemplos más emblemáticos a propósito de los pendientes. A un mes de finalizar la aplicabilidad del fast track bajo un escenario preelectoral, el panorama legislativo para el Gobierno en su agenda de paz no fue el más esperanzador. Sin embargo, el desempeño de la bancada propaz en este Congreso fue exitoso —sobre todo en sus primeros meses— si lo comparamos con los tiempos de aprobación legislativa de otras administraciones (tabla 4). Bajo el uso del fast track, la administración Santos ha invertido, en promedio, 98 días para aprobar legislación en pro de su agenda de paz (115 días para actos legislativos y 87 para leyes). Este récord es muy positivo cuando es comparado con otros períodos de gobierno. Tabla 4. Promedio de días en tránsito para proyectos de ley y actos legislativos 1998-2018 Proyectos de ley Actos legislativos Cuatrienio Total Promedio Total Promedio 1998-2002 198 405,2 6 308,66 2002-2006 186 447,8 6 302,5 2006-2010 247 504,8 7 339,7 2010-2014 263 408,6 9 297,11 2014-2018 114 424,3 7 198,71 Fuente: Congreso Visible (2017). A pesar de la agilidad dada a la legislación relacionada con el proceso de paz, las dinámicas legislativas del proceso dejan entrever ciertas dinámicas políticas a las que se les debe prestar atención en futuros análisis sobre la implementación legal de procesos de ddr en el mundo. Para comenzar, es PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 39 fundamental hacer evidente cómo los congresistas no necesariamente responden a incentivos institucionales cuando su finalidad más pronta es buscar su reelección. En ese sentido, implementar en el legislativo un paquete normativo para la paz en un escenario preelectoral es una decisión riesgosa. Los resultados de las votaciones de estos primeros proyectos en el congreso mostraron que la oposición al acuerdo se convirtió en una plataforma política rentable en el 2018. Los resultados también exponen que la coalición Santos no logró mantener sus acostumbradas mayorías legislativas en el último año de gobierno y más bien hicieron evidente la heterogeneidad de intereses en el interior de una coalición de gobierno que afloran cuando la agenda legislativa es costosa electoralmente (Powell, 2006). La existencia de facciones con argumentos distintos dentro del aparataje estatal es un tema que debe estudiarse con más atención, en particular cuando las elecciones al Ejecutivo y al Legislativo están temporalmente cerca. Por último, los cambios en las reglas de juego del mecanismo dictados por la Corte también dificultaron el paso de las leyes por el Legislativo al aumentar el número de actores con voz y voto dentro de la discusión de los proyectos. Referencias Aguilera, M. (mayo del 2001). Amnistía e indultos, siglos xix y xx. Credencial Historia (137). Recuperado de http://www.banrepcultural.org/ biblioteca-virtual/credencial-historia/numero-137/amnistia-e-indultos-siglos-xix-y-xx Aprueban protección con reincorporados de farc (8 de agosto del 2017). El Nuevo Siglo, recuperado de https://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/08-2017-aprueban-proteccion-con-reincorporados-de-farc Aprueban monopolio estatal de las armas (29 de agosto del 2017). El Nuevo Siglo, recuperado de https://elnuevosiglo.com.co/articulos/08-2017-aprueban-monopolio-estatal-de-armas Arboleda, L. (10 de agosto del 2017). Exguerrilleros y escoltas, un debate viejo. El Espectador, recuperado de https://www.elespectador.com/noticias/politica/exguerrilleros-y-escoltas-un-debate-viejo-articulo-707432 Arboleda, L. y Molano, A. (7 de noviembre del 2017). Los cuellos de botella para la Ley de Amnistía. El Espectador, recuperado de https://colombia2020.elespectador.com/justicia/los-cuellos-de-botella-para-la-leyde-amnistia Berdal, M. y Ucko, D. (2009). Reintegrating armed groups after conflict. Londres: Routledge. PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 40 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Betín, T. (21 de febrero del 2017). Senado aprueba participación de Voces de Paz en último debate. El Heraldo, recuperado de https://www.elheraldo. co/colombia/senado-aprueba-participacion-de-voces-de-paz-en-ultimo-debate-328700 Cinco factores que pueden complicar la Ley de Amnistía (5 de diciembre del 2016). Semana, recuperado de https://www.semana.com/nacion/articulo/ley-de-amnistia-y-su-tramite-en-el-congreso/508201 cnn Español (28 de agosto del 2017). Lo que sabemos del nuevo partido de las farc. ccn Latinoamérica, recuperado de http://cnnespanol.cnn. com/2017/08/28/lo-que-sabemos-del-nuevo-partido-de-las-farc/ Colprensa (18 de noviembre del 2016). Implementación del Acuerdo la hará el Congreso. El Colombiano, recuperado de https://www.elcolombiano. com/colombia/acuerdos-de-gobierno-y-farc/juan-manuel-santos-dice-que-implementacion-del-acuerdo-la-hara-el-congreso-fm5394153 Colprensa (24 de mayo del 2017). Proyecto sobre monopolio de armas pasó la prueba en el Congreso. El País, recuperado de http://www.elpais.com. co/proceso-de-paz/proyecto-sobre-monopolio-de-armas-paso-la-prueba-en-el-congreso.html Congreso de la República de Colombia (1.º de febrero del 2017). Gaceta del Congreso, (32), pp. 1-16. Recuperado de http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3 Congreso Visible (2017). Base de datos del Congreso de la República. Recuperado de https://congresovisible.uniandes.edu.co/ Detalles del fallo que modificó el ‘fast track’ (15 de junio del 2017). El Espectador, recuperado de https://www.elespectador.com/noticias/judicial/detalles-del-fallo-que-modifico-el-fast-track-articulo-698374 Diez puntos claves para entender en qué consiste la jep (27 de mayo del 2017). Semana, recuperado de https://www.semana.com/nacion/articulo/claves-para-entender-la-jep/526869 En Voces de Paz no hay miembros de la guerrilla (15 de diciembre del 2016). El Tiempo, recuperado de https://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/que-es-el-movimiento-voces-de-paz-36286 fip (2017). Los interrogantes del “blindaje jurídico” para la paz. Bogotá: fip Opina. Gobierno radica proyecto sobre monopolio del uso de las armas (4 de abril del 2017). El Espectador, recuperado de https://www.elespectador.com/noticias/ politica/gobierno-radica-proyecto-sobre-monopolio-del-uso-de-las-armas-articulo-687888 “Hacer trizas” el Acuerdo con las farc: ¿es posible? (8 de mayo del 2017). Semana, recuperado de https://www.semana.com/nacion/articulo/uribismo-hara-trizas-acuerdo-acuerdo-con-farc-esta-blindado/524529 PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados la implementación del acuerdo de paz en el congreso 41 Hartzell, C. y Hoddie, M. (2003). Institutionalizing peace: power sharing and post-civil war conflict management. American Journal of Political Science, 47(2), 318-332. doi: https://doi.org/10.2307/318614 Hernández, J. (11 de diciembre del 2016). Implementación, refrendación y “fast track”: ¿de qué se trata cada uno? Razón Pública, recuperado de https://www.razonpublica.com/index.php/economia-y-sociedad/ 9928-%E2%80%8Bimplementación-refrendación-y-fast-track-dequé-se-trata-cada-uno.html Jaramillo, S., Giha, Y. y Torres, P. (2009). Transitional justice and ddr: the case of Colombia. ictj. Recuperado de https://www.ictj.org/sites/default/files/ ictj-ddr-Colombia-CaseStudy-2009-English.pdf Jarstad, A. K. (2008). Power sharing: former enemies in joint government. En A. K. Jarstad y P. T. D. Sisk (eds.), From war to democracy: dilemmas of peacebuilding (pp. 105-133). Cambridge: Cambridge University Press. La contrarreloj de la jep (27 de mayo del 2017). Semana, recuperado de https:// www.semana.com/Item/ArticleAsync/526627?nextId=526623 León, J. y Duque, T. (28 de agosto del 2017). El debut de las Farc. La Silla vacía, recuperado de http://lasillavacia.com/el-debut-de-las-farc-62290 León, J. y Lewin, J. E. (12 de octubre del 2017). El Acuerdo no es intocable ni se puede ‘hacer trizas’: Corte. La Silla Vacía, recuperado de https:// lasillavacia.com/el-acuerdo-no-es-intocable-ni-se-puede-hacer-trizascorte-62960 Lewin, J. (29 de diciembre del 2016). “No somos militantes ni voceros de las Farc, pero sí tenemos su validación”. La Silla Vacía, recuperado de https://lasillavacia.com/historia/no-somos-militantes-ni-voceros-de-las-farc-pero-si-tenemos-su-validacion-59245 Lewin, J. (11 de abril del 2017). De acá sale el dream team de la jep. La Silla Vacía, recuperado de https://lasillavacia.com/hagame-el-cruce/de-aca-sale-eldream-team-de-la-jep-60533 Lista reforma al sistema de regalías que optimiza recursos para la paz, ciencia y tecnología. (1.º de septiembre del 2017). Ámbito Jurídico, recuperado de https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/administracion-publica/lista-reforma-al-sistema-de-regalias-que-optimiza-recursos Lyons, T. (2016). Successful peace implementation: plans and processes. Peacebuilding Journal, 4(1), 71-82. Mattes, M. y Savun, B. (2009). Fostering peace after civil war: commitment problems and agreement design. International Studies Quarterly, 53(3), 737-759. doi: https://doi.org/10.1111/j.1468-2478.2009.00554.x Miembros de las farc ya podrán ser contratados como escoltas (9 de agosto del 2017). El Espectador, recuperado de https://www.elespectador.com/ noticias/politica/miembros-de-las-farc-ya-podran-ser-contratados-como-escoltas-articulo-707263 PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados 42 excombatientes y acuerdo de paz con las farc-ep en colombia Misión Electoral pide reformar el sistema electoral de Colombia (28 de marzo del 2017). El Tiempo, recuperado de http://www.eltiempo.com/politica/ gobierno/mision-electoral-pide-reformar-el-sistema-electoral-de-colombia-71278 Muggah, R. (2009). Security and post-conflict reconstruction. dealing with fighters in the aftermath of war. Londres: Routledge. Nasi, C. (2012). Instituciones políticas para el postconflicto. En A. Rettberg (ed.), Construcción de paz en Colombia (pp. 51-85). Bogotá D. C.: Universidad de los Andes. Navarro Wolff, A. (15 de mayo del 2012). ¿Amnistía o Indulto? La Silla Vacía, recuperado de https://lasillavacia.com/elblogueo/navarrowolff/33332/ amnistia-o-indulto Powell, R. (2006). War as a commitment problem. International Organization, 60(01), 169-203. doi: https://doi.org/10.1017/S0020818306060061 Proyecto de Ley Orgánica 07 de 2017 (2 de junio del 2017), por la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Imprenta Nacional. Recuperado de http://www. imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=39&p_numero=07&p_consec=48090 ¿Qué es el ‘fast track’? (13 de diciembre del 2016). Semana, recuperado de https://www.semana.com/nacion/articulo/fast-track-que-es-y-por-quees-importante/509302 Reintegración de excombatientes, una mirada a través de experiencias internacionales (5 de noviembre del 2017). Verdad Abierta, recuperado de https://verdadabierta.com/reintegracion-de-excombatientes-una-mirada-a-traves-de-experiencias-internacionales/ Santos, F. (31 de mayo del 2017). D+180: el día que las Farc no dejaron las armas. Semana, recuperado de http://www.semana.com/nacion/articulo/ entrega-de-armas-de-las-farc-improvisacion-y-desconfianza-opinion-de-francisco-santos/526959 Stanley, W. (1999). Building new police forces in El Salvador and Guatemala: learning and counter‐learning. International Peacekeeping, 6(4), 113-134. doi: https://doi.org/10.1080/13533319908413801 Travesi, F. y Rivera, H. (2016). Political crime, amnesties, and pardons: scope and challenges. ictj Briefing. Recuperado de https://www.ictj.org/sites/ default/files/ictj_Colombia_2016_Political_Crime.pdf Uprimny, R. (18 de mayo del 2017). Corte, ‘fast track’ y paz. La Silla Vacía, recuperado de https://lasillavacia.com/blogs/corte-fast-track-y-paz-61117 Walter, B. F. (2002). Committing to peace. Princeton: Princeton University Press. Recuperado de https://press.princeton.edu/titles/7293.html PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN Propiedad de la Universidad de los Andes Todos los derechos reservados