Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros

Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello

Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad electoral

Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal1)
Demandantes: Humberto Enrique Arias Henao
Alfonso Núñez Macías
Jorge Luis Agudelo Apreza
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello como alcalde del distrito de
Santa Marta (Magdalena), período constitucional 2024-2027

Temas: Procedimientos de inscripción de candidatos, revocatoria y

modificación. Alcance de la competencia de las comisiones
escrutadoras para decidir sobre la validez de los votos.
Ponderación de reglas electorales y principios orientadores de
la función electoral. Efectos de los fallos de tutela.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 10 de

febrero de 20252, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena denegó
las súplicas de las demandas.

I. ANTECEDENTES

1.1. Las demandas3

1. Los ciudadanos Humberto Enrique Arias Henao4, Alfonso Antonio Núñez Macías5 y
Jorge Luis Agudelo Apreza6 instauraron demandas en ejercicio del medio de control
consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, con la pretensión de nulidad del
formulario E-26 ALC del 25 de noviembre de 2023, por medio del cual la Comisión
Escrutadora Municipal declaró la elección del señor Carlos Alberto Pinedo Cuello como
alcalde del distrito de Santa Marta, para el período 2024-2027.

2. Las demandas también se dirigieron contra los autos de trámite 3 del 24 de noviembre
y 5 del 25 de noviembre de 2023, a través de los cuales la comisión, respectivamente,
calificó como votos no marcados los obtenidos por el señor Jorge Luis Agudelo Apreza y
resolvió no tramitar las solicitudes que presentó para controvertir la primera decisión.
1
Acumulado con: Rad. 47001-23-33-000-2023-00297-00, 47001-23-33-000-2024-00021-00 y 47001-23-33-000-2024-00023-00.
2
Interpuestos por los demandantes Jorge Luis Agudelo Apreza y Humberto Enrique Arias Henao, y los señores Davinson Pedrozo
Guerra y Miguel Martínez, coadyuvantes de la parte actora.
3
Se aclara que fueron presentadas cinco demandas. Sin embargo, el proceso promovido por el ciudadano Isaac Mendoza Ripoll
(Rad. 47001-23-33-000-2024-00051-00) se declaró terminado por abandono, mediante auto del 15 de mayo de 2024, confirmado por
el auto de 18 de julio de 2024. En cuanto al iniciado por el ciudadano Tito Moisés Bolaños Meza (Rad. 47001-23-33-000-2023-00265-
00), el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró probada la excepción de inepta demanda en el fallo de 10 de febrero de 2025.
4
Rad. 47001-23-33-000-2023-00297-00. Presentada el 11 de diciembre de 2023, en nombre propio.
5
Rad. 47001-23-33-000-2024-00021-00. Presentada el 15 de enero de 2024, en nombre propio.
6
Rad. 47001-23-33-000-2024-00023-00. Presentada el 16 de enero de 2024, a través de los abogados Alberto Yepes Barreiro y
Rodolfo de Jesús Quant González.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

3. Como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, los demandantes solicitan

que se realice un nuevo escrutinio, donde se compute la votación del señor Agudelo
Apreza.

1.1.1. Hechos

4. En términos similares, los demandantes relataron los que se exponen a continuación:

5. El movimiento político Fuerza Ciudadana otorgó aval e inscribió a la señora Carmen

Patricia Caicedo Omar como candidata a la Alcaldía de Santa Marta para las elecciones
del 29 de octubre de 2023, según consta en el formulario E-6 AL del 29 de julio del mismo
año.

6. Entre el 18 de agosto y el 14 de septiembre de 2023, los ciudadanos Miguel Ignacio

Martínez Olano, Diego Sánchez Morales, Vanessa Milena Bermúdez, Pablo Guillermo Gil
de la Hoz, Jesús María Henríquez y Ariel Alberto Quiroga Vides presentaron ante el
Consejo Nacional Electoral (CNE) solicitudes de revocatoria de la inscripción de la
candidata7, con fundamento en la causal de inhabilidad del numeral 4 del artículo 95 de
la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

7. Los quejosos alegaban su parentesco con dos funcionarios que presuntamente

ejercían autoridad administrativa en el distrito de Santa Marta, esto es, el entonces
gobernador del Magdalena Carlos Eduardo Caicedo Omar, y la señora Anamaría Ortega
Caicedo, quien fue subdirectora y directora encargada del Instituto Distrital de Turismo
de Santa Marta – INDETUR.

8. Mediante Resolución 11966 del 29 de septiembre de 2023, el CNE revocó la

inscripción de la mencionada candidata, por considerar probada la causal de inhabilidad
que se le atribuyó, respecto de sus dos parientes.

9. La referida resolución fue proferida y notificada en audiencia pública ese mismo día,
que coincidió con la última fecha en la que las organizaciones políticas podían modificar
la inscripción de candidatos, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011,
concretado en el calendario electoral que adoptó la Registraduría Nacional del Estado
Civil en la Resolución 28229 del 14 de octubre de 2022.

10. La candidata revocada interpuso recurso de reposición, del que desistió en la

audiencia. A su turno, «en forma extraña [y] «en un abierto abuso del derecho» 8, el
querellante Miguel Ignacio Martínez Olano y el señor Germán Felipe Sossa Prieto, este
último invocando la condición de agente oficioso de la señora Vanessa Milena Bermúdez,
impugnaron la decisión y solicitaron su aclaración, pese a que les fue favorable.

11. Entretanto, Fuerza Ciudadana revocó el aval a la señora Caicedo Omar y lo otorgó
al señor Jorge Luis Agudelo Apreza.

7
Expediente acumulado Rad. CNE-E-DG-2023023119.
8
Rad. 2023-00297-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

12. También el 29 de septiembre de 2023, la Dirección de Gestión Electoral de la

Registraduría Nacional del Estado Civil expidió el memorando 027, en el cual informó que
las inscripciones podían modificarse hasta las 6 pm y que el funcionario competente haría
lo propio cuando la colectividad solicitante demostrara que no interpuso recursos contra
la respectiva decisión del CNE, ante las dificultades de la entidad para emitir
certificaciones de ejecutoria.

13. Pese al desistimiento del recurso contra la Resolución 11966 por parte de la afectada,
la Registraduría Especial de Santa Marta se negó a inscribir al señor Agudelo Apreza,
con fundamento en que dicho acto no estaba ejecutoriado, pues no habían sido resueltas
las reposiciones y la petición de aclaración.

14. Ante esa determinación, el ciudadano Javier José Yepes Conde instauró acción de
tutela, Rad. 47001-31-05-004-2023-00280-00, contra la Registraduría Especial de Santa
Marta, coadyuvada por el señor Agudelo Apreza, para obtener el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso, la participación política y elegir y ser elegido.

15. Mediante auto de 9 de octubre de 2023, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
Santa Marta ordenó como medida provisional que la Registraduría inscribiera al señor
Agudelo Pedraza como candidato a la Alcaldía, por el movimiento político Fuerza
Ciudadana.

16. En cumplimiento de la decisión, el 10 de octubre de 2023 la Registraduría Especial

de Santa Marta efectuó la inscripción, a través de los formularios E-7 AL y E-8 AL.

17. El 11 de octubre de 2023, los señores Hernando Zabaleta Echeverry y Miguel Ignacio
Martínez Olano solicitaron ante el Consejo Nacional Electoral la revocatoria de la referida
inscripción, con fundamento en que el nuevo candidato se encontraba inhabilitado,
porque su padre aspiraba al Concejo de Santa Marta por el mismo movimiento político 9.

18. El registrador Nacional del Estado Civil de la época «difundió que Fuerza Ciudadana
no tendría candidato para las elecciones en comento y advertía a la ciudadanía que
cualquier voto depositado a favor de Agudelo Apreza sería considerado como voto no
marcado»10, lo que afectó la intención de apoyo de algunos electores.

19. Mediante sentencia del 24 de octubre de 2023, el juez de tutela amparó en primera
instancia los derechos a elegir y ser elegido del demandante y coadyuvante, al tiempo
que mantuvo como definitiva la medida provisional adoptada en su momento. La decisión
fue impugnada por varios interesados, entre ellos, la Procuraduría 43 Judicial II para la
Conciliación Administrativa de Santa Marta, la Registraduría Nacional del Estado Civil y
el Consejo Nacional Electoral.

20. El 29 de octubre de 2023 se realizaron las elecciones para las autoridades

territoriales, con 1.181 mesas de votación instaladas en Santa Marta, 23 comisiones
escrutadoras zonales y una municipal.

9
Rad. CNE-E-DG-2023-050369 y CNE-E-DG-2023-051073.
10
Rad. 2023-00297-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

21. Durante los escrutinios, el 12 de noviembre de 2023, la comisión escrutadora

municipal expidió el formulario E-26 ALC, con un consolidado de 85.616 votos para Jorge
Luis Agudelo Apreza y 85.372 a favor de Carlos Pinedo Cuello, que representan una
diferencia de 244 votos entre ellos.

22. El Consejo Nacional Electoral negó la solicitud de revocatoria de inscripción del señor
Agudelo Apreza, por medio de la Resolución 15731 del 22 de noviembre de 2023. La
autoridad explicó que no hubo concomitancia de inscripciones con su padre, en razón a
que la candidatura atacada fue una modificación de la primera persona postulada;
además, porque no se configuraba ninguna de las causales de inhabilidad del artículo 95
de la Ley 136 de 1994.

23. El CNE destacó en ese acto que la participación del mencionado candidato en las
elecciones fue consecuencia de «la consolidación de una expectativa legítima basada
en principios democráticos respecto del derecho fundamental a elegir de los
230.747 ciudadanos que sufragaron durante los comicios para la elección de
Alcalde del Distrito de Santa Marta» (destacado del original)11.

24. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 23 de
noviembre de 202312, profirió fallo en el que revocó la decisión de amparo y declaró la
improcedencia de la acción de tutela, levantando la medida cautelar decretada.

25. El tribunal motivó su decisión en la falta de legitimación de los demandantes, por no

ser los directamente implicados en la vulneración de los derechos fundamentales que se
atribuyó a la autoridad electoral, ni haber demostrado que actuaban como agentes
oficiosos del movimiento político Fuerza Ciudadana. En cuanto al señor Agudelo Apreza,
advirtió que actuó en la condición de coadyuvante, mas no para reclamar la protección
de un derecho personal.

26. A su turno, luego de «demorar de manera injustificada» la decisión de reclamaciones,

los recursos y las solicitudes de agilización del escrutinio, la Comisión Escrutadora
Municipal de Santa Marta expidió el auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023, por
medio del cual calificó como votos no marcados los obtenidos por Jorge Luis Agudelo
Apreza.

27. La comisión explicó que seguía los lineamientos de la Circular 002 del 24 de octubre
de 2023 del Consejo Nacional Electoral para excluir la votación de candidatos
revocados13, partiendo de la premisa según la cual el mencionado fallo de tutela de
segunda instancia significó que el señor Agudelo Apreza perdió tal condición. En
consecuencia, la comisión corrigió el acta general de escrutinios y el formulario E-26,
para dejar su votación en cero.

28. Por auto de trámite 5 del 25 de noviembre de 2023, la misma comisión dispuso no
dar trámite a las solicitudes presentadas por el apoderado del señor Agudelo Apreza el 6
y el 17 de noviembre, por falta de legitimación, en tanto no lo reconoció como candidato.

11
Rad. 2024-00023-00.
12
Rad. 47001-31-05-004-2023-00280-01.
13
Sobre instrucciones a las comisiones escrutadoras para abstenerse de declarar la elección de candidatos cuyas inscripciones
hubiesen sido revocadas por el CNE.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

29. Mediante el formulario E-26 del 25 de noviembre de 2023, la comisión declaró elegido
alcalde de Santa Marta al señor Carlos Alberto Pinedo Cuello, del movimiento «Santa
Marta sí puede», con 85.372 votos.

30. El 1º de diciembre de 2023, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta
resolvió la solicitud de aclaración del fallo del 23 de noviembre del mismo año.

1.1.2. Concepto de la violación

31. Los demandantes atribuyen al acto acusado las causales generales de nulidad por
infracción normativa, falta de competencia, falsa e «indebida»14 motivación, desviación
de poder y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, consagradas en el
artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Además, invocan la causal especial de nulidad por
falsedad en los documentos electorales, en la modalidad de diferencias injustificadas
entre los formularios E-14, E-24, E-24 TXT y E-26, prevista en el artículo 275, numeral 3
ibidem.

32. Atendiendo a los planteamientos de las demandas, los cargos pueden agruparse de
la siguiente manera:

33. Cargos relacionados con la inscripción del candidato Jorge Luis Agudelo
Apreza. Un primer grupo de censuras se dirige contra las actuaciones del Consejo
Nacional Electoral y la Registraduría Especial de Santa Marta, en tanto dificultaron la
modificación de la inscripción del candidato a la Alcaldía de Santa Marta del movimiento
político Fuerza Ciudadana con el señor Jorge Luis Agudelo Apreza.

34. La parte actora alega que el CNE desconoció el derecho a la igualdad, el principio de
imparcialidad y el debido proceso, toda vez que resolvió las solicitudes de revocatoria de
inscripción contra la candidata Patricia Caicedo Omar el 29 de septiembre de 2023, es
decir, el último día del plazo legal para hacer modificaciones, a diferencia de otras
actuaciones de la misma naturaleza, que fueron decididas con anterioridad y permitieron
a los interesados ejercer oportunamente el derecho de postulación.

35. Al respecto, explica que la modificación de la inscripción era procedente, porque el

mismo día en que fue proferido y notificado el acto que revocó la inscripción de la señora
Patricia Caicedo Omar, esto es, el 29 de septiembre de 2023, la candidata desistió del
recurso de reposición que había interpuesto; a su turno, el movimiento político le retiró el
aval y se lo concedió al señor Agudelo Apreza y a las cuatro de la tarde presentó la
respectiva solicitud en la Registraduría.

36. Argumenta que los quejosos que promovieron la revocatoria de la inscripción

incurrieron en un abuso del derecho al presentar recursos contra la Resolución 11966,
que revocó la inscripción de la candidata Caicedo Omar, teniendo en cuenta que fue
favorable a sus intereses y que la titular del derecho de contradicción es la afectada. De
ahí concluyen que esos recursos no podían suspender la ejecutoria del acto citado.

14
Demanda Rad. 2023-00297-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

37. Ante lo expuesto, concluye que la Registraduría Nacional del Estado Civil infringió el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que consagra los
derechos políticos de los ciudadanos; el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, que establece
el derecho de las organizaciones políticas a modificar la inscripción de candidatos
revocados por el CNE, dentro del plazo allí previsto; y los principios «pro hominum, pro
electorem y pro electoratem», que imponen la interpretación jurídica más favorable al
ejercicio del derecho a elegir y ser elegido.

38. Cargos contra el auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023. Los

demandantes explican que, con este acto, la Comisión Escrutadora Municipal de Santa
Marta resolvió calificar como votos no marcados los obtenidos por el candidato Jorge Luis
Agudelo Apreza en las elecciones para alcalde y ordenó corregir el respectivo formulario
E-26 para registrarle cero votos.

39. Consideran que esa decisión está viciada por falta de competencia porque, en la
práctica, allí se revocó la inscripción del mencionado candidato, a pesar de que esta es
una atribución exclusiva del Consejo Nacional Electoral, de conformidad con los artículos
108 y 265, numeral 12 de la Constitución Política.

40. Destacan que el CNE negó la revocatoria de la inscripción del candidato Agudelo
Apreza, mediante la Resolución 15731 del 24 de noviembre de 2023, por considerar que
no estaba inhabilitado y que su participación tuvo fundamento en una decisión judicial, lo
cual creó una expectativa legítima de los ciudadanos que votaron el 29 de octubre de
2023 para las elecciones del alcalde de Santa Marta.

41. En cuanto al vicio en la motivación, afirman que el auto de trámite 3 del 24 de

noviembre de 2023 se sustentó indebidamente en el fallo de tutela del 24 de noviembre
de 2023, por medio del cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta
revocó «por aspectos procedimentales»15 la sentencia de primera instancia, teniendo en
cuenta que allí no fue impartida ninguna orden en el sentido de revocar la inscripción del
candidato o desconocerle la votación que obtuvo.

42. Sobre ese punto, señalan que el artículo 7° del Decreto 306 de 1992 no era aplicable
al caso, porque según esta norma la decisión que revoca un fallo de tutela deja sin efecto
las actuaciones administrativas que se hayan adelantado para cumplirlo, las cuales
difieren del trámite electoral, en el que se reconoce la voluntad de los sufragantes. Así
mismo, plantean que el hecho que generó la vulneración de derechos fundamentales, es
decir, la negativa a inscribir al candidato, fue superado al momento de cumplirse la orden
cautelar. De ahí deducen un exceso ritual manifiesto.

43. Añaden que el fallo de tutela no estaba en firme para la fecha en que se expidió el
auto de trámite 3 y que ello solamente ocurrió el 1º de diciembre de 2023, cuando el
tribunal resolvió una solicitud de aclaración.

44. A su juicio, tampoco podía aplicarse la Circular 002 del 24 de octubre de 2023 del
CNE, teniendo en cuenta que fue emitida con el fin de autorizar a las comisiones
escrutadoras para que pudieran considerar como no marcados los votos obtenidos por
los candidatos cuyas inscripciones que fueran revocadas, situación en la que no se

15
Rad. 2024-00021-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

encontraba el señor Agudelo Apreza, pues su aspiración fue ratificada por esa
corporación.

45. Por ello, interpretan que, «conforme al ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, una
vez se ha inscrito el candidato y el Consejo Nacional Electoral resuelve sobre la solicitud
de la revocatoria de su inscripción, la única autoridad constitucional y legalmente
competente para conocer sobre la validez y efectos de la confirmación de inscripción
(acto de trámite susceptible de ser demandado a través del definitivo) o su revocatoria
(acto definitivo susceptible de control judicial directo) es [el] juez de lo contencioso
administrativo»16.

46. Aducen que los miembros de la comisión escrutadora «solo tenían la facultad para
sintetizar los E-24 conforme a la verdad electoral, reconocer la voluntad de los
sufragantes en torno a una decisión política y expedir el E-26 AL dando como ganador a
JORGE LUIS AGUDELO APREZA»17.

47. Estiman «absurdo y contrario a la realidad fáctica»18 interpretar que la inscripción del
candidato Agudelo Apreza dejó de existir, pese a que ya habían pasado las elecciones y
85.616 ciudadanos votaron por él, de acuerdo con los resultados que quedaron
consignados en las actas de escrutinio. De esta forma, sostienen que se vulneró la
confianza legítima, la buena fe y la seguridad jurídica de los electores.

48. También alegan la desviación de poder, porque la Comisión Escrutadora Municipal

de Santa Marta profirió el auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023 de forma
intempestiva, extralimitando sus funciones y motivada por fines extraños al interés
general, en contra de la voluntad y los derechos de los ciudadanos que depositaron su
voto.

49. Por último, observaron que «mediante actuaciones insólitamente rápidas, la comisión
municipal que había ralentizado el proceso de escrutinio, acelero (sic) sus actuaciones y
[en] un breve espacio de tiempo como se puede advertir de la lectura del acta [AGE]
desató todas las apelaciones que estaban pendientes y que según había expuesto con
anterioridad constituían la causa de su lento actuar en los días anteriores» 19.

50. Cargos contra las decisiones de los recursos presentados por el señor Agudelo
Apreza en los escrutinios. Aseguraron que la citada comisión desconoció el derecho
de audiencia y de defensa al candidato y a Fuerza Ciudadana, porque no concedió los
recursos que aquel presentó el 6, 17 y 24 de noviembre contra los autos de trámite 3 del
24 de noviembre de 2023 y 5 del día siguiente, negándole la condición de candidato.

51. Contrario a la comisión, argumentaron que el solicitante sí estaba legitimado para

presentar peticiones en los escrutinios, pues indiscutiblemente participó en las
elecciones. Además, los recursos eran procedentes, debido a que los autos impugnados
no eran actos de trámite, según lo dispuesto en el artículo 75 del CPACA, sino definitivos,
ya que significaron la revocatoria de la candidatura referida y su retiro de la contienda
electoral.

16
Demanda Rad. 2024-00023-00.
17
Id.
18
Id.
19
Demanda Rad. 2024-00021-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

52. Por ello, afirman que la Comisión Escrutadora Municipal de Santa Marta vulneró el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los principios «pro
hominum, pro electorem y pro electoratem», debido a que optó por la interpretación
menos favorable para los derechos y libertades políticas, tanto del aspirante, como de la
colectividad que lo avaló.

53. Cargos formulados directamente contra el acto que declaró la elección. Por
último, se alegó la falsedad ideológica por diferencias injustificadas entre los formularios
E-14, E-24 y E-26 zonal y el archivo E-24 TXT de las 1.181 mesas de votación instaladas,
de conformidad con la causal de nulidad del numeral 3 del artículo 275 del CPACA.

54. Esta censura tiene origen en que la comisión calificó como votos no marcados los
85.616 obtenidos por el candidato Agudelo Apreza y dejó su resultado en cero, a través
del auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023 y la corrección de las actas parciales,
sin que existieran razones legales que autorizaran ese procedimiento, como recuentos,
reclamaciones o solicitudes de saneamiento, que en este caso no constan en el acta
general de escrutinios.

55. En esa medida, la parte actora sostiene que la autoridad electoral realizó un «acto
inédito, burdo, y sin antecedentes en la historia electoral de este país» 20, que representa
un abuso de la función pública.

56. Por último, afirma21 que la Comisión Escrutadora Municipal no tenía competencia
para expedir el acto de elección, pues había concedido varios recursos de apelación
interpuestos contra la decisión de negar la exclusión de los votos del señor Jorge Luis
Agudelo Apreza, pero luego aceptó el desistimiento, presuntamente con el solo propósito
de entregarle la credencial como ganador al señor Carlos Alberto Pinedo Cuello.

1.2. Admisión de las demandas y trámite de las peticiones cautelares

57. Previo a la acumulación de los procesos, la admisión de las demandas22 y las

solicitudes de suspensión provisional del acto acusado fueron resueltas de forma
separada, como se detalla a continuación:

a) Rad. 47001-23-33-000-2023-00297-0023

58. El 22 de enero de 2024, el tribunal admitió la demanda y negó la suspensión

provisional. Esta última decisión fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de
Estado el 21 de marzo de 202424.

b) Rad. 47001-23-33-000-2024-00021-0025

59. La admisión de la demanda y la decisión de negar la medida cautelar fueron resueltas

por el tribunal el 27 de febrero de 2024. El recurso de apelación fue rechazado por
extemporáneo por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 16 de abril de 2024 26.
20
Demandas Rad. 2024-00021-00 y 2024-00023-00.
21
Demanda Rad. 2024-00021-00.
22
Limitadas a las tres que se conocerán en esta instancia.
23
MP. Adonay Ferrari Padilla.
24
MP. Luis Alberto Álvarez Parra (E).
25
MP. Adonay Ferrari Padilla.
26
MP. Gloria María Gómez Montoya.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

60. El 6 de mayo de 2024 se dispuso no reponer esa providencia27 y por la vía del recurso
de súplica, la Sala la confirmó el 23 de mayo de 202428.

c) Rad. 47001-23-33-000-2024-00023-0029

61. El tribunal admitió la demanda y negó la cautelar el 11 de marzo de 2024, esta última
confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 6 de junio del mismo año 30.

62. La decisión de negar la medida cautelar estuvo sustentada en todos los casos en que
para ese momento no se observaba claramente la infracción de las normas que planteaba
por la parte actora, al cotejarlas con el acto acusado y las pruebas aportadas a ese estado
del proceso.

1.3. Contestaciones de la demanda

1.3.1. Demandado

63. A través de apoderado31, el alcalde Carlos Alberto Pinedo Cuello se opuso a la

nulidad de su elección. Inició defendiendo la actuación de la Registraduría Especial de
Santa Marta, en cuanto no inscribió como candidato al señor Jorge Luis Agudelo Apreza,
en remplazo de la señora Carmen Patricia Caicedo Omar, por el movimiento Fuerza
Ciudadana. Al respecto, explicó que la Resolución 11966 del 29 de septiembre de 2023,
que revocó la inscripción de la mencionada candidata, no estaba ejecutoriada ese día,
debido a los recursos de reposición interpuestos por ella y algunos de los quejosos.

64. Señaló que las personas favorecidas por los actos administrativos sí pueden
interponer recursos, contrario a lo que interpreta el demandante, toda vez que el artículo
74, numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo no los contempla solo para que se revoquen, sino también para que se
aclaren, modifiquen o adicionen.

65. Por ello, descartó el abuso del derecho que propone la parte actora, sobre todo
porque uno de esos recursos prosperó, como se observa en la Resolución 13105 del 12
de octubre de 2023, donde el CNE ordenó iniciar la respectiva actuación disciplinaria
contra la agrupación política por inscribir una candidata inhabilitada.

66. Además, advirtió que el desistimiento del recurso de la excandidata Caicedo Omar
requería ser aceptado conforme al artículo 87 del mismo código, el cual también dispone
que los actos administrativos quedan en firme al día siguiente del vencimiento del término
para recurrirlos; de ahí que en ningún caso este podía cobrar ejecutoria en la fecha que
se notificó.

67. Agregó que la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el Memorando 0027
del 29 de septiembre de 2023, autorizó a los registradores para recibir las solicitudes de
modificación de inscripciones hasta las seis de la tarde de ese día. Sin embargo, la
presentada por el señor Agudelo Apreza antes de esa hora no reunía la documentación
27
MP. Gloria María Gómez Montoya.
28
MP. Pedro Pablo Vanegas Gil.
29
MP. María Victoria Quiñones.
30
MP. Omar Joaquín Barreto Suárez.
31
El abogado Humberto Antonio Sierra Porto.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

completa, mientras que la suscrita por la representante legal del movimiento Fuerza
Ciudadana fue radicada a las 9:54 p.m., es decir, por fuera del plazo indicado por la
autoridad electoral.

68. Indicó que tampoco había prueba de que el movimiento político hubiese revocado el
aval de la candidata Caicedo, como lo afirman los demandantes; con todo, aquel es
irrevocable, según la jurisprudencia del Consejo de Estado32.

69. Subrayó que la actuación descrita está permitida por la Convención Americana de
Derechos Humanos, que en el numeral 2 del artículo 23 contempla la reglamentación
legal del ejercicio de los derechos políticos y admite restricciones necesarias y
razonables, porque «Fuerza Ciudadana quiso participar en los comicios por la alcaldía
de Santa Marta con una candidata indiscutiblemente inhabilitada (…) en un claro abuso
de poder, de manera que su propia incuria no puede trasladarse a la autoridad electoral».

70. Sostuvo que el Consejo Nacional Electoral decidió con rapidez la revocatoria de
inscripción de la señora Caicedo Omar, en consideración al volumen de peticiones de
esa naturaleza y a que transcurrieron 14 días entre la última queja y la Resolución 11966.
Frente a este punto, concluyó que no había pruebas en el expediente que demostraran
que las actuaciones de la Organización Electoral estuvieron motivadas por fines ajenos
a la legalidad.

71. Controvirtió las censuras frente al auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023,
con la convicción de que la Comisión Escrutadora Municipal de Santa Marta era
competente para excluir la votación del señor Jorge Luis Agudelo Apreza. En ese sentido,
indicó que esta autoridad no revocó su inscripción, como lo califica la parte actora, sino
que actuó en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia proferido por el
Tribunal Superior el 23 de noviembre de 2023, que expresamente dejó sin efectos la
medida provisional que le permitió participar en las elecciones.

72. Interpretó que el señor Agudelo Apreza no tenía la condición de candidato y que su
inscripción perdió fuerza ejecutoria, según el artículo 91, numeral 2 de la Ley 1437 de
2011. Destacó que la decisión que revoca un fallo de tutela afecta la actuación que haya
realizado una autoridad para su cumplimiento, de conformidad con el artículo 7º del
Decreto 306 de 1992. Al lado de lo anterior, subrayó la importancia del respeto por las
decisiones judiciales que ponen fin a los conflictos jurídicos, como base de la paz y la
democracia.

73. Sobre la falsa motivación del citado auto, indicó que la decisión de excluir la votación
del mencionado aspirante no estuvo basada en la Circular 002 del 24 de octubre de 2023
del Consejo Nacional Electoral, sino que se acudió a ella, solamente para determinar si
los votos debían ser considerados en las actas como nulos o no marcados. Agregó que
la comisión aplicó la exclusión de los votos para las inscripciones extemporáneas, de
acuerdo con la consecuencia prevista en el numeral 9 del artículo 192 del Código
Electoral.

32
Citó las sentencias del 24 de abril de 2013, Rad. 44001-23-31-000-2011-00207-01, MP. Alberto Yepes Barreiro y 18 de noviembre
de 2021, Rad. 76001-23-33-000-2019-01223-01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

74. Concluyó que los votos que obtuvo el demandante no podían convalidar el
incumplimiento del requisito de oportunidad de su inscripción, porque el derecho de
participación debe ejercerse conforme al ordenamiento jurídico33.

75. Por lo mismo, rechazó la vulneración de los principios de buena fe y confianza

legítima que proponen las demandas y reiteró que fue la negligencia de Fuerza
Ciudadana la que sometió a sus simpatizantes a la incertidumbre acerca de su candidato
a la Alcaldía de Santa Marta.

76. Respecto de la Resolución 15731 del 22 de noviembre de 2023, por la cual el Consejo
Nacional Electoral negó la revocatoria de la inscripción del señor Agudelo Apreza,
sostuvo que no produjo efectos, pues esa autoridad declaró la carencia de objeto de la
actuación, a través de la Resolución 1298 del 14 de febrero de 2024.

77. Aseguró que la función de las comisiones escrutadoras no se limita a contar los votos,
sino que tienen competencia para calificarlos y sanear cualquier tipo de nulidad antes de
declarar la elección, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 167, 192 y 193 del Código
Electoral. En ese sentido, afirmó que la preclusividad se predica de la procedencia de
reclamaciones frente a cada etapa, mas no del procedimiento electoral.

78. De la vulneración al derecho de audiencia y defensa, indicó que no procedían

recursos contra el auto de trámite 3 del 23 de noviembre de 2023, pues este fue expedido
para cumplir el fallo de tutela y no contenía en estricto sentido una decisión. Con todo,
advirtió que era válido interpretarlo como la decisión de los recursos de apelación
interpuestos contra los actos expedidos por las comisiones escrutadoras auxiliares frente
a las reclamaciones para la exclusión de votos por inscripción extemporánea, basadas
en el numeral 9 del artículo 192 del Código Electoral.

79. Frente al cargo por desviación de poder, señaló que era incompatible con la falta de
competencia; además que no había prueba de que la comisión escrutadora hubiese
proferido el auto mencionado con fines alejados del interés general. Adicionó que la
espera de la decisión del Tribunal Superior de Santa Marta buscaba «actuar en derecho,
conforme la providencia que, en definitiva, se pronunciara sobre la vigencia de los efectos
jurídicos de la medida cautelar que dispuso la inscripción de Jorge Luis Agudelo Apreza».

80. En cuanto a la falsedad, destacó que las diferencias entre (i) el consolidado parcial
de votos visible en el formulario E-26 del 12 de noviembre de 2023, (ii) los formularios E-
14 y E-24 y (iii) el resultado definitivo que contiene el acto de elección, están justificadas
debidamente en el acta general de escrutinios con la alusión al fallo de tutela del 23 de
noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Superior de Santa Marta. Con este enfoque,
anotó que la censura obedecía, más bien, a la inconformidad de la parte actora frente al
motivo de la corrección.

81. Por último, en el plano procesal, reprochó la actuación simultánea de dos apoderados
en representación del demandante Jorge Luis Agudelo Apreza y criticó por falta de
claridad la exposición del concepto de la violación de su demanda.

33
Sobre las condiciones de legitimidad del voto, citó la sentencia C-142 de 2001 de la Corte Constitucional.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

1.3.2. Registraduría Nacional del Estado Civil

82. Asistida por apoderados34, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la

causa por pasiva, por considerar que su vinculación a los procesos electorales no es
procedente cuando se discuten las decisiones de las comisiones escrutadoras, como en
el caso concreto, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado35. Reseñó
las funciones que le asignan el artículo 120 de la Constitución Política y el Decreto 1010
de 2000, para destacar que su labor se enmarca en la logística de los certámenes
electorales, de modo que no le corresponde verificar las inhabilidades de los candidatos,
decidir sobre la validez de los votos ni declarar las elecciones.

83. Advirtió que las agrupaciones políticas tienen el deber de constatar las calidades
de los aspirantes a los cargos de elección popular36 y que el Consejo Nacional Electoral
es la autoridad competente para revocar las inscripciones por las causales previstas en
la ley37. Por otra parte, aclaró que el papel de la Registraduría en los escrutinios consiste
en ejercer la secretaría de las comisiones escrutadoras38.

84. En cuanto al fondo del asunto, explicó que la Registraduría Especial de Santa Marta
inicialmente negó la inscripción del señor Jorge Luis Agudelo Apreza porque, de acuerdo
con la certificación CNE-SG-147 del CNE, en concordancia con los artículos 87 y 88 de
la Ley 1437 de 2011, el acto administrativo que revocó la candidatura no estaba
ejecutoriado para el 29 de septiembre de 2023, último día para modificar tales
actuaciones, según el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011 y el calendario electoral,
contenido en la Resolución 28229 del 14 de octubre de 2022. Adujo que acceder a la
solicitud del movimiento Fuerza Ciudadana en esas condiciones podía ocasionar
simultaneidad de inscripciones de candidatos.

85. Manifestó que la inscripción se llevó a cabo en cumplimiento de la medida cautelar

decretada por el juez de tutela, que luego fue revocada por el superior en el fallo de
segunda instancia.

86. Defendió la legalidad del auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023, por
considerar que la Comisión Escrutadora Municipal aplicó correctamente la Circular 002
del Consejo Nacional Electoral, sobre la calificación como votos no marcados para
aquellos obtenidos por candidatos revocados, en tanto «los efectos de revocar son los
mismos que se generaron por la desaparición de las situaciones de hecho y de derecho
que dieron origen a la inscripción del Sr. Jorge Luis Agudelo Apreza».

87. Refutó las afirmaciones de la parte actora, según las cuales la comisión actuó de
manera súbita y arbitraria al excluir la votación del señor Agudelo Apreza, pues el
mencionado auto se expidió por el fallo de tutela de segunda instancia, que afectó las
circunstancias fácticas y jurídicas de su inscripción como candidato y del proceso
electoral.

34
Los abogados Karla Sadith Coronel Fuentes y Daniel Rincón Tabares, en distintos memoriales.
35
Citó el auto de 6 de noviembre de 2014, Rad. 2014-00065-00.
36
Mencionó los artículos 107 y 108 de la Constitución Política, 9º de la Ley 130 de 1994 y 10, numeral 5 de la Ley 1475 de 2011.
37
Citó el artículo 265, numeral 12 de la Constitución Política.
38
Sustentó esta afirmación en los artículos 26, numeral 6, 32, numeral 7, 41, numeral 17, 157, 181 y 182 del Código Electoral.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

1.3.3. Consejo Nacional Electoral

88. Los apoderados39 de esta autoridad solicitaron que se negaran las pretensiones de
las demandas. Aseguraron que no hubo retardo en decidir la revocatoria de inscripción
de la señora Carmen Patricia Caicedo Omar, si se tiene en cuenta que, en el marco de
las elecciones del 29 de octubre de 2023, recibió 2.331 solicitudes de esa naturaleza, que
debían resolverse de acuerdo con el orden de llegada.

89. Explicaron que este procedimiento se adelanta de conformidad con el título III de la
Ley 1437 de 2011, a falta de uno especial en materia administrativa-electoral, por lo que,
bajo esos parámetros, la actuación puede tardar mínimo 21 días hábiles, desde su
reparto, hasta la decisión de los eventuales recursos que se interpongan.

90. Hicieron un recuento del trámite de las siete solicitudes de revocatoria de la candidata
Caicedo Omar; la primera fue presentada el 18 de agosto de 2023 por el señor Miguel
Ignacio Martínez Olano, el 1º de septiembre de 2023 se avocó conocimiento y el 14 de
ese mismo mes y año se ordenó su acumulación con las otras radicadas40.

91. El 26 de septiembre de 2023 se sometió a debate la ponencia que decidía de fondo

el asunto y en esa misma fecha se rotó el expediente, por solicitud de uno de los
integrantes de la corporación; el 28 de septiembre se presentó nuevamente a
consideración y fue «preaprobado». El 29 de septiembre se adoptó y notificó en audiencia
pública la Resolución 11966, que accedió a las peticiones, la cual fue objeto de recursos
y una recusación.

92. En Sala Plena del 11 de octubre de 2023 se debatió y aprobó la Resolución 13105,
que resolvió los recursos interpuestos, notificado el 12 de octubre de 2023.

93. La entidad señaló que era legítimo que la RNEC negara la inscripción del señor Jorge
Luis Agudelo Apreza como nuevo candidato de Fuerza Ciudadana, toda vez que «no era
procedente que se realizara una doble propuesta para alcanzar la Alcaldía». Sostuvo
que, si bien dicho movimiento político «decidió revocar formalmente» el aval a la
candidata Caicedo Omar y otorgárselo a aquel, la Resolución 11966 no estaba en firme
para el 29 de septiembre de 2023, pues no se habían decidido los recursos interpuestos.

94. Argumentó que «[d]e conformidad con el numeral 4 del artículo 87 del CPACA, aun
cuando se hubiere desistido del recurso de reposición por parte del apoderado de la
señora CAICEDO OMAR y que ese hubiere sido el único recurso interpuesto, la firmeza
del acto administrativo solo se produciría desde el día siguiente a la notificación de la
aceptación del desistimiento».

95. Por otra parte, defendió el auto 3 del 24 de noviembre de 2023, porque fue proferido
por la Comisión Escrutadora Municipal de Santa Marta en cumplimiento del fallo de tutela
del Tribunal Superior. Anotó que el Consejo de Estado ha decidido sobre la validez del
procedimiento de exclusión de los votos de candidatos cuya inscripción se revoca41 y

39
Los abogados María de los Ángeles Torres Ortega y Juan Carlos Lima Gómez.
40
Presentadas por los señores Diego Sánchez Morales, Pablo Guillermo Gil de la Hoz, Vanessa Milena Bermúdez Llanes, Fabián
Daza, Jesús María Henríquez y Ariel Alberto Quiroga Vides.
41
Refirió la sentencia del 11 de julio de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00100-00 (Acumulado).

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

señaló que en este caso «no se podía consolidar voto a quien perdió su calidad de
candidato inscrito».

96. Destacó la responsabilidad de las organizaciones políticas de verificar el

cumplimiento de las calidades y la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades de
quienes inscribe, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, en
concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional42 y del Consejo de Estado43.

97. En ese sentido, manifestó que «desde el momento que fue inscrita la candidata,
según obra en el expediente administrativo, fue de conocimiento público que la
ciudadana PATRICIA CAICEDO OMAR tenía vínculo de parentesco con un hermano
que ejercía el cargo de Gobernador del departamento del Magdalena» (negrillas
originales).

1.4. Intervención de terceros

1.4.1. Coadyuvantes

98. Miguel Ignacio Martínez Olano44 manifestó su interés en que se le reconociera como
coadyuvante «para aportar elementos que nos permitan acercarnos a lo que ocurrió
verdaderamente en las elecciones de Santa Marta el día 28 (sic) de octubre de 2023».

99. Los señores Davinson Pedrozo Guerra45 y Haroldo Noguera Mendoza46 se limitaron
a solicitar que se les tuviera como terceros a favor de la parte actora.

1.4.2. Impugnadores

100. Efraín Valencia Castillo47 manifestó que las pretensiones de la demanda no eran
procedentes, pues desconocían la normativa que regula las inscripciones de los
candidatos y su desarrollo jurisprudencial.

101. Hernando Zabaleta Echeverry48 señaló, sin identificarlo, que el «acto de trámite
proferido por la Comisión Escrutadora de Santa Marta» no es demandable y calificó las
censuras de la parte actora de «elucubraciones fantasiosas».

102. Jesús María Hernández49 defendió su voto por el alcalde Carlos Alberto Pinedo
Cuello y aseguró que la pretensión de nulidad contra su elección carecía de fundamentos
jurídicos. Afirmó que el señor Jorge Luis Agudelo Apreza fue inscrito como resultado de
«un acto de corrupción judicial» y desconociendo el calendario electoral. También
cuestionó la probidad de algunas figuras representativas del movimiento Fuerza
Ciudadana.

42
Transcribió apartes de la sentencia C-490 de 2011.
43
Citó la sentencia proferida por la Sección Quinta el 29 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-28-000-2019-00042-00.
44
Admitido en la audiencia inicial del 3 de octubre de 2024.
45
Admitido en la audiencia inicial del 3 de octubre de 2024.
46
Admitido mediante auto del 15 de mayo de 2024, Rad. 47001-23-33-000-2023-00265-00.
47
Admitido mediante auto del 25 de junio de 2024, Rad. 47001-23-33-000-2023-00265-00.
48
Admitido mediante auto del 22 de enero de 2024, Rad. 47001-23-33-000-2023-00297-00 y auto del 26 de enero de 2024, Rad.
47001-23-33-000-2023-00265-00.
49
Admitido mediante auto del 26 de enero de 2024, Rad. 47001-23-33-000-2023-00265-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

103. Kevin Cristian López Guzmán50 solicitó que se aceptara su intervención como
tercero impugnador.

1.5. Otras actuaciones procesales relevantes de la primera instancia

104. Mediante auto de 11 de abril de 2024, el magistrado ponente en el tribunal dispuso

la acumulación de los procesos Rad. 47001-23-33-000-2023-00265-00, Rad. 47001-23-
33-000-2023-00297-00, 47001-23-33-000-2024-00021-00, Rad. 47001-23-33-000-2024-
00023-00 y Rad. 47001-23-33-000-2024-00051-00.

105. El 15 de mayo de 2024, el tribunal declaró terminados por abandono los radicados
47001-23-33-000-2024-00021-00 y 47001-23-33-000-2024-00051-00, promovidos por
los señores Alfonso Antonio Núñez Macías e Isaac Mendoza, respectivamente. Esta
decisión fue revocada parcialmente por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 18
de julio de 2024, que ordenó la continuación del expediente 47001-23-33-000-2024-
00021-00.

106. La audiencia inicial se realizó el 3 de octubre de 2024, diligencia en la que se

incorporaron los documentos aportados al expediente y se solicitó a la Registraduría
Nacional del Estado Civil los antecedentes del acto acusado, un informe sobre el trámite
de la inscripción de Jorge Luis Agudelo Apreza y una certificación de las tutelas que le
fueron notificadas por ese asunto. También se requirió al comandante de Policía
Metropolitana de Santa Marta para que informara si hubo alteraciones del orden público
el día de las elecciones en la Registraduría Especial o sus inmediaciones.

107. En la mencionada audiencia, el litigio quedó fijado en los siguientes términos:

¿Devienen nulos o no, los actos administrativos de carácter electoral expedidos por la
Comisión Escrutadora Municipal en calenda 25 de octubre de 2023, contenidos en:

i) Formulario E-24, correspondiente al cuadro de escrutinio de votos individualizado por

candidato a la alcaldía del Distrito de Santa Marta

ii) Formulario E-26, por medio del cual se declara la elección del señor CARLOS ALBERTO
PINEDO CUELLO como alcalde electo del Distrito de Santa Marta para el periodo 2024-2027,

iii) Formulario E-27 ALC, a través del cual se expide la credencial del señor CARLOS
ALBERTO PINEDO CUELLO como alcalde electo del Distrito de Santa Marta para el periodo
2024-2027,

iv) el AUTO DE TRAMITE (sic) No. 3 de 24 de noviembre de 2023 “por medio del cual se da
cumplimiento al fallo proferido por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Marta y se dictan otras disposiciones, y

v) el AUTO DE TRÁMITE NO. 5 DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2023, por medio del cual la

Comisión Escrutadora de Santa Marta “Por medio del cual se resuelven las solicitudes del 6
de noviembre de 2023 (1), 17 de noviembre de 2023 (2) y 24 de noviembre de 2023 (1) (sic)
presentadas por el señor JORGE AGUDELO APREZA a través de apoderado judicial”,

Para efecto de lo anterior, advierte el despacho que, se deberá establecer en primera medida
cual (sic) o cuales (sic) de los actos administrativos cuya nulidad se pretende, es o son
susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

50
Admitido mediante auto del 15 de mayo de 2024, Rad. 47001-23-33-2023-00265-00.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

Determinado lo anterior, se deberá entonces establecer si los mismos adolecen de los cargos
de nulidad planteados en cada una de las demandas electorales acumuladas en el presente
asunto, en franco cotejo con los presupuestos fácticos y probatorios obrantes en cada uno de
los procesos, con la finalidad, se itera, se (sic) establecer si los mismos deben ser declarados
nulos o no, por la Sala de decisión de este Tribunal (destacado del original).

108. El 13 de noviembre de 2024, corrió traslado de las pruebas decretadas y luego

ordenó lo propio para alegar de conclusión y para el concepto del Ministerio Público.

1.6. Sentencia de primera instancia

109. En el fallo del 10 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena

adoptó varias decisiones. En el ordinal primero, declaró la ineptitud sustantiva de la
demanda 47001-23-33-000-2023-00265-00, promovida por el señor Tito Moisés Bolaño
Meza y de forma parcial, la instaurada por el señor Humberto Enrique Arias Henao, Rad.
47001-23-33-000-2023-00297-00.

110. Observó que el demandante Bolaño Meza formuló como única pretensión la nulidad
del Formulario E-27 ACL del 25 de noviembre de 2023, siendo que la credencial no es
un acto demandable, pues se trata de un acto de ejecución 51. Frente a la demanda del
señor Arias Henao, el defecto se predicaba de las pretensiones 2 y 4 contra el formulario
E-24, por ser un acto de trámite.

111. En el ordinal segundo de la providencia, el tribunal declaró no probada la excepción

de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Registraduría Nacional
del Estado Civil, teniendo en cuenta que su vinculación es imperiosa en los procesos
electorales donde se discutan la legalidad de la elección por causales objetivas, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado52.

112. En el ordinal tercero, denegó las súplicas de la demanda. En respaldo de la decisión

de fondo, consideró que la solicitud de modificación del candidato del partido Fuerza
Ciudadana con el señor Jorge Luis Agudelo Apreza «se tornaba inadmisible», porque la
Resolución 11966, que revocó la inscripción de la candidata inicial, no estaba en firme
para el 29 de septiembre de 2023, cuando vencía el plazo legal para hacer esa
sustitución.

113. Indicó que los recursos interpuestos contra esa decisión impedían su firmeza, de
conformidad con el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, por lo que cobró ejecutoria el 12
de octubre de 2023, cuando por Resolución 13105 fueron resueltas las reposiciones.
Agregó que no había pruebas que desvirtuaran la actuación de buena fe de la autoridad
electoral, que decidió no tramitar la inscripción del nuevo candidato en esas condiciones.

114. Tampoco encontró elementos para calificar como un abuso del derecho los recursos
de los quejosos, pues la ley permite su interposición con fines distintos a que se revoque
el acto, como su aclaración o adición.

115. En cuanto a la actuación del Consejo Nacional Electoral, observó que la falta de un
procedimiento especial en el Código Electoral y la Ley 1475 de 2011 hace que el trámite

51
Citó la providencia proferida por esta sección el 18 de abril de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2021-00069-00, MP. Luis Alberto
Álvarez Parra.
52
Citó: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 30 de mayo de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00198-00 (Acumulado).

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

de la revocatoria de inscripciones se rija por la parte general de la Ley 1437 de 2011,

según el artículo 13 de esa normativa y la jurisprudencia del Consejo de Estado53, con
respeto al debido proceso y máximo dentro de los 15 días hábiles que señala el artículo
14 ibidem, «a menos que ello no resulte posible dentro de dicho plazo».

116. Luego concretó las fechas en las que fueron presentadas las solicitudes de
revocatoria contra la inscripción de la señora Carmen Patricia Caicedo Omar, entre el 18
de agosto de 2023 y el 20 de septiembre de 2023, y concluyó que el hecho de haberse
decidido la actuación el último día que había para modificar inscripciones no acredita por
sí solo la transgresión a los principios de igualdad e imparcialidad, sumado a que no
encontró prueba de que se sobrepasara el término de forma injustificada.

117. Desestimó la violación de los derechos y libertades políticas del señor Agudelo
Apreza y destacó la obligación de los partidos y los aspirantes a los cargos públicos de
respetar los plazos legales y del calendario electoral. Igualmente, recordó el deber de las
organizaciones políticas de verificar las calidades e inhabilidades de quienes postulan,
de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, por lo que no era posible
beneficiarse «de su propia culpa».

118. Destacó que la inscripción del mencionado candidato se realizó el 10 de octubre de

2023, en cumplimiento de una orden judicial emitida por un juez constitucional, que fue
revocada en segunda instancia por el Tribunal Superior de Santa Marta el 23 de
noviembre de 2023.

119. Discrepó de que la Resolución 15731 del 22 de noviembre de 2023 avalara la

inscripción del señor Agudelo Apreza, según lo proponían los demandantes, pues el CNE
en ese acto «fue claro y preciso» en que su inscripción se realizó de forma extemporánea
y que la Registraduría efectuó la actuación en cumplimiento de la mencionada decisión
de tutela, de modo que dicho acto no habilitaba las aspiraciones del candidato más allá
de la vigencia de la orden judicial.

120. Frente a los cargos que atacan las decisiones de la etapa poselectoral, el tribunal
encontró probado que el señor Jorge Luis Agudelo Apreza hizo parte de la tarjeta electoral
utilizada para las elecciones del 29 de septiembre de 2023 y que inicialmente las
comisiones escrutadoras registraron votos a su favor. Pese a ello, recordó que el fallo de
tutela de segunda instancia declaró improcedente el amparo y levantó la medida cautelar
que permitió su inscripción como candidato, decisión que fue comunicada a la comisión
escrutadora mediante oficio 2675 de 24 de noviembre de 2023.

121. Aclaró que no era posible atribuir el exceso ritual manifiesto y la violación de
derechos a un fallo de tutela adoptado en el marco de la autonomía de las autoridades
judiciales, que, además, fue confirmado por la Corte Constitucional, mediante sentencia
T-300 del 24 de julio de 2024.

122. En cuanto al auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023, expedido por la

Comisión Escrutadora Municipal de Santa Marta, en el que calificó como votos no
marcados los obtenidos por el señor Agudelo Apreza y corrigió el Formulario E-26,

53
Sentencia de 28 de noviembre de 2024, Rad. 19001-23-33-000-2023-00234-01, MP. Gloria María Gómez Montoya.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 17

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

sostuvo que se fundamentó en la referida sentencia constitucional, el artículo 7º del

Decreto 306 de 1992 y la Circular 002 de 2023 del CNE.

123. Afirmó que «la decisión que ordenó la inscripción extemporánea del señor
AGUDELO APREZA desapareció al proferirse la sentencia calendada veintitrés (23) de
noviembre de dos mil veintitrés (2023) (…)» porque, según el artículo 7º del Decreto 306
de 1992, los actos positivos que se realicen en cumplimiento de un fallo de tutela
revocado quedarán sin efectos, consecuencia que se predica de todas las actuaciones
administrativas, aun las electorales, ya que son pasibles de esa acción constitucional.

124. Por lo tanto, consideró que, «al desaparecer los supuestos de hecho y de derecho
en que se basó la inscripción extemporánea de la candidatura del señor AGUDELO
APREZA, resultaba indiscutible que las cosas volvieran al estado original, sin que
existiere confianza legítima o seguridad jurídica en favor del ahora accionante (…)». Por
lo mismo, aunque el auto de trámite 3 no dispuso ni declaró la revocatoria de inscripción
del ahora demandante, «era una consecuencia obvia e inclusive forzosa ante la
revocatoria de la orden de tutela emitida por el juez inferior».

125. Indicó que la ley autoriza a las comisiones escrutadoras para resolver
reclamaciones escritas, entre otras causales, cuando los candidatos no se hayan inscrito
en la oportunidad legal, de conformidad con el numeral 9 del artículo 192 del Código
Electoral. En consonancia, puso de presente que en el caso concreto se probó la
presentación de solicitudes de esa naturaleza y que fueron negadas por la comisión,
precisamente porque la orden judicial de tutela estaba vigente para ese entonces.

126. Resaltó que al momento de comunicarse la sentencia del 23 de noviembre de 2023

no se había expedido el acto que declaraba la elección del alcalde de Santa Marta y que
haber reconocido los efectos de esa providencia no implicaba una transgresión al
principio de preclusividad.

127. Sostuvo que la situación descrita no encuadraba en los casos de la Circular 002 del
24 de octubre de 2024, pero concluyó que podía ser aplicada por la comisión para proferir
el auto de trámite 3, pues la orden judicial traía como consecuencia entender que el señor
Agudelo Apreza no hizo parte de la contienda electoral y no se podían computar sus
votos.

128. Consideró que el hecho de expresar la improcedencia de recursos en el aludido

auto no tiene la suficiente contundencia para viciar el acto de elección, ante la posibilidad
de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como lo acredita este proceso.

129. Además, afirmó que la solicitud de aclaración no interfería en su ejecutoria, de

acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional54.

130. Descartó el hecho superado alegado por la parte actora, porque la inscripción que
hizo la Registraduría del señor Agudelo Apreza no fue un acto voluntario de la autoridad
responsable, sino que fue producto del cumplimiento de una orden judicial.

54
Sentencia T-371 del 5 de septiembre de 2024.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 18

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

131. Sobre el argumento según el cual el demandante obtuvo la mayoría de votos, reiteró
la obligación de los partidos de corroborar los requisitos de los destinatarios de los avales
y realizar los procedimientos en los tiempos establecidos para ello.

132. De la falsedad por diferencias injustificadas entre los formularios E-14, E-24 ALC y
E-26 ALC, concluyó a partir de la jurisprudencia de esta corporación55, que la decisión de
calificar como no marcados los votos recibidos por el señor Agudelo Apreza se explicaba
porque desapareció el fundamento de la actuación administrativa que permitió su
inscripción como candidato.

133. Precisó que, al momento de expedirse las primeras actas de escrutinio, la

inscripción estaba amparada por la orden de tutela, pero con la sentencia de segunda
instancia era obligatoria la modificación de los valores finales.

134. Finalmente, desestimó los cargos contra el auto de trámite 5, toda vez que el
solicitante no tenía la calidad de candidato, conforme a la legitimación que exige el
artículo 192 del Código Electoral para presentar reclamaciones.

135. El 3 de marzo de 2025, el tribunal negó la solicitud de aclaración del fallo, formulada
por el señor Tito Moisés Bolaño Meza, debido a que, contrario a lo que este sostenía, no
existían puntos oscuros ni omitidos en la providencia.

1.7. Recursos de apelación

136. Los demandantes Jorge Luis Agudelo Apreza y Humberto Enrique Arias Henao, y
los coadyuvantes Davinson Pedrozo Guerra y Miguel Martínez, apelaron el fallo de
primera instancia, con los motivos de inconformidad que se desarrollan a continuación.

1.7.1. Jorge Luis Agudelo Apreza (Rad. 2024-00023-00)

137. Controvirtió que se admitiera la competencia de la comisión escrutadora municipal

para examinar la legalidad de su candidatura, pues se trata de una atribución exclusiva
del CNE, prevista en el numeral 12 del artículo 265 de la Constitución Política. Advirtió
que el tribunal se contradice cuando, por un lado, defiende la facultad de la comisión para
revocar la inscripción del señor Jorge Luis Agudelo Apreza, pero por otro, asegura que
no lo hizo.

138. Sostuvo que su inscripción se realizó con fundamento en una orden judicial que
estuvo vigente para cuando los ciudadanos ejercieron el derecho al sufragio. En el mismo
sentido, destacó que el fallo de tutela de segunda instancia fue proferido después de
celebrarse las elecciones y nunca ordenó expresamente desconocer los resultados. Por
tal razón, consideró que catalogar sus votos como no marcados es «una afrenta directa,
grosera e inadmisible» a la voluntad popular, que vulnera los principios de confianza
legítima, buena fe, representación, verdad electoral y «pro-electoratem».

55
Citó: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de diciembre de 2024, Rad. 47001-23-33-000-2024-00011-01, MP. Gloria
María Gómez Montoya.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 19

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

139. Refutó que el tribunal equiparara la actuación administrativa a la electoral, para

validar la aplicación del artículo 7º del Decreto 306 de 1992. Al respecto, explicó que la
jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado admite la existencia autónoma
de los actos que reconocen la voluntad popular56. Por tal motivo, consideró que «la
Comisión Escrutadora debió ponderar los efectos que le resultaban “lógicos” de la
sentencia de tutela de segunda instancia, a la luz de los principios democráticos
presentes».

140. Se opuso nuevamente a la aplicación de la Circular 002 del 24 de octubre de 2023

del CNE, pues no existía identidad entre los supuestos fácticos de esa instrucción, con el
caso del señor Agudelo Apreza, en tanto su inscripción no fue revocada por dicha
autoridad.

141. Observó que la decisión de no tener en cuenta sus votos fue adoptada por la
comisión sin fundamento en la reclamación por inscripción extemporánea prevista en el
numeral 9 del artículo 192 del Código Electoral y afirmó que esa causal no aplica para
cargos uninominales. A su vez, manifestó que la Comisión Escrutadora Auxiliar Zonal 18
de Santa Marta declaró su falta de competencia para resolver ese tipo de reclamaciones,
mediante la Resolución 7 del 6 de noviembre de 2023.

142. Refutó las consideraciones del tribunal sobre el principio de preclusividad, toda vez
que «resultaba absurdo y contrario a la realidad fáctica» concluir que la inscripción del
señor Agudelo Apreza dejó de existir, cuando el CNE la había convalidado y se habían
celebrado las elecciones, con los derechos y expectativas que ello supone para los
electores.

143. Reiteró que los autos 3 y 5 de 2023 violaron su derecho de audiencia y defensa, por
haberle negado el trámite de cualquier recurso, siendo que con su decisión «revocó
materialmente» su inscripción y, por lo tanto, adoptó un acto administrativo definitivo.

144. Adujo que el tribunal hizo una apreciación equivocada sobre la falsedad ideológica
del acto de elección, toda vez que los 85.616 votos que obtuvo pasaron a cero, sin una
causal legal y válida que lo justificara.

145. Aseguró que el tribunal omitió pronunciarse sobre (i) la falta de competencia de la
comisión escrutadora para revocar su candidatura, (ii) la desviación de poder en la
expedición de los autos 3 y 5 de 2023, (iii) el desconocimiento del derecho de audiencia
y defensa por no tramitar ningún recurso contra estas decisiones y (iv) la falsedad
ideológica del acto de elección.

1.7.2. Humberto Enrique Arias Henao (Rad. 2023-00297-00)

146. Inició señalando el deber de las autoridades de garantizar el derecho de los

electores a que sus votos a favor del señor Jorge Luis Agudelo Apreza sean
contabilizados y el del candidato, a que se le reconozca como alcalde elegido por la
mayoría de los ciudadanos de Santa Marta.

56
Hizo referencia a: Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Rad. 11001-02-30-000-2019-00016-00, MP. José Francisco Acuña
Vizcaya, que recoge «las tesis más importantes de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre la materia.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 20

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

147. Insistió en que las personas que actuaron como quejosos en el procedimiento de
revocatoria incurrieron en un abuso del derecho, pues no tenían interés en interponer
recurso de reposición contra la Resolución 11966 del 29 de septiembre de 2023, porque
los únicos legitimados para impugnar eran la aspirante afectada y el movimiento que la
avaló.

148. Recordó que la mencionada candidata desistió de controvertir dicho acto y destacó
que las decisiones del Consejo Nacional Electoral son policivas, por lo tanto, de inmediato
cumplimiento, sin perjuicio de los recursos que procedan57. También indicó que se violó
el debido proceso, al no haberse sustentado ni resuelto las impugnaciones y el
desistimiento en la misma audiencia de notificación de la resolución, de conformidad con
el procedimiento administrativo general de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los
artículos 318 y 319 de la Ley 1564 de 2012, aplicables a esos asuntos por la inexistencia
de un trámite especial.

149. Agregó que el CNE no tiene competencia para establecer reglas ni protocolos sobre
el procedimiento de revocatoria de inscripción de candidatos, de acuerdo con la
jurisprudencia del Consejo de Estado58.

150. Reiteró que el retiro del aval a la primera candidata, su otorgamiento al señor
Agudelo Apreza y la solicitud de modificación de la inscripción fueron presentados ante
la Registraduría Especial de Santa Marta con todos los documentos requeridos, dentro
del término previsto en el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011 y antes de la hora señalada
en el Memorando 00027 de 29 de septiembre de 2023.

151. Recalcó que el CNE decidió la revocatoria de forma tardía, «con la presunta
intención de dicho órgano de dejar sin candidato a la Alcaldía de Santa Marta, a la
principal fuerza política de la ciudad». Reparó en que superó ampliamente el plazo legal
de respuesta a los derechos de petición y sostuvo que los efectos nocivos de esta demora
no podían trasladarse al aspirante ni a los electores.

152. Planteó nuevamente el desconocimiento de los principios de igualdad, imparcialidad

y debido proceso, ante otras solicitudes de revocatoria resueltas con antelación y que
permitieron a las agrupaciones políticas ejercer el derecho de reemplazar a sus
candidatos. Resaltó «la falta de planeación y previsión de los órganos que conforman la
organización electoral para atender la situación derivada de la revocatoria de la
inscripción de la candidatura».

153. Subrayó que la nueva inscripción fue posible gracias a una orden judicial de tutela,
que amparó el derecho a ser elegido y que configuró un «hecho superado» respecto de
la participación de Fuerza Ciudadana y su candidato en las elecciones a la Alcaldía de
Santa Marta. Del mismo modo, señaló que el fallo de segunda instancia «en ningún
momento se sustentó en una razón sustantiva que concluyera la ilegalidad de la
candidatura de Agudelo Apreza por una posible inscripción extemporánea»
(negrillas del original).

57
Citó como sustento el artículo 2.3.1.8.6. del Decreto 1294 de 2015, que hace parte del procedimiento de trashumancia electoral.
58
Trajo nuevamente a colación el fallo de 6 de mayo de 2013, Rad. 11001-03-28-000-2011-00068-00, que anuló la Resolución 0921
del 18 de agosto de 2011 del CNE, por la cual se estableció el procedimiento para revocar inscripciones de candidatos a cargos de
elección popular.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 21

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

154. Añadió que la imposibilidad de ejercer el control judicial del acto previo por el cual
la autoridad competente se niega a inscribir a un candidato genera un déficit de protección
para las organizaciones políticas y los candidatos. Apuntó que este vacío legal no puede
interpretarse en detrimento de los derechos políticos protegidos por la Convención
Americana de Derechos Humanos, sino en la perspectiva del principio pro homine y de
la garantía a la participación política.

155. Por otra parte, propuso una vez más la falta de competencia de la Comisión
Escrutadora Municipal de Santa Marta para «declarar como ilegal la candidatura de
Agudelo Apreza» y calificar sus votos como no marcados, mediante el auto de trámite 3
del 24 de noviembre de 2024. Explicó que únicamente el CNE puede «declarar que una
determinada elección (sic) no cumple con los requisitos legales y/o
constitucionales para estar en firme y proceder a revocarla, limitando así la regla
democrática superior del derecho de elegir y ser elegido» (destacado adicional).

156. Observó que dicha autoridad «declaró la legalidad» de la candidatura del señor
Jorge Luis Agudelo Apreza, mediante Resolución 15731 del 22 de noviembre de 2023,
«como desarrollo de la garantía del derecho de los votos de los ciudadanos de Santa
Marta» y de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, frente a lo
cual aseguró que el tribunal en primera instancia no se pronunció. Por lo mismo, destacó
nuevamente que no era aplicable la Circular 002 del 24 de octubre de 2023, emitida para
tener como no marcados los votos de los candidatos a los que el CNE revocara la
inscripción.

157. También insistió en que el citado auto de trámite contenía una decisión de fondo
y, por lo tanto, era susceptible de ser sometido a recursos de contradicción, de acuerdo
con el artículo 74 del CPACA y el derecho de defensa.

158. Por todo lo anterior, atacó el fallo de instancia por vulnerar el artículo 228 de la
Constitución Política, en tanto el tribunal hizo prevalecer en este caso las reglas
procesales sobre el derecho sustancial e incurrió en un exceso de ritual manifiesto,
sacrificando el derecho fundamental a elegir y ser elegido.

1.7.3. Miguel Ignacio Martínez Olano (coadyuvante)

159. Destacó que el CNE tardó en revocar la inscripción de la candidata Carmen

Patricia Caicedo Omar y perdió competencia para resolver los recursos de reposición.
Por tal razón, consideró que ella debió aparecer en la tarjeta electoral a nombre de Fuerza
Ciudadana.

160. Señaló que el juez de tutela ordenó, sin competencia, la inscripción del señor Jorge
Luis Agudelo Apreza y desestabilizó las elecciones, a menos de 15 días de llevarse a
cabo. Agregó que la Registraduría no debió acatar dicha orden, «pues es sabido que las
acciones de tutela no son procedentes en los actos de trámite electorales, precisamente
porque su intervención puede ocasionar mas (sic) daños que los que pretenda
subsanar».

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 22

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

161. Igualmente, sostuvo que se vulneró el debido proceso, al desconocer la calidad de

candidato del señor Agudelo Apreza y negarle la oportunidad de interponer recursos
contra la decisión de excluir la votación, que pertenecía al partido, a pesar de que el
Tribunal Superior de Santa Marta no impartió esa orden en la sentencia de tutela de
segunda instancia.

162. Aseguró que la comisión escrutadora municipal no resolvió las reclamaciones

formuladas con fundamento en el numeral 9 del artículo 192 del Código Electoral, por la
inscripción extemporánea del mencionado aspirante.

163. Por otra parte, manifestó que no se le brindaron las oportunidades en este proceso
para presentar sus argumentos contra el acto acusado, especialmente durante la
audiencia inicial en la primera instancia.

164. Concluyó que debían repetirse las elecciones de alcalde de Santa Marta o, en su
lugar, declarar la elección de la candidata Carmen Patricia Caicedo Omar.

1.7.4. Davinson Pedrozo Guerra (coadyuvante)

165. Presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, pero advirtió
que lo ampliaría en la etapa de alegatos finales.

1.8. Actuaciones en segunda instancia

166. El 9 de abril de 2025, la magistrada ponente admitió los recursos de apelación

contra la decisión de primera instancia y ordenó los traslados previstos en el artículo 293
de la Ley 1437 de 2011.

167. El 25 de abril de 2025, el magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, rechazó la

recusación formulada por el señor Tito Moisés Bolaño Meza contra la magistrada Gloria
María Gómez Montoya, por haberse sustentado en un supuesto normativo que no es
aplicable a los operadores judiciales de conformidad con el artículo 142 del Código
General del Proceso. Para el caso, se invocó el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 1437
de 2011, que hace parte de las causales previstas para las autoridades, en el marco del
procedimiento administrativo.

1.9. Alegatos de conclusión

1.9.1. Demandante Humberto Enrique Arias Henao

168. Presentó escrito que tituló «ALEGATOS DE CONCLUSIÓN», en el cual manifestó

«interponer y sustentar» el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, con
un contenido idéntico al memorial presentado en esa oportunidad.

1.9.2. Demandante Jorge Luis Agudelo Apreza

169. Hizo énfasis en la falta de competencia de la comisión escrutadora municipal para

calificar sus votos como no marcados y señaló que con esta actuación desconoció la

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 23

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

voluntad popular e incurrió en el delito de falsedad ideológica y material en documento

público.

170. Reiteró que su inscripción fue realizada en virtud de una decisión judicial y que el
fallo que la revocó fue posterior a las elecciones, además de que no impartió ninguna
orden a la comisión.

171. Criticó una vez más que el tribunal validara las actuaciones de la comisión
escrutadora con fundamento en los artículos 192 y 193 del Código Electoral, referido a la
revocatoria de listas de candidatos y no a cargos uninominales. También se opuso
nuevamente a la aplicación de la Circular 002 de 2023 del CNE, expedida para
situaciones distintas a la suya.

172. Insistió en que le fue vulnerado el debido proceso y el derecho de audiencia y

defensa, ante la imposibilidad de presentar recursos contra el auto de trámite 3 del 24 de
noviembre de 2023 y negarle cualquier impugnación, mediante el auto de trámite 5 del
25 de noviembre de 2023.

1.9.3. Demandado

173. A través de su apoderado, defendió nuevamente la actuación de la Registraduría

Nacional del Estado Civil, cuando negó la inscripción del señor Agudelo Apreza. Al
respecto, recordó que para el 29 de septiembre de 2023 aún estaba en firme la
candidatura de la señora Carmen Patricia Caicedo Omar, quien fue inscrita por Fuerza
Ciudadana, pese a estar inhabilitada.

174. En cuanto al CNE, objetó que hubiese ocurrido una demora irrazonable en resolver
las solicitudes de revocatoria de dicha candidata, atendiendo a los datos y cálculos
expuestos en la contestación de la demanda. Tampoco compartió que los quejosos
incurrieran en un abuso del derecho, por cuenta de los recursos de reposición que
interpusieron contra esa decisión.

175. Frente al auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023, reiteró que la exclusión
de la votación estaba sustentada en que desapareció el fundamento jurídico de la
inscripción como candidato, de conformidad con el artículo 7º del Decreto 306 de 1992,
aplicable de forma equivalente para autoridades administrativas y propiamente
electorales. También insistió en que era razonable que la comisión hubiese asimilado la
situación del señor Agudelo Apreza, con la descrita en la Circular 002 de 2023 para los
candidatos cuya inscripción había sido revocada.

176. Se ratificó, además, en la improcedencia de recursos en contra del referido auto,

porque no dispuso la revocatoria de la inscripción ni resolvió reclamaciones, sino que fue
expedido en cumplimiento de una orden judicial.

177. Explicó que la exclusión de votos por inscripción extemporánea, prevista en el

numeral 9 del artículo 192 del Código Electoral, solamente se refiere a corporaciones
públicas, pues para la época no existía la elección popular de alcaldes y gobernadores.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 24

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

178. Argumentó que «obtener un número de votos suficiente para la declaración de

elección [del] cargo, no le confiere un estatus inamovible a el (sic) elegido, quien está
sujeto a la nulidad de su elección, si se advierte que no tenía las calidades o que hubo
vicios en el procedimiento de votación o escrutinios».

179. Advirtió que, tanto la medida cautelar que dispuso la inscripción del señor Agudelo
Apreza, como el fallo que la revocó, son decisiones judiciales que debieron cumplirse,
cada una en su momento. Agregó que no puede hablarse de derechos consolidados de
los electores antes de que finalicen los escrutinios, que sirven justamente para que las
comisiones escrutadoras determinen la validez de los votos. Por ello, advirtió que no se
vulneraron los derechos de los ciudadanos ni del aspirante.

180. Alegó que el principio de preclusividad no supone que se adelante el

procedimiento administrativo electoral con vicios o irregularidades que conoce la
respectiva autoridad.

181. Destacó que la diferencia entre la votación registrada en las actas de escrutinio
para el candidato Agudelo Apreza estaba justificada en su inscripción extemporánea.

182. Sobre el hecho superado que plantea la parte actora, indicó que este fenómeno
opera cuando cesa la vulneración de derechos por razones distintas a la decisión judicial,
diferente a lo que acontece en este caso.

183. Consideró que era un cargo nuevo el argumento de la apelación relativo al carácter
policivo de las actuaciones del CNE y el cumplimiento inmediato de sus decisiones, de
conformidad con el artículo 2.3.1.8.6 del Decreto 1294 de 2015, del cual destacó que
regula la trashumancia electoral y no puede generalizarse para todas las funciones de
dicho órgano.

184. Lo mismo dijo de las censuras fundadas en el deber de presentar, sustentar y

decidir los recursos en la misma audiencia, incluido por uno de los apelantes. Además,
frente a que las acciones de tutela no son procedentes contra actos de trámite electorales,
según lo dijo el coadyuvante Miguel Ignacio Martínez Olano.

185. También puso de presente la falta de carga argumentativa del recurso de

apelación del coadyuvante Davinson Pedrozo Guerra.

186. Por último, afirmó que el tribunal no dejó de pronunciarse sobre ninguno de los
aspectos de litigio, contrario a lo que afirma la parte actora.

1.9.4. Registraduría Nacional del Estado Civil

187. La apoderada de la entidad se ratificó en la legalidad de su actuación, pues la

modificación de la inscripción del candidato de Fuerza Ciudadana no fue posible, debido
a la falta de ejecutoria del acto que revocó a la persona anteriormente inscrita.

188. Al respecto, recordó que inscribió al señor Jorge Luis Agudelo Apreza
«únicamente en cumplimiento de lo ordenado por el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL
CIRCUITO DE SANTA MARTA». A su vez, hizo énfasis en el deber de las organizaciones

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 25

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

políticas de verificar la inexistencia de inhabilidades de sus candidatos y en la atribución

constitucional del Consejo Nacional Electoral de revocar las inscripciones.

189. Por otra parte, observó que la Comisión Escrutadora de Santa Marta excluyó
válidamente la votación de dicho candidato, en virtud de la sentencia de tutela que revocó
la orden cautelar de inscripción y bajo las directrices de la Circular 002 del 24 de octubre
de 2023, emitida por el CNE. También recordó que la Registraduría no toma decisiones
autónomas sobre los votos, en su calidad de secretaria de la comisión escrutadora.

1.10. Concepto del Ministerio Público

190. La procuradora séptima delegada ante esta corporación solicitó confirmar el fallo
apelado, por considerar que la elección acusada no expone los vicios que le atribuyen
los demandantes. Advirtió que la controversia se origina en el procedimiento de
revocatoria de inscripción de la candidata Carmen Patricia Caicedo Omar y comparte que
la sustitución con el señor Jorge Luis Agudelo Apreza se intentó cuando la decisión de
aquella actuación no estaba en firme.

191. Señaló que el Consejo Nacional Electoral adelantó el trámite «en el marco
temporal que le era posible dando los cortos y perentorios tiempos del calendario electoral
vs la realización del certamen democrático, que le permitiera garantizar el debido proceso
a los interesados así como el contradictorio, si se tiene en cuenta que la primera de las
solicitudes (…) se radicó ante la autoridad electoral el 18 de agosto de 2023 (…)».

192. Subrayó que las organizaciones políticas son las responsables ante los electores
por quienes inscribe y les corresponde legalmente verificar sus calidades y requisitos.
Siendo así, estimó que no es viable trasladar a la autoridad electoral las consecuencias
de la propia omisión del movimiento Fuerza Ciudadana, en tanto su candidata estaba
inhabilitada, por lo que no podía valerse de los derechos de los ciudadanos que votaron.

193. Frente a la otra arista del debate, discrepó de los demandantes en cuanto a que
el fallo de tutela de segunda instancia no dispusiera algún efecto frente a la inscripción
del señor Jorge Luis Agudelo Apreza. Por el contrario, consideró que la consecuencia
lógica de esa decisión era la improcedencia de toda actuación producto de la orden
revocada, como acertadamente lo interpretó la comisión escrutadora y lo corroboró la
Corte Constitucional en la sentencia de revisión T-300 de 2024.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

194. La Sala es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra
la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15059 y 152,
numeral 7, literal a)60 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del
Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado 61.

59
«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las
sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)».
60
«Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la
nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección (…) de los alcaldes municipales y distritales (…)».
61
Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. Artículo 1º. Modifíquese el artículo 13 del reglamento, el cual quedará así: ARTÍCULO 13.-
DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 26

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

2.2. Problema jurídico y alcance de los recursos de apelación

195. De conformidad con los argumentos expuestos en las apelaciones, corresponde a

esta Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 10 de febrero de 2025,
por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena denegó las súplicas de las
demandas.

196. Frente a los recursos, la Sala advierte que algunas censuras son extrañas al
concepto de la violación normativa propuesto en las demandas, como lo indica el
apoderado del demandado. Es el caso de los temas que incluye el señor Humberto
Enrique Arias Henao, relativos al carácter policivo y de inmediato cumplimiento de las
decisiones del Consejo Nacional Electoral en materia de revocatoria de inscripción de
candidatos, la necesidad de sustentar y resolver el recurso de reposición en la misma
audiencia en la que se adopta y notifica la decisión y la falta de competencia de esa
autoridad para expedir un procedimiento para esos efectos.

197. Lo propio se predica del coadyuvante Miguel Ignacio Martínez, quien se aparta del
derrotero trazado por la parte actora, para proponer que debió ser la candidata Caicedo
Omar la que apareciera en la tarjeta electoral y que la Registraduría Nacional del Estado
Civil no debió acatar la medida cautelar que le ordenó inscribir al señor Jorge Enrique
Agudelo Apreza. Adicionalmente, incluye un reproche a las limitaciones a su participación
en el proceso en la primera instancia, especialmente en la audiencia inicial, frente a lo
cual se advierte que el magistrado ponente en el tribunal respondió a tal reparo dentro de
la misma diligencia62. Por tal razón, no hay lugar a profundizar en este aspecto como
parte del recurso de alzada.

198. En cuanto al coadyuvante Davinson Pedrozo Guerra, se observa que no sustentó

el recurso de apelación dentro del término previsto en el artículo 292 de la Ley 1437 de
2011, de manera que no hay inconformidades concretas que atender por cuenta de su
memorial.

199. Adicionalmente, se advierte que el tribunal sí se ocupó de los aspectos que echa
de menos el señor Agudelo Apreza en el recurso de apelación, al punto que sus razones
de inconformidad atacan, precisamente, las consideraciones que expuso el fallo de
primera instancia en torno a la competencia de la comisión escrutadora para revocar su
inscripción como candidato, excluir los votos que obtuvo y no conceder recursos contra
esta decisión.

200. Precisado lo anterior, los temas sustentados oportunamente por los apelantes
conducen a la Sala a exponer algunas consideraciones sobre dos importantes
actividades de las etapas pre y poselectoral del procedimiento de elecciones, esto es, la
inscripción de candidatos y los escrutinios de los votos, antes de decidir el caso concreto.

Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
(…) Sección Quinta: 1. La acción de nulidad electoral contra los actos de elección popular (…).
62
Al respecto, en el acta de la audiencia inicial quedó constancia de lo siguiente: «Ante el comportamiento inadecuado por parte del
señor MARTÍNEZ OLANO, el Magistrado ordena ser retirado de la diligencia judicial realizada de forma virtual».

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 27

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

2.3. Procedimiento para la inscripción de candidatos. Modificación y revocatoria

201. El régimen electoral regula las actividades que se requieren para que los
ciudadanos puedan acudir a las urnas a elegir a sus mandatarios. Entre ellas, la
inscripción de candidatos implica la verificación de su idoneidad, la demostración de un
mínimo de requisitos formales y el cumplimiento de unos plazos perentorios, para que las
opciones políticas se ofrezcan a los electores de forma clara, organizada y en igualdad
de condiciones.

202. Una primera constatación corresponde a las organizaciones políticas, titulares del
derecho de postulación, de conformidad con los artículos 108 de la Constitución Política,
28 de la Ley 1475 de 2011 y 9º de la Ley 130 de 1994. Para el efecto, deben verificar que
las personas que inscriben como candidatos cumplan los requisitos y no se encuentren
incursos en las inhabilidades generales y específicas del respectivo cargo de elección
popular.

203. Por otra parte, la ley atribuyó a la Registraduría Nacional del Estado Civil el trámite
de las solicitudes de inscripción de candidatos, de conformidad con el artículo 90 del
Código Electoral. En concordancia, el artículo 32 de la Ley 1475 de 2011 ordena a la
autoridad verificar el cumplimiento de los requisitos formales y aceptarla, firmando el
correspondiente formulario (E-6), o rechazarla, únicamente por falta de correspondencia
entre el candidato seleccionado por consulta y el que es objeto de inscripción. La misma
norma dispone que, en caso de inscripción de dos o más candidatos o listas, se tendrá
como válida la primera, a menos que la segunda se realice expresamente como
modificación. De esta función también se ocupa la ley penal, a través del delito de
denegación de inscripción63.

204. Entre los documentos que debe constatar la RNEC para aceptar la inscripción está
el aval y, si es el caso, el acto de delegación del representante legal a quien lo otorga, de
conformidad con el inciso tercero del artículo 108 de la Constitución Política y el artículo
9º de la Ley 130 de 1994. Además, exigirá el programa de gobierno, para los candidatos
a alcaldes y gobernadores, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 259 de la
Constitución Política y 1º de la Ley 131 de 1994.

205. En lo estrictamente formal, aunque la ley no lo señala expresamente, el contenido

del formulario E-6 que diseña la entidad64 indica que se requiere una fotocopia de la
cédula de ciudadanía, una fotografía y suministrar los datos personales y de contacto del
candidato y de quien lo inscribe.

206. Al lado de lo anterior, el artículo 30 de la Ley 1475 de 2011 señala el plazo para
llevar a cabo las inscripciones, que se concreta para cada elección en el calendario que
expide la RNEC. Este término corre por un mes, contados cuatro meses antes de las
elecciones. De forma extraordinaria, el artículo 31 de la misma ley contempla la
posibilidad de que las inscripciones se modifiquen, en las siguientes condiciones:

63
Código Penal, artículo 396, modificado por el artículo 13 de la Ley 1864 de 2017.
64
Código Electoral, artículo 203.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 28

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

• Dentro de los cinco días siguientes, por renuncia.

• Hasta el mes anterior a las elecciones, por revocatoria decidida por el Consejo
Nacional Electoral, basada en causas constitucionales o legales, inhabilidad
sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción.
• Hasta ocho días antes de las elecciones, por muerte.

207. Cerrado el plazo ordinario, el artículo 33 ibidem ordena a la RNEC y al CNE

publicar la relación de candidatos en sus páginas de internet y en un lugar visible de sus
dependencias. También deben remitir esta información, dentro de los dos días calendario
siguientes, a «los organismos competentes», particularmente la Procuraduría General de
la Nación, con el fin de «certificar» sobre las causales de inhabilidad y ponerlas en
conocimiento del CNE.

208. A su turno, la Constitución Política, en sus artículos 108, inciso quinto y 265,
numeral 12, atribuyó al Consejo Nacional Electoral la función de revocar la inscripción de
candidatos incursos en causal de inhabilidad y, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley
1475 de 2011, en doble militancia. Más allá de advertir del respeto al debido proceso,
ninguna de esas normas provee sobre la forma de iniciar y adelantar dicho trámite.

209. Ante esa circunstancia, el CNE recibe las solicitudes que presentan los
particulares y las autoridades en cualquier momento después de la inscripción del
respectivo candidato y lleva a cabo la actuación tomando como referente el procedimiento
común y principal que regula la parte primera de la Ley 1437 de 2011.

210. En términos generales, se verifica un mínimo de información y seriedad de la

petición, se somete a reparto y asignación al ponente, se avoca conocimiento mediante
auto, se efectúan las notificaciones, comunicaciones y oficios para recaudar el material
probatorio al que haya lugar y se otorga un traslado para ejercer el derecho de
contradicción. Cumplidas estas actuaciones, se presenta la ponencia con la decisión, se
aprueba por la Sala Plena, se adopta y notifica en audiencia pública, allí mismo se
interponen los recursos, se concede un plazo para sustentarlo y se resuelve y notifica la
segunda decisión igual que la primera. Estas actuaciones pueden tardar, como mínimo,
21 días hábiles65.

2.4. Esquema general de los escrutinios

211. A continuación de las votaciones, inician los escrutinios, procedimiento en el que

se cuentan los votos y consolidan los resultados de forma escalonada para declarar la
elección correspondiente. Los primeros los realizan los jurados de votación en las mesas,
de los cuales se deja constancia en tres ejemplares del acta, denominada formulario E-
14. Los jurados también están a cargo de la transmisión de un resultado preliminar,
conocido como preconteo, que se difunde a pocas horas de cerradas las votaciones a
través de boletines, publicados por los canales virtuales oficiales de la Registraduría
Nacional del Estado Civil y replicados por los medios de comunicación66.

65
Información y estimado suministrados por el CNE en la contestación de la demanda de este proceso.
66
Código Electoral, artículo 155.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 29

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

212. Los escrutinios siguientes son realizados por las comisiones escrutadoras
auxiliares o municipales, según se trate de municipios zonificados o no zonificados,
conformadas principalmente por jueces de la República67. Estas autoridades reciben los
documentos electorales de las mesas, transportados según el protocolo que asegure su
debida cadena de custodia68.

213. El procedimiento inicia el mismo día de las elecciones, se continua y reanuda los
días que sea necesario69 y tiene tantas fases como lo requiera la clase de la elección de
que se trate, así:

a) Comisiones auxiliares o zonales: Consolidan la votación de los jurados de

votación y, por regla general, no declaran elecciones70.

b) Comisiones municipales o distritales: Consolidan la votación de los jurados o

de las comisiones auxiliares, según el caso, y declaran la elección de los alcaldes
(salvo Bogotá), concejales y ediles (excepto los de Bogotá).

c) Comisiones departamentales (delegados del CNE): Consolidan la votación de

las comisiones municipales o distritales y declaran la elección de los
representantes a la Cámara por las circunscripciones ordinarias, los
gobernadores, diputados y el alcalde mayor de Bogotá.

d) Consejo Nacional Electoral: Consolida la votación de las comisiones

departamentales y declara las elecciones que se realizan en circunscripción
nacional, es decir, Senado, representantes a la Cámara por circunscripciones
especiales, además de las que le lleguen por desacuerdo en la fase anterior del
escrutinio.

214. En principio, las comisiones escrutadoras deben hacer su labor con base en las
actas que reciban. Sin embargo, los datos sobre los votos pueden variar por
modificaciones de oficio, especialmente ante dudas sobre la exactitud de los cómputos
de los jurados71, o por alguna circunstancia que lleve a apreciar cuestiones de hecho o
de derecho que pongan en entredicho la verdad electoral o la transparencia de los
escrutinios, con la debida justificación.

215. Por ejemplo, esta Sección advirtió al decidir las demandas contra la elección de
los senadores de la República, para el período 2022-2026, que las comisiones
escrutadoras corrigieron la votación por diversos motivos, entre los que se cuentan los
siguientes:

[E]n ocasiones se precisó que el recuento de votos se debió a que i) fue practicado de oficio
y estuvo motivado por error aritmético, ii) los jurados no totalizaron los votos en el formulario
E-14, iii) se invirtió la votación de dos listas completas, es decir, los votos de un partido se le
registraron a otro y viceversa y iv) se observaron tachaduras y enmendaduras en los
formularios E-14, entre otras explicaciones.

Al lado de lo anterior, en otros casos los redactores de lo acontecido no utilizaron el término

«recuento», pero sí es posible entender que eso fue lo que hizo la comisión escrutadora,
porque: i) le dejaron de reconocer o contabilizar votos a algún candidato en particular, ii)

67
Código Electoral, artículo 157, que incluye a los notarios y registradores de instrumentos públicos.
68
Código Electoral, artículo 144.
69
Ley 1475 de 2011, artículo 41.
70
Salvo la comisión escrutadora auxiliar de Bogotá, para la elección de los ediles.
71
Código Electoral, artículo 164.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 30

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

hicieron «verificación» de los sufragios y registraron nuevos valores, iii) procedieron a la

«apertura de la bolsa con los votos debido a inconsistencias», o «se escruta nuevamente la
mesa», por mencionar algunos ejemplos.

En particular, las comisiones sospecharon de la exactitud del escrutinio de mesa en los –no
pocos– casos que evidenciaban la duplicidad de los votos obtenidos solo por el partido y en
total por la lista, en aquellas con opción de voto preferente, donde sin dificultades fue posible
advertir este error, pues acarreaba como consecuencia un mayor número de votos que de
votantes72.

216. Al lado de la corrección de oficio, también es posible que los resultados cambien
por solicitud fundada en causal de recuento de votos, reclamación o saneamiento de
nulidad. En estos casos, la solicitud debe ser presentada por escrito en la audiencia de
escrutinios, en la misma etapa en que ocurre la irregularidad y sustentarse en alguna
causal legal, entre otras, las que se relacionan a continuación:

CAUSAL FUNDAMENTO NORMATIVO

Diferencia del 10% o más entre los votos por listas de un mismo partido para Solicitud de recuento
distintas corporaciones públicas Código Electoral, art. 164
Tachaduras o enmendaduras en los resultados Solicitud de recuento
Código Electoral, art. 164
Falta de firmas mínimas de los jurados de votación en el formulario E-14 Reclamación
Código Electoral, art. 122 y 192,
num. 3
Ley 163 de 1994, art. 5º
Destrucción de la votación e inexistencia del acta de escrutinio Reclamación
Código Electoral, art. 192, num. 4
Más sufragantes que los autorizados en la mesa Reclamación
Código Electoral, art. 122 y 192,
num. 5
Pliegos extemporáneos Reclamación
Código Electoral, art. 192, num. 7
Error aritmético Reclamación
Código Electoral, art. 122 y 192,
num. 11
Falsedad en los documentos electorales por diferencias injustificadas entre Solicitud de saneamiento de nulidad
actas de escrutinio Ley 1437 de 2011, art. 275, num. 3
Falsedad en los documentos electorales por más votos que votantes Ley 1437 de 2011, art. 275, num. 3

217. La presentación y oportunidad de estos medios de impugnación sigue algunas

reglas que sobre el punto establece el Código Electoral y las que normalmente anuncian
las comisiones escrutadoras, que, en cualquier caso, deben atender a los principios de
celeridad y preclusividad que orientan la actuación. Con todo, las solicitudes de
saneamiento de nulidades pueden ser presentadas hasta antes de que se declare la
elección, sin estar sujeta a preclusividad. Las decisiones se adoptan por autos de trámite
o resoluciones de fondo que se notifican en la misma audiencia.

218. Todo lo que acontezca y se decida en los escrutinios debe constar en un acta
general, con el detalle que permita comprender el fundamento de los resultados. El
Consejo Nacional Electoral reglamentó este aspecto mediante la Resolución 1706 de
2019, «Por medio de la cual se dictan medidas para garantizar la transparencia de los
Escrutinios (…)». Este acto administrativo general dispone particularmente sobre el
contenido de dicha acta lo siguiente:

72
Sobre esta posibilidad, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de marzo de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-
00290-00 (Acumulado), MP. Luis Alberto Álvarez Parra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 31

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

- Mesas con recuento

- Detalle de la votación modificada, votación inicialmente registrada y su
modificación.
- Si hubo nivelación o balanceo de la mesa.
- Constancia de que los escrutadores hicieron o aprobaron el escrutinio o la
modificación de las votaciones.
- Relación de las reclamaciones presentadas y su decisión las cuales deberán ser
anexadas.

219. Adicionalmente, es importante señalar que los escrutinios se realizan con apoyo
en un software suministrado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que busca
facilitar la labor de diligenciamiento de actas y garantizar la transparencia, trazabilidad y
seguridad en la información de los resultados. La resolución citada se ocupa del tema
como sigue:

ARTÍCULO PRIMERO: USO OBLIGATORIO DE LAS HERRAMIENTAS TECNOLÓGICAS

PUESTAS A DISPOSICIÓN DE LAS COMISIONES ESCRUTADORAS: Con el fin de velar
por la transparencia, eficacia y eficiencia, los escrutadores deberán hacer uso de las
herramientas tecnológicas que la Registraduría Nacional del Estado Civil y/o el Consejo
Nacional Electoral, en su calidad de secretario técnico y responsables del apoyo logístico y
administrativo del proceso electoral, ha puesto a disposición de quienes participan del proceso
de escrutinio.

En particular se hace referencia a los equipos para escanear o digitalizar las actas E14 de
claveros, así como el software de escrutinio en el que se debe registrar las votaciones, el
detalle de las modificaciones, los recuentos; además de los sistemas de autenticación que se
implementen, como los lectores biométricos, por enunciar los principales.

PARÁGRAFO: La celeridad del proceso no podrá ser argumento válido para omitir la
digitalización y proyección de las actas E14 de claveros.

220. Decididas las peticiones y los recursos que se hubieren presentado, la comisión
escrutadora competente consolidada la votación y declara la elección a través del
formulario E-26, aplicando el sistema de mayoría simple para los cargos uninominales y
el de cifra repartidora para las corporaciones públicas, con las excepciones contempladas
en el artículo 263 de la Constitución Política73. A continuación, entrega a los elegidos la
credencial o formulario E-27, que corresponde a «un documento electoral necesario para
que los elegidos puedan formalizar, a través de la posesión, su derecho político a ocupar
cargos de elección popular»74.

221. En suma, los escrutinios de los votos representan una actividad crucial para la
legitimidad de la elección, que cuenta con mecanismos para asegurar que refleje la
verdadera voluntad de los electores.

2.5. Caso concreto

222. Los apelantes del fallo del 10 de febrero de 2025 centran sus inconformidades en
dos aspectos de la decisión. En primer lugar, se oponen a que se considere, como lo hizo
el tribunal, que fue extemporánea la solicitud de inscripción como candidato a la Alcaldía

73
Cuociente electoral para las corporaciones que eligen dos curules y mayoría simple para las que cuentan con una sola.
74
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 2 de octubre de 2008, Rad. 07001-23-31-000-2007-00086-02, MP. María Nohemí
Hernández Pinzón.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 32

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

de Santa Marta del señor Jorge Luis Agudelo Apreza, del movimiento Fuerza Ciudadana,
en remplazo de la señora Carmen Patricia Caicedo Omar.

223. En tal sentido, reiteran los argumentos que traen desde la demanda, que
reprochan las actuaciones del Consejo Nacional Electoral, al resolver tardíamente la
revocatoria de inscripción de la primera candidata, y de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, por negarse a inscribir al señor Agudelo Apreza el día que vencía el plazo
legal para hacer la modificación.

224. En segundo lugar, controvierten la conclusión del tribunal, en cuanto a que la

exclusión de la votación del señor Agudelo Apreza tuvo fundamento legal. Por el
contrario, insisten en censurar esa decisión de la comisión escrutadora municipal porque
desconoció la voluntad popular, con el pretexto de dar cumplimiento a un fallo de tutela
que no le impartió esa orden expresa y que fue proferido después de las votaciones, por
lo que deducen un «hecho superado». Además, porque aplicó una circular del CNE para
candidatos revocados, que no correspondía al caso del mencionado candidato y no se
basó en una reclamación o solicitud de saneamiento de nulidad en ese sentido. En
consecuencia, plantean nuevamente una falsedad en los documentos electorales que
registraron los resultados finales y no le reconocieron la votación que obtuvo.

225. Por su parte, el demandado defiende las actuaciones de las autoridades

electorales bajo la convicción de que la inscripción del mencionado candidato no era
posible en el momento que fue solicitada y que la comisión escrutadora municipal debía
reconocer los efectos de la decisión judicial, bajo el entendido de que dicha candidatura
nunca existió. El Ministerio Público comparte esta lectura del caso y solicita confirmar el
fallo apelado.

226. Conocidas las posturas que definen la controversia, la Sala procede a

examinarlas, de cara a las normas aplicables al caso y las pruebas aportadas al
expediente, empezando por lo ocurrido con la inscripción del señor Jorge Luis Agudelo
Apreza como candidato del movimiento Fuerza Ciudadana a la Alcaldía de Santa Marta,
para continuar con las decisiones que excluyeron su votación en sede de los escrutinios.

2.5.1. Cargos con origen en el trámite de inscripción del señor Jorge Luis Agudelo
Apreza como candidato a la Alcaldía de Santa Marta

227. De conformidad con el expediente CNE-E-DG-2023-01211975, el 29 de julio de

2023, el movimiento político Fuerza Ciudadana inscribió a la señora Carmen Patricia
Caicedo Omar como candidata a la Alcaldía de Santa Marta, para el período 2024-2027,
según consta en el formulario E-6 AL.

228. Entre el 18 de agosto y el 20 de septiembre de 2023, siete ciudadanos presentaron

solicitudes individuales de revocatoria de esa inscripción76. El 1º de septiembre de 2023,
el ponente avocó la primera de ellas, otorgó tres días para ejercer el derecho de
contradicción y solicitó algunas pruebas, con plazos de dos días para las autoridades
requeridas, relacionadas esencialmente con la causal de inhabilidad del caso, por
parentesco con funcionario que ejerce autoridad en el mismo municipio o distrito de la

75
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: documento aportado por el Consejo Nacional Electoral.
76
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporadas en Rad. CNE-E-DG-2023-012119.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 33

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

elección por la que se compite. El 14 de septiembre de 2023 se acumuló la segunda de

las solicitudes recibidas; las demás se incorporaron sucesivamente al expediente.

229. Por medio de la Resolución 11966 del 29 de septiembre de 2023 77, el Consejo
Nacional Electoral revocó la inscripción de la señora Caicedo Omar, por encontrar
probada la inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 4 de la Ley 136 de 1994, por
parentesco en segundo grado de consanguinidad (hermanos) con dos funcionarios que
ejercían autoridad administrativa en el distrito, esto es, el gobernador del departamento
del Magdalena y la directora encargada del Instituto Distrital de Turismo de Santa Marta
– INDETUR. De acuerdo con el expediente referido y otras pruebas allegadas al proceso,
ese mismo día ocurrieron los siguientes hechos:

• En la audiencia de «adopción y notificación» de la decisión, la candidata

Caicedo y su apoderado anunciaron la interposición del recurso de reposición
y luego en la misma diligencia cada uno radicó un memorial de desistimiento78.

• Los quejosos Miguel Ignacio Martínez Olano, Ariel Alberto Quiroga Vides y
Vanessa Milena Bermúdez Llanes, los dos últimos representados por el
abogado Germán Felipe Sosa Prieto, presentaron recursos de reposición 79 con
la finalidad que se adicionara la decisión, para que se sancionara al movimiento
Fuerza Ciudadana por haber inscrito una candidata inhabilitada, conforme a la
falta prevista en el artículo 10, numeral 5 de la Ley 1475 de 2011. Además, que
se remitieran copias a los órganos de control por la conducta de algunos
funcionarios relacionados en las pruebas que se valoraron para la inhabilidad.

• A las 5:00 p.m., el señor Jorge Luis Agudelo Apreza ingresó a las instalaciones
de la Registraduría Especial de Santa Marta, «hora en la cual no contaba con
toda la documentación requerida», según informan los registradores en el oficio
DDM-REG-SMTA-1010-11-403 del 8 de abril de 2024, a petición de la Corte
Constitucional80.

• A las 8:33 p.m., el señor Agudelo Apreza radicó «CONSTANCIA DE

NEGACIÓN DERECHO FUNDAMENTAL A SER ELEGIDO»81, en la que
propuso que se permitiera su inscripción, sin perjuicio de tramitar los recursos
de reposición.

• A las 9:54 p.m., la representante legal del movimiento Fuerza Ciudadana, Ingrid
Johana Aguirre Juvinao, solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil
«que en remplazo de la señora CARMEN PATRICIA CAICEDO OMAR, se
acepte la inscripción del señor JORGE LUIS AGUDELO APREZA»82. Adjuntó,
entre otros documentos, el plan de gobierno, el aval del nuevo candidato y el
desistimiento del recurso de reposición contra la Resolución 11966.

77
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporado en Rad. CNE-E-DG-2023-012119.
78
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporados en Rad. CNE-E-DG-2023-012119.
79
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporados en Rad. CNE-E-DG-2023-012119.
80
En el trámite del expediente T-9.953-076, que culminó con la sentencia T-300 de 2024. Incorporado en el expediente digital (SAMAI,
anotación 3).
81
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporado en Rad. CNE-E-DG-2023-012119.
82
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporadas en Rad. CNE-E-DG-2023-012119.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 34

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

• La Dirección de Gestión Electoral expidió el Memorando 002783, dirigido a los

delegados departamentales y registradores, según el cual, «[e]n la medida que
el Consejo Nacional Electoral ha tenido dificultades para emitir las
certificaciones de ejecutoria de las decisiones sobre revocatorias de
inscripción, el funcionario electoral competente procederá a hacer las
modificaciones pertinentes, cuando la agrupación política presente una
certificación o documento que demuestre que no ha presentado recursos
contra la acción del Consejo Nacional Electoral que revoca la candidatura y
ordena o permite su modificación».

• A solicitud de los registradores especiales de Santa Marta84, el Consejo

Nacional Electoral expidió la constancia CNE-SG-147, conforme a la cual «la
resolución No. 11966 fue adoptada y notificada en estrados en audiencia
celebrada el día de hoy 29 de septiembre de 2023 [y] la misma no se encuentra
en firme, toda vez que está pendiente la decisión de los recursos presentados
en audiencia pública contra el referido acto administrativo».

• Afuera de las instalaciones de la Registraduría Especial de Santa Marta se

realizaron manifestaciones pacíficas, en las que aproximadamente 200
personas abogaban por que se permitiera la inscripción del señor Agudelo
Apreza como candidato a la alcaldía, según el informe Rad. COMAN-ASJUR-
13.0 del 18 de octubre de 202485, rendido a instancias del tribunal por el
comandante de la Policía Metropolitana en esa jurisdicción. La aglomeración
impidió el libre tránsito de los funcionarios de la Registraduría, según aseguran
los registradores especiales en el informe solicitado por el tribunal en primera
instancia86.

230. Entre el 29 de septiembre y el 12 de octubre de 2023, la Registraduría Nacional

del Estado Civil fue notificada de treinta acciones de tutela, que procuraban la inscripción
del señor Agudelo Apreza, de acuerdo con el informe rendido para este proceso por la
apoderada de la entidad87. Entre ellas, se destaca la instaurada por el señor Javier José
Yepes Conde, Rad. 47001-31-05-004-2023-00280-0188, que alegaba la violación de su
derecho a la participación política y con la que pretendía que se ordenara la inscripción
del señor Agudelo Apreza, quien presentó escrito de coadyuvancia.

231. Dentro del proceso referido, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta
profirió el auto de 9 de octubre de 202389, en el que decretó como medida provisional
ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en un plazo máximo de 12 horas
implementara medidas positivas para permitir la participación del movimiento Fuerza
Ciudadana y su candidato a la Alcaldía, «asegurando que se reconozca su
representación en todos los procesos y materiales electorales» y «en igualdad de
condiciones que los demás candidatos».

83
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: documento aportado, entre otros, por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
84
Según el informe que rindieron a solicitud de la Corte Constitucional, dentro del expediente T-9.953.076.
85
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: documento decretado como prueba por el tribunal.
86
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: oficio DDM-REG-E-SMTA-1010-11-1128 del 9 de octubre de 2024.
87
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: informe decretado como prueba por el tribunal.
88
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: documento remitido por el Tribunal Superior de Santa Marta.
89
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporado en la acción de tutela Rad. 47001-31-05-004-2023-00280-01.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 35

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

232. El 10 de octubre de 2023, los registradores de Santa Marta citaron al señor Jorge
Luis Agudelo Apreza para realizar su inscripción como candidato a la Alcaldía de Santa
Marta por el movimiento político Fuerza Ciudadana90. Ese mismo día expidieron los
respectivos formularios E-7 de solicitud de modificación de candidatura y E-8 de
inscripción del candidato en la lista definitiva91.

233. Mediante Resolución 13105 del 12 de octubre de 202392, el CNE aceptó el

desistimiento del recurso de reposición interpuesto por la candidata Carmen Patricia
Caicedo Omar contra la Resolución 11966 del 29 de septiembre de 2023. Así mismo, en
respuesta a los recursos de reposición interpuestos por los quejosos, adicionó la decisión
en el sentido de someter a reparto la actuación administrativa contra el movimiento
Fuerza Ciudadana, por inscribir una candidata incursa en una causal de inhabilidad.

234. Por otra parte, el 13 de octubre de 2023 el CNE dio trámite a seis solicitudes de
revocatoria93 de la inscripción de Jorge Luis Agudelo Apreza, que se sustentaban,
primero, en que fue realizada después del término legal para modificar inscripciones y
segundo, que estaba inhabilitado, porque su padre también fue candidato por Fuerza
Ciudadana para las elecciones al concejo distrital que se celebrarían el mismo día.

235. El CNE negó estas peticiones, a través de la Resolución 15731 del 22 de

noviembre de 202394, por considerar que la inscripción extemporánea no está prevista
como causal de revocatoria y, además, porque estuvo amparada por la orden de un juez
de tutela.

236. Además, la inhabilidad invocada no estaba entre las que se prevén para los
alcaldes en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley
617 de 2000. Cuatro de los seis quejosos interpusieron recurso de reposición.

237. Por medio de la Resolución 01298 del 14 de febrero de 202495, el CNE declaró la
carencia de objeto de la actuación, por considerar que la corporación no es competente
para evaluar la inscripción de candidaturas cuando la elección respectiva ha sido
declarada.

238. Del relato anterior, la Sala concluye que las actuaciones de las autoridades
electorales no vician la elección del demandado, en tanto no desconocieron el debido
proceso, los principios de igualdad e imparcialidad ni el derecho a la participación política.

239. En primer lugar, el trámite que consta en el expediente de revocatoria de

inscripción de la señora Carmen Patricia Caicedo Omar da cuenta de que el Consejo
Nacional Electoral tomó como referente el procedimiento administrativo regulado en la
primera parte de la Ley 1437 de 2011, según lo dispone su artículo 34:

90
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: oficio DDM-REG-E-SMTA-1010-11-1128 de 9 de octubre de 2024.
91
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: antecedentes administrativos aportados por la RNEC.
92
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporada en Rad. CNE-E-DG-2023-012119.
93
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: presentadas por los señores Hernando Zabaleta Echeverry, Miguel Ignacio
Martínez Olano, Germán Felipe Sosa Prieto, Alexander Zabaleta Jiménez, Ariel Alberto Quiroga Vides y Jesús David Rodríguez
Ramos, de acuerdo con los antecedentes de la Resolución 15731 del 22 de noviembre de 2023 del CNE.
94
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: incorporada en el expediente Rad. CNE-E-DG-2023-023119.
95
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: aportada con las contestaciones de la demanda por el apoderado del señor Carlos
Alberto Pinedo Cuello.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 36

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

Artículo 34. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones

administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se
establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por
leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de la Parte
Primera del Código.

240. En ese orden, el CNE avocó conocimiento, acumuló las peticiones, permitió el
derecho de contradicción, acopió las pruebas pertinentes, notificó la decisión de fondo,
habilitó la presentación del recurso procedente y se pronunció frente a los que fueron
interpuestos. Estas etapas demuestran que la entidad competente respetó el principio del
debido proceso, según el cual «las actuaciones administrativas se adelantarán de
conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la
Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y
contradicción», como lo establece el numeral 1 del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011.

241. En estas actuaciones es importante tener en cuenta que el momento en que se

inician y deciden está determinado por la fecha de presentación de la solicitud, que es
diferente en cada caso, y las etapas mínimas que se surten tomando como referente el
procedimiento común regulado en la primera parte de la Ley 1437 de 2011, en cuya
duración incide la complejidad de la materia planteada por los quejosos.

242. Sumado a ello, la inhabilidad planteada imponía al CNE determinar si dos

parientes de la candidata ejercieron autoridad administrativa en el distrito de Santa Marta
dentro del año anterior a la fecha de las elecciones, lo cual requería decretar y valorar las
pruebas relativas al parentesco y las funciones que desempeñaban.

243. Además, se observa que, desde la radicación de la primera solicitud de revocatoria

(18 de agosto de 2023), hasta la Resolución 11966 (29 de septiembre de 2023), pasaron
29 días hábiles, mientras que entre esta decisión y la Resolución 13105 (12 de octubre
de 2023) transcurrieron 9 días hábiles, para un total de un mes y ocho días.

244. En tales condiciones, aunque es crucial que el CNE adopte las medidas
necesarias para decidir el trámite en un plazo que sea congruente con las demás
actividades del calendario electoral, la Sala considera que, para el caso concreto, las
actuaciones se adelantaron en un término razonable, dada la complejidad del tema que
motivó las peticiones y la necesidad de surtir las etapas mínimas que garantizaran el
respeto al debido proceso y aseguraran la existencia de la plena prueba que exige el
numeral 12 del artículo 265 de la Constitución Política para revocar la inscripción de un
candidato.

245. Por otra parte, sobre la violación a los principios de igualdad e imparcialidad, por
haberse adelantado otras actuaciones de la misma naturaleza en un tiempo inferior, se
tiene que el CNE informó en el expediente que, de las 693 solicitudes de esa naturaleza
que recibió antes del 29 de septiembre de 202396, «aproximadamente» 544 contaron con
actos administrativos ejecutoriados para esa fecha», lo que significa que 149 restantes
fueron decididas con posterioridad.

96
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: informe del CNE solicitado por el tribunal en primera instancia.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 37

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

246. Estas cifras, si bien evidencian la importancia de regular un procedimiento especial

de revocatoria de inscripción, como lo advirtió esta Sección97, no demuestran para este
caso que el CNE hubiese demorado deliberada e injustificadamente el trámite y la
decisión de fondo frente a la revocatoria de inscripción de la señora Carmen Patricia
Caicedo Omar, como lo afirma la parte actora. En cambio, se comprobó que la duración
de la actuación estuvo justificada en el debido proceso y que otros casos también fueron
decididos de forma definitiva después del límite para modificar inscripciones de
candidatos.

247. Frente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala estima que la
explicación que ofreció la entidad para no realizar la inscripción del señor Jorge Luis
Agudelo Apreza el 29 de septiembre de 2023, por falta de ejecutoria de la Resolución
11966, tiene fundamento en las hipótesis que determinan la firmeza de los actos
administrativos, de acuerdo con el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011:

ARTÍCULO 87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos

administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su

notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre

los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si
estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los

recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio

administrativo positivo (Subrayado adicional).

248. En este caso se presentan dos situaciones de las que relaciona la norma. De una
parte, la candidata Caicedo Omar desistió del recurso de reposición y, de acuerdo con el
numeral 4 de la norma citada, era necesaria su aceptación para dotar de firmeza al acto.

249. A su vez, algunos quejosos interpusieron el recurso de reposición, conforme al

numeral 2, para que la decisión fuera adicionada, como lo permite el artículo 74.1 ibidem:

ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general,
contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o
revoque (Se destaca).

250. Adicionalmente, el Memorando 0027 del 29 de septiembre de 2023 de la Dirección

de Gestión Electoral de la RNEC sujetaba el trámite a las certificaciones de ejecutoria de
las resoluciones y, para el caso, el señor Jorge Luis Agudelo Apreza se presentó en las
instalaciones de la Registraduría Especial de Santa Marta a las 5 de la tarde sin ese
documento, de manera que no pudo acreditar ese requisito para proceder a la

97
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de mayo de 2013, Rad. 11001-03-28-000-2011-00068-00, MP. Mauricio Torres
Cuervo.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 38

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

modificación. A su turno, los registradores especiales de Santa Marta contaban con la

certificación CNE-SG-147 expedida en esa fecha por el CNE, según la cual dicho acto no
estaba en firme.

251. Siendo así, no es acertado, como se afirma en una de las apelaciones, que los
recursos de reposición que presentaron los quejosos contra la Resolución 11966
constituya un «abuso del derecho» o que «la firmeza, o no, de la Resolución de
Revocatoria de la Candidatura, tiene como fin el de garantizar el Derecho de Defensa
y Contradicción, exclusivamente de los afectados con la decisión, es decir, del
candidato y/o del Partido o Movimiento Político que lo avala»98.

252. Antes bien, quedó claro que la ley habilita la presentación del recurso de reposición
con fines distintos a que se revoque la decisión, lo que permite que se interponga por
personas interesadas y legitimadas para obtener su adición o aclaración. Por
consiguiente, en el caso que se estudia, la referida Resolución 11966 solo quedaría en
firme cuando se resolvieran, no solo los recursos de reposición de los quejosos, sino
también el desistimiento de la candidata afectada, todos presentados al momento de la
notificación del acto.

253. Desde el punto de vista de los apelantes, la Registraduría debió permitir la

inscripción, bajo la premisa de que la decisión de revocar la inscripción de la señora
Caicedo Omar no sería reversada por cuenta de los recursos interpuestos y de que se
debía garantizar el derecho a la participación del movimiento Fuerza Ciudadana y de su
nuevo candidato.

254. Frente a ese planeamiento, es relevante señalar que el artículo 89 de la Ley 1437
de 2011 asocia la ejecutoria de los actos administrativos con la posibilidad de ejecutarlos
de inmediato, sin mediación de una autoridad distinta a la que lo expide.

255. Por lo tanto, la firmeza o ejecutoria de los actos administrativos va más allá de una
simple formalidad procesal, pues corresponde al fenómeno que marca el inicio de los
efectos jurídicos concretos de la decisión que crea, modifica o extingue una situación
general o particular, como lo explica la Corte Constitucional:

La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita a la facultad que tiene la
Administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los
administrados.

(…) En esta forma, el acto administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos
jurídicos una vez cumplidos los requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la
Administración a cumplirlo o a hacerlo cumplir.

La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces

de dos aspectos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre
que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el artículo 62 del Decreto 01
de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos
interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a
ellos, o cuando haya lugar a la perención, o se acepten los desistimientos99.

98
SIC a toda la cita.
99
Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 39

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

256. De forma similar, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:

Los actos administrativos tienen elementos de existencia, de validez y de eficacia. La eficacia

tiene relación con las formalidades o ritualidades para hacerlo capaz de producir válidamente
efectos jurídicos.

En cuanto a la eficacia del acto administrativo, la doctrina ha señalado que el acto existente
es eficaz y vigente si se ha cumplido con la publicación (en el caso de los actos generales) o
se ha cumplido con la comunicación o notificación (si es acto subjetivo).

De forma que los actos administrativos están dotados de fuerza ejecutoria una vez proferidos,
publicados, notificados o comunicados, según su naturaleza jurídica y, a partir de allí, producen
efectos jurídicos frente a los administrados, cumpliéndose directamente incluso sin su
consentimiento y sin que la administración deba acudir ante el juez para la observancia de sus
decisiones100.

257. En esa línea, justamente en el contexto particular de las revocatorias de inscripción

de candidatos, esta Sección ha reconocido la importancia de la ejecutoria de los actos
que resuelven dicho trámite, cuando frente a la causal por incumplimiento de la cuota de
género en listas de corporaciones públicas ha advertido que no es posible afectar una
lista si la decisión de revocarla es posterior a las elecciones, teniendo en cuenta que «el
acto administrativo expedido por el CNE solo alcanzaría firmeza días después de
celebrada la jornada electoral»101.

258. Por lo expuesto, se insiste en que la inhabilidad de la candidata Caicedo Omar

conducía a la revocatoria de su inscripción y esta decisión solo quedaría en firme cuando
se resolvieran los recursos de reposición, incluidos los interpuestos por quienes
promovieron la actuación. De hecho, uno de esos recursos prosperó y en consecuencia,
en la Resolución 13105 del 12 de octubre de 2023 el CNE dispuso someter a reparto la
actuación administrativa con fines de investigación contra el movimiento Fuerza
Ciudadana, por inscribir una candidata incursa en una causal de inhabilidad, de acuerdo
con la falta prevista en el numeral 5 del artículo 10 de la Ley 1475 de 2011.

259. En ese escenario, de haberse permitido la modificación el 29 de septiembre de

2023, Fuerza Ciudadana habría tenido simultáneamente dos candidatos inscritos para un
mismo cargo, con consecuencias problemáticas para la organización de las elecciones y
el derecho a la igualdad de las organizaciones políticas. Al respecto, es importante
destacar que la inscripción fue posible debido a la intervención del juez de tutela, por
fuera del plazo previsto en la ley para las modificaciones de candidatos, con fundamento
en consideraciones que en su momento justificaron el amparo.

260. Sumado a lo anterior, no puede pasarse por alto que el respeto por las normas
aplicables a la revocatoria de inscripción de candidatos no fue el aspecto que determinó
las condiciones que marcaron la participación de Fuerza Ciudadana en las elecciones del
29 de octubre de 2023, teniendo en cuenta que ese derecho no nació con la posibilidad
de modificar la inscripción que fue revocada, sino desde el momento en que el
movimiento decidió inscribir a su primera aspirante.

100
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de abril de 2021, Rad. 73001-23-33-000-2015-00507-
01(0545-19), MP. Rafael Francisco Suárez Vargas.
101
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1º de agosto de 2024, Rad. 68001-23-33-000-2024-00065-01, MP. Pedro Pablo
Vanegas Gil.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 40

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

261. De modo que, como lo advirtió el tribunal, para analizar la vulneración del derecho
a la participación que propone la parte actora es crucial ponderar la responsabilidad que
tienen las organizaciones políticas al momento de inscribir sus candidatos, dirigida a
verificar si cumplen los requisitos o están incursos en las causales de inhabilidad que
prevé el ordenamiento jurídico para ser elegidos en el respectivo cargo, de conformidad
con el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011.

262. Esta obligación se traduce en una condición a los derechos de postulación y de

ser elegido, que tiene sustento en los principios de interés general y moralidad
administrativa. La Corte Constitucional ha explicado esta justificación en los siguientes
términos:

La verificación de requisitos de elegibilidad, de ausencia de inhabilidades e

incompatibilidades para el acceso a la función pública, promueve el cumplimiento de valiosos
principios y valores constitucionales como son los de rodear de condiciones de transparencia,
imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público,
creando un escenario propicio para que las decisiones públicas sean objetivas, se orienten
al adecuado cumplimiento de los fines del Estado, aseguren la convivencia pacífica, la
vigencia de un orden justo, y la realización del interés general, al margen de intereses
personales o particulares102.

263. Por consiguiente, en el caso que se analiza no existía una razón para que el
cumplimiento de las reglas adjetivas (debido proceso) cediera necesariamente ante un
derecho fundamental (participación política), cuyo ejercicio se permitió en igualdad de
condiciones a la colectividad y bajo los precisos parámetros legales.

264. Este enfoque responde a los tres pasos en los que Alexy (2022) descompone la
ley de ponderación: «En el primero debe constatarse el grado de incumplimiento o
perjuicio de un principio. A él debe seguir en un segundo paso la comprobación de la
importancia de la realización del principio contrario. En un tercer paso finalmente debe
averiguarse si la importancia de la realización del principio contrario justifica el perjuicio
o incumplimiento del otro»103.

265. En efecto, aunque la ley permite la modificación de candidatos cuya inscripción

haya sido revocada, no puede perderse de vista que esta facultad debe ejercerse por los
legitimados con apego a las formas y los requisitos previstos en las normas aplicables,
que están diseñados para asegurar que la competencia democrática se realice en
condiciones de transparencia e igualdad. De ahí que sea válido afirmar que la falta de
diligencia del movimiento Fuerza Ciudadana en cuanto a las condiciones para ejercer el
derecho de postulación fue el hecho que originó las dificultades que más adelante
enfrentó para participar con un candidato en las elecciones para alcalde de Santa Marta.

266. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la relevancia de los

aspectos instrumentales que facilitan el derecho al voto, con el siguiente razonamiento:

159. En el ámbito de los derechos políticos la obligación de garantizar resulta especialmente

relevante y se concreta, entre otros, en el establecimiento de los aspectos organizativos o
institucionales de los procesos electorales, a través de la expedición de normas y la adopción
de medidas de diverso carácter para implementar los derechos y oportunidades reconocidos

102
Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011.
103
Alexy, R. (2022). Derechos fundamentales: proporcionalidad, racionalidad, argumentación legal, derechos fundamentales. Bogotá:
Ediciones Nueva Jurídica, pág. 82 – 83.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 41

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

en el artículo 23 de la Convención. Sin esa acción del Estado los derechos a votar y a ser
votado, simplemente, no podrían ser ejercidos. Los derechos políticos y también otros
previstos en la Convención como el derecho a la protección judicial, son derechos que “no
pueden tener eficacia simplemente en virtud de las normas que los consagran, porque son por
su misma naturaleza inoperantes sin toda una detallada regulación normativa e, incluso, sin
un complejo aparato institucional, económico y humano que les dé la eficacia que reclaman,
como derechos de la propia Convención […], si no hay códigos o leyes electorales, registros
de electores, partidos políticos, medios de propaganda y movilización, centros de votación,
juntas electorales, fechas y plazos para el ejercicio del sufragio, éste sencillamente no se
puede ejercer, por su misma naturaleza; de igual manera que no puede ejercerse el derecho
a la protección judicial sin que existan los tribunales que la otorguen y las normas procesales
que la disciplinen y hagan posible”104.

267. En esa línea, la Corte Constitucional ha destacado el respeto por los trámites que
establece la ley en el ámbito electoral, incluso en materias tan sensibles como los
mecanismos de participación ciudadana, como se constata a continuación:

En efecto, desconocer la importancia de los procedimientos establecidos para la adopción de

las decisiones representa una desviación común, defendida por quienes no defienden un
entendimiento normativo de la democracia. Esta desviación supone la
aplicación sobredimensionada de uno sólo de los elementos del sistema, cual es el de la
decisión mayoritaria. Para esta posición, el fin sacrifica los medios, y lo importante es que se
logre una decisión con la demostración irrefutable de que ella fue tomada por la mayoría, sin
importar los procedimientos adelantados para ello.

Postura que sin duda alguna supone una distorsión del modelo democrático, pues para esta
Corporación es claro que la verificación de la existencia de una mayoría, no indica en ningún
sentido mecanismo democrático alguno, sino, tan solo una valoración numérica. El ejercicio
cuantitativo para determinar qué o quién obtuvo el respaldo de la mayoría, como único objeto
tanto de la implementación de un mecanismo democrático, como de su control de
constitucionalidad, significaría presumir que el proceso subyacente al resultado matemático
no importa o bien que el mero recuento de los votos es suficiente para determinar que el
procedimiento se adelantó de conformidad con las reglas preestablecidas. Ninguna de las
alternativas anteriores es consecuente con la previsión de un control de constitucionalidad,
pues en ambas hipótesis carecería de sentido y sería reemplazado por un mero escrutinio
electoral.

(…) Existe entonces todo un conjunto de razones que justifican la implementación de un

procedimiento complejo y reglado para la manifestación de la voluntad popular mediante la
iniciativa legislativa ciudadana cuando ésta adicionalmente se integra dentro de un referendo
constitucional, las cuales igualmente explican el riguroso escrutinio constitucional al cual
deben someterse estos procedimientos.

De este modo, el cumplimiento de los trámites en cuestión, supone a su vez el respeto del
sentido de los mismos, o dicho en otras palabras el incumplimiento de cualquiera de ellos
supone la trasgresión de principios constitucionales propios del sistema democrático (…)105.

268. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que las actuaciones, tanto del CNE,
como de la Registraduría, contaron con un sustento legal, plausible y razonable para que
la primera autoridad decidiera las solicitudes de revocatoria de inscripción de la candidata
Carmen Patricia Caicedo Omar en el momento en que lo hizo y para que la segunda
interpretara que el 29 de septiembre de 2023 no existía un acto definitivo en torno a la
inscripción que permitiera su remplazo con el señor Jorge Luis Agudelo Apreza.

104
Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 6 de agosto de 2008, Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos.
105
Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 42

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

269. En consecuencia, no prosperan los cargos fundados en la vulneración del debido

proceso, los principios de igualdad e imparcialidad ni el derecho a la participación política.

2.5.2. Cargos contra la validez de la decisión de la comisión escrutadora de excluir

los votos del señor Agudelo Apreza en los escrutinios

270. Conforme al acta general de escrutinios de la Comisión Escrutadora Municipal de

Santa Marta106, los escrutinios iniciaron en ese nivel el 29 de octubre de 2023, a las 6:11
p.m. En lo que concierne a la elección del alcalde, dicho documento da cuenta de los
siguientes hechos relevantes:

• Los días 30 y 31 de octubre de 2023 se generaron los formularios E-24 ALC y E-

26 ALC parciales, aunque no se indica votación alguna.

• El 4 y 5 de noviembre de 2023 se registraron apelaciones contra actos de las

comisiones escrutadoras que negaban la exclusión de los votos del señor Jorge
Luis Agudelo Apreza, con fundamento en la causal prevista en el numeral 9 del
artículo 192 del Código Electoral, por inscripción extemporánea como candidato.

• El 7 de noviembre de 2023 se cargaron 141 de 1.181 actas de escrutinio

correspondientes a la votación para alcalde, que representaban un 11,94% de
avance.

• El 10 de noviembre de 2023 se cargaron 189 de 1.181 actas de escrutinio

correspondientes a la votación para alcalde, que representaban un 16% de
avance. En esa misma fecha se hizo otro tanto de registros de recursos de
apelación, también contra la votación del candidato Agudelo Apreza.

• Entre el 4 y el 10 de noviembre de 2023, la comisión escrutadora municipal profirió

los autos 2, 4, 6, 8, 14 y 17, por los cuales confirmó las decisiones de las
comisiones auxiliares que fueron objeto de apelaciones. La motivación de estos
actos señala que la inscripción del candidato estuvo amparada por una orden
judicial de obligatorio cumplimiento, que impedía excluir su votación mientras
estuviera vigente.

• El 11 de noviembre de 2023, la comisión escrutadora expidió el auto de trámite 1,

por el cual adoptó las reglas para la presentación de reclamaciones y otros
documentos, remitiendo expresamente a la Resolución 1706 de 2019 del CNE
sobre escrutinios. En particular, precisó que toda clase de impugnaciones se
tendría que presentar dentro del día hábil siguiente a la lectura de todos los datos
electorales y que se decidirían en audiencia, mediante actos de fondo,
susceptibles de recursos.

• El 12 de noviembre de 2023 se cargó el 100% de las actas de escrutinio

relacionadas con la elección de alcalde y se radicaron solicitudes de diferente
rótulo, dirigidas a que la comisión municipal excluyera la votación del señor Jorge
Luis Agudelo Apreza en todas las mesas, principalmente con fundamento en la

106
SAMAI, anotación 3, «expediente digital»: antecedentes administrativos del acto acusado, aportados por la RNEC.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 43

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

causal prevista en el numeral 9 del artículo 192 del Código Electoral, sobre
inscripción extemporánea como candidato, por parte de las siguientes personas:

1. Jhoana Patricia Suárez Márquez (apoderada)

2. Jorge Alfredo Suárez Camargo (apoderado)
3. Sonia Marina Cardiles Díaz (apoderada)
4. Juan Carlos Loaiza Pizarro (testigo)
5. Jaime Eduardo Cantillo Camargo (apoderado)
6. María Claudia Pacheco (testigo)
7. Lilian del Rosario Coronado Bravo (apoderada)
8. Juan Camilo Zuluaga Montoya (apoderado)
9. Alejandro Parra Mendoza (apoderado)
10. Rodrigo Alexander Quintero Castrillón (apoderado)
11. Adolfo Arturo Jiménez Corpas (apoderado)
12. Carlos Alberto Pinedo Cuello (candidato)
13. Alejandro Esteban Munive Castillo (apoderado)
14. Antonio Luis Álvarez Santander (apoderado)
15. Karen Marcela Jiménez González (apoderada)
16. Luis Goena Navarro (apoderado)
17. Donaldo Andrés de Jesús Lanao Visbal (apoderado)
18. Angélica Tatiana Mejía Parada (apoderada)
19. Nirma Anyenir Chicre de Noguera (apoderada)
20. Juan Carlos Navarro Rodas (apoderado)
21. Hiran David Ramírez Monroy (apoderado)
22. Duván Armando Prieto Celedón (apoderado)
23. Pedro Balaguera Balaguera (apoderado)
24. Hubert Segundo Ramírez Pineda (candidato)
25. Jhonni de Jesús García Barraza (apoderado)
26. Cristian Mauricio de Armas Barliza (testigo)
27. Juan Miguel Prada Rivera (apoderado)
28. Marlin Viviana Ebratt Guerrero (testigo)
29. Liliana Margarita Caicedo Camargo (apoderado)
30. Miguel Ignacio Martínez Olano (apoderado)
31. Edisson Alberto Rojas Agudelo (apoderado)

• Entre el 14 y el 22 de noviembre de 2023, la comisión escrutadora municipal

acumuló y resolvió reclamaciones, solicitudes de saneamiento de nulidad y
recursos presentados contra el cómputo de los votos del señor Agudelo Apreza,
acudiendo a la misma justificación de las decisiones anteriores sobre el punto, es
decir, que la inscripción del candidato estuvo amparada por una orden judicial de
obligatorio cumplimiento, que impedía excluir su votación mientras estuviera
vigente.

• El 22 de noviembre de 2023 la comisión recibió oficio del Consejo Nacional

Electoral con copia de la Resolución 15731, por la cual negó la solicitud de
revocatoria de inscripción del señor Agudelo Apreza.

• El 23 de noviembre de 2023 se registró que «FUE NOTIFICADA LA COMISIÓN

ESCRUTADORA MUNICIPAL DEL FALLO DE TUTELA DE FECHA 23 DE
NOVIEMBRE DEL 2023 PROFERIDO POR LA SALA TERCERA DE DECISIÓN
LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SANTA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 44

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

MARTA, DENTRO DEL TRÁMITE DE ACCIÓN DE TUTELA IDENTIFICADA CON

EL RADICADO NO. 47-001-31-05-004-2023-00280-01, POR EL CUAL SE
REVOCÓ EL FALLO DE TUTELA DE FECHA 23 DE OCTUBRE DEL 2023
ADICIONADO EL 26 DE OCTUBRE DEL 2023 Y EN CONSECUENCIA SE
DECLARÓ IMPROCEDENTE EL AMPARO DEPRECADO POR LOS
TUTELANTES».

• El 24 de noviembre de 2023 la comisión expidió el auto de trámite 3, por el cual

dispuso calificar como votos no marcados los obtenidos por el señor Agudelo
Apreza y corregir los formularios E-26.

• A partir de ahí, corrigió la votación del mencionado candidato, con cero en todos
los casos y, a su vez, la sumó a los votos no marcados, dejando constancia de las
correcciones mesa a mesa.

• El 25 de noviembre de 2023 profirió el auto de trámite 5, que resolvió no dar trámite

a las solicitudes que presentó el señor Agudelo Apreza los días 6, 7 y 24 de
noviembre de 2023, en defensa de su votación, por considerar que no era
candidato y, por lo tanto, no estaba legitimado para radicar peticiones.

• Entre el 24 y el 25 de noviembre de 2023, la comisión escrutadora emitió los autos

de trámite 4, 6, 7, 8 y 9, aceptando el desistimiento de apelaciones contra las
decisiones de las comisiones auxiliares que negaban la exclusión de los votos del
mencionado aspirante.

271. De la anterior relación de actuaciones, se destaca el auto de trámite 3 del 24 de

noviembre de 2023107, que es objeto de nulidad expresamente en el caso concreto. De
acuerdo con las consideraciones expuestas por la comisión escrutadora en ese acto, la
Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa
Marta, a través de fallo de segunda instancia del 23 de noviembre de 2023, notificado a
la comisión en esa misma fecha, revocó la sentencia del 23 de octubre de 2023, dictada
por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito, dentro de la acción de tutela Rad. 47001-31-
05-004-2023-00280-01, que amparaba su inscripción como candidato a la alcaldía.

272. Ante ese hecho, la comisión interpretó que, de conformidad con el artículo 7º del
Decreto 306 de 1992, el fallo de segunda instancia «retrotrae la situación y coloca en
inexistencia las aspiraciones políticas del ciudadano Jorge Luis Agudelo Apreza, deja de
existir la candidatura, situación que hace que los votos consignados por el mismo deban
trasladarse a la figura jurídica de votos no marcados (…)».

273. Consecuente, aplicó la Circular 002 de 2023 del CNE108, conforme a la cual «[l]a
revocatoria de la totalidad de una lista de candidatos y/o candidatos a cargos
uninominales, no representa una opción válida en la respectiva tarjeta electoral [y] no
puede computarse como voto válido o nulo, sino que debe considerarse como una tarjeta
no marcada, la cual carece de efectos para la fase de escrutinio» (negrillas del original).

107
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: aportado por varios sujetos procesales, especialmente por la RNEC, como parte
de los antecedentes administrativos del acto acusado.
108
SAMAI, anotación 3, «EXPEDIENTE DIGITAL»: aportado varios sujetos procesales.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 45

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

274. Mencionó que en el transcurso de los escrutinios había recibido apelaciones en

contra de las decisiones emitidas por las comisiones zonales respecto de la causal de
reclamación del numeral 9 del artículo 192 del Código Electoral, que en su momento
fueron resueltas con fundamento en la vigencia de la medida cautelar que ordenó la
inscripción del candidato.

275. Esta corrección se vio reflejada en el acta general de escrutinios, donde el señor
Agudelo Apreza pasó a tener cero votos, mesa a mesa; a su vez, se hizo el cómputo a
los votos no marcados. También consta en ceros el consolidado para ese candidato,
contenido en el formulario E-26 que declaró la elección.

276. Atendiendo a las pruebas que acaban de valorarse, la Sala concluye que el acto
acusado no está afectado por los vicios de ilegalidad que le atribuye la parte actora por
falta de competencia, desviación de poder y falsedad en los documentos electorales, ni
por violación del derecho a elegir y ser elegido, como se explica enseguida.

277. El cargo que ataca la competencia está fundado en dos aspectos. El primero
relacionado con que la comisión escrutadora «revocó», en la práctica, la inscripción del
señor Agudelo Apreza. Frente a este punto, no se observa que dicha autoridad hubiese
adoptado una decisión en ese sentido, contrario a lo que traducen los demandantes. En
su lugar, la comisión interpretó que el fallo de tutela del 23 de noviembre de 2023 significó
que la candidatura dejó de existir.

278. No se trató, entonces, del estudio de una inhabilidad o de la doble militancia

política, que están previstas como causales de revocatoria de inscripción de candidatos,
ni mucho menos se agotó la actuación correspondiente. En esa medida, la comisión no
usurpó la atribución exclusiva que para esos efectos tiene el Consejo Nacional Electoral,
de acuerdo con los artículos 108 y 265, numeral 12 de la Constitución Política, sino que
aplicó las consecuencias que la ley trae para los casos en que se revoca una decisión
constitucional.

279. En cuanto a los cuestionamientos de la competencia de la comisión escrutadora

para no considerar como candidato al señor Agudelo Apreza y excluir su votación, pese
a que participó efectivamente en las elecciones y obtuvo 85.616 votos, la Sala observa
lo siguiente.

280. En primer lugar, como se explicó en un capítulo anterior de esta providencia, los
escrutinios son un proceso escalonado en el que las diferentes instancias que intervienen
en la elección, según el nivel del cargo, computan los votos, consolidan los resultados
parciales y declaran la elección con base en los datos definitivos; no obstante, en el
transcurso de esas actividades las comisiones escrutadoras pueden introducir
correcciones a la votación, de oficio, o por solicitud de las personas legitimadas, esto es,
candidatos, partidos y testigos.

281. Por lo tanto, el escrutinio es una actuación más compleja que la sola operación
matemática, que en ocasiones requiere la valoración jurídica de las situaciones previstas
en la ley que afectan la validez del voto, por ejemplo, la existencia de más votos que
votantes, imprecisiones al marcar la opción en la tarjeta electoral, inconsistencias entre

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 46

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

los resultados de los jurados y la comisión siguiente, o las razones de entrega de

documentos electorales por fuera del plazo anunciado, entre otras.

282. No en vano los escrutadores son jueces, notarios o registradores de instrumentos

públicos, en el caso de las comisiones auxiliares y municipales109, o ciudadanos que
hayan sido magistrados de altas cortes o tribunales o profesores de derecho, para las
comisiones generales110, lo que asegura el perfil y la formación que requiere esta función
electoral.

283. Particularmente, esta Sección ha identificado las diversas funciones que cumplen
las comisiones escrutadoras municipales y distritales, más allá de la consolidación de la
votación reconocida en la instancia anterior, sea por los jurados o por una comisión
auxiliar:

Corresponde a las comisiones escrutadoras distritales y municipales hacer el escrutinio

general de los votos para alcaldes distritales y municipales, concejales y ediles o miembros de
las juntas administradoras locales, declarar su elección y expedir las respectivas credenciales.

Les corresponde asimismo resolver los recursos de apelación interpuestos contra las
decisiones de las comisiones escrutadoras auxiliares y resolver también cuando haya
desacuerdos entre sus miembros.

Y resolver las reclamaciones presentadas por primera vez ante las mismas por los candidatos,
sus apoderados o los testigos electorales, que pueden hacerlo por cualesquiera de las
causales señaladas.

Contra las decisiones de las comisiones escrutadoras distritales o municipales procede el

recurso de apelación ante los delegados del Consejo Nacional Electoral, que integran las
comisiones escrutadoras departamentales, a los que también corresponde resolver en caso
de desacuerdo entre los miembros de aquellas.

Cuando sean apeladas las decisiones de las comisiones escrutadoras distritales o municipales
sobre reclamaciones o haya desacuerdos entre sus miembros, estas se abstendrán de
declarar la elección y de expedir las credenciales, para que sean los delegados del Consejo
Nacional Electoral quienes resuelvan el asunto y declaren la elección y expidan las
credenciales111 (negrillas del original).

284. Así mismo, se ha explicado que las comisiones escrutadoras «tienen la

competencia para resolver las reclamaciones y solicitudes de saneamiento que se
presenten contra el escrutinio adelantado y su decisión es pasible del recurso de
apelación que se surte ante la comisión escrutadora departamental, a la que deben remitir
también aquellas peticiones sobre las cuales no se alcanzó un acuerdo entre sus
integrantes sobre la forma en que debían tramitarse y resolverse; y si no se interponen
tales mecanismos de contradicción, tienen el deber de declarar las elecciones de las
autoridades del orden que corresponda, bien se trate de alcaldes, concejales y ediles
(arts. 164, 166 y 167 del CE)»112.

109
Código Electoral, artículo 157.
110
Código Electoral, artículo 175.
111
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1º de julio de 1999, Rad. 2234, MP. Mario Alario Méndez.
112
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de septiembre de 2021, Rad. 23001-23-33-000-2020-00004-02, MP. Luis
Alberto Álvarez Parra.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 47

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

285. De esta forma, es claro que en el escrutinio se emiten resultados parciales o

transitorios, que pueden variar según el sentido en que se decidan las impugnaciones
que presenten los interesados o se adopten de oficio medidas de saneamiento por parte
de la comisión escrutadora. Por lo mismo, este procedimiento solo termina cuando se
declara la elección, que supone haber resuelto todos los aspectos que fueron
controvertidos.

286. En el caso concreto, según el recuento probatorio expuesto previamente, los

escrutinios para la elección del alcalde de Santa Marta iniciaron el mismo día de las
votaciones, es decir, el 29 de octubre de 2023. A partir de ese momento, la comisión
escrutadora municipal consolidó progresivamente las actas recibidas desde las
comisiones auxiliares y el 12 de noviembre emitió esta acta parcial E-26:

287. Allí se observa que el candidato Jorge Luis Agudelo Apreza contaba con 85.616
votos, mientras que el demandado tenía 85.370, lo que arroja una diferencia de 246
sufragios a favor del primero.

288. A su turno, el acta general de escrutinio municipal registra que desde el 4 de

noviembre de 2023 la comisión recibió 539 memoriales, incluidos recursos de apelación
contra las decisiones de las comisiones auxiliares, reclamaciones y solicitudes de
saneamiento, atacando los votos del candidato Jorge Luis Agudelo Apreza por inscripción
extemporánea, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 192 del
Código Electoral.

289. De acuerdo con el documento referido, la comisión estuvo resolviendo las

impugnaciones hasta el 23 de noviembre de 2023 y fue consistente en desestimarlas
porque la inscripción del señor Agudelo Apreza estaba para ese momento amparada por
una medida cautelar de tutela, como lo ilustra la siguiente tabla:

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 48

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

Acto Fecha Decisión

Resolución 002 4 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 004 5 de noviembre de 2023 Resuelve reclamación
Resolución 006 6 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 008 7 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 014 10 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 017 10 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 35 14 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 46 16 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 48 16 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 49 16 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 58 17 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 60 17 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 61 17 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 65 17 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 70 18 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 75 19 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 83 20 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 90 20 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 101 22 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 111 22 de noviembre de 2023 Resuelve apelación
Resolución 112 23 de noviembre de 2023 Resuelve apelación

290. A su turno, con posterioridad a la notificación del fallo de tutela de 23 de noviembre

de 2023, la comisión expidió el referido auto de trámite 3 y decidió las impugnaciones
restantes, en el siguiente sentido:

Acto Fecha Decisión

Acumula y rechaza
Resolución 132 25 de noviembre de 2023
reclamaciones
Acepta desistimiento de
reclamaciones, apelaciones
Auto de trámite 6 25 de noviembre de 2023
y solicitudes de
saneamiento de nulidad
Acepta desistimiento de
Auto de trámite 7 25 de noviembre de 2023
apelaciones
Acepta desistimiento de
Auto de trámite 8 25 de noviembre de 2023
apelaciones
Acepta desistimiento de
Auto de trámite 9 25 de noviembre de 2023
apelaciones

291. Para la Sala, el recuento anterior demuestra que la competencia de la comisión

escrutadora para tomar decisiones frente a la votación del señor Agudelo Apreza no se
agotó con el consolidado de votos del 12 de noviembre de 2023, pues se trató de un
resultado provisional que seguía siendo objeto de numerosos cuestionamientos de
diferente índole y que imponían un pronunciamiento expreso, a través de actos
administrativos motivados.

292. Por ello, cuando fue notificada del fallo de tutela el 23 de noviembre de 2023, que
es de cumplimiento inmediato113, era oportuno y necesario que la comisión se
pronunciara sobre el impacto de esa decisión del juez constitucional en los escrutinios, lo
cual lleva a la Sala a analizar las razones que ofreció para optar por la exclusión de votos
del mencionado candidato.

113
Decreto 2591 de 1991, artículo 27.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 49

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

293. Al respecto, se observa que el auto de trámite 3 del 24 de noviembre de 2023 inicia
sus consideraciones con el artículo 7º del Decreto 306 de 1992 –compilado y reproducido
por el artículo 2.2.3.1.1.6 del Decreto 1069 de 2015114–, que dispone:

ARTÍCULO 7º- De los efectos de las decisiones de revisión de la Corte Constitucional y de las
decisiones sobre las impugnaciones de fallos de tutela. Cuando el juez que conozca de la
impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que
haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación
que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo.
Negrillas propias.

294. La parte actora controvierte la aplicación de la norma citada, pues argumenta que
la actuación administrativa afectada por el fallo de tutela de segunda instancia, es decir,
la inscripción del señor Jorge Luis Agudelo Apreza como candidato a la Alcaldía de Santa
Marta, no podía reversarse, debido a que la providencia fue proferida cuando ya habían
pasado las elecciones y se habían consolidado los votos que daban como ganador al
mencionado candidato. Según esa lógica, la inscripción que facilitó la medida cautelar y
la sentencia de primera instancia constituía un «hecho superado».

295. La Sala no acoge el anterior planteamiento, porque la norma citada es categórica

en cuanto al deber de las autoridades de dejar sin efectos la actuación que adelantó en
cumplimiento de un fallo de tutela revocado. En tal sentido, esta corporación ha explicado
que esta revocatoria «opera por ministerio de la ley» y elimina la manifestación de la
voluntad de la administración, incluso cuando se materializa después del fallo de tutela
que la afectó:

Esta norma autoriza a la administración a dejar sin efectos los actos que profiera en
cumplimiento de un fallo de tutela que, posteriormente es revocado, con ocasión de su
impugnación o revisión.

(…) En este evento la decisión de la administración no se justifica ni se fundamenta en las

causales genéricas de la revocatoria establecidas en el artículo 69 del C.C.A., por lo que no
se requiere obtener el consentimiento expreso del titular de los derechos afectados pues la
revocatoria opera por ministerio de la ley.

En este entendido es incuestionable que el fundamento del acto que le reconoció a la actora
el incremento salarial fue el fallo de tutela, pero como este fue revocado por la Corte
Constitucional, bien podía la administración, de conformidad con lo establecido en el artículo
7 del Decreto 306 de 1992, revocar su decisión sin que para ello fuera preciso contar con el
consentimiento de la beneficiaria.

El hecho de que el acto de reconocimiento del incremento salarial a favor de la accionante, así
como de otros empleados, se hubiera proferido aproximadamente un mes después de
revocado el fallo de tutela que lo ordenó no es argumento suficiente para sostener que dicho
acto contiene la voluntad de la administración pues, se reitera, el fundamento de su expedición
fue el fallo de tutela que fue revocado (negrillas adicionales).

296. Ahora bien, podría pensarse que algunas órdenes de tutela, luego de revocadas,
se traducen en actuaciones o hechos que, por su naturaleza, son materialmente
imposibles de revertir, por ejemplo, la práctica de un procedimiento quirúrgico o la
demolición de un inmueble.

114
Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 50

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

297. Sin embargo, la votación obtenida por el mencionado candidato no se identifica

con la categoría de un hecho inmutable. Al contrario, según se explicó previamente,
durante los escrutinios se pueden detectar irregularidades o presentarse situaciones
excepcionales que afecten los resultados parciales.

298. Fue justamente lo ocurrido en el caso que se analiza, donde la comisión

escrutadora, antes de terminar su labor, fue notificada de un fallo de tutela de segunda
instancia, que concernía directamente a la legitimidad de uno de los candidatos de
participar en las elecciones.

299. Sobre este particular, la Corte Constitucional115 señaló:

100. La Sala, luego de analizar la conducta de la CESM (Comisión Escrutadora de Santa

Marta) y, en particular, el Auto de Trámite No. 3, constata que no es posible sostener que dicha
entidad hubiera actuado con prescindencia de todo referente legal y que, por tanto, su
conducta pueda tenerse como irrazonable, al punto de llegar a considerarse como una vía de
hecho.

101. Más allá de las diferencias que puede haber en relación con la forma en que se valore
la actuación de dicha entidad, las cuales se han planteado en el proceso de nulidad electoral
en curso y, desde luego, deberán ser resueltas por el Tribunal Administrativo del Magdalena,
lo cierto es que la conducta del CESM no puede tenerse como puramente discrecional o
caprichosa.

102. Dicha conducta, en primer lugar, obedece a una decisión judicial, la sentencia de tutela
proferida por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta, por
medio de la cual revocó la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
aquella ciudad, que había ordenado inscribir al señor Jorge Luis Agudelo Apreza como
candidato a las elecciones a la Alcaldía de Santa Marta. Puede debatirse, como de hecho ya
se hace ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, si el revocar el amparo dado afecta o
no la validez de la inscripción, pero no puede asumirse que el considerar que sí la afecta, dado
que ella se hizo con fundamento en una orden judicial que hace parte de una sentencia
revocada, sea algo irrazonable, caprichoso o que prescinda de todo referente legal. (…)

(…) 105. En segundo lugar, el que el CNE, en la Resolución No. 15.731 del 22 de noviembre
de 2023 del CNE, hubiera negado la solicitud de revocatoria del acto de inscripción de la
candidatura a la Alcaldía de Santa Marta de Jorge Agudelo Apreza, en acatamiento de la orden
impartida por el Juzgado Cuarto Laboral de Circuito de Santa Marta, no es una circunstancia
que impida considerar el asunto nuevamente si se produce, como en efecto ocurrió, una nueva
decisión judicial que revoca aquella en cumplimiento de la cual se dictó tal resolución. El obrar
de este modo, como lo hizo la CESM, no es irrazonable, ni puede tenerse como una actuación
hecha con prescindencia de todo referente legal.

106. En tercer lugar, la consecuencia que se sigue de lo anterior no fue determinada por la
CESM. En efecto, esta entidad aplicó una norma dada por otra autoridad, como es el CNE,
quien en la Circular No. 002 del 24 de octubre de 2023 había dispuesto que: “[l]a revocatoria
de la totalidad de una lista de candidatos y/o de candidatos a cargos uninominales no
representa una opción válida en la respectiva tarjeta electoral. En consecuencia, no puede
computarse como voto válido o nulo, sino que debe considerarse como una tarjeta no marcada,
la cual carece de efectos para la fase de escrutinio”116.

115
Corte Constitucional, sentencia T-371 del 5 de septiembre de 2024, MP: Jorge Enrique Ibáñez Najar
116
Consejo Nacional Electoral, Circular No.002 del 24 de octubre de 2023.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 51

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

300. En tales condiciones, la Sala estima que la comisión actuó en cumplimiento del
deber legal previsto en el artículo 7º del Decreto 306 de 1992 y, por lo mismo, no era
necesario que el fallo del 23 de noviembre de 2023 le impartiera una orden expresa en el
sentido de excluir los votos del señor Agudelo Apreza, pues esta era una consecuencia
que podía interpretarse válidamente de la revocatoria de la providencia judicial que
amparó su inscripción. Una solución distinta hubiese significado desconocer la existencia
misma de la decisión judicial del superior del juez de tutela, pese a la fuerza vinculante y
el carácter ejecutorio que la caracteriza.

301. Tampoco era indispensable que la comisión sustentara su decisión en alguna

causal de reclamación, especialmente la prevista en el numeral 9 del artículo 192 del
Código Electoral, por inscripción extemporánea, dado que su motivación radicó en el fallo
de tutela y, a su vez, en la referida norma.

302. En cuanto a la aplicación de la Circular 002 de 2023 del Consejo Nacional

Electoral, la Sala advierte que el fundamento de la exclusión de los votos fue el fallo de
tutela de segunda instancia y el artículo 7º del Decreto 306 de 1992, según se explicó.
Dicha circular se utilizó para atribuir a la votación del señor Agudelo Apreza la categoría
precisa de votos no marcados, como un parangón con los casos de los candidatos cuyas
inscripciones fueron revocadas.

303. Frente a la Resolución 15731 del 22 de noviembre de 2023, por la cual el CNE
negó la revocatoria de la inscripción del señor Agudelo Apreza, se observa que este acto
no impedía que la comisión escrutadora reconociera los efectos del fallo de tutela, dado
que la decisión judicial impactaba de forma autónoma la candidatura. De hecho, uno de
los motivos que tuvo la autoridad electoral para adoptar su decisión consistió en la medida
cautelar y la sentencia de primera instancia en la acción de tutela que, en últimas, fueron
revocadas por el tribunal.

304. Ante el respaldo normativo descrito, no puede hablarse de desconocimiento de la

voluntad de los electores, toda vez que la votación consolidada el 12 de noviembre de
2023 reflejó un cómputo provisional, sujeto en ese momento a lo que se decidiera frente
a las reclamaciones y recursos que continuaba tramitando la comisión municipal y otras
vicisitudes como la que, en efecto, ocurrió por cuenta de la tutela de segunda instancia a
la que se han hecho múltiples referencias en esta providencia.

305. En consecuencia, la Sala concluye que la competencia para proferir el auto de

trámite del 24 de noviembre de 2023 tuvo un sustento legítimo y fue adoptado antes de
que fuera declarada la elección, sin que constituya una actuación «intempestiva» ni
revele una demora caprichosa entre el consolidado provisional del 100% de los votos
computados por las comisiones escrutadoras auxiliares y su expedición, lo cual descarta,
igualmente, la desviación de poder que plantea la parte actora.

306. En lo que concierne al cargo de falsedad por diferencias injustificadas entre los
formularios E-14, E-24 y E-26 parcial y el acto que declaró la elección, es pertinente
recordar que la causal del numeral 3 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 se configura
cuando los documentos electorales no informan una razón que explique la inconsistencia
entre los resultados iniciales y final respecto de determinado candidato.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 52

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

307. Esos motivos tienen que ver, por lo general, con recuentos suscitados de oficio o
por cuenta de alguno de los medios de impugnación procedentes, de acuerdo con la
regulación que establece para esos efectos la normativa electoral. Con todo, la votación
de determinado candidato puede resultar afectada por circunstancias distintas, por
ejemplo, cuando durante los escrutinios pierde la legitimación para participar en las
elecciones.

308. En el caso del señor Jorge Luis Agudelo Apreza, como se expuso en detalle
previamente, el acta general de escrutinios municipal contiene las siguientes
anotaciones:

En la fecha 23-11-2023 07:50:25 p. m. - Se registró observación al acta general: EL DIA DE

HOY 23 DE NOVIEMBRE FUE NOTIFICADA LA COMISIÓN ESCRUTADORA MUNICIPAL
DEL FALLO DE TUTELA DE FECHA 23 DE NOVIEMBRE DEL 2023 PROFERIDO POR LA
SALA TERCERA DE DECISIÓN LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO
JUDICIAL DE SANTA MARTA, DENTRO DEL TRÁMITE DE ACCIÓN DE TUTELA
IDENTIFICADA CON EL RADICADO NO. 47-001-31-05-004-02023-00280-01, POR EL CUAL
SE REVOCÓ EL FALLO DE TUTELA DE FECHA 23 DE OCTUBRE DEL 2023 ADICIONADO
EL 26 DE OCTUBRE DEL 2023 Y EN CONSECUENCIA SE DECLARÓ IMPROCEDENTE EL
AMPARO DEPRECADO POR LOS TUTELANTES.

309. Seguidamente, la comisión procede a corregir, para cada una de las 1.181 mesas
instaladas en Santa Marta, la votación del señor Agudelo Apreza y la de los votos no
marcados, como se observa en el siguiente ejemplo:

310. Siendo así, el acta general de escrutinios sí contiene una justificación para el
cambio de los resultados que de forma provisional tenía consignados el señor Agudelo
Apreza en las actas de escrutinio anteriores al formulario E-26 ALC definitivo, en virtud
del fallo de tutela y el auto de trámite allí referidos.

311. Por consiguiente, es claro que no se presenta la causal de nulidad del numeral 3
del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, pues existe una explicación para la diferencia
entre las actas de escrutinio de los diferentes niveles. Cosa distinta es que la parte actora
no comparta esa motivación, con base en los argumentos que han sido desestimados en
esta providencia.

312. Finalmente, frente a la vulneración del derecho de audiencia y de defensa, debido

a la imposibilidad de interponer recursos contra el auto 3 del 24 de noviembre de 2023 y

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 53

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

la orden de no dar trámite a las peticiones del señor Agudelo Apreza para recuperar su
votación y ser declarado elegido, impartida por la comisión en el auto 5 del 25 de
noviembre de 2023, la Sala advierte que el tribunal desestimó este cargo porque el
interesado no tenía la condición de candidato, mientras que los demandantes alegan que
se trataba de decisiones de fondo, pese a haber sido rotuladas como «de trámite» y, por
consiguiente, eran apelables.

313. Así las cosas, las apelaciones se distancian de los motivos que ofreció el fallo
recurrido en este tema, lo cual resulta suficiente para que no prospere esta parte de las
censuras, de conformidad con los fines y requisitos que establecen para el recurso de
apelación los artículos 320 y 322 del Código General del Proceso.

314. Sin perjuicio de lo anterior, cabe anotar que el recurso de apelación está
contemplado en el procedimiento de escrutinios como un mecanismo de defensa que
puede ejercerse contra las decisiones de las comisiones auxiliares, municipales y los
delegados del Consejo Nacional Electoral, de conformidad con los artículos 166 y 180 del
Código Electoral:

ARTICULO 166. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 62 de 1988. El nuevo texto
es el siguiente:> Las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares resolverán,
con base en las actas respectivas, las reclamaciones que se hayan presentado ante los
jurados de votación conforme al artículo 122 de este Código.

Las apelaciones que se formulen contra las decisiones de las comisiones escrutadoras
auxiliares, así como los desacuerdos que se presenten entre los miembros de estás, serán
resueltos por las correspondientes comisiones distrital o municipal, las que también harán el
escrutinio general de los votos emitidos en el distrito o municipio, resolverán las reclamaciones
que en este escrutinio se propongan, declararán la elección de concejales y alcaldes y
expedirán las respectivas credenciales.

Cuando sean apeladas las decisiones sobre reclamos que por primera vez se formulen en ese
escrutinio general, o se presenten desacuerdos entre los miembros de las comisiones distrital
o municipal, estas se abstendrán de expedir las credenciales para que sean los delegados del
Consejo Nacional Electoral quienes resuelvan el caso y expidan tales credenciales.

ARTICULO 180. Si se presentare apelación contra las decisiones de los Delegados del
Consejo o hubiere desacuerdo entre ellos, éstos se abstendrán de hacer la declaratoria de
elección y de expedir las credenciales; en tales casos está función corresponderá al Consejo
Nacional Electoral, de acuerdo con los resultados que arroje la revisión que practique la
Corporación.

Las apelaciones que se presenten contra las decisiones de los Delegados del Consejo o los
desacuerdos que ocurran entre ellos, no los exime de la obligación de hacer el cómputo total
de votos, el que anotarán en las actas de escrutinio.

315. De las normas transcritas se observa que no ofrecen suficiente claridad sobre el
contenido de las decisiones contra las que procede el recurso de apelación. Ante ese
vacío, en principio, sería del caso acudir a la regla del artículo 75 de la Ley 1437 de 2011,
según la cual no es posible interponerlo contra actos de trámite, en contraposición con
los actos definitivos, definidos por el artículo 43 ibidem como aquellos «que decidan
directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 54

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

316. Sin embargo, la aplicación de esas normas en el contexto del procedimiento

electoral no tiene en cuenta que el acto propiamente definitivo es el que declara la
elección, de modo que, bajo esta lógica, las decisiones anteriores no serían apelables,
pese a lo que admiten las disposiciones especiales.

317. Por lo tanto, en el ámbito de los escrutinios, la procedencia del recurso de

apelación está determinada por el carácter sustancial del acto de la comisión escrutadora,
esto es, si adoptó una decisión que califique la validez o el cómputo de los votos, sobre
todo en el marco de una causal de reclamación o de nulidad, o si, por el contrario, es solo
de impulso, de rechazo de alguna solicitud por falta de requisitos o, en general, de
contenido accesorio.

318. Trasladados los parámetros anteriores al caso concreto, los autos de trámite 3 y 5
contenían decisiones de fondo, pues en el primero la comisión ordenó corregir la votación
del señor Jorge Luis Agudelo Apreza y en el segundo cerró cualquier posibilidad al
interesado de controvertir la exclusión de los votos que le fueron computados
provisionalmente, lo que indiscutiblemente afectaba su situación como candidato.

319. Sin embargo, esa irregularidad no tiene el peso para viciar el acto de elección,
dado que una eventual apelación no podía tener una solución diferente a reconocer los
efectos del fallo de tutela, de conformidad con el artículo 7º del Decreto 306 de 1992.

320. Al respecto, es importante recordar que los vicios asociados al debido proceso
afectan el acto controvertido cuando «la anomalía sea de tal magnitud que afecte de
forma directa el sentido de la decisión, es decir que sea sustancial, trascendental y con
incidencia directa en el sentido del acto definitivo»117.

321. Precisamente, en un caso en que también se reprochaba que la comisión

escrutadora no dio trámite a algunas reclamaciones y recursos, la Sala explicó lo
siguiente:

171. Con todo, se observa que, de haberse estudiado la impugnación, la decisión hubiera sido
la misma, pues revisado cada uno de los actos, no se encontró mérito suficiente para la
revocatoria del auto 1 del 6 de noviembre de 2023, en la medida en que los reclamos no tenían
la virtualidad de viciar de nulidad el acto demandado, pues si bien algunas reclamaciones
debieron ser analizadas, lo cierto es que las irregularidades no se demostraron.

(…) 175. Sobre el tópico, es necesario hacer la claridad en que el juez de lo electoral, no por
encontrar acreditadas varias irregularidades en el proceso de escrutinio deba anular un acto
de esta naturaleza, sino que antes de ello, debe realizar un análisis de incidencia de las
irregularidades identificadas, de acuerdo con lo previsto Enel artículo 287 de la Ley 1437 de
2011 (…).

(…) 177. En ese orden de ideas, en el caso particular si bien en efecto, se encontró que no se
le otorgó la posibilidad de presentar recurso contra el auto que decidió las reclamaciones en
etapa de escrutinio, se reitera que, del estudio realizado en el acápite anterior, de haber
permitido presentar la alzada el resultado hubiera sido el mismo, pues sus solicitudes no tenían
la vocación de prosperidad118.

117
Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de diciembre de 2023, Rad. 18001-23-33-000-2022-00144-
02, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez.
118
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de febrero de 2025, Rad. 23001-23-33-000-2023-00176-01, MP. Gloria María
Gómez Montoya.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 55

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

322. Con base en lo expuesto, no prospera el cargo fundado en la violación del derecho
de audiencia y de defensa que alega la parte actora.

2.5.3. Conclusiones

323. En este caso se estudiaron dos grupos de cargos, el primero, dirigido a cuestionar
las actuaciones de la Organización Electoral, en cuanto determinaron la inscripción del
señor Jorge Luis Agudelo Apreza por fuera del plazo de modificaciones que señala el
artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, esto es, hasta un (1) mes antes de la fecha de la
correspondiente votación. Al respecto, se concluyó que, tanto la Registraduría Nacional
del Estado Civil, como el Consejo Nacional Electoral, actuaron con apego al debido
proceso y en esa dirección, no vulneraron el derecho a la participación política del
movimiento Fuerza Ciudadana y del mencionado candidato.

324. En cuanto al segundo grupo de censuras, que atacan las decisiones adoptadas
por la Comisión Escrutadora Municipal de Santa Marta, las pruebas revelan el sustento
jurídico de su competencia para excluir la votación del mencionado candidato,
especialmente en el artículo 7º del Decreto 306 de 1992. Por lo mismo, se constató la
justificación de las diferencias entre el resultado definitivo y los votos que le fueron
computados en actas parciales anteriores. Igualmente, se advirtió que el recurso de
apelación no atacó el motivo del tribunal para desestimar el cargo de violación del
derecho de audiencia y defensa por la falta de trámite de los recursos y las reclamaciones
que presentó el mismo ciudadano, además de que esas impugnaciones, aunque
resultaban procedentes, no incidieron en la legalidad del acto acusado.

325. Al desestimarse la totalidad de los argumentos de los recursos de apelación, la

Sala confirmará el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de las demandas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
ley,

III. FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 10 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal

Administrativo del Magdalena, que denegó las súplicas de las demandas.

SEGUNDO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra la presente decisión no

procede recurso alguno.

TERCERO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de

origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Presidente

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 56

www.consejodeestado.gov.co
 Demandantes: Jorge Luis Agudelo Apreza y otros
Demandado: Carlos Alberto Pinedo Cuello
Radicación: 47001-23-33-000-2023-00265-02 (Principal)

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado
«Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en
https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 57

www.consejodeestado.gov.co