Procedimento amministrativo

Incontro 12.1.2018
Andrea Crismani

1
Affinché un provvedimento amministrativo sia
perfetto (è tale quando sussistono tutti gli
elementi necessari per la sua esistenza
giuridica) ed efficace (cioè idoneo a produrre gli
effetti giuridici propri del tipo al quale l’atto
appartiene), esso deve essere emanato in
seguito ad un particolare iter comprendente
più atti ed operazioni, imputati ad organi e
soggetti diversi, che nel loro complesso,
prendono il nome di PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO.
2
Il procedimento amministrativo, dunque è
l’insieme di una pluralità di atti
(susseguenti e diversi fra loro) che,
nonostante la loro eterogeneità e la loro
relativa autonomia, sono preordinati allo
stesso fine, cioè, alla produzione di
determinati effetti giuridici nella sfera
giuridica di determinati (o determinabili)
soggetti.
3
Non può parlarsi di procedimento in senso
tecnico quando siano intervenuti
esclusivamente atti interni, che per la loro
natura non hanno, né possono avere,
rilevanza esterna.

4
solo al provvedimento, è collegata la
produzione degli effetti; tanto è vero che
gli interessati che vogliono demolire gli
effetti prodotti dalla fattispecie
procedimentale dovranno impugnare non
tutti gli atti della stessa, ma solo il
provvedimento finale.

5
ogni atto della serie procedimentale si pone come
presupposto di legittimità o di efficacia di
quello successivo, con la conseguenza che
qualsiasi atto della fattispecie, se viziato produce
l’invalidità giuridica non solo di se stesso ma
anche dell’intero procedimento e quindi del
provvedimento finale (c.d. invalidità derivata),
anche se sarà sempre quest’ultimo, come unico
atto produttivo di effetti esterni, che dovrà essere
direttamente aggredito da chi voglia invalidare
l’intera fattispecie procedimentale.
6
• Art. 97, comma 2 della Costituzione:
Principio del buon andamento
dell’azione amministrativa
Interpretato come efficienza ed
economicità dell’organizzazione e
conseguente efficacia dell’azione
amministrativa + trasparenza

7
 INTRODUZIONE ALLA 241/1990

Fino all’entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241,

mancava nel nostro ordinamento giuridico una
disciplina generale che dettasse regole applicabili a
tutti i procedimenti amministrativi.

Vi erano, invece, normative volte alla regolamentazione

di specifiche tipologie procedimentali (L. 2359/1865 in
materia di procedimenti espropriativi, L. 1150/1942 in
tema di procedimenti finalizzati al rilascio di
concessioni edilizie, D.P.R. 3/1957 in materia di
procedimenti disciplinari nel pubblico impiego).
8
 INTRODUZIONE ALLA 241/1990

L’assenza di una disciplina generale comportava che,

mancando specifiche previsioni in materia, l’azione
amministrativa era caratterizzata da un’ampia
discrezionalità (se non addirittura libertà e arbitrio) e dal
diniego di qualsiasi diritto degli interessati a partecipare al
procedimento.

In tale contesto la dottrina e la giurisprudenza hanno svolto

una funzione “supplente” ovviando ai vuoti di tutela
mediante l’elaborazione di principi e criteri, talvolta oscillanti
fino al loro definitivo affermarsi, che hanno consentito di
individuare gli obiettivi ed i principi ispiratori della nuova 9
disciplina.
 Obiettivo delle norme:

Assicurare una risposta soddisfacente

alla
“domanda”, dei cittadini e degli
operatori,
di economicità, efficacia, produttività e
qualità dei servizi

10
 OBIETTIVI DELLA LEGGE 241/1990

in linea generale li obiettivi sono

essenzialmente due:
1) L’ introduzione di limiti e criteri
generali alla totale discrezionalità della
P.A. nella gestione dell’iter
procedimentale;
2) la creazione di strumenti idonei a
tutelare i soggetti interessati al
procedimento amministrativo, primo fra
tutti la partecipazione al procedimento 11
stesso.
 4 funzioni
• Collaborazione tra pa e cittadino
• Garanzia per il cittadino
• Contraddittorio tra pa e cittadino
• Coordinamento tra apparati

12
 Molteplici esigenze
l’accertamento, la valutazione e la ponderazione dei vari
elementi di fatto e dei diversi interessi che la P.A.
deve presentare nell’emanazione dei singoli atti;
la coordinazione che la P.A. deve tener presente
nell’emanazione dei singoli atti;
la coordinazione dell’operato e del parere dei vari organi
che intervengono nell’emanazione dell’atto;
l’esercizio dell’attività di controllo;
la garanzia che anche l’interessato venga sentito prima
dell’emanazione dell’atto e possa, così far valere le
proprie ragioni.

13
 disciplina
• Art. 29 ambito applicazione
• Art. 1 principi
• Artt. 2, 6, 7,8, 9, 16, 17,18,18bis fasi
• Art. 2,4,5,6,6bis, 9 soggetti
• Artt. 9,10,13, 22-27 garanzie partecipanti
• Artt. 2,3,12 contenuto provvedimento
• Artt.21bis, 21ter, 21quater requisiti provvedimento
• Artt. 21quinquies, 21nonies provvedimenti demolitivi di secondo
grado
• Artt. 21 septies, 21 octies vizi del provvedimento
• Artt. 14,14bis,ter,quater,quinquies, 15, coordinamento tra
amministrazioni
• Artt. 1, c. 1bis,11, 15 attività consensuale
• Artt. 17,17bis, 18, 18bis,19,20 comportamenti non provvedimentali
produttivi di effetti giuridici

14
Ambito di applicazione della 241/90
È importante studiare l’ambito di
applicazione in quanto il legislatore ci
indica quali sono gli istituti fondamentali
che non possono essere disattesi: essi
attengono ai LEP - livelli essenziali delle
prestazioni
Art. 29 + art. 1, c. 1ter + art. 23

15
Ambito soggettivo di applicazione
Art. 29
le amministrazioni statali (c.d.
amministrazione diretta) e gli enti pubblici
nazionali (c.d. amministrazione indiretta
centrale) sono tenute al rispetto di tutte le
disposizioni della legge sul procedimento
(art. 29 1° co.1);

16
 Art. 29
le società con totale o prevalente capitale
pubblico sono tenute al rispetto delle
disposizioni della legge sul procedimento
limitatamente all’esercizio delle funzioni
amministrative (art. 29 1° co.);

17
 Art. 29
le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle
rispettive competenze, regolano le materie
disciplinate dalla legge sul procedimento
nel rispetto del sistema costituzionale e
delle garanzie del cittadino nei riguardi
dell’azione amministrativa, così come
definite dai principi stabiliti dalla presente
legge (art. 29 2° co.2).
In particolare:--------Æ

18
 Art. 29
regioni e gli enti locali, nel disciplinare i
procedimenti amministrativi di loro competenza,
non possono stabilire garanzie inferiori a quelle
assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai
livelli essenziali3 delle prestazioni, ma possono
prevedere livelli ulteriori di tutela (art. 29 2-
quarter co.4);
le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano effettuano
adeguamento di cui al punto precedente
secondo i rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione” (art. 29 2-quinquies co.5);
19
 LEP
Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni
della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica
amministrazione di garantire
1. la partecipazione dell'interessato al procedimento,
2. di individuarne un responsabile,
3. di concluderlo entro il termine prefissato
4. di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa,
5. relative alla durata massima dei procedimenti,
6. la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni,
7. la segnalazione certificata di inizio attivià
8. il silenzio assenso
9. la conferenza di servizi

20
 + comma 1-ter art.1
• I soggetti privati preposti all'esercizio di
attività amministrative assicurano il
rispetto dei criteri e dei principi dicui al
comma 1, con un livello di garanzia non
inferiore a quello cui sono tenute le
pubbliche amministrazioni in forza
delle disposizioni di cui alla presente
legge.

21
 + art. 23
• Ambito di applicazione del diritto di accesso
1. Il diritto di accesso di cui all'articolo 22 si
esercita nei confronti delle pubbliche
amministrazioni, delle aziende autonome e
speciali, degli enti pubblici e dei gestori di
pubblici servizi. Il diritto di accesso nei
confronti delle Autorita' di garanzia e di
vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi
ordinamenti, secondoquanto previsto
dall'articolo 24.
22
 PRINCIPI

La legge 241/90 “Nuove norme in

materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti
amministrativi” sancisce una serie di
principi.

23
 PRINCIPI

PRINCIPI NAZIONALI
• Legalità
• Economicità
• Efficacia (efficienza)
• Divieto di aggravamento del procedimento
• Giusto procedimento
• Pubblicità e trasparenza
• Imparzialità
• Correttezza e buona fede
• Certezza
• Celerità

24
 PRINCIPI DI DERIVAZIONE COMUNITARIA
• Legittimo affidamento
• Proporzionalità
• Precauzione
• Consequenzialità
• Effetto utile
• Sussidiarietà orizzontale

25
• Si supera l’anonimato
• Si supera il segreto d’ufficio
• Si supera la concezione individualistica
• Si promuove il dialogo procedimentale

• È una nozione di teoria generale collegata

alle modalità di produzione di un effetto
giuridico
26
 LEGALITA’
Legalità sostanziale:
Tutta l’azione amministrativa deve essere
conforme alle prescrizioni normative
espresse nonché ai valori di efficacia,
efficienza ed adeguatezza che promanano
dall’intero corpus normativo.

Quindi non solo corrispondenza dei

provvedimenti amministrativi al dato
normativo formale ma conformità
dell’esercizio della potestà ai canoni di
legittimità sostanziale. 27
 ECONOMICITA’
Rapporto tra risultati e costi.

In attuazione dell’art. 97 della Costituzione,

l’azione amministrativa deve conseguire gli
obiettivi prefissati con il minor impiego
possibile di mezzi personali, finanziari e
procedimentali.

L’economicità si traduce anche nelle

esigenze della PA di semplicità, speditezza e
non aggravamento del procedimento se non
per straordinarie e motivate esigenze 28
istruttorie (art. 1 comma 2 legge 241/1990).
 EFFICACIA

Rapporto tra obiettivi stabiliti e obiettivi

conseguiti.

Questo principio esprime la necessità che la

P.A., oltre al rispetto formale della legge, miri
anche e soprattutto al perseguimento delle
finalità ad essa affidate, nel miglior modo
possibile.
29
 EFFICIENZA

Rapporto tra mezzi impiegati e risultati

raggiunti

Questo principio non è espressamente

richiamato dalla legge 241/1990 ma è
inserito nell’ambito dei principi del
procedimento amministrativo da altre norme
giuridiche (come ad esempio il Dec. Leg.vo
286/1999 in tema di controlli interni).
30
DIVIETO DI AGGRAVAMENTO DEL
PROCEDIMENTO
art. 1, c. 2 La pubblica amministrazione non può aggravare il
procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze
imposte dallo svolgimento dell'istruttoria.

E’ un principio che ispira l’intera legge sul

procedimento al fine di ridurre le fasi del
procedimento e ad accelerarne la definizione.
In questa ottica assurge a ruolo fondamentale la cd
semplificazione procedimentale di cui rappresentano
elementi apicali la conferenza dei servizi (artt 14 e
ss), le norme sul silenzio (artt. 20 e ss) o gli accordi
procedimentali (art. 11), tutti istituti finalizzati alla
celere ed efficiente definizione del procedimento
31
amministrativo.
 OBBLIGO DI PROCEDERE
• ART. 2, c 1. Ove il procedimento
consegua obbligatoriamente ad
un'istanza, ovvero debba essere iniziato
d'ufficio, le pubbliche amministrazioni
hanno il dovere di concluderlo
mediante l'adozione di un
provvedimento espresso

32
 OBBLIGO DI PROVVEDERE
• ART. 2, c 1. Ove il procedimento consegua
obbligatoriamente ad un'istanza,ovvero debba essere
iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il
dovere di concluderlo mediante l'adozione di un
provvedimento espresso.
• Se ravvisano la manifesta irricevibilita',inammissibilita',
improcedibilita' o infondatezza della domanda, le
pubbliche amministrazioni concludono il
procedimento con un provvedimento espresso
redatto in forma semplificata, la cui motivazione puo'
consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o
di diritto ritenuto risolutivo.

33
PRINCIPIO DELLA ADEGUATEZZA
ISTRUTTORIA
Al divieto di aggravamento del procedimento fa da contraltare
l’opposto principio di adeguatezza istruttoria che, al fine di
rispettare i principi di efficienza, efficacia e buon andamento
della azione amministrativa sanciti dall’art. 97 della Cost.,
garantisce la attenta e ponderata valutazione dell’iter
procedimentale.

Il comma 2 della legge 241/90 impone un corretto bilanciamento

tra i due principi (divieto aggravamento procedimento e
adeguatezza istruttoria), imponendo che la PA non possa
aggravare i procedimenti tranne che in ipotesi straordinarie
esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria le quali,
peraltro, devono essere adeguatamente motivate.

34
 PRINCIPIO DEL GIUSTO
PROCEDIMENTO

Gli organi amministrativi impongono limitazioni

ai diritti dei cittadini solo dopo aver svolto
un’adeguata fase istruttoria, comprensiva anche
dell’eventuale consultazione di altri organi in
grado di fornire elementi utili alla decisione
finale e non senza aver consentito agli
interessati di esporre le proprie ragioni.

35
 PUBBLICITA’

E’ un principio che è chiaramente la

conseguenza dell’essere l’Amm.ne
“PUBBLICA”.

Pubblicità significa che l’azione della P.A.

deve essere “TRASPARENTE” e
conoscibile da parte dei cittadini
interessati all’attività amm.va.
36
 PUBBLICITA’

L’applicazione concreta del principio della

pubblicità è costituita dal “diritto di accesso ai
documenti amm.vi”.

Alla pubblicità si rapportano anche gli istituti

della partecipazione al proc.amm.vo, del
responsabile del procedimento del termine e
della motivazione del provv.to.

37
 PRINCIPIO DI TRASPARENZA

Consistente nella facoltà riconosciuta ai

cittadini, di esercitare in ogni fase dell’iter
procedimentale, il “controllo” sull’effettivo
svolgersi dell’azione amministrativa e
della sua conformità agli interessi
pubblici perseguiti ed ai principi
costituzionali;

38
 PRINCIPIO DI IMPARZIALITA’

L’imparzialità che impone di individuare tutti gli

interessi coinvolti, di considerarli puntualmente
e comparativamente in modo che la scelta
concreta sull’an e sul quomodo dell’agire
amministrativo sia il risultato di una completa
comparazione di interessi, determina:
• la non discriminazione dei soggetti
•la valutazione completa ed esauriente di
tutti gli interessi.

39
 PRINCIPIO DI CORRETTEZZA E
BUONA FEDE

Impone alla P.A. di comportarsi lealmente,

evitando di ingenerare falsi affidamenti o di
assumere comportamenti “maliziosamente”
volti ad alimentare erronei convincimenti.

40
 RISPETTO DEI PRINCIPI

La sufficienza qualitativa e quantitativa dei mezzi

istruttori impedisce che i provvedimenti amministrativi
siano inficiati dai vizi di legittimità della violazione di
legge e dell’eccesso di potere per contrarietà ai
principi di efficienza, divieto di non aggravamento,
economicità dei mezzi sanciti dall’art. 1 comma 1
della legge 241/1990

41
 OBIETTIVO DEI PRINCIPI DELLA
LEGGE 241/1990

A seguito dell’accoglimento di questi principi, il

procedimento amministrativo si trasforma, come è
stato autorevolmente affermato, da manifestazione
della volontà unilaterale della P.A. in “prodotto del
concorso di tutti i soggetti partecipanti” (NIGRO).

42
 La legge 241/90 ha dunque determinato regole valide per
tutti i procedimenti amministrativi che non siano già
interessati da una disciplina specifica e particolare.

Dall’applicazione di dette regole sono esclusi i procedimenti

diretti all’emanazione di atti normativi, amministrativi
generali, di pianificazione e di programmazione, nonché i
procedimenti tributari.

43
 FASI
• La normativa non prevede espressamente le
fasi. Esse si ricavano dalla lettura degli artt. 2,
6,7.
Il procedimento amministrativo si articola in più
fasi:
1. Preparatoria,
2. Istruttoria,
3. Consultiva - (eventuale)
4. Decisoria o deliberativa,
5. di integrazione dell’efficacia - (eventuale)
44
 Fase preparatoria – di iniziativa
la fase preparatoria o di iniziativa: diretta a
predisporre ed accertare i presupposti
dell’atto da emanare.
Essa si avvia attraverso una richiesta di
parte o attraverso l’iniziativa d’ufficio;
art. 2

45
 Fase istruttoria
nella quale l’amministrazione procedente
acquisisce e valuta tutti gli elementi della
situazione reale su cui andrà ad incidere il
provvedimento finale, e quindi tutti gli
interessi pubblici, collettivi, privati che
sono in gioco.

46
 Fase consultiva
La fase istruttoria può comprendere a sua
volta una sottofase (o subprocedimento): o
consultiva: qualora la valutazione dei fatti
e degli atti e particolarmente complessa;

47
 Fase decisoria o deliberativa
si determina il contenuto dell’atto da
emanare e si provvede alla formazione ed
emanazione dello stesso. Al termine di
questa fase l’atto può considerarsi perfetto
ma non sempre efficace

48
 Fase di integrazione dell’efficacia
da un eventuale fase di integrazione dell’efficacia :
è propria di quegli atti che per divenire efficaci
devono essere sottoposti ad un controllo
successivo. La fase di integrazione dell’efficacia
comprende a sua volta due sottofasi:
di controllo : se il controllo ha esito positivo l’atto
già perfetto diviene efficace e perciò esecutivo;
di comunicazione : finalizzato a portare a
conoscenza l’atto al destinatario.

49
NEL DETTAGLIO

---->

50
 Fase di INIZIATIVA
è la fase propulsiva del procedimento. Essa è diretta:
a predisporre ed accertare i presupposti dell’atto da
emanare;
ad introdurre l’interesse pubblico primario nonché gli
interessi secondari di cui sono titolari i privati interessati
all’oggetto del provvedimento da emanare.
Obbligo di procedere
Obbligo di provvedere
Doverosità dell’esercizio del potere
Divieto di aggravamento

51
 Modalità di apertura

Diretta espressione del principio di tipicità dei

poteri amministrativi, è il carattere formalizzato
dell’apertura del procedimento, nel senso che
l’avvio dell’esercizio del procedimento non
può essere casuale, ma deve necessariamente
corrispondere al verificarsi di specifiche
condizioni di legge o al verificarsi (nell’assetto
reale degli interessi) di una situazione tale da
rendere necessario l’esercizio del potere.
• L’apertura del procedimento può avvenire, a
seconda del potere di cui trattasi, a richiesta di
parte o ad iniziativa d’ufficio
52
 a richiesta di parte
L’apertura del procedimento a richiesta di parte si
verifica per i poteri amministrativi il cui esercizio
in concreto è richiesto da un soggetto
interessato (il quale ha in merito interesse
legittimo pretensivo).
Il soggetto sollecita l’esercizio del potere, nel
suo interesse anche se l’Amministrazione è
tenuta ad esercitare il potere, e quindi ad
emanare il provvedimento amministrativo,
esclusivamente nell’interesse pubblico.
53
la richiesta del soggetto legittimato
costituisce di per stessa il necessario
presupposto per l’avvio in concreto
dell’esercizio del potere, cioè per
l’apertura del procedimento.
Tipi di richieste ->

54
 Atti propulsivi
L’apertura del procedimento a richiesta di
parte può esplicarsi attraverso quattro
tipi di atti propulsivi:
I) istanza;
II) S.C.I.A
III) denuncia:
IV) ricorso.

55
 Istanza

richiesta di un privato presentata all’autorità

amministrativa, al fine di ottenere un
provvedimento a suo favore; quando
l’istanza non genera obblighi per la P.A.,
essa viene denominata “e s p o s t o ”.

56
 S.C.I.A.
La S . C . I . A . (segnalazione certificata inizio attività) è la
dichiarazione che consente alle imprese di iniziare, modificare o
cessare un’attività produttiva (artigianale, commerciale, industriale),
al momento della presentazione senza dover più attendere i tempi e
l’esecuzione di verifiche e controlli preliminari da parte delle
amministrazioni competenti.
In altri termini la S.C.I.A. consente di iniziare l’attività immediatamente
e senza necessità di attendere la scadenza di alcune termine, ciò
traducendosi in una sostanziale accelerazione e semplificazione
rispetto alla precedente disciplina contenuta nell’articolo 19 L.
241/90, che prevedeva il decorso del termine di trenta giorni prima
di poter avviare l’attività oggetto della D.I.A. (Dichiarazione inizio
attività) e legittimava l’esercizio di poteri inibitori da parte
dell’amministrazione entro un ulteriore termine di trenta giorni dalla
comunicazione di avvia della medesima attività.
Si passa dal controllo preventivo avente finalità autorizzatorie a
quello successivo avente finalità inibitorie.

57
 Denuncia
la dichiarazione di un privato resa all’autorità
amministrativa, al fine di provocare
l’esercizio dei suoi poteri, con
l’emanazione di un provvedimento. La
presentazione della denuncia può
costituire una facoltà o onere (es.
denuncia dei danni di guerra) o un obbligo
(es. denuncia dei redditi).

58
 Ricorso amministrativo

Il r i c o r s i (amministrativi) sono i reclami

dell’interessato intesi a provocare un
riesame di legittimità o di merito degli atti
della P.A. ritenuti lesivi di diritti soggetti o
di interessi legittimi.

59
 Art. 18bis rinvio
• Art. 18-bis (( (Presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni).)) ((1.
Dell'avvenuta presentazione di istanze, segnalazioni ocomunicazioni e'
rilasciata immediatamente, anche in via telematica,una ricevuta, che attesta
l'avvenuta presentazione dell'istanza,della segnalazione e della
comunicazione e indica i termini entro i quali l'amministrazione e' tenuta, ove
previsto, a rispondere, ovveroentro i quali il silenzio dell'amministrazione
equivale adaccoglimento dell'istanza. Se la ricevuta contiene le informazioni
dicui all'articolo 8, essa costituisce comunicazione di avvio
delprocedimento ai sensi dell'articolo 7. La data di protocollazione
dell'istanza, segnalazione o comunicazione non puo' comunque esserediversa
da quella di effettiva presentazione. Le istanze,segnalazioni o
comunicazioni producono effetti anche in caso dimancato rilascio della
ricevuta, ferma restando la responsabilita'del soggetto competente.
• 2. Nel caso di istanza, segnalazione o comunicazione presentate ad un ufficio
diverso da quello competente, i termini di cui agli articoli 19, comma 3, e
20, comma 1, decorrono dal ricevimento dell'istanza, segnalazione o
della comunicazione da parte dell'ufficio competente.))

60
 ad iniziativa d’ufficio
si verifica per i poteri amministrativi previsti per curare
interessi pubblici nella loro oggettività a prescindere da
ogni sollecitazione degli interessati.
L’interesse pubblico, appena si configura un’esigenza di
cura da parte dell’Amministrazione (scoppia un
epidemia, avviene un terremoto, ecc.), deve essere
curato in sé e per sé, dunque l’Amministrazione è tenuta
ad aprire il relativo procedimento.
Genera a capo del destinatario un interesse legittimo
oppositivo
L’iniziativa d’ufficio può essere autonoma od eteronoma.

61
 Autonoma

L’iniziativa d’ufficio è autonoma quando

l’attività propulsiva promana dallo stesso
organo competente per l’emissione del
provvedimento finale.
Attività pre-istruttoria: ispezioni

62
 Eteronoma
L’iniziativa d’ufficio è eteronoma quando l’attività propulsiva promana da un organo
diverso da quello competente per l’emissione del provvedimento finale. Esso può
presentarsi come:
r i c h i e s t e : sono atti amministrativi consistenti in manifestazioni di volontà con
cui l’autorità amministrativa competente si rivolge ad altra autorità per sollecitare
l’emanazione di un atto che altrimenti non potrebbe essere emanato. Possono essere
facoltative o obbligatorie, vincolanti o non vincolanti. Il destinatario della richiesta
può astenersi dal procedere nel solo caso di invalidità della stessa;
p r o p o s t e : sono manifestazioni di giudizio dell’organo propulsivo circa il
contenuto da dare all’atto. Possono essere facoltative o obbligatorie a seconda che
l’autorità possa o meno provvedere anche in mancanza della proposta; possono
inoltre essere vincolanti, non vincolanti o conformi (quando l’autorità attiva, se
vuole provvedere, non può che farlo in conformità della proposta);
s e g n a l a z i o n i : la segnalazione è l’atto con cui l’autorità amministrativa
competente si rivolge ad altra autorità per sollecitare l’emanazione di un atto che
altrimenti non potrebbe essere emanato, non creando per l’autorità destinataria
alcun obbligo di provvedere.

63
 Comunicazione di avvio del
procedimento Art. 7
• 1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti
daparticolari esigenze di celerita' del procedimento, l'avvio
delprocedimento stesso e' comunicato, con le modalita'
previste dall'articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il
provvedimento finale e' destinato a produrre effetti diretti ed a
quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non
sussistano le ragionidi impedimento predette, qualora da un
provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati
o facilmente individuabili,diversi dai suoi diretti destinatari,
l'amministrazione e' tenuta a fornire loro, con le stesse modalita',
notizia dell'inizio del procedimento.
• 2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la
facolta'dell'amministrazione di adottare, anche prima della
effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1,
provvedimenti cautelari.

64
L’avvio del procedimento deve essere oggetto di comunicazione agli interessati
(art. 7 1° co. l. 241/90), ossia:
I destinatari del provvedimento finale , ossia i soggetti nei cui
1. confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti;
2. i soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento (parti
necessarie22);
3. i i terzi che posono ricevere pregiudizio dal provvedimento finale, sempre
che siano individuati o facilmente individuabili (parte eventuali).
L’obbligo di comunicazione è finalizzato a consentire alla parte
interessata di partecipare al procedimento fin dal suo avvio.
Eccezioni.
L’art. 7 1° co. l. 241/90 pone un’eccezione all’obbligo generale di
comunicazione: laddove “sussistano ragioni di impedimento derivanti da
particolari esigenze del procedimento”.

In questa eccezione rientra anche l’e s e r c i z i o d i p o t e r i d ’ u r g e n z a

65
 modalità
• 1. L'amministrazione provvede a dare notizia
dell'avvio del procedimento mediante comunicazione
personale.
• 3. Qualora per il numero dei destinatari la
comunicazione personale non sia possibile o
risulti particolarmente gravosa,l'amministrazione
provvede a rendere noti gli elementi di cui alcomma 2
mediante forme di pubblicita' idonee di volta in volta
stabilite dall'amministrazione medesima.
• 4. L'omissione di taluna delle comunicazioni prescritte
puo' esserfatta valere solo dal soggetto nel cui interesse
la comunicazione e'prevista. V. art. 21octies

66
 contenuto
Nella comunicazione debbono essere indicati:
a) l'amministrazione competente;
b) l'oggetto del procedimento promosso;
c) l'ufficio e la persona responsabile del procedimento;
((c-bis) la data entro la quale, secondo i termini
previstidall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi
il procedimento e i rimedi esperibili in caso di
inerzia dell'amministrazione;
c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data
dipresentazione della relativa istanza;))
d) l'ufficio in cui si puo' prendere visione degli atti.

67
 L’inadempimento dell’obbligo di
comunicazione
L’inadempimento dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del
procedimento costituisce vizio di violazione di legge che rende
illegittimo il provvedimento finale emanato.
Tale vizio può essere dedotto solo dal soggetto nel cui interesse la
comunicazione è prevista (art. 8, 4° co. L. 241/90).
Tuttavia la portata di tale previsione risulta mitigata dal nuovo art.
21octies il cui 2 co. prevede che: “Il provvedimento amministrativo
non è comunuqe annullabile per mancata comunicazione dell’avvio
del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che i
il contenuto del provvedimento avrebbe dovuto essere diverso da
quello in concreto adottato”.
È chiaro che tale previsione fa riferimento esclusivamente ai
provvedimenti vincolati, per i quali la P.A., non può deciderne
discrezionalmente il contenuto.

68
 Art. 18-bis
• (( (Presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni).)) ((1.
Dell'avvenuta presentazione di istanze, segnalazioni ocomunicazioni e'
rilasciata immediatamente, anche in via telematica,una ricevuta, che attesta
l'avvenuta presentazione dell'istanza,della segnalazione e della
comunicazione e indica i termini entro i quali l'amministrazione e' tenuta, ove
previsto, a rispondere, ovveroentro i quali il silenzio dell'amministrazione
equivale adaccoglimento dell'istanza. Se la ricevuta contiene le informazioni
dicui all'articolo 8, essa costituisce comunicazione di avvio
delprocedimento ai sensi dell'articolo 7. La data di protocollazione
dell'istanza, segnalazione o comunicazione non puo' comunque esserediversa
da quella di effettiva presentazione. Le istanze,segnalazioni o
comunicazioni producono effetti anche in caso dimancato rilascio della
ricevuta, ferma restando la responsabilita'del soggetto competente.
• 2. Nel caso di istanza, segnalazione o comunicazione presentate ad un ufficio
diverso da quello competente, i termini di cui agli articoli 19, comma 3, e
20, comma 1, decorrono dal ricevimento dell'istanza, segnalazione o
della comunicazione da parte dell'ufficio competente.))

69
Il responsabile del procedimento (artt. 4-6)

• Le pa, ove non sia già direttamente

stabilito per legge o per regolamento,
• determinano per ciascun tipo di
procedimento di loro competenza l’unità
organizzativa responsabile (l ’ ufficio)
dell’istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale, nonché dell’adozione del
provvedimento

70
• Il dirigente di ciascun unità organizzativa
• provvede ad assegnare a sé o ad altro
dipendente la responsabilità dell’istruttoria
e di ogni altro adempimento inerente il
singolo procedimento, nonché,
eventualmente, dell ’ adozione del
provvedimento finale

71
 Compiti del responsabile del
procedimento
• valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione
di provvedimento;
• accerta d’ufficio i fatti e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito
svolgimento dell'istruttoria (ad es. può chiedere il rilascio di
dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o
incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed
ordinare esibizioni documentali); soccorso istruttorio
• propone l'indizione o, avendone la competenza, indìce le
conferenze di servizi;
• cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste
dalle leggi e dai regolamenti;
• adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero
trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione.

72
 Fase istruttoria
è la fase volta all’accertamento dei fatti e dei presupposti
del provvedimento ed alla acquisizione e valutazione
degli interessi implicati dall’esercizio del potere e, su cui
andrà ad incidere il provvedimento finale.
In altri termini la fase istruttoria è diretta ad acquisire e
valutare i singoli dati pertinenti e rilevanti ai fini
dell’emanazione dell’atto.
L’attività istruttoria posta in essere ad iniziativa
dell’Amministrazione procedente è organizzata e diretta,
come s’è avvertito, dal responsabile del procedimento.
Va precisato inoltre che l’istruttoria procedimentale, nel
nostro ordinamento, è una v i c e n d a c a r t a c e a , e
non orale.
73
 Finalità della fase istruttoria

Le attività delle fase istruttoria, che a seguito della L. 241/1990, si sono

arricchite di una più incisa partecipazione dei privati (principio del
giusto procedimento) tendono alla:
acquisizione dei fatti: ossia:
le condizioni di ammissibilità (posizione legittimante, interesse a
ricorrere);
i requisiti di legittimazione (cittadinanza, titoli di studio);
le circostanze di fatto (rilevabili con ispezioni, inchieste, etc.);
a c q u i s i z i o n e d e g l i i n t e r e s s i , ossia raccolta degli
interessi pubblici e privati coinvolti nel procedimento, con
conseguente partecipazione dei portatori alla luce del principio del
giusto procedimento;
e l a b o r a z i o n e d i f a t t i e d i in t e r e s s i , nella quale
rientrano le richieste di pareri.

74
 L’acquisizione dei fatti

• Fatti semplici
• Documentazione rilevabile d’ufficio
• Documentazione di parte (art. 18)
• Fatti complessi
• Valutazioni tecniche 8art. 17)
• Richieste di valutazioni tecniche
• Ispezioni
• Inchieste
75
 L’acquisizione degli interessi pubblici e
privati
Altro compito fondamentale dell’Amministrazione
procedente è l’acquisizione delle determinazioni
delle altre PA quando gli interessi che esse
curano sono coinvolti nel procedimento.
Il principale strumento che l’Amministrazione
procedente può utilizzare per l’acquisizione
e L’ESAME CONTESTUALE determinazioni delle
diverse Amministrazioni è la conferenza dei
servizi .

76
• La nuova disciplina: D.Lgs. n. 127/2016.
rinvio

77
 La partecipazione dei soggetti
interessati
Il completamento dell’acquisizione degli interessi
coinvolti nel procedimento avviene, mediante la
partecipazione dei soggetti interessati al
procedimento.

si evidenziano tre tipi di interessi, i cui portatori

hanno la facoltà o il dovere di partecipare al
procedimento: I) interesse pubblico; II) interessi
privati; III) interesse collettivi

78
• Sono partecipanti eventuali al
procedimento amministrativo (art. 9):
• I portatori di interessi pubblici
• I portatori di interessi privati
• I portatori di interessi collettivi

cui possa derivare un pregiudizio dal

provvedimento
79
Interesse pubblico è quello che pertiene, in linea di
principio, alla comunità nazionale o alle comunità minori,
territoriali e non, nelle quali si articola la plurisoggettività
dell’ordinamento.
Interessi privati sono quelli che pertengono a ciascun
soggetto dell’ordinamento, sia esso persona fisica od
altra figura soggettiva, a fronte dell’esercizio dl potere.
Interessi collettivi sono quelli che fanno capo a un ente
esponenziale (associazione o comitato) di un gruppo
occasionale omogeneo di soggetti, autonomamente
individuabile ed organizzato per la realizzazione dei fini
propri della categoria o del gruppo (es. sindacato)

80
 La partecipazione
La partecipazione all’esercizio del potere consiste nella
rappresentazione di fatti e di interessi propri del
soggetto, dei quali l’Amministrazione non può non tenere
conto ai fini della decisione finale.
La facoltatività o l’obbligatorietà dell’intervento.
I portatori degli interessi collettivi , così come più
specificatamente individuati dalla norma (quelli a “cui
possa derivare un pregiudizio”) sono da qualificare in
principio come p portatori degli interessi legittimi,
pertanto essi Partecipano al procedimento solo se
vogliono (c.d. parti eventuali).

81
Diversa è la posizione dei portatori interessi
pubblici : essi infatti, non sono portatori di
alcun interesse proprio, ma di interessi
della collettività dei quali è stata ad essi
affidata la cura (e che devono curare).
La partecipazione al procedimento di
portatori degli interessi pubblici coinvolti
dallo stesso, è perciò doverosa ( c.d. parti
necessarie).

82
• I partecipanti (necessari o eventuali) possono
(artt. 10 e 11 della legge n. 241/90):
• presentare memorie scritte e documenti, che la
pa ha l ’ obbligo di valutare se pertinenti
all’oggetto del procedimento
• prendere visione degli atti del procedimento
• concludere accordi con l’amministrazione
procedente

83
• Comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza (art. 10-bis
della legge n. 241/90):
• è stata introdotta la previa comunicazione
di provvedimento negativo, che rafforza gli
istituti di partecipazione al procedimento

84
• Nei procedimenti ad istanza di parte,
• il responsabile del procedimento o
l’autorità competente,
• prima della formale adozione di un
provvedimento negativo,
• comunica tempestivamente agli istanti i
motivi che ostano all’accoglimento della
domanda”.
85
• Successivamente a tale comunicazione,
• “gli istanti hanno il diritto di presentare per
iscritto le loro osservazioni”
• e “dell’eventuale mancato accoglimento di
tali osservazioni è data ragione nella
motivazione del provvedimento finale”

86
• Conclusione
– Poteri RP
– motivazione
• Termine
• Ritardo
• Silenzio-inadempimento
• Valore provvedimentale del silenzio assenso e
rigietto
• Accordi
• Conferenza servizi e altre forme di
coordinamento
87