Internacionalismo etnocéntrico.
Las relaciones internacionales
de Argentina como potencia media*
Roberto Miranda**
Resumen:
El objetivo de este trabajo es analizar las relaciones internacionales de Argentina
en el presente siglo, con el propósito de determinar el estado de su condición como
potencia media. Al respecto sostenemos que el país estuvo lejos de portar tal condición. El análisis lo realizamos desde cuestiones vinculadas a la permisibilidad internacional, autonomía y política exterior. Pudimos establecer las consecuencias de
las alianzas selladas por el país, los costos de sus dependencias y aspectos de su
poder externo. Concluimos que Argentina practicó un internacionalismo etnocéntrico
que no le brindó perspectiva internacional a su recuperación económica, a pesar del
contexto favorable.
Abstract:
The objective of this work is to analyze international relations of Argentina in the present century, in order to determine its status as a medium-power status. In this regard
we argue that the country was far from carrying such a condition. We performed the
analysis from the international permissibility, autonomy and foreign policy issues. We
were able to establish the consequences of partnerships that are sealed by the country, the costs of its dependencies and aspects of its external power. We conclude that
Argentina practiced an internationalism ethnocentric not provided you international
perspective to its economic recovery, despite the favorable context.
Palabras clave:
Argentina – Potencia media – Internacionalismo etnocéntrico.
Key words:
Argentina – Middle Power – Internationalism Ethnocentric.
* Fecha de recepción: 04 de junio de 2015. Fecha de aprobación: 15 de octubre de 2015.
** Investigador Independiente, CONICET. Profesor, maestría en Relaciones Internacionales, IRI,
Universidad Nacional de La Plata. Profesor, Política Internacional Argentina, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. robertoxmiranda@
yahoo.com.ar
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Introducción
Con cierta regularidad a Argentina se le ha adjudicado la condición de potencia media o intermedia. Muchas veces se ha llegado a esta conclusión
a través de variables clásicas, como, por ejemplo, las referidas a tamaño,
recursos, nivel de desarrollo y prestigio político (Hart, 1976. Mace, Bélanger,
Thérien, 1993). También ha abonado tal conclusión un listado interesante de
episodios y acciones del discurrir histórico del país, que puso de manifiesto
el reconocimiento internacional obtenido como portador de aquella condición.
Por otra parte, la literatura académica extranjera, valiéndose de distintos indicadores y supuestos, a menudo ha identificado a Argentina como una potencia media (Holbraad, 1984. Wood, 1987. Cooper, 2012).
Pero como la definición del concepto de potencia media es difusa y polémica (Hurrell, 2000), suele haber discrepancia sobre el lugar que ocupa
Argentina –al igual que otros países similares– en el sistema internacional.
Algunos la etiquetan de potencia media emergente, distinta de las tradicionales (Jordaan, 2003), otros de potencia regional, entendiendo a esta condición
de manera diferente a lo que es una potencia media (Rocha y Morales, 2010).
También están aquellos que la excluyen de la condición de potencia, tratándose de media o bien de regional (Flemes y Wojczewski, 2011). De todos
modos, Argentina ha reunido factores estructurales que la mayor parte de la
literatura coincide para calificar a un país como potencia media (Hamill y Lee,
2001. Ungerer, 2007. Beeson, 2011).
Uno de esos factores tiene que ver con las capacidades materiales del
país. A Argentina su capacidad económica fue la que históricamente le brindó
soporte suficiente para moverse a nivel internacional, más allá de los numerosos altibajos recesivos y colapsos financieros. Otro factor ha sido el desempeño internacional. A través de este factor conformó una tradición multilateralista que varias veces la tuvo como protagonista en diversas instituciones
internacionales. En este caso el poder, que deriva de la condición de potencia
media, fue puesto en evidencia mediante las contribuciones realizadas por el
país al sistema internacional en lo concerniente a la paz, estabilidad y cooperación, tanto mundial como regional. Sin embargo, estos factores, relacionados con la posesión de atributos y el activismo internacional, en el presente
siglo han estado en crisis.
A pesar del crecimiento económico, como así también de los cambios en
la economía nacional y de la importancia de las exportaciones en volúmenes
y precios, Argentina no modificó su patrón de especialización comercial cen110
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trado en productos primarios y manufactura de baja intensidad tecnológica.
Precisamente, su participación en el comercio internacional de manufactura
no basada en recursos naturales reprodujo el pasado. La débil competitividad
del sector industrial y de servicios puso en claro la continuidad de una estructura productiva que al país le restó poder económico en el ámbito internacional, a lo cual es posible añadir la escasa inversión que realizó en el exterior y
la extranjerización de su capital (Aspiazu, Manzanelli, Schorr, 2011).
Con respecto al desempeño internacional, Argentina ha sostenido la
práctica multilateralista participando intensamente en la mayor parte de las
organizaciones intergubernamentales, tanto en las viejas como en las nuevas. Sin embargo, este activismo internacional en medios multilaterales, típico de una potencia media (Stephen, 2012.Wang y French, 2013), no fue
asistido por una estrategia de creación de coaliciones o bloques con países
similares o de reducido calibre, que procurara articular intereses comunes
(Cooper, Nossal, Higgott, 1994). Tampoco generó proyectos propios de cooperación e integración regionales en un orden internacional que era muy
favorable a países de su misma estatura estatal. Por otra parte, la defensa
de los derechos humanos y la democracia en tanto valores de poder blando,
encuadrados en una suerte de diplomacia humanitaria, no lograron ser ponderados internacionalmente como herramientas de su política exterior, más
allá de la retórica.
Argentina, a través de la capacidad económica y del desempeño internacional, no alcanzó a acomodarse como potencia media entre las restricciones que habitualmente imponen los grandes poderes y el incremento de la
participación de países pequeños en diversas agendas. No logró el objetivo
de “abrir nuevos espacios de maniobra” duraderos y ventajosos, apuntando
a una posición autónoma en la política mundial (Yalçin, 2012:201-202) para
diferenciarse como potencia media. Si Argentina no quiso cumplir con el mencionado objetivo, entonces descuidó oportunidades brindadas por el contexto
externo. Si en cambio pretendió ensanchar espacios de maniobra o bien
inaugurar otros, entonces no lo consiguió. De todos modos, un motivo u otro
convergen en que Argentina estuvo lejos de su condición de potencia media,
y al respecto es posible realizar el análisis de esta situación considerando
tres cuestiones: i) el problema del aprovechamiento de la permisibilidad internacional; ii) la aspiración por construir autonomía; y iii) el papel de la política
exterior en la configuración del poder internacional del país.
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Roberto Miranda
Los socios
En los primeros años de este siglo Argentina se desplazó hacia un escenario
de riesgo frente a terceros actores, en gran parte por el aumento de su vulnerabilidad externa. También el marco internacional de esos años, que después
para ella se modificó, en un principio fue restrictivo y el país contó con un muy
escaso margen de maniobrabilidad política. Sin embargo, encontró permisibilidad internacional para neutralizar presiones y exigencias de diverso tipo
a través del “establecimiento de convenientes alianzas defensivas” (Jaguaribe, 1979:97). Si bien este planteo de alianzas defensivas perteneció a otra
época, Stephen Walt (2009) actualizó tal planteo al señalar que la alternativa
de las potencias medianas para reducir la dependencia del hegemón en el
sistema unipolar era, justamente, formar alianzas con países similares o de
menor peso.
Argentina creyó en las alianzas con Brasil, Chile y Venezuela. Con estos
países desarrolló una importante dinámica internacional. Sin embargo, con
Chile fue distinto. La alianza entre los dos países no estuvo a la altura política
de la que Argentina sostenía con Brasil y Venezuela. La muy buena integración bilateral entre trasandinos, que se mantuvo incólume, no impidió que
existieran diferentes tensiones y que en algunos asuntos la relación comenzara a flaquear a partir de 2004. Al gobierno argentino pareció no preocuparle
esta situación. Por ejemplo, no percibió o no quiso percibir que Chile cada
vez compraba menos productos argentinos e invertía cada vez menos en el
territorio de su vecino.
A Argentina, las alianzas con Brasil y Venezuela le dieron la mayor permisibilidad internacional posible en una coyuntura muy especial. Pero esta permisibilidad limitó su participación en la política regional y mundial. Con Brasil,
porque fue quedando gradualmente enmarcada en el proyecto sudamericano
que, a través del poder blando y la habilidad diplomática, diseñó Itamaraty e
impulsó el presidente Luiz Inacio Lula da Silva. Con Venezuela fue diferente.
La consecuencia de esta alianza implicó para Argentina un parentesco ideológico que otros actores, como Estados Unidos, utilizaron a fin de debilitarla
internacionalmente. La exclusión de Argentina realizada por el Departamento
de Estado al elaborar el listado de gobiernos latinoamericanos con “visión democrática” estuvo vinculada con aquel uso. De todos modos, vale considerar
por qué y cómo Argentina apoyó su permisibilidad internacional a través de
Brasil y Venezuela.
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La alianza con Brasil:
La relación intensa de Argentina con Brasil no comenzó en el presente siglo.
Ambos países, a partir de la redemocratización, iniciaron el proceso de acercamiento, amistad e integración que, en relación con el pasado, significó un
gran salto cualitativo para lo que habían sido las relaciones bilaterales. Por
otra parte, la continuidad del kirchnerismo en el gobierno argentino, como la
del Partido de los Trabajadores en el gobierno brasileño, contribuyó al afianzamiento del lazo entre ambos países. Además de cierta afinidad ideológica,
tallaron fuertemente las relaciones interpersonales entre presidentes y presidentas. En numerosas ocasiones la resolución de diferencias políticas y
controversias comerciales fue posible gracias a la diplomacia presidencial.
En este marco hubo cuatro razones específicas a través de las cuales
Argentina selló alianza con Brasil. Una fue el haber visto en su vecino un poder emergente reconocido como tal a nivel regional y global. Para Argentina
resultó beneficiosa la posibilidad que tuvo Brasil de discutir poder con las
principales potencias en las instituciones internacionales, como la de formar
coaliciones diplomáticas con países de similar condición (Cooper, 2014). Implicó una intermediación positiva frente al poder céntrico, sobre todo porque
Brasil se transformó en una potencia regional estimada y valorada enormemente en el mundo. En consecuencia, la alianza que Argentina estableció fue
una alianza de poder, cuando puntualmente en los inicios de la centuria sus
capacidades estatales estaban disminuidas.
Otra razón, muy ligada a la anterior, es que Brasil logró insertar a Sudamérica en la política y economía mundiales. América del Sur pasó a ser una
prioridad de la política exterior brasileña porque a través de ella el país pudo
optimizar sus vínculos internacionales y moverse en el mundo en nombre
de la subregión. Este hecho, inédito para la subregión, marcó un sentido de
pertenencia para todos y cada uno de los países sudamericanos que, si bien
no eclipsó la tradición latinoamericanista de varios de estos, determinó una
identidad política que Argentina asimiló. Más aún, tal sentido de pertenencia
la invistió de una fortaleza internacional que aisladamente le hubiese sido
difícil de obtener.
Una tercera razón por la cual Argentina selló su alianza con Brasil fue
porque el liderazgo de su vecino le brindó a la política sudamericana una
impronta autónoma con respecto a la visión hemisférica de Estados Unidos.
Como señalan Alberto Rocha y Daniel Morales (2008:59), Brasil alcanzó una
“independencia relativa” del hegemón, lo que le facilitó a la subregión un cliESTUDIOS 113
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ma político no conocido hasta ese momento. A través de este clima Argentina
acompañó a Brasil en la definición del patrón de orden regional, lo cual no fue
otra cosa que el haber escoltado la iniciativa del Planalto de institucionalizar
Sudamérica sin des-institucionalizar lo preexistente, por ejemplo el Mercosur.
Por último, para Argentina el mercado brasileño se convirtió en uno de
los pilares fundamentales de la alianza con su vecino. A pesar de que en la
primera década del siglo Argentina registró con Brasil un aumento del déficit
comercial en manufacturas de origen industrial, la exportación a este país de
sus productos con valor agregado –sobre todo del rubro automotriz– representó un aval a la expectativa de transformar la estructura productiva. Por su
parte, el gobierno argentino creyó que una de las mejores consecuencias de
la alianza con Brasil iba a ser la integración productiva entre ambos países en
el ámbito del Mercosur, a través de la cual podía llegar a plasmar su proceso
de re-industrialización, lo que finalmente no sucedió.
La alianza con Venezuela:
Las relaciones bilaterales entre Argentina y Venezuela han tenido una muy
escasa tradición, matizadas por algunos episodios excepcionales que se
fueron dando a través del tiempo. Ambos países comenzaron a darle fluidez al vínculo una vez que los gobiernos kirchneristas y del presidente Hugo
Chávez encontraron caminos comunes. Algunas aproximaciones ideológicas
entre los dos gobiernos, como varias coincidencias políticas, alimentaron el
estrechamiento bilateral. Pero lo más relevante fueron las relaciones interpersonales entre los gobernantes de ambos países, hasta el punto que se
las analizó como pieza fundamental de una “diplomacia paralela”. Argentina
enhebró una alianza con Venezuela que pareció circunstancial pero que finalmente perduró, y hubo al menos tres motivos que explican tal alianza.
Uno de los motivos tuvo que ver con el poder material que concentró Venezuela por los altos precios del petróleo. Además de convertirse en un recurso estratégico para el proyecto político de Chávez, el petróleo transformó al
país en una potencia energética, lo cual se hizo palpable –por ejemplo– aumentando considerablemente su peso en Centroamérica y Caribe mediante
el Acuerdo Petrocaribe. Para Argentina, la posesión venezolana de un medio económico fue importante porque el país caribeño, entre otros temas de
agenda, le compró títulos públicos no negociables en la plaza mundial. Pero
lo más relevante para el gobierno argentino fue el haber percibido que el mer114
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cado venezolano era una oportunidad para exportar manufacturas y, de este
modo, contribuir a la esperanza de re-industrializar el país.
Otro motivo que el gobierno argentino entendió como valioso para sostener la alianza con Venezuela fue el carácter anti-sistémico dado por Chávez
a su política exterior. El presidente venezolano abogaba por un mundo multipolar, más equilibrado, respetuoso de la autodeterminación de los pueblos
y fundado en el principio de solidaridad (Pennaforte, 2013). Al mismo tiempo
esgrimía un planteo anti-hegemónico cuya práctica consistía en confrontar
con Estados Unidos, a pesar de que más de la mitad de las exportaciones venezolanas tenía al hegemón como destino. La retórica y actitudes de Chávez
contra Estados Unidos fueron un soporte internacional indirecto del que se
valió Argentina para tratar de contrarrestar la presión norteamericana y, sobre
todo, para referenciar a través de ese discurso y comportamiento los cuestionamientos que a Washington no le podía propinar de manera abierta.
El tercero de los motivos fue el haber visto en Venezuela una alternativa
para contrabalancear la autoridad que Brasil iba tejiendo mediante su liderazgo regional. Una vez que fracasó la idea del eje Brasilia-Buenos AiresCaracas imaginada en marzo de 2005, el gobierno argentino impulsó la incorporación de Venezuela al Mercosur. Prefirió una alianza fuerte con Chávez
en lugar de formar parte del ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América), principalmente porque creyó que ambos países podían revertir el letargo en el que se hallaba el Mercosur a pesar de que Venezuela,
debilitada económicamente desde 2008 como consecuencia de la crisis financiera mundial, comenzó a depender cada vez más de Brasil. Así Chávez,
multilateralmente, se encolumnó detrás del liderazgo brasileño, pero siguió
apoyando sin condicionamientos la relación bilateral con Argentina, lo cual,
si bien pareció ser importante para el gobierno kirchnerista, no fue suficiente
para contrarrestar la influencia de Brasil.
Las dependencias
Las relaciones internacionales de Argentina en gran medida estuvieron determinadas por los vínculos bilaterales que tenía con Brasil, China y Estados
Unidos. Con respecto a Brasil entendemos que la alianza era un capítulo
diferente a la estructura de las relaciones bilaterales argentino-brasileñas. La
alianza respondió a una necesidad política, básicamente argentina dada su
vulnerabilidad externa como tratamos más arriba, mientras que en la estrucESTUDIOS 115
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tura bilateral talló la complejidad económico-comercial entre ambos países.
En este sentido, la evolución de tal estructura tuvo que ver con la relación de
uno hacia el otro en términos de poder económico, la cual quedó expuesta
en las consecuencias que arrojó para Argentina tal bilateralismo, como luego
analizaremos.
En los vínculos con los tres países citados predominaron distintas variables sobre las cuales el gobierno argentino tendió a demostrar decisiones
relacionadas con el concepto de autonomía. Un precepto teórico orientado a
países periféricos nos dice que “el éxito de una política exterior se mide en
función de si alcanza o fortalece la condición de autonomía, y se considera
que fracasa o tiene efectos negativos si, como resultado de una consecuencia no buscada, ha reforzado o ahondado la situación de dependencia” (Gil
Villegas, 1989:670). Por su parte, Andrew Hurrell (2013:38) nos define, de
manera simple aunque precisa, que la “autonomía es la capacidad estatal
para poner en práctica la independencia”.
Para Hurrell esa capacidad se basa en dos tópicos. Por un lado, en procurar “un alto grado de participación en el sistema político y económico internacional”. Por otro, “en determinar de forma independiente y coherente las políticas nacionales, para resistir los intentos de control externo, para adaptarse
de forma flexible y aprovechar las tendencias favorables en el entorno internacional, y para limitar y controlar los efectos de las desfavorables”. Sobre
este último tópico el gobierno argentino pareció fundamentar cierto nivel de
autonomía. Hubo discurso y decisiones al respecto, pero los efectos fueron
otros. En lugar de alcanzar autonomía con respecto a Brasil, China y Estados
Unidos, Argentina reforzó la dependencia con cada uno de estos países.
La relación con Estados Unidos:
La relación bilateral entre Argentina y Estados Unidos ha sido históricamente complicada. Por diferentes causas, el disenso y muchas veces la
confrontación, signaron esa relación. A partir del esquema de Guerra Fría,
Argentina, al igual que toda Latinoamérica, quedó enrolada en el diseño
estratégico-militar norteamericano, el cual definió a la región como su esfera de influencia geopolítica y de seguridad que aún persiste por encima de
los cambios regionales y sistémicos, generados después del conflicto EsteOeste. Esa esfera de influencia implicó para Argentina una dependencia
estratégica que se tornó estructural. Con ella como telón de fondo, Estados
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Unidos sostuvo otras dependencias a través de la vinculación de diferentes
áreas temáticas.
En el caso de Argentina el tema financiero fue el que puso al desnudo
aquella dependencia estratégica con Estados Unidos. El gobierno argentino
creyó reducir su dependencia financiera una vez que resolvió gran parte del
default, sobre todo cuando canceló deuda con el Fondo Monetario Internacional. Imaginó que era posible el retorno al sistema financiero internacional sin
la intermediación de aquel organismo intergubernamental y del líder de este
sistema, es decir, Estados Unidos. Sin embargo, no hubo retorno. El intento
por acceder directamente al inversor transnacional esquivando los circuitos
norteamericanos, tanto políticos como burocráticos, no prosperó. El inversor
transnacional era igualmente informado por esos circuitos, los cuales señalaban a Argentina como un país con inseguridad jurídica para volcar capital y
realizar negocios.
Pero la postura del gobierno norteamericano fue más profunda aún
cuando decidió vincular la objeción a Argentina para obtener financiamiento
internacional y capital transnacional con la negativa de Kirchner de aislar
políticamente a Chávez, solicitud planteada por el número tres del Departamento de Estado, Nicholas Burns, de visita en Buenos Aires en febrero de
2007. Como consecuencia de esto, Estados Unidos decidió que su veto a
Argentina tuviera carácter sistemático, exigiéndole al gobierno kirchnerista
que debía permitir la supervisión de su economía según el artículo IV del
estatuto del FMI, acatar los dictámenes del Centro Internacional de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones, y resolver las deudas con el Club
de París y los acreedores privados que desistieron de los canjes de bonos
en 2005 y 2010.
Esta decisión política de Estados Unidos, iniciada por la administración
republicana de George W. Bush y continuada por el presidente demócrata
Barak Obama, le produjo a Argentina el costo de no poder contar con fuentes de financiamiento internacional y capital para transformar su estructura
productiva, como supuestamente pensaba hacerlo el gobierno kirchnerista.
Dentro de la lógica del dominio hegemónico, la dependencia estratégica se
hizo sentir a través del tema financiero. Una vez más Estados Unidos dio testimonio de su control sobre el sistema capitalista haciéndole difícil a Argentina
el deseo pregonado por el gobierno de “independizarse” de los medios multilaterales de crédito, como así también de su voluntad de contar con el ingreso
de inversiones extranjeras.
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La relación con Brasil y China:
El crecimiento experimentado por Argentina en sus relaciones bilaterales con
Brasil y China se encuadró en un juego de interdependencia asimétrica. A
través de estas relaciones, fundamentalmente comerciales, Argentina obtuvo
beneficios más que importantes. Entre 2000 y 2011 Brasil fue el primer destino de las exportaciones argentinas, y a partir de 2007 China pasó a ocupar el
segundo lugar de los envíos al exterior. En 2011 ambos países le compraron
a Argentina más del 30% de lo que vendió. Lo valioso del comercio con Brasil
fue –como señalamos más arriba– la venta de manufactura industrial, mientras que lo provechoso con China fue el precio de la soja y los volúmenes
exportados al país asiático.
Sin embargo, Argentina necesitó mucho más del mercado brasileño y chino, que Brasil y China del argentino. En ambos casos el reparto de efectos
de costos recíprocos fue cada vez más desigual para Argentina. Brasil se
transformó en un actor decisivo de la estructura exportadora de Argentina
de manufactura de origen industrial (Bekerman y Dulcich, 2014), mientras
que China se convirtió en un hontanar de divisas que mucho tuvo que ver
con el crecimiento económico del país. Pero uno y otro, al mismo tiempo,
han abastecido a Argentina tanto de insumos indispensables para la actividad
industrial, como de productos con valor agregado destinados al consumo masivo. Por ello la ampliación del déficit en el intercambio con uno y otro país. El
incremento de la asimetría a favor de su vecino y del país oriental desplazó
la reciprocidad de la interdependencia que tenía Argentina con ambos hacia
una dependencia de mercado con uno y otro.
El pasaje de la interdependencia hacia la dependencia comercial tuvo un
efecto mayor al que habitualmente produce una subordinación de mercado.
En uno y otro caso Argentina tuvo costos por las respectivas dependencias
comerciales. Con Brasil tuvo un costo de carácter político; en cambio con
China fue de carácter económico. En la relación con el vecino, la dependencia comercial fue un proceso muy particular que tornó esta dependencia en
estructural, lo cual creó las condiciones para que Argentina acompañara casi
incondicionalmente las propuestas políticas brasileñas. La dependencia comercial con los asiáticos fue diferente porque, más allá de ser una dependencia circunstancial muy ligada al cambio internacional, le produjo expectativas
económicas al gobierno argentino que creyó posibles de ser consumadas.
Las propuestas políticas brasileñas en las que Argentina se vio involucrada
giraron alrededor del diseño subregional impulsado por Brasilia para Suda118
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mérica. La Primera Cumbre de Presidentes de América del Sur en 2000, la
formación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en 2004 y la creación
de la Unión de Naciones Suramericanas en 2008, representaron el avance
institucionalizador de Brasil para darle vida aquel diseño. Brasil se transformó
en el eje de la integración, impuso agenda y desempeñó roles hegemónicos
sin ser hegemón, pues supo promover la identidad sudamericana, la cooperación política y la estabilidad institucional. Sumó poder, y fue el gran hacedor
del subregionalismo en torno al cual Argentina hizo girar su política exterior.
El costo de carácter económico de Argentina por su dependencia comercial con China estuvo vinculado a las proyecciones que hizo el gobierno
imaginando un intercambio proporcionado con efectos de costo recíproco.
La diversificación de sus exportaciones de productos con valor agregado en
volúmenes importantes pensada a través de grandes demandas del mercado
chino fue una proyección, como así también la recepción de un enorme flujo de inversiones asiáticas destinado a la re-industrialización del país. Tanto
aquella diversificación soñada en 2003, como la inversión esperada entre
2004 y 2011, no sucedieron. Las abultadas ganancias por la venta de soja
escondieron la desigualdad en la interacción de efectos recíprocos, y Argentina pasó a una situación de dependencia por la oleaginosa sin otro beneficio
material más que el obtenido mediante la exportación de la misma.
El poder
En un país periférico como Argentina la política exterior adquiere importancia
mayúscula porque es el instrumento pertinente para liderar el desarrollo de
sus relaciones internacionales. Por otra parte, la política exterior, como herramienta forjadora de autonomía, representaría “la máxima capacidad de decisión propia que se puede tener, considerando los condicionantes objetivos
del mundo real” (Puig, 1980:149). Esa capacidad necesariamente supone
poder. Además, porque la autonomía debe ser pensada como el “ejercicio
de un tipo específico de poder” (Gil Villegas, 1989:670). De manera que la
capacidad de decisión es capacidad de hacer, movilizando recursos de poder
tanto materiales como inmateriales. El hacer de la política exterior es la política que define e impulsa iniciativas en cualquiera de las dimensiones de las
relaciones internacionales. Su magnitud radica en los efectos que provoca
sobre el contexto externo.
De manera que la iniciativa implica influencia, que es una consecuencia
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del poder. Al mismo tiempo, la influencia es una de las formas a través de la
cual el poder se manifiesta y cuyos efectos pueden ser específicos o difusos,
directos o indirectos (Barnett y Duvall, 2005). El gran alcance que tuvo el concepto de influencia en las relaciones internacionales quedó demostrado en
el hecho de que dejó de ser patrimonio de los países poderosos, y hasta se
convirtió en un recurso cualitativo del que, por ejemplo, disponen los Estados
pequeños frente a la carencia de atributos cuantitativos (Hoyt, 2000. Thorhallsson, 2012). El caso es que Argentina en este siglo registró una reducida
influencia internacional a pesar de que la política exterior dispuso de capacidad de hacer, gracias a que el país recuperó poder económico.
Un ejemplo de esta situación fue cuando Argentina, aun siendo caratulada
de potencia media emergente (Jordaan, 2003), no se transformó en potencia
regional en un momento en el cual tal condición estatal logró apreciación y
preponderancia fáctica. Precisamente, no cumplió con el requisito principal
de “influir regionalmente” como lo experimentaron Brasil, India, Sudáfrica y
Turquía, por citar cuatro países representativos de la mencionada condición
estatal. Es cierto que la prioridad puesta por Argentina en la integración regional la inhibió de su papel de impugnadora de la potencia líder, es decir
Brasil (Flemes y Wojczewski, 2011:6). Pero también es cierto que no logró
reestructurar el vínculo bilateral con el vecino de acuerdo a la nueva relación
de poder, porque en verdad hubo un escenario jerárquico diferente. No fue
casual que Estados Unidos, entonces, dejara de percibir a Argentina como
potencia regional secundaria (Miranda, 2011).
Asimismo, la reducida influencia internacional de Argentina fue evidente
en la regionalización sudamericana. En este caso la valoración que realizó
sobre cada una de las relaciones bilaterales con los países de la subregión
fue distinta a la que hizo sobre el multilateralismo. Apostó a la institucionalización de la integración, pero bilateralmente a algunos países les prestó atención y a otros no (Miranda, 2014). Entre estos últimos podemos mencionar
a Colombia, Paraguay, Perú y Uruguay. Con estos países Argentina tuvo un
muy buen nivel de intercambio comercial, pero un escaso grado de relacionamiento político. Por otra parte, no buscó aminorar o eliminar las tensiones
que tuvo con algunos y la indiferencia que sostuvo con otros. Desistió de una
política de acople con esos países que eran “no potencias” y con los cuales
podría haber logrado un espacio de interdependencia, ventajoso y duradero.
De modo que Argentina no concibió poder para tornarse potencia regional,
ni gestó poder propio para interactuar desde otra posición con las “no potencias” sudamericanas. Tampoco demostró poder a través de una ingeniería
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de prestigio internacional. Realizó aportes en estructuras políticas e institucionales de la gobernanza global, como por ejemplo en las negociaciones de
Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio. Sin embargo, su lugar
en la toma de decisiones no fue clave, pues en el derrotero del G-20 comercial quedó en un segundo plano. Por su parte, en el G-20 financiero planteó
reclamos y sugirió reformas económicas e institucionales, pero en general lo
hizo de manera aislada sin proyectar acuerdos permanentes con otros países, cuando justamente existían coincidencias para tales acciones.
La modalidad
Argentina no consideró que la alianza con otro país debía ser entendida en
términos de oportuna e instrumental según califican Jaguaribe (1979) y Walt
(2009) esta figura política, y en su lugar sobrevaloró las alianzas selladas con
Brasil y Venezuela como un fin en sí mismo, las cuales perdieron su sentido
original que era –justamente– el de ser una opción circunstancial de permisibilidad internacional. Por otra parte, las dependencias con Brasil, China y Estados Unidos pusieron al descubierto las dificultades del país para gestionar
una compatibilidad entre la resistencia al control externo y el aprovechamiento de las ventajas del contexto internacional, de acuerdo a las definiciones de
Hurrell (2013) para construir autonomía.
El gobierno argentino fue consecuente con lo que iba brindando el contexto internacional. Pero trató de afrontar y resolver los temas externos con
las mismas herramientas que aplicaba para dominar los condicionantes internos, gracias al poder doméstico que disponía, creía disponer o quería
que otros actores creyeran que poseía. No se ocupó de procesar objetivos,
intereses y medios de los diferentes actores con los cuales se conectaba o
podía conectarse para determinar el tipo de vínculo con cada uno de estos
de acuerdo a los beneficios y riesgos. Tampoco procuró procesar las vicisitudes de poder que se producían en las interacciones que entablaba con otros
actores, para decidir y reorientar las posiciones que debía sostener frente a
tales interacciones.
Cuando todo hacía suponer que iba a ser posible apartar a Estados Unidos de la relación directa que Argentina quería tener con los inversores transnacionales, reapareció el control externo norteamericano y la expectativa se
esfumó. La conjetura argentina había partido de una realidad de política interna sin compulsar el vericueto del poder y los intereses del hegemón. Por
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otra parte, cuando todo hacía suponer que iba a ser posible beneficiarse con
el cambio sistémico del presente siglo, abriendo el juego político-diplomático
y económico-comercial a través de muchos y heterogéneos actores, el frente
externo de Argentina se concentró en Brasil y China, transformándose ambos
países en soportes exógenos de la política doméstica.
Los temas internacionales el gobierno argentino los trató o dulcificó como
si fueran temas internos. Siguiendo los criterios analíticos de Juliet Kaarbo,
Jeffrey Mantis y Ryan Beasley (2012), los objetivos externos se plantearon
como objetivos internos, y los efectos fueron distintos a los esperados. Por
cierto que todo poder externo parte del poder doméstico, de las capacidades
del país y de las prioridades nacionales, pero su valoración internacional se
establece en relación a otros actores y a las interacciones que lo tienen como
protagonista, a través de las cuales –precisamente– podría experimentar autonomía y crear influencia contextual. La creencia gubernamental era diferente, pues se pensaba que la posesión de poder interno automáticamente derivaba en posesión de poder externo, lo cual es habitual pero inconveniente en
opinión de Ole Holsti y James Rosenau (1988).
La domesticación de lo internacional fue un rasgo muy claro de Argentina.
Sin embargo, su política exterior no estuvo dirigida necesariamente al ámbito
interno como a menudo se sostiene; en realidad intentaba proyectar hacia el
mundo posturas y logros de política doméstica. Tal domesticación fue concluyente para el proceder que debía tener el país en sus relaciones internacionales, principalmente para mostrar decisiones de política económica y social.
De manera que el desempeño internacional de la política exterior argentina
se moldeó en un internacionalismo etnocéntrico, entendido como el tratamiento de factores y mecanismos del contexto internacional de acuerdo al
tratamiento dado a los factores y mecanismos del contexto nacional. En este
sentido es posible resumir los síntomas del mencionado internacionalismo etnocéntrico en tres características de la política exterior: la actitud emocional,
el carácter reactivo y el bajo perfil.
Sostener la creencia propia sobre el mundo como criterio único para interpretar las relaciones internacionales de un país es una actitud emocional
que suele conspirar contra la identificación y el conocimiento de situaciones y
condiciones que determinan tales relaciones. El no compulsar estos aspectos
crea la posibilidad de un efecto perverso. Por ejemplo, aglutinar el vínculo
fuerte y estructural con el mundo en muy pocos actores, sin disminuir el nivel
de dependencia con cada uno de estos, o bien aumentándolo, alejan al país
de la materialización de objetivos autonomistas. La coherencia que hubo en122
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tre el discurso y las decisiones internacionales de Argentina prácticamente no
existió entre estas decisiones y los efectos generados por sus acciones externas. En gran medida, la sensibilidad de la creencia propia como criterio único
impidió que la política exterior manejara positivamente los determinantes de
las relaciones internacionales del país.
Por otra parte, si bien es natural que la dinámica de la política exterior responda a la presión internacional y se auto-impulse por reflejo ante lo inesperado o lo dado en su entorno, de igual forma es natural que una potencia media
promueva iniciativas y postule propuestas de agenda externa. Por ejemplo,
lo que ha sido la política turca de Ahmet Davutoglu. Cuando no se producen
iniciativas y propuestas crece el carácter reactivo de la política exterior, por
inercia o por sobre-calificación de los temas internos, independientemente de
las situaciones y condiciones del mundo real. Así le ocurrió a Argentina con
Brasil. La reacción que tuvo frente al poder del vecino le sirvió para solucionar parte de su presencia internacional y el tema económico, pero careció de
diligencia para convencer a Brasilia de que la estructura bilateral debía ser
modificada porque se había producido un cambio escénico.
Por último, el no desplegar capacidades a nivel regional y mundial, como
así también el desinterés por concretar un gran desempeño internacional,
suelen minimizar la orientación, objetivos y prioridades de toda política exterior, lo cual denota no sólo ausencia de contenido estratégico en esta política,
sino también la decisión de que la misma sea de bajo perfil. Tal postura está
relacionada con el supuesto de que no es necesario encumbrar el perfil de
la política exterior para dar respuestas a problemas internos. Por eso, desde
este supuesto se sostiene que el aparato gubernamental debe estar extremadamente centrado en gestionar la política nacional, algo similar a lo ensayado
por el chino Deng Xiaoping durante su liderazgo. Sin embargo, por encima
de excepciones que tienen su explicación particular, vale subrayar que el
bajo perfil de la política exterior de una potencia media y periférica implica
la renuncia de los decisores a desarrollar poder en el ámbito internacional.
Un parecido con las políticas bilaterales llevadas a cabo por Argentina en la
región durante el presente siglo.
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Conclusión
Si bien la condición de potencia media o intermedia no ha estado presente en
el discurso de las clases dirigentes de Argentina, y de hecho no estuvo en la
retórica del gobierno nacional, igualmente el país desde el ámbito académico
siguió siendo identificado bajo esa condición. Sin embargo, los factores que
a menudo califican a Argentina como potencia media, como son la capacidad
económica y el desempeño internacional, han estado en crisis. Uno de los
motivos clave de tal crisis ha sido el internacionalismo etnocéntrico desarrollado por la política exterior, el cual no le brindó una perspectiva internacional
a la recuperación económica alcanzada por Argentina.
La recuperación económica representó un incipiente poder material. Pero
este poder no se transformó, instantáneamente, en un recurso de poder internacional para impulsar y sostener proyección autónoma. Tampoco incidió
deliberadamente en la vinculación de áreas temáticas llevada a cabo por el
país en sus relaciones internacionales. No fue casual que las situaciones de
interdependencia se convirtieran en situaciones de dependencia. Argentina,
en estos casos, claramente, se anquilosó frente a la gravitación regional y
mundial de sus principales socios. Su poder material pareció eventual e irrelevante, distante de ser una capacidad estatal o una llave de negociación
para tratar –de un modo u otro– los asuntos externos desde una posición de
mayor fortaleza política.
No tuvo un activismo internacional que le prestara apoyo al mencionado
poder duro, es decir, que trascendiera al país mismo. No nos referimos a un
activismo ligado a la promoción de objetivos de dominación regional, como
tampoco a la idea de igualar o competir con países de rango semejante. Nos
referimos a un activismo internacional crítico, pero al mismo tiempo hábil para
comprender y manejar las reglas de la lógica de los poderosos, lo cual hubiese significado la posibilidad cierta de encaminar autonomía progresiva. Una
política exterior de escalada internacional, proporcional al poder
disponible del país aunque el mismo haya sido embrionario, pero
que hubiese sido suficiente para forjar efectos favorables en el
contexto externo.
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