DOSSIER

DOI: 10.17141/eutopia.23.2023.5914

Aportes de la prospectiva a la construcción de futuros

en el proceso de planificación territorial
Contributions of foresight to the construction of futures
Eutopía, Revista de Desarrollo Económico Territorial No. 23 - junio 2023
pp.32-56 • ISSN: 1390 5708 • E-ISSN: 2602 8239

in the territorial planning process

Luisa Mattioli1, Ana María Blanco Avila2, María Valentina Soria3 y María Griselda Henríquez4

Recibido: 03/03/2023 - Aceptado: 16/05/2023

Publicado: 20/06/2023

Resumen
El carácter que asume la prospectiva en los estudios territoriales redunda en la elaboración de futuros como fase
escindida del proceso de planificación. Asimismo, la aplicación de metodologías tradicionales en el abordaje de
los procesos territoriales, en particular los asociados a la expansión urbana de ciudades intermedias y medite-
rráneas, se dificulta debido a la escasa información disponible. Ante esto, el presente trabajo pretende generar
aportes metodológicos que, tras cuestionar la forma que adquiere la prospectiva en el proceso de planificación
territorial, posibilite la producción de información requerida para un ejercicio prospectivo territorial. Para ello
se parte de la visión prospectiva en relación con la teoría de la complejidad que permite un abordaje alternativo
tendiente a formular escenarios futuros hacia una gestión territorial sostenible. La metodología relacional de-
sarrollada logra un constructo teórico-metodológico que, sobre una estrategia cualitativa, se estructura en tres
momentos y se aplica al aglomerado Gran San Juan (Argentina).

Palabras clave: planificación territorial, ciudades intermedias, expansión urbana.

Abstract
The prospective nature of territorial studies results in the elaboration of futures as a separate phase of the planning
process. Likewise, the application of traditional methodologies in the approach to territorial processes, particularly
those associated with the urban expansion of intermediate and Mediterranean cities, is difficult due to the scarcity
of available information. This paper aims to generate methodological contributions from the questioning of the
form that prospective acquires in the territorial planning process in order to make possible the production of
information required for a territorial prospective exercise. The prospective vision is based on the theory of com-
plexity, which allows an alternative approach to formulate future scenarios for sustainable territorial management.
The relational methodology developed achieves a theoretical-methodological construct on a qualitative strategy,
structured in three moments and applied to the Greater San Juan agglomerate (Argentina).

Keywords: territorial planning, intermediate cities, urban sprawl.

1 Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat - Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad
Nacional de San Juan (IRPHa-CONICET-UNSJ), San Juan, Argentina. mss30291@gmail.com.
https://orcid.org/0000-0002-1126-0225
2 Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat - Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad
Nacional de San Juan (IRPHa-CONICET-UNSJ), San Juan, Argentina. anablanco@conicet.gov.ar.
https://orcid.org/0000-0002-7617-4766
3 Instituto Regional de Planeamiento y Hábitat - Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Universidad
Nacional de San Juan (IRPHa-CONICET-UNSJ), San Juan, Argentina. valentina@unsj.edu.ar.
https://orcid.org/0000-0003-1032-2102
4 Instituto de Investigaciones Socio Económicas, Universidad Nacional de San Juan (IISEE-UNSJ), San Juan, Argentina.
grisuhenriquez@yahoo.com.ar. https://orcid.org/0000-0003-0519-1152

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ISSN: 1390 5708 • E-ISSN: 2602 8239
 Aportes de la prospectiva a la construcción de futuros en el proceso de planificación territorial

Introducción

Los estudios prospectivos en su mayoría, se distinguen por su carácter tendencial, cuan-

titativo y de escala macro. Estudios en los que se valora, fundamentalmente, el compor-
tamiento de variables económicas y/o tecnológicas (Soria, Nozica y Henríquez 2019).
Los enfoques más difundidos de la prospectiva a escala urbana se vinculan con una
perspectiva estratégica de la planificación territorial. Esta mirada estudia la situación del
objeto de estudio a partir de una matriz FODA analizando fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas e introduce, a partir de ella, elementos de análisis prospectivo
tendientes a identificar los nudos críticos (situaciones recurrentes), así como los factores
estructurales (tendencias pesadas) y coyunturales (tendencias emergentes o factores de
cambio) (Nozica et al. 2020).
En los planes de ordenamiento territorial, la prospectiva responde a una secuencia ana-
lítica y disyuntiva planteada luego del diagnóstico del territorio y previa a la propuesta de
planificación. En este marco, el ejercicio prospectivo se estructura en pasos estancos y poco
relacionados perdiendo valor como herramienta de reflexión tras reducirse a una mera
instancia de elaboración de futuros territoriales. Los escasos desarrollos académicos que
abordan los estudios del futuro y la prospectiva territorial metodológicamente recurren a
información referida a variables globales y adoptan las herramientas clásicas de la prospec-
tiva (Soria 2020).
En los últimos veinte años, los estudios prospectivos han trazado renovados principios.
Autores como Medina Vásquez, Becerra y Castaño (2014) proponen el concepto de “pros-
pectiva de cuarta generación” y afirman que con esta herramienta es posible dar respuesta
a las nuevas realidades territoriales que propicia el modelo de desarrollo imperante en el
mundo contemporáneo. En líneas generales, esta perspectiva busca contribuir al aprendi-
zaje social como una manera creciente y apropiada de afrontar las transformaciones territo-
riales no sólo anticipando los cambios sino, fundamentalmente, actuando con efectividad
en su gestión. De esta manera, se pone el énfasis en la innovación social para abordar pro-
blemáticas complejas como la sostenibilidad ambiental. De allí que el estudio que aquí se
presenta podría incluirse en este enfoque.
El trabajo selecciona al aglomerado Gran San Juan (GSJ) como caso de estudio y apli-
cación. El GSJ es el aglomerado central de la provincia del mismo nombre arrasado por
un sismo destructivo en el año 1944 y reconstruido en el marco del surgimiento de la
planificación urbana en Argentina, constituye un caso único en el país. Esta particularidad,
sumada a las características naturales y culturales (oasis) de la región, así como la celeridad
del proceso de expansión urbana en los últimos años, ponen de manifiesto la urgencia de
pensar y diseñar estrategias que, en tanto permitan superar las limitaciones metodológicas
mencionadas, contribuyan a pensar y construir futuros territoriales sostenibles. El estudio
prospectivo para el GSJ enfrenta condicionamientos y limitaciones en referencia al tipo y

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calidad de la información estadística relevante a la problemática urbana5, la cual no siempre

está disponible y aun, cuando existe, se encuentra dispersa y, generalmente, desactualizada.
Para salvar estas dificultades se diseña una propuesta teórico-metodológica e interdiscipli-
naria que parte de considerar a la ciudad como un sistema complejo. Se logra la aprehen-
sión de la dinámica territorial y, con ello, la construcción de una visión prospectiva que se
nutre de la teoría de la complejidad (desde su base epistémica) entendida como insumo
para la planificación territorial.
Si bien en los últimos años los procesos de planificación en ciudades intermedias han
cobrado relevancia, la prospectiva territorial aún no toma protagonismo en las políticas
públicas. Particularmente, en el GSJ puede advertirse la ausencia de estudios prospectivos
en los procesos de planificación territorial, lo cual es aún más grave considerando la acen-
tuación de las problemáticas urbanas y periurbanas evidenciadas en la última década. Por
esto, se sostiene que la prospectiva resulta una herramienta indispensable en la gestión de
las transformaciones territoriales actuales. La anticipación de sentido que guía este estudio
considera que la prospectiva permite interdefinir y complementar al diagnóstico territorial
de la planificación cuando, desde un proceso iterativo, se considera la complejidad del
sistema territorial. En este sentido, el artículo se propone indicar de qué manera es posible
lograr dicha interdefinición y complementariedad sistémica.
Para dar cuenta de este proceso, el texto se organiza en cuatro apartados. El primero
describe la metodología adoptada para su desarrollo. Luego, se profundiza en el proceso
de construcción teórico-metodológica que permite entender la vinculación de las teorías
adoptadas y formular, desde allí, la propuesta metodológica. Seguidamente, se presenta la
aplicación al caso de estudio y, por último, se presentan algunas reflexiones acerca de las
posibilidades que la aproximación alternativa de la prospectiva propuesta tendría en los
estudios territoriales.

Metodología

En el marco del objetivo propuesto, el desarrollo metodológico implicó la adopción de

una metodología de tipo relacional que hizo posible poner en juego los presupuestos teóri-
cos-metodológicos de la prospectiva, la teoría de complejidad y la planificación territorial.
El enfoque propuesto se fundamenta en los aportes epistemológicos (teóricos y metodo-
lógicos) de los sistemas globales complejos propuestos por Rolando García (2011, 2006).
Se complementa con los desarrollos conceptuales de la prospectiva estratégica de Godet y
Durance (2007) lo que posibilita, a través de un proceso cualitativo, la construcción de la

5 Esta publicación sintetiza algunos resultados del proyecto “Repensar la ciudad. Estudio prospectivo para la gestión del
crecimiento urbano del Gran San Juan al 2030” subsidiado por la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación del
Gobierno de San Juan, en el marco del Programa de Innovación y Desarrollo (IDEA), 2016.

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información territorial para la generación de escenarios futuros. Es decir, se busca a través

de la estrategia teórico-metodológica adoptada superar los abordajes globales dominantes
en los estudios prospectivos que poco aportan en los estudios territoriales de escala local.
De esta lectura resulta un marco conceptual posibilita la reflexión en torno a los estu-
dios territoriales desde el abordaje complejo de los procesos socio-espaciales y produce un
conocimiento comprensivo fundado en la identificación de la estructura y dinámica del
sistema en estudio. Es este conocimiento del sistema complejo el que facilita la incorpora-
ción de la fase prospectiva (en su etapa de construcción de escenarios futuros) en estrecha
relación con la gestión territorial.
La estrategia metodológica es cualitativa y tiene como objetivo construir el sistema
complejo, dado que una de las características de este tipo de sistema es la imposibilidad
de definirlo a priori. Por el contrario, la definición del sistema resulta de ese proceso de
construcción. Es decir, se recurre a todas aquellas técnicas para la construcción de datos,
necesarias y adecuadas al tipo de conocimiento que debe producirse según el sistema que
se estudie. A modo de ejemplo (y haciendo referencia al caso que se presenta) se recurrió al
análisis histórico, análisis documental, entrevistas a informantes clave relacionados al ám-
bito académico y la gestión urbana, además del análisis estadístico de fuentes secundarias.
La construcción del sistema tanto en estructura, dinámica y evolución permite apro-
ximaciones sucesivas al objeto de conocimiento (el territorio). En este proceso es posible
identificar distintos momentos, entendidos como instancias iterativas de reflexión teóri-
co-metodológica. Cada uno de dichos momentos proponen, a su vez, estrategias analíticas
que permiten abordar la realidad territorial en su complejidad. De esta manera, se constru-
ye, por aproximaciones sucesivas, un conocimiento comprensivo del sistema territorial que
responde a un proceso analítico iterativo.

Construcción teórico-metodológica. Planificar y pensar

prospectivamente la ciudad

En los últimos años suele presentarse a la prospectiva y a la planificación como procesos

diferentes. Sin embargo, si se recuperan los aportes de los autores clásicos tanto de uno y
otro enfoque es posible sostener que dichas diferencias no son tales. Según Matus (1980),
la planificación del desarrollo es situacional (identifica agentes, posiciones y tomas de posi-
ción), estratégica y de largo plazo. Por su parte, el enfoque prospectivo estratégico de Godet
y Durance (2007) sugiere evaluar qué riesgos asumir o evitar a fin de obtener los mejores
resultados. Uno apunta al manejo de los riesgos y de la incertidumbre que pudieran afectar
tanto a territorios como a instituciones de forma inesperada. El otro promueve la gestión
basada en la previsión para alcanzar y mejorar los resultados, aumentando la coheren-
cia, pertinencia e impacto de las acciones. Incluso, tanto Matus como Godet y Durance,

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comparten la concepción sistémica de la realidad territorial y recuperan los principios de

dinamismo, inestabilidad, flexibilidad y apertura del sistema, entre otros. Por todo esto, la
prospectiva y la planificación no podrían considerarse procesos disociados.
Así entendido el proceso de planificación, es posible poner en juego las categorías de
García (2006) y definir a la ciudad como un sistema complejo. Es decir, dado que los men-
cionados autores comparten la misma concepción sistémica, que implica la complejidad
en todas sus dimensiones, no se incluyen otros desarrollos más actuales, muchos de ellos
adheridos a la lógica reduccionista de la planificación estratégica empresarial que conduce
a concepciones que entran en contradicción con lo que aquí se propone.
Para García la complejidad no está dada por la cantidad de elementos que contiene
un sistema sino por la relación entre estos (subsistemas) y diversos procesos producidos a
distintos niveles de la realidad territorial. Así, el sistema es disipativo, no lineal y fluctuante
(Prigogine 1983, García 2006) lo que permite la comprensión de la realidad de modo rela-
cional (Achilli 2005) y la construcción interdisciplinaria del conocimiento6. De esta forma,
estudiar la ciudad/territorio contribuye a superar los modelos cuantitativos y determinísti-
cos que, en general, propone la prospectiva estratégica.
Desde esta perspectiva se piensa el proceso de elaboración de futuros y se promueve un
pensamiento científico orientado al análisis de los procesos territoriales de forma iterativa, en
contraposición al estudio del territorio como producto final (Mattioli 2016; Soria, Nozica y
Henríquez 2019). Esto implica reconocer la estructura del sistema territorial y la identificación
de comportamientos y fluctuaciones. Conforme a lo expuesto, la definición del sistema se rea-
liza por medio de la identificación de los elementos organizados en subsistemas, de las relacio-
nes que determinan su estructura (procesos), de sus límites y de sus condiciones de contorno
(García 2006). El foco se pone en las relaciones (articulación de dimensiones) para prever la
evolución del territorio desde una mirada integradora e iterativa. Según Soria y Nozica (2017),
cuando los estudios del futuro se abordan desde una mirada compleja, la prospectiva no solo
construye escenarios sino contribuye a comprender la dinámica territorial.
Definir modelos a futuro en estudios territoriales permite el análisis de las causalidades
múltiples y de aquellos factores difícilmente cuantificables que le otorgan al sistema alta
incertidumbre. Frente a esto, la construcción de escenarios constituye una herramienta que
hace posible considerar opciones de futuro de largo plazo, a la luz de las incertidumbres y
la toma de decisiones (Patrouilleau 2012). Como sostienen Paruelo et al. “los escenarios
representan descripciones simplificadas y potenciales de futuro basadas en un conjunto co-
herente de suposiciones acerca de factores críticos y constituyen una excelente herramienta
para explorar sistemas complejos con gran variabilidad intrínseca” (2014, 175).
La propuesta de García si bien refiere al análisis territorial y el diagnóstico sistémi-
co también hace referencia a “propuestas alternativas”. Y, por ello permite integrar el
6 Este trabajo interdisciplinario, desde múltiples perspectivas, estuvo conformado por investigadoras provenientes de dis-
ciplinas como arquitectura, sociología y geografía, especializadas en estudios territoriales.

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pensamiento prospectivo al diagnóstico sistémico. Para el autor, este tipo de estudios

están centrados en la predictibilidad de la evolución de un nuevo sistema (esto es, la
modificación del actual) que resultaría luego de la implementación de las medidas
previamente definidas (Soria 2020).
A partir de estas consideraciones se desarrolla una metodología estructurada en tres mo-
mentos, los que promueven la producción de conocimiento en forma de espiral dialéctica,
con énfasis en la construcción de escenarios territoriales a futuro sobre los que se estructura
el proceso planificador, a saber:

A. Construcción de la multidimensionalidad sistémica. Este momento inicia con pregun-

tas de investigación que permiten una primera definición al sistema objeto de estudio;
esto es se establecen los límites conceptuales, espaciales y temporales de la problemá-
tica territorial en cuestión. Así, se busca relacionar las dimensiones constitutivas de la
problemática en sus integraciones dialécticas generadas en un particular contexto so-
cio-histórico. Este momento produce un diagnóstico sistémico que resulta del proceso
de investigación desarrollado.
B. Exploratorio comprensivo. A partir del sistema relacional construido, este momento
se focaliza en analizar las dinámicas del sistema con el objetivo de reconocer sus fuer-
zas impulsoras y factores críticos multidimensionales, construir categorías analíticas y
permitir la formulación de supuestos tendientes a elaborar relatos para cada escenario
territorial futuro.
C. Construcción de los escenarios. Este momento pone en evidencia las potenciales situa-
ciones futuras basadas en la ocurrencia/ ausencia de determinados eventos territoriales,
así como en la omisión o acción que resulta de la toma de decisiones por parte de los
agentes responsables. También, pone el énfasis en mostrar diversos contextos futuros y
anticipar las decisiones más adecuadas para cada uno de ellos.

Estos momentos indican la dirección del proceso de planificación territorial y advierten

sobre el tipo de información que es necesario producir. Asimismo, integran de manera
iterativa las instancias de diagnóstico y prospección territorial que se complementan recí-
procamente y evidencian las sucesivas construcciones de la compleja realidad territorial. El
conjunto de tareas que involucran, operativizan tales procesos. La información resultante
es producto de los recursos disponibles y de la creatividad del equipo de investigación para
aproximarse al sistema objeto de estudio (figura 1).

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Figura 1. Estructura propuesta para la Planificación Territorial

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

MOMENTOS
DIAGNÓSTICO
Construcción de la multidimensionalidad sitémica

Exploratorio comprensivo

Prospectivo o de construcción de escenarios

PROSPECTIVA

Fuente: Elaboración propia

Aplicación Teórico-Metodológica. Planificación

prospectiva para el Gran San Juan

A continuación, se explican brevemente los momentos que conforman la propuesta meto-

dológica a partir de su aplicación al caso de estudio, especificando para cada uno de ellos,
las técnicas empleadas a tal fin.

A. Momento de construcción de la multidimensionalidad sistémica

Inicialmente, se definieron las preguntas de investigación que guían el recorte conceptual,

espacial y temporal del sistema objeto de estudio. En este caso, se interrogó acerca de los
procesos estructuradores de la dinámica de expansión del GSJ, estableciendo así la proble-
mática territorial a abordar.
Las principales limitaciones para encarar este estudio respondieron a la escasa informa-
ción sistematizada y, generalmente, desactualizada sobre este territorio. Para ello, el equipo
de investigación recurrió a diversas técnicas para la construcción y procesamiento de datos
entre las que destaca el análisis histórico-documental a partir de la recolección, sistematiza-
ción y mapeo de la información secundaria disponible.
Lo anterior permitió la delimitación del sistema, la organización de los datos en subsis-
temas según las categorías conceptuales definidas y, con ello, la identificación de las inva-
riantes estratégicas7, las fuerzas impulsoras8 y las incertidumbres críticas9 (Gallopín 2004).
7 Representan fenómenos o tendencias que cambian lentamente.
8 Representan los factores, tendencias o procesos que influencian la situación, propulsan al sistema y determinan el desen-
lace de la historia.
9 Cuya resolución afecta en forma fundamental el curso de los eventos.

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A.1. Contextualización del objeto de estudio. San Juan, la ciudad y el oasis

La provincia de San Juan se ubica al pie de la precordillera de Los Andes, en el centro oeste
del territorio nacional argentino (figura 2). Su ambiente árido, conformado por el 80%
de relieve montañoso, condiciona la ubicación de la ciudad. El distrito central, fundado
en el valle del Tulum dio origen al oasis productivo de mayor relevancia en la región. La
ciudad oasis es territorio, paisaje y patrimonio (Roitman 1996) resultado de la relación
en el tiempo de los recursos agua-suelo que definen la disponibilidad, cantidad y calidad
agroproductiva (Mattioli 2016).
Figura 2. Localización del Gran San Juan

Fuente: Elaboración propia en base a datos de IGN (2023) e INDEC (2010).

La expansión urbana, con baja densidad, avanza sostenidamente sobre las áreas rurales de
la provincia lo que adquiere una significación particular por tratarse el oasis de un terri-
torio sometido a una doble presión: la del desierto “desde afuera” y la de la ciudad “desde
adentro” (Nozica y Taber 2012). Esta condición, sumada a la alta sismicidad y la escasez
de suelo agroproductivo y agua, exige prestar especial atención a las formas que asume esta
dinámica (Mattioli 2016).
El análisis del proceso de urbanización permite definir como objeto de estudio al aglo-
merado urbano GSJ, que abarca a la ciudad Capital completamente y a las áreas urbanas
de los municipios de Rivadavia, Chimbas, Rawson, Pocito y San Lucía (figura 2). El caso

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cuenta con una superficie aproximada de 146 km2 y concentra el 72% del total de habitan-
tes, lo que indica el tipo de ocupación poblacional en el territorio provincial (Consejo para
la Planificación Estratégica de la provincia de San Juan [COPESJ] 2020)10.
Hacia 1960 comienza a percibirse el proceso de concentración de población y servi-
cios, el cual va a contribuir a la definición de los límites del GSJ11. A partir de 1980 se
registra una importante expansión urbana sobre las áreas rurales próximas, describiendo
el crecimiento urbano del GSJ como de tipo “difuso” (Malmod 2012), “abierto” (Sán-
chez y Tejada 2014) y “discontinuo” (Nozica y Taber 2012). En las últimas décadas,
esta dinámica ha generado importantes intersticios y promovido crecientes procesos de
especulación inmobiliaria cada vez que se actualiza el límite urbano (Lirussi, Nozica y
Henríquez 2012).

A.2. Comprensión del proceso de expansión urbana

como proceso socio-histórico

A partir del análisis histórico-documental fue posible la reconstrucción de los procesos

de configuración territorial del GSJ, esto es, la identificación de las continuidades y
rupturas en torno a los procesos territoriales. Asimismo, se analizó documentación
cartográfica para el intervalo 1940-2000, así como también imágenes de alta resolu-
ción espacial disponibles desde la década del ‘80 en Google Earth, con la intención de
identificar, a través de la interpretación visual y su procesamiento en el software QGIS,
las particularidades de la dinámica urbana en el periodo mencionado (ver Figura 3).
Esta instancia se retroalimenta con las tareas del momento siguiente, permitiendo a
partir de este ejercicio comprensivo observar la influencia de estos procesos en la es-
tructuración del GSJ.
El avance de la ciudad sobre las áreas de producción agrícola redunda en la configu-
ración de áreas de interfase urbano-rural, el encarecimiento de la provisión de servicios
urbanos, la reducción de tierras agroproductivas y la fragmentación del territorio. En los
bordes urbanos se advierten dos dinámicas: la expansión sustentada por los programas de
urbanización implementados por el Estado, por un lado; y las urbanizaciones cerradas/pri-
vadas en áreas con mayores cualidades paisajísticas, promovidas por la plusvalía que genera
la intervención estatal, por el otro.

10 Estos datos son los últimos disponibles para el aglomerado. Las estimaciones de población total provincial para 2020 es
de 781.217 personas.
11 Coincide con el auge del proceso de reconstrucción de la ciudad que finaliza en el año 1971 y con la disolución del
Consejo de Reconstrucción. En 1970 se inicia la construcción de la Avenida de Circunvalación de la ciudad, como parte
del plan de reconstrucción del año 1948.

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Figura 3. Proceso histórico de expansión urbana del GSJ

Fuente: Elaboración propia.

A.3. Construcción del sistema complejo: estructura y dinámica

Definido el recorte espacial del sistema, se delimitó el recorte temporal a partir de una primera
periodización. Se considera al año 1944 (momento en que ocurre el evento sísmico que destru-
yó el 90% del GSJ) como punto de inicio del intervalo que se cierra en la actualidad (2020).
La ciudad es considerada una construcción socio-espacial en la que se articulan tres
lógicas de producción urbana: la del Estado o la política pública, la del mercado o la acu-
mulación de capital, y la de la reproducción de la vida o las necesidades (Theodore, Peck
y Brenner 2009)12. Esta perspectiva se complementa con los aportes sobre la formación y
composición de la renta urbana que entiende al Estado como un agente con participación
decisiva en la formación y actualización de los precios del suelo urbano, mediante la regla-
mentación de usos y densidades del espacio urbano (Jaramillo 2003). Asimismo, se toman
los aportes y desafíos teórico-prácticos que promueven las agencias de desarrollo (Resolu-
ción 70 de Naciones Unidas 2015, Secretaría de Hábitat III 2016)13, entre otros acuerdos
internacionales sin perder de vista los condicionamientos antes enunciados.
12 Los autores sostienen que para comprender de manera adecuada los procesos contemporáneos de urbanización debe
atenderse a los fundamentos político-ideológicos del neoliberalismo, además de examinar sus variopintas formas institu-
cionales, las tendencias de su desarrollo, sus distintos efectos sociopolíticos y múltiples contradicciones.
13 Se focaliza en el Objetivo de Desarrollo Sostenible N° 11 que insta a lograr ciudades y asentamientos humanos inclusi-
vos, seguros, resilientes y sostenibles para 2030.

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Los procesos territoriales ponderados como relevantes, habilitan la vinculación y aná-

lisis entre diferentes categorías que responden a las escalas territoriales y temporales defi-
nidas. Así, el proceso de construcción de la multi-dimensionalidad sistémica hace posible
la identificación de los componentes y las relaciones que definen la estructura del sistema
(figura 4). Como resultado de la integración dialéctica de la información generada en los
momentos anteriores fue posible identificar cuatro subsistemas del GSJ: físico-natural, po-
lítico-institucional, social y constructivo.
Una vez definida la estructura del sistema es posible avanzar hacia la comprensión
de los procesos socio-espaciales asociados a la expansión metropolitana y, con ello, la
definición de los niveles territoriales de los fenómenos involucrados. Siguiendo a Gar-
cía (2006), tales procesos, vinculados a las preguntas de investigación y al recorte del
sistema, pueden clasificarse como de primer nivel (propios del contexto local), segundo
nivel (referidos al contexto regional-provincial) o tercer nivel (inherentes al contexto
nacional-global).

Figura 4. Relaciones multidimensionales del sistema

N / NATURAL
AGUA (ríos-caudales-disponibilidad-uso)
SUELO (tipo-capacidad portante/agroproductiva)
CLIMA (temperatura-humedad-vineto-radiación)
PELIGROS (sismos)

VULNERABILIDAD - RIESGOS
CONSTRUCTIVIDAD /HABITABILIDAD/GENERACIÓN DE ENERGÍA
EFICIENCIA ENERGÉTICA

C / CONSTRUIDO S / SOCIAL
DEMOGRÁFICO SOCIAL (población, edad,
USOS DEL SUELO (tipo, ocupación, FOT, FOS) BIENESTAR Y CALIDAD DE
educación empleo, densidad, NBI)
EDIFICACIÓN (tipo-consumo de energía) VIDA URBANA
ECONOMÍA (actividades, bienes, servicios,
INFRAESTRUCTURA (trama, servicios)
MOVILIDAD-TRANSPORTE porducción, consumo, costos)
EQUIPAMIENTO (distribución, tipo, cobertura)
ACCESIBILIDAD MERCADO DEL SUELO
ESPACIO PÚBLICO (viario, peatonal,
AGENTES
espacios verdes, arbolado

REGULACIONES/POLÍTICAS
EDIFICACION/VIVIENDA/SALUD/EDUCACI[ON/EMPLEO
USOS Y MERCADO DEL SUELO/RIESGOS/PREVENCIÓN

I / INSTITUCIONAL
ORGANIZACIÓN URBANA
PLANES
CÓDIGOS (urbano - edilicio

GRAN SAN JUAN

NIVEL PROVINCIAL

NIVEL NACIONAL

NIVEL GLOBAL

Fuente: Elaboración propia.

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En el caso GSJ, se reconocieron como procesos de tercer nivel, los siguientes:

- Tecnificación productiva nacional asociada a la inserción del país al Mercosur y su con-

solidación como proyecto político y económico regional.
- Concentración urbana y éxodo de población rural.
- Avance del modelo extractivista ante la demanda mundial de recursos energéticos, mi-
nerales y agropecuarios.
- Profundización de la segregación y fragmentación territorial por el desarrollo de un
urbanismo extractivista.
- Acentuación de los efectos del cambio climático global que inciden desfavorablemente
en los ambientes naturales y construidos, más aún en aquellos con altos grados de den-
sificación urbana.
- Dualidad y dinámica diferenciada en modelos de desarrollo nacional (neoliberal- Esta-
do de bienestar) en un marco de incertidumbre política y económica mundial.

Se identificaron como procesos de segundo nivel:

- Persistencia del proceso de primarización de la economía provincial.

- Tendencia creciente a la internalización de la producción vinculada a importantes in-
versiones en infraestructura energética y vial.
- Creciente incorporación de tecnologías alternativas para la producción de energía.
- Exclusión de importantes segmentos de la población como resultado del modelo de
estructuración productiva del oasis (organización empresarial).
- Dinámica de crecimiento poblacional ubicada en la fase de nivel de reemplazo.
- Integración de desarrollos científico-tecnológicos en el sector productivo.
- Avances en torno a la gestión integral de residuos sólidos urbanos.
- Persistente debilidad institucional referida a los procesos de planificación y gestión urbana.

Por último, se consideran procesos de primer nivel:

- Modelo institucional centralizado en la gestión provincial del suelo a través en la Direc-

ción Provincial de Desarrollo Urbano14 (DPDU).
- Acentuada descoordinación interinstitucional entre las diferentes áreas involucradas a la
planificación territorial.
- Persistente debilidad institucional en relación al desarrollo de instrumentos de regula-
ción del suelo.
14 La DPDU es un ente centralizado que administra el ordenamiento del territorio provincial. Se trata de una institución
heredada de la administración centralizada que generó el proceso de Reconstrucción de la ciudad tras el terremoto des-
tructivo de enero de 1944 y que, pese a la reforma constitucional de 1986, no fueron alteradas ni sus funciones ni sus
alcances.

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- Tendencia al decrecimiento poblacional del municipio Capital y el consecuente au-

mento de la población en el resto de los municipios del GSJ avanzando sobre tierras
agroproductivas del oasis.
- Cualificación en ascenso de recursos humanos técnicos y profesionales de diversas dis-
ciplinas involucradas con los estudios territoriales.
- Creciente expansión de la isla de calor y aumento de temperatura que genera disconfort
urbano en las áreas de mayor concentración poblacional y edilicia, sumado al déficit de
espacios públicos verdes.
- Permanencia histórica de una expansión urbana dispersa y de baja densidad que dificul-
ta la provisión y accesibilidad de servicios y equipamiento urbano.

B. Momento exploratorio comprensivo

Aquí se pretende comprender la relación entre subsistemas entendidos como factores críti-
cos multidimensionales, así como las fuerzas impulsoras, incertidumbres críticas e invarian-
tes estratégicas (Gallopín 2004). Al respecto, García y Matus coinciden que la complejidad
de los procesos territoriales no puede reducirse a una explicación lineal de causas-efectos
sino que deben ser considerados desde una multi-causalidad interactuante mediante el es-
tudio de las interrelaciones. Dicho esto, es importante definir las herramientas que contri-
buyan con la definición de fuerzas en base a la interpretación de los procesos identificados
anteriormente. En este sentido, se definieron las siguientes preguntas: ¿Qué momentos de
inflexión histórica condicionaron la expansión urbana? ¿Qué políticas se concatenan en el
territorio para la definición de planes y cuáles forman parte de fuerzas que condicionan
dicha expansión? ¿Qué agentes ayudan a comprender los procesos enunciados, y desde qué
lógica e intereses?
Para responder tales interrogantes se profundizó en el análisis retrospectivo de las políti-
cas y planes elaborados para el GSJ, buscando identificar los momentos de inflexión históri-
ca que condicionaron la expansión urbana en el periodo de estudio. Asimismo, se realizó la
consulta a informantes clave relacionados al ámbito académico y la gestión urbana a través
de entrevistas semi-estructuradas permitiendo la producción de información que colaboró
en la comprensión de los procesos territoriales estructuradores del sistema. En este punto, la
prospectiva propone el empleo del método Delphi que produce información de forma sis-
temática e interactiva sobre los aportes de un grupo de expertos en determinadas temáticas.
Según Godet (2000) su empleo permite la obtención de información relevante para la cons-
trucción de escenarios futuros. La consulta a expertos como forma de abordaje cualitativo
tiene detractores tal como Terlock (2016), tras argumentar la presencia de miradas sesgadas
y predictivas de la realidad. Sin embargo, frente al escaso número de expertos locales y la
limitación de consultar a otros que desconocen las particularidades del caso de estudio, se
optó por la aplicación de entrevistas semi-estructuradas que permitieron complementar la

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 Aportes de la prospectiva a la construcción de futuros en el proceso de planificación territorial

información generada hasta ese momento y aportar sus percepciones según el lugar ocupado
por el informante.
Este momento posibilitó una primera integración del proceso de planificación para
definir ciertos ajustes del diagnóstico (sistema de relaciones) al incorporar aspectos inicial-
mente desatendidos. Además, permitió reconocer el funcionamiento del GSJ y las fuerzas
que orientan nuevas categorías para la formulación de anticipaciones de sentido.

B.1. Análisis retrospectivo de las políticas públicas territoriales

Esta instancia implicó el abordaje crítico de las políticas públicas territoriales implemen-
tadas para el GSJ entre los años 1942 y 2015. Se trata de cinco planes urbanos que fueron
institucionalizados e indican diferentes momentos en la construcción del sistema territo-
rial, a saber:

- Plan Regulador, 1942. Enmarcado en el surgimiento del urbanismo y de la planifica-

ción como disciplinas en el contexto nacional15, y anterior al terremoto destructor de la
ciudad (Collado 2008).
- Plan Regulador y de Extensión, 1948. Diseñado para la reconstrucción de la ciudad
(Ley Provincial N° 1.254 y Decreto Nacional N°17.087 1948).
- Plan Estratégico y Participativo DECI San Juan, 2000. Desarrollado en el ámbito mu-
nicipal de la ciudad Capital y aunque no llega a implementarse dada la crisis del año
2001, el estudio diagnóstico incluye el área metropolitana (Municipalidad de San Juan
2000).
- Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial Urbano-Rural, 2006. Este plan, realizado
a nivel provincial hace eje en la inserción de la provincia en el MERCOSUR, atendien-
do a la centralidad del GSJ (Gray de Cerdán 2006);
- Plan de Ordenamiento Territorial para el Área Metropolitana de San Juan, 2013/2015.
Es el primer plan que aborda exclusivamente el aglomerado urbano focalizando en la
expansión urbana y las problemáticas asociadas a ésta de las últimas décadas (Ministerio
de Planificación e Infraestructura 2015).

Se realizó un ejercicio crítico de la información secundaria disponible que permita identi-

ficar aquellos procesos relevantes del sistema territorial que han permanecido en el tiempo,
definidos aquí como invariantes estratégicas para el GSJ. Del análisis fue posible advertir
cómo desde el primer diagnóstico urbano realizado en el marco del Plan Regulador de

15 Es importante destacar aquí que, en Argentina, hubo un desarrollo relativamente temprano y autónomo del urbanismo
entre los años 1928 y 1935 que no sólo alcanzó consensos acerca de la pertinencia y legitimidad de una nueva disciplina,
sino que sintetizó y sustituyó las anteriores aproximaciones a la cuestión urbana, permitiendo abordar los nuevos con-
flictos del crecimiento urbano.

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1942 hasta el último Plan del año 2015, buena parte de las problemáticas continúan, resig-
nificadas y con un mayor nivel de complejidad (cuadro 1). Este hallazgo pone de manifies-
to la incapacidad operativa que, a lo largo de la historia urbana moderna de San Juan, han
tenido los gobiernos locales con la aplicación de los planes diseñados para superar tales pro-
blemáticas. No obstante, se percibe la importancia asignada a la planificación territorial en
las agendas de gobierno en el periodo estudiado y en las últimas dos décadas, en particular.
Cuadro 1. Invariantes estratégicas en los planes urbanos para el GSJ

Plan Regulador (1942)

- Centralidad de la ciudad.
- Déficit de espacios públicos y de verde urbano: arboleda, plazas, parques.
- Necesidad de recuperar el sistema de riego: incorporar el agua para riego a espacios públicos.
- Baja densidad edilicia.
- Pobreza urbana.
- Mala calidad de la construcción. Vulnerabilidad sísmica.
- Deficiencias en transporte y circulación.
- Falta de recursos técnicos y financieros en los equipos estatales.
Plan Regulador y de Extensión (1948)
- Baja densidad.
- Pobreza y vulnerabilidad.
- Escasez de verde urbano, se propone “la ciudad verde”.
- Deficiencias en el transporte y circulación.
- Ausencia de administración urbana.
Plan Estratégico y Participativo, DECI San Juan (2000)
- Crecimiento de la pobreza urbana y marginación social.
- Débil gestión institucional pública y privada.
- Base económica poco diversificada.
- Vulnerabilidad ante el riesgo sísmico.
- Dificultades en la conectividad interna y externa de la ciudad.
- Deficiencia de las infraestructuras básicas, complementarias y servicios.
Plan de Ordenamiento Territorial Urbano-Rural (2006)
- Posición excéntrica de la provincia respecto a las corrientes comerciales dominantes.
- Centralidad del GSJ a nivel provincial.
- Estructura urbana monocéntrica (altos costos organizativos, problemas ambientales crecientes, déficits
calificados en los servicios públicos y desigualdad en el acceso a condiciones adecuadas de calidad de vida).
- Inequidad.
- Incapacidad para producir cambios y debilidades socioeconómicas.
- Débil gestión urbana: necesidad de un modelo de gestión metropolitana.
- Deficiente accesibilidad desde y hacia los principales nodos de la red de centros.
Plan de Ordenamiento Territorial para el Área Metropolitana de San Juan (2013)
- Centralidad de la ciudad.
- Deficiente gestión urbanística y regulación normativa.
- Déficit del espacio público y verde urbano.
- Déficit del sistema de riego.
- Vulnerabilidad urbana.
- Problemas de accesibilidad (transporte y comunicación).
- Especulación inmobiliaria.
Fuente: Elaboración propia

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B.2. Entrevistas a informantes clave

Esta etapa busca obtener y/o completar la información relevante para la construcción del
sistema. Los criterios aplicados para la selección de los informantes clave se relacionan con
el desempeño de los mismos en organismos e instituciones, públicas y privadas, bajo la
forma de decisores en la gestión del territorio y/o como profesionales del ámbito científi-
co-académico.
Las entrevistas fueron desarrolladas durante el año 2018 a partir del diseño de una guía
estructurada por los siguientes tópicos: problemas advertidos en la ciudad actual, solucio-
nes propuestas por el entrevistado para superar esos problemas y su imagen de ciudad futu-
ra deseada. En el caso de los funcionarios de gobierno, se incorporan interrogantes sobre la
definición (del organismo o área de desempeño) en relación al modelo de ciudad (objetivos
estratégicos, líneas prioritarias, metas) que permiten planificar sus intervenciones. Por su
parte, a representantes de organismos públicos, se consultó acerca de la coordinación de
acciones con otras áreas.
El análisis de las entrevistas permitió clasificar los aportes de los agentes territoriales
en temas referidos a: suelo urbano, economía y desarrollo local, geografía urbana, vialidad
urbana, desarrollo ambiental urbano, ordenamiento territorial, riesgo sísmico y gestión ur-
bana. Así, fue posible complementar el listado de invariantes estratégicas realizado previa-
mente. Los problemas advertidos de forma recurrente pueden sintetizarse en los siguientes
aspectos:

- Escasos instrumentos de gestión del suelo urbano que redundan en una expansión des-
controlada del GSJ.
- Déficit de espacios verdes.
- Macrocefalia de la ciudad en relación a la provisión de servicios y equipamientos urba-
nos, ocasionando problemas de transporte, accesibilidad y seguridad.
- Baja implementación de los Objetivos del Desarrollo Sustentable particularmente, en
aspectos referidos a la gestión del riego urbano, de los residuos sólidos urbanos y el ac-
ceso a energías alternativas.
- Ausencia en el abordaje territorial de principios tendientes a la gestión de un modelo
de ciudad inteligente que incluya aspectos como el manejo eficiente del riego urbano16,
empleo de especies arbóreas autóctonas, gestión administrativa digital, etc.
- Reducida atención a la gestión integral del riesgo, fundamentalmente, el sísmico.

16 Aspecto de fundamental relevancia en un ambiente árido, como el del caso de estudio, donde el desarrollo
de los oasis depende de una infraestructura que provea el agua para riego.

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B.3. Síntesis del momento exploratorio comprensivo

Evaluar el nivel de influencia de cada uno de los factores críticos en el proceso de de-
sarrollo urbano del GSJ permitió la identificación de las “fuerzas robustas” (Nalerio,
2013). Éstas se entienden como aquellas fuerzas históricas que se comportan como
grandes líneas rectoras que señalan el rumbo del sistema territorial y pueden identi-
ficarse en distintos niveles. Por ejemplo: la centralidad del GSJ respecto al territorio
provincial, el crecimiento urbano con baja densidad, las condiciones del hábitat árido,
así como el mercado de suelo y las disputas relativas a la propiedad del suelo urbano.
Estas tendencias identificadas a nivel local, se acentúan frente a la influencia de otras
que actúan a nivel regional y global tales como: la posición excéntrica de la provincia
respecto al modelo de desarrollo nacional, los efectos del cambio climático, el avance
de la lógica extractivista y la persistencia de una matriz productiva provincial basada
en la actividad primaria. Asimismo, se identifican “tendencias emergentes” (Nalerio,
2013) entendidas como aquellas fuerzas portadoras de factores de cambio que denotan
potenciales puntos de inflexión al interior del sistema. Por ejemplo: la transformación
productiva de la provincia frente a la incorporación de la minería, el avance en proce-
sos de Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+I) que buscan redefinir patrones de
producción y consumo, etc.

C. Momento de construcción de escenarios

Este último momento tiene como propósito poner en evidencia las posibles situaciones
futuras del sistema objeto de estudio, tomando como base la ocurrencia/ausencia de deter-
minados eventos territoriales, así como la acción u omisión política y/o técnica por parte
de los agentes decisores. Por todo esto, el énfasis está puesto en mostrar contextos futuros
que permitan pensar las decisiones más adecuadas para cada uno de ellos. A partir de
considerar las fuerzas analizadas y la propuesta prospectiva nacional de la Subsecretaría de
Planificación Territorial de la Inversión Pública de la República Argentina [SPTIP] (2013),
se definieron tres escenarios futuros para el GSJ, a saber:

- Escenario de ruptura: “El GSJ sostenible” basado en una combinación razonable de

despliegues positivos de los factores críticos multidimensionales.
- Escenario tendencial crítico: “El GSJ vulnerable” que considera el despliegue de algu-
nos de los factores críticos negativos.
- Escenario negativo: “El GSJ insostenible” que incluye las tendencias actuales de los
factores críticos multidimensionales y se ubica en el extremo opuesto al escenario de
ruptura.

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Seguidamente, se profundiza en la definición de los escenarios construidos al año

204017 asociados a la problemática territorial abordada: la dinámica de expansión ur-
bana del GSJ.

Escenario 1. De ruptura: El Gran San Juan sostenible

Se considera que los recursos estratégicos de valor ambiental para el sistema ciudad-oasis,
tales como el agua y el suelo, y constituyen el sistema disipativo original, mantienen una
relación equilibrada. Para ello, se precisa, entre otras cuestiones:

- Regular el mercado de suelo, a partir del empleo de instrumentos fiscales y normativos

con fuerza de ley, a fin de que el Estado intervenga en el proceso de expansión urbana.
- Intensificar y diversificar los usos del suelo, así como mitigar la segregación espacial, a
través de la gestión de un ente metropolitano que articule las actuaciones de los agentes
públicos, privados y comunitarios que participan en la producción urbana.
- Descentralizar los servicios y equipamientos urbanos a fin de mejorar la conectividad y
movilidad urbana y, con ello, mejorar las condiciones de habitabilidad urbana.
- Incorporar nuevas actividades productivas y de servicios vinculadas a la I+D+I, con el
fin de fomentar el desarrollo de una sociedad del conocimiento.
- Aumentar la densidad edificada e incorporar criterios vinculados a la arquitectura bio-
climática y la eficiencia energética.
- Incluir el enfoque de la gestión integral del riesgo en las políticas públicas territoriales y
en la gestión urbana.
- Dotar en calidad y cantidad de espacios públicos y áreas verdes, así como mejorar la
accesibilidad de la población más vulnerable a equipamiento recreativo, educacional y
de salud.

Este escenario se presenta como sostenible y se entiende como aquel “de los equilibrios di-
námicos”, esto es, diversificado y favorecedor de equilibrios sociales y territoriales en conso-
nancia con la política nacional y regional (SPTIP 2013). Asimismo, plantea el crecimiento
urbano con desarrollo sostenible aunque no exento de nuevas problemáticas territoriales.
Las condiciones de ruptura son:

- Consolidación del modelo de desarrollo nacional territorialmente integrado, con inclu-

sión social y redistribución de la riqueza.
- Existencia de una ley de ordenamiento del suelo urbano y rural que regule las interven-
ciones públicas y privadas, así como la actualización del Código Provincial de Aguas

17 Inicialmente el límite era al 2030 pero dada la proximidad temporal al finalizar el proyecto, se definió extenderlo a 2040.

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(Ley Nº 4.392 1978) que responda a los condicionamientos ambientales, productivos

y tecnológicos actuales.
- Implementación de mecanismos de control público del uso del territorio y de instru-
mentos de gestión del suelo de naturaleza redistributiva del desarrollo urbano.
- Instrumentación de los dispositivos para la gestión integral y metropolitana del GSJ
atendiendo a su rol de nodo central de la microrregión que organiza.
- Coordinación interinstitucional para la gestión territorial que regule las políticas de
movilidad urbana, infraestructuras, vivienda y riesgo ambiental.

Escenario 2. Tendencial crítico. El Gran San Juan vulnerable

Este escenario se conforma a partir de la continuidad de las tendencias observadas, es decir,

plantea la situación territorial resultante de no mediar intervención alguna. Esto supone la
profundización de las condiciones actuales: una expansión urbana con gestión metropo-
litana débil. Se considera aquí que los recursos de valor ambiental mencionados alcanzan
niveles que ponen en peligro la relación del agua y el suelo y con ello, al sistema ciudad-oa-
sis. En este marco, se advierte que:

- Aunque disminuyen los ritmos históricos de expansión, la mancha urbana continúa

avanzando sobre áreas productivas y ecológicamente relevantes.
- La demanda de suelo sobre las áreas periurbanas se mantiene, así como la edificación a
baja densidad.
- La implementación escasa de herramientas de gestión del suelo urbano redunda en
procesos lentos, conflictivos y de difícil coordinación entre agentes metropolitanos.
- Las principales funciones urbanas se mantienen centralizadas, mientras que los proble-
mas de conectividad y movilidad urbana se acentúan y, con ello, la calidad de la habita-
bilidad urbana, disminuye.
- Continúa la desigual dotación de espacios públicos, áreas verdes y equipamiento urba-
no acrecentando procesos de segregación y condiciones de inaccesibilidad de la pobla-
ción al equipamiento recreativo, educacional y de salud.
- Profundización de la vulnerabilidad socio-ambiental del territorio.

Este escenario se expone como continuador de las tendencias a la concentración urbana, la

expansión metropolitana ilimitada a baja densidad y la presión sobre el suelo agroproductivo,
agudizando las actuales asimetrías territoriales. A largo plazo se define como insostenible
afectando las dimensiones: ambiental, social, económica y política del desarrollo territorial.
Por consiguiente, se entiende como el escenario “de la fragmentación territorial” ya que se
mantiene una estructura productiva primarizada, con marcadas tendencias a la centralización
y a la concentración de la propiedad (SPTIP 2013). Las condiciones de esta tendencia son:

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 Aportes de la prospectiva a la construcción de futuros en el proceso de planificación territorial

- Intervención sectorial del Estado en la gestión territorial favoreciendo la concentración

de actividades en el GSJ como consecuencia de la renta diferencial y la desregulación
relativa.
- Densidades urbanas medias y altas concentradas en el área central del GSJ y densidades
bajas en el resto del aglomerado agudizando las problemáticas de conectividad y movi-
lidad, así como de accesibilidad a los equipamientos necesarios para el desarrollo de la
vida urbana.
- Patrón de crecimiento expansivo que responde a una lógica mercantilista de la cual se
obtienen los máximos beneficios de tipo rentístico tras la conversión de la tierra rural a
urbana que desplaza constantemente el límite urbano e invade áreas de valor productivo
y ambiental.
- Existencia de un Plan de Ordenamiento Metropolitano que, aunque constituye un
marco general de acción, no está acompañado por una normativa respaldatoria. Suma-
do a ello, la debilidad institucional en la gestión del suelo urbano, por el rol centralista
de la Dirección Provincial de Desarrollo Urbano (DPDU), presupone el cumplimiento
parcial de los postulados en dicho plan.
- Ausencia de instrumentos de regulación del suelo y descoordinación interinstitucional
para la gestión de los sistemas de movilidad urbana, infraestructuras, vivienda y riesgo
ambiental.

Escenario 3. Negativo. El Gran San Juan insostenible

En este escenario se desestima el valor ambiental de los recursos agua y suelo, y se quiebra
la relación ciudad-oasis, entendiendo la profundización de las tendencias negativas que
resultan de la inacción o descoordinación de las actuaciones de gestión urbana. En este
escenario se observa que:

- El proceso de expansión urbana avanza indiscriminadamente sobre tierras productivas

disminuyendo abruptamente la superficie cultivada bajo la red de riego, afectando la
sustentabilidad de la propia ciudad.
- El mercado de suelo está totalmente desregulado y los instrumentos de gestión no res-
ponden a ningún modelo de gestión territorial integrada.
- El crecimiento urbano se acentúa en formas de expansión a baja densidad y se profun-
dizan las expresiones de segregación territorial.
- El agravamiento de la centralización de las funciones urbanas impacta en una reducida
conectividad y movilidad urbanas, y el aumento desmesurado del consumo energético
que hacen insostenible la habitabilidad en la ciudad.
- La vulnerabilidad sísmica de la ciudad se acrecienta frente a la reducida capacidad de
resiliencia de la población ante la amenaza sísmica.

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Por lo antes dicho, este escenario se presenta como insostenible y se identifica como
aquel “de la desilusión” (SPTIP 2013) caracterizado por el bajo crecimiento o estancamien-
to de las principales actividades productivas y un deterioro generalizado de las condiciones
de vida, con alta segregación social. Asimismo, plantea un crecimiento urbano extensivo de
baja densidad y la inexistencia de una gestión metropolitana integral. Entre las condiciones
de esta tendencia, se destaca:

- La actuación del Estado a través de instrumentos aislados y reduccionistas, así como de

actos administrativos que contemplan excepciones al cumplimiento de la norma vigen-
te, beneficiando el cambio de uso rural por otro urbano e influyendo en la formación y
valorización de los precios del suelo urbano.
- Persistencia de la primarización de la economía provincial.
- Agudización de los déficits vinculados con el acceso a bienes, servicios, infraestructuras
y equipamiento urbanos, entre otros, vulnerando la habitabilidad urbana.
- Ineficaz planificación y gestión del suelo urbano respecto al manejo de los recursos na-
turales y la creciente polarización social.

Presentados los tres escenarios territoriales de futuro para el GSJ, se advierte que, dada la
dinámica sistémica del aglomerado, es altamente probable que la tendencia se exprese hacia
el escenario intermedio hacia el 2040, es decir, hacia el escenario tendencial crítico.

Reflexiones finales

El enfoque teórico-metodológico desarrollado constituye un aporte innovador para la pla-

nificación territorial y particularmente, el abordaje de los procesos de expansión urbana. La
propuesta pone a disposición un conjunto de relaciones conceptuales y metodológicas que
permiten definir un marco de referencia que integra la visión de la prospectiva territorial
con la de los sistemas complejos.
Considerar al GSJ un sistema complejo permite pensar, debatir y reflexionar sobre los
procesos de planificación considerando la imprevisibilidad de los fenómenos territoriales y
con ello, diseñar herramientas flexibles para el análisis integral del territorio. Se considera-
ron así, las relaciones multidimensionales para la interpretación e identificación de los pro-
cesos que estructuran la dinámica urbana, reconociendo tendencias robustas y emergentes
para el despliegue de los escenarios territoriales futuros.
Los escenarios construidos para el GSJ al año 2040 pretenden dar cuenta de las posibi-
lidades que brinda esta metodología alternativa. Asimismo, ponderar el empleo de técnicas
distintas a las tradicionales en los estudios prospectivos, pone en discusión las construccio-
nes de futuro dominantes que reducen los estudios territoriales al mero comportamiento

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 Aportes de la prospectiva a la construcción de futuros en el proceso de planificación territorial

estadístico y global de un conjunto de variables cuantitativas que explican procesos territo-

riales desde niveles estancos.
Los resultados obtenidos permiten sostener que la planificación territorial prospectiva,
a diferencia de la planificación estratégica, recupera la idea sustantiva de planificar en el
largo plazo e intenta superar las limitaciones y reduccionismos del enfoque normativo. Es
por ello que construir futuros territoriales debe considerarse inherente al proceso de plani-
ficación. Este ejercicio precisa abordar la complejidad territorial reconociendo los procesos,
así como sus dinámicas, escalas y niveles de afectación de forma iterativa. De esta manera,
se asume la complejidad y la incertidumbre como elementos necesarios de las políticas pú-
blicas y de los instrumentos de la planificación urbana para responder a las particularidades
territoriales. Se permite ampliar objetivos, explorar caminos alternativos, generar conje-
turas sobre potenciales modificaciones como también, evaluar posibles consecuencias de
actuación (o no) para anticipar conflictos territoriales. Lo desarrollado afirma el supuesto
central del presente trabajo, esto es, indica que la prospectiva permite interdefinir y com-
plementar a los diagnósticos territoriales en los procesos de planificación cuando se aborda
la complejidad del sistema territorial desde un proceso iterativo.

Agradecimientos

Este trabajo fue realizado gracias al apoyo institucional del Consejo Nacional de Investiga-
ciones Científicas y Técnicas de Argentina (CONICET); del Instituto Regional de Planea-
miento y Hábitat (IRPHa-CONICET), de la Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño
(FAUD) y del Instituto de Investigaciones Socio-Económicas de la Facultad de Ciencias So-
ciales (IISE-FACSO), ambos pertenecientes a la Universidad Nacional de San Juan (UNSJ),
así como del Centro Interinstitucional de Movilidad Urbana, Logística y Transporte del Sur
y Oeste del AMBA de la Universidad Nacional de Avellaneda (CILOT-UNDAV). Además se
agradecen las contribuciones de Graciela Nozica y Gabriela Lirussi.

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