Nuevos modelos de gestión pública participativa en ámbitos municipales del Gran Buenos Aires
(Argentina): una lectura político-territorial
Adriana Rofman, Bárbara Couto, Carolina Foglia.
1. Introducción
Los procesos de decisión y gestión de políticas públicas están asumiendo, de manera creciente, diseños
participativos que involucran a la ciudadanía. En Argentina este modelo avanza principalmente en el
nivel local de gobierno, tanto en el campo de las políticas socioeconómicas, de reproducción cotidiana
de los sectores populares, como también en el plano de la intervención directa de la ciudadanía en los
procesos decisorios.
Tras el período dominado por el paradigma de tipo mercado-céntrico de los años noventa han emergido
en los últimos diez años una cantidad significativa de políticas socioeconómicas y participativas en el
marco de una revalorización del rol del Estado en el ordenamiento económico y social. A medida que
gobiernos y actores locales van adquiriendo experiencia y herramientas de intervención y participación,
estos modelos participativos de formulación y gestión de las políticas han avanzado en su expansión y
consolidación.
Los enfoques teóricos que orientan a los estudios sobre este fenómeno se estructuran,
predominantemente, en dos vertientes principales: a) una lectura que, elaborada desde la mirada de las
políticas públicas, se apoya en la perspectiva de la “gobernanza” y b) otra visión que parte del punto de
vista de la sociedad civil y confluye en torno a la idea de “incidencia”. Desde nuestra perspectiva, estos
modelos contribuyen al análisis en la medida que revalorizan el papel de la sociedad en la gestión de
las políticas públicas pero lo hacen desde un punto de vista casi exclusivamente normativo, que no
permite captar apropiadamente la complejidad política y territorial de las experiencias que se sitúan en
el espacio de interfaz entre el Estado y la sociedad civil. La perspectiva de la participación ciudadana,
en cambio, brinda herramientas analíticas para comprender mejor a las políticas públicas como
espacios de interacción entre el Estado y la sociedad.
Las experiencias locales que nutren este desarrollo en Argentina son variadas. En el plano municipal, es
posible encontrar formatos participativos en diversas fases de la implementación de políticas públicas:
en la asignación del presupuesto, en el acceso a la información, en la gestión de las políticas sociales y
socioeconómicas, en los proyectos de desarrollo territorial, entre otros. Esta ponencia propone
concentrarse en el análisis de los procesos de intervención directa de la ciudadanía en la formulación y
gestión de políticas en dos gobiernos locales del conurbano bonaerense en Argentina, San Fernando y
San Miguel.
En primer lugar, presentaremos los debates en que se inscribe la cuestión de la participación ciudadana,
con especial referencia a la dimensión político-territorial de los procesos que involucran diseños
participativos. Seguidamente, caracterizaremos el territorio bajo análisis haciendo referencia
primeramente, al modo en que las dinámicas socioeconómicas y políticas de escala metropolitana
atraviesan los ámbitos municipales. Luego, describiremos la Región Metropolitana de Buenos Aires;
para luego presentar los municipios seleccionados, teniendo en cuenta su heterogeneidad
socioeconómica y demográfica y su complejidad político-institucional. A continuación nos enfocamos
en las instancias de involucramiento ciudadano identificadas, que presentamos en tres segmentos
diferenciados: -aquellas que pertenecen al campo de la política socioeconómica, - las que pertenecen al
campo de la política educativa y por último, - las instancias que constituyen instrumentos de
participación directa. Por último, elaboramos una serie de reflexiones sobre las experiencias descriptas
a la luz de las discusiones presentadas en el apartado 2.
1
2. Políticas públicas locales de diseño participativo: hacia un marco de análisis
2.1. Políticas públicas como espacios de interacción
Estudiar experiencias de políticas de diseño participativo supone considerar a las mismas como un
conjunto de decisiones de actores que participan en un proceso de debate político sobre un problema.
La participación se produce por distintas razones y con una racionalidad que no siempre es explícita y,
que generalmente se funda en intereses particulares y sectoriales, como parte de un proceso de corte
político. Los enfoques tecnocráticos, que tanto predicamento ganaron en la época de auge neoliberal,
tendieron a ocultar este sentido político, postulando que las decisiones de política deberían responder a
criterios de racionalidad ligados a la eficiencia económica. Desde esa mirada, se concebía a las
políticas públicas como fines en sí mismos, como realidades discretas construidas sobre criterios de
racionalidad técnica que se aplican a una determinada situación social para obtener cambios
preestablecidos. Sin embargo, cuando se abordan las políticas públicas como procesos cuyo sentido
último es político, se hace evidente que dichos modelos no permiten captar su dinámica y complejidad;
por lo tanto, es necesario extender la mirada a procesos multidimensionales en los que los actores no
asumen posiciones fijas ni preestablecidas, las racionalidades no siempre son explícitas, y las
decisiones no se fundamentan necesariamente en criterios teóricos.
En buena parte de los trabajos que dieron origen al “policy analysis”, se planteaba –explícita o
implícitamente– la potestad exclusiva del Estado, o de los actores estatales, en lo que hace a la
formulación e implementación de políticas públicas. Se trataba de una mirada según la cual las etapas
principales de la política pública sucedían dentro de la estructura estatal y se regían según las lógicas
vigentes en el Estado, mientras que los demás actores ingresaban en el proceso recién en el momento
de la implementación, y sólo a la hora de evaluar los impactos. La vigencia del modelo top-down,
jerárquico y centralizado, para caracterizar las relaciones entre Estado y sociedad explica en parte la
ausencia de los actores no estatales en las primeras etapas del ciclo de la política.
Nuestro enfoque parte de la premisa que mirando las políticas públicas se puede ver al Estado en
acción. Siguiendo a Oszlak (1997), consideramos que el complejo de políticas públicas que el Estado
pone en marcha, así como sus omisiones, constituyen una expresión de las interacciones entre
instancias estatales y fuerzas sociales que movilizan a la sociedad en un momento determinado. Las
decisiones que toman los actores estatales acerca de la planificación, implementación y evaluación se
realizan en el marco de sus relaciones con instancias no estatales. La estructura institucional y
organizacional del Estado, por lo tanto, está atravesada por las tensiones que generan los distintos
intereses sociales; asimismo, los cambios en la orientación de las acciones estatales se comprenden en
el contexto de las disputas por conflictos que cruzan a la sociedad.
En esta línea, Subirats et al. (2008) plantean que el juego de relaciones de poder tiene lugar en un
marco institucional relativamente estable, pero que es permanentemente tensionado por los actores que
intervienen en el proceso de política pública, quienes para realizar sus intereses, movilizan los recursos
que tienen a su disposición. Para entender al Estado “en acción”, entonces, se deben considerar las
intervenciones de los actores públicos y privados implicados en una problemática específica y sus
interacciones en la arena política, prestando especial atención a sus recursos y, a la vez, reconociendo la
relativa estabilidad de los marcos institucionales que encuadran sus acciones. El espacio analítico en
que se articulan estos tres elementos –actores, recursos e instituciones– constituye, para estos autores,
el centro del análisis de políticas públicas. Así, esta aproximación permite estudiar no sólo cómo se
construye el qué de las políticas públicas –la agenda–, sino también el cómo y el quiénes, esto es, los
actores y las estructuras de gestión.
Los mencionados autores utilizan la noción de espacio de política pública para analizar el lugar donde
interactúan los actores. La estructuración de este espacio no es neutra, ya que produce efectos tanto en
el comportamiento de los diferentes actores como en las modalidades de acción elegidas en el momento
de la intervención pública. Así, el espacio de una política pública es el marco más o menos
estructurado, formalizado y poblado por actores públicos que interactúan con diversos grados de
intensidad con actores no públicos, posibilitando estrategias de acción alternativas.
En este sentido, entendemos, la relación entre espacio y sociedad en un doble sentido: por un lado el
territorio establece condiciones al desarrollo de los procesos sociales y políticos y, por el otro, la acción
social transforma el espacio, lo que pone en evidencia el proceso de construcción social del territorio.
Apoyados en esta matriz analítica, nos proponemos entender las modalidades de interacción entre los
actores estatales y la sociedad que tienen lugar en las experiencias de políticas de formato participativo
como una expresión – quizás la más explícita pero no la única- de los espacios de interacción
estructurados alrededor de determinadas políticas públicas, en este caso, las que se desarrollan en el
nivel local. Nos preguntamos fundamentalmente, cuál es el rol, en las experiencias participativas, de los
distintos actores y niveles de gobierno involucrados y cómo se resuelven en el ámbito local, las
tensiones entre la lógica participativa de gestión y la lógica competitiva de acumulación política tan
arraigada en las prácticas de gestión de las políticas públicas.
1.1. La perspectiva de la participación ciudadana: el marco analítico
La construcción conceptual que se ha desarrollado, en los últimos años, en torno a la perspectiva de la
participación ciudadana, ofrece un marco de análisis para indagar en profundidad las experiencias de
interacción entre Estado y sociedad que son objeto de este artículo. Esta toma como punto de partida
una visión de lo público que no se restringe al aparato del Estado, sino que incluye a la sociedad entre
sus basamentos, convocándola a un mayor involucramiento en las cuestiones públicas, como postulan
Bresser Pereira (1999) y Cunill Grau (1991, 1995, 1997). Lo público refiere, así, al “lugar de la
deliberación colectiva de los ciudadanos” (Cunill Grau, 1995:3). La institucionalización de la
aspiración de la sociedad a ocuparse de sí misma, fundamento originario del desarrollo de las
instituciones públicas, lleva a la formación de espacios propios de la esfera pública que puedan oficiar
como ámbitos de control del efectivo carácter público del Estado.
El concepto de participación ciudadana permite operacionalizar esta visión, ya que refiere al universo
de mecanismos de intervención en los asuntos públicos que se afinca en una perspectiva de lo público
que involucra tanto al Estado como a la sociedad, visión que se expresa en el calificativo de
“ciudadana” que completa el término. Ello significa que, en primer lugar, esta denominación apunta a
formas de intervención pública en instancias de decisión sobre políticas públicas, y en segundo lugar,
comprende la relación entre la sociedad civil y el Estado en términos de ciudadanía, es decir, de
derechos y obligaciones en relación con el Estado.
Es por ello que el horizonte de la participación ciudadana está fuertemente ligado con el de la
democratización de la relación entre el Estado y la sociedad, lo que constituye el sustento de la
inclinación fuertemente normativa que impregna mayormente a las elaboraciones construidas en este
marco. Como se apuntaba previamente, una mirada que se apoya en principios valorativos
preestablecidos no facilita la comprensión de la multiplicidad de aristas que presentan las experiencias
concretas de participación, y es por ello, que este artículo se propone debatir con esos enfoques, en pos
de la elaboración de una matriz de dimensiones de análisis que permitan comprender a los fenómenos
en su complejidad.
En el debate actual es posible identificar dos corrientes principales que expresan la perspectiva
normativa antes mencionada: la que se encuadra en la noción de “gobernanza” y la que confluye en la
idea de “incidencia”.
3
La noción de gobernanza nace estrechamente ligada con la preocupación por la gobernabilidad, un
tópico importante de la agenda de reforma del Estado. En un contexto internacional de creciente
complejidad, se sostiene desde este enfoque, que la participación de la sociedad en los procesos de
política pública permitiría mejorar la gestión estatal y, con ello, fortalecer la capacidad de gobierno
democrático del Estado. Es decir, el término gobernanza aludía a un modelo de gobierno y gestión
pública que podía constituirse como un camino posible para mejorar la capacidad de los gobiernos para
atender, con eficacia y calidad democrática, a los asuntos públicos en el mundo globalizado. El
reconocimiento de la pérdida de centralidad del Estado llevó a reconsiderar el papel de los actores no
estatales implicados en los procesos de políticas públicas (Prats, 2001)
Frente a estas condiciones del contexto, se propuso adoptar un modelo de gestión más abierta, basado
en estrategias de articulación en red que incluyeran al Estado y a los actores de la sociedad civil en las
intervenciones sobre problemas públicos (Mayntz, 2006). Una estructura de red supone poner en
cuestión el elemento central de los modelos burocráticos de gobierno, y privilegiar, en cambio, formas
de cooperación entre las instancias involucradas en la gestión de los asuntos públicos, que reconozcan
la importancia de la diversidad de actores estatales, privados y sociales que toman parte en la gestión de
lo público (Pares y Castro, 2011). En este sentido, se indica que una gestión pública “reticular” (Natera,
2004), sustentada en redes plurales de actores, permitiría mejorar la articulación intersectorial (entre
diferentes ámbitos de política), multinivel (entre gobiernos de distinto nivel), y territorial (entre
diferentes jurisdicciones). Las instancias de gobierno regional sub y supranacional, como señalan
Blanco y Gomá (2003), asumirían así un papel más relevante.
En términos de prácticas políticas y de gestión, esta perspectiva propone desarrollar un modelo de
gestión que ponga en valor estrategias de coordinación más horizontales entre los actores involucrados,
fomente dinámicas de decisión más inclusivas y facilite una mayor flexibilidad de la gestión estatal
(Mayntz, 2001). Esto aseguraría mejor calidad de las políticas públicas, tanto en relación con su
eficacia y eficiencia (Prats, 2001), como también en términos de su calidad democrática (Pares y
Castro, 2011).
El cumplimiento de la promesa de mayor democratización, sin embargo, requiere de ciertas
condiciones particulares, en términos de garantías de efectiva participación popular en el
establecimiento de metas y en la rendición de cuentas, como plantea Peters (2003). Asimismo, se
señalan los sesgos que puede introducir la lógica de la dominación política y las estructuras de
acumulación política en estos mecanismos horizontales (Mayntz, 2001). Particularmente en el ámbito
latinoamericano, advierte Zurbriggen (2010), el Estado enfrenta dificultades para sostener el rol de
coordinación de las redes de gestión con eficacia y sentido de equidad, en virtud de su limitado
desarrollo institucional.
Esta reflexión crítica pone en evidencia que el modelo normativo de la gobernanza oculta la
importancia de las relaciones de poder en la sociedad, suponiendo que los actores ocupan posiciones
semejantes en la estructura económica y política. Esta construcción político-conceptual aparece más
como un modelo normativo, que se enuncia como referencia general de los principios de
democratización y mejora de la gestión pública, antes que un campo de análisis o de formulación de
estrategias de desarrollo efectivo en el mundo de las políticas públicas. En este sentido, se presenta
como una elaboración propositiva orientada a reformar las modalidades de acción estatal, que no ha
logrado profundizar en los nudos conceptuales y políticos relativos a la desigual distribución del poder
económico y político, que atraviesan la relación entre el Estado y la sociedad en contextos reales.
Por otro lado, el término incidencia, propuesto como traducción del inglés advocacy, ha sido construido
en el marco de la perspectiva que afirma el principio de la autonomía de la sociedad civil. Refiere a las
formas de “activación política de la sociedad civil” (Leiras, 2007) que constituyen intervenciones
orientadas a influir en las decisiones de política pública. Así, esta noción busca nombrar a un conjunto
de modalidades de interacción que tienen en común una separación más nítida entre las tareas a cargo
de la autoridad estatal y el papel que desempeñan las organizaciones de la sociedad civil. En esas
modalidades, los espacios sociales se colocan en una posición de exterioridad en relación con el
Estado.
La naturaleza política de esta forma de intervención no radica sólo en el propósito de injerencia en la
definición de la agenda pública, sino también en el sustento de legitimidad de las demandas o
propuestas que sostiene. En este sentido, se señala que las acciones de incidencia se proponen defender
cuestiones o derechos basados en argumentos relativos al bien público (Leiras, 2007), característica que
diferenciaría a estas modalidades de las acciones de presión o influencia que se realizan para defender
intereses privados o particulares, como también de la participación acotada a la provisión de servicios a
sectores de la población.
Parecería, por lo tanto, que el momento del proceso de las políticas públicas más apropiado para el
desarrollo de estrategias de incidencia es la fase de decisión y formulación de las medidas. En efecto, la
mayoría de las experiencias que se sitúan en esta categoría consisten en acciones públicas de
comunicación –difusión de información, campañas de divulgación, desarrollo de innovaciones–
orientadas a influir en la agenda gubernamental. Sin embargo, también se pueden incluir en esta noción
a actividades que intervienen en la implementación de las políticas, siempre que resguarden la
iniciativa autónoma de la sociedad civil (Leiras, 2007; Villar, 2003).
Como se puede advertir, la base normativa de la perspectiva de la incidencia se refiere a la autonomía
de los actores de la sociedad, principio que constituiría el mecanismo clave del sentido democratizador
de la participación ciudadana. Desde este enfoque se sostiene que si la separación entre la sociedad y el
Estado se difumina, se caería en el riesgo de la cooptación o anulación de la sociedad civil.
Esta posición conlleva algunos problemas teóricos y políticos, como el riesgo de que la acentuación de
la relación de exterioridad de la sociedad civil frente al Estado lleve a poner en duda su centralidad y
derive así en una posición antiestatal y, por lo tanto, antipolítica (Leiras, 2007). Por otro lado, un debate
no resuelto refiere a la legitimidad de la representación de las organizaciones de la sociedad civil en las
decisiones de política pública, particularmente en relación a demandas de derechos públicos (González
Bombal, 2003; Villar, 2003).
Al enfatizar como principio fundante, la reivindicación de autonomía de los actores de la sociedad civil
y la consiguiente escisión respecto del Estado, no sólo se construye una perspectiva de análisis basada
en orientaciones normativas, sino que, se propone un modelo ideal que se ajusta poco a las experiencias
efectivas de formulación y gestión participativa de políticas. Si, como afirmábamos previamente, estas
experiencias ponen en evidencia que las políticas públicas constituyen espacios de interacción entre
Estado y sociedad, postular la escisión entre estas dos esferas dejaría afuera del análisis a la mayoría de
los procesos de política.
La noción de participación ciudadana alude, en cambio, a un espectro sumamente amplio y diverso de
prácticas de intervención de la ciudadanía en los procesos de política pública. Si bien buena parte de los
aportes que nutren este concepto enlaza con alguna perspectiva de cuño normativo, la diversidad de
argumentos puestos en juego en esas fundamentaciones permite desarrollar una aplicación analítica del
concepto, separada de los diferentes fundamentos valorativos.
En este sentido, es propósito de este artículo contribuir en la elaboración de un marco de análisis que
no pretenda mensurar a las experiencias concretas en función del valor que asumen en determinadas
variables preestablecidas sino que considere a las diferentes categorías de experiencias de participación
como expresiones diversas de un campo de fenómenos multifacético. Los interrogantes que guían este
5
abordaje refieren a qué actores intervienen y qué modalidades de vinculación entre actores sociales –
estatales se despliegan en estas experiencias, qué impacto tienen las iniciativas en el nivel burocrático y
en el nivel interjurisdiccional y, finalmente cómo se define la articulación entre las estructuras
participativas y el sistema político, con la mirada puesta en el vínculo múltiple de territorio– políticaspolítica.
3. La Región Metropolitana de Buenos Aires: una gran ciudad sin gobierno.
3.1 Una caracterización socio-territorial en clave histórica.
La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) constituye una gran aglomeración metropolitana,
no sólo por su tamaño (cubre 14.000 km2), sino también por su población, ya que alberga casi
15.000.000 de habitantes, concentrando el 37% de la población del país en un espacio menor al 1% del
Territorio nacional (Censo, 2010).
La región comprende a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), el Gran Buenos Aires (GBA) y
un conjunto de partidos contiguos, totalizando un total de cuarenta municipios. Para su estudio, ha sido
subdividida en cordones o coronas, los 24 Partidos del Gran Buenos Aires se distribuyen en las dos
primeras, mientras que el resto de los partidos se ubican en la denominada tercera corona. Los partidos
a los cuáles refiere este trabajo se encuentran en la primera Corona, San Fernando, y en la segunda
corona, San Miguel.
Es decir que, la RMBA es un conglomerado político macrocéfalo que vincula a más de una unidad
política (Pírez, 2010), lo que explica su compleja estructura político-institucional. Su delimitación no
tiene fronteras jurisdiccionales rígidas, por lo que para su análisis es necesario considerar los nexos
funcionales que vinculan las actividades que se asientan en ella.
El modelo de desarrollo económico nacional que emergió a partir del agotamiento del ciclo
industrialista mostró sus señales en la definición de un patrón diferente de crecimiento urbano de la
RMBA. La reestructuración económica orientada a la apertura hacia el mercado internacional y la
primacía del capital financiero por sobre la actividad productiva implicó profundos cambios en la
organización urbana de la ciudad metropolitana.
Las consecuencias que, en términos de empleo y condiciones de vida de la población generó este
modelo durante la década de los 90’, siguieron un patrón territorial. La desocupación y la pobreza
tuvieron índices más acuciantes en el GBA que en la CABA y, dentro del Gran Buenos Aires fueron
más críticas en el segundo cordón que en las zonas más cercanas a la Ciudad 1. A su vez, este modelo
económico profundizó la desigualdad en la estructura urbana, reproduciéndose, por un lado, “villas”,
“asentamientos” y otras formas de hábitat informal que tendieron a localizarse en espacios vacantes,
alejados del centro de la ciudad, distantes de las vías de conectividad y con acceso restringido a los
servicios públicos urbanos y, por el otro, espacios de vivienda y de consumo cerrados y privatizados,
para los sectores de altos ingresos, oferta facilitada por el crecimiento del transporte automotor y de las
autopistas.
Para mitigar el impacto de la crisis, se multiplicaron iniciativas productivas, autogestivas e informales,
de escala y rentabilidad reducidas, en algunos casos apoyadas por políticas públicas y fuertemente
imbricadas con la trama asociativa de la sociedad civil y otras instituciones locales que sirven como vía
para el acceso a recursos y servicios, como así también como canales de socialización y participación
1 Para más información ver, Ciccolella (2002).
en ámbitos públicos (Rofman, 2006). En términos de vivienda e infraestructura, las situaciones de
precariedad extrema dieron lugar a la autoconstrucción y a la generación colectiva del equipamiento
necesario para la vida urbana en lugares periféricos y con escasa conectividad. Esto ha llevado a
fortalecer el anclaje de las poblaciones en el barrio, la impronta territorial de las actividades y los
vínculos en el espacio local.
En los últimos años, el contexto macroeconómico y la orientación de las políticas públicas cambiaron
significativamente. Por un lado, se incrementó de manera sustantiva la oferta de empleo, y con ello el
ingreso de las familias y, por otro lado, el diseño de las políticas sociales jerarquizó las intervenciones
universalistas ampliándose la inversión pública en infraestructura de servicios urbanos2, lo que impactó
en las condiciones de habitabilidad de la población del conurbano bonaerense. Sin embargo, estas
importantes mejoras no parecen aún suficientes para torcer el rumbo de las tendencias estructurales
hacia la desigualdad socioespacial, hecho que se advierte en el crecimiento de asentamientos en el
período (PNUD, 2009). Esto da cuenta de la complejidad de generar transformaciones significativas en
las condiciones de vida de la RMBA, hecho que analizaremos en el apartado siguiente.
3.2 La compleja estructura político-institucional
En referencia a la estructura política – institucional de la RMBA, es necesario mencionar dos factores.
Por un lado, la unidad urbana “funcional o real” no constituye la base de una instancia de gobierno
unificada, no cuenta con un ámbito institucional de articulación de las intervenciones públicas para hacer
frente a las problemáticas que se derivan de su posición de centralidad, sino que su territorio está
formalmente gobernado por una pluralidad de estados municipales. Esto la coloca en una situación de
debilidad institucional, puesto que la “ciudad funcional o real”, no puede constituirse institucionalmente
como “ciudad formal” (Escolar y Pírez, 2003). Por otro lado, el régimen federal de gobierno argentino
establece tres niveles estatales –nacional, provincial y municipal– que tienen competencias sobre temas o
condiciones que hacen a la dinámica del territorio de la región. Como resultado, coexisten cuatro niveles
estatales con competencia sobre el conjunto de la aglomeración: el Gobierno Federal, el Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires, los gobiernos municipales del GBA y el Gobierno de la CABA (Pírez, 2006).
En términos muy sintéticos, el gobierno federal tiene a su cargo el control de las actividades económicas
más concentradas (ej. generación de infraestructura y, más recientemente una fuerte intervención en la
política social); el gobierno provincial se ocupa de cuestiones centrales para la vida cotidiana de la
población –seguridad, educación y, parcialmente, salud e infraestructura– y aporta, a través de los
programas provinciales y el sistema de coparticipación, una parte importante de los recursos que requieren
las políticas públicas locales, especialmente en lo referente a la atención de la problemática social (López
Accotto, Grinberg, Martínez,2010) y, los gobiernos municipales se concentran en la atención de los
asuntos urbanos - como el mantenimiento del equipamiento urbano, de los espacios públicos y la
recolección de los residuos- y de las necesidades más urgentes de reproducción de su población a través de
la gestión de políticas y programas sociales y de salud, mayoritariamente sobre la base de fondos de origen
provincial y nacional.
Esto implica que, los problemas que afectan a la vida de la RMBA son abordados por intervenciones
públicas fragmentadas, formuladas en y ejecutadas por agencias de distintos niveles jurisdiccionales que
tienen, tanto atribuciones parciales para atender esos problemas, como agendas políticas propias,
generándose “espacios de autonomía” y “barreras” a la intromisión en el proceso de toma de decisiones
2 Para mayores detalles, ver PNUD (2009).
7
que sin duda afectan la integralidad de las políticas y su eficacia para atender las problemáticas urbanas
(Badía y Pereyra, 2003).
Esto implica que la intensa intervención pública y privada que tiene lugar en esta aglomeración se
construye mayormente sobre la base de escalas de referencia no metropolitanas: barriales, municipales,
regionales, nacionales y transnacionales, En este sentido, se presenta una tensión entre la dinámica de
desarrollo real de la región, que se organiza en mercados y procesos políticos que operan a escala
metropolitana –como el mercado inmobiliario, de transporte, de servicios públicos, etc., y la estructura
político-administrativa estatal existente, multijurisdiccional y fragmentada (Badía y Pereyra (2003).
Esta fragmentación se compensa a través de mecanismos de centralización de facto mediante los cuales los
gobiernos provinciales y nacionales intervienen directamente sobre los territorios locales debilitando las
capacidades de gobierno del municipio.
Los gobiernos municipales del conurbano constituyen el eslabón más débil. Por un lado, tienen una
escasa autonomía jurídica ya que se rigen por la Ley Orgánica de Municipalidades que sanciona la
Provincia para determinar las atribuciones constitucionales, administrativas y fiscales de todos sus estados
locales, es decir no cuentan con cartas orgánicas propias. En lo que refiere a la autonomía económica, los
municipios recaudan solamente alrededor del 6% de la recaudación general que se restringe al cobro de
tasa por los servicios que se prestan y que sólo alcanza para financiar los gastos de personal, los servicios
urbanos y algunas actividades del área social y de salud, generando una relación de fuerte dependencia de
la coparticipación y de otras vías de acceso a fondos nacionales y provinciales. Se observa entonces una
autonomía limitada, restringida al plano político (elección de sus propias autoridades de gobierno) y una
debilidad para formular políticas propias, de carácter endógeno y apropiado a sus necesidades y
potencialidades.
Estas deficiencias se explican, para varios analistas, a partir del papel que juega la lógica de la
acumulación política territorial como instrumento principal en la construcción de la legitimidad del
gobierno y, por el acceso a los recursos necesarios para asegurar esa gobernabilidad. La estructuración de
las políticas estatales, tanto en su aspecto organizativo como sustantivo, está atravesada por las
necesidades de control político del territorio y de reproducción de los sistemas de actores políticos
correspondiente.
La escala territorial de los sistemas de acumulación política resulta fuertemente modelada por el papel que
desempeñan los centros políticos de provisión de recursos como focos de centralización de las relaciones
radiales. En los años recientes, se observa una supremacía del gobierno nacional que se sostiene, no sólo
en el incremento de intervenciones e inversiones directas en el territorio metropolitano, sino también en la
trama de relaciones que la instancia nacional de gobierno establece en forma directa –sin mediación del
gobierno provincial– con gobiernos municipales y otros actores no estatales (económicos y de la sociedad
civil) con capacidad de acción política en el territorio, teniendo una directa implicación en los circuitos
primarios de acumulación.
Este mecanismo de intervención directa recorta la capacidad municipal de elaborar políticas propias que
promuevan procesos de desarrollo territorial participativo. A pesar de esta debilidad, los municipios
cumplen un rol indispensable en la implementación de las acciones, tanto en el plano de la gestión como
en el político (Rofman, Fagundez y Anzoátegui, 2007) ya que la ejecución territorial de los programas se
apoya, en buena medida, en los equipos de personal e infraestructura municipales y, diversas instancias
locales son las que viabilizan una porción significativa de las prestaciones de la política social,
organizando buena parte de la trama política y asociativa local. Es decir que, el gobierno municipal
mantiene su importancia como instancia primera de articulación política.
4. Caracterización socioeconómica y político-institucional de los municipios seleccionados.
4.1 Caracterización socioeconómica
Los Municipios de San Fernando y San Miguel constituyen espacios territoriales con niveles de desarrollo
similares, en cuanto a indicadores socioeconómicos y educativos (Cuadro N° 1). Según una clasificación
del conurbano bonaerense realizada en 2002, que contempla información relativa al acceso de la población
al mercado de trabajo y al empleo de calidad, a la educación y a los recursos monetarios, estos municipios
pertenecen al subgrupo 4 (Morano, Lorenzetti y Parra) 3, ubicándose en espacios económicos de tipo
periféricos, con niveles de vulnerabilidad social – medidos en NBI- similares a los niveles de la Provincia
de Buenos Aires (14.7), o al promedio del país (14.3).
Cuadro N°1 Indicadores socio-demográficos de los municipios seleccionados
Indicadores socio-demográficos
1.Superficie (km2)
2.Población
3. Hogares sin descarga sanitaria
%
4.Necesidades Básicas
Insatisfechas (% de hogares)
5.Tasa de abandono secundaria
orientada %
- Gestión estatal
- Gestión privada
San Fernando
23
163.462
San Miguel
83
281.120
8.9
15.5
13.5
15.1
18.6
6
20.7
7.3
Fuente: INDEC, Censo 2010 (2, 3) y Censo 2001 (4). MIDDE, Observatorio Social Legislativo de la Pcia. de Buenos aires (5)
San Fernando se sitúa en la primera corona al norte de la Región Metropolitana de Buenos Aires con
una población de 163.462 habitantes (Censo 2010). Está formado por dos áreas netamente
diferenciadas: una sección continental de 23 km2, densamente poblada, con preeminencia de
actividades industriales, comerciales y de servicios, y una sección de islas del Delta del Paraná de más
de 900 km2 (cifra aproximada sujeta a variación por el avance deltaico).
Su sector continental se encuentra integrado por las localidades de San Fernando, Victoria y Virreyes,
concentrando el 15% de la Región Metropolitana Norte, la cual está integrada por los Municipios de
Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López.
3 Los 4 agrupamientos construidos por estas autoras son: GBA 1: San Isidro y Vicente López, GBA 2:
Avellaneda, Matanza 1, Morón, Gral. San Martín y Tres de Febrero, GBA 3: Almirante Brown,
Berazategui, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes, GBA 4: Moreno, Merlo, Gral. Sarmiento* (San
Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas y transferencias reducidas con el Partido de Pilar),
Florencio Varela, Esteban Echeverría* (Ezeiza, Nuevo Partido de Esteban Echeverría y transferencias
reducidas a los Partidos de Cañuelas, San Vicente y Presidente Perón), San Fernando, Tigre y La
Matanza 2.
9
Presenta una estructura económica relativamente compleja. El comercio concentra el 41% del empleo,
la industria el 36% y el sector servicios el 23% restante. En la zona continental, se ha desarrollado una
trama industrial importante vinculada, por un lado, a la actividad naval y náutica y, por el otro, a la
industria maderera, las cuales confieren fuerte identidad al territorio. Dentro de estos sectores,
predominan las empresas pequeñas y medianas: los astilleros y talleres navales, por citar algunos
ejemplos de la actividad náutica; y los talleres y fábricas de procesamiento de la madera en el otro caso,
que concentra el 14% del empleo y el 30% de las empresas industriales. Las actividades más
concentradas – en pocas grandes empresas- son la alimentación y la producción ligada al neumático.
La tasa de actividad es del 60,6%, similar a los Partidos del GBA, mientras que la tasa de desocupación
es algo menor, ubicándose en 7,94. Los niveles de asistencia escolar alcanzan el 96,2% en todo el
partido, el 71% de la población cuenta con algún tipo de cobertura médica, mientras que el 11,7% de
los hogares y el 14,5% de la población poseen Necesidades Básicas Insatisfechas (Encuesta Sociodemográfica y Económica Municipal, 2010).
Posee 17 barrios carenciados dentro del área continental y no se cuenta con información sobre las islas,
cuya población vive generalmente en condiciones precarias, en tanto carece de servicios básicos y está
débilmente integrada al entorno productivo continental.
San Miguel pertenece a la segunda corona de la RMBA a partir del año 1994 cuando emerge como un
nuevo distrito producto de la división del Partido de General Sarmiento del que fue distrito cabecera.
Su estructura económica es predominantemente comercial, con presencia de algunos establecimientos
industriales pero sin actores de referencia ligados a esta actividad. En efecto, la Cámara de Comercio e
Industria representa fundamentalmente empresas comerciales.
En cuanto a la heterogeneidad social del territorio, diversos autores señalan que San Miguel se destaca
por la existencia de “islas” con alto nivel económico en un entorno de gran vulnerabilidad social. En la
década del noventa experimentó un aumento poblacional elevado - del 19%- siguiendo un patrón de
segregación socioeconómica, con una fuerte concentración espacial de sectores vulnerables, en
particular sectores de débil inserción en el mercado de trabajo (Groisman y Suarez, 2009). Presenta una
estructura habitacional que sigue este mismo patrón, con 31 barrios cerrados que ocupan una superficie
de 1.054 ha, y en el otro extremo de la segmentación urbana, 11 asentamientos ilegales que cubren una
superficie de 258 ha, entre los que se encuentra la villa de emergencia más grande del Conurbano
(Groisman y Suarez, 2010).
Se verifican a su vez, concentraciones elevadas de población con NBI localizadas en las “periferias”
del partido: cuanto más alejado del centro (generalmente ubicado alrededor de las estaciones de los
trenes) mayor es el grado de vulnerabilidad, habiendo un 15,1% de hogares y 18,2% de personas en
estas condiciones.
4.2 Condiciones político-institucionales
Cuando se divide el Partido de General Sarmiento, San Miguel, por ser cabecera de partido, hereda
buena parte de la estructura municipal, tanto edilicia como de personal, así como un sistema político–
partidario y una trama de instituciones locales que estaban tradicionalmente localizadas en la zona
central del partido.
4 Información del sitio web del Municipio: www.sanfernando.gov.ar
Hasta el año 2007 gobernó Aldo Rico, un ex militar “carapintada” 5, dirigente de un partido político
propio aliado del Partido Justicialista, que impuso un estilo político y de gestión de tipo autoritario, con
una estructura burocrática centralizada, jerarquizando la cuestión de la seguridad como objetivo de
gobierno (Bennardis, 2003).
La hegemonía “riquista” se mantuvo hasta el año 2007, cuando gana las elecciones Joaquín de la Torre,
otro candidato justicialista, más cercano de las orientaciones del gobierno nacional de ese entonces,
cuya fuerza política reúne elementos más progresistas en comparación a los referentes políticos
precedentes, que incluye a diversas organizaciones sociales.
A partir de este recambio de autoridades, el Municipio atraviesa un proceso de profunda redefinición
institucional que se cristaliza en diferentes aspectos: una posición más abierta hacia las innovaciones en
el campo de las políticas participativas y de desarrollo local, un incipiente nivel de institucionalización
de algunas iniciativas, una lenta estabilización del entorno de funcionarios de primera línea y una
creciente, aunque relativamente débil, capacidad de gestión local.
A diferencia de San Miguel, San Fernando gozó de estabilidad político-institucional por 16 años, y se
encuentra desde 2012 atravesando un proceso inestabilidad producto de un recambio de autoridades. El
Intendente Luis Andreotti, candidato de Sergio Massa (Intendente del Municipio de Tigre,
perteneciente a una fracción del Partido Justicialista opositora al gobierno nacional a cargo del partido
Frente para la Victoria (FPV)), vence en las elecciones de 2011 a Osvaldo Amieiro del FPV finalizando
así una larga gestión (1995-2011) que había impulsado en el Municipio diferentes herramientas
participativas y de articulación público-privada, logrando cierto marco de institucionalización y
construcción de capacidades municipales, en articulación con actores locales en el marco de los
objetivos definidos en 2008 en el Plan Estratégico. Desde 2011 entonces, el gobierno transita un
proceso de recambio de autoridades que aún no finaliza donde la continuidad de muchas iniciativas
bajo análisis se ha visto interrumpida.
5. Las iniciativas de participación ciudadana en los municipios de San Miguel y San Fernando
El principio participativo atraviesa transversalmente muchas de las acciones e instituciones
municipales, en diversos modos. Dado que el espectro de experiencias identificadas es amplio, se
organizan describiendo: 5.1) aquellos instrumentos del campo de la política social y la política
económica (en su escala pequeña/mediana) cuyos objetivos primarios son diversos, pero que
contemplan mecanismos participativos para su gestión, 5.2) un conjunto de instancias de participación
que se inscriben en campos diversos de las políticas públicas, y por último 5.3) las políticas orientadas
al fortalecimiento de la participación ciudadana (Ver Anexo 1)
Para caracterizar las experiencias, nos propusimos identificar los actores sociales y estatales que
intervienen y el modo en que se vinculan, el impacto que tienen las iniciativas en el nivel burocrático y
en el nivel interjurisdiccional y, finalmente, la articulación entre las estructuras participativas y el
sistema político.
5.1 El campo socioeconómico y los dispositivos para la gestión participativa
5 El entonces Coronel Aldo Rico había liderado, en tiempos del gobierno del Pte. Alfonsín (19831989), un levantamiento militar que demandaba el cese de los juicios a los militares involucrados en la
represión de la dictadura militar, un movimiento denominado “carapintada” porque sus integrantes se
pintaban la cara a la usanza de los camuflajes de guerra.
11
Hemos denominado campo socioeconómico a un conjunto de instrumentos de políticas que tiene por
objetivo promover el desarrollo social y económico territorial. Se distinguen por un lado, a) iniciativas
que se ubican en la perspectiva de la economía social, orientadas a la inclusión y mejora de la calidad
de vida de los sectores vulnerables – programas de empleo, autoempleo, ingresos, vivienda, etc., que
recurren a la participación de los destinatarios en distintas modalidades: desde la más elemental,
consistente en el aporte de trabajo, hasta otras más amplias de intervención en decisiones acerca del
emprendimiento; b) iniciativas que se inscriben en una economía de mercado más integrada en el
territorio, orientadas al fortalecimiento de actividades productivas y el empleo (predominantemente
formal); basadas en modalidades de articulación de actores públicos con actores privados relativamente
consolidados (al menos respecto de los actores que describimos en el primer subconjunto) como las
agencias de desarrollo local, las mesas de concertación, entre otros.
a) Experiencias de
socioeconómicos
participación
de
actores
débilmente
integrados
en
términos
PROMEBA (San Fernando)
El Programa de Mejoramiento de Barrios es un programa nacional de diseño participativo lanzado a
mediados de la década del `90 para el mejoramiento habitacional. Es implementado entre la Argentina
y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) mediante contrato préstamos OC/AR BID y, su
institucionalización en el municipio se da a partir de la firma un convenio de adhesión y la sanción de
ordenanzas para la aprobación del reglamento y su ejecución.
Se propone realizar intervenciones urbanas integrales –construcción de infraestructura, saneamiento
ambiental, regularización dominial y fortalecimiento de actores sociales-, con base en la participación
de los vecinos del barrio en la formulación de las acciones específicas. Ello se traduce en un diseño
institucional que prevé la formación de diversas instancias de articulación: mesas de gestión barriales,
mesas de trabajo, talleres, etc.
La primera etapa en la implementación en San Fernando se inició en el año 2005, en dos barrios del
distrito, y en los años siguientes se extendió a otros seis. En función de su diseño, participan numerosos
actores en la implementación: en el ámbito estatal, además de la Unidad de Coordinación Nacional dependiente de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación- , se crea una Unidad
Ejecutora Provincial y una Unidad Ejecutora Municipal; mientras que en el campo de la sociedad, se
crea un Equipo Interdisciplinario de promotores y se conforma la Mesa de organizaciones barriales.
También forman parte las empresas contratistas a cargo de las obras. En el nivel municipal, además, el
PROMEBA se articuló con otros programas habitacionales de origen nacional y provincial. Las mesas
de gestión barrial reúnen a todos estos actores, constituyéndose así en instancias de gestión multiactoral
complejas y conflictivas.
La gestión de este programa impactó positivamente en el área municipal a cargo del mismo, el Área de
Reordenamiento Urbano de la Secretaría de Obras e Infraestructura Pública, por un lado debido a la
magnitud del presupuesto que maneja y la visibilidad de su intervención en el barrio, y, por el otro, por
la convocatoria a otros organismos municipales a participar en los espacios de articulación.
Plan Ahí (San Miguel)
El Plan Ahí, es un programa nacional del Ministerio de Desarrollo Social que se propone fortalecer el
desarrollo local y el proceso de inclusión social de pequeños pueblos y barrios históricamente aislados,
tanto geográfica como socialmente. San Miguel adhiere al Plan en abril de 2010, con el fin de
promover mejoras en las condiciones habitacionales. Como prioridad se define asistir a familias con
enfermedades, problemas de hacinamiento y condiciones de hábitat precarias, previendo un
componente participativo, través de las mesas de gestión, para difundir la política y a la vez conocer la
visión de los actores. Para una segunda etapa, se esperaba desarrollar acciones para la mejora
comunitaria dado que algunos barrios carecen de instalaciones o infraestructura de utilización pública,
aunque esto no se ha cumplido.
Se ejecuta a través la Coordinación de Hábitat social, perteneciente a la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social del Municipio de San Miguel, cuyo aporte al programa es en materia de recursos
humanos y operativos. Requiere de una gran capacidad de articulación intraburocrática e interjurisdiccional dado que se ejecuta a partir de la implementación de políticas sociales integrales
amalgamando recursos, capacidades y potencialidades entre diferentes ministerios y organismos
gubernamentales.
Como política de mejoramiento habitacional tiene un impacto positivo aunque escaso en los barrios ya
que sólo se ha implementado en Don Alfonso, San Antonio y Barrufald mientras que, como política de
ampliación de la participación y de ejercicio de la ciudadanía, el impacto es aún menor probablemente
vinculado a la falta de difusión desde el Municipio.
Argentina Trabaja (San Miguel y San Fernando)
El Programa de Inclusión Social con Trabajo, “Argentina Trabaja”, es un programa nacional con
Resolución (3182/2009) del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS). Se propone generar
puestos de trabajo a través de la formación de cooperativas de trabajadores que prestan servicios en la
construcción de obras públicas. El programa asegura un ingreso básico a los cooperativistas y les ofrece
capacitación. Se trata de un programa diseñado y financiado por el nivel nacional, que asigna cupos de
cooperativas a las provincias y municipios, como también en forma directa a organizaciones sociales.
Por lo tanto, el desarrollo de este Programa requiere de la intervención de tres grupos de actores
principales: a) el Estado nacional, a través del Ministerio de Desarrollo Social de la nación, responsable
del diseño y del financiamiento, quien decide la cantidad de cupos que se asigna a cada gobierno o
entidad, del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) quien regula a las
cooperativas, y del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; b) los gobiernos
subnacionales, provincia y municipio, quienes están a cargo de la implementación y de la selección de
los beneficiarios, la planificación y el seguimiento de las obras; y, c) las cooperativas, algunas de las
cuales se forman en el marco de organizaciones sociales preexistentes pero otras se conforman sólo
para permitir que los destinatarios se integren al Programa. Para viabilizar la implementación del
Programa en un territorio, las entidades ejecutoras locales deben firmar un convenio con el MDS.
En San Fernando, la puesta en marcha de este Programa se apoyó en experiencias previas de
promoción de cooperativas para la construcción de viviendas y, la selección de beneficiarios se realizó
con el universo de destinatarios de otros planes sociales. Se formaron 22 cooperativas, con 1400
miembros en total, que realizaron obras de mediana y baja complejidad en los barrios. En este sentido,
el Programa implicó un aporte de mano de obra significativa para atender necesidades de
infraestructura que estaban pendientes, pero a la vez requirió destinar recursos de importancia a la
logística y la gestión.
En San Miguel, se articuló, en el momento de su lanzamiento, con otra política socioproductiva de
origen nacional y de importante cobertura que fue el programa “Manos a la Obra”. El organismo
municipal a cargo de la gestión es la Dirección Gral. de Cooperativas y Desarrollo Territorial que se
ubica dentro de la Secretaría de Coordinación de Políticas Territoriales: Estos organismos fueron
creados en enero del 2012, poco después de la puesta en marcha del Programa. La coordinación de las
acciones con las cooperativas se organiza por barrios, a través de los “coordinadores territoriales”, una
13
suerte de delegado municipal que articula la intervención territorial municipal y se convierte, así, en un
referente político del barrio.
La mayoría de las cooperativas tienen su basamento en organizaciones sociales y políticas, lo que
supone acuerdos políticos entre el municipio y estas entidades – particularmente el Movimiento de
Trabajadores Desocupados (MTD) y el Movimiento Evita. En este partido, las cooperativas gestionadas
por el municipio coexisten con otras manejadas por la Provincia y con un tercer grupo gestionado
directamente por organizaciones sociales.
Feria de emprendedores y Programa de Microcréditos (San Miguel)
Estos programas surgen como iniciativas municipales en el año 2009 orientadas a apoyar el desarrollo
de pequeños emprendimientos productivos. Su implementación se refuerza con la creación de la
Coordinación de Economía Social, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social del
Municipio. Con un grado de institucionalización relativamente alto, estas iniciativas se sostienen
parcialmente con recursos locales, recibiendo aportes de la Provincia -de la Dirección de Economía
Social y Desarrollo Local y del Fondo de Fortalecimiento de Programas Sociales - y de la Nación, de la
Comisión Nacional de Microcrédito.
La Feria de Emprendedores consiste, fundamentalmente, en un espacio semanal en la zona céntrica
del partido, que cuenta con una regulación interna, sancionada por una ordenanza municipal y
declarada de interés municipal durante los años 2011 y 2012 a través de dos decretos.
El programa de microcréditos se enmarca en la Ley Nº 26.117 de Promoción del Microcrédito para el
Desarrollo de la Economía Social y, en el municipio, se ejecuta a través de una ordenanza. Brinda
asistencia crediticia y también ayuda en aspectos tributarios ofreciendo algunas capacitaciones. La
oferta de subsidios es más acotada en su cobertura y más flexible en cuanto a los requisitos.
La puesta en marcha de este conjunto de medidas llevó a fortalecer el área de Economía Social dentro
del aparato municipal debido al impacto social de las acciones y a las vinculaciones que se
establecieron con organismos estatales de otros niveles de gobierno.
b) Experiencias de participación de actores relativamente integrados en términos
socioeconómicos
Distritos productivos (San Fernando)
Estas iniciativas se enmarcan en el programa Distritos Industriales del Ministerio de Producción de la
Provincia de Buenos Aires.
El Distrito Productivo de la Madera y del Mueble en particular tiene vigencia desde junio de 2010
hasta el final de la gestión del Intendente Amieiro. Se propone promover instancias de colaboración y
complementariedad para la mejora de la competitividad del sector a través del agregado de valor, la
integración de la cadena de producción, la innovación tecnológica y la capacitación de los recursos
humanos. Es una experiencia de articulación público-privada entre la Oficina de Desarrollo Económico
Local del municipio, un grupo de empresarios miembros del Centro Industrial Maderero (CIM), con la
participación de la Universidad Tecnológica Nacional y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial
(área de Madera y Muebles). El municipio debía establecer el marco institucional y gestionar los
recursos económicos ante otros niveles del Estado. El impacto de la iniciativa fue acotado,
especialmente por su interrupción con el cambio de gestión municipal, destacándose el impulso de
acciones aisladas en articulación con instituciones diversas (Secretaría de la PYME y Desarrollo
Regional de la Nación– SEPyME-, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento - UNGS y la Federación
Argentina de Industria Maderera y Afines - FAIMA).
El Distrito industrial naval liviano es otra iniciativa desarrollada en el mismo marco que apunta a
enfrentar algunos de los importantes problemas de productividad que se identifican en el sector. A
través del Consorcio Parque Náutico San Fernando S. A., constituido entre la gestión municipal y la
Cámara Argentina de Constructores de Embarcaciones Livianas (CACEL), se decide implementar el
programa de Distritos con diversos objetivos: de actualización tecnológica, incremento de la
flexibilidad productiva para llegar a más mercados industriales y atraer nuevas empresas al Distrito
entre otros. El impacto fue bastante débil aunque, se le pudo conferir un marco institucional con la
creación de una ordenanza municipal facilitando el impulso de actividades y permitiendo la gestión y
solicitud de financiamientos a otros niveles del Estado – aunque estos no prosperaron-, y se
fortalecieron las relaciones entre los miembros del Consorcio, a partir de la organización de desayunos
de trabajo.
Parque Industrial (San Fernando)
En el desarrollo del proyecto Parque Industrial de San Fernando, intervinieron el Municipio, el
Ministerio de Economía de la Nación (Programa Multisectorial de Preinversión -UNPRE), un equipo
consultor proveniente de diversas universidades y el Ministerio de Industria de la Nación.
Para el año 2010 ya existía una normativa municipal de zonificación que catalogaba una determinada
zona como Industrial, además se había realizado un estudio de prefactibilidad, encargado por el
municipio a la UNGS. El proyecto del Parque se había pensado como industrial y tecnológico, y
pretendía, además, sentar las bases para constituirse en modelo de prácticas administrativas, de
innovación, generación de empleo y capacitación. Su dirección debía estar a cargo de un consorcio
conformado por las universidades, cámaras de comercio, empresas y autoridades estatales. Sólo se
llegó a solicitar un subsidio a la Nación para un estudio de preinversión que nunca se ejecutó a partir el
recambio de autoridades.
Parque industrial y el Paseo a Cielo Abierto (San Miguel)
Estas iniciativas no tienen aún un alcance institucional significativo en tanto son propuestas recientes.
Para la constitución del Parque existe un decreto mientras que, para el Paseo se prevé la constitución de
un Consorcio o Asociación con la Cámara de Comercio e Industria local, aunque aún no hubo avances
concretos. Intervienen la Subsecretaría de Promoción industrial y Comercio que las impulsa, pero que
al momento no cuenta con un equipo constituido.
El impulso del Parque Industrial ha avanzado a partir de la firma de un acuerdo entre la Municipalidad
y la empresa IPH, donde esta última otorga los terrenos y el gobierno local aporta los recursos para la
gestión y las obras de infraestructura. En materia comercial se están impulsando acuerdos con el sector
privado para la instalación de bancos y grandes marcas en la zona. También se proyecta la realización
de una escuela técnica dentro del parque industrial. El principal desafío que enfrenta hoy es un
problema de cota de agua del terreno por lo cual el Municipio está previendo la realización de obras
para el rellenado.
El Paseo Comercial a Cielo Abierto está en funcionamiento actualmente. Se avanza lentamente en la
constitución de un consorcio o asociación (no está definida la forma aún) de administración y dirección
conjunta entre la Cámara de Comercio local y el municipio. El objetivo es generar un espacio para la
promoción del comercio, donde confluyan a la vez actividades culturales y recreativas que contribuyan
al paseo comercial. Por otro lado, se ha establecido relación con Garantizar, Sociedad de Garantía
recíproca, integrada por accionistas del Banco de la Provincia de Bs. As., orientada a mejorar las
alternativas de financiamiento de sus socios.
Se prevé para ambos proyectos un trabajo articulado con las diferentes áreas municipales (obras,
ordenamiento urbano, hidráulica y medioambiente) y, en el caso del Parque, una articulación con
Nación y Provincia para el financiamiento para lo cual no se ha firmado aún ningún convenio.
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Más allá de estas iniciativas, la Subsecretaría no ha establecido vinculaciones con el Ministerio de la
Producción, Ciencia y Tecnología de la Provincia ni con el Ministerio de Industria de Nación para la
difusión de las distintas líneas de programas y créditos que brindan para el sector industrial.
De modo que, aunque está presente en la agenda del gobierno fortalecer estas articulaciones, los
vínculos público-privados en San Miguel son incipientes y aún no institucionalizados. Menos aún se
han desarrollado las instancias de coordinación intergubernamental e intraburocrática en pos de
iniciativas constructivas de un proceso de desarrollo productivo endógeno.
5.2) El siguiente conjunto de instancias de participación que presentamos tienen la particularidad de
inscribirse en campos diversos de las políticas públicas (niñez, seguridad, educación). Son iniciativas
multiactorales, débilmente institucionalizadas, que emergen ante la persistencia y gravedad de
determinados problemas sociales (el caso de los Foros o la red de infancias), o que han adquirido un
grado importante de institucionalización (el caso de los Consejos Escolares).
Red de Infancias (San Miguel)
La Red de Infancias es un espacio de articulación multiactoral. Surge en el año 2008 impulsado por el
Municipio, y lo integran representantes de organizaciones sociales dedicadas a proteger los derechos
del niño, con el fin de asesorar al nivel municipal, por lo que prevé la constitución de un Consejo local
de la niñez para este año. Participan de la Red diversos actores extra-gubernamentales que vienen
reuniéndose con bastante regularidad – una vez al mes, alternando para los encuentros, las sedes de las
mismas organizaciones-: Cáritas, distintas ONG's (Ceres, de la cual la Directora de Servicios Locales
del Municipio es la presidenta, Manos unidas por la paz, El Reparo, CPA, Manantiales) y no cuenta con
una participación activa de las universidades. El Municipio, a través de la Dirección de Servicio Local
y Familia (perteneciente al área de Desarrollo Humano y Presupuesto Participativo), ha tenido un rol
importante en la convocatoria de la Red, aunque las prioridades de la Red se construyen a partir de las
experiencias de las redes y organizaciones comunitarias, como los Hogares de Santa Celina y de San
José, y las Redes comunitarias de Obligado, Los Paraísos y Mitre. La integran además distintos actores
municipales: área de educación, de salud, de salud mental, Comisaría de la mujer, representantes de
hogares de diversos barrios.
La Mesa interdistrital es otro proyecto, impulsado por la Provincia de Buenos Aires, orientado a la
problemática de la violencia familiar, que aún no se ha desarrollado ni institucionalizado. Se
compondría de mesas municipales multiactorales y mesas a nivel provincial, con el fin de definir
políticas y aunar criterios sobre el tema de la violencia familiar. El área al interior del municipio se está
reformando a partir de la reciente unificación operativa de las áreas de familia y niñez bajo la Dirección
del Servicio Local y Familia, aunque aún no han articulado realmente.
Foros de Seguridad (San Miguel)
Las iniciativas en materia de seguridad se han canalizado al desarrollo de Foros desde el año 2010, en
la búsqueda por promover la participación comunitaria en la elaboración, implementación y control de
las políticas de seguridad pública. Se efectiviza en los Foros vecinales, donde los vecinos transmiten
quincenalmente los problemas en materia de seguridad a los Foros Municipales de Seguridad, a fin de
encontrar soluciones conjuntas.
Están integrados por organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales de reconocida
participación social que actúan en el ámbito territorial, articulando con otras dos iniciativas
municipales: Atención al Vecino y Vecinos en Alerta. Se financian con aportes de Provincia y su
regulación se rige según la Ley Pcial N° 12.154. El Municipio sólo participa informalmente.
Mesa de Articulación con Entidades Intermedias (San Fernando)
Otra instancia de expresión de organizaciones de la sociedad civil en San Fernando ha sido la Mesa que
integran sociedades de fomento, clubes, etc., la cual ha tenido un impacto restringido, que se limita al
fortalecimiento de algún aspecto de las mismas instituciones (la regularización de las entidades
respecto de sus medidas de siniestralidad y el impulso de una especie de pequeño banco de préstamos).
Aspira cumplir alguna función adicional de control de los funcionarios, aunque cuando se la impulsó en
2006, se buscó promover un espacio de cogestión con dichas entidades para lograr una mayor
racionalización del uso de los recursos públicos. En términos de formalización, regulan su
funcionamiento varios decretos sobre reglamentos anuales. Constituyen un avance en la
institucionalidad de las entidades que la componen pero, la entidad colectiva de la mesa misma posee
un grado bajo de formalidad institucional.
Los Consejos Escolares y las UEGD (San Fernando y San Miguel)
Estas instituciones fueron creadas a fines del siglo XIX, constituyendo el primer organismo
descentralizado del sistema educativo de la Provincia de Bs. As. con el propósito de “acercar la
provisión de la oferta educativa a la comunidad” (Torre, 2010:7). Los CE son actores intermedios de
nivel distrital6 que constituyen la conducción político administrativa local del sistema educativo
bonaerense. La propia Constitución Provincial del año 2004 establece su misión y composición y,
actualmente es la ley de educación provincial Nº 13.688 la que regula sus atribuciones lo que
demuestra que es el propio diseño de la política el que indica su creación y el carácter altamente
institucionalizado de la iniciativa.
Los miembros se eligen en comicios conjuntos con los cargos de Intendente y concejales, formando
esta iniciativa parte del tradicional sistema representativo de gobierno. La cantidad de consejeros de
cada distrito varía, entre un mínimo de 4 y un máximo de 10, en función de la cantidad de servicios
educativos presentes a nivel local. Duran 4 años en sus funciones, con posibilidad de ser reelectos, se
renuevan por mitades y tienen asignada una dieta7.
Si bien son instancias locales desconcentradas de la Dirección de Cultura y Educación (Ministerio de
Educación Provincial), en la práctica son espacios semiautónomos ya que los funcionarios de los CE no
son destituibles al tener un mandato directo que emerge del voto y, además, cuentan con una clientela
propia (los votantes del distrito) respecto de la cual la DGCYE no puede intervenir (Munín, 1993). Esta
particularidad pone de manifestó tensiones interjurisdiccionales entre el nivel local y el nivel
provincial, lo que provocó diversas intervenciones del nivel central en las atribuciones, el
funcionamiento y la composición técnico – burocrática de los CE.
El carácter representativo electivo de los CE propicia la filtración de intereses partidarios en sus
decisiones ya que son los actores políticos locales quienes diseñan las listas de consejeros. Por otro
lado, estos cargos suelen ser concebidos como premio consuelo para quienes no logran incluirse en las
listas de concejales. Esto supone que quienes ingresan a los CE son individuos cuya principal
motivación es ascender en la carrera política partidaria convirtiéndose el Consejo escolar en muchos
6 La provincia de Bs. As. para la gestión de la política educativa se encuentra dividida en 25 regiones y,
estas en distritos, actualmente hay conformados 135 distritos educativos existiendo en cada uno de
ellos un Consejo Escolar.
7 Es importante mencionar que la anterior ley educativa provincial había eliminado la dieta
convirtiéndolo en un trabajo ah-honorem excepto para los consejeros docentes o los empleados de la
administración públicas que podían solicitar licencia en sus cargos con goce de haberes por ejercicio de
un cargo público electivo.
17
casos, en fuente de financiamiento de aparatos políticos con prácticas asociadas al clientelismo político
y, en algunas ocasiones, viciadas de corrupción.
A pesar de que esta dimensión representativa de los Consejos traiga consigo la injerencia de variables
político partidarias, el contexto político puede influenciar positivamente el funcionamiento de los
Consejos Escolares (Torre, 2010).
El CE de San Fernando actualmente está conformado por 6 Consejeros, dos por el Partido
Justicialista, uno por Propuesta Republicana y tres por Fuerza Organizada renovadora democrática,
actual partido de Gobierno. A partir del cambio de gestión ocurrido a fines del año 2011, cuando asume
el Intendente Andreotti y la presidencia del CE la ocupa su partido, se formula y se presenta
públicamente el plan de trabajo del Consejo en el que se detallan los trabajos realizados y por realizar
en las escuelas del distrito mostrando un intento de planificación como así también de rendición a la
ciudadanía local, práctica no habitual en el caso de los CE.
En este punto es importante mencionar el papel jugado por el municipio que, ante la situación
infraestructural de algunas escuelas del distrito, aporta fondos a través del CE, para el arreglo y la
mejora de las instalaciones, cediendo también terrenos para la construcción de escuelas.
Por otro lado, desde el año 1995 y creado a través de un decreto del ejecutivo local, existe un Consejo
de Educación Municipal, que con la llegada de la nueva gestión, se transformó en la Unidad de
Participación Educativa y Contención Social a cargo la esposa del actual Intendente y de un equipo
técnico y administrativo de profesionales. Esta entidad desarrolla un fuerte apoyo a la comunidad
educativa con el objeto de garantizar la continuidad y la igualdad de condiciones de alumnos que se
encuentran en una situación desfavorable a través de la entrega de diversos materiales básicos de
escolarización. Por otro lado, se desarrollan políticas de formación y capacitación docente, becas para
alumnos que concurren a escuelas de gestión privada y cuentan con dificultades para pagar sus cuotas y
desarrollo de pasantías para alumnos del último año del secundario dentro de las diferentes áreas
municipales para fomentar la inclusión laboral. Este Consejo trabaja articuladamente con otras áreas
municipales, con sectores de la sociedad civil (por ejemplo, Cáritas dona libros escolares para los
préstamos) y con empresas del sector privado para la realización de diversas campañas educativas
(Fundación SES, s/f y Belnicoff, 2009).
La importancia de esta institución radica además en que es la representante del municipio en la Unidad
Educativa de Gestión Distrital8 (UEGD), constituyendo un lazo con actores educativos del nivel
provincial.
Las UEGD son las únicas instancias creadas mediante resolución del nivel educativo provincial en el
año 2003 para incorporar al nivel local en la gestión, completando la trama territorial del sistema
educativo. Este es un espacio multiactoral integrado por representantes del propio sistema (Secretaría
de Asuntos Docentes, Consejo Escolar, Inspectores del distrito, etc.), externos como la Federación de
Cooperadoras local y, actores sindicales que son parte del sistema educativo pero no del gobierno del
mismo, como los gremios de docentes y del personal administrativo. Aún cuando esta nueva iniciativa
representa un intento de apertura del sistema a la comunidad local no ha sido introducida en la nueva
8 Las UEGD deben intervenir en la ejecución de los programas y proyectos educativos que la DGCyE resuelva y elevar
para su consideración los programas y proyectos educativos que considere relevantes.
ley de educación del año 2007, marcando tanto la importancia otorgada a la misma como las
dificultades para generar espacios de carácter participativo territorial en el plano educativo.
En el caso de San Miguel, la composición del CE es en su mayoría opositora al Gobierno local, ya que
está integrada por 4 consejeros del Frente es Posible, partido creado por Rodríguez Saa que le permitió
a Aldo Rico obtener un banca de concejal en el año 2009, 2 consejeros del Frente Popular, partido de
esta última figura que obtuvo el segundo lugar en las elecciones de 2011, y 2 consejeros del Frente para
la Victoria que responden al actual intendente Joaquín de la Torre. La presidencia se encuentra a cargo
de María del Carmen Rico del Frente Popular. Esta composición es parte de la confrontación política
existente en el distrito que dificulta la cooperación entre estas dos instancias de gobierno. Por ejemplo,
la Unidad Educativa de Gestión Distrital adonde participa el CE, no cuenta con el involucramiento
activo del municipio. Sin embargo, en este sentido, es posible destacar la firma de un convenio entre
ambas entidades a partir de la iniciativa de uno de los gremios educativos. Este convenio se firmó con
la empresa Prosegur para proveer a los establecimientos educativos del distrito de un sistema de
alarmas y botones antipánico. El municipio se hace cargo de los costos de monitoreo y mantenimiento
durante el primer año y medio y luego se prevé que lo solventen las cooperadoras escolares.
A partir de lo analizado podemos afirmar que los CE son instancias ligadas al sistema de representativo
que participan de la gestión de la política y, que si bien fueron creados con el objetivo de acercar estas
instituciones de gobierno a los ciudadanos, la participación en los mismos es mediada por el sistema
político, viéndose de esta forma limitada la apertura directa a la comunidad local. Entendemos que en
este punto sería interesante analizar las cooperadoras de las escuelas que estatutariamente incluyen la
participación directa de los padres de los alumnos que concurren a ellas y que podrían convertirse en
unidades de análisis interesantes como instancias participativas del sistema educativo.
5.3 Las políticas de participación ciudadana
Los instrumentos de participación ciudadana o democracia directa buscan promover un protagonismo
directo de la ciudadanía en las decisiones públicas. Se fundamentan en la visión que critica los límites
de la democracia representativa y propone ampliar sus alcances a través de otros mecanismos más
directos ubicados, tanto en el momento de la decisión de las políticas, como también en el del diseño, la
implementación y la evaluación. Se aplican mayormente en el nivel local, por razones de escala,
aunque frecuentemente cuentan con formas de apoyo de nivel provincial y nacional.
Presupuesto Participativo (San Fernando y San miguel)
El Presupuesto Participativo (PP) emerge como una iniciativa significativa en tanto mecanismo de
distribución de recursos y de acercamiento entre el gobierno local y la ciudadanía.
En San Fernando surge en 2008, en el marco de otras iniciativas, como las Jornadas de Consulta y
Participación que llevaban diez años de desarrollo. Aunque tiene varios años de existencia, no se rige
por ordenanza, sino que su funcionamiento ha sido regulado por sucesivos decretos y reglamentos
municipales. En la estructura de gobierno local, el PP se ubica dentro de la Dirección de Presupuesto
Participativo, articulando con otras áreas –principalmente con Obras por los contenidos de las
propuestas- en un marco tradicional de gestión por áreas, con una cantidad limitada de personal
estrictamente afectado al PP. Desde su implementación se realizaron cuatro ediciones pero aún no tiene
ordenanza, sino que se rige por un decreto municipal en adhesión al Decreto Prov. N° 333 que impulsa
estas iniciativas, más otras normas que regulan su operatoria. Generalmente predomina un enfoque
fuertemente territorial donde la unidad de referencia para la formulación de proyectos es el barrio. El
nivel de participación ha sido variable, con un predominio de las organizaciones intermedias por sobre
el vecino independiente, con propuestas formuladas por montos elevados para proyectos generalmente
19
de infraestructura (acondicionamiento de escuelas, jardines, centros comunitarios, etc.). En diferentes
ocasiones se ha buscado modificar la normativa para evitar que ciertas organizaciones se apropien de la
herramienta. De hecho en la 2da edición se estableció un tope del 50% para los proyectos de entidades.
A pesar de la desigualdad socio-territorial, ha primado un criterio equitativo de distribución de los
recursos (en partes iguales en el territorio o según cantidad de población), aunque se han implementado
propuestas aisladas de corte redistributivo, como el proyecto “Ida y Vuelta” que plantea el desarrollo de
talleres de capacitación en oficios para jóvenes de sectores vulnerables de Virreyes Oeste.
En San Miguel el PP surge a partir de la ordenanza municipal N° 35/2006 pero se implementa al
asumir el nuevo intendente en el año 2008 que reglamenta su funcionamiento. Emerge como primera
experiencia de involucramiento ciudadano en la cuestión pública y como el primer ejercicio de
descentralización en el municipio con una división territorial en foros barriales. Esta iniciativa emerge
como resultado de un proceso de movilización de organizaciones sociales y movimientos políticos
(Federación de Tierra, Vivienda y Habitat –FTV-, Libres del Sur y Central de Trabajadores ArgentinosCTA) con el apoyo de la Universidad Nacional de General Sarmiento, en un escenario de crisis
institucional y recambio dentro del partido peronista local (Carmona y Anzoátegui, 2010). Se ocupan
del diseño de la herramienta los movimientos y la universidad pero sin la participación del municipio.
Una vez comenzadas las reuniones, los barrios van a pedir al gobierno la constitución de los foros. Y
recién con el paso de varias ediciones el municipio logra constituirse como el articulador de la
experiencia, debilitándose el peso relativo que habían tenido las organizaciones al comienzo.
La distribución de los fondos sigue un criterio igualitario –la mitad de los recursos se asignan según la
cantidad de población que tiene cada foro- y la otra mitad sigue un criterio redistributivo – se asigna
con un sesgo favorable a los foros con mayores necesidades básicas insatisfechas. En términos de
formulación de propuestas, la herramienta del PP permite realizar un tipo limitado de proyectos - como
luminarias, pavimentación, instalación de cámaras de seguridad, entre otros- que pueden ejecutarse en
un año y que no requieren una asignación presupuestaria posterior. En este sentido, los vecinos en San
Miguel han tenido una actitud innovadora en algunos barrios promoviendo contenidos que exceden los
habituales y desafían la lógica establecida por la herramienta, como ocurre con temáticas como el
apoyo escolar o el problema de la violencia de género formuladas en algunos foros. El abordaje de
estos problemas al interior de los gabinetes impulsa necesariamente acciones de coordinación y abre a
la vez la posibilidad de incorporar los temas en la agenda general del municipio, como lo ilustra la
conformación de la mesa intersectorial de violencia familiar. Recientemente se ha reformado la
herramienta con vistas a masificar la votación de los vecinos (logrando un aumento significativo en
sólo un año), favoreciendo la consolidación y legitimación política de la herramienta, como así también
el proceso de legitimación de las autoridades municipales. En términos de construcción democrática,
estos cambios han fortalecido más los mecanismos de democracia electiva que aquellos de democracia
deliberativa, en la medida que aún no se han impulsado acciones de concientización para involucrar a
más vecinos en las asambleas.
Plan Estratégico (San Fernando)
Otra iniciativa de intervención de la ciudadanía en las decisiones sobre el desarrollo del territorio es el
Plan Estratégico que se ha impulsado desde 2008. Su nivel de institucionalización es bajo dado que no
se rige bajo normativas específicas. Esta política constituye una instancia de expresión multiactoral y
de formulación de la agenda pública local. Depende de la Subsecretaría de Modernización de Gestión e
Informática, e intervienen la Secretaría Municipal de Obras e Infraestructura Pública; Secretaría
Municipal de Planificación y Economía y la Dirección Municipal de Turismo. Dentro de sus líneas de
acción (desarrollo económico; acceso a la educación y creación de conocimiento; calidad de vida,
identidad cultural, co-responsabilidad ciudadana; y desarrollo de infraestructura en el espacio urbano)
se han impulsado iniciativas en materia de articulación público-privada orientadas al desarrollo
económico y, en materia de participación ciudadana a través de Presupuesto Participativo. Las obras
más significativas se concentran en el desarrollo de actividades deportivas, equipamiento en seguridad
(principalmente cámaras) y obras en vía pública (luminarias y túneles de acceso).
Como mecanismo participativo, el plan estratégico en San Fernando tiende a expresar la voz de actores
institucionales más consolidados, con vínculos institucionales fuertes con el municipio (aunque en sus
comienzos la convocatoria fue extensiva a amplios sectores de la sociedad civil) como ONGs
tradicionales y algunas organizaciones barriales nuevas, organizaciones partidarias y políticas,
cooperativas y asociaciones empresarias, asociaciones profesionales, empresas, representantes de la
iglesia evangélica, representantes del Concejo Deliberante. Las áreas municipales participantes son la
Secretaría Municipal de Obras e Infraestructura Pública; la Secretaría Municipal de Planificación y
Economía y la Dirección de Turismo.
Reflexiones finales
Los interrogantes que orientan el análisis de las experiencias descriptas se desprenden, como señalamos
previamente, de una matriz de análisis político-territorial, que considera que cada una de estas
dimensiones constituye aspectos de una lectura integrada, que permite dar cuenta de las características
específicas de las políticas de gestión participativa en el Conurbano Bonaerense.
En particular, nos propusimos analizar los aspectos políticos de las iniciativas de gestión participativa a
través de las siguientes dimensiones: las características de los actores, la relación entre las estructuras
participativas y el sistema político y el impacto de estas modalidades de gestión al interior del aparato
estatal. Por otro lado, desagregamos la dimensión territorial en dos aspectos: la impronta de las
condiciones territoriales que marcan el desarrollo de las experiencias, y la configuración territorial que
genera su implementación.
En cuanto a los actores intervinientes, se puede advertir que en la mayoría de las experiencias de
participación los actores no estatales que se involucran muestran signos de limitada fortaleza como
sujetos colectivos comprometidos en la intervención pública. Se combinan formas de intervención de la
ciudadanía a título individual con formas colectivas generando a veces tensiones entre ambas por
ocupar determinados espacios o definir cuestiones públicas (como en el caso de Presupuesto
Participativo).
Incluso en los casos de interacción con actores consolidados, como sucede en la articulación con las
organizaciones barriales en el marco de los programas socioproductivos y habitacionales, o en la
articulación con asociaciones empresarias constituidas, se observa una fuerte presencia estatal en el
impulso y sostenimiento de estas instancias. En casi todos los casos, la enumeración de los organismos
estatales, de varios niveles de gobierno, es más extensa que la de instancias de la sociedad civil, dando
cuenta de una fuerte presencia estatal, lo que explicaría la relativa vulnerabilidad que parecen presentar
estas iniciativas frente a los cambios políticos. No obstante estas limitaciones, se puede apreciar un
proceso de aprendizaje social de lo que la co-gestión supone, que contribuyen al fortalecimiento de los
mismos actores y a la vez refuerza los vínculos de la ciudadanía con el sistema político.
El análisis de la segunda de las dimensiones propuestas también permite explicar la inestabilidad de las
iniciativas de gestión participativa. Si bien estas experiencias se proponen abrir canales de participación
de la ciudadanía que se distinguen de los establecidos por la dinámica política electoral, en algunos
casos se advierte que la lógica de la acumulación política tradicional atraviesa el desarrollo de los
procesos participativos. Este es el caso de la ejecución del Programa Argentina Trabaja en San Miguel,
donde coexisten cooperativas gestionadas por organizaciones sociales con otras gestionadas por
organizaciones políticas como el movimiento Evita y el MTD, en una dinámica de competencia
interjurisdiccional – el municipio alineado con Nación, y Provincia de Buenos Aires por otro lado- por
la acumulación política en el territorio. En el caso de los consejos escolares, la participación ciudadana
21
se encuentra mediatiza a través del sistema de partidos que le imprime a la iniciativa una lógica de
acumulación política, utilizándose estos espacios como canales para la carrera político individual de sus
miembros, que si bien son parte del sistema educativo provincial, tienen estrechos lazos con los jefes
políticos locales a quienes les “deben” el lugar que ocupan.
En tercer lugar, resulta evidente que el desarrollo de estas experiencias tiene un impacto remarcable en
el aparato estatal local, tanto en la dinámica intraburocrática como en la articulación interjurisdiccional.
En el plano interno, la implementación de estas políticas trae consigo la necesidad de fortalecer la
articulación intramunicipal, entre áreas diferentes, lo que constituye una práctica nueva y desafiante
para la dinámica habitual de la gestión municipal, tradicionalmente organizada por sectores
desconectados entre sí. El caso de la Red de Infancias o del Presupuesto Participativo se impulsa este
fenómeno, fortaleciendo una visión más “integral” que se diferencia de la tradicional “segmentada por
áreas”. La Red está integrada por representantes municipales de salud, educación, etcétera; mientras
que la factibilidad de las propuestas del Presupuesto Participativo y su ejecución está a cargo de las
áreas de infraestructura, salud, educación. Algunos de los programas analizados supone, además, un
aporte de recursos, proveniente del nivel nacional o de un organismo internacional, para fortalecer a la
gestión local. Como consecuencia de estos dos procesos, algunas áreas ganan importancia dentro de la
estructura municipal, generándose así cierto reacomodamiento del aparato estatal del municipio.
En cuanto a las relaciones intergubernamentales, buena parte de estas iniciativas tiene su origen en el
nivel nacional de gobierno, y algunas involucran también al nivel provincial en el entramado de
gestión. El municipio constituye así un eslabón en una cadena compleja de articulaciones
institucionales, que no siempre funciona con la fluidez que la implementación de las acciones lo
requiere, y donde el nivel local sólo tiene a su cargo la ejecución de las actividades en el territorio. Por
lo tanto, el lugar del estado municipal en este entramado resulta problemático, puesto que su injerencia
en el proceso de la política se concentra en los tramos finales, donde los problemas de la articulación
interjurisdiccional se hacen evidentes ante la sociedad local. Ello no significa que su papel sea pasivo,
ya que la ejecución de estas políticas, particularmente los programas que involucran aporte de recursos
para la población, le ofrece al gobierno municipal un espacio para utilizar criterios propios en la
asignación de dichos beneficios.
Las condiciones propias del territorio también ayudan a explicar el desarrollo de las experiencias de
gestión participativa, puesto que condiciona la característica de los actores y su grado de consolidación.
La estructura socioeconómica del territorio condiciona la formulación de estrategias e instrumentos
desde el estado para la articulación con organizaciones (empresarias y sociales) por un lado y por el
otro, con la ciudadanía en general. En este sentido, diferentes factores facilitan el despliegue de
instrumentos de políticas en materia participativa y de vinculación con el sector productivo formal: a)
el nivel de desarrollo de la economía local: las trayectorias históricas de los sectores económicos, los
eslabonamientos productivos locales, la innovación tecnológica, etc.; y 2) el grado de consolidación de
las instituciones de la sociedad civil (trayectoria de relaciones, desarrollo de redes y procesos de
aprendizaje institucional y social).
Por otra parte, la estabilidad de las autoridades municipales y las capacidades de los organismos
públicos juegan un rol central a la hora de impulsar y gestionar estos instrumentos de manera sostenida
en el tiempo.
Para comprender la incidencia de este factor, cabe comparar la realidad socioterritorial de los dos
municipios considerados: San Miguel y San Fernando.
En términos político-institucionales, hemos visto en los dos casos analizados que los cambios de
gobierno irrumpen fuertemente en el proceso de implementación de las políticas, marcando rupturas en
los enfoques, las líneas de acción y la forma de articulación con los actores sociales. El recambio de
autoridades en San Fernando en 2011 y en San Miguel en 2007 supone procesos de profunda
transformación institucional. Esto confirma la débil institucionalidad de los gobiernos municipales (de
su personal de carrera, de las normativas, etc.).
En cuanto al nivel de desarrollo socio-productivo, San Fernando cuenta con algunas ventajas respecto
de San Miguel. La presencia y consolidación de sus actores empresarios ligados a escenarios
productivos más desarrollados, y la trama de asociaciones de la sociedad civil dan cuenta de un capital
social y productivo amplio sobre el cual pueden desplegarse los instrumentos de políticas impulsados,
desde o ejecutados por el municipio.
San Miguel, por el contrario, presenta una débil trama de actores empresarios consolidados, y los
vínculos con el sector privado son recientes y aún no institucionalizados. En cambio, la articulación
con los sectores de la economía social es más fluida y es allí donde aparecen más iniciativas,
probablemente también producto de una trama de actores mejor articulada. Los cambios políticoinstitucionales que acontecieron en 2007 se cristalizan en diferentes aspectos: en el incipiente nivel de
institucionalización de algunas iniciativas, en la reciente estabilización del entorno de funcionarios de
primera línea luego de varios años de reposicionamientos; y en la creciente, aunque relativamente
débil, capacidad de gestión local.
Las condiciones territoriales inciden, de esta manera, en la orientación y desenvolvimiento de las
experiencias. Sin embargo, la estructura socioterritorial no constituye una determinación fija, sino que
es resultado de la intervención social y, de esta manera, es también objeto de transformaciones
ejercidas por la implementación de las políticas analizadas. Las iniciativas de diseño participativo
inciden de diversas maneras en el territorio. Por un lado, las intervenciones socioproductivas y
habitacionales producen efectos económicos y físicos en los barrios donde se ejecutan, mejorando el
espacio urbano, incrementando la actividad económica en las localidades, etc. Un efecto semejante
genera la aplicación de los recursos del Presupuesto participativo. Puesto que, en términos generales,
la distribución de las intervenciones se concentra en zonas desfavorecidas, resultaría previsible que
estas políticas contribuyan a reducir la fuerte desigualdad socioespacial que caracteriza a estos
territorios.
Por el otro, estas políticas involucran principalmente a actores sociales de base territorial
-organizaciones comunitarias, grupos de vecinos, pequeños emprendedores- contribuyendo así a
fortalecer estas instancias de articulación socioterritorial. Las implicancias territoriales no han sido por
ende uniformes al interior los municipios, sesgo que resulta muy evidente en el caso de programas de
mejoramiento habitacional, como el Promeba.
En síntesis, podríamos afirmar que dentro del entramado de relaciones que sustentan las acciones
desplegadas, tiene un peso decisivamente mayor el entramado de actores estatales, con fuerte presencia
de instancias gubernamentales extramunicipales. La escasa autonomía financiera municipal, y la escala
de sus capacidades, hacen a los municipios sumamente dependientes de los niveles superiores de
gobierno. La preeminencia del Estado nacional –en mayor medida- y provincial –en menor medida- en
la dinámica sociopolítica local constituye un rasgo propio de la estructura sociopolítica y territorial de
los municipios del Gran Buenos Aires. Como vimos en la descripción de las condiciones de la RMBA,
el ámbito local constituye el núcleo primario de acumulación política con el cual el municipio puede
negociar en el circuito de distribución/apropiación de poder respecto de las otras dos jurisdicciones, lo
que indirectamente supone reforzar los vínculos entre el municipio y los actores territoriales.
Respecto de la trama de actores locales, los gobiernos municipales son mucho más activos en el
impulso de las iniciativas vis a vis los actores sociales y económicos. Como vimos la mayoría de las
políticas de gestión participativa son resultado de iniciativas estatales antes que producto de demandas
23
movilizadas desde la sociedad civil (con algunas excepciones como el Presupuesto Participativo en San
Miguel).
En otro plano, las iniciativas reseñadas dan cuenta de la vigencia que tiene en la actualidad el diseño de
estructuras de gestión de políticas públicas, que incorporan a actores no estatales en distintos momentos
del ciclo de la política. Como señalábamos en la introducción, al estudiar el desempeño del Estado “en
acción”, se hace evidente que las intervenciones estatales se desenvuelven en el marco de un espacio de
interacción conformado por actores diversos, entre los que se incluyen instancias que no forman parte
del aparato estatal. Proponemos agrupar a este abanico de modalidades de gestión de las políticas bajo
el rótulo de “participación ciudadana”, puesto que convocan a la intervención directa de la ciudadanía
en forma individual o colectiva, a tomar parte en el proceso de las políticas.
La noción de “participación ciudadana” agrupa, bajo un amplio paraguas conceptual, a un espectro de
modalidades de articulación entre el Estado y la sociedad, sumamente diverso. Gracias a su amplitud,
este término permite profundizar en el análisis de las experiencias de participación, evitando los
parámetros normativos que sostienen las nociones de “incidencia” y de “gobernanza” que reseñamos al
inicio del artículo.
La perspectiva de la “incidencia” se apoya en el principio de la autonomía de las instancias de la
sociedad civil respecto del Estado, asignando así al espacio de la sociedad el rol de control externo de
las acciones estatales. En las experiencias que aquí analizamos, los actores sociales forman parte
intrínseca del entramado de gestión de las políticas, interviniendo – aunque débilmente como vimostanto en la decisión sobre el contenido de las acciones como en la implementación efectiva de las
mismas.
La idea de gobernanza, por su lado, supone que las redes de actores -estatales, privados y sociales-que
llevan adelante la gestión de las políticas en un marco de colaboración y relativa horizontalidad,
condiciones que están lejos de la realidad de las experiencias estudiadas. En el análisis, hemos
observado que los gobiernos locales no constituyen el nodo central de esas redes, sino que son
eslabones débiles de un entramado interjurisdiccional del cual dependen sustancialmente. A su vez, la
interacción con actores sociales y privados con fuerte impronta territorial se da más en el marco de una
intensa competencia por la acumulación política en el ámbito local que en el marco de una lógica
participativa de co-gestión y cooperación, la cual está presente de manera esporádica y muy aislada en
las experiencias revisadas. Por último, a pesar del control territorial que algunos actores sociales
ejercen, su grado de consolidación política e institucional es débil y está fuertemente atravesada por la
disputa político-partidaria en el territorio, en un contexto político-institucional municipal de gran
vulnerabilidad frente a los cambios de autoridades en períodos electorales. Este escenario limita la
emergencia de interacciones en red al estilo de la propuesta de la gobernanza y exige un abordaje más
apropiado al contexto histórico de estos fenómenos.
Este trabajo apuntó a reconstruir el espectro de experiencias participativas discutiendo las
conceptualizaciones habituales que las describe (relación de exterioridad, horizontalidad, cooperación,
etcétera), y proponiendo una noción más adecuada y flexible para una lectura de experiencias bien
diversas como lo es el concepto de participación ciudadana.
Como sugerimos a lo largo del artículo, la proliferación de iniciativas de co-gestión y co-decisión en
los últimos años, se inscribe en una matriz de acumulación político-partidaria que articula los niveles
superiores de gobierno con el municipal, y a la vez articula las relaciones estado-sociedad en un
territorio sumamente heterogéneo. De modo que en este escenario, la clave de análisis políticoterritorial resulta sumamente relevante para comprender las nuevas modalidades de gestión
participativa en especial en ámbitos de gran complejidad, como la Región Metropolitana de Buenos
Aires.
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Reseña biográfica
Las autoras son investigadoras docentes pertenecientes al Área de Estado, Gobierno y Administración
Pública del Instituto del Conurbano – Universidad Nacional de General Sarmiento. El instituto está
ubicado en la Localidad de los Polvorines – Pcia. de Bs. As. Dirección. J. M. Gutiérrez 1135 Teléfono:
(54 11) 4469-7793/7794 http://www.ungs.edu.ar/ms_ico/?page_id=856
Adriana Rofman (arofman@ungs.edu.ar) Licenciada en Sociología, Universidad del Salvador (1986).
Doctora en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (2013). Diplome d’Etudes Approfondis en
“Estudio de las Sociedades Latinoamericanas”, Institute de Hautes Etudes sur l’Amérique Latine,
Universite de la Sorbonne Nouvelle, Paris, Francia (1992). Coordinadora del Observatorio del
Conurbano de la UNGS. Ha dirigido varios proyectos de investigación sobre el desarrollo territorial, las
políticas públicas locales y la participación ciudadana en la Región Metropolitana de Buenos Aires.
Barbara Couto (bcouto@ungs.edu.ar) Socióloga (UBA, 2002) y Magíster en Política Comparada
Latinoamericana (LSE Reino Unido, 2008). Becaria ALBAN (2008) y CONICET (2004-2009).
Candidata a doctora en Ciencias Sociales (UBA) sobre la relación Estado-empresarios industriales.
Docente del Área de Estado y Administración Pública (ICO, UNGS) y de Economía Política Argentina
(FSOC, UBA). Especialización sobre la trama político-social de la política socioeconómica y sobre
problemáticas de desarrollo económico y social.
Carolina Foglia (cfoglia@ungs.edu.ar) Licenciada en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Maestrando en Diseño y Gestión de Políticas y
Programas Sociales en FLACSO – Sede Académica Argentina (Tesis en curso). Docente del Área de
Estado y Administración Pública (ICO, UNGS) y de la materia Sistemas Políticos Comparados (FSOCUBA). Especialización en el análisis de políticas públicas, particularmente en lo que refiere al campo
educativo.
27
Anexo 1
Política o iniciativa
Objetivo de la política
Modalidades de participación y actores
1- Políticas socioeconómicas con mecanismos participativos de gestión
Promeba
Plan Ahí
Generación de Infraestructura (espacio
urbano)
Desarrollo local integral de espacios
territoriales aislados, priorizando
acciones para el mejoramiento
habitacional
Articulación a través de mesas de gestión
barriales multiactorales
Involucramiento de la ciudadanía en la
implementación de la política
Organización comunitaria a través de
cooperativas
Articulación entre el municipio y los
Distritos productivos
Desarrollo productivo local
empresarios industriales locales
Articulación entre el municipio y los
Parque industrial
Desarrollo de la industria local
empresarios industriales locales
Articulación entre el municipio y
Paseo Comercial
Apoyo a la comercialización local
empresarios de comercio
Impulso y acompañamiento del
Articulación entre el municipio y actores
Feria de emprendedores
emprendedorismo productivo
de la economía social
Apoyo financiero a emprendimientos
Articulación entre el municipio y actores
Programa de microcréditos
productivos
de la economía social
2- Instancias de participación en otros campos de políticas (seguridad, educación, niñez)
Mesa de articulación con
Articulación municipal con entidades
Fomento de la participación de las ONGs
entidades intermedias
intermedias
Red de Infancias
Promoción de los derechos de la niñez
Articulación de la red con el municipio
Involucramiento ciudadano Articulación
Foros de Seguridad
Mejora de la Seguridad Pública
multiactoral
Acercamiento de la comunidad local a las
Gestión de la Educación en el distrito
Consejos escolares
instituciones encargadas del gobierno de la
local.
educación
Reflexión conjunta de las prácticas
Unidades Educativas de
Articulación multiactoral a través de mesas
institucionales y análisis de la realidad
Gestión Distrital
de diálogo.
educativa territorial
3- Políticas Participativas
Asignación participativa de recursos
Involucramiento de la ciudadanía en el
Presupuesto Participativo
municipales
presupuesto municipal
Construcción de visión consensuada del Articulación entre el gobierno municipal y
Plan Estratégico
territorio a largo plazo
los diversos actores locales
Argentina Trabaja
Promoción del trabajo
Resumen
Los procesos de decisión y gestión de políticas públicas están asumiendo, de manera creciente, diseños
participativos que involucran a la ciudadanía. En Argentina este modelo avanza en el nivel local de
gobierno, en diferentes campos de las políticas públicas.
Esta presentación se propone analizar los procesos de intervención directa de la ciudadanía en la
formulación y gestión de políticas en dos municipios del conurbano bonaerense en Argentina: San
Miguel y San Fernando. En particular, nos enfocaremos en tres campos de política: la socioeconómica,
la educativa y la aplicación de instrumentos de democracia directa.
Estas nuevas modalidades de gestión de políticas locales son conceptualizadas, predominantemente,
desde los modelos teóricos de la “participación ciudadana” o de la “gobernanza”. Desde nuestra
perspectiva, estos modelos contribuyen al análisis en la medida que revalorizan el papel de la sociedad
en la gestión de las políticas públicas pero lo hacen desde un punto de vista casi exclusivamente
normativo, que no capta apropiadamente la complejidad de estas experiencias. A fin de avanzar hacia
una conceptualización más apropiada, proponemos identificar y analizar el espectro de experiencias
que se desarrollan a nivel local en los campos señalados, desde la perspectiva de la participación
ciudadana que permite una caracterización más amplia, tanto en el plano político como en el territorial.
Asimismo, indagamos en cómo se dirimen las tensiones que se generan entre los distintos actores y
niveles de gobierno involucrados, y entre la lógica participativa de gestión y la lógica competitiva de
acumulación política dentro del ámbito local, entre otros aspectos.
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