ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
Maj Cav EDUARDO XAVIER FERREIRA MIGON
A Inserção dos Assuntos de Defesa na
Agenda das Políticas Públicas
Rio de Janeiro
2011
Maj Cav EDUARDO XAVIER FERREIRA MIGON
A Inserção dos Assuntos de Defesa
na Agenda das Políticas Públicas
Tese apresentada à Escola de Comando
e Estado-Maior do Exército, como
requisito parcial para a obtenção do título
de Doutor em Ciências Militares.
Orientadora: Professora (Livre Docente) Maristela Basso
Rio de Janeiro
2011
M635 Migon, Eduardo Xavier Ferreira.
A Inserção dos Assuntos de Defesa na Agenda das Políticas
Públicas. / Eduardo Xavier Ferreira Migon. 2011.
233 f. ; 30 cm.
Tese (Doutorado em Ciências Militares) – Escola de Comando e
Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2011.
Bibliografia: f. 213-233
1. Políticas Públicas. 2. Segurança. 3. Defesa. 4. Pensamento
Estratégico. 5. Estratégia. I. Título. II. Autor
&''
Maj Cav EDUARDO XAVIER FERREIRA MIGON
A Inserção dos Assuntos de Defesa
na Agenda das Políticas Públicas
Tese apresentada à Escola de Comando
e Estado-Maior do Exército, como
requisito parcial para obtenção do título
de Doutor em Ciências Militares.
Aprovado em 11 de Outubro de 2011.
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________________________
Maristela Basso – Profa. Livre Docente - Presidente
Universidade de São Paulo
_____________________________________________________
Gen Div Carlos Alberto dos Santos Cruz – Dr. Membro
Comando de Operações Terrestres
__________________________________________
Gen Bda R/1 Celso Krause Schramm – Dr. Membro
________________________________________________
Adriana Aparecida Marques – Profa. Dra. – Membro
Centro de Estudos Estratégicos / ECEME
___________________________________________
Sabrina Evangelista Medeiros – Profa. Dra. – Membro
Escola de Guerra Naval / Universidade Federal do Rio de Janeiro
RESUMO
O objeto central de investigação é a temática da Segurança Nacional brasileira,
todavia, sob abordagem diferenciada do arquétipo mais tradicionalmente encontrado
no contexto das Ciências Militares. O modelo teórico construído é abrangente e
transdisciplinar, com contribuição onde predominam outras áreas que não as
tipicamente associadas à Defesa Nacional e Forças Armadas. Assim sendo, trata-se
de tese onde há significativa ruptura com perspectivas mais tradicionais do
pensamento estratégico brasileiro, em especial quando este assume a Defesa
Militar, a Defesa Nacional e a Segurança Nacional como conceitos equivalentes e,
consequentemente, pouco diferenciados. Após a apresentação da Metodologia, temse a proposta de uma visão mais abrangente dos conceitos de Segurança & Defesa.
A partir destes marcos inaugurais, seguem-se as contribuições da Filosofia Política,
Sociologia Militar, Direito Internacional e Ciência Política, através das quais se
oferece uma melhor compreensão do quanto o objeto de estudo pode ser percebido
de forma diferenciada conforme os pressupostos assumidos. Em especial, o objetivo
da discussão desses conteúdos centrais é permitir a construção de uma nova
perspectiva, a permitir maiores sinergias entre a componente militar e as demais
estruturas do Estado brasileiro. A vinculação do objeto de estudo com o
planejamento e ação estatal levou à necessidade de melhor entender o mecanismo
de Escolhas Públicas, o que é feito em tópico próprio. Por fim, integrando os
conteúdos clássicos à análise autóctone tem-se a apreciação da Estratégia Nacional
propriamente dita e a formulação de sugestões iniciais para o aperfeiçoamento da
ação estratégica, perspectivada para o médio e longo prazo.
Palavras-chave: Políticas Públicas, Segurança, Defesa, Pensamento Estratégico,
Estratégia.
60
4 TEORIA DO PODER
Le pouvoir est la possession des facultés ou des moyens nécessaires
pour faire concourir les autres hommes à ses propres volontés. Le
pouvoir légitime est celui qui détermine les autres à se prêter à nos
vues par l`idée de leur propre bonheur ce pouvoir n`est qu`une
violence quand sans aucuns avantages pour nous ou même à notre
préjudice il nous oblige de nous soumettre à la volonté des autres98.
(HOLBACH99, 1773, p. 135)
Poder, importante um alerta inicial, é um atributo de difícil definição. Há
múltiplas disciplinas que de algum modo se dedicam ao assunto, a exemplo da
Filosofia Política, Diplomacia e Relações Internacionais, Ciência Política, Geopolítica
e Geoestratégia, Estratégia e Estudos Estratégicos, Ciências Militares e Direito. A
sistematização acadêmica sugere mesmo a existência de uma área de estudos
denominada Teoria do Poder100. Além disso, sofre influência da cultura e do tempo,
o que leva a conceitos diferentes na antiguidade e no presente, nas democracias
laicas ou nos regimes religiosos, no Ocidente ou no Oriente, no hemisfério norte ou
no sul, etc. Assim sendo, na realidade dos fatos o que se tem é uma abordagem
ampla, variada e, muitas vezes, controversa acerca do conceito de poder. Aliás,
poder
este
que
tem
mais
facilmente
percebida
sua
ausência
do
que
necessariamente a sua expressão, sendo ainda mais difícil a sua real mensuração.
A análise é impactada, ainda, em função da realidade política estruturante do
Estado, a qual pode ser mais ou menos liberal, com maior ou menor participação
das lideranças e liderados na formação da vontade nacional. Trata-se, portanto, de
98
99
100
O poder é a posse das faculdades ou dos meios necessários para fazer os outros homens
contribuírem para as suas próprias vontades. O poder legítimo é aquele que determina os outros a
se prestarem aos nossos objetivos pela ideia da sua própria felicidade: esse poder não passa de
uma violência quando, sem nenhuma vantagem para nós, ou mesmo para nosso prejuízo, obriga a
que nos submetamos à vontade dos outros.
Paul-Henri Thiry, nascido Paul Heinrich Dietrich (1723-1789). Barão de Holbach. Filósofo francoalemão. Em remota época já discutia a questão da geração (centro de gravidade sendo o povo) e
exercício do poder (legitimidade). Foi um dos teóricos precursores da Revolução Francesa.
Nas Ciências Militares o termo é pouco discutido. Uma breve exceção é o trabalho de Lima (2009,
p. 47-52), voltado especificamente à temática das Operações Psicológicas. O Exército Brasileiro,
em sua doutrina, o que não se confunde com o conteúdo da área do conhecimento, adota tal
posicionamento, associando ao campo de estudos desta teoria o relacionamento entre Política,
Poder e Estratégia (Brasil, 2004a, p. 1-3). Foucault (apud ALBUQUERQUE, 1995, p. 105-110), por
outro lado, desconstrói a existência de uma teoria geral, preferindo falar em termos de regras,
precauções metodológicas.
61
fenômeno complexo, que pode ser analisado no plano interno ou externo, enquanto
potencial ou quanto ao seu exercício, como concepção teórica ou como ação estatal.
Sendo tantas as possibilidades e tão diferenciadas as perspectivas
disponíveis à apropriação do conceito, é natural que existam conceituações mais ou
menos abrangentes bem como mais ou menos úteis a cada caso concreto. Uma
proposta epistemológica no âmbito das Ciências Sociais contemporâneas é a de
Russell101 (1938), a qual associa poder à produção dos efeitos pretendidos, sendo,
portanto, algo relacional, somente existindo quando considerado em face de quem é
exercido. No contexto das Relações Internacionais, onde é conceito estruturante,
especialmente para o realismo, uma referência axiológica, em língua portuguesa é
fornecida por Moreira102 (1996, p. 245-340), o qual apresenta topologia própria para
a delimitação e estudo do poder no âmbito das relações internacionais. Uma revisão
quanto ao relacionamento Poder e Ciência Política foi sintetizada por Stoppino103
(1983, p. 933-943), tornando-se um referencial clássico em tal área de estudos.
Partindo da pluralidade de conceitos identificada, optou-se pela convergência
dos conteúdos de forma a obter-se perspectiva mais geral e aglutinadora. Assim
sendo,
foram
consolidadas
três
grandes
correntes
de
pensamento,
em
sistematização que permite melhor compreensão dos aspectos relacionados com o
potencial, a geração e o exercício do poder. Assim sendo, a coerência metodológica
101
102
103
Bertrand Arthur William Russell (1872-1970). Intelectual e filósofo inglês. Em síntese, analisa o
poder como elemento central e mais importante para o desenvolvimento da sociedade. De
destacar a formulação do conceito sob o impacto da I Guerra Mundial e das turbulências pré II
Guerra Mundial.
Adriano Moreira. Doutor em Direito (Universidade Complutuense de Madrid). Doutor honoris causa
pela UNB (1966) e USP (1967), dentre outras instituições. Ex-professor da ECEME e PUC Rio de
Janeiro, onde foi fundador do Instituto de Relações Internacionais. Em Portugal é referência
obrigatória no âmbito das Ciências Militares, em especial nos cursos do Instituto de Defesa
Nacional e Instituto de Estudos Superiores Militares, consequência da consistência de suas
publicações na área da Geopolítica, Estratégia e Relações Internacionais. Exemplo dessa
influência pode ser visto em Oliveira (A., 2008), que revisita, praticamente in verbis, o conceito de
poder formulado pelo autor. A modernização e continuidade de sua obra vêm sendo assegurada
por alguns ex-alunos de renome, a exemplo de Bessa e Pinto (2001, pp. 39-74 e 75-138), que
discutem os conceitos de Poder, Estado e Soberania sob viés da Ciência Política.
Mario Stoppino (1935-2001). Ex-professor da Universidade de Pavia (Itália). Cientista político. Expresidente da Associação Italiana de Ciência Política. Um dos primeiros defensores da autonomia
da Ciência Política no contexto das Ciências Sociais. Em síntese, formula que poder é a
capacidade de agir ou produzir efeitos, sendo algo, portanto, relacional (não basta apenas se
possuir os instrumentos de exercício do poder, é necessário haver um ente A e um ente B).
Especifica a existência de um poder potencial, visto como a capacidade de determinar o
comportamento dos outros, e um poder atual (poder ação), associado ao exercício do poder
propriamente dito.
62
da abordagem pode ser percebida a partir do grau de adesão aos princípios da
Geopolítica, da Filosofia Política, ou do Neoliberalismo104.
No primeiro universo, dos geopolíticos clássicos, a tendência maior é quanto
ao estudo dos meios e potencial estratégico. A partir do viés de “imutabilidade”, que
decorre da suposta perenidade da fisiografia, tenta fornecer suporte para a ação
política do Estado, em especial no que concerne ao planejamento sistematizado de
maior duração (longo prazo).
Por outro lado, pensadores humanistas, com olhar diametralmente oposto,
optaram por investigar o fenômeno poder concentrando o centro de gravidade da
análise não mais nos meios, e sim na questão da origem, geração e legitimidade do
poder. De forma geral, propõem que poder é um atributo coletivo (BOBBIO, 2000 e
1989), adjudicado pelos demais àquele que o possui, sendo consequência de certa
capacidade em obter consensos (ARENDT, 1972, 1970 e 1954). Assim sendo, e
ainda que não possam ser associados às diferentes correntes de pensamento das
Relações Internacionais, de certa forma privilegiam a diplomacia e o multilateralismo
como instrumento da ação estatal, visto proporem a necessidade de um espaço
plural para que o fenômeno poder se apresente.
Terceira perspectiva é a abordagem centrada no exercício do poder, que de
certa forma se utiliza dos conceitos de geração e potencial de poder até aqui
sintetizados. De um lado, compreende a capacidade que um Estado dotado de mais
meios materiais dispõe para fazer valer sua vontade no plano internacional. Por
outro, verificando que o isolamento e o unilateralismo conduzem a crescente
resistência por parte dos demais atores, com consequente instabilidade e prejuízo
ao atingimento dos objetivos nacionais, dá peso à ideia de buscar-se o consenso
internacional. Surge o conceito de smart power, norteador de uma ação internacional
que visa obter sinergias entre instrumentos de coerção (hard power) e de atração
(soft power). É o cerne das ideias mais recentes de Nye (2007a, 2007b, 2006, 2004,
2002), propondo a eficácia superior da dupla abordagem de convencimento.
104
Em apertada síntese, tem-se que a Geopolítica estuda a interdependência e as condicionantes
que o espaço geográfico traz às políticas do Estado; a Filosofia Política se debruça sobre a política
e as relações humanas; e o neoliberalismo, enquanto corrente das Relações Internacionais,
defende a ideia de interdependência complexa entre os atores internacionais, incluindo entre
estes, inclusive, os agentes não estatais: conglomerados econômicos, organizações não
governamentais, etc.
63
4.1 GEOPOLÍTICA E GEOESTRATÉGIA
A Geopolítica, como a disciplina que busca compreender a dinâmica existente
entre o Estado (unidade política) e o espaço geográfico (elemento territorial
constitutivo), tenta explicar a ação estatal a partir das informações geográficas, no
que também contribui com a análise da dinâmica do relacionamento entre as
nações. Ainda que não haja uma unanimidade quanto à melhor topologia para
sistematização do pensamento disciplinar, o mais usual é considerar-se a
organização em escolas105 ou correntes, privilegiando a origem geográfica das
ideias ou os conteúdos e métodos utilizados (EBRAICO106, 2006, p. 20-34).
A Geoestratégia, disciplina adjacente à Geopolítica, é bastante difundida junto
ao pensamento militar. Uma hipótese inicial decorre da própria origem da palavra
estratégia107, a qual obviamente insere o assunto no âmbito da vida militar. Outra
possibilidade é que as Forças Armadas, em especial o Exército, sempre tiveram
intenso relacionamento com a Geografia, consequência da necessidade de
conhecer e utilizar o valor militar do terreno (RIBEIRO108, FGDB., 2010, p. 11-24).
Hipótese também possível decorre do próprio conteúdo da Geoestratégia, cuja teoria
baseadas em fórmulas e conceitos que tentam reduzir a subjetividade é bastante
próxima do modelo cartesiano de pensamento militar109.
A sinergia entre as metodologias da Geoestratégica e das Ciências Militares
pode ser inferida nos modelos de análise de área estratégica propostos por
Castro110 (TC, 1985), e logo a seguir por Couto111 (1988), adotados respectivamente
pela Escola Superior de Guerra (BRASIL, 2009a) e Exército Brasileiro (BRASIL,
105
106
107
108
109
110
111
A sistematização em escolas foi inicialmente proposta por Célérier (1955, p. 11).
Paula Rubea B. M. Ebraico. Mestre em Relações Internacionais (PUC-Rio, 2005).
Estratégia vem do Grego antigo, sendo a junção das palavras exército (stratos) e comando
(ago), levando ao conceito de “a arte do General”.
Filipe Giuseppe Dal Bo Ribeiro. Mestre em Geografia Humana (USP, 2010).
O militar profissional opera em um ambiente tão extremamente complexo, a Guerra, que seu
método de análise situacional deu origem a mecanismo próprio, no âmbito do qual é usual
decompor o todo em partes, às quais se busca atribuir parâmetros de medida (supostamente)
objetivos, de forma a permitir comparações (supostamente) matemáticas entre os elementos e a
permitir a generalização e extração de cenários futuros. Assim sendo, o processo de tomada de
decisão militar aproxima-se da lógica institucionalizada pela Geoestratégia, que a partir da
análise de recursos e fatores preestabelecidos busca inferir a inserção e poder de um Estado.
Tiago Castro de Castro. Coronel (reformado) do Exército Brasileiro.
Abel Cabral Couto. Tenente General (reformado) do Exército Português. Professor catedrático
do Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas (Universidade Técnica de Lisboa). Analista
de Defesa. Vice-presidente do Conselho Geral da EuroDefense-Portugal.
64
2004a, p. A1-A37 e B1-B3), de um lado, e Instituto de Defesa Nacional112, Instituto
de Estudos Superiores Militares e Exército Português (PORTUGAL, 2007), de outro.
Consequência da proximidade conceitual e metodológica é que pensadores
militares e geoestrategistas tendem a coincidir pontos de vista quando analisando a
S&D à luz dos recursos nacionais e inserção internacional. Mais além, é comum
pensadores
militares
tornarem-se
doutrinadores
renomados
no
âmbito
da
Geoestratégia, a exemplo de Beaufre113 e Cline114, autores que sistematizaram
modelos de mensuração do poder estatal.
Em comum, o certo é que as metodologias se debruçam sobre a questão da
quantificação do poder, inferindo que o mesmo pode ser numericamente
estimado115, através da mensuração de “parcelas constitutivas”. O processo requer o
uso combinado de variáveis quantitativas, como dimensão territorial, efetivos
populacionais, etc., conjugado com a atribuição de valores métricos a quesitos
intangíveis, a exemplo da vontade nacional, opinião pública, entre outros. Uma
crítica natural é relacionada com a estrutura das fórmulas em si, com pouca
sustentação quanto à proporcionalidade entre as parcelas inseridas no cálculo,
assim como não tomam em conta, na “comparação de poderes”, a distância que os
separa. Outra ressalva é consequência da subjetividade das avaliações, que decorre
112
113
114
115
Exemplo recente de emprego da abordagem Geopolítica junto à área das Ciências Militares
pode ser visto em Fontoura (2007) e Henriques e Paradelo (2006), trabalho no qual a
perspectiva de “matematizar”, reduzindo qualquer subjetividade à “certeza” da previsibilidade
objetiva, leva à busca de mensuração de itens aparentemente pouco tangíveis como cultura,
religião, etc.
André Beaufre (1902-1975). General e Estrategista francês. Propôs a denominada fórmula de
Beaufre (BEAUFRE, 1963): E = K x F x Y x T [onde E = impulso estratégico, K = liberdade de
ação (opinião pública interna, externa e posicionamento dos demais estados), F = forças
materiais (economia, forças armadas, tecnologia, etc.), Y = forças morais (vontade nacional,
política nacional, etc.) e T = tempo (disponível para alcançar os resultados ou momento propício
de desencadear a ação)].
Ray Steiner Cline (1918-1996). Professor Doutor em Relações Internacionais (Universidade de
Harvard). Ex-consultor sênior do Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais da
Universidade de Georgetown. Ex-analista e ex-diretor da Central Intelligence Agency. Propôs a
equação de Cline (CLINE, 1977, p. 34): Pp = (C + E + M) x (S + W) [onde Pp = potencial
percebido, C = massa crítica (território + população), E = capacidade econômica (energia,
comércio, indústria, produto interno bruto), M = capacidade militar (convencional e nuclear), S =
estratégia nacional (coerência e adequação) e W = vontade nacional]. Uma análise do Brasil em
face de seus vizinhos pode ser lida em Telesca (1979, p. 29-47), quer como evidência histórica,
quer para fins de ajuste dos valores à realidade contemporânea, de forma a verificar-se o
contexto estratégico atual sob similar perspectiva. Uma investigação a acompanhar é a proposta
por Borges (2010, p. 2-5), tendo em vista a possibilidade de aperfeiçoamento da equação
propriamente dita.
Uma visão contrária, assumindo que por tratar-se de algo relacional e multifacetado não pode
ser medido em termos objetivos, é fornecida sinteticamente por Guzzini (2009, p. 5-10)
65
tanto da dependência da experiência dos analistas que realizam as estimativas
quanto das imperfeições ao substituir conceitos imateriais por valores numéricos.
No Brasil a evolução histórica foi similar. Os primeiros estudos de Geopolítica
foram desenvolvidos por intelectuais como Backheuser116 (1952), Silva (GC., 1955 e
1957), Mattos117 (CM., 1975), Tosta118 (1984) e Castro119 (T., 1986). A consistência
obtida com os trabalhos iniciais, que interconectavam o pensamento oriundo da
Geografia com o das Ciências Militares, levou ao reconhecimento internacional da
existência de uma corrente autônoma de pensamento, a denominada Escola
Geopolítica Brasileira (FREITAS120, 1999).
Diferente das preocupações de Beaufre e Cline, que no ambiente da
dissuasão nuclear e da Guerra Fria concentraram seus esforços na temática da
avaliação do poder, a Escola Geopolítica Brasileira, à mesma época, tinha seu foco
de atenção relacionado com a consolidação e integração do território nacional. Que
pese alguma atenção com relação à África e Antártida (CASTRO, T., 1979 e 1976),
as questões preponderantes eram acerca das fronteiras terrestres e da ocupação da
Amazônia. A equação estratégica a resolver era eminentemente voltada para oeste,
em função dos vazios demográficos, das assimetrias internas do país, das ameaças
percebidas, etc.
A produtividade da área vem sendo assegurada tanto através de comentários
e releituras de obras clássicas (ANSELMO e BRAY121, 2002) quanto por
atualizações
de
pensamento
de
autores
consagrados
(MATTOS,
2002).
Evidenciando certo reordenamento da agenda do pensamento geopolítico nacional,
verifica-se que novos autores começam a alargar e modernizar as propostas em
debate, introduzindo as questões da integração regional e da importância do mar
116
117
118
119
120
121
Everardo Adolpho Backheuser (1879-1951). Professor da Escola Politécnica do Rio de Janeiro.
Um dos pioneiros da fundação da Sociedade de Geografia do Rio de Janeiro e da Academia
Brasileira de Ciências.
Carlos de Meira Mattos (1913-2007). General de Divisão (Reformado). Doutor em Ciência
Política (Universidade Mackenzie). Um dos principais Geopolíticos e pensadores estratégicos
brasileiros.
Octávio Tosta. Coronel do Exército. Um dos pioneiros da Escola Geopolítica Brasileira.
Therezinha de Castro (? – 2000). Ex-professora do Colégio Pedro II. Conferencista da ESG,
EGN, ECEME, ECEMAR, bem como de várias instituições nacionais e estrangeiras.
Jorge Manuel da Costa Freitas. Mestre em Estratégia pela Universidade Técnica de Lisboa. Foi
quem, ao menos academicamente, pela primeira vez usou a expressão.
Rita de Cássia Martins de Souza Anselmo. Doutora em Geografia (Universidade Estadual
Paulista Júlio de Mesquita Filho, 2000), Professora na Universidade Federal de Uberlândia. Silvio
Caros Bray. Livre-docente em Geografia (Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho,
1986), Professor na Universidade Estadual Paulista (Rio Claro).
66
para o futuro do Brasil. É o exemplo de Guimarães122 (1999), Vesentini123 (2000),
Olic e Canepa124 (2004) e Caroli125 (2010). Que pese haver clara linha de
continuidade com a Escola, ainda não é possível visualizar-se uma tendência
predominante ou nome estruturante no âmbito dos novos pensadores, o que sugere
que o momento brasileiro se caracteriza pelo alargamento do número de centros de
pensamento estratégico e de áreas temáticas de interesse, como a “tomar impulso”
para novo momento de densidade produtiva.
O mais relevante a destacar é que, em linhas gerais, verifica-se certo
“rompimento” com as questões da incorporação dos grandes vazios nacionais e
construção do “Brasil-Nação”. Essas preocupações, que ainda são críticas ao país,
tornam-se progressivamente assunto da gestão pública, liberando o pensamento
estratégico para uma maior atenção, e inserção, em relação ao espaço
internacional. A linha de força do pensamento estratégico contemporâneo reforça-se
com a temática das áreas adjacentes ao espaço brasileiro (América do Sul, Atlântico
Sul e, com menor atenção, África) e, ainda que incipiente, com os estudos da
inserção global do país.
O redimensionamento fático da estatura brasileira no cenário internacional
demanda imediato reconhecimento, aceitação e resposta. Novas possibilidades, em
especial para as Ciências Militares, se abrem a partir da conjugação dos métodos da
Geoestratégia com o alargamento dos espaços de análise da nova agenda
Geopolítica. Assumindo-se que as análises geoestratégicas são limitadas em termos
de precisão de medida e de validade temporal, ainda assim são indicadoras do
dimensionamento do “potencial estratégico”. São úteis na verificação de pontos
fortes e fracos da estrutura nacional, em especial quando a análise incide sobre
atores estatais e cenários de conflito tradicional.
Outro uso das ferramentas disponibilizadas pela Geoestratégia, talvez ainda
mais útil à S&D e às Forças Armadas, é a contribuição na geração de cenários
122
123
124
125
Samuel Pinheiro Guimarães Neto. Diplomata de carreira. Ex-Secretário das Relações Exteriores
(Itamaraty). Ex-Ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos. Atualmente exerce as funções
de Alto Representante do Mercosul.
José William Vesentini. Livre-docente em Geografia (USP, 2003). Professor do Departamento de
Geografia (USP).
Nelson Bacic Olic. Geógrafo. Beatriz Canepa. Mestre em Relações Internacionais (New School
University, Nova York). Jornalista e ex-editora especial do Almanaque Abril.
Luiz Henrique Caroli. Contra Almirante. Doutor em Ciências Navais (EGN). Atualmente comanda
a Maritime Task Force / United Nations Interim Force in Lebanon.
67
prospectivos, algo fundamental quando avança-se do planejamento tradicional,
baseado em ameaças, para o modelo de planejamento por capacidades126. É sob tal
perspectiva que visualiza-se a parceria Geoestratégia e Ciências Militares como
mais produtiva, obtendo sinergias na formulação de opções estratégicas a nível
nacional e, com mais certeza, setorial e subsetorial.
4.2 O CONCEITO DE PODER EM HANNAH ARENDT
Outra perspectiva de estudo do fenômeno poder é a base filosófica
proporcionada por Hannah Arendt. A escolha deste referencial teórico se justifica,
nas palavras de um de seus mais brilhantes alunos, na medida em que
A fortuna crítica de Hannah Arendt expandiu-se extraordinariamente,
nos mais diversos quadrantes culturais. Creio que isso se deve a um
significativo consenso em torno da relevância de sua obra. Em
verdade, ela se converteu – e é este o alcance do consenso – num
“clássico” do século XX (…). Com efeito, Hannah Arendt (I) é uma
autêntica intérprete de sua época, dando, através de sua obra e
pessoa, um acesso ao “espírito” de seu tempo; (II) é sempre atual,
daí advindo a necessidade de sucessivas gerações de relê-la e darlhe nova interpretação; e (III), finalmente, as categorias de
compreensão geral por ela elaboradas continuam indispensáveis ao
entendimento da realidade atual, ainda que elaboradas em outros
momentos históricos. (LAFER127, 2003, p. 8).
A mais que isso, a autora se dedicou à temática da guerra e das revoluções,
experiências políticas fundamentais do século XX (ARENDT, 1972, p. 91-156), o que
por si só já induz a relevância de sua obra para as Ciências Militares. Argumento
final para a decisão de adotar o presente referencial teórico decorre das
perspectivas que a autora fornece para o entendimento do cenário internacional
contemporâneo. A intenção é possibilitar à área de Estudos de Defesa ferramentas
teóricas mais amplas, a auxiliar com a construção de um modelo de S&D que seja
126
127
Planejamento por capacidades é processo que ainda está em desenvolvimento no âmbito das
FA brasileiras, onde há pouca literatura ostensiva a respeito. Assim sendo, para melhor
compreensão sugere-se a leitura de Ribeiro (AS, 2007) e Madeira (2009), profissionais da
Marinha Portuguesa com experiência crítica em tal área.
Celso Lafer. Livre-docente em Direito Internacional Público (USP, 1977). Doutor em Ciência
Política (Universidade de Cornell, 1970). Professor titular da Universidade de São Paulo. ExMinistro de Estado das Relações Exteriores.
68
eficiente e eficaz num ambiente onde simultaneamente operam uma potência
militarmente hegemônica e redes terroristas internacionais.
4.2.1 Hannah Arendt (1906-1975)
Considerando a pouca interconexão entre as Ciências Militares e a Filosofia
Política, em particular com relação à concepção de poder arendtiana, optou-se pela
apresentação inicial da autora, à qual se segue a análise da obra.
Trata-se de uma das mais brilhantes e originais pensadoras do século XX,
tendo se dedicado à filosofia política, ainda que renegando o rótulo de filósofa. Judia
alemã de nascimento, teve sua trajetória acadêmica influenciada pela ascensão
nazista, com consequente refúgio na França e posterior asilo nos Estados Unidos da
América (EUA). Sua vasta contribuição intelectual ao pensamento moderno tem
como destaque, no que de interesse desta tese, a atenção que deu a temas como
política, autoridade, poder, violência e totalitarismo. De destacar que sua concepção
da realidade sempre foi pautada, ainda que transcendendo esta, em sua trajetória
pessoal, isto é, trata-se de uma pensadora judia, acolhida em nova pátria (daí talvez
sua preocupação com os conceitos de Estado, Nação, Soberania), observadora e
partícipe dos principais eventos de transformação do século passado, a exemplo das
duas Guerras Mundiais e da Guerra Fria, sob a égide da qual ocorreram os conflitos
da Coreia e do Vietnã, entre outros.
Sua contribuição escrita ao pensamento contemporâneo foi inaugurada com o
livro As origens do totalitarismo (1951), onde discute as causas e consequências
decorrentes de regimes como o Nazismo e o Comunismo, em especial a
banalização da violência, bem como a “permissão” da sociedade, fruto da
manipulação das massas e da alienação, para que se instale um regime de terror.
Com Entre o passado e o futuro (1954) tem-se obra de referência, na medida em
que todo o temário da autora é apresentado, no que se constitui num excelente
ponto de partida para a compreensão de seu pensamento128. Continua suas
reflexões em A condição humana (1958), onde articula a importância da política
como construção, destacando a questão da liberdade e do espaço público. Em
128
Este ponto de partida é metodologicamente útil porque uma leitura de Hannah Arendt implica
num certo esforço de decodificação, pois as linhas de seu pensamento não são óbvias e não se
encontram apenas nos seus enunciados mas, também, nas inquietações que estruturam os seus
trabalhos. (LAFER, 1972, p. 9-10)
69
Sobre a revolução (1963) traça paralelo entre a Revolução Francesa (1789) e a
Revolução Americana (1776), no que talvez seja sua maior contribuição ao
pensamento liberal da atualidade. Sobre a Violência (1970) é um ápice à
compreensão do fenômeno da Guerra Moderna, do relacionamento desta com a
Política e da interdependência entre Poder e Violência. Esta obra, junto com Crises
da República (1972), onde dá continuidade ao tratamento do mesmo tema, é a de
maior relevância ao debate política de defesa e políticas públicas, ao discutir o
fenômeno da geração do poder no âmbito do estado.
Seus estudos ajudam a entender e refletir sobre os tempos atuais, em
particular as guerras localizadas, nacionalismos, terrorismo, armas de destruição em
massa, etc. Ao estudar o fenômeno do totalitarismo traz subsídios teóricos à nova
leitura de fenômenos recentes, como o terrorismo, e mesmo o terrorismo de estado.
Mais além, entende-se melhor como num mundo assimétrico, uma nação forte
possa ser subjugada por outra aparentemente mais frágil, como no caso do Vietnã, à
época de vida da filósofa, ou nos exemplos atuais da resistência no Iraque e no
Afeganistão. Tem-se a diferenciação entre o papel de líderes fortes e da ação
política de cidadãos responsáveis, numa evidência de que as sociedades
republicanas precisam de um sistema de freios e contrapesos que proporcione
legitimidade aos governos.
Se o compromisso de origem da política moderna era a Paz, a exemplo do
proposto por Kant, pergunta-se: onde está o erro? Uma resposta, rompendo com a
tradição de pensar a política no mundo contemporâneo como uma questão de
dominação das massas e predominância do poder sobre o indivíduo (política da
dominação), é a abordagem de Hannah Arendt, defendendo a supremacia da esfera
pública, num contexto de democracia participativa, com defesa intransigente da
liberdade, da ética, da transparência, isto é, uma proposta de política da construção.
(MION NETO129, 2007, p. 9-10). Ao definir política como ação, ao contrário, eliminase esta divisão e colocam-se em questão os fenômenos daí decorrentes: as
hierarquias e exclusões e também a dicotomia entre política e violência (HEUER130,
2007, p. 94)
129
130
Octacílio Mion Neto. Mestre em Filosofia (Universidade do Oeste do Paraná, 2007).
Wolfgang Heuer. Doutor em Ciência Política. Professor da Universidade livre de Berlim. Editor da
Hannah Arendt’s Newsletter.
70
A Guerra Fria e as teorias de emprego das armas nucleares criaram cenário
específico, que levaram a autora a sérias considerações sobre o futuro da espécie
humana, como sintetizado por Roiz131 (2002, p. 31)
Hannah parece tomar conciencia muy seriamente de la amenaza que
recae ahora sobre la madre naturaleza y sobre la tierra como soporte
de la vida humana, un hecho único que marca una época nueva. Se
siente pensadora de una nueva era. Es una pensadora consciente de
que el hombre ha alcanzado con su progreso moderno la posibilidad
de cerrar el tiempo histórico.
A atualidade de tal preocupação é óbvia, basta considerar-se a relevância,
independente de discutir-se a motivação de tal interesse, atribuída pelos principais
estados da sociedade internacional às questões do controle nuclear, das armas de
destruição em massa e da possibilidade de “estados falhados” e/ou grupos
terroristas terem acesso a tais meios de violência.
A dimensão do exercício intelectual legado por Arendt transcende a revisão e
análise de séculos do pensamento ocidental – a tradição – e evidencia-se na
coragem moral de definir conceitos nucleares como Poder, Violência, Autoridade,
Força e Vigor. Esta preocupação com a definição clara do alcance que cada
conceito deve ter dá ao estudo desenvolvido por Arendt uma significação de
relevância para qualquer pesquisador que deseje aproximar-se do estudo da
violência a partir da filosofia política (SUAREZ132, 2004, p. 55)
4.2.2 Poder
O estudo do poder como um fenômeno do agir em conjunto surge com
clareza em Sobre a Revolução (LAFER, 2003, p. 19). Sendo aspecto nuclear da
obra, percebe-se que a autora não apenas se preocupou em definir o fenômeno,
como em exaurir os ângulos de entendimento do mesmo.
Arendt priorizou a questão da geração do poder, rompendo com séculos do
pensamento clássico ocidental, debruçado sobre o exercício do poder em si.
Retroagiu sua análise até as origens da política, na Grécia. Sua abordagem do
131
132
Javier Roiz. Doutor em Ciências Políticas e Sociologia. Professor da Universidade Complutense
de Madrid, Espanha.
Marcial A. Garcia Suarez. Doutor em Ciência Política. Professor e membro do Núcleo de Estudos
Estratégicos (UFF). Ex-colaborador do Centro de Estudos Estratégicos da ECEME.
71
poder como instrumento coletivo traz relevância para aspectos como democracia e
consenso, legitimidade e legalidade, opinião pública, vontade nacional, objeção de
consciência, desobediência civil, etc. Em síntese:
(…) Hannah Arendt, na sua reflexão, não se preocupou com a
aquisição e a manutenção do poder, nem com o seu uso pelos
governantes, mas sim com o que a isto antecede: a sua geração
pelos governados. O potestas in populo ciceroniano, para ela, quer
dizer o poder entendido como a aptidão humana para agir em
conjunto. Daí a importância decisiva do direito de associação para
uma comunidade política, pois é a associação que gera o poder de
que se valem os governantes. Por isso, em última instância, a
questão da obediência à lei não se resolve pela força, como afirma a
tradição, mas sim pela opinião e pelo número daqueles que
compartilham o curso comum de ação expresso no comando legal.
Em síntese, a pergunta essencial não é por que se obedece a lei,
mas por que se apoia a lei, obedecendo-a. (LAFER, 1997, p. 60)
O conceito arendtiano de poder é explícito, a saber:
Poder [power] corresponde à capacidade humana não somente de
agir mas de agir de comum acordo. O poder nunca é propriedade de
um indivíduo; pertence a um grupo e existe somente quando o grupo
se conserva unido. Quando dizemos que alguém está “no poder”,
queremos dizer que está autorizado por um certo número de pessoas
a atuar em nome delas. No momento em que o grupo do qual se
originou a princípio o poder (potestas in populo, sem o povo ou um
grupo não há poder), desaparecer, “seu poder” some também. No
uso comum, quando nos referimos a um “homem poderoso” (...)
queremos dizer “vigor” [strenght]. (ARENDT, 2008, p. 123 e 2009, p.
60-61)
Em outras palavras, tem-se que poder não se resume ao ato individual, ou à
capacidade de impor uma vontade a um terceiro. A ratio da definição sinaliza que o
poder emerge da convergência, da composição, da concordância, do consenso, do
agir coletivo. No âmbito interno dos estados é mais fácil verificar o fenômeno, em
especial nas democracias, onde o sufrágio sinaliza o grau de delegação da
sociedade para com as decisões governamentais. No âmbito externo verifica-se o
fenômeno, por exemplo, nas comunidades econômicas e de segurança133, unindo
países com interesses comuns. Como característica inerente ao entendimento do
133
Para maior detalhamento de conceitos relacionados com os complexos de segurança sugere-se
a leitura de Tomé (2010a).
72
poder como resultante da convergência de ideais tem-se que o poder dispensa o
emprego da violência para estabelecer-se. Mais que isso, tem-se que pela violência
o que se pode obter é submissão, jamais poder.
Trazendo a ideia para uma ótica militar, é o que se verifica quanto à
administração de territórios ocupados. O custo de ocupação é inversamente
proporcional ao poder que o governo local dispunha antes do território ser
subjugado. Se a administração local não dispunha de apoio popular, a exemplo do
regime iraquiano à época de Saddam Hussein, é mais fácil para as tropas ocuparem
e estabelecerem a dominação. Ao contrário, contando com apoio popular, estruturas
político-militares podem se opor a governos de forma prolongada, a exemplo do
Afeganistão. Uma abordagem lógica de forças invasoras é, portanto, estabelecer um
governo local simpatizante, de forma a rapidamente restabelecer o governo civil,
diminuindo os custos potenciais de uma administração militar, na medida em que
buscam maior consenso da sociedade quanto ao novo status quo.
4.2.3 Violência
Corroborando as observações teóricas dominantes, no sentido de que as
guerras são consequência inerente à própria existência dos estados, registra-se que
a Organização das Nações Unidas contabiliza mais meses de conflitos, das mais
variadas dimensões, do que períodos de paz. No seio dos estados a violência se
institucionaliza.
A violência encontra sustentação até no âmbito da religião, a exemplo,
infelizmente não sendo o único, da questão do terrorismo fundamentalista, como
observado por Bingemer134 (s.d., p. 2):
Neste início de século e de milênio, portanto, a violência cobre o
planeta em muitos de seus pontos mais importantes, muitas vezes
relacionada de perto com a religião e seus fanatismos e subprodutos,
tais como os fundamentalismos de toda espécie, as guerras santas,
as "limpezas étnicas" e outros. Os três monoteísmos são então
postos em julgamento enquanto propostas excludentes e incitadoras
de violência.
134
Maria Clara L. Bingemer. Doutora em Teologia (Universidade Gregoriana / Vaticano, 1989).
Professora da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Decana do Departamento de
Teologia e Ciências Humanas. Avaliadora de cursos de pósgraduação da CAPES.
73
Mas, a autora, da mesma forma em que propôs um conceito de poder – poder
como decorrência do apoio que o povo empresta às instituições – sentiu
necessidade de especificar seu entendimento acerca da violência, a saber:
Uma das mais evidentes diferenças entre Poder e Violência é que o
poder necessita sempre de quantidade, enquanto a violência, até
certo ponto, pode se arrumar sem isso, na medida em que se baseia
em instrumentos. [Logo,] Violência é diferenciada pelo seu caráter
instrumental. Fenomenologicamente, está próxima de Vigor, uma vez
que os implementos da violência, como qualquer outra ferramenta,
são projetados e usados para multiplicar o vigor natural. (ARENDT,
2008, p. 121, 124 e 130)
Surge a pergunta: que acontece em decorrência do confronto entre poder e
violência? Bem, múltiplas são as possibilidades, mas a questão inicial a verificar é:
está o poder efetivamente lastreado no consenso e é, stricto senso, poder
(arendtianamente falando) ou tratava-se de “poder-dominação”, embasado em
ferramentas instrumentais, como o aparelho coercitivo do estado, por exemplo?
Num contexto de poder, efetivo, ações de violência em face deste apenas
terão espaço se a mesma coletividade que agrega aprovação ao poder silenciar-se,
a exemplo de movimentos sociais extremados, muitas vezes tolerados pela maioria
silenciosa. Num contexto de “poder” tirânico, a ação popular dificilmente contará com
os mesmos meios de violência, nem em quantidade e menos ainda em qualidade,
mas ainda assim poderá fazer ruir o sistema vigente. É o exemplo das revoluções,
onde o “poder” simplesmente “troca de mãos” passando, no novo modelo, a ser
exercido, outra vez, em alinhamento com a maioria. Este o cenário em que
movimentos revolucionários encontram êxito, sendo relevante identificar a nuance
do ambiente de operações, em especial quando uma das estratégias consideradas
for a instalação de movimentos insurrecionais patrocinados. Num contexto em que o
“poder” esteja difuso, o entrechoque pode levar a conflitos longos e de resultado
indefinido, com viés até de guerra civil, a exemplo da “longa guerra” colombiana.
O que se destaca no exercício mental de testar as hipóteses de confronto
violência versus poder é que, obviamente, a violência instrumental pode, imediata e
contundentemente, obter o cumprimento de seus comandos: a violência sempre
74
pode destruir o poder; do cano de um fuzil nasce a ordem mais eficiente, resultando
na mais perfeita e instantânea obediência. O que nunca pode nascer daí é o poder
(ARENDT, 2008, p. 130). Ao mesmo tempo quando se percebe que se violência não
gera poder então, mais claro, violência não é um atributo do poder, como pensavam
os antigos. Na verdade,
Onde as ordens não são mais obedecidas, os meios de violência são
inúteis135; e a questão dessa obediência não é resolvida pela relação
ordem-violência, mas pela opinião, e naturalmente pelo número de
pessoas que a compartilham. Tudo depende do poder por trás da
violência. O repentino e dramático colapso do poder que anuncia as
revoluções revela num lampejo como a obediência civil – às leis,
instituições, dirigentes – nada mais é do que uma manifestação
exterior de apoio e consentimento. (ARENDT, 2008, p. 126-127)
4.2.4 Vigor, Força e Autoridade
Inicialmente, os conceitos:
Vigor136 sem dúvida designa algo no singular, uma entidade
individual; é propriedade inerente a um objeto ou uma pessoa e
pertence ao seu caráter, o qual pode-se provar em relação a outras
coisas ou pessoas, mas é essencialmente independente delas. O
vigor do mais forte indivíduo sempre pode ser subjugado por um
grupo, que muitas vezes se forma com a única finalidade de arruinar
o vigor precisamente por causa de sua peculiar independência. (...)
Está na natureza de um grupo voltar-se contra a independência, a
propriedade de vigor individual.
Força, que em conversas diárias usamos quase sempre como
sinônimo de violência, especialmente quando a violência serve como
meio de coação, devia ser reservado, em linguagem terminológica,
para as “forças da natureza” ou “força das circunstâncias” (...) isto é,
para indicar a energia desprendida pelos movimentos físicos ou
sociais.
135
136
Talvez por isso, ou exatamente por isso, como se prefira, é que as Forças Armadas são
estruturadas com base de hierarquia – estruturação piramidal da cadeia de comando, com os
chefes no ápice, e na disciplina – sintetizada no pronto acatamento das ordens superiores. É
uma tentativa de manter a integridade do poder militar fazendo com que a “opinião” seja
substituída pelo “profissionalismo” (disciplina), como fator gerador de poder. Intenção que, como
se verifica na realidade dos fatos, é fragilizada em períodos revolucionários, em exércitos
sujeitos a controle ideológico e/ou em forças onde a liderança é sujeita à escolha das bases,
como em movimentos insurrecionais, posto que em tais casos há um natural recrudescimento da
opinião individual em face da disciplina.
Strenght. Há textos em português optando pelo vocábulo “vigor” e outros por “fortaleza”.
75
Autoridade, que se refere ao mais ardiloso destes fenômenos, e que,
portanto, é o termo mais maltratado, pode ser aplicada em pessoas
(...) ou pode ser aplicado a cargos (...). Sua garantia é o
reconhecimento incondicional daqueles que devem obedecer; não é
necessariamente nem coação nem persuasão (...) Conservar a
autoridade requer respeito para com a pessoa ou cargo. O pior
inimigo da autoridade é, portanto, o desrespeito, e o modo mais
seguro de miná-lo é a risada. (ARENDT, 2008, p. 124-124 e 2009, p.
61-62)
Com relação à terminologia acima exposta, tem-se que são relevantes à obra
da autora e, mesmo, à filosofia política. Todavia, no que de interesse deste trabalho,
são conceitos bem menos necessários do que a dicotomia poder-violência, esta sim,
imprescindível de apropriação pelas Ciências Militares, em função da própria
dinâmica do mundo atual e da aplicabilidade dos conceitos no campo da formulação
estratégica nacional. Serão necessárias, portanto, apenas pequenas observações.
Quanto à definição de força, ressalva-se a opção, ao longo do trabalho, pelo
emprego mais corrente no âmbito das Ciências Militares, isto é, com sentido mais
próximo de poderio, “violência” legitima ou, ainda, como sinônimo mesmo de tropa,
organização militar, estrutura militar.
Com relação ao conceito de vigor destaca-se que o processo de resistência
grupal à individualidade é, no meio militar, ainda mais significativo. O processo de
construção da identidade137 no âmbito das FA busca a formação de um estamento
social homogêneo, logo, com prevalência do coletivo sobre o individual. As
especificidades das componentes e especialidades são mais bem percebidas pelos
próprios militares do que pela sociedade em geral. Assim sendo, quer sob olhar civil
ou a partir da autoimagem, é certo que o processo de amadurecimento e
crescimento na profissão das armas passa, via de regra, pelo caminho da unidade
de pensamento e comportamento. Isso será aprofundado mais a frente, sob a ótica
da sociologia militar.
Da compreensão do conceito de autoridade chega-se à noção de que é tópico
próximo do conceito militar de líder, quando atribuída a pessoa, ou de comandante,
quando se referindo ao cargo. De destacar, que a autoridade não pode ser obtida
137
No Brasil, um dos poucos trabalhos de pesquisa sobre o assunto, e por isso obra de referência
que aqui se registra a existência, apesar de entender que careceu de neutralidade científica e,
por consequência, de metodologia de pesquisa e análise mais coerente, foi conduzido por
RODRIGUES (2008).
76
nem pela persuasão, o que seria reconhecer o espaço da argumentação, num
contexto de relação entre iguais, nem pela coerção, a qual afastaria a voluntariedade
do ato de obediência (ARENDT, 2007, p. 129).
4.2.5 Atualidade da teoria
Estados que se sintam ameaçados buscarão manter a qualquer custo o status
quo, não necessariamente se valendo de conceitos éticos e da verdade, pelo
contrário. Sigilo (...) e embuste, ou seja, a falsidade deliberada e a mentira
descarada, são usados como meios legítimos para alcançar fins políticos desde os
primórdios da história (ARENDT, 2008, p. 14).
No
plano
externo,
convém
ter
em
mente
a
imprevisibilidade
dos
posicionamentos dos diversos atores, estatais e não estatais, os quais poderão agir
em busca de um consenso e uma agenda positiva, ou poderão, simplesmente, agir
motivados por uma tentativa de continuidade de um cenário em que, em tese138,
possuem ascendência. A questão é resumida pela própria autora, que afirma:
Substituir o poder pela violência pode trazer a vitória, mas a um preço muito alto,
que não é apenas pago pelo vencido, mas também pelo vencedor em termos de seu
próprio poder (ARENDT, 2009, p. 71).
Para a autora, em síntese, a grande razão porque ainda existe guerra (...) [é]
simplesmente o fato de que ainda não apareceu um substituto no cenário político
internacional para o árbitro final em questões internacionais (ARENDT, 2009, p. 1920) o que leva a questão da soberania estatal, isso é, da pretensão estatal de total e
ilimitado poder nas relações internacionais.
Em sua abordagem, até porque sendo o consenso um parâmetro impositivo
de seu pensamento não há como falar em “poder ilimitado e soberano” que não
decorra deste, Arendt comunga mais do ideal de soberania defendido pelo início da
Revolução Americana, do que do conceito formado no absolutismo europeu, a
saber:
138
A ressalva decorre da concepção lógica assumida. Sob a ótica clássica, poder como dominação,
manter a hegemonia é perpetuar-se no poder. Sob a abordagem arendtiana, ao contrário, a
tentativa de empregar meios coercitivos para manter a solidez estrutural de um regime político
tão somente sinaliza a inexistência de consenso quanto a tal modelo e, logo, o esvaziamento do
poder. A trajetória pode ser maior ou menor, mas a perda da sustentação levará à
desintegração.
77
Os Estados Unidos da América estão entre os poucos países onde
uma apropriada separação entre liberdade e soberania é possível
pelo menos em teoria, enquanto isso não ameaçar as próprias bases
da república norte-americana. Tratados externos, pela Constituição,
são parte integrante da lei do país e, - como observou o juiz James
Wilson em 1793 – “o termo soberania, para a Constituição dos
Estados Unidos, é completamente desconhecido”. Mas os tempos de
tão lúcido e altivo isolamento da linguagem tradicional e da estrutura
conceitual política do Estado-Nação europeu passaram há muito
tempo; a herança da revolução americana está esquecida e o
governo americano penetrou de todos os modos na herança
europeia como se fosse patrimônio seu – esquecendo-se, por
desgraça, de que o declínio do poderio europeu foi precedido e
acompanhado de bancarrota política – a bancarrota do EstadoNação e seu conceito de soberania. (ARENDT, 2008, p. 95-96 e
2009, p. 20)
As ideias de Hannah Arendt quanto ao exaurimento do modelo do EstadoNação clássico convergem com muitos dos problemas que as Forças Armadas
tipificam como “novas ameaças”. A gestão compartilhada de bacias hidrográficas, o
crime transnacional, as organizações não governamentais, o terrorismo, ataques
preventivos a impedir a proliferação de armas de destruição em massa, refugiados
ambientais, etc., são exemplos de problemas militares atuais ou potenciais, todos a
“testar” a resistência do modelo clássico de soberania139 e, por extensão, da
resposta estatal a ser considerada.
A ideia focal de que poder decorre da vontade coletiva pode ser bastante útil
para construir estratégias em um ambiente assimétrico, onde a correlação de forças
é, obviamente, desproporcional entre os contendores. O enfoque brasileiro em
capacitar efetivos em operações de resistência converge com o modelo teórico do
presente capítulo, todavia, o que muitas vezes não se observa é que essa
possibilidade de superar assimetrias de força através um consenso gerador de
poder só é possível exatamente quando tal consenso se apresenta, isto é, quando o
país não se encontrar isolado140 no plano internacional e, simultaneamente, dispuser
de sólida vontade nacional, obtida pela convergência de ideias no seio da
sociedade.
Diferenciar poder de violência tem, também, o viés prático de corroborar a
diferenciação entre Segurança, que pode ser associada a poder, e Defesa, conceito
139
140
Uma obra de referência, expondo entendimento político e jurídico quanto ao conceito de
soberania é O conceito polêmico de soberania (PAUPÉRIO, 1958).
A exemplo do Iraque e do “Eixo do Mal”, conjugando Irã e Coreia do Norte.
78
mais instrumental. Resgatar tal diferenciação no âmbito das Ciências Militares não
tem nada de ideológico nem de saudosista, sendo tão somente uma forma de mais
bem caracterizar institutos diferenciados, permitindo compreender observações
como a de que na guerra convencional os países pobres são muito menos
vulneráveis que as grandes potências, exatamente por serem “subdesenvolvidos”, e
por ser a superioridade técnica mais uma deficiência do que um recurso na guerra
de guerrilhas (DEDIJER141, 1968, p. 29).
De qualquer forma, um dos mais antigos insights de historiadores e cientistas
políticos é exatamente o de que poder não pode ser medido em termos de
riqueza142, nem, por extensão, em função do poderio militar. A percepção de que
dispor de uma eficiente máquina militar pode não ser suficiente, atualizando os
ensinamentos de Arendt para o presente143, já vem sendo enunciada por vários
especialistas ocidentais, em especial europeus144, como no exemplo de Heuer
(2007, p. 102-103):
Iniciemos com os Estados Unidos: a política externa hegemônica
deste país não desrespeita somente os acordos internacionais, mas
prejudica sua própria reputação, e, com isso, seu próprio poder
internacional no sentido atribuído por Arendt; sobretudo, ela é
prejudicial para as instituições republicanas. A já mencionada
afirmativa de Arendt, de que uma vitória a todo custo conduz à perda
do poder, foi comprovada no caso da guerra do Iraque, pela ausência
de uma oposição no congresso, pelo silêncio prolongado da justiça
sobre a situação jurídica em Guantânamo e a pela degradação dos
direitos civis nos Estados Unidos.
141
142
143
144
Vladimir Dedijer. Jornalista, historiador e político iugoslavo.
Hannah Arendt, especificamente, não apenas reforça essa ideia como avança, dizendo que o tal
insight não perde sua validade porque foi esquecido. (ARENDT, 2009, p. 26)
A soma de violência à disposição de qualquer país pode rapidamente deixar de ser um indicador
confiável de seu vigor ou uma garantia segura contra a sua destruição por um poder
substancialmente menor ou mais fraco (ARENDT, 2009, p. 25). Exemplo atual relaciona-se com
os teatros do Iraque e Afeganistão. O primeiro acumula 3524 baixas fatais em combate, desde
2003, enquanto o segundo tem 2115 baixas fatais, desde 2001. A dificuldade do poder militar
hegemônico em controlar a situação fica evidente pelo lapso temporal dos conflitos bem como
observando-se que as baixas nas fases de ingresso nas áreas de operação foram na ordem de
150 militares. (LIVINGSTON e O`HANLON, 2011a e 2011b)
O que é coerente, na medida em que as nações europeias conseguem olhar para o fenômeno da
hegemonia a partir de uma ótica externa, enquanto os scholars estadunidenses apenas
conseguem olhar como partícipes do fenômeno ou, compreensivelmente, dado ao nacionalismo
desencadeado com a Guerra ao Terror, possuem menos espaço para a propagação de teorias
dissonantes do modelo vigente.
79
Sintetizando, tem-se que o conceito arendtiano de poder oferece novas
alternativas para o aperfeiçoamento da concepção teórica de S&D nacional. Sem
colidir com a perspectiva “objetiva” do “cálculo de poder” das escolas
geoestratégicas, permite melhor operar o potencial de poder estimado por tais
métodos, de forma a, aí sim, incrementar o poder nacional. No plano externo, a
teoria sugere a pertinência de desenvolver o espaço estratégico objeto do presente
estudo com o incremento do relacionamento com os países vizinhos, ampliando os
espaços coletivos de debate, o que, aliás, vem sendo buscado pelo poder político, a
exemplo da implantação do Conselho de Defesa Sul-americano. No plano interno,
fornece melhor sustentação a opções estratégicas de resistência, tão dependentes
da sustentação popular e vontade nacional. No que concerne à PDN, mais
especificamente, a teoria demanda um repensar da defesa propriamente dita,
centrada nas FA, para a construção de um espaço de segurança, com a presença
de mais atores.
4.3 SMART POWER: A CONTRIBUIÇÃO DE JOSEPH NYE
Outro ângulo a considerar com relação à questão do poder é quanto ao
exercício deste. Talvez seja a abordagem mais pragmática e imediata, na medida
em que não se preocupa nem com o potencial de poder nem com a geração deste, e
sim com a aplicação dos instrumentos disponíveis à luz do cenário e momento
específico. Num confronto preliminar com as perspectivas anteriores tem-se que o
exercício do poder é mais relacionado com o momento presente e com o curto
prazo, enquanto a Geoestratégia e a Filosofia política são construções de médio e
longo prazo, quer implementando ações estratégicas para o incremento do poder
potencial quer buscando o alargamento do apoio às ações do estado.
Uma perspectiva recente com relação ao exercício do poder é fornecida por
Nye (2007 e 2006), sendo frequentemente referida como teoria do poder inteligente
(smart power). A inclusão de tal abordagem no âmbito da presente investigação
decorre tanto da contemporaneidade e repercussão desta junto às políticas públicas
dos EUA, consequência de opção expressa da administração Barack Obama (EUA,
2009), o que de algum modo traz impacto considerável em todo o sistema
internacional, quanto de tratar-se de pensamento aperfeiçoado pelo autor, após
análise da ação internacional recente do mesmo país.
80
Ainda que as propostas de Nye possam ser consideradas pensamento
autônomo deste, quer pela consistência, longevidade ou repercussão de seus
escritos, a sua teoria do smart power se superpõe, convergindo, com parte dos
referenciais teóricos anteriormente citados. Sendo o smart power uma abordagem
coordenada entre o emprego do poder duro (hard power) e do poder brando (soft
power) (NYE, 2009, 2008, 2004 e 2002), de algum modo aproxima-se das variáveis
objetivas e subjetivas que mais se destacam nestas outras teorias.
Os conceitos de hard power e de soft power estruturam duas grandes opções
de ação145, uma de característica direta, através pressão, e outra indireta, através
atração, como segue:
[hard power]146 is the ability to use the carrots and sticks of economic
and military might to make others follow your will (NYE, 2004, p. 36)
[Soft power]147 is the ability to get what you want through attraction
rather than coercion or payments. It arises from the attractiveness of
a country's culture, political ideals, and policies. When our policies
are seen as legitimate in the eyes of others, our soft power is
enhanced (NYE, 2004, p. X).
Assim sendo o poder duro refere-se à ação direta, mais frequentemente
embasada no poder econômico e no poder militar, que podem ser empregados de
forma independente ou coordenada, e, ainda, podem ser reforçados por outras
ações políticas. São exemplos as taxações econômicas, as barreiras sanitárias, as
manobras militares de demonstração de força, assim como, escalando a amplitude
da ação de pressão, os bloqueios econômicos e/ou militares, as retaliações e
sanções econômicas, bem como as ações militares diretas. O potencial existente em
outros campos do poder também pode ser utilizado, a exemplo da diplomacia
coercitiva e das comunicações estratégicas, visando isolar o adversário e reduzir
sua liberdade de ação. De certa forma, o poder militar sempre que esteve disponível
historicamente foi empregado conforme o modelo de hard power, a ponto de surgir a
145
146
147
Uma revisão mais detalhada pode ser obtida em FERREIRA (M., 200?, p. 1-6)
[hard power] é a capacidade de usar as “cenouras” (poder econômico) e o porrete (poder militar)
para fazer os outros seguirem o que se deseja.
[soft power] é a capacidade de obter o que deseja através da atração ao invés da coerção ou de
pagamentos. Surge a partir do atratividade da cultura de um país, dos ideais políticos e das
políticas. Quando as nossas políticas são vistas como legítimas aos olhos dos outros, o nosso
soft power é reforçado.
81
expressão chame a Cavalaria (call in the Cavalry) como sinônimo de opção para a
resolução de problemas complexos.
O poder brando, por outro lado, é conceito que foi introduzido mais
recentemente, consequência da percepção de que em muitos contextos o poder
econômico é insuficiente como elemento de coerção e o poder militar é insuficiente
ou ineficaz para o atingimento dos fins políticos pretendidos. Observando-se a
conflitualidade emergente no século XXI, verifica-se a dificuldade dos estados em
produzir resposta em face das atuais ameaças. Os EUA, potência hegemônica em
termos militares e com elevada superioridade em termos econômicos e tecnológicos,
veem tendo dificuldade em enfrentar as ameaças que impactam sua agenda e
conceito de S&D. Sob tal contexto é que surgiu e desenvolveu-se a teoria do soft
power, a qual tenta reverter o isolamento e rejeição internacional que surge quando
um país se vale de ações unilaterais para a solução de contenciosos. Obviamente
que quanto mais poderoso for uma país em termos geopolíticos e realistas, mais
liberdade de ação este terá para ações independentes o que, todavia, é política
externa que nem mesmo os EUA, principal ator na atualidade, vem conseguindo
sustentar. Assim sendo, a fim de construir uma melhor base de sustentação o poder
brando propõe o uso de ações políticas, culturais e diplomáticas como forma de
atração e convergência dos demais atores internacionais para as propostas de quem
o emprega. Surgem as alianças e acordos preferenciais de cunho político, militar ou
econômicos, assim como são exemplos as ações de diplomacia cultural e as
parcerias estratégicas. Ao invés de empregar ação direta, a opção passa a ser
indireta, tentando diminuir as resistências à aceitação dos pontos de vista da nação.
O conceito de poder duro pode ser mais facilmente associado ao referencial
teórico da Geopolítica, na medida em que esta e a Geoestratégia se ocupam de
mensurar a “balança de poder”, criando oportunidades para reverter a mesma em
favor próprio, de forma a assegurar os meios e possibilidades de emprego coercitivo
e direto destes. Surge uma linha lógica entra a geração (estratégia genética) e
distribuição de forças (estratégia organizacional), influindo no potencial de poder
disponível, e emprego da força existente (estratégia operacional), hard power.
O poder brando, por outro lado, aproxima-se da concepção arendtiana
quando reconhece a insuficiência da “força” (“cenouras e porretes”) enquanto
elemento de poder e propõe a necessidade de buscar-se apoio no sistema
82
internacional. Todavia, a diferença fundamental é que, enquanto Arendt propõe que
a gênese do poder está num espaço coletivo e igualitário, abordagem de Nye não se
desliga de uma visão centrada na própria liderança dos EUA, o que acaba levando a
uma abordagem assimétrica, top-down. É uma das hipóteses acerca da preferência
estadunidense, em sua práxis diplomática mais frequente, em especial no espaço
estratégico de análise, pelo incremento do relacionamento bilateral em detrimento
dos fóruns multilaterais. A dificuldade de harmonização da perspectiva potencial de
poder – hard power com a ótica poder plural – consenso – soft power pode ser
exemplificada no baixo grau de adesão dos EUA a temas emergentes da agenda
internacional, como o Tribunal Penal Internacional (Tratado de Roma), a gestão
ambiental (Tratado de Kyoto), aceitação do Estado Palestino, a reforma da
Organização das Nações Unidas (ONU), dentre outros.
Tendência mais recente busca discutir a integração – ação de conjunto –
entre os dois vetores. Uma perspectiva decorre da busca de maior eficiência, isto é,
fazer as possibilidades convergirem de forma a obter efeitos mais rápidos ou a
menores custos, quer sejam estes políticos, econômicos ou militares. Outro
elemento impulsionador é a insuficiência de meios materiais, quer em função do
nível de empenhamento militar quer como consequência dos impactos da crise
econômica mundial, para o desencadeamento “automático” de respostas do tipo
hard power. Também alimenta o debate a perspectiva de que as ações diretas não
conseguem, por ineficiência, fazer face ao rol específico, e no momento mais crítico,
das ameaças terroristas e das armas de destruição em massa.
O conceito de “poder inteligente” é o que vem ganhando maior relevo no
presente. Think tanks e estrategistas vêm tentando explicar a relevância de adotarse o modelo como alternativa ao emprego isolado, ou simultâneo mas
descoordenado, dos instrumentos de poder do estado. O assunto foi objeto de
assessoria especializada em benefício do Congresso dos EUA, o qual recebeu
sumário executivo não apenas com a revisão e delimitação conceptual do assunto
como com propostas das principais linhas estratégicas a implementar (ARMITAGE e
NYE, 2007). Oferecendo às lideranças políticas opções mais ampliadas de resposta
às crises e de condução da política nacional, ao mesmo tempo em que reduz
resistências e coopera com a criação de ambiente internacional favorável, o smart
83
power vem aumentando o número de adeptos, tendo sido formalmente adotado pela
política externa dos EUA (EUA, 2009).
Todavia, não é assunto pacífico. De um lado, teóricos que defendem a
capacidade que um estado dotado de mais meios materiais dispõe para fazer valer
sua vontade no plano internacional, mas que encontram dificuldade em justificar os
custos e, mesmo, as perspectivas de êxito de tais meios no contexto de um sistema
internacional onde a dinâmica dos agentes não estatais é crescente. De outro lado,
os teóricos que dão relevo à ideia de buscar o consenso internacional e reduzir a
rejeição ao “imperialismo americano”, mas que necessitam harmonizar tal
perspectiva com certa incapacidade de controle da agenda internacional. Assim,
enquanto ambas as correntes produzem críticas mútuas, enfraquece-se a ação
estatal, em cenário que reforça a ideia emergente de combinação das perspectivas
(WILSON148, 2008, p. 110-124).
Em síntese, o poder inteligente é abordagem que propõe o emprego sinérgico
de duas opções aparentemente antagônicas, o poder duro e o poder brando, de
forma a alcançar os objetivos a que o estado se propõe de forma mais eficiente, isto
é, reduzindo as resistências pela atração e comunhão voluntária de ideias, ou
através pressão e influenciação direta dos demais atores. Não se trata de discutir a
legitimidade, nem a origem ou, muito menos, o potencial de poder. Assume-se que
este existe e encontra-se disponível, sem preocupação em dimensionar nem
quantitativa nem qualitativamente. A proposição é pragmática, isto é, trata-se de
obter resultados em conformidade com interesses. Em outras palavras, trata-se de
variar a gradação da ação ou o modo de incidência da ação, sem contudo modificar
a essência da abordagem estadunidense, que se apoia em percepção própria e
assimétrica do mundo.
148
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