1
COMUNICADO 31
26 de junio
Sentencia SU-275 de 2025 (26 de junio)
M.P. Vladimir Fernández Andrade
Expediente: T-10.871.254
Corte Constitucional amparó el debido proceso del presidente de la República
y declaró que, en virtud de su fuero especial, le corresponde al Congreso
investigarlo y eventualmente sancionarlo por las presuntas irregularidades en
la financiación de las campañas a la presidencia
1. Antecedentes y síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó el fallo por el cual la Sección
Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado resolvió declarar
improcedentes las solicitudes de tutela promovidas, de un lado, por Gustavo
Francisco Petro Urrego y, de otro, por Carlos Arturo Remolina Gómez, en contra
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para la protección
del derecho fundamental al debido proceso.
Las solicitudes de tutela, acumuladas en el trámite de instancia, se dirigieron
contra la decisión del 6 de agosto de 2024, por la cual la Sala de Consulta
determinó, en el marco de un conflicto de competencia suscitado entre la
Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (en
adelante Comisión de Acusaciones) y el Consejo Nacional Electoral (en
adelante CNE), que esta última autoridad era competente para adelantar
investigación administrativa y, eventualmente, imponer sanciones
administrativas de carácter pecuniario a Gustavo Francisco Petro Urrego por
posibles irregularidades en la financiación de las campañas de consulta
interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta, en virtud de las
cuales él resultó elegido presidente de la República. Para los accionantes,
dicha decisión vulneró las garantías de juez natural y fuero constitucional de
que es titular el ciudadano Petro Urrego.
Tras destacar que la decisión objeto de censura no constituye una providencia
judicial y revisar los requisitos jurisprudenciales para cuestionar actos de trámite
por la vía del amparo constitucional, la Sala Plena abordó el examen de
procedencia de cada una de las solicitudes de amparo. Respecto de la
promovida por Carlos Arturo Remolina Gómez y tal como lo determinó la
sentencia objeto de revisión, la Sala Plena no encontró demostrado el requisito
de legitimación en la causa por activa. Respecto de la promovida por
Gustavo Francisco Petro Urrego concluyó debidamente reunidos todos los
presupuestos formales para llevar a cabo un estudio de fondo.
Al emprender el análisis de mérito, la Sala encontró, en primer lugar, que la
Sala de Consulta sí era competente para dirimir el conflicto de competencias
suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones, en tanto en dicha
colisión está involucrada al menos una autoridad con funciones
administrativas. Lo anterior, de acuerdo con la interpretación que de los
artículos 39 y 112 del CPACA hizo en su momento la antigua Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura y ha venido siendo afianzada por parte
de la propia Sala de Consulta y de la Corte Constitucional para conjurar el
vacío que existe en el derecho positivo respecto de cuál órgano es el llamado
a dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre órganos que
ejerzan funciones administrativas, por un lado, y funciones jurisdiccionales, por
el otro.
Por lo tanto, concluyó que el hecho de que la Sala de Consulta asumiera el
conocimiento para resolver el conflicto en cuestión no se tradujo en ninguna
vulneración iusfundamental. No obstante, la Sala Plena exhortó al Congreso
para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, expida
la regulación que corresponda en relación con la autoridad encargada de
dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre órganos
constitucionales que ejerzan funciones administrativas y autoridades con
funciones jurisdiccionales, de manera que se garantice el derecho
fundamental al debido proceso, la estabilidad institucional y la separación de
funciones del poder público.
En segundo lugar, con apoyo en su jurisprudencia, especialmente la Sentencia
SU-431 de 2015, este Tribunal evidenció que el CNE carece de competencia
para asumir investigaciones en contra del ciudadano Petro Urrego e imponerle
sanciones en relación con posibles infracciones al régimen de financiación de
campañas presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos
de financiación. Esto por cuanto, debido a su calidad de presidente de la
República, el ordenamiento jurídico le defiere al citado funcionario un fuero
constitucional especial en virtud del cual en el Congreso de la República se
halla radicada la competencia para adelantar las actuaciones de carácter
sancionatorio que se sigan en su contra y tengan la potencialidad de afectar
su permanencia en el cargo.
Sostuvo la Sala que, para el caso, dicha hipótesis de afectación potencial se
deduce de que (i) la investigación del CNE constituye el insumo principal para
la investigación que el Congreso adelantaría contra el presidente y que podría
eventualmente concluir con la imposición de la sanción de pérdida del cargo
de conformidad con el artículo 21 de la Ley 996 de 2005; y, (ii) la sola existencia
de la investigación sobre la presunta violación de las normas sobre la
financiación de la campaña presidencial implica que, durante la
investigación, el presidente de la República tendrá que defenderse de las
acusaciones dirigidas a deslegitimar la campaña que precedió su elección, lo
cual, sin lugar a dudas, tiene la virtualidad de alterar las condiciones de
permanencia en el cargo.
Lo anterior –subrayó la Sala–, partiendo de la comprensión de que, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 996 de 2005 y la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la competencia de naturaleza político jurisdiccional en
cabeza de la Comisión de Acusaciones en relación con presuntas infracciones
al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida la posible
violación de los topes máximos de financiación, se activa una vez el CNE,
conforme a sus competencias, lleve a cabo la investigación administrativa
respecto de la campaña y los demás miembros distintos al candidato elegido
y determine que las infracciones a que se alude sí tuvieron lugar. De tal suerte,
si en el marco de la investigación administrativa de la campaña el CNE
encuentra alguna irregularidad que pueda involucrar al presidente de la
República, debe remitir dichos hallazgos a la Comisión de Acusaciones.
Por consiguiente, la Corte advirtió que en este segundo aspecto del debate
la autoridad accionada sí vulneró el derecho al debido proceso del
ciudadano Petro Urrego, tanto en su dimensión de garantía de juez natural
(artículo 29 C.P.), como en el fuero constitucional que ampara a quien ocupe
el cargo de presidente de la República (artículos 174, 178 y 199 C.P.), en tanto
desconoció que el Congreso de la República es el órgano competente tanto
para investigar como para imponer sanciones al primer mandatario.
En vista de lo anterior, y con el fin de restablecer las garantías constitucionales
quebrantadas, la Sala dejó sin efectos la decisión del 6 de agosto de 2024
proferida por la Sala de Consulta dentro del conflicto de competencias
suscitado entre el CNE y la Comisión de Acusaciones.
Adicionalmente, con sustento en ponderables razones de prevalencia del
derecho sustancial y de economía procesal, a título de decisión sustitutiva esta
Corte declaró (i) que la Cámara de Representantes es la autoridad
competente para asumir la investigación respecto del ciudadano Gustavo
Francisco Petro Urrego, en su calidad de presidente de la República, por las
presuntas infracciones al régimen de financiación de campañas
presidenciales, incluida la posible violación de los topes máximos de
financiación, en el contexto de las campañas de consulta interpartidista y
presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición
Pacto Histórico, de las cuales fue candidato, y (ii) que el CNE es competente
para investigar a las campañas, partidos, movimientos o a cualquier miembro
de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y
segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, por las presuntas
infracciones al régimen de financiación de campañas presidenciales, incluida
la posible violación de los topes máximos de financiación, con excepción del
candidato elegido y hoy presidente de la República Gustavo Francisco Petro
Urrego, en función del fuero constitucional especial que lo ampara.
Como consecuencia de tales declaraciones, la Sala Plena ordenó al CNE que,
dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia,
remita a la Comisión de Acusaciones copia de las actuaciones adelantadas
por las presuntas irregularidades en la financiación de las campañas de
consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda vuelta del año
2022 de la Coalición Pacto Histórico, en atención a que la elección del
candidato de dicha coalición como presidente de la República constituye el
hito que activa automáticamente el fuero constitucional especial.
Sin perjuicio de lo anterior, si al cabo de la investigación administrativa el CNE
encuentra probada alguna violación del régimen de financiación de
campañas presidenciales, deberá remitirle a la Comisión de Acusaciones el
resultado final de las diligencias en cuestión, para que esta última corporación
ejerza las competencias que le corresponden respecto de las conductas del
presidente de la República Gustavo Francisco Petro Urrego y, de haber lugar
a ello, sea el Congreso el que imponga las eventuales sanciones que
contempla el ordenamiento jurídico para tales infracciones.
2. Decisión
Primero. REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 2 de diciembre de 2024,
proferida por la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado, en
cuanto declaró improcedente la acción de tutela, para, en su lugar, TUTELAR
el derecho al debido proceso invocado por el ciudadano Gustavo Francisco
Petro Urrego frente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la decisión del 6 de agosto de 2024 proferida por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dentro del conflicto
de competencias suscitado entre el Consejo Nacional Electoral y la Comisión
de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes (radicado
11001-03-06-000-2024-00343-00).
Tercero. DECLARAR que la Cámara de Representantes es la autoridad
competente para asumir la investigación respecto del ciudadano Gustavo
Francisco Petro Urrego, en su calidad de Presidente de la República, por las
presuntas irregularidades en la financiación y presentación de informes de
ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y
presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición
Pacto Histórico, de las cuales fue candidato.
Cuarto. DECLARAR que el Consejo Nacional Electoral es competente para
investigar a las campañas, partidos, movimientos o a cualquier miembro de
las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y
segunda vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, por las presuntas
irregularidades en la financiación y presentación de informes de ingresos y
gastos, con excepción del candidato y hoy presidente de la República
Gustavo Francisco Petro Urrego, en función de su fuero.
Quinto. ORDENAR al Consejo Nacional Electoral que, dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, remita a la Cámara de
Representantes copia de las actuaciones adelantadas por las presuntas
irregularidades en la financiación de las campañas de consulta interpartidista
y presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la Coalición
Pacto Histórico, para que esta corporación ejerza las competencias que le
corresponden respecto del presidente de la República Gustavo Francisco
Petro Urrego, de conformidad con lo indicado en el resolutivo tercero de esta
providencia.
Sexto. EXHORTAR al Congreso de la República para que, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, expida la regulación que
corresponda en relación con la autoridad encargada de dirimir los conflictos
de competencia que se susciten entre órganos constitucionales que ejerzan
funciones administrativas y funciones jurisdiccionales, de manera que se
garantice el derecho fundamental al debido proceso, la estabilidad
institucional y la separación de funciones del poder público.
Séptimo. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 2 de diciembre de 2024,
proferida por la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado,
particularmente, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela
formulada por Carlos Arturo Remolina Gómez contra la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, identificada con número de radicación
11001-03-15-000-2024-05568-00.
Octavo. LEVANTAR las medidas provisionales decretadas por la Sala Plena de
la Corte Constitucional en el marco de este expediente mediante Auto 554
del 24 de abril de 2025.
Noveno. RECHAZAR por ausencia de legitimación y deficiente carga
argumentativa la solicitud de nulidad presentada por el señor Renzo Efraín
Montalvo Jiménez.
Décimo. Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
3. Salvamentos y aclaraciones de voto
Salvaron el voto los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y José Fernando
Reyes Cuartas, así como las magistradas Lina Marcela Escobar Martínez y
Paola Andrea Meneses Mosquera. La magistrada Natalia Ángel Cabo y el
magistrado Miguel Polo Rosero aclararon su voto.
El magistrado Ibáñez Najar discrepó de la decisión adoptada por la mayoría
de la Sala, porque consideró que en este caso ha debido confirmarse la
sentencia proferida el 2 de diciembre de 2024 por la Subsección B de la
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta en contra
de la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
que resolvió un conflicto de competencias. Su postura se funda en las razones
que se exponen en enseguida.
En primer lugar, precisó que la acción de tutela se circunscribe al acto por
medio del cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con
ponencia de la Consejera María del Pilar Bahamón Falla, resolvió el conflicto
positivo de competencias administrativas entre el Consejo Nacional Electoral
y la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de
Representantes, en relación con la competencia para investigar
administrativamente las posibles irregularidades en la financiación y en la
presentación de informes y gastos en relación con campañas presidenciales.
En dicho acto, entre otras determinaciones, se dispuso, en el ordinal primero,
declarar competente al Consejo Nacional Electoral, “para continuar la
investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la
financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las
campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda
vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como
candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las
sanciones administrativas correspondientes, si a ello hay lugar.” A su turno, en
el ordinal segundo se dispuso declarar competente al Congreso de la
República “para decidir sobre la eventual sanción de pérdida del cargo de
presidente de la República, de manera autónoma y según el procedimiento
contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política, en los
términos del artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la
investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral por
irregularidades en la financiación de la campaña presidencial 2022-2026
proceda la referida sanción.”
El acto en comento, no es una providencia judicial, dado que la Sala de
Consulta y Servicio Civil no ejerce funciones jurisdiccionales. Esta Sala,
conforme a lo previsto en el artículo 112 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), cumple
“funciones separadas de las funciones jurisdiccionales.” En el caso puntual de
la decisión en comento, ella se dictó en ejercicio de las competencias
atribuidas por el CPACA para dirimir conflictos de competencias entre
autoridades que ejercen funciones administrativas del orden nacional o por lo
menos cuando una de ellas así procede. En este sentido, no es posible aplicar
al caso las reglas jurisprudenciales que rigen la procedencia de la acción de
tutela en contra de providencias judiciales.
En segundo lugar, al no tratarse de una providencia judicial, la decisión de la
Sala de Consulta y Servicio Civil debe considerarse como un acto
administrativo. Y, en este contexto, es importante destacar que no se trata de
un acto administrativo definitivo, en la medida en que en él no se toma
ninguna decisión de fondo sobre la investigación administrativa en torno a la
cual se plantea el conflicto positivo de competencias administrativas. Se trata
de un acto preparatorio o de trámite dentro del marco de una actuación
administrativa más amplia, cuya finalidad es permitir que la autoridad
competente adopte las decisiones que en derecho correspondan. En efecto,
como acaba de verse, la única decisión que se toma es la de definir cuál es
el órgano competente para adelantar la actuación administrativa.
De acuerdo con la jurisprudencia contencioso-administrativa, los actos
preparatorios no son directamente justiciables ni generan efectos jurídicos
definitivos sobre los derechos de las personas. Por ello, frente a estos actos no
procede el control judicial. En este sentido, la regla es la de que no resulta
procedente el uso de la acción de tutela para cuestionarlos, ya que no se
cumple el requisito de subsidiariedad previsto en el artículo 6 del Decreto 2591
de 1991.
En tercer lugar, destaca que la mayoría, para establecer la procedencia del
control judicial sobre el acto en comento, acude al concepto de “afectación
potencial.” Este concepto, en todo caso, no puede asimilarse a lo que sería
una afectación cierta o concreta, ni a un inminente perjuicio irremediable,
que justifique la procedencia de la acción de tutela. De una parte, la
investigación del CNE está en trámite, sin que haya llegado a ninguna
conclusión, por lo que no ha habido ninguna afectación. De otra parte,
tampoco hay un inminente perjuicio irremediable, porque no se puede saber
cuáles serán las conclusiones a las que llegue dicha investigación. En un
escenario así, el acudir a un concepto nuevo y, ciertamente, controversial,
como el de la afectación potencial, para justificar así la procedencia de la
acción de tutela equivale a desnaturalizar las reglas para el análisis de su
procedencia.
Lo que no ha ocurrido, no es inminente que ocurra, pero en una visión
amplísima potencialmente podría o no ocurrir, no puede tenerse, en este caso
como una tercera vía, para la procedencia de la acción de tutela. En efecto,
en este caso no hay vulneración de los derechos fundamentales del actor,
tampoco hay un inminente perjuicio irremediable, que sería lo que justificaría
la procedencia de la acción. Lo que podría haber, o no, es una hipotética y
conjetural afectación potencial.
Esta Corte ha sostenido de manera reiterada que la tutela solo es procedente
frente a actos u omisiones que amenacen o vulneren de forma real y
verificable un derecho fundamental. En el presente caso, ni de los hechos
narrados en la solicitud de tutela ni de las pruebas aportadas se deriva la
existencia de un proceso sancionatorio en curso, ni una decisión de fondo que
comprometa la permanencia del Presidente de la República en el cargo, ni
tampoco una actuación concreta del CNE dirigida a imponerle
responsabilidad directa. En consecuencia, no existe afectación actual, ni se
avizora un perjuicio irremediable que amerite la intervención excepcional del
juez constitucional, máxime cuando se trata de una decisión preparatoria, y
no de un acto jurisdiccional o definitivo.
En cuarto lugar, en este contexto, señala que la acción de tutela no se dirigió
en contra de ninguna actuación del Consejo Nacional Electoral, ni pretendió
controvertir la forma en que dicha autoridad ha ejercido la competencia
atribuida. En realidad, lo único que se cuestionó por el Presidente de la
República por conducto de su apoderado Héctor Carvajal, fue la definición
misma de la competencia por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Sin
embargo, la determinación de las competencias al resolver un conflicto de
competencias no constituye, por sí sola, una amenaza o vulneración directa
a un derecho fundamental, a menos que se demuestre una afectación
concreta, grave e inminente, lo cual no ocurre en este caso. No se advierte,
por ejemplo, que la actuación cuestionada haya producido una decisión de
fondo en contra del actor, ni que se haya iniciado un procedimiento
sancionatorio que vulnere sus garantías procesales.
La definición del conflicto de competencias administrativas no establece
ninguna responsabilidad administrativa, ni mucho menos sus posibles
consecuencias, sino que se limita, como corresponde, a resolver el conflicto,
en los términos que ya se ha indicado. Desde luego, en este acto no se
concreta ninguna responsabilidad. De hecho, la decisión adoptada por la
Sala de Consulta y Servicio Civil no se refiere directamente al Presidente de la
República como persona natural o como titular del fuero constitucional, sino
a la campaña electoral como fenómeno jurídico-administrativo. No se está
ante una investigación penal o disciplinaria sobre el primer mandatario, sino
ante una discusión general sobre la autoridad encargada de adelantar la
investigación administrativa que corresponde en caso de que se cuestione el
cumplimiento por parte de la Campaña de las reglas sobre financiación
electoral.
De hecho, como se ha puesto de presente al analizar el contenido de la
decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ella se reconoce
expresamente las competencias del Congreso de la República, lo que
implica, de manera forzosa, reconocer tanto las competencias de la Cámara
de Representantes y, desde luego, de su Comisión de Investigación y
Acusaciones, como las del Senado de la República y su Comisión Instructora.
En otras palabras, la autoridad que en este caso resuelve el conflicto de
competencias no se pronuncia sobre ninguna de las actuaciones surtidas por
los órganos a los que se reconoce como competentes, sino que, simplemente,
les reconoce su competencia. Así lo ha hecho esta Corporación en el
contexto de conflictos de competencia entre autoridades judiciales de
distintas jurisdicciones, como ocurre, por ejemplo, en el Auto 916 de 2024, sin
que por ello a la providencia proferida por esta Corte se le pueda imputar o
atribuir lo que ocurra en el proceso que siga la autoridad jurisdiccional que se
considera competente.
Por ello, si se pretende cuestionar el ejercicio de la competencia por los
órganos en comento, que se concreta en una actuación administrativa
diferente a la de resolver el conflicto positivo de competencias administrativas,
lo que debe cuestionarse es, precisamente, dichas actuaciones, lo que no ha
ocurrido. En este sentido, no se aprecia que haya vulneración de derechos
fundamentales, o una amenaza real e inminente de vulneración de tales
derechos, que llegue a justificar, de manera excepcionalísima, desconocer la
regla según la cual la acción de tutela no procede en contra de actos
preparatorios o de trámite.
En quinto lugar, incluso si se llegara a aceptar que se está ante una situación
excepcionalísima, ante un ejercicio de competencias que no se ha
concretado en ninguna decisión sustancial y que, además, no permite
vislumbrar razonablemente la existencia de una amenaza a los derechos
fundamentales del actor, la decisión adoptada por la Sala Plena no tiene un
soporte riguroso, sino conjetural.
De una parte, se asume como un hecho cierto que, al no haber ninguna
decisión sustancial en el ejercicio de las competencias reconocidas al Consejo
Nacional Electoral, existe un riesgo de afectación de los derechos
fundamentales del actor, lo cual es una mera conjetura, pues dicho riesgo no
tiene un fundamento objetivo. A esto se une la conjetura de que este riesgo
no es atribuible al Consejo Nacional Electoral, sino a la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, a pesar de que esta última no sólo
reconoce las competencias del Congreso de la República de manera
expresa, sino que declara que este órgano es el competente para “decidir
sobre la eventual sanción de pérdida del cargo de presidente de la
República, de manera autónoma y según el procedimiento contemplado
para las investigaciones y juicios por indignidad política, en los términos del
artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la investigación
adelantada por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en la
financiación de la campaña presidencial 2022-2026 proceda la referida
sanción.”
En lugar de analizar la controversia en su contexto, dado por los hechos y las
pruebas, la mayoría asume una aproximación general al asunto, como es
propio del ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Y, a partir de
esta aproximación, no sólo incurre en una manifiesta confusión, sino que,
además, acaba por ampliar de manera indebida, irrazonable e injustificada y
por lo tanto inconstitucional, el fuero previsto en los artículos 174, 175 y 178 de
la Constitución y, al mismo tiempo, termina por vaciar de contenido las
competencias constitucionales y legales estatutarias atribuidas al Consejo
Nacional Electoral.
La confusión en que incurre la mayoría se suscita a partir de la consideración
de las competencias de la comisión de investigación y acusaciones de la
Cámara de Representantes, a las que parece considerarse como
jurisdiccionales. Esto, que podría discutirse cuando se trata de delitos, no
puede sostenerse en modo alguno, cuando se está en el escenario de
indignidad por mala conducta, como ocurre en el caso sub judice. Y la
confusión se magnifica en el contexto de este caso, al considerar que la
competencia para investigar al Presidente de la República en relación con la
financiación de la campaña presidencial es jurisdiccional. De hecho, en esto
se funda la exhortación que se hace en el ordinal sexto de la parte resolutiva
de la sentencia, en el sentido de establecer a qué autoridad corresponde
dirimir un conflicto de competencia entre una autoridad que ejerce
competencias administrativas y otra que ejerce competencias
jurisdiccionales.
Ante dicha confusión, el magistrado Ibáñez Najar pone de presente que, de
una parte, en relación con las irregularidades en la financiación de las
campañas, las competencias a ejercer son meramente administrativas, como
lo son también las responsabilidades a establecer. Y que, incluso si el asunto
llega al ámbito propio de las competencias del Congreso de la República, eso
no hace que las competencias sean jurisdiccionales, pues ello se enmarcaría,
como lo señala la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
el contexto de la indignidad política.
A partir de dicha comprensión del asunto, la mayoría amplía, de manera
indebida, irrazonable, injustificada e inconstitucional, el fuero de investigación
juzgamiento previsto en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución, al
extender su cobertura a ámbitos no contemplados por la Carta, como son las
investigaciones de naturaleza administrativa o electoral. Esta ampliación,
dicho sea de paso, no sólo afecta al Presidente de la República, sino que
también produce efectos frente a quien haga sus veces, frente a los
magistrados de altas cortes y al fiscal general de la Nación. Esta interpretación,
de mantenerse, conduciría a configurar un fuero amplísimo, muy cercano a lo
absoluto y total, que no solo compromete la vigencia de la cláusula de
competencia funcional, sino que además afecta el principio de separación
de poderes y vacía de contenido las competencias constitucionales del
Consejo Nacional Electoral.
En la Sentencia SU-431 de 2015, la Corte examinó a fondo el alcance del fuero
que cobija al Fiscal General de la Nación y concluyó que su aplicación está
limitada a causas constitucionales específicas, es decir, “ampara asuntos
penales y, adicionalmente, conductas y omisiones que, sin configurarse como
delitos, queden cobijadas bajo la expresión indignidad por mala conducta, la
cual apuntaría, de manera preliminar, a la órbita del llamado derecho
sancionador, del cual hacen parte la esfera disciplinaria, contravencional y
correctiva.” También advirtió que, aunque existen tensiones entre el régimen
foral y otras formas de responsabilidad (como la fiscal), el fuero solo opera
cuando el reproche es de naturaleza sancionatoria personal y exige un
proceso político en el Congreso como presupuesto de procedibilidad.
Así, la Corte fue enfática en señalar que el fuero no implica una inmunidad
generalizada frente a cualquier forma de control, ni autoriza la exclusión de
los altos funcionarios del escrutinio público cuando se trata del ejercicio de
competencias atribuidas constitucionalmente a otros órganos del Estado. De
manera puntual, afirmó que el fuero especial -reglado por completo en la
Constitución- tiene como nota distintiva amparar las cuestiones penales y
disciplinarias, mas no aquellas relacionadas con eventuales responsabilidades
de índole patrimonial, administrativa o fiscal.
En este sentido, las competencias de inspección, vigilancia y sanción
administrativa que ejerce el Consejo Nacional Electoral sobre las campañas
presidenciales, conforme a los artículos 109 y 265 de la Constitución, no
pueden ser desconocidas por vía interpretativa ni absorbidas por el fuero
político previsto para el Congreso de la República, sin quebrantar el diseño
funcional de la Carta Política.
Entonces, al sostener que toda actuación administrativa sancionatoria que se
siga en contra del Presidente de la República y tenga la potencialidad de
afectar su permanencia en el cargo debe ser asumida por la Comisión de
Acusación de la Cámara y el Senado de la República, la postura mayoritaria
desconoce la distribución funcional de competencias prevista por el
constituyente. En la práctica, ello implica suprimir la capacidad del Consejo
Nacional Electoral de cumplir con su función constitucional de velar por la
transparencia, legalidad y equidad de las campañas políticas.
Esta lectura no encuentra respaldo en la jurisprudencia de esta Corte, y
contradice directamente los fundamentos de la Sentencia SU-431 de 2015,
que reconoció expresamente que el fuero debe interpretarse de manera
estricta, sin afectar el normal funcionamiento de los órganos de control y sin
convertirlo en una herramienta para sustraer del control institucional a quienes
detentan altos cargos del Estado.
Por lo anterior, el Magistrado Ibáñez considera que la decisión mayoritaria
configura una peligrosa distorsión del diseño constitucional, que en lugar de
fortalecer las garantías institucionales, desnaturaliza el fuero presidencial y
vacía de competencias al Consejo Nacional Electoral, afectando el principio
de legalidad, la autonomía de la organización electoral y la efectividad de la
democracia.
En sexto lugar, frente al argumento central de la sentencia, según el cual
cualquier actuación que involucre la campaña presidencial activa el fuero
del Presidente de la República, es necesario hacer una precisión categórica:
el control que ejerce el Consejo Nacional Electoral sobre las campañas
electorales no está dirigido a investigar al Presidente en su condición de
aforado, sino a verificar la legalidad de la campaña como estructura
organizativa y política, de conformidad con las competencias expresamente
atribuidas en la Constitución.
De conformidad con el artículo 265 de la Constitución, corresponde al Consejo
Nacional Electoral regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad
electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de
ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos,
garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos
corresponden. Esta norma, junto con el artículo 109, establece un sistema de
control previo, concurrente y posterior sobre la financiación de las campañas,
cuyas funciones han sido desarrolladas en la Ley Estatutaria 996 de 2005,
concretamente en su artículo 21.
En esa línea, el Consejo Nacional Electoral puede adelantar auditorías,
revisorías e investigaciones administrativas para determinar el cumplimiento
de las reglas sobre financiación de campañas, incluyendo la verificación de
topes y la legalidad de las fuentes de financiación. Esta es una competencia
constitucional y legal propia, objetiva y funcional, que no implica un juicio de
responsabilidad personal contra el candidato que resultó elegido y, por tanto,
no activa el fuero previsto en los artículos 174 a 178 de la Carta Política.
En ese orden, inobservar este marco normativo y trasladar cualquier actuación
de control a la Comisión de Acusación de la Cámara de Representantes,
como lo indica la decisión aludida, implica vaciar de contenido las
competencias del Consejo Nacional Electoral, desfigurando su papel en el
sistema de frenos y contrapesos, y rompiendo con el modelo institucional
previsto por el constituyente de 1991 para preservar la transparencia del
proceso democrático.
Además, esta interpretación desborda el precedente sentado por la Corte en
la Sentencia SU-431 de 2015, que en ningún momento ampara la exclusión del
control administrativo cuando no se trata de imputaciones personales de tipo
penal o disciplinario. Por el contrario, en dicha sentencia se reconoció
expresamente que otras autoridades, siguen siendo competentes para ejercer
funciones de inspección y vigilancia sobre las entidades que manejan recursos
públicos, siempre que no se desconozca el fuero en los casos en que sí
proceda.
En séptimo lugar, llama la atención que la mayoría parta de la premisa según
la cual es posible escindir la competencia del Consejo Nacional Electoral
(CNE) respecto de una campaña presidencial, permitiéndole investigar a los
partidos, financiadores y demás actores, pero excluyéndolo expresamente del
análisis sobre el candidato elegido.
Desde la perspectiva constitucional, esta fragmentación no encuentra
sustento. La competencia del CNE, tal como la diseñó el constituyente en los
artículos 109 y 265 de la Carta, es institucional y funcionalmente inescindible:
debe ejercerse de manera integral sobre la campaña como unidad política,
jurídica y contable. Dividir esa competencia no solo entorpece la
reconstrucción completa del flujo de ingresos y gastos, sino que obstaculiza su
labor de control y verificación, afectando el propósito mismo del control
electoral.
En conclusión, el Magistrado Ibáñez Najar, señala que la Sentencia de la cual
se aparta incurre en una interpretación indebida, irrazonable e
inconstitucional al extender el fuero constitucional que desnaturaliza su sentido
y finalidad, al punto de erigirlo en una barrera frente a controles administrativos
y electorales que no comprometen la responsabilidad penal ni disciplinaria del
Presidente. Al hacerlo, vacía de competencia al Consejo Nacional Electoral,
órgano autónomo encargado de garantizar la legalidad y transparencia de
las campañas políticas en las cuales es partícipe el candidato.
Esta decisión no solo debilita la arquitectura del control electoral en Colombia,
sino que afecta el equilibrio funcional entre los poderes públicos y erosiona la
eficacia de los mecanismos institucionales de control, fundamentales en un
Estado Social y Democrático de Derecho.
La extensión ilimitada del fuero presidencial termina en una forma de
inmunidad e impunidad total del candidato elegido, lo cual no es admisible
en un Estado en el cual todos los funcionarios están sometidos al imperio de la
Constitución y la ley y el Presidente de la República por su actuación como
candidato no es la excepción. La Constitución otorga un fuero en favor del
cargo presidencial pero no confiere patente de corso para que el candidato
elegido no pueda ser investigado por la autoridad competente en los términos
que la Constitución y la ley estatutaria establecen.
El magistrado Reyes Cuartas se apartó de la postura mayoritaria de la Sala
Plena, porque en su criterio la Corte debió revocar parcialmente la sentencia
del 2 de diciembre de 2024, proferida por la Sección Segunda -Subsección B-
del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela
y, en su lugar, negar el amparo invocado por el ciudadano Gustavo Francisco
Petro Urrego frente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
A su juicio, la decisión del 6 de agosto de 2024 de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado se ajustó a derecho, en tanto que respetó el fuero
constitucional que ampara al presidente de la República para trámites
sancionatorios y salvaguardó las competencias asignadas al Consejo
Nacional Electoral. Por lo tanto, debió concluirse que esa determinación no
vulneró los derechos fundamentales del accionante.
Considero que la garantía del fuero constitucional es de especial relevancia
en el esquema de frenos y contrapesos, de manera que debe salvaguardarse
y aplicarse cuando se trata de actuaciones adelantadas en contra de
personas aforadas en el marco de una actuación propia del derecho
sancionatorio. Sin embargo, ello no implica que el Consejo Nacional Electoral
no pudiera ejercer la competencia adicional que le asignó el artículo 21 de la
Ley 996 de 2005, referida a investigar la presunta infracción de las reglas de
financiación de las campañas presidenciales, incluso, de la del candidato que
resultó elegido presidente de la República.
En su concepto, la comprensión integral del artículo 21 de la Ley 996 de 2005
y, específicamente, del numeral 4 de esa disposición normativa, permite
concluir que tratándose del candidato que resultó ganador en las elecciones
para presidente de la República, existen dos competencias que no son
excluyentes, sino complementarias, y comprenden dos fases o etapas
distinguibles así: la primera, referida a la investigación de la campaña
electoral que le corresponde al Consejo Nacional Electoral y, la segunda fase,
es decir, la posible imposición de la sanción, que estaría a cargo de la
Comisión de Acusaciones, porque por razón del fuero constitucional que
ampara al presidente de la República solo el Congreso de la República podrá
decretar la pérdida del cargo según el procedimiento previsto para las
investigaciones y juicios por indignidad política. El entendimiento de la
actuación bajo los parámetros descritos no desconoce la garantía del juez
natural ni del fuero integral que cobija al accionante.
En ese orden, la Corte debió concluir que resultaba constitucionalmente
admisible que el Consejo Nacional Electoral adelantara las pesquisas y
remitiera las actuaciones a la Comisión de Acusaciones para que, en ese
escenario, se decidiera si hay lugar a iniciar el juicio político jurisdiccional, lo
cual garantizaba el fuero integral constitucional que ampara al presidente de
la República y, en esa medida, debió negarse la protección reclamada en la
acción de tutela bajo estudio.
La magistrada Meneses Mosquera salvó su voto frente a la presente decisión.
A su juicio, la decisión adoptada por la mayoría incurre en varios yerros
relacionados, por un lado, con la procedencia de la acción de tutela, y del
otro, con las órdenes adoptadas. Igualmente, resaltó que la decisión de la
mayoría desconoce el modelo constitucional y legal relacionado con la
investigación y sanción por el presunto desconocimiento de las reglas que
gobiernan las campañas electorales.
En relación con la procedencia de la acción de tutela, la magistrada Meneses
Mosquera destacó que la decisión partió de considerar al Consejo Nacional
Electoral – CNE- como parte dentro del proceso de tutela, a pesar de que no
fue vinculada con ese carácter, sino como tercero con interés, lo cual resulta
problemático de cara a las órdenes que la sentencia dirige hacia ese
organismo. De otro lado, desde la perspectiva del requisito de subsidiariedad
de la acción de tutela, el fallo parte de señalar que la decisión adoptada por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tiene la naturaleza
de un acto de trámite, y se omite considerar que, por expresa disposición legal,
dicha Sala de Consulta tiene la función de dirimir los conflictos de
competencia, incluido el analizado en este caso entre una autoridad
administrativa y una autoridad político/judicial, de modo que su resolución
sobre esas materias se torna definitiva. Materialmente, resulta problemático
considerar que en este caso se esté ante un simple acto de trámite, pues en
lo relativo a la definición de la autoridad competente -que es la función
exclusiva de la Sala de Consulta en este escenario-, la decisión constituye un
acto último, en el que se define de manera terminante la autoridad
competente para conocer del caso.
Respecto de los asuntos de fondo, la magistrada Meneses Mosquera
consideró que las competencias constitucionales del CNE, desarrolladas por
la legislación estatutaria, habilitan a ese organismo para investigar las
infracciones que, sobre los topes de financiación electoral, pudiesen
cometerse en todas las campañas presidenciales, entre ellas las del presidente
que luego es elegido. Al respecto, resaltó que la Constitución de 1991 es
explícita al atribuir a dicho organismo un papel fundamental en la vigilancia
de las elecciones1, así como también la labor de inspeccionar, vigilar y
controlar toda la actividad electoral de las agrupaciones políticas y sus
candidatos “garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a
ellos corresponden”2. En este sentido, advirtió que no existe ninguna previsión
que establezca una excepción respecto de las competencias del CNE en
1 Cfr. Constitución Política, art. 120.
2 Constitución Política, art. 265.
estos escenarios3. Así, aunque el presidente es titular de un fuero, este incumbe
a la imposición de sanciones y no puede entenderse de manera que genere
la imposibilidad de investigación por parte de las autoridades electorales. En
ese sentido, la mayoría parte de una división artificiosa y problemática entre
la campaña y el candidato elegido, cuando es evidente que la campaña,
entendida como el conjunto de actividades realizadas con el propósito de
divulgar el proyecto político y obtener apoyo electoral a favor del candidato
(Ley 996 de 2005, artículo 2º), involucra a diversos actores y, en un lugar
protagónico, al candidato.
Por ende, la decisión de la mayoría impone al CNE una labor que es imposible
de cumplir desde una perspectiva no solo jurídica, sino también
fenomenológica: investigar la campaña presidencial, e inclusive sancionarla,
haciendo completa abstracción de la participación del candidato que lideró
esa campaña. Esta condición grupal de los actores involucrados en la
campaña presidencial, a su vez, impide tener como precedente vinculante
en el presente caso las reglas contenidas en la sentencia SU-431 de 2015, pues
en aquella providencia la investigación fiscal se adelantó con referencia
exclusiva a un aforado constitucional.
Ahora bien, para la magistrada Meneses Mosquera, la posibilidad de investigar
la conducta del candidato presidencial que luego es elegido es compatible
con el fuero constitucional del presidente e, inclusive, el legislador se encargó
de regular la materia. En efecto, el artículo 21 de la Ley 996 de 2005 es explícito
en estipular que (i) el CNE tiene la competencia para adelantar, en todo
momento, auditorías o revisorías sobre los ingresos y gastos de financiación de
las campañas, así como para imponer sanciones ante las irregularidades en el
financiamiento; y (ii) “en el caso del ganador de las elecciones presidenciales,
el Congreso podrá decretar la pérdida del cargo según el procedimiento
contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad política”. Como
es sencillo observar, el CNE conserva las competencias para realizar las
investigaciones del caso cuando verifique irregularidades en el
financiamiento, lo que la propia norma entiende sin perjuicio de las
competencias del Congreso respecto del presidente de la República. A pesar
3 Incluso la Corte Constitucional, al resolver conflictos de jurisdicción relevantes para la cuestión ahora analizada, ha
determinado que “[l]a competencia para decidir sobre la presunta violación de los topes de financiación de la
campaña presidencial corresponde al Consejo Nacional Electoral, conforme lo dispuesto en los artículos 265 de la
Constitución y 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, y para los efectos allí establecidos” (Auto A-916 de 2024, cuya
regla de decisión fue reiterada en el auto A-843 de 2025).
de lo anterior, la mayoría optó por desconocer el mandato legal y, en cambio,
cercenar las competencias del CNE sin fundamento alguno distinto a una
injustificada visión maximalista del fuero presidencial.
Señaló que, en efecto, este fuero, comprendido en su adecuada dimensión y
a partir de la articulación entre las competencias constitucionales y legales
del CNE y del Congreso, implica que, si en razón de la investigación
adelantada por la autoridad electoral se evidenciase la posible
responsabilidad del candidato presidencial elegido, la imposición de la
sanción corresponde al legislativo y previo agotamiento del procedimiento de
indignidad política, en los términos del artículo 199 de la Constitución. Este fue
el válido razonamiento que adelantó la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, por lo que su decisión se ajustó íntegramente a los
postulados superiores.
Para la magistrada Meneses Mosquera, la decisión prohijada por la mayoría
debilita las competencias de la autoridad electoral y acerca indebidamente
el fuero presidencial a la inmunidad que rechaza el orden constitucional. Ello
en perjuicio de la eficacia en la competencia para la investigación de un
aspecto crucial para la transparencia en el proceso democrático, como es el
cumplimiento de los topes del financiamiento electoral, pues redunda en la
exigencia de procedimientos paralelos sobre el mismo asunto, amenazando
la seguridad jurídica y la eficacia misma del régimen electoral.
Jorge Enrique Ibáñez Najar
Presidente
Corte Constitucional de Colombia
