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INTRODUCTION
Le pouvoir financier de l’Etat s’exerce dans un cadre institutionnel et reste
soumis à des procédures dont les justifications sont à la fois politiques et
techniques.
La notion de finances publiques pose 3 questions majeures, à savoir, comment :
 Mobiliser les ressources publiques,
 Affecter lesdites ressources,
 Faire en sorte que cette mobilisation et cette affectation des ressources
puissent créer le bien-être social et national.
La réponse à ces trois questions dépend de plusieurs facteurs tant endogènes
qu’exogènes parmi lesquels on peut citer :
 Les contextes économiques internes ;
 L’environnement international ;
 Les structures institutionnelles mise en place ;
 Le cadre conceptuel (idées, croyances et idéologies financières du pays);
 Et la culture politique nationale.
I. OBJECTIF DU COURS
A la fin de ce cours, l’étudiant pourra être capable de comprendre :
 Les grandes théories et principes en matière de finances publiques ;
 La manière dont l’Etat mobilise les ressources publiques (recette) et les
affecte (dépenses), pour assumer sa responsabilité financière et socio-
politique vis-à-vis de l’ensemble des besoins de la communauté ;
 L’importance et la nécessité de la bonne gouvernance des finances publiques
pour la croissance économique et le développement national ;
 Les textes et procédures budgétaires en RDC
II. RELATIONS ENTRE LES FINANCES PUBLIQUES ET LES AUTRES SCIENCES
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L’idéologie politique d’un pays a un impact sur les finances publiques de ce pays
(mobilisation des recettes et affectation des ressources).
3°) Les finances publiques et l’Economie
L’interaction des finances publiques et de l’économie n’est pas non plus à négliger
du fait que les structures économiques, ainsi que la conjoncture économiques
conditionnent les finances publiques, alors que celles-ci se présentent comme un
moyen efficace d’influencer celle-là (comme par exemple : les effets productifs de
dépenses, l’impact de l’équilibre ou déséquilibre budgétaire sur la conjoncture, les
conséquences du prélèvement fiscal sur l’économie etc.).
Si les sciences économiques constituent une science de la richesse, il est normal
que les finances publiques qui contiennent une fraction de cette richesse, soient
conditionnées par l’économie, cette dernière oriente la compréhension et l’exécution
des finances publiques en vue de faire le choix rationnel.
4°) Les finances publiques et la sociologie
La sociologie (surtout politique), a permis de préciser certaines notions financières,
telle que celle de dépenses publiques, les finances publiques sont adaptées à
l’environnement social, politique et économique.
En effet, une analyse correcte des finances publiques ne peut pas échapper à
l’analyse des différents groupes sociaux que compose un pays. De la même façon, la
mise en place des structures de mobilisation des ressources ou de leurs affectations
dépend des comportements observés des groupes sociaux dans les pays.
5°) Les finances publiques et les relations internationales
Aucun pays ne peut prétendre, aujourd’hui, résoudre ses propres problèmes des
finances publiques sans faire allusion à l’environnement financier international. Les
finances internationales influences fortement les finances internes et parfois, les
règles internationales se substituent aux lacunes du droit interne à cause de la
mondialisation.
III. DIVERGENCES ET CONVERGENCE ENTRE LES FINANCES PUBLIQUES ET LES FINANCES
PRIVEES

Les finances publiques se distinguent des finances privées, du fait :

 qu’elles recherchent la satisfaction de l’intérêt général ; et les notions de coûts
et de rendement sont secondaires pour elles tandis que les finances privées
recherchent le profit maximal et la satisfaction des besoins personnels ;
 Les opérations financières des personnes privées se fondent sur les contrats,
alors que l’Etat met en œuvre des moyens de contrainte et d’autorité ;
 L’Etat n’est pas limité dans ses ressources, il évalue d’abord ses dépenses et
détermine ensuite les moyens de les couvrir ou dépenser plus qu’il ne
recouvre et recourir à la contrainte et ne connait pas des sanctions précise à
sa gestion comme la faillite dans le secteur privé, ni la banque route dans la
gestion des finances publiques.
Ces finances convergent :
 Sur le principe de la réduction des coûts ;
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 L’Etat, comme les privés se livrent à la situation de concurrence avec les

banques par le désengagement du trésor : le taux d’intérêt servi dépend de la
situation du marché monétaire.
 La nature du contrôle de la qualité de la gestion évolue (appréciation de
l’efficacité de la gestion).
IV. DE LA DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES
Le mot ‘’Finance’’ dérive du verbe finer qui signifie payer. Il a pour synonyme
paiement et désigne la ressource pécuniaire.
Lorsqu’on parle de la finance on voit la bourse de valeurs, tandis que les finances
désignent l’ensemble de ressources et dépenses de l’Etat.
Les Finances publiques se présentent comme l’étude des aspects juridiques,
politiques, économiques des recettes et des dépenses des budgets de collectivités
publiques (Etat, collectivités locales).
En d’autres termes, les finances publiques, c’est l’ensemble des règles gouvernant
les finances de l’Etat, des collectivités locales, des organismes de sécurité sociales,
des établissements publics et toutes personnes morales de droit public.
On peut donc dire que les finances publiques désignent tous les problèmes relatifs à
la gestion du patrimoine de la collectivité.
C’est la science qui régit l’activité de l’Etat dans le domaine de l’argent.

V. PLAN DU COURS
Hormis l’introduction, ce cours est subdivisé en 5 chapitres
CHAPITRE I : GENERALITES SUR LES FINANCES PUBLIQUES
CHAPITRE II : LES RESSOURCES ET LES DEPENSES PUBLIQUES
CHAPITRE III : DE L’IMPOT
CHAPITRE IV : LE BUDGET DE L’ETAT
CHAPITRE V : LES FINANCES PUBLIQUES EN RDC
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CHAPITRE I : GENERALITES SUR LES FINANCES PUBLIQUES

I.I. LA CONCEPTION CLASSIQUE DES FINANCES PUBLIQUES

(Etat Gendarme)
La conception classique des finances publiques prit naissance au 18ème siècle
avec les théories libérales classiques.
Avec à la tête ADAM SMITH (Dans son ouvrage intitulé : « les recherches sur la
nature et les causes de la richesse des nations »).
Cette conception est liée à la doctrine libérale qui voulait limiter l’activité de l’Etat aux
tâches traditionnelles ou à aux fonctions régaliennes à savoir :
 La sécurité extérieure (diplomatie et défense du territoire) et intérieure
(maintien de l’ordre public) des biens et des personnes. Donc financer la
police et l’armée ;
 Détenir la souveraineté économique et financière (émettre la monnaie) et faire
fonctionner l’administration (respect des loi établies et assurer la justice) ;
 La construction et l’entretien des routes
Pour les libéraux, l’Etat ne devait en aucun cas intervenir dans l’activité économique,
car seules les lois du marché sont capables de satisfaire aux intérêts individuels et
collectifs.
I.I.1. De la nature du budget
Il en découle que le budget ne devait pas peser sur le marché et devait être
strictement équilibré en dépenses comme en recettes, sans possibilité d’un déficit ni
d’un excédent budgétaire.
La finalité des finances publiques est donc de procurer à l’Etat gendarme les moyens
nécessaires relatifs à la couverture des charges traditionnelles.
Le budget est donc un simple document financier, qui ne comprend guère que
des dépenses homogènes et des recettes ordinaires.
Il est neutre, improductif, équilibré et fermé (relations commerciales avec d’autres
pays limitées).
I.I.2. De la nature des dépenses et ressources publiques
Les dépenses homogènes sont administratives, car limitées au
fonctionnement des services indispensables : justice, police, et diplomatie. Le budget
ne retrace que des dépenses de fonctionnement, les autres sont bannies, puisque les
seules agents économiques sont les particuliers.
Les dépenses publiques, étaient limitées, car leur accroissement risquait d’entrainer
une augmentation des impôts ou un financement par l’emprunt.
Les recettes ordinaires sont fiscales et domaniales :
En ce qui concerne la fiscalité, seul l’impôt devait constituer la source principale et
unique des ressources de l’Etat, mais cet impôt ne devait pas être trop lourd afin que
les citoyens puissent investir dans les entreprises. Les exemptions sont interdites et
les exonérations ou les abattements évitées.
I.I.3. La conception des ressources exceptionnelles
Les classiques prônent :
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 la prévention à l’égard de l’emprunt (il est accepté à titre exceptionnel) et ;

 l’exclusion des créations monétaires.
Lorsque l’Etat emprunte, il perturbe le marché financier et serait contraire à
l’équité, car son emprunt diminue le volume des prêts pour les particuliers et favorise
l’augmentation du taux d’intérêt ; l’emprunt pèserait sur les générations futures, et
enfin son résultat serait incertain (l’Etat peut être tenté de le détourner de sa finalité
avouée en vue d’améliorer sa trésorerie).
Le recours à l’emprunt était soumis à un certain nombre de conditions :
 la rentabilité des investissements ;
 affecter à de dépenses productives (chemin de fer, ports, canaux, travaux
publics…) ;
 affecter à des dépenses de guerre, car l’indépendance nationales intéresse
toutes les générations.
Le recours à la planche à billet est jugé méprisable, car injuste socialement (la
perte du pouvoir d’achat) et dangereux économiquement (inflation).
Pour les classiques, pas d’impôts déguisé (création monétaire), pas d’impôts
différé (emprunt), seulement l’impôt déclaré.

I.I.4. La définition des finances publiques selon les classiques

Les classiques définissent les finances publiques comme, une science des moyens
par lesquels l’Etat et les autres collectivités publiques se procurent et utilisent les
ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, par la répartition
entre individus des charges qui en résultent.

I.2. LA CONCEPTION MODERNE DES FINANCES PUBLIQUES

(Etat Providence)
I.2.1. Des critiques de la conception classique
L’évolution qu’a connue l’histoire de la conception classique a démontré que
celle-ci devenait de plus en plus critiquée dans ses fondements.
En effet, vers le 19ème siècle, en réaction aux excès du développement industriel, la
doctrine libérale a été remplacée par la doctrine néolibérale qui demandait de plus en
plus une intervention de l’Etat dans l’activité économique à cause de plusieurs
raisons :
 les lois du marché n’étaient pas toujours parfaites ;
 la persistance des injustices (les riches devenaient de plus en plus riches et
les pauvres s’appauvrissaient d’avantages) ;
 l’évolution moderne de l’Etat : a exigé que les pouvoirs publics prennent en
compte les objectifs du développement économique. L’agrandissement de
l’Etat (élargissement des territoires, contributions aux organisations
internationales, les dévaluations monétaires, les pressions sociales,
progression des dépenses des administrations publiques, évolution de la
conjoncture etc.)
Bref : les dépenses se sont diversifiées et les recettes devaient aussi l’être.
 6

I.2.2. Du fondement de la conception moderne

La crise de l’Etat gendarme va donner ainsi naissance à l’Etat providence soutenu par
deux précurseurs :
- Adolphe Wagner (Fondement de l’économie politique), qui soutient la redistribution
des richesses et l’égalisation des situations sociales en utilisant la fiscalité, il postule
que le secteur public doit aider le développement de l’économie et doit également
corriger les effets négatifs de ce développement (loi Wagner) et ;
- John Maynard Keynes qui a eu le mérite de démontrer que le budget devait jouer un
rôle important pour compenser les déséquilibres économiques et sociaux et pour
relancer l’économie lorsque celle-ci s’essouffle et connait la récession. Il estimait que
s’il le fallait, un budget pouvait être voté en équilibre ou en excédent afin de réduire la
demande et de rétablir l’équilibre avec la production.
I.2.3 La nature du budget et justifications de l’interventionnisme de l’Etat
a) la nature du budget de l’Etat
La conception des finances publiques va subir des conséquences importantes chez
les modernes, sur :
 la structure des recettes et des dépenses publiques : la fiscalité n’était plus la
seule ressource normale de revenu de l’Etat ; mais aussi l’emprunt et
l’émission de la monnaie,
 la structure des dépenses publiques : l’Etat ne se limitait plus aux charges
traditionnelles, mais aussi aux dépenses nouvelles étendues dans tous les
domaines de la vie économiques et sociale de la nation,
 l’équilibre budgétaire : l’augmentation des dépenses de de l’Etat lui permettrait
de recourir au déficit. Ceci se justifie par la faiblesse des ressources par
rapport aux dépenses,
 l’égalité du contribuable devant les charges publiques : pour les modernes,
l’Etat doit planifier les contributions de chaque citoyen en fonction de ses
possibilités et de répartir les ressources nationales en tenant compte des
faiblesses des uns et des autres.
Contrairement aux classiques, le budget moderne devient interventionniste, productif,
parfois déséquilibré mais toujours ouvert.
b) Justifications de l’interventionnisme de l’Etat
L’effet déclencheur du succès interventionniste va être la grande crise
économique et financière qui va se développer à partir de 1929. On va alors
comprendre que le marché économique devait être régulé, qu’il ne pouvait pas
s’autoréguler, et qu’il fallait par conséquent des règles et des interventions du secteur
public (l’Etat doit être amené à occuper une fonction de stabilisateur de l’économie).
L’Eta, garant du niveau de vie devait soutenir, s’il le juge utile, l’activité économique :
les interventions économiques sont jugées naturelles et les interventions sociales
(subventions, pensions, éducations, coopération culturelles) deviennent la
caractéristique des budgets des modernes.
 7

I.2.4. La nature de dépenses publiques

Les dépenses sont donc diversifiées et les recettes fiscales et domaniales sont
restées prédominantes, mais l’emprunt est banalisé et encouragé, la création
monétaire est admise sous conditions.

I.3. LA CONCEPTION NEOLIBERALE CLASSIQUE

I.3.1. Des critiques de l’Etat providence
Au cours de la seconde moitié des années 1970, une crise économique s’est
développée et a eu de fortes répercussions sur le budget de l’Etat ; d’un côté, les
dépenses publiques augmentent considérablement du fait de la crise, et de l’autre
côté les recettes publiques diminuent.
Les écoles néoclassiques libérales reviennent sur le courant anti étatiste en
estimant que l’interventionnisme de l’Etat, était dangereux pour l’économie la liberté
individuelle, et pour la démocratie d’une part, et d’autre part cet interventionnisme
aboutit à un gaspillage des ressources publiques par des prises des décisions qui ne
se justifient pas économiquement.
I.3.2. Du fondement de la conception néolibérale classique
L’idée s’est développée du côté des économistes libéraux classiques qu’il était
indispensable de revenir aux principes posés par l’Etat gendarme.
Cette crise a nécessité une véritable transformation de la gestion des finances
publiques et une transformation de l’Etat lui-même : une réforme du type
économique et une réforme institutionnelle. Les néoclassiques rejettent les théories
Keynésienne et retournent aux théories libérales.
Ces écoles néoclassiques préconisent :
 une organisation décentralisée de la société et la privatisation des services
publics ;
 la libre échange entre frontières et l’aide aux petites entreprises ;
 la gestion de l’Etat sous le modèle de l’entreprise et la suppression du
monopole de l’Etat des services publics ;
 une politique sélective en matière de dépenses et la nécessité d’un impôt
neutre.

a) Réforme économique : du point de vue économique, les dépenses sont

considérées comme nuisibles pour l’économie, il faut réduire les impôts pour
parvenir à réduire les dépenses publiques, car les prélèvements obligatoires,
ponctionnait une partie importante de l’épargne (Milton Friedman).
b) Réforme institutionnelle : les réformes se sont imposées au niveau de l’Etat et
au niveau des acteurs publics, l’Etat devait se désengager de certaines
dépenses publiques sur les collectivités locales (transfert de compétence vers
les collectivités locales).

I.3.3. De la nature du budget

L’option est levée pour un budget des résultats. La recherche et la mesure de
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la performance doivent permettre d’orienter la gestion vers les résultats afin

d’améliorer l’efficacité de la dépense publique.
Le budget contemporain est donc un budget incitatif ( informations plus
claires aux citoyens, débat au parlement, les contribuables qui réalisent des
économies, les services de qualité aux usagers, redonner le sens aux activités des
administrations), stratégique (objectifs et indicateurs de performance), performant
(mesure de performance des administrations) et réformateur (réforme du cadre de la
gestion publique).
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CHAPITRE II : LES RESSOURCES ET LES DEPENSES PUBLIQUES

II.1. LES RESSOURCES PUBLIQUES

II.1.1. Définition
On entend par ressource de l’Etat, l’ensemble de revenus faisant partie de son
patrimoine privé ou public.
II.1.2. Classification générale des ressources publiques
On distingue, généralement trois catégories des ressources publiques :
 Les ressources permanentes ;
 Les ressources exceptionnelles ;
 Les ressources du Trésor.
II.1.2.1. Les ressources permanentes
Elles sont constituées de :
 Recettes domaniales et de participations ;
 Recettes des taxes administratives ;
 Recettes de la parafiscalité ;
 Recettes des impôts.
1°) Recettes domaniales
Par recettes domaniales, on entend toutes les recettes que l’Etat tire de
l’exploitation de son domaine public ou privé.
Le domaine public comprend tous les biens de l’Etat qui ne sont pas
susceptibles d’appropriation privée (les routes, ponts et chaussées, musées, parcs,
cours d’eau etc.)
Le domaine privé est formé de l’ensemble des bien de l’Etat non affectés à
l’usage public (les actions, les titres, les biens abandonnés, les entreprises publiques
…)
Les ressources domaniales sont de 2 catégories :
 Les ressources domaniales proprement dites, lesquelles comprennent :
 Les revenus du domaine immobilier (location ou vente d’une maison ou d’un
appartement) ;
 Les revenus des participations financières (dividendes et intérêts) ;
 Les intérêts et amortissements des prêts et avances accordés par l’Etat aux
entreprises.
 Les revenus des exploitations (entreprises et services) industrielles et
commerciales dans lesquels on distingue les entreprises publiques et les
services publiques.
2°) Recettes des taxes administratives
a) Définition
D’une manière générale, on entend par taxe administrative, une rémunération en
faveur d’une personne morale publique pour un service rendu par elle.
Ainsi, on emploie le terme taxe pour désigner le prix pour un usager de service public.
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Caractéristiques de la taxe administrative

b) Caractéristiques de la taxe administrative
La taxe administrative est différente du prix pour l’usage d’un service public selon la
distinction de celui-ci.
Cette distinction se situe au niveau de la taxe et du prix à payer et peut être d’ordre
juridique ou économique, car la fixation de la taxe n’obéit pas aux mêmes critères.
Exemple : il existe une différence entre le prix payé par l’étudiant pour le
fonctionnement du service de l’enseignement (taxe administrative) et les frais payés
par un commerçant qui utilise le service de l’abattoir (prix payé pour l’achat d’un
service).
3°) Recettes de la parafiscalité
La parafiscalité est définie comme étant un prélèvement opéré par la loi sur les
revenus de certaines ou certains organismes et versés au profit des certaines
institutions ou organismes expressément désignés.
Ces organismes ont la possibilité de fonctionner c’est-à-dire remplissent les
missions leur fixées par l’Etat grâce à ces ressources.
4°) Recettes des impôts
Parmi les ressources permanentes de l’Etat, l’impôt constitue la principales
ressource publique et la plus sûre à laquelle tout Etat accorde importance à telle
point que sa gestion est entourée, non seulement de beaucoup de précaution, mais
aussi et surtout des contraintes qui s’appliquent à tous les contribuables.
Payer ses impôts est une obligation de citoyen et l’existence de l’impôt est
internement liée à l’existence d’un peuple organisé.

II.1.2.2. Les ressources exceptionnelles

Il est admis aujourd’hui que, l’Etat et les collectivités territoriales peuvent recourir
exceptionnellement à l’extérieur dans le cadre de financement de certains projets de
développement.
Face à l’insuffisance des ressources propres, le recours au financement extérieur ou
intérieur constitue la voie obligée pour résoudre les questions de développement.
Pour mobiliser ces ressources, l’Etat recours à l’emprunt public, l’aide extérieure, les
dons et legs ainsi qu’une manipulation de ses instruments de trésorerie (banque
centrales et Trésor public) à un but lucratif.
II.1.2.3. Les ressources du Trésor
On entend par trésor, le service public qui a pour mission principale d’opérer
l’exécution des encaissements et des décaissements et de veiller à l’existence de
disponibilités suffisantes pour faire face aux engagements de l’Etat.
Le Trésor joue généralement 4 fonctions :
 De caisse de l’Etat ;
 De régulation des fonds publics ;
 De monnaie
Le trésor a pour mission d’éviter que les comptes de l’Etat soit au rouge ou tendent
vers la cessation de paiement et d’éviter l’impasse budgétaire. Il doit aussi capitaliser
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les masses des fonds logés dans son compte à la banque centrale dans les marchés
financiers.
Il existe deux catégories des ressources du trésor :
 Les ressources financières du trésor : ce sont des dépôts et comptes
courants bancaires que constituent les services de caisse de l’Etat d’une part ;
et d’autre part Les bons du Trésor : constitués des liquidités que peut se
procurer l’Etat en faisant appel au crédit à court et moyen termes. Dans ce cas
l’Etat émet des bons que les tiers intéressés peuvent acheter.
Les bons du trésor ont un caractère généralement limitatif, dans ce sens qu’ils
servent pour l’Etat, à obtenir l’argent nécessaire pour engager les dépenses
immédiates en attendant les rentrées fiscales.
 Les ressources monétaires : qui sont constituées des avances de l’Institution
de l’émission.
Organigramme voir page 41 finances publiques
II.1.3.Classification des ressources de l’Etat Congolais
Les ressources publiques congolaises peuvent être catégorisées de deux manières :
du point de vue de leur répartition et du point de vue de leur origine.
II.1.3.1. Du point de vue de la répartition des ressources
La loi relative aux finances publiques prévoit trois catégories des ressources de
l’Etat :
 Les ressources appartenant au pouvoir central : composées des ressources
courantes (impôts et taxes directs et indirects, revenu du domaine et
participations financières, recettes administratives et judiciaires, des
redevances et taxes rémunératoires…), les ressources en capital ( le produit
des cessions du domaine, le produit des cessions des participations
financières ainsi que de ses autres actifs et droits), les ressources
exceptionnelles ( les produits des emprunts et aides, les dons et legs)
 Les ressources appartenant aux Provinces : l’impôt (impôt foncier, impôt sur
la superficie des concessions minières et d’hydrocarbures, impôt sur les
revenus locatifs, l’impôt sur les véhicules), les taxes (les taxes et redevances
d’intérêt commun, taxes spécifiques), les recettes administratives et de
participations, les recettes en capital et exceptionnelles, les subventions et
les rétrocessions de l’Etat, les prêts
 Les ressources appartenant aux Entités territoriales décentralisées : les
rétrocessions (droit à 40% de la part des recettes à caractère national alloués
aux provinces), l’impôt personnel minimum, différentes recettes et taxes
spécifiques aux entités territoriales décentralisées.
II.1.3.2. Du point de vue de l’origine des ressources
La loi des finances publiques distingue deux catégories des ressources publiques :
 Les ressources internes : qui sont mobilisées à l’intérieur du territoire national
et qui comprennent les ressources courantes, en capital et exceptionnelles ;
 Les ressources extérieures composées exclusivement des ressources
 12

exceptionnelles qui proviennent des dons et legs extérieurs et des tirages sur
emprunts extérieurs.

Insérer le tableau p53 fp

II.2. LES DEPENSES PUBLIQUES
II.2.1. Définition
La définition des dépenses publiques peut se faire selon les deux conceptions : la
conception classique et la conception moderne.
Pour les classiques, une dépense publique est une dépense faite dans un but
d’intérêt général et l’auteur doit être une personne publique
Pour les modernes, la dépense publique est une dépense faite dans l’intérêt général,
mais exécutée aussi par l’Etat que par les privés.
De manière générale, les dépenses publiques sont celles qui sont exécutées
au nom du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.
Elles sont imputées à son budget ou à leurs budgets et sont soumis d’une part, aux
règles et procédures de droit budgétaire et d’autres, aux dispositions légales et
réglementaires auxquelles ces matières sont imposées.

II.2.2. Classifications générales de dépenses publiques

Il existe deux grandes catégories de classification des dépenses publiques :
- La classification administratives et
- La classification économique.
II.2.2.1. Classification administrative
La classification administrative est divisée en 2 types : la classification organique ou
formelle et la classification fonctionnelle
- La classification organique : est basée sur les grandes divisions
administratives de l’Etat (par exemple Présidence de la RDC, Parlement,
Gouvernement…).
- La classification fonctionnelle : est basée sur les grandes fonctions de l’Etat.
Celles-ci étant différentes, d’un pays à un autre (par exemple les dépenses de
rémunération, les services généraux, le logement, etc).
II.2.2.2. Classification économique
On considère 3 postes de dépenses : les dépenses de production ou
d’investissement ou en capital, les dépenses de consommations ou dépenses de
fonctionnement et les dépenses de transfert
1°) Les dépenses de production ou d’investissement
Ce sont des dépenses qui ont pour objet d’augmenter le volume des biens et des
services produits dans l’économie nationales.
Elles entraînent une augmentation de la productivité et de la production et en même
temps, la création des biens et services nouveaux.
2°) Les dépenses de consommations ou dépenses de fonctionnement ou
dépenses courantes
 13

Ce sont des dépenses qui ont pour effet de réduire le niveau des biens et services qui
se trouvent disponibles dans l’économie nationale sans qu’il y ait une contrepartie
visible ou évaluable en terme monétaire.
En d’autres termes, ce sont des dépenses dont l’objet est de permettre le
fonctionnement des équipements : salaires, petits achats, frais d’entretien.
Ce type de dépenses symbolise les coûts de l’Etat.
3°) Les dépenses de transfert
Ce sont les dépenses qui, contrairement aux deux premières, n’augmentent pas la
production des biens et services disponibles et ne concernent pas la quantité des
biens et services disponibles.
Il s’agit en réalité des prélèvements que réalise l’Etat sur certaines catégories
sociales dans le but d’augmenter les revenus des autres catégories sociales.
Ces dépenses ont une fonction sociales, parce qu’elles exercent une action sur les
structures comme sur le niveau de l’activité économique. Elles manifestent
l’existence de l’Etat protecteur.
Parmi elles nous trouvons :
- Les dépenses d’aides ou d’assistance (secteur social) ;
- Aide à l’agriculture, les subventions de fonctionnement ou compensation
(secteur économique) ;
- Aide aux collectivités décentralisées sous forme de subvention de
fonctionnement (secteur local) ;
- Aide financière versées aux établissements d’enseignement privé, aides à la
création artistique (secteur éducatif et culturel) ;
- Aide au pays en développement, contributions aux budgets des organisations
internationales (secteur extérieur)

II.2.3. de l’accroissement des dépenses publiques

Les dépenses publiques n’ont cessé de croitre d’une année à l’autre dans tous les
pays surtout après la seconde guerre mondiale.
Face à cet accroissement des dépenses publiques, il se pose 3 questions
importantes :
- Comment mesurer l’accroissement des dépenses publiques ?
- Quelles sont les causes de cet accroissement ?
- Quelles sont les limites de cet accroissement ?
1°) Les mesures d’accroissement des dépenses publiques
Ici, il s’agit de la mesure de l’accroissement apparent et accroissement réel d’une
part et d’autre part de l’accroissement relatif et accroissement absolu
a) Accroissement apparent et accroissement réel
C’est un accroissement ne tient pas compte de deus variables : monétaire
d’expression et la méthode de présentation budgétaire.
L’accroissement apparent résulte de la présentation des données d’une année à une
autre sans tenir compte de l’inflation monétaire, tandis que l’accroissement réel
résulte des corrections faites qui tiennent compte de l’inflation monétaire.
 14

La correction consiste par conséquent à calculer ce pouvoir d’achat en faisant la

division entre les prix courant et les indices de prix. On obtient ainsi une variation
réelle qui peut traduire une augmentation ou une baisse effective.
Une valeur monétaire n’est donc réelle que lorsqu’elle est confrontée au prix.
La formule est : salaire nominal x 100
Prix

Exemple : Le salaire mensuel d’un ouvrier a augmenté au fil des années à la suite des
multiples revendications salariales par rapport à l’augmentation des denrées
alimentaires sur le marché. La situation se présente comme suit :
ANNEES SALAIRES en Francs Prix d’un sac de riz en FC
N 120.000 2.000
N+1 140.000 2.500
N+2 150.000 3.000
N+3 150.000 4.000

SOLUTION
Pour mesurer l’accroissement du pouvoir d’achat de cet ouvrier, on calcule de la
manière suivante :
- A l’année N, avec un salaire de 120.000Fc, on aura :
120.000x100 =6.000
2.000
- En l’année N+1, avec un salaire de 140.000Fc, on aura :
140.000x100 =6500
2.500
- En l’année N+2, avec un salaire de 150.000Fc, on aura,
150.000x100=5.000
3.000
- En l’année N+3, avec un salaire de 150.000Fc, on aura :
150.000x100=3.750
4.000
De cette situation, si on considère l’année N comme année de référence, on peut
conclure que :
- En N+1, l’accroissement du salaire de l’ouvrier est réel (6.500>6.000) ;
- En N+2, l’accroissement est apparent (5.000<6.000) ;
- En N+3, l’accroissement du salaire de l’ouvrier, est apparent (3.750<6.000).
Dans le 2 derniers cas, l’ouvrier a donc perdu son pouvoir d’achat qui s’est dégradé
d’avantage en N+3 du fait de l’augmentation sensible du prix du sac de riz qui est
passé de 3.000Fc à 4.000Fc.

La méthode de présentation budgétaire peut varier d’une année à une autre, ce qui
implique que le budget n’est pas toujours présenté d’une façon identique pour les
différentes années.
 15

Cette différence dans la présentation peut donner l’impression d’une augmentation

alors qu’en réalité les dépenses sont restées les mêmes d’une façon identique pour
les différentes années.

b) Accroissement relatif et accroissement absolu

La différence accroissement relatif et accroissement absolu résulte de la
comparaison très intéressante qu’il faut réaliser entre l’accroissement des dépenses
en rapport avec certaines données de l’économie nationale telles que l’effectif de la
population, la production nationale brute ou nette, le revenu nationale etc. (c’est cela
l’accroissement relatif)
Ces comparaisons donnent une valeur supplémentaire à l’analyse des
dépenses publiques parce qu’elles permettent de mettre en évidence l’influence des
dépenses publiques sur la vie nationale.
L’accroissement relatif est aussi intéressant pour une comparaison internationale
des dépenses publiques dans la mesure où, il permet de situer des pays ou des
groupes de pays ayant les mêmes caractéristiques de comprendre comment se
composent leurs budgets par rapport aux objectifs importants de la nation (objectif
mondialement reconnus tels que : le PN, le RN, le revenu par habitant, les dépenses
par citoyen, par région etc.)
Ici on s’intéresse plus aux chiffres absolus, mais on cherche à connaître qu’est ce
que ces chiffres ont réalisé dans l’économie du pays.
2°) Causes de l’accroissement des dépenses publiques
On distingue trois causes principales de l’accroissement des dépenses publiques, à
savoir :
- Le développement du rôle de l’Etat : qui se manifeste par l’extension de la
charge de l’Etat dans le domaine qu’il partage avec les privés, ensuite par
l’intervention dans le domaine réservé exclusivement aux particuliers et enfin
par les nouvelles activités importantes
- L’influence du progrès techniques : qui exigent les moyens de plus en plus
couteux (en matière militaire et santé publique, construction de métros etc.)
- L’évolution du contenu des dépenses publiques : qui est liée à l’évolution des
doctrines en matière des dépenses publiques (les conceptions classiques et
modernes
3°) Les limites de l’accroissement
Il n’existe pas des limites envisageables du point de vue théorique, quant à
l’accroissement des dépenses publiques. Cependant cela ne veut pas dire que les
dépenses publiques doivent augmenter de façon anarchique.
Il existe une relation entre les dépenses publiques et la croissance économique dans
la mesure où les finances publiques peuvent jouer un rôle stabilisateur ou
destructeur de l’économie nationale

II.2.4. Risques et bienfaits de la dépense publique

1°) les risques de la dépense publique
 16

Les détracteurs des dépenses soulignent qu’elles ont des conséquences

économiques négatives à trois niveaux :
- Elles pèsent sur le développement économique : toute augmentation de la
dépense publique risque d’empêcher un emploi plus productif des ressources
disponibles
- Elles ont des effets pervers sur la formation du capital : toute dépense
supplémentaire doit être, en effet, financée, soit par des nouveaux
prélèvements (conséquence sur la capacité de l’épargne des ménages et
entreprises), soit par l’emprunt (une partie de l’épargne déjà constituée et en
quête de l’emploi, sera captée par la puissance publique).
- Elles ne contribuent pas nécessairement à la solution des problèmes auxquels
elles sont censées apporter une réponse (chômage ou exclusion)
2°) Les bienfaits de la dépenses publique
Malgré les critiques, que l’on porte sur les dépenses publiques, on ne peut pas sous-
estimer les effets positifs que comportent ces dépenses :
- Les dépenses publiques permettent de soutenir la demande
- Un surplus des dépenses publiques, peut dans des secteurs stratégiques,
contribuer à améliorer la productivité des entreprises privées.

Insérer organ p 67
 17

CHAPITRE III : DE L’IMPOT

III.1. DEFINITION

Etymologiquement, le terme de fisc, vient du mot latin fiscus qui désigne la

petite corbeille en osier destinée à recueillir l’argent.
Actuellement, le fisc désigne l’administration chargée de percevoir les impôts, d’où
est tiré l’adjectif fiscal.

L’impôt est un prélèvement pécuniaire de caractère obligatoire, effectué en

vertu des prérogatives de puissance publique, à titre définitif, sans contrepartie
déterminée, en vue d’assurer le financement des charges publiques de l’Etat et des
collectivités territoriales
Cette définition met en relief 3 caractères fondamentaux de l’impôt à savoir :
- Le caractère obligatoire qui signifie que : les redevables ne sont pas sollicités
mais ils sont obligés de s’acquitter de ce devoir civique.
- L’absence de contrepartie retirée par les contribuables : en payant l’impôt, les
redevables n’exigent rien à L’Etat en contrepartie de leurs obligations fiscales,
celles-ci étant indirectes.
- Le caractère définitif : il est une ressource définitive pour les collectivités
locales.
III.2. DIFFERENCES ENTRE IMPOT ET AUTRES RESSOURCES
III.2.1. Impôt et taxe
L’impôt est un prélèvement obligatoire dépourvu de contrepartie et perçu au profit
d’une ou plusieurs personnes morales de droit public. Il est institué par la loi, alors
que la taxe est la somme perçue lors de la fourniture d’un service ou est perçue à
l’occasion de la prestation d’un service.
III.2.2. Impôt et redevance
Les redevances sont des rémunérations des services rendus et peuvent être
instituées par voies réglementaire ; contrairement aux impôts, elles s’apparentent à
un prix et doivent faire l’objet d’une contrepartie, telle que l’utilisation d’un ouvrage ou
une prestation fournie par un service public à un usager.
III.2.3. Impôt et cotisations sociales
Les cotisations sociales sont des prélèvements obligatoires perçus par des
organismes de droit public ou privé dans un intérêt social. Il s’agit des prélèvements
qui, bien que non qualifiés d’impôts parce que comportant une contrepartie,
représentant une charge financière obligatoire sur les contribuables.
III.2.4. Taxes et redevance
La taxe et la redevance, sont liées à l’offre d’une prestation. Le montant de la
redevance et la valeur du service rendu doivent être équivalents.
La taxe se distingue de la redevance, dans la mesure où elle peut être exigée non
seulement des usagers effectifs mais également des usagers potentiels et par le fait
que l’équivalence entre service rendu et prix à payer n’est nécessairement requise.
 18

III.3. FINALITES DE L’IMPOT

L’impôt poursuit 3 finalités majeures :
- La rentabilité fiscale;
- L’égalité sociale ;
- Evolution économique

III.3. CARACTERISTIQUES DU SYSTEME FISCAL CONGOLAIS

Le système fiscal congolais est l’ensemble des impôts et taxes en vigueur en
République Démocratique du Congo, ainsi que les modalités de leur gestion.
Il est régi par les textes de base dont la plupart ont été cités précédemment et
présente les caractéristiques suivantes :
- Il est déclaratif : les contribuables souscrivent des déclarations réputées
sincères et complètes, et doivent être en mesure de justifier les éléments
déclarés.
- Auto liquidatif : la déclaration de l’impôt doit être suivie de son paiement.
- Territorial : tout revenu généré sur le territoire congolais doit être imposable en
RDC.
- Cédulaire : les revenus susceptibles d’être générés dans le pays soient
classifiés en cédules et imposés séparément.

III.4. LES PRINCIPES DU DROIT FISCAL CONGOLAIS

Le droit fiscal congolais est l’ensemble des règles applicables à la gestion de l’impôt
en République Démocratique du Congo. Ce droit est régi par un certain nombre de
principes juridiques, consacrés par la loi.
Ces principes sont :
- La légalité : il ne peut être établi d’impôts que par la loi, il ne peut être établi
d’exemption ou d’allégement fiscal qu’en vertu de la loi ;
- Egalité devant l’impôt : l’absence d’immunité fiscale (prohibition d’un privilège
fiscal total et définitif) ;
- Annualité de l’impôt : la perception l’impôt est autorisée pour une année civile,
par la loi des finances ;
- L’universalité de l’impôt : chacun doit s’acquitter de sa dette fiscale sans
exception
- Imposition en fonction des facultés contributives : chaque contribuable doit
payer ses impôts en fonction de ses capacités contributives ;
- Territorialité : tous les revenus générés en RDC sont passibles aux impôts en
RDC.
- La non-rétroactivité de la loi fiscale : la loi ne dispose que pour l’avenir, elle n’a
pas d’effets rétroactifs ;
- Le contradictoire : il est donné au contribuable, la possibilité de formuler ses
observations motivées sur les notifications fiscales lui adressés par
l’administration des impôts afin d’obtenir l’abandon de tout ou partie desdites
impositions ;
 19

- Déclaratif et auto liquidatif (voir le point III.3)

III.5. CLASSIFICATION GENERALE DES IMPOTS

Il existe trois sortes de classification des impôts :
- La classification administrative ;
- La classification économique ;
- Et la classification technique
III.5.1. La classification administrative
Cette classification consiste à classer les impôts selon la collectivité bénéficiaire.
Ainsi nous avons :
- Les impôts revenant à l’Etat (pouvoir central) ;
- Les impôts revenant aux provinces ;
- Les impôts revenant aux entités territoriales décentralisées.
III.5.2. La classification économique
Cette classification distingue les impôts soit en fonction des ressources, soit en
fonction des facteurs et acteurs économiques, soit en fonction de leur objet.
1°) En fonction des ressources économiques taxées on distingue :
- Les impôts sur les revenus,
- L’impôt sur la dépense,
- L’impôt sur le capital ou sur le patrimoine
2°) En fonction des facteurs et acteurs on distingue :
- Les impôts pesant sur les ménages,
- Les impôts pesant sur les entreprises,
- Les impôts grevant les produits.
3°) En fonction de l’objet de l’impôt on distingue :
- Les impôts affectant l’épargne ;
- Les impôts affectant l’immobilier,
- Les impôts affectant des personnes, etc.
III.5.3. Les classifications techniques
Les classifications techniques sont les plus classiques et les plus utilisées, bien que
parfois elles suscitent des débats.
Ainsi on distingue :
- Les impôts directs et les impôts indirectes : ici, il est question de déterminer si
l’impôt est payé par celui qui y est assujetti (impôt direct) ou si celui-ci en fait
reposer la charge sur le tiers (impôt indirect) ;
- Les impôts réels et les impôts personnels : les impôts réels frappent les biens
d’un contribuable sans tenir compte de sa situation personnelle, tandis que les
impôts personnels en tiennent compte (frappent sans tenir compte de ses
facultés contributives) ;
- Les impôts proportionnels et les impôts progressifs : les premiers consistent
à appliquer à la base imposable un taux fixe quel que soit le montant de celle-
ci, tandis que l’impôt progressif consiste quant à lui à faire croître le taux
d’imposition en fonction de la progression de la base d’imposition ;
 20

- Impôts spécifiques et impôts ad valorem : les premiers sont calculés en

multipliant un poids, un volume, une surface de matière imposable par une
somme donnée ; alors que les deuxièmes sont calculés par application d’un
tarif à la base imposable ;
- Les impôts analytiques et les impôts synthétiques : l’impôt analytique est
assis sur les éléments d’un patrimoine ou sur une opération isolée, ou encore
sur une catégorie unique de revenu encore appelée cédule.
L’impôt synthétique consiste à appréhender un ensemble d’opérations ou de
revenus et à taxer cet ensemble
- Les impôts de répartition et impôts de quotité : les premiers sont ceux dont le
produit total fixé à l’avance par le législateur puis réparti ensuite entre les
contribuables ; est donc déterminée à priori la somme total (contingent) et les
bases imposables, tandis que le deuxième procède de manière inverse.
Insérer le tbl p123
III.6. LES ELEMENTS DE LA TECHNIQUE FISCALE
L’impôt étant du domaine de la loi, l’obligation fiscale dont le contribuable est
débiteur n’est pas de nature contractuelle. Comme toute obligation juridique, la loi
détermine absolument les étapes successives de la détermination de l’obligation
fiscale.
III.6.1. Le fait générateur et l’assiette (base imposable) de l’impôt
On entend par fait générateur de l’impôt, l’événement qui crée la dette fiscale.
Il s’agit donc d’un acte juridique ou d’une situation économique.
Asseoir l’impôt consiste à en déterminer la base imposable. L’opération vise à
rechercher, qualifier et évaluer la matière imposable.
III.6.2. Le redevable et contribuable de l’impôt
Le redevable est celui qui verse ‘impôt et le contribuable, c’est celui qui supporte
l’impôt.
III.6.3. la liquidation et l’exigibilité de l’impôt
La liquidation de l’obligation fiscale revient à calculer l’impôt dû par le contribuable en
appliquant un taux d’imposition (tarif) à la base imposable ; elle peut se faire par le
contribuable lui-même, par l’administration ou par les tiers.
L’exigibilité est la date à laquelle l’obligation fiscale doit être exécutée par le
contribuable.
III.6.4. LE CONTROLE DE L’IMPOT
Le contrôle se base sur la distinction entre erreurs et décisions de gestion, sur le
principe de la correction symétrique, sur l’acte de gestion anormal, sur des
insuffisances conduisant à des sous évaluations des bases d’impositions (fraude
fiscal) etc.
Le contrôleur est appelé à respecter la liberté individuelle, les droits de la défense, les
voies de recours, les sanctions équitables …
III.6.5. la période imposable, le recouvrement, l’exemption et
l’exonération
En droit fiscal, la période imposable est celle de temps où le moment auquel s’est
 21

produit un fait qui entraîne le paiement ; le recouvrement quant à lui s’entend de

toutes les opérations conduisant à la perception, par le receveur des impôts, des
sommes dues au trésor par les redevables au titre d’impôts ou autres droits et taxes.
L’exemption est l’acte par lequel une autorité affranchit un sujet de droit d’une
obligation personnelle qui lui incombe normalement ou le soustrait au régime
ordinaire qui lui est applicable.
Par contre, l’exonération est une mesure qui vise à alléger l’impôt du contribuable.
Afin d’enrichir les caisses de l’Etat, des politiques fiscales sont mises en place par
les décideurs. Des mesures incitatives sont parfois prises à l’encontre des
contribuables ou des redevables pour qu’ils s’acquittent facilement de leurs charges
fiscales. Abattement, réduction d’impôt, jalonnement, exonération et tous autres
avantages sont accordés à certaines personnes répondant à certaines conditions
prédéterminées.
III.6.6. Les procédures fiscales
L’administration fiscale a pour mission de collecter l’impôt des contribuables. Pour
ce faire, elle dispose des prérogatives que lui confère la loi, mais en même temps,
elle a aussi des obligations d’accomplir cette mission dans le respect des
procédures établies d’avance par le législateur.
Il en est de même pour le contribuable. Ces droits et obligations réciproques sont
définis dans ce qu’on appelle le livre des procédures fiscales.
Les procédures fiscales codifient les relations qu’entretiennent le contribuable et
l’administration.
 22

CHAPITRE IV : LE BUDGET DE L’ETAT

IV.I. LE CONTENU DU CONCEPT BUDGET

Le terme budget vient du mot anglais ‘’budget’’ qui signifie ‘’balance des
besoins et des ressources de l’Etat’’
Selon le dictionnaire historique de la langue française, le mot budget viendrait
du vieux français ‘’ bougette’’ qui signifie petit sac de cuire.
Sur le plan des finances publiques, le budget est l’acte juridique portant état
des prévisions des recettes minimales et des dépenses maximales dûment
autorisées à l’exécution conformément aux mêmes principes.
Selon le règlement général de la comptabilité, le budget est l’acte par lequel
sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de l’Etat ou des autres
services que les lois assujettissent aux mêmes règles.
La loi n°11/011 du 13 Juillet relative aux finances publiques de la RDC, définit
le budget comme un document contenant les prévisions des recettes et des
dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces.
Ainsi, le budget comprend, en tant que balance, deux parties : les ressources
et les dépenses.
La loi relative aux finances publiques congolais, fait une distinction entre le budget de
l’Etat, le budget provincial, le budget de la province, l’édit budgétaire et la décision
budgétaire.
- Le budget de l’Etat est un document contenant les prévisions des recettes et
des dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces ;
- Le budget provincial, contient des prévisions des recettes et des dépenses des
entités territoriales décentralisées intégrées dans celles de la province ;
- Le budget de la province, contient les prévisions des recettes et des dépenses
de la province ;
- L’édit budgétaire est l’acte par lequel, sont prévues et autorisées, par
l’assemblée provinciale, les ressources et les charges provinciales d’un
exercice budgétaire.
Il en détermine, dans le respect de l’équilibre budgétaire et financier, la nature,
le montant et l’affectation. Il est la traduction financière annuelle du
programme d’action de développement de la province ;
- Une décision budgétaire, est l’acte par lequel sont prévues et autorisées, par
les organes délibérants des entités territoriales décentralisées, les ressources
et les charges locales d’un exercice budgétaire. Il en détermine, dans le
respect de l’équilibre budgétaire et financier, la nature, le montant et
l’affectation.
Il est la traduction financière annuelle du programme d’action de
développement de l’entité concernée.
Le budget est à la fois un acte de gestion, économique, politique, démocratique,
juridique et d’autorisation (il est l’acte d’expression de l’Etat).
 23

Insérer 79
- En tant qu’acte de gestion, le budget est une prévision d’activité parce qu’il
consiste à prévoir les recettes et le dépenses ;
- Le budget est un acte économique en ce qu’il établit un plan prévisionnel des
recettes et des dépenses dans le cadre de grands équilibres macro-
économiques poursuivies par le gouvernement.
- Le budget comme acte politique, est non seulement la traduction financière
d’un certain choix de la société, mais aussi, elle offre au parlement une
garantie politique, puisqu’elle sauvegarde au moins en théorie, son monopole
de décision ;
- En tant qu’acte démocratique, le budget est élaboré, conçu, adopté et voté par
les décideurs politiques (gouvernement et parlement).
- Le budget est un acte juridique, car il est encadré par le droit et prend la forme
d’une loi aussi bien dans son contenu que dans ses effets ;
- Un acte d’autorisation, suppose que l’existence d’un organe délibérant
(Parlement) agissant par voie d’autorisation et un organe exécutif
(gouvernement), chargé de traduire, en faits la volonté de l’organe délibérant.
En adoptant le budget, l’assemblée délibérant autorise l’exécution des
opérations qui y figurent.

IV.2. TYPES ET FORMES DE BUDGET

IV.2.1. Types de budget
Il existe trois types de Budget de l’Etat qui sont :
- Le budget général,
- Les budgets annexes et les comptes spéciaux.
1°) le Budget général
C’est l’ensemble du plan financier de l’Etat qui présente d’un côté, les ressources de
l’Etat et de l’autre côté leur utilisation.
Le budget général enregistre quelle que soit leur, les recettes et les dépenses de
toutes les institutions de la République, des services centraux où qu’ils se trouvent et
pour les budgets des entités territoriales décentralisées, des tous leurs organes
respectifs ainsi que leur services locaux.
L’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses, sans aucune affectation
de leur produit à des dépenses particulières.
2°) le budget annexe
C’est un document reprenant les prévisions des recettes et des dépenses d’un
service auxiliaire de l’Etat (non doté de la personnalité juridique), dont l’activité tend
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à un
paiement sous forme de redevances. Tel est le cas des universités et instituts
supérieurs, des hôpitaux de l’Etat etc.
Ce budget est présenté de manière différente du budget général étant donné qu’il
concerne le plus souvent les services qui font des recettes et c’est le solde qui est
présenté dans le budget général.
 24

La création ou la suppression des budgets annexes est décidée par la loi des
finances. L’équilibre des budgets annexes est assuré soit par un versement au
budget général en cas d’excédent, soit par une subvention en cas de déficit dûment
justifié par la situation bilantaire.
Les budgets annexes sont présentés en deux sections :
- La section des opérations courantes et
- La section des opérations en capital.
3°) les comptes spéciaux
Ils retracent les opérations budgétaires financées au moyen des recettes
particulières en relation directe avec les dépenses concernées ou des prêts et
avances consentis par l’Etat à une personne physique ou morale (fonds national
d’entretien routier, fonds de promotion culturelle, le PNMLS…)
L’article 60 de la LOFIP distingue deux catégories des comptes spéciaux :
- Les comptes de concours financiers : qui portent les prêts consentis par le
pouvoir central à une personne physique ou morale. Ils sont dotés de crédits
limitatifs ;
- Les comptes d’affectation spéciale : ils retracent, des opérations budgétaires
financées au moyen de recettes particulières qui sont par nature en relation
directe avec les dépenses concernées.
Insérer p83
IV.2.2. Formes de budget
On distingue généralement :
1°) le budget ordinaire ou de fonctionnement
Il comprend les voies et moyens c’est-à-dire les ressources et les dépenses
ordinaires.
2°) le budget extraordinaire ou d’investissement
Il prévoit d’une part, les recettes provenant de l’aliénation des valeurs capitales du
domaine ou encore provenant de l’emprunt, et d’autre part toutes les dépenses qui,
en principe ont pour effet d’augmenter la valeur du patrimoine de l’Etat.
3°) les comptes hors-budget
Ils sont constitués des opérations publiques qui ne peuvent être rattachées au
budget en recettes comme en dépenses. Ces opérations ne peuvent pas apparaître à
la reddition des comptes. Ces comptes comprennent :
- Les comptes courants ;
- Les sous comptes du Trésor ;
- Les sous comptes des entités Territoriales Décentralisées;
- les comptes des régies et
- divers comptes de trésorerie attribués à certains organismes ouverts auprès
des banques agréées.

4°) le budget autonome

C’est un budget d’une personne publique distincte de l’Etat. Ses comptes
prévisionnels ne sont pas donc pas intégrés dans la loi des finances. Il est préparé
 25

par l’établissement concerné et non par le gouvernement.

5°) les comptes de la nation
Il s’agit d’un document qui analyse les prévisions des ressources de l’Etat et de leur
emploi. Ils jouent un rôle économique et social de la collectivité.
Ils fournissent des données chiffrées sur l’activité économique nationale ; raison
pour laquelle ils utilisent la comptabilité nationale.
Les comptes de la nation, résument la participation des différentes catégories
d’agents économiques aux activités nationales.
Remarque :
Il convient d’apporter les précisions sur quelques concepts proches au mot Budget
tels que :
- le plan financier : qui correspond à une programmation pluriannuelle, des
actions du gouvernement et dont le budget est l’instrument de sa mise en
valeur :
- la loi de finance : est un acte juridique par lequel le parlement autorise la levée
de l’impôt et l’exécution de la dépense ;
- la loi budgétaire : est la loi qui porte sur le budget et les lois fiscales portent
sur les impôts, les douanes et accises ;
- la loi de règlement des comptes : est la loi votée par le parlement et qui porte
sur la clôture des comptes du budget d’un exercice donné. Elle permet
d’apprécier la réalité de l’exécution des lois d’autorisation, et de mesurer
l’écart entre ce qui a été prévu et autorisé, et ce qui a été réellement effectué.
- Le compte général : c’est la traduction de l’exécution effective du budget de
l’exercice passé. Il est un état comparatif des prévisions et des réalisations
des dépenses et recettes en vue de mieux prévoir celles de l’exercice
prochain ;
- La comptabilité publique : consiste en l’ensemble des règles fixant les
modalités d’enregistrement des opérations de l’Etat et des collectivités
publiques relatives à leurs deniers ainsi qu’à leurs biens meubles et
immeubles ;
- La loi financière : est celle qui fixe les règles concernant les finances
publiques ;
- Les lois des finances : sont composées de la loi budgétaire de l’année, les lois
de finances rectificatives, la loi portant reddition des comptes et la loi portant
ouverture de crédits provisoires ;

IV.3.LES PRINCIPES BUDGETAIRES

Il existe 6 principes budgétaires, dont le but est de permettre une bonne gestion des
finances publiques et un meilleur contrôle du Parlement.
1°) Le principe de l’annualité
Qui veut que le budget soit décidé par un vote annuel de l’organe qui a le pouvoir
législatif. En RDC, l’exercice budgétaire commence le 1er Janvier et se termine le 31
Décembre.
 26

2°) Le principe de l’unité budgétaire

Stipule que toutes les dépenses et toutes les recettes, doivent être réunis en un seul
document qui doit être soumis au vote du Parlement.
3°) Le principe d’universalité budgétaire
Ce principe stipule que, les recettes perçues ou à percevoir ne peuvent être en
aucune manière consommées par les organes chargés de la réaliser.
4°) Le principe de la spécialité de crédit
Selon ce principe, chaque dépense et chaque recette prévue doit être rattachée à une
spécialité clairement définie. Autrement dit, tout ce qui doit être réalisé doit
obligatoirement être prévu.
5°) Le principe d’équilibre budgétaire
La notion d’équilibre budgétaire voudrait que les recettes et les dépenses totales
soient égales. A cet effet, tout amendement au projet entraînant un accroissement
de dépenses ou une diminution des recettes doit prévoir les voies et moyens
nécessaires ou une diminution des dépenses correspondantes ou des recettes
nouvelles.
6°) Le principe de sincérité budgétaire
Ce principe veut que le budget présente, de façon sincère, l’ensemble des prévisions
de recettes et de dépenses de l’Etat.
7°) Le principe de publicité budgétaire
La population doit être informée des prévisions arrêtées par leurs élus et comprendre
l’orientation de la politique générale du pays telle que décidée à travers le budget.
8°) Le principe d’origine économique
Ce principe stipule que le budget ne doit pas grever la croissance économique,
l’utilité de la dépense publique doit être pour l’efficacité de l’action publique et cette
dernière doit imposer la transparence et la performance.
Outre ces principes, on ajoute les principes de la libre administration et de
l’autonomie financière, qui sont les principes spécifiques aux entités locales.

IV.4. LES ACTEURS IMPORTANTS DANS LE PROCESSUS BUDGETAIRE

Les acteurs qui interviennent dans le processus budgétaire sont nombreux, selon
qu’ils s’agissent en amont tout comme en aval. Les acteurs les plus déterminants
sont :
1°) Les experts de certains services spécialisés de l’Etat :
ce sont des techniciens, généralement des fonctionnaires et membres des cabinets,
qui font en amont le véritable travail et accompagnent à tout les niveaux, les
autorités politiques dans le processus budgétaire en jouant le rôle d’exécutif et de
consultants, parmi ces services on cite :
 Le Secrétariat général au budget;
 Les cabinets des Ministres ;
 La direction de préparation et de suivi du budget ;
 La direction du trésor ;
 27

 Les régies financières ;

 Les services de l’Etat au niveau central qu’au niveau des entités locales ;
 La banque centrale ;
 La cours des comptes etc.
2°) Les partenaires multilatéraux
Ils sont consultés, sollicités, voire même ils pèsent dans la prise des certaines
décisions, à cause de demande de financement dû au déficit budgétaires
(diplomaties financières) par les Etats.
3°) Le Ministre en charge du plan :
Il apporte un appui technique au Ministre en charge du budget, la planification
pluriannuelle, le plan de développement national qui guide l’élaboration du budget
sont des émanations de ce ministère.
4°) Le Ministre en charge des Finances
Il coordonne les travaux des prévisions des recettes et fait autorité sur les régies
financières dans l’élaboration des stratégies relatives auxdites prévisions.
Il élabore et soumet aussi au Conseil des Ministres, le projet de loi portant reddition
des comptes du pouvoir centrale.
Il cumule parfois les fonctions économiques, financières et budgétaires.
5°) Le Ministre en charge de Budget
Il est le premier responsable de l’élaboration du budget, il établit, chaque année, un
cadre budgétaire à moyen terme à 3 ans en fonction des hypothèses
macroéconomiques préalablement définies par le Ministère du plan.
Il prépare le projet de loi de finances de l’année qui est présenté au gouvernement
pour approbation avant sa transmission au parlement, il élabore le cas échéant, en
début de l’année ou en cours d’année, le projet de loi portant ouverture des crédits
provisoires et le projet de loi des finances rectificatif.
6°) Le premier Ministre et les membres du gouvernement
Le premier ministre formule la politique gouvernementale : une politique budgétaire
qui est insérée dans le cadre du programme d’action du gouvernement approuvé par
le parlement.
Il signe une lettre d’orientation qui, sur base des hypothèses macroéconomiques,
formules les mesures d’encadrement du budget ; en semble avec les autres
membres du gouvernement, il examine et adopte le projet de loi de finances proposé
par le Ministre en charge du budget avant sa transmission au parlement.
7°) Les députés nationaux et les Sénateurs
Le vote du budget, est une prérogative constitutionnelle exclusive du parlement.
8°) Le Président de la République
Il promulgue le budget et examine si le budget répond réellement à sa vision politique
et aux objectifs annuels de son action à travers ses services techniques.
IV.5. DE TECHNIQUES DE PREPARATION DU BUDGET
La mise sur pied d’une loi de finances exige un long processus qui s’étale sur toute
une année et nécessite, comme nous l’avions vu, la participation et l’implication de
plusieurs acteurs tant au niveau du pouvoir central que local.
 28

IV.5.1. Phase du budget préfiguré

Cette phase a lieu entre janvier et Août de chaque année.
Les grandes étapes des travaux préparatoires sont :
- Le cadrage général des objectifs budgétaires :
Soit le schéma ci-dessous

1.PAG : Programme
D’action du gouvernement

Instructions relatives PBAG

à l’élaboration du budget Programmation budgétaire
des actions du gouvernement

CME DOB
Cadrage macroéconomique Débât d’orientation budgétaire

3.LOB 2.CBMT
Lettre d’orientation Cadre budgétaire à
Budgétaire moyen terme

- les instructions relatives à l’élaboration du budget :

Représentées par la signature d’une circulaire par le Ministre en charge du budget,
contenant les instructions relatives à l’élaboration du budget de l’Etat pour l’exercice
concerné à tous les services de l’Etat pour lui présenter leurs prévisions de l’année en
recettes et en dépenses.
- l’élaboration des prévisions budgétaires par les services :
cet exercice exige un effort laborieux des prévisions qui passent par la maîtrise des
situations passées et une meilleure connaissance de la situation avenir.
- les concertations avec les partenaires intérieurs et extérieurs
dans le souci d’élaborer les prévisions des recettes extérieures et exceptionnelles,
les concertations sont ouvertes avec les partenaires intérieures et extérieurs en vue
d’obtenir leurs engagements fermes et l’évaluations des prévisions issues des
conventions signées, engagements pluriannuels, des dons projets, des emprunts
budgétaires, prêts et avances consentis etc.
- La transmission des prévisions à la DPSB et dépouillement :
Les prévisions faites, sont transmises à la DPSB, via le ministère du budget, pour
dépouillement préliminaire et confrontation avec la matrice de projection des
recettes fondée sur les bases imposables et le régime d’imposition.
- l’élaboration d’un budget préfiguré :
le rôle du budget préfiguré consiste donc dans la définition des grandes masses, tant
en recettes qu’en dépenses qui composeront le futur budget et en vertu desquelles
se ventilera toute la structure de ce budget sous ses différentes rubriques.
IV.5.2. Phase d’avant- projet du budget
 29

Cette phase a lieu entre les mois d’Août et de Septembre de l’année.

Les grandes étapes sont :
- les débats sur les prévisions budgétaires :
Ici tous les responsables des différents services de l’Etat sont invités pour défendre
leurs prévisions à la DPSB au niveau central et réunissent, d’un côté, les sectoriels ou
les régies financières sous la conduite de l’autorité hiérarchique de l’institution ou du
ministère ou son délégué, et de l’autre côté les experts des Ministères du budget et
du plan.
- l’élaboration d’un avant-projet du budget :
A la fin de ces travaux, la DPSB arrête les dépenses et les recettes à prévoir, à même
temps indique le déficit budgétaire prévisible, elle agence et réunit toutes les
prévisions en un seul document sous forme d’avant-projet du budget de l’exercice qui
sera présenté par le Ministre du budget au gouvernement.
IV.5.3. Phase du projet du budget
Cette phase a lieu au mois de Septembre de l’année.
Les 3 grandes étapes sont :
- le débat préliminaire au niveau de la commission interministérielle :
Le Ministre en charge de budget, présente à la commission interministérielle chargée
de l’Economie, Finances et Reconstruction (ECOFIRE), la préfiguration de l’avant-
projet de loi de finance.
L’examen des prévision à ce stade privilégie l’analyse de la trajectoire des recettes et
des dépenses, la politique fiscale et les mesures à mettre en œuvre pour la
maximisation des recettes ainsi que les textes fiscaux et autres qui impactent le
projet du budget.
- l’examen et l’approbation du projet par le gouvernement :
Le ministère en charge du budget présente au gouvernement les travaux faits par
son ministère dans un conseil du gouvernement, et sollicite ensuite leurs avis et
considérations pour améliorer le travail réalisé.
Il s’agit des aspects politiques dont seul le gouvernement a le pouvoir de décision. Le
débat au gouvernement abouti ainsi à élaborer le projet de loi de finances à
soumettre au parlement.
- la finalisation des travaux, mise en forme et impression :
la dernière mouture de loi de finances élaborée par le gouvernement constitue un
document broché, élaboré sous forme de loi dans la forme exigée par la loi
IV.5.4. Examen et adoption de la loi de finances par le Parlement
Cette étape intervient entre le mois de Septembre et Décembre de l’année.
Le projet de loi de finances est déposé au bureau de l’Assemblée Nationale par le
premier Ministre, dont la première lecture se fait dans l’Assemble et la deuxième
lecture par le Sénat suivie d’adoption.
Les travaux se font en trois étapes :
- la séance plénière pour la recevabilité de la loi de finances :
Elle constitue la 1ère étape d’examen budgétaire par les Honorables Députés
nationaux. En effet, le premier Ministre, accompagné de tous les membres de son
 30

gouvernement, présente le projet du budget lors d’une séance solennelle où i

explique les grandes lignes de celui-ci, sollicite l’acceptation du projet.
A l’issu de cette présentation, il s’en suit des questions que les députés adressent au
Premier Ministre et pour lesquelles les réponses sont apportées.
- les travaux en commission économico-financière :
La Commission économico-financière est composée de plusieurs sous-commissions
spécialisées, devant lesquelles les différents membres du gouvernement appuyés
par leurs services techniques sont constamment appelés au cours de ces débats
pour apporter les éclaircissements nécessaires.
- les travaux en plénières (débat et vote) :
le débat en plénière a toujours été des moments de grande portée politique et
économique pour le pays.
Les séances plénières du parlement, sont l’occasion offerte à chaque député et
sénateur de formuler ses critiques.
Le dernier mot revient au Parlement par leur vote en vertu de la loi.

IV.5.5. Phase du lancement d’exécution

Cette phase intervient au mois de Décembre.
Les grandes étapes sont :
- Examen de la loi de finance par le président de la République ;
- Promulgation par le président de la République ;
- Publication au journal officiel

IV.5.6. Phase d’unification des budgets

La loi relative aux finances publiques exige une consolidation des budgets du pouvoir
central et des provinces.
Il s’agit d’une consolidation qui tient son fondement dans le principe d’unicité
budgétaire.

Insérer 171-174

IV.6. PRESENTATION ET EXECUTION DU BUDGET

Du point de vue scientifique, il n’existe pas de règle formelle dans la réalisation
de la nomenclature, les différents postes étant spécifiques à chaque pays et cela en
fonction de ses objectifs et de ses actions.
La présentation du budget de la RDC relève de deux dispositions :
- La mise en forme définitive du budget ;
- La présentation suivant une nomenclature édictée par la loi.
Soit le tableau suivant :
L’exécution du budget est l’ensemble des opérations servant à réaliser les
recettes et dépenses prévues et autorisées par les lois financières de l’année et les
autres décisions de finances.
Autrement dit, c’est l’ensemble des opérations qui consistent à mettre en œuvre les
 31

dispositions de la loi de finances à dater du 1er Janvier qui suit son vote définitif et sa
promulgation au journal officiel.
Quelques aspects importants de cette étape sont :
1°) les principes généraux de l’exécution du budget
- Le principe d’incompatibilité et de séparation nette des pouvoirs des
ordonnateurs, des gestionnaires des crédits ; des comptables et des
contrôleurs des finances : qui vise à garantir l’objectivité, l’impartialité et
l’intégrité des fonctionnaires et agents de l’Etat dans la gestion des finances
publiques.
- Le principe de l’unicité d’ordonnancement général du budget : c’est le ministre
des finances qui est le seul ordonnateur général du budget ;
- Le principe de la continuité des services publics : l’exécution des dépenses
comme la perception des recettes doivent continuellement fonctionner, pour
garantir la permanence de l’Etat dans la satisfaction de l’intérêt général.
- Le principe d’égalité : la jouissance des droits et la contribution aux charges
publiques ne doivent faire acception ni de personne, ni de fortune, ni d’origine.
- Le principe de l’intangibilité des prévisions budgétaires : ce principe se
rapproche au principe d’antériorité budgétaire, qui veut que l’exécution des
opérations de recettes et des dépenses, soit soumise à l’existence d’un acte
législatif préalable.
- Les principes généraux en matière des recettes qui sont : les recettes sont
obligatoires tandis que les dépenses sont facultatives ; les autorité
gouvernementales ou administratives ne peuvent, à l’occasion de l’exécution
du budget, ni modifier la loi fiscale, ni apprécier l’opportunité de la perception
des recettes fiscales ; les recettes doivent être constatées, liquidées,
ordonnancées, recouvrées par un acte générateur ; les recettes réalisées
doivent être enregistrées intégralement dans la comptabilité ;
- Les principes généraux en dépenses : la loi de finances ne crée pas une
obligation de dépenser, mais elle autorise la dépense ; l’exécution d’une
dépense est soumise à trois conditions : elle doit être budgétairement prévue,
légale et réelle. En matière des dépenses, le dépassement des crédits est
interdit, les crédits ne peuvent être utilisés pour une catégorie de dépenses,
les crédits non consommés à la fin de l’année ne peuvent être conservé par
les administratifs auxquels ils avaient été attribués.
2°) Procédures d’exécution des dépenses
On distingue 2 phases dans l’exécution du budget des dépenses :
- La phase administrative : est une phase au cours de laquelle, les opérations
sont prescrites et réalisées, et la dette ou la créance de l’Etat mesurée avec
précision. Elle comprend : l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement ;
- La phase comptable : concerne le paiement et est réservée aux comptables
d’Etat qui dépendent aussi hiérarchiquement du Ministre des finances.
3°) Procédures d’exécutions des recettes
L’exécution des recettes se fait aussi en deux phases :
 32

- La phase administrative : est celle au cours de laquelle, sont effectuées les

opérations indispensables au recouvrement ultérieur, elle comprend : la
constatation, la liquidation et l’établissement du titre de recettes ou
l’ordonnancement et le recouvrement.
- La phase comptable : comprend le recouvrement ou l’encaissement.
4°) les personnes compétentes en matière d’exécution du budget
Partant du principe d’incompatibilité et de séparation des pouvoirs en matière des
finances publiques, deux personnes interviennent de manière active dans l’exécution
du budget ; il s’agit de :
- L’ordonnateur : qui est la personne qui engage une dépense et qui donne
l’ordre de payer la dépense. Il est un agent d’autorité, administrateur élu ou
nommé qui, placé à la tête d’un ministère, d’une collectivité, d’un
établissement, d’un service, est amené à exercer en sus de ses fonctions
administratives principales, des attributions financières en recettes ou en
dépenses.
- Le comptable public : qui est la personne qui effectue matériellement le
paiement de la dépense. Il en est de même pour l’encaissement des recettes.
Est comptable public, tout agent ayant qualité pour exécuter, au nom et pour
compte du pouvoir central, des opérations des recettes et des dépenses, de
maniement des fonds et des valeurs qu’il détient ainsi que les opérations se
rapportant aux biens publics
Insérer tableau p189
IV.7. LA REGULATION, LA CLOTURE ET LE CONTROLE DU BUDGET
IV.7.1. LA REGULATION BUDGETAIRE
Pendant l’exécution budgétaire, certaines contraintes peuvent exiger des
aménagements et des rectifications au budget : il s’agit d’une régulation budgétaire.
La loi relative aux finances publiques prévoit des dispositions relatives à la régulation
budgétaire.
Ces dispositions concernent :
- Les dépenses (article 28 de la LLOFIP),
- Les aménagements et rectifications du budget ;
- Les crédits provisoires ;
- Les virements des crédits des dépenses courantes, en capital et autres au
budget des dépenses en capital et autres etc. et vice versa ;

IV.7.2. LA CLOTURE BUDGETAIRE

Le budget de l’Etat est clôturé le 31 Décembre de l’année en vertu du principe de
l’annualité. Cependant, cette clôture peut poser un certain nombre de problèmes tels
que :
- Le sort de certaines rubriques budgétaires qui n’ont pas été complètement
exécutées ;
- L’évaluation de l’exécution du budget voté par le parlement en tant qu’autorité
budgétaire
 33

La loi a prévu des dispositions à prendre lorsque des cas pareils surviennent.
IV.7.3. LE CONTROLE BUDGETAIRE
Le contrôle du budget est une nécessité qui est orientée vers deux axes :
- Le contrôle de la légalité budgétaire : qui cherche la conformité de l’exécution
administrative et comptable aux règles de droit ainsi qu’à l’autorisation
budgétaire donnée par le parlement ;
- Une évaluation de la qualité de la gestion financière publique.
De façon générale, on peut classer et distinguer les contrôles du budget de la
manière suivante :
1°) d’après le système de contrôle : on distingue le contrôle interne et le contrôle
externe ;
2°) d’après la nature des faits contrôlés : le contrôle des recettes et le contrôle des
dépenses ;
3°) d’après le moment du contrôle : le contrôle à priori, le contrôle en cours
d’exécution et le contrôle à posteriori ;
4°) d’après la nature des personnes contrôlées : le contrôle sur les administrateurs, le
contrôle sur les comptables ;
5°) d’après la nature des organismes contrôleurs : le contrôle administratif, le
contrôle juridictionnel, le contrôle parlementaire
6°) d’après la logique des résultats : le contrôle de gestion, l’évaluation et audit, la
certification.

NB : les ordonnateurs, les contrôleurs budgétaires, les comptables, sont tenus pour
responsables des actes qu’ils posent en préjudice de l’exécution du budget et
encourent des sanction qui peuvent être disciplinaires, civiles et ou pénales sauf pour
les membres du gouvernement qui, en raison de leurs fonctions, sont soumis aux
sanctions prévues par la constitution et les lois du pays.
IV.8. LA PERFORMANCE DES FINANCES PUBLIQUES
IV.8.1. LA PERFORMANCE PAR LA MOBILISATION DES RESSOURCES FISCALES
La mobilisation accrue des ressources fiscales doit être un préoccupation prioritaire
des finances publiques.
La stratégie consiste à faire de l’impôt la principale ressource de l’Etat capable de
couvrir jusqu’à 90% de ses ressource définitives.
Pour ce faire, les actions suivantes méritent d’être envisagées :
1°) La mise en œuvre d’une fiscalité incitative :
Qui se matérialise sur 3 axes
- Une pression fiscale acceptable ( PF=impôts+contisations
sociales/PIB) ;
- La réduction ou la suppression des taxes exagérées ;
- L’amélioration du climat des affaires.
2°) La pratique de la justice fiscale
La justice fiscale se résume en :
- Une situation identique, régime fiscal identique,
 34

- Un pouvoir économique identique, sacrifice demandé identique

- Autant les citoyens consentent à l’impôt, autant leurs droits fiscaux sont aussi
protégés.
3°) La simplification des systèmes et des procédures fiscales
Un système fiscal performant, passe par la mise sur pied des procédures fiscales qui
facilitent aux contribuables l’accomplissement aisé de leurs obligations fiscales en
assurant la rapidité, la simplification dans les formalités et la facilitation de la
compréhension des textes et langages fiscaux.
4°) La lutte contre les modes de résistance à l’impôt
On entend par résistance à l’impôt, toute pratique délictueuse dans le chef du
contribuable visant à se soustraire du paiement total ou partiel de l’impôt.
Les modes les plus fréquents de la résistance sont :
- La fraude fiscale : qui est le détournement illégale du système afin de ne pas
contribuer aux charges publiques ;
- L’évasion fiscale : utilisation légale de failles du système fiscal afin de réduire
le montant de l’imposition;
- La fuite de l’impôt : la délocalisation des activités des contribuables d’un pays
à l’autre pour fuir la pression fiscale ;
- Le secteur informel ou l’économie souterraine : il s’agit des activités non
déclarées au fisc.
L’administration fiscale, appuyé par les lois du pays et l’implication de tous les autres
services spécialisés de l’Etat, doit développer tous les mécanismes pour lutter contre
des résistances à l’impôt.
Aussi, la performance d’une administration fiscale passe par sa capacité d’obtenir
l’adhésion des contribuables à l’impôt, matérialisée par un degré élevé du civisme
fiscal.

IV.8.2.LA PERFORMANCE PAR LA DISCIPLINE BUDGETAIRE ET LA BONNE

GOUVERNANCE
Parler de la performance des finances publique par la discipline budgétaire et la
bonne gouvernance, revient à parcourir les règles et stratégies proposés par les
experts pour aider les pays en difficultés financière de pouvoir s’en sortir. L’essentiel
de ces règles sont :
- L’équilibre budgétaire et la maîtrise du déficit public : il n’existe pas des règles
juridiques qui imposent à l’Etat de présenter son budget en équilibre, mais
celui-ci doit seulement tenir compte d’un équilibre économique et financier
général.
Pour maîtriser le déficit budgétaire, on peut recourir aux stratégies suivantes :
o L’emprunt ;
o Le recours à des réserves ;
o La hausse ou baisse d’impôts ;
o L’émission monétaire ;
 35

o La réduction des dépenses publiques

- L’adaptation de la gestion privée à la gestion publique : la gestion publique, en
adoptant le modèle de l’entreprise, est conduite à établir un rapport client
fournisseur entre citoyens et l’Etat. Cette logique entraîne des transformations
fondamentales au sein des administrations, ainsi que dans les rapports entre
administrations et administrés.
L’adaptation du modèle de l’entreprise à l’Etat repose sur quelques stratégies à
savoir :
o La théorie de l’agence et la conception contractualiste de l’entreprise ;
o Le pilotage de gestion ;
o La responsabilisation des acteurs financiers ;
o L’application des pratiques managériales empruntées de l’entreprise ;
o La standardisation des normes comptables.
- La définition claire des fonctions et des responsabilités des différents acteurs :
cela pour éviter l’arbitraire, le conflit des compétences et la difficulté d’établir
les responsabilités des actes posés par ces acteurs.
- La transparence des procédures budgétaires et l’accès du public à
l’information : la transparence dans la gestion du budget est garantie par la
mise en œuvre de deux pratiques à savoir
o La clarté des documents budgétaires ;
o Le respect des principes budgétaires.
Les informations fiscales et budgétaires doivent être produites et mises à la
disposition du public. Les contrats signés par le gouvernement, dans le cadre des
ressources publiques ne doivent être cachés (marchés public).
- La garantie d’intégrité des dirigeants : elle constitue un fondement éthique,
préalable et garant d’une bonne exécution budgétaire.
L’intégrité recouvre le respect du droit et des lois, l’honnêteté, la fiabilité et la
loyauté.

IV.9. LE BUDGET ET LE DEVELOPPEMENT

La loi de finances de l’année qui ne s’intègre pas dans le processus de
développement socio-économique d’une nation programmé dans le temps, ne saurait
être considéré comme performante.
Ces exigences de développement du pays dans le temps, du maintien et de la
consolidation de sa croissance économique, amène, en effet, les Etats à penser à la
programmation pluriannuelle des finances publiques et à l’utilisation du budget
comme instrument de politique économique.
Les pays qui sont membres des organisations régionales ou des zones économiques
ont l’avantage de gérer leurs finances publiques dans le respect des règles édictées
par ces organisations ou zones d’intégration économique et monétaire. Cette
intégration leur évite des dérapages budgétaires du genre planches à billets et déficit
incontrôlé.
En matière des finances publiques il se pose la question d’une vision
 36

d’ensemble des finances publiques dans les rapports entre le pouvoir central et les
provinces.
La bonne intégration de ces 2 finances publiques passe par 3 exigences :
- La maîtrise des dotations de l’Etat alloués aux entités locales ;
- La mise en place des dispositifs de régulation ;
- La maîtrise des finances sociales ;
- La rationalisation effective de la gestion des finances locales.
L’intégration, des finances du pouvoir central à celles des provinces et des entités
territoriales constitue un gage de développement à la base à travers une liberté
d’action, de conception et d’auto-administration financière.
Le budget est aussi l’instrument de la politique budgétaire. On entend par cette
dernière, un ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics, relatives aux
dépenses et recettes de l’Etat, visant à atteindre certains équilibres et objectifs
macroéconomiques.
La politique budgétaire est attentive à 3 éléments de la vie économique :
- L’allocation des ressources ;
- La redistribution des revenus ;
- La stabilisation de l’activité économique
La politique budgétaire constitue, avec la politique monétaire, l’un des principaux
leviers de la politique économique de l’Etat. Elle consiste à utiliser certains
instruments budgétaires (dépenses publiques, endettement public, prélèvements
fiscaux), pour influer sur la conjoncture économique.
Une des innovations les plus importantes, de ces dernières années en matière
des finances publiques consiste dans le souci de contrôler la gestion publique et de
la piloter. La question de programmation des dépenses publiques dans le temps est
centrale pour toutes les stratégies budgétaires contemporaines. Une programmation
pluriannuelle est importante, car elle permet l’exécution de certaines dépenses au
cours des différentes années sans que le processus ne soit interrompu par un
pouvoir hostile à ce projet.
 37

CHAPITRE V : LES FINANCES PUBLIQUES EN RDC

V.1. LA REFORME DES FINANCES PUBLIQUES EN RDC
Les finances publiques de la RDC, étaient régies par la loi financière n°83-003
du 23 Février 1983, telle que modifiée et complétée par la loi n°84-330 du 7
Novembre 1984, l’ordonnance-loi n°85-037 du 19 Septembre 1985, l’ordonnance-loi
n°87-004 du 10 Javier 1987 et l’ordonnance-loi n°87-à-(du 4 Octobre 1987.
Toutes ces lois étaient conçues et adaptées à l’environnement politique monopartite
et au fonctionnement des institutions instaurées par un régime dictatorial.
La réforme constitutionnelle de 2006 et l’inadaptation de la loi financière de 1983 aux
nouvelles réalités politico-économiques, ont fait que certains articles ont été touchés
par la réforme ; et cela a eu comme conséquence :
- La redéfinition de l’organisation administrative et territoriale des provinces et
des entités territoriales décentralisées ;
- La détermination des compétences exclusives et concurrences en matière des
finances publiques locales ;
- La mise en place d’une nouvelle législation relative aux finances publiques ;
- La définition des ressources devant faire fonctionner les entités locales ;
- La consécration de l’autonomie, des budgets propres aux provinces et aux
territoires décentralisés distincts du budget central ;
- La répartition des compétences sur la gestion de la fiscalité propre au pouvoir
central et la fiscalité propre aux entités décentralisée.
Malgré tous ces changements intervenus dans la constitution, la pratique
quotidienne de la gestion des finances congolaises a présentée beaucoup des
faiblesses qui ont constituées un véritable frein au développement économique
de la RDC.
Un rapport de la revue des dépenses publiques conduite par la Banque Mondiale
fait les constats suivants concernant la RDC en 2010 :
- Un budget qui s’écarte souvent des priorités de la stratégie de développement ;
- La crédibilité du budget est limitée par les écarts entre l’exécution et les
autorisations budgétaires ;
- La transparence budgétaire est affectée par l’importance des dépenses hors
budget ;
- L’absence de maîtrise des effectifs et la pratique des enveloppes globales non
nominatives affectent la pertinence du solde ;
- Les contrôles des corps de contrôle sont faibles et peu suivis d’effets.

V.2. LES STRATEGIES DE REFONDATION DES FINANCES PUBLIQUES

Face aux faiblesses sus évoquées, le gouvernement a pris l’option de refonder
l’ensemble du système de gestion des finances publiques avec l’adoption de la
stratégie à moyen terme des finances publiques en Mars 2010.
L’objectif de cette stratégie était de mettre en place un système de finances
publiques qui répond aux attentes de la population et dans lequel l’action des
 38

pouvoirs publics s’aligne aux normes internationales et s’inspire des bonnes

pratiques internationales.
Cette stratégie a été bâtie sur 5 piliers qui sont :
- la réforme budgétaire ;
- la réforme fiscale et de son administration ;
- l’amélioration de la gestion de la dépense publique ;
- la réforme de la comptabilité et du trésor ;
- le renforcement du dispositif de contrôle.
Parmi les grandes réalisations de la réforme des finances publiques congolaises des
dernières années, il convient de retenir les actions suivantes :
- la mise sur pied de la loi n°11/011 du 13 Juillet 2011 relative aux finances publiques
(LOFIP) ;
- la réforme de la fiscalité directe avec l’introduction de la TVA ;
- la mise sur pied de quelques structures, chargées de pilotage, de suivi et
d’encadrement des réformes et de gestion des finances publiques ;
- la mise en place d’un nouveau système budgétaire rénové, qui amorce la prise en
compte de l’approche de la gestion axée sur les résultats, de la pluri annualité
budgétaire et du cadre de dépenses à moyen terme ;
- la décentralisation des finances publiques ;
- L’informatisation de la chaîne de dépenses ;
- la réduction sensible des taxes administratives,
- la signature des plusieurs textes des lois en vue d’assainir la gestion des finances
publiques.

V.3. LES REFORMES POLITIQUES, ADMINISTRATIVES ET TERRITORIALE DES

ENTITES LOCALES
Les finances locales sont constituées des finances des entités territoriales
décentralisées (Provinces, villes, communes, secteurs, chefferies).
Sur le plan politique, la disposition de loi crée, d’une part, un triple mouvement :
- Un retrait de l’Etat comme pouvoir centralisateur ;
- Un élargissement réel de l’espace d’intervention des initiatives locales
publiques ;
- Une institution de 2 pouvoirs d’Etat : le pouvoir central et le pouvoir des
provinces.
Sur le plan administrative, les entités territoriales décentralisées sont définies
respectivement par la loi organique n°08/016 du 7 octobre 2008 portant
composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales
décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces dans la loi organique
n°10/011 du 18 Mai 2010, portant fixation des subdivisions territoriales à
l’intérieur des provinces
V.4. LA REFORME DE LA FISCALITE CONGOLAISE
Le système fiscal congolais des années d’avant 2003 avait présenté aussi
beaucoup de failles qui sont érigées en obstacle majeur à une mobilisation accrue et
 39

à une attitude positive des citoyens vis-à-vis de leurs obligations fiscales.

Parmi ces failles, on peut citer, notamment :
- L’absence d’un véritable code d’impôt ;
- La multiplicité des régimes fiscaux d’exception ;
- L’inadaptation de la fiscalité indirecte (ICA) aux nouveaux enjeux (TVA) ;
- La complexité du régime d’imposition applicable aux PME ;
- L’absence d’une organisation des services sur la séparation nette des
compétences entre les services centraux et les services opérationnels ;
- Les procédures fiscales longues et variées ;
- La non maîtrise de la population fiscale et l’absence du mécanisme efficaces
d’échanges d’informations fiscales ;
- L’incivisme fiscal.
Un diagnostic fait par le FMI a poussé le gouvernement congolais à entamer un
processus des réformes depuis 2003, visant à faire de la DGI, une véritable
administration fiscale qui facilite aux contribuables l’accomplissement de leurs
obligations fiscales, assure la rapidité dans le traitement des dossiers des
contribuables, simplifie les procédures en matière de paiement des impôts et offre
une meilleure accessibilité des services par la simplification des diverses formalités.
La réforme ainsi mise sur pied porte à la fois sur les structures, la législation voire le
management des ressources humaines.

BIBLIOGRAPHIE

1) OMANDJI LOKONDE P., Finances publiques, éd. P.U.C, Kinshasa 2016.

2) MUZELLEC R., Finances publiques, 13ème éd. Sirey, Paris 2004.
3) BAKANDEJA WA MPUNGU, les finances publiques : pour une meilleure
gouvernance économique et financière en RDC, éd. Larcier-Afrique, Bruxelles,
2006.
4) DUVERGER M., Finances publiques, éd. PUF, collection Thémis, Paris 1978.
5) BUABUA wa KAYEMBE, les Finances Publiques Congolaises, E.U.A, Kinshasa,
2013.
6) CABANNES X ; Finances publiques, 3ème éd. Foucher, Paris.