UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

Facultad de Ingeniería Mecánica

Unidad de Posgrado

POLÍTICAS Y PLANEAMIENTO DE ENERGÍA

(EN-002)
El Proceso de Planificación - 2

Expositor:
Prof. Johnny Nahui Ortiz, Ph.D.

1 de 54

LA PLANIFICACIÓN COMO HERRAMIENTA DE LA

POLÍTICA ENERGÉTICA
La planificación energética debe ser concebida como una herramienta fundamental de la
política energética, ya que en esta última donde se establece la visión para establecer la
agenda energética, los objetivos y los lineamientos estratégicos que debe seguir el proceso
de planificación.

El rol de la planificación es concretar, dar operatividad de modo coherente a los

lineamientos establecidos dentro de la política energética. El análisis del sistema energético
que se requiere para la planificación tendrá que ser mucho más amplio y detallado, tanto a
nivel global como en el plano subsectorial.

A nivel subsectorial debe examinarse la estructura de todas las cadenas productivas que
integran el sistema energético, considerando la organización institucional y productiva de
los diferentes eslabones que las conforman, los actores que se desenvuelven en cada
eslabón y las características de su racionalidad y también estructura de los mercados.

Documento de Análisis: Manual de Planificación Energética (OLADE) 2 de 54

1
 LA PLANIFICACIÓN COMO HERRAMIENTA DE LA
POLÍTICA ENERGÉTICA
También requerirá un detalle de la infraestructura y sus características técnicas y una
evaluación cuantitativa de los recursos humanos y naturales requeridos para la operación
del subsistema que constituye cada cadena productiva.

Se deberá considerar y/o proponer las alternativas de expansión requerida en la

infraestructura constitutiva los eslabones de las cadena productivas, las inversiones
correspondiente, la evaluación económica preliminar de los proyectos y el tiempo requerido
para su ejecución.

El esquema siguiente sintetiza la vinculación de la Planificación Energética con la Política

Energética y establece la secuencia y articulación de las diferentes etapas y actividades en
la planificación.

3 de 54

LA PLANIFICACIÓN COMO HERRAMIENTA

4 de 54

2
 LA PLANIFICACIÓN COMO HERRAMIENTA DE LA
POLÍTICA ENERGÉTICA
La búsqueda del consenso para las acciones previstas en el plan resulta de importancia
para la viabilidad del plan. La búsqueda de tal consenso debe comenzar en el momento
mismo de su formulación. Aunque el proceso debe estar liderado por el ente del Poder
Ejecutivo responsable de la coordinación del sector energético, el equipo encargado de la
definición de los lineamientos del plan energético deberá estar integrado por otros entes del
ámbito público responsables de otras áreas de gobierno con mayor interacción con el
sistema energético.

La misma debe iniciarse dentro del ámbito público. Es importante que la construcción de
viabilidad política de la propuesta de lineamientos estratégicos para el plan se inicie al
interior del sector público.

Debe tomarse en cuenta que, aun antes de que tuviera lugar el acceso de actores privados
a los diferentes eslabones de las cadena productivas energéticas y que la presencia de
empresas públicas era predominante en casi todos los países de la región de América
Latina, con frecuencia la racionalidad en el manejo de tales empresas no resultaba
totalmente coincidente con los objetivos propuestos por la planificación global del sector. 5 de 54

MODALIDADES DE PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA Y

CONTEXTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES
Planificación normativa: Enfoque de planificación donde se privilegian los aspectos
económicos, siguiendo criterios tecnocráticos y que no presta atención a las cuestiones de
viabilidad. La atención está centrada en la coherencia entre los objetivos que se proponen
en el plan y los instrumentos recomendados para ello. Confía plenamente sobre el poder y
la capacidad del Estado (actor internamente homogéneo) para la concreción del sistema
planificado. Se refiere a la formulación de un plan libro técnicamente eficiente.

Planificación Indicativa: Se trata de la formulación de un plan que representa, tanto a nivel

sectorial global como en el plano subsectorial, en sus aspectos físicos y económicos
(producción, inversiones), la evolución deseada del sistema energético desde la perspectiva
de la entidad encargada de la planificación. Sin embargo, la ejecución de acciones
planteadas en el plan queda a cargo de los actores descentralizados del sistema del
sistema, sean ellos de carácter público o privado.

Se refiere a una planificación orientativa para los actores descentralizados. Se reduce a la

simple prospectiva del sistema energético.
6 de 54

3
 MODALIDADES DE PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA Y
CONTEXTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES
La dificultad de este enfoque de planificación es que confía en que las señales económicas
de los mercados (precios y expectativas de beneficio y otros incentivos económicos)
resultan suficientes para inducir a los actores a ejecutar las acciones de producción y/o
inversión planteadas en el plan. Sin embargo, si esas acciones no se concretan, o no se
realizan en tiempo y forma, puede comprometer la seguridad del abastecimiento energético,
uno de los objetivos más importantes de la planificación energética.

En función de estas dificultades, se requiere un permanente control y seguimiento de modo

tal de corregir sus deficiencias y modificar el sistema de incentivos previamente planteados.

Planificación estratégica: Este enfoque incluye mecanismos para ir construyendo la

viabilidad política del plan siendo sus estrategias y acciones de carácter vinculante en el
sentido de que su implementación y ejecución se verifique de modo efectivo. Para ello se
establece la actividad subsidiaria del Estado planificador que supone mecanismos
concretos para su implementación de manera directa o a través de actores de carácter
público existentes o creados para tal efecto.
7 de 54

MODALIDADES DE PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA Y

CONTEXTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES
La adopción de esta modalidad de planificación presupone la disponibilidad de recursos
humanos de alta calificación, de medios materiales para poner en marcha la función
supletoria o subsidiaria que debe desempeñar la entidad estatal de planificación y de una
organización institucional que controle la ejecución de las acciones previstas en el plan y
eventualmente introduzca los cambios necesarios en función de los cambios de contexto y
las reacciones no previstas de los actores sociales involucrados en el sistema.
La planificación debe ser una herramienta para pensar y diseñar una trayectoria de futuro
para el sistema energético en condiciones de poder compartido. Debe incorporar elementos
de las modalidades de planificación previamente caracterizadas, en el sentido de la
correspondencia entre objetivos e instrumentos, debe superar esos enfoques incorporando
la complejidad de los aspectos socio-políticos que afectan al proceso de planificación.

No sería viable pensar que la planificación se proponga sustituir completamente las

decisiones descentralizadas de los actores sociales o a los mecanismos de mercado. Debe
partir del reconocimiento del comportamiento de dichos actores y proponer estrategias e
instrumentos que complementen y corrijan los efectos no deseados que se deriven de la
asignación de recursos que puedan resultar del funcionamiento de los mercados. 8 de 54

4
 MODALIDADES DE PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA Y
CONTEXTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES
La planificación estratégica requiere de la formulación de escenarios donde se planteen
diferentes situaciones de futuros posibles y evalúe, en función de ellos, estrategias o
trayectorias conducentes para el logro de los objetivos planteados, reconociendo al mismo
tiempo la potencial reacción de los actores sociales.

La prospectiva sobre la situaciones futuras requiere formular planes que preparen para
ellos, anticipando problemas, debilidades, amenazas, oportunidades y fortalezas.

La planificación se materializa a través de distintas herramientas de conducción estratégica,

que permite apoyar la toma de decisiones de la autoridad política en torno al quehacer
presente y a las acciones futuras, frente a los cambios y demandas del entorno, para
alcanzar los objetivos de la política energética.

Consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter

prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción
(estrategias) para alcanzar dichos objetivos. La planificación energética es un instrumento
clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas y actores energéticos. 9 de 54

MODALIDADES DE PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA Y

CONTEXTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES
A partir de un diagnóstico de la situación energética, la planificación establece cuales son
las acciones que se tomarán para llegar a un futuro deseado, el cual puede estar referido al
mediano o largo plazo.

El proceso de la planificación energética es una tarea multidisciplinaria que en los países de

mayor estructura organizativa se configura como una tarea interinstitucional, como una red
de construcción interrelacionada con nodos especializados en los distintos temas que, en
adecuada combinación, permite arribar a hipótesis y conclusiones robustas sobre una
cuestión compleja y diseminada como es la energética.

La evolución de los sistemas energéticos involucra decisiones que, en muchos casos,

tienen un prolongado periodo de gestación y ejecución y que involucran cuantiosos recursos
técnicos y económicos. En ese contexto, la planificación supone determinar, con el empleo
de las herramientas adecuadas, los cursos o senderos probables de la evolución futura del
sistema y con ello, proporcionar a los actores intervinientes y decisores sectoriales, los
mejores elementos de juicio para definir las políticas públicas sectoriales.
10 de 54

5
DIAGNÓSTICO PARA LA PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA
Dentro de las condiciones del contexto internacional importa incluir un análisis de la
situación energética mundial y regional, especialmente en aquellos aspectos que inciden
sobre la situación y evolución del sistema energético nacional. Este análisis resulta
relevante para la formulación, implementación y evaluación de la planificación energética.

A nivel nacional, el diagnóstico involucra un análisis integral del sector energético,

conformado por una serie de análisis parciales, sobre sus cadenas productivas energéticas,
interrelaciones en los diferentes niveles (upstream, centro de transformación y consumo
final) :

 Demanda energética, sus componentes, tasas de crecimiento, dispersión geográfica y

logística de abastecimiento. Evolución histórica.

 Disponibilidad de recursos. Reservas de carbón e hidrocarburos, potenciales hidráulico,

solar, eólico, volcánico, mareomotriz, etc.

11 de 54

DIAGNÓSTICO PARA LA PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA

 Disponibilidad de reservas, convencionales y no convencionales. Son aquellos recursos
que han sido adecuadamente cuantificados y evaluados técnica y económicamente en
su factibilidad de explotación.

 Oferta energética, sus fuentes (locales o externas), recursos, reservas, producción,

afectación ambiental y logística de suministro. Evolución histórica.

 Tecnologías empleadas y potencialidad de acceso a nuevas tecnologías y a fuentes

modernas de energía y servicios energéticos.

 Precios, impuestos y subsidios, impacto sobre las cuentas fiscales.

 Contribución económica del sector energético al PBI y al empleo; efectos sobre el

balance comercial y de pagos

 Nivel de eficiencia comparada de los costos energéticos del país y sus regiones y, si es
relevante, respecto de otros países.
12 de 54

6
DIAGNÓSTICO PARA LA PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA
 Balance energético. Caracterización la oferta energética del país como excedentaria,
deficitaria o equilibrada con relación a la demanda interna. Evolución histórica.

 Cobertura y accesibilidad energética en lo geográfico y social.

 Impacto sobre el ambiente natural y el cambio climático (abastecimiento y consumo).

 Caracterización general y por subsector de los ejes de gobernanza que corresponde

aplicar tanto a la operación como a la expansión.

13 de 54

DIAGNÓSTICO PARA LA PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA

En el proceso de planificación energética, el análisis debe recorrer un camino inverso al de
los flujos de energía, partiendo de la demanda final, tanto de energía primaria como
secundaria, pasando por los centros de transformación y las demandas de energía primaria
que los alimentan, hasta llegar a evaluación y cuantificación de los recursos disponibles en
el país.

14 de 54

7
DIAGNÓSTICO PARA LA PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA
En el análisis se requieren ciertas iteraciones, en la medida que algunos centros de
transformación suponen el uso de energías secundarias.

El caso más notable es el de las centrales eléctricas que pueden requerir derivados del
petróleo (fuel oil, diesel oil, etc.) y gas distribuido.

Entre las distintas cadenas que integran el sistema energético de los países, la cadena
eléctrica es la que presenta la mayor complejidad, debido a que la electricidad es una fuente
no almacenable que debe ser abastecida instantáneamente al presentarse la demanda,
posee abundantes vínculos con las otras cadenas energéticas, se asocian a ella múltiples
tecnologías y la electricidad es empleada por la totalidad de los sectores de consumo final y,
en alguno de ellos, sería capaz de abastecer casi todos los servicios energéticos.

De este análisis de diagnóstico se deriva la identificación de las fortalezas y los elementos

críticos del sistema energético nacional.

15 de 54

ANÁLISIS SUBSECTORIAL Y GLOBAL

La situación del sector energético se analiza por sus componentes subsectoriales, esto es
todas las cadenas productivas energéticas que sean relevantes, y las actividades que
conforman cada una de ellas, conforme a la realidad de cada país.

El diagnóstico debe incorporar aspectos institucionales que caracterizan al sistema

energético del país tanto a nivel global como a las distintas cadenas productivas o
subsectores:

 Actores encargados de la planificación y coordinación de la operación.

 Agencias y entidades regulatorias.

 Tipo de actores presentes en las diferentes cadenas productivas: empresas públicas y

actores privados.

 Estructura de los mercados.

16 de 54

8
 ANÁLISIS SUBSECTORIAL Y GLOBAL
El análisis subsectorial describirá cómo se satisfacen las demandas energéticas con oferta
local a partir de recursos locales o importados, si la oferta local genera saldos exportables,
la relación entre demandas y reservas, y de las demandas con la importación/exportación,
la magnitud relativa de los recursos y demás información relevante para la configuración del
diagnóstico, tales como la existencia y características de los proyectos de expansión de la
capacidad planeados para el corto plazo o en ejecución y las inversiones involucradas.

17 de 54

ANÁLISIS SUBSECTORIAL Y GLOBAL

En cuanto a la oferta, la complejidad e importancia relativa de los subsectores energéticos
en un país, hará aconsejable la apertura del mismo en sus componentes para un
tratamiento analítico homogéneo, más preciso y detallado. En hidrocarburos, los análisis
tratan el petróleo y sus derivados por separado del gas natural y derivados. También
diferencian el análisis de los recursos, reservas, exploración y explotación (upstream) de las
etapas de refinación, distribución y comercialización (downstream), cuyas operaciones y
lógica técnico–empresarial son distintas.

18 de 54

9
 ANÁLISIS SUBSECTORIAL Y GLOBAL
Para el diagnóstico en el upstream hidrocarburífero, en aquellos países que cuentan con el
recurso es de suma importancia incluir un análisis con relación a las características que
presenta el recurso.

19 de 54

ANÁLISIS SUBSECTORIAL Y GLOBAL

En electricidad, la oferta de generación corresponde habitualmente estudiarla en sus
distintos componentes de tecnologías y combustibles. Se trata la información y los análisis
para la generación hidráulica (de capacidad mayor, media o minihidros; con o sin
reservorios; de bombeo), para la generación térmica (nuclear o convencional de distintas
tecnologías y módulos), para la generación con recursos renovables (eólica, solar,
volcánica, mareomotriz, biomasa) y también paralelamente para los distintos combustibles
(carbón, gas natural, GNC, GLP, fuel oil, diesel oil, biocombustibles, etc.).

El flujo productivo energético presenta un vínculo, entre el subsector carbonífero e

hidrocarburífero (gas y combustibles líquidos) con el subsector eléctrico en cuanto al
abastecimiento de combustibles para la generación térmica (TV, TG, CC y motores diesel).

La logística comprende toda la capacidad emergente de las instalaciones disponibles para

el transporte, la transformación y distribución de los energéticos, ya sea energía primaria o
secundaria, hasta su utilización final. En algunos sistemas energéticos alcanza altos niveles
de complejidad y consignar su confiabilidad operativa no debe despreciarse al momento de
diagnosticar la capacidad disponible, que es la que cuenta para contabilizar la oferta.
20 de 54

10
 ANÁLISIS SUBSECTORIAL (ELECTRICIDAD)
La matriz de diagnóstico subsectorial esquemática es meramente indicativa de un análisis
similar pero más detallado y abarcador que convendrá realizar para cada subsector y aún
para cada segmento tecnológico si la envergadura y complejidad así lo aconsejan.

21 de 54

ANÁLISIS SUBSECTORIAL Y GLOBAL

El resultado indicará la caracterización de cada subsector y la identificación de las
“situaciones problema” que el mismo enfrente, permitiendo asimismo, estimar los proyectos
en desarrollo y la cuantía de los recursos económicos involucrados o a asignar, según las
políticas establecidas y las estrategias a propiciar a partir del diagnóstico alcanzado.
La integración de los subsectores, tomando en cuenta las interrelaciones que se dan en la
cadena productiva entre ellos, permitirá conformar un diagnóstico global, como la sumatoria
económica del sector energético del país y reflejará las fortalezas y elementos críticos del
sector energético.

El carácter estructural y las fortalezas y elementos críticos, permitirán delinear la Política

Energética de un país, estableciendo los Objetivos consecuentes con sus correspondientes
metas cuali-cuantitativas y las estrategias para lograrlos.
La secuencia se completa con la interrelación del Diagnóstico con los Objetivos de la
Política Energética, en cuanto en muchas oportunidades estos objetivos están prefijados en
los países – explícita o implícitamente – y preceden al análisis de diagnóstico.

De acuerdo a la naturaleza de los Objetivos Estratégicos y Específicos de la Política

Energética se definiría la Agenda Energética. 22 de 54

11
 IMPACTO
Más allá del balance energético, interesan al diagnóstico los efectos e impactos del sector
en lo económico, tecnológico–industrial, en lo social, ambiental y en la conformación
institucional y legal–regulatoria de su gobernanza.

El aspecto económico que integra el diagnóstico energético, a nivel global y subsectorial, es

sumamente importante. El mismo incluye:

 El nivel de los precios unitarios promedio anual, expresado en la unidad monetaria

oficial de planeamiento del país y alternativamente es recomendable expresarlo también
en una moneda de comparación internacional.

 El producido sectorial y subsectorial y su participación relativa en el producto interno

total del país y en las economías regionales internas.

 El nivel comparado de los precios energéticos nacionales respecto de los demás países
(actividades industriales) para verificar el impacto de la energía en la competitividad en
esos rubros.
23 de 54

IMPACTO
 La participación energética en la balanza comercial (exportaciones e importaciones) y
en el balance de pagos externo del país.

 La contribución energética en el balance fiscal del país y de las regiones internas,

cuando ello sea relevante; y la existencia e importancia de subsidios fiscales.

 La morfología y composición de los mercados, caracterizados por el nivel de

competencia o de concentración (índice Hersfindall-Hisrchman).

 La contribución energética al empleo y a las políticas poblacionales, sociales y

ambientales, cuando el impacto positivo o negativo resulten relevantes y de interés.

24 de 54

12
 IMPACTO
Desde el punto de vista tecnológico–industrial, lo que comprende la capacidad del país para
acceder al equipamiento e insumos necesarios para el sector energético, ya sea por
producción local o por adquisición externa, comprende el análisis de:

 La capacidad existente y potencial de las industrias y servicios tecnológicos que son

proveedores del sector energético y de sus subsectores, con su correspondiente
impacto económico, social y ambiental.
 La capacidad de innovación y de acceso a nuevas tecnologías para el incremento de la
capacidad, la eficiencia y modernización del sector energético.

En lo relacionado con el impacto en lo social y ambiental del país, el análisis incluye:

 El nivel de cobertura territorial y poblacional de los servicios energéticos, considerando

el acceso a ellos de los distintos estratos que integran el complejo social.
 Efectos del sistema energético sobre el ambiente natural y cambio climático, en el
abastecimiento y el consumo.
 Vulnerabilidad de los sistemas energéticos a las condiciones ambientales.
25 de 54

LAS HERRAMIENTAS DE LA PLANIFICACIÓN

ENERGÉTICA
Se destacan las siguientes:

 Los sistemas de información económica y energética

 La prospectiva energética incluyendo las condiciones de contexto económico y social,

tanto en el ámbito nacional como en el internacional

 Los modelos utilizados para la planificación en el plano global energético y a nivel

subsectorial

26 de 54

13
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
La etapa de formulación se concreta en la determinación de la Agenda Energética derivada
de la política energética que especifica los objetivos generales y específicos que tiene que
desarrollar el proceso de planificación. En la figura se ilustra la función de la conformación
de la Agenda, su implementación en el marco del plan y las tareas posteriores.

27 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
En la definición de sus objetivos de política energética, los países reflejan la misión y la
visión de sus políticas nacionales en lo social, económico y ambiental, en el marco de su
idiosincrasia histórica y de su estrategia particular.

Las políticas energéticas, generales o transversales, constituyen globalmente una

especificación particular de la política nacional de desarrollo, con impactos sobre el
crecimiento económico, la calidad de vida de la población y el ambiente nacional.

En cuanto a objetivos, los grandes ejes descansan en lo social, económico y ambiental,

todos ellos de largo plazo, pero implementados en acciones de corto y mediano plazo.

Los objetivos estratégicos nacionales generales involucran aspectos sociales, económicos,

geo-políticos u otros, tales como: el desarrollo de ciertos espacios territoriales o núcleos
poblacionales, la promoción de determinadas actividades productivas, la protección
ambiental territorial o de determinados recursos, la integración con otros países de la región
y otros.
28 de 54

14
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
Estos objetivos nacionales de índole estructural, constituyen un elemento primordial como
insumo de la planificación energética. Incidirán sustantivamente en los resultados de la
planificación, en las estrategias y en la agenda energética consecuente y en su ulterior
aplicación.

Los objetivos generales pueden caracterizarse como objetivos de largo plazo de carácter
general, que involucran transformaciones estructurales sobre la situación presente.
Responden a la determinación de las políticas sectoriales y pueden tener distintas
prioridades, constituyendo la agenda de temas prioritarios para el desarrollo energético del
país. Son las premisas genéricas que abarcan lo siguiente:
 La sustentabilidad social, política y ambiental de largo plazo del desarrollo energético,
conforme la visión y fundamentos legales e institucionales del país.
 La sustentabilidad económica, mediante el empleo de una metodología que permita
promover planes de expansión que minimicen, tanto los costos de inversión como los de
operación de los sistemas.
 La sustentabilidad fiscal, en su incidencia sobre las finanzas y el sector externo del país.
29 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
Los objetivos específicos se derivan de los objetivos generales, desagregados y enfocados
a los diferentes subsectores y vinculados con planes o programas de plazos más acotados
y metas específicas a cumplir en horizontes definidos. Se conforman y expresan en
objetivos más detallados, tales como:

 Equilibrar la estructura del consumo con la oferta energética disponible;

 Promover la eficiencia energética en todos los sectores consumidores, para mejorar la

eficiencia económica;

 Promover las energías renovables, para reducir la dependencia y el consumo de

combustibles fósiles y reducir emisiones contaminantes;

 Velar por un acceso adecuado a la energía para todos los sectores sociales;

 Esparcir territorialmente el alcance de los sistemas energéticos para cubrir zonas

aisladas, menos favorecidas o de pobre cobertura; 30 de 54

15
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
 Mejorar la calidad energética para sustentar demandas productivas exigentes;

 Incrementar la eficiencia de la producción energética para lograr precios y tarifas de

abastecimiento competitivos;

 Incrementar la interconexión e integración energética con países de la región;

 Instalar o ampliar la capacidad de refino y la logística de distribución para combustibles

líquidos;

 Instalar o ampliar las instalaciones portuarias o de transporte de hidrocarburos o gas y

las redes de transmisión eléctrica; etc.

31 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
Estos objetivos específicos pueden estar vinculados a metas cualitativas o cuantitativas a
ser alcanzadas en determinados horizontes temporales, habitualmente coincidentes con los
plazos de planificación. Tales metas han de establecerse a partir del Diagnóstico de la
situación energética de los países, de los objetivos específicos a alcanzar y de las
estrategias, medios e instrumentos de los que se da cuenta más adelante.

Las metas se establecen y se corresponden con los programas de acción que comprenden
las estrategias para su alcance.
La aplicación del Plan emergente de la planificación, también es una tarea estratégica. Esto
puede ser muy variable, según la organización del país y de su sistema energético.

En primer lugar, un diseño conceptual y práctico de los lineamientos y contenidos del plan,
mediante:

 Formulación de una propuesta de política, que corresponde al ámbito público, entendida

ésta como la aprobación, sanción oficial, comunicación y difusión de la planificación,
otorgándole el carácter legal y regulatorio que corresponda en el país. 32 de 54

16
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
 Socialización de la propuesta política, mediante la participación de todos los actores
sociales relevantes comprometidos o alcanzados por el plan.

 Interacción con los actores relevantes en procura del entendimiento del plan y de la
asunción de los compromisos necesarios para asegurar los resultados deseados.

 A partir de ello, se puede considerar la política energética como validada, en la primera

instancia de su implementación, sin perjuicio de las acciones ulteriores de evaluación y
control del plan y de su carácter cíclico, lo que se trata más adelante.

33 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
En el ámbito público, la implementación del plan puede reconocer estas necesidades:

 Adecuación en los ámbitos organizacionales del estado panificador.

 Adecuación de la estrategia, la estructura y los controles de la organización
 Manejo de conflictos que implican la aplicación de la política y el proceso de cambio.

En lo referente a la organización estatal se requiere de la conformación de una estructura

correcta, que implica definiciones en cuanto a:

 Distribución de autoridad entre los distintos niveles jerárquicos

 Método de integración entre subunidades
 Definición del número de niveles organizacionales
 Determinación del grado de centralización o descentralización de la autoridad en la toma
de decisiones.

34 de 54

17
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
En el ámbito sectorial, pueden emerger barreras a la implementación de las políticas y
estrategias del plan, en el transcurso de todo proceso: durante la formulación, en la etapa
de su validación o aún después, durante la implementación.
Dichas barreras pueden emerger de actores privados y de actores públicos, los que por
distintos motivos e intereses resistan la formulación o la aplicación del plan. Lo importante,
en los casos de resistencia, es la “socialización” de las estrategias propuestas y verificación
de su viabilidad y factibilidad de acuerdo a la reacción de los actores, dentro de las pautas
legales y regulatorias establecidas.
Los eventuales conflictos emergentes de la implementación del plan debieran minimizarse y
resolverse en el marco de gobernanza, legal e institucional del sector energético al cual está
dirigido y en el marco institucional del país en los aspectos que hacen al interés general.
La implementación consiste en la aplicación del Plan, el seguimiento, control y evaluación
de su desarrollo, con su eventual reformulación.
Durante el proceso de implementación de la planificación es posible que ocurran hechos no
previstos que cambien las condiciones iniciales afectando las condiciones con las que se
formuló el plan. También es posible que se generen barreras que por distintos motivos no
puedan resolverse, y que dificulten la aplicación prevista del Plan. 35 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
Para detectar esas anomalías es necesario contar con sistemas de información sobre la
evolución del plan en sus distintas áreas de aplicación. Es necesario establecer un sistema
de control para adoptar las medidas correctivas necesarias y preservar el logro de los
resultados deseados.

Asimismo, será necesario generar los mecanismos de evaluación que permitan verificar el
cumplimiento del plan y la obtención de los resultados esperados, estableciendo, en caso
contrario, las causas por las cuales no se cumplen.

La evaluación es un proceso que básicamente permite detectar la brecha entre los

resultados deseados y los logrados, qué aspectos de la planificación fallaron y las
responsabilidades de ello. En realidad, la evaluación es un proceso que está participando
permanentemente del plan: ex-ante, con el propósito de definir las alternativas más
adecuadas para su implementación; ex–dure, durante su desarrollo, para verificar el
cumplimiento de lo predefinido; y ex–post, con el propósito de comprobar el logro de los
resultados.
36 de 54

18
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
Eventuales imprevistos

La planificación se plantea normalmente sobre un conjunto de horizontes temporales: corto

(4 o 5 años), mediano (8 a 10 años) y largo (25 años o más) con metas a alcanzar en cada
uno de esos horizontes.

Esas metas están vinculadas con los objetivos estratégicos planteados dentro del plan y las
acciones planteadas para el corto plazo deben ser compatibles con las trayectorias
diseñadas para el mediano-largo plazo puesto que, en caso contrario se desvirtúa la
posibilidad de alcanzar los objetivos estratégicos planteados para esos horizontes
temporales.

De allí la importancia crucial del monitoreo permanente del cumplimiento de las acciones y
metas parciales previstas de modo tal de introducir las correcciones necesarias.

37 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
Pero también puede ocurrir que se produzcan cambios en los datos de contorno que
escapan a la esfera de decisión de las autoridades de planificación y que alteran de modo
significativo las condiciones en base a las que se formularon las estrategias y acciones
previstas en el plan.

La ocurrencia de cambios significativos en las condiciones de contorno puede requerir una

adaptación de las estrategias a los nuevos datos.

Este tipo de situaciones puede ejemplificarse por la alteración del funcionamiento en el

mercado mundial del petróleo tanto por lo que se refiere a los niveles de sus precios como a
sus condiciones de oferta.

38 de 54

19
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
Cambios en el contexto internacional:

a) Situación del mercado global de capitales

El financiamiento de largo plazo de las instituciones financieras de fomento ha sido

otorgado, tradicionalmente, en condiciones más favorables y estables para el fondeo de los
proyectos, que el proveniente de la banca privada. Ello implica que aún en circunstancias
globales financieras críticas inesperadas, es menos probable que se afecte el
financiamiento ya otorgado, proveniente de las primeras que de las últimas.

Básicamente los proyectos de infraestructura en América Latina y El Caribe se han

financiado con recursos ordinarios del sector público, con capitales privados o con
préstamos que se obtuvieron, principalmente, de organismos multilaterales o bilaterales de
desarrollo. En determinados períodos y bajo distintos contextos globales la participación de
cada una de estas fuentes fue variando.

39 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
Si bien hasta fines de los años ochenta fueron los gobiernos los que asumieron el
financiamiento de la infraestructura con la importante asistencia de la banca multilateral de
desarrollo, la crisis de la deuda externa en esa década generó la retracción del
financiamiento público y le abrió la puerta a la participación privada.

Dicho cambio de paradigma en el financiamiento de la infraestructura, facilitado por las

reformas implementadas en la región en la década de 1990, no resultó totalmente
satisfactorio: existen estudios que muestran que varios países de la región estuvieron
destinando a la infraestructura – incluyendo energía y telecomunicaciones – un porcentaje
del PBI inferior al histórico e inferior a otras economías emergentes. Es decir que el
financiamiento privado no pudo compensar la caída de la inversión pública, la que también
se vio afectada por la disminución del aporte de los organismos multilaterales cuya
estrategia en esa época apuntó a fortalecer los flujos financieros privados.

40 de 54

20
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
La afluencia de los capitales privados, mayoritariamente extranjeros, fue disminuyendo en la
medida en que se agotaban los activos que los gobiernos decidieron privatizar o entregar en
concesión. Asimismo, para un gran número de estos países la inversión privada en
infraestructura básica estuvo mayormente asociada a la transferencia de activos y no a la
formación de capital, excepto en algunas actividades impulsadas por la emergencia de
nuevas tecnologías. No menos deletéreas sobre las decisiones de inversión de los agentes
privados fueron las crisis financieras que estallaron desde fines de los años 90.

Se generó la revisión del papel de la inversión pública en el desarrollo de la infraestructura.

Han surgido nuevas formas de financiamiento que involucran asociaciones público–
privadas; los organismos multilaterales de desarrollo están reconsiderando sus estrategias
de financiamiento (BM, BID, BIRF, CAF, FOCEM, BCIE, KFW, JICA, BNDS y otros).

De aquí surge la recomendación de priorizar fuentes de financiamiento que puedan brindar

condiciones más estables, aún ante alteraciones inesperadas del mercado financiero
internacional, con el fin de no alterar la ejecución de los proyectos iniciados dentro de un
Plan, tal es el caso de la banca multilateral de fomento. 41 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
b) Cambios en las condiciones del mercado energético internacional
El mercado internacional y regional energético, si bien es profusamente estudiado y
permanentemente analizado por parte de diversos organismos y empresas, puede
presentar alternativas inesperadas con efecto en los objetivos y metas de la planificación de
un país y con incidencia en su implementación.

Tales alternativas inesperadas pueden surgir de desastres naturales o alteraciones políticas

graves que comprometan la paz, al nivel mundial o regional. Aun cuando el país en cuestión
no se vea afectado directamente, una consecuencia relevante puede ser la alteración de los
precios de referencia internacional de los hidrocarburos, que inciden decisivamente en las
opciones y decisiones de inversión, pudiendo afectar estrategias, planes y proyectos.

El precio del petróleo y sus derivados ha presentado alta volatilidad en las últimas décadas
y ello tiende a mantenerse. Esta volatilidad de precios, por sus efectos directos sobre los
proyectos de inversión y la operación de los sistemas, puede afectar la aplicación de la
planificación y su agenda energética, más aún si se presenta un cambio de precios brusco
que supera las oscilaciones habituales del mercado. 42 de 54

21
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
Ante la volatilidad de las últimas décadas, los países han adoptado acciones de política
interna y de cooperación internacional, sobre la oferta, la demanda y los mercados.

En cuanto a políticas nacionales sobre la oferta, se menciona el uso de subsidios,

regulación, capacidad excedente, reservas estratégicas y diversificación. Sobre la demanda
se mencionan la aplicación de impuestos, eficiencia en el consumo y regulación. Sobre los
procesos de mercado se citan políticas de competencia, mecanismos de formación de
precios, coberturas físicas y financieras y de regulación.

En cuanto a políticas de cooperación internacional de carácter multilateral, se menciona

para la oferta la práctica de cuotas de producción. Para la gestión de demanda se
mencionan los acuerdos para reducir el consumo y las emisiones. Para ambos, también el
diálogo e intentos de acuerdos entre países productores y consumidores, la investigación y
las experiencias compartidas entre países. Para el funcionamiento de los mercados, la
negociación de tratados energéticos, iniciativas para un mayor intercambio y la
transparencia de experiencias y datos.
43 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
Estas acciones, algunas de las cuales pueden tener carácter de sostenidas en el tiempo
para controlar la volatilidad tendencial de los precios, pueden emplearse también en
situaciones de emergencia inesperadas, pero como mecanismos de acción de carácter
transitorio. Las medidas de acción más directa e inmediata serán las referidas a las políticas
nacionales, cuya implementación no requerirá de terceras partes como es el caso de las del
contexto internacional.

44 de 54

22
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
Cambios en el contexto nacional:

c) Oposición de la sociedad civil:

En los últimos años ha cobrado importancia la aparición de movimientos civiles de oposición

especialmente a los proyectos energéticos hidráulicos de envergadura.

Este tipo de oposición determinó que algunos países adoptaran particular empeño en
buscar de informar y esclarecer adecuadamente a la población civil sobre los proyectos
energéticos, sobre su impacto ambiental, de las medidas de preservación y mitigación y
procurar el apoyo civil como instancia relevante del avance para estos tipos de proyectos.
Por ello, actualmente los nuevos proyectos de alto impacto ambiental prevén, como tareas
preparatorias de estudio y evaluación, la información y el relacionamiento con la sociedad
civil a través de sus expresiones institucionales y de formación de la opinión pública
representativas.

45 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
d) Situación particular del país

El posicionamiento de un país en el mercado global puede efectivamente alterarse durante

el horizonte temporal de la planificación y ello modificar las condiciones de financiamiento
de los proyectos.

El origen imprevisto de tal cambio puede deberse a factores variados, tales como desastres
naturales o bruscas alteraciones económicas, políticas o aún sociales de magnitud
relevante y alcance extendido, que alteren sustancialmente el devenir nacional e incidan
negativamente en la calificación y perspectivas financieras internas.

En casos extremos de deterioro del riesgo-país y ante la ausencia de financiamiento de

organismos multilaterales de crédito – cuyo compromiso de desembolso no es pasible de
suspenderse por esa causa - la ejecución de los proyectos puede encarecerse y hasta
paralizarse. Los proyectos que pueden demorarse o suspenderse serían los financiados por
bancos comerciales o de inversión.
46 de 54

23
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
Se impone en estos casos, al igual que en otras circunstancias inesperadas, la adopción de
medidas de emergencia, del estilo de las mencionadas para el caso de bruscas alteraciones
del precio internacional de los energéticos, así como también la revisión de los proyectos y
renegociación de su financiamiento y eventualmente la reconsideración de los objetivos, las
estrategias, planes y metas de la planificación.

47 de 54

FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y

REVISIÓN
Frecuencia y actores intervinientes

La frecuencia de la formulación de los planes depende de las características de la

organización institucional de las entidades encargadas de la coordinación del sistema
energético de cada país y de la conformación de las oficinas de planificación energética.
Pero, en términos generales la frecuencia más usual de formulación de planes es alrededor
de 5 años. Las actividades de Monitoreo, Control y Seguimiento y de Revisión son
necesariamente de carácter permanente en aquellas entidades de planificación que están
bien organizadas y cuentan con los recursos humanos y materiales suficientes.

48 de 54

24
 FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN, CONTROL Y
REVISIÓN
Los actores que intervienen en las etapas Formulación, Monitoreo, Control y Seguimiento y
de Revisión son en términos generales de carácter público; puede tratarse de personal
técnico permanente de las propias entidades de planificación energética o, eventualmente,
de profesionales que pertenecen a las empresas públicas que integran las principales
cadenas productivas energéticas del país y que colaboran en la formulación de los planes
con las oficinas de planificación. En la ejecución operativa de las acciones previstas en los
planes puede esperarse la participación de actores privados, especialmente a partir de las
reformas introducidas a partir de las últimas dos décadas del siglo pasado.

49 de 54

INDICADORES
Para la evaluación y control de la aplicación de la planificación energética, se hace el
seguimiento de su desarrollo mediante la utilización de “Indicadores de Desempeño” que
permitan medir, cuantitativa y cualitativamente, el avance en el logro de las metas
establecidas para los planes o programas de acción, dentro de las estrategias establecidas.

Las recomendaciones para definir un sistema de indicadores de desempeño, a partir de las

definiciones estratégicas de la planificación (Visión, Misión, Objetivos Estratégicos,
Objetivos Específicos, Estrategias y Planes de Acción), son:
 Establecer las áreas de desempeño relevantes a medir (surge de las variables críticas
que se necesita monitorear)
 Los indicadores deben facilitar el conocimiento del desempeño de los procesos
(resultados intermedios) para identificar atrasos y dificultades.
 Deben informar sobre el nivel de avance y progreso hacia el logro de las metas.
 El número de indicadores debe limitarse a una cantidad que apunte a lo esencial y
puedan ser utilizados y controlados
 Nominar adecuadamente el indicador y su método de cálculo
 Establecer la fuente de datos, las metas y referencias de comparación (línea base,
desempeño de otros sistemas, procesos o planes similares). 50 de 54

25
 INDICADORES
El monitoreo de los indicadores es el proceso que nos permite seguir su evolución con
frecuencia periódica (de mensual a anual), de forma tal que permita evaluar si el
desempeño se ajusta a lo programado o si se aparta de lo esperado.

A partir del seguimiento de los Indicadores y de la evaluación del cumplimiento efectivo de

la implementación de la planificación energética, corresponderá producir los informes y
comunicaciones pertinentes, sobre el desempeño logrado.

Los destinatarios y usuarios de tal información serán las instancias públicas de opinión y
decisión en materia de política general y de política energética del país. De ello derivarán
las instrucciones y acciones políticas para la eventual reformulación de la planificación,
análisis y revaluación de las estrategias, planes y metas, en procesos periódicos que toman
frecuencias de uno o varios años.

51 de 54

INDICADORES
Los indicadores podrán ser de tres tipos principales:

 Indicadores de Procesos: tienen por finalidad evaluar el grado de implementación del

desarrollo de las actividades y programas contenidos en el Plan.
 Indicadores de Resultados: miden los efectos de los instrumentos, actividades y
programas implementados en relación a las metas y objetivos estratégicos de la
planificación energética.
 Indicadores Globales: evalúan los resultados del plan en el conjunto del sistema
energético. Se incluyen aquí los indicadores para evaluar los impactos económicos,
sociales y ambientales de las acciones de planificación.

Las finalidades del Monitoreo son:

 Verificar el cumplimiento de las metas de corto, mediano y largo plazo establecidas en

los planes de acción.
 Realizar la evaluación de las acciones planificadas.
 Identificar las correcciones necesarias en la implementación de programas de ajuste.
52 de 54

26
 INDICADORES
Los componentes básicos del Monitoreo son:

 Definición de metodologías de evaluación

 Determinación de los indicadores de control
 Verificación de los mecanismos de financiamiento de las acciones previstas en el plan
 Establecimiento de los sistemas de información para el control y seguimiento

53 de 54

Gracias por su atención!

54 de 54

27