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"Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres"
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Lima,
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INFORME TECNICO N° -2024-SERVIR-GPGSC
A : JUAN BALTAZAR DEDIOS VARGAS
Gerente de Políticas de Gestión del Servicio Civil
De : GABRIELA GLADYS CUSIMAYTA LOBO
Ejecutiva de Soporte y Orientación Legal
Asunto : a) Sobre la identificación del “ámbito” de la organización sindical
b) Sobre la negociación colectiva a nivel descentralizado en el marco de la Ley
N° 31188 y sus Lineamientos
Referencia : Oficio N° D000597-2024-SG-MINSA
I. Objeto de la consulta
Mediante el documento de la referencia, el Secretario General del Ministerio de Salud formula
a SERVIR las siguientes consultas:
1. ¿Cuál sería el nivel de negociación en donde puede participar una organización
sindical que representa al personal que presta servicio asistencial bajo el régimen
del Decreto Legislativo N° 1057 en el procedimiento de negociación colectiva del
sector estatal, considerando que no tendrían espacio fiscal en ninguno de los
ámbitos del nivel descentralizado de la negociación colectiva en el sector salud?
2. ¿Qué medidas se tomarían para asegurar la representación y consideración de los
intereses del personal que presta servicio asistencial bajo el régimen del Decreto
Legislativo N° 1057 en el proceso de negociación colectiva, especialmente en el
pueden ser verificadas en: https://apps.firmaperu.gob.pe/web/validador.xhtml
nivel centralizado donde se define el producto negocial?
II. Análisis
Competencias de SERVIR
2.1 La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR es un organismo rector que define,
implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado. No es parte de sus
competencias el constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción
de decisiones individuales que adopte cada entidad, máxime cuando las oficinas de recursos
humanos de las entidades o empresas del Estado, o las que hagan sus veces, son parte del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y constituyen el nivel
descentralizado responsable de implementar las normas, principios, métodos, procedimientos
y técnicas del Sistema1.
1 Artículo 3 del Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM
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por el Art. 25 de D.S. 070-2013-PCM y la Tercera Disposición Complementaria Final del D.S. 026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser
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2.2 Debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y
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alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
(en adelante SAGRH), planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión
a asuntos concretos o específicos. Por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se
encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.
2.3 Considerando lo señalado, resulta evidente que no corresponde a SERVIR –a través de una
opinión técnica– emitir pronunciamiento sobre alguna situación concreta. Por ello, el presente
informe examina las nociones generales a considerar sobre las materias de la presente
consulta.
Aspectos generales sobre la aplicación del procedimiento de negociación colectiva en el marco de la
Ley N° 31188 y sus Lineamientos
2.4 Al respecto, debemos indicar que con fecha 02 de mayo del 2021, se publicó la Ley N° 31188,
Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal (en adelante LNCSE), norma que tiene por
objeto regular el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de las organizaciones
sindicales de trabajadores estatales. Posteriormente, con fecha 20 de enero de 2022, se
publicaron en el diario oficial “El Peruano”, los Lineamientos para la implementación de la
LNCSE 2 (en adelante, los Lineamientos). En ese sentido, a partir de su vigencia y en
consonancia con lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución Política del Perú3, dichas
normas constituyen el marco normativo aplicable para el desarrollo de la negociación
colectiva de los servidores de las entidades comprendidas en el artículo 2 de la LNCSE.
Sobre la identificación del “ámbito” de la organización sindical
2.5 Al respecto, el artículo 2 del Convenio N° 87 de la Organización Internacional de Trabajo 4,
establece como principio que: “Los trabajadores (…), sin ninguna distinción y sin autorización
previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como
el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las
mismas (…)”.
pueden ser verificadas en: https://apps.firmaperu.gob.pe/web/validador.xhtml
2.6 Esta declaración establece la obligación de observar el estatuto de la organización sindical para
afiliarse a la misma, pudiendo la organización sindical recurrir a distintos parámetros o criterios
para su conformación, como son el tipo de servidores que la integran (ámbito personal), el tipo
de actividad que realizan los trabajadores, su profesión, oficio o especialidad (ámbito
funcional), la extensión espacial que abarca (territorial), entre otros, siendo posible que dentro
del ámbito personal se considere el régimen laboral bajo el cual los servidores se encuentran
vinculados con su empleador.
2 Aprobado por el Decreto Supremo N° 008-2022-PCM.
3 Constitución Política del Perú
Artículo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las
personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley.
También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
(…)
4 Ratificado por el Estado peruano mediante Resolución Legislativa N° 13281, promulgada el 15 de diciembre de 1959.
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2.7 En este último caso y a manera de ejemplo, si se tratara de una organización sindical de una
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entidad que en su estatuto ha previsto ser conformada únicamente por servidores de un
determinado régimen de vinculación con el Estado (como el Decreto Legislativo N° 728), su
ámbito se circunscribe a los servidores de dicho régimen. Asimismo, si se tratara de una
organización sindical que en su estatuto ha previsto ser conformada por servidores de dos o
más regímenes de vinculación con el Estado (por ejemplo, de los Decretos Legislativos Nos 728
y 1057), se debe tener en cuenta que su ámbito se sujeta a los servidores bajo los regímenes
de vinculación respectivos.
2.8 En tal sentido, se colige que el ámbito de representación de una organización sindical es el que
ha sido elegido libremente por la misma al momento de su constitución, encontrándose
detallado en su respectivo estatuto, el cual puede variar y/o modificarse en el tiempo.
Asimismo, cabe señalar que, de la determinación del ámbito de la organización sindical se
derivan los efectos o alcance de los beneficios convencionales.
Sobre la negociación colectiva en el marco de la Ley N° 31188 y sus Lineamientos
2.9 El artículo 5 de la LNCSE5 ha previsto dos niveles de negociación en el sector público, en los
cuales se establecen los alcances o efectos de los acuerdos suscritos en cada uno de ellos. Uno
de dichos niveles es el descentralizado, sobre el cual el artículo 5 de los Lineamientos señala lo
siguiente:
5.1. La negociación colectiva en el sector público se realiza de manera
complementaria, por niveles, siendo estos:
a) Negociación colectiva a nivel centralizado; es la que se realiza en una
única negociación con la representación mayoritaria de los servidores de
las entidades comprendidas en el alcance del presente Dispositivo,
indistintamente de su régimen laboral de vinculación.
b) Negociación colectiva a nivel descentralizado; la misma que se lleva a
pueden ser verificadas en: https://apps.firmaperu.gob.pe/web/validador.xhtml
cabo en el ámbito sectorial, territorial, y por entidad pública, o en el que
las organizaciones sindicales estimen conveniente; manteniendo efectos
únicamente en el ámbito que corresponda a su celebración.
(…)
5.4. La negociación colectiva a nivel descentralizado en el ámbito sectorial
corresponde a los servidores públicos pertenecientes a las carreras especiales
de los sectores de educación y salud, en cuyo caso la Comisión Negociadora es
5 Ley N° 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal
Artículo 5. Niveles de la negociación colectiva
La negociación colectiva de las organizaciones sindicales de trabajadores estatales se desarrolla en los siguientes niveles:
a. El nivel centralizado, en el que los acuerdos alcanzados tienen efectos para todos los trabajadores de las entidades públicas al que hace
mención el artículo 2 de la Ley.
b. El nivel descentralizado, que se lleva a cabo en el ámbito sectorial, territorial y por entidad pública, o en el que las organizaciones
sindicales estimen conveniente, y que tiene efectos en su respectivo ámbito, conforme a las reglas establecidas en el artículo 9.2 de la Ley.
En los gobiernos locales la negociación colectiva se atiende con cargo a los ingresos de cada municipalidad. En el caso de los gobiernos
locales con menos de 20 trabajadores, estos podrán acogerse al convenio colectivo federal de su organización de rama o adscribirse al
convenio de su elección con el que exista afinidad de ámbito, territorio u otros.
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integrada conforme a lo señalado en el artículo 11 de los presentes
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Lineamientos.
(Énfasis nuestro)
2.10 En ese sentido, cabe señalar que la LNCSE y sus Lineamientos aplican y tienen efectos para
todos los trabajadores de las entidades públicas mencionadas en el artículo 2 de la LNCSE,
indistintamente del régimen de vinculación con el Estado y/o si se encuentran o no afiliados a
un sindicado de trabajadores, federación o confederación de trabajadores (incluso si dentro
de la entidad no existiera organización sindical alguna).
2.11 En cuanto a la negociación colectiva a nivel centralizado, se debe indicar que los acuerdos
arribados en este nivel resultan aplicables a todos los servidores de las entidades públicas,
indistintamente de sus regímenes laborales, inclusive a los que no se encuentran afiliados a las
confederaciones legitimadas que participan de la negociación colectiva en dicho nivel, que
conforme al numeral 9.1.2 del artículo 9 de los Lineamientos6, son entendidas por las cinco
confederaciones sindicales de alcance nacional y multisectorial, inscritas en el Registro de
Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, y que a la presentación del proyecto de
Convenio Colectivo acrediten contar con el mayor número de servidores afiliados respecto del
total de servidores que comprende la negociación colectiva a nivel centralizado.
2.12 Ahora bien, en cuanto a la negociación colectiva a nivel descentralizado, tanto la LNCSE como
los Lineamientos establecen que se desarrolla en función de ámbitos, los cuales pueden ser
sectorial, territorial y por entidad, o cualquier otro (ámbito) que las organizaciones sindicales
estimen conveniente. Esto significa que se otorga libertad a las organizaciones sindicales para
elegir el ámbito de negociación, lo que se encuentra condicionado a su ámbito de
representación detallado en su respectivo estatuto.
2.13 En este punto, se precisa que, conforme al numeral 5.4 del artículo 5 de los Lineamientos, la
negociación colectiva en el nivel descentralizado en el ámbito sectorial corresponde a las
organizaciones sindicales compuestas por servidores sujetos a las carreras especiales de los
pueden ser verificadas en: https://apps.firmaperu.gob.pe/web/validador.xhtml
sectores de educación y salud, por lo que lo dispuesto en dicha disposición no resulta de
aplicación a las organizaciones sindicales cuyos servidores afiliados pertenecen a los regímenes
laborales generales. Además, se deberá tener en cuenta que, para efectos de la negociación
colectiva en el nivel descentralizado en el ámbito sectorial del sector salud, esta no alcanza a
las organizaciones sindicales integradas por servidores cuyas compensaciones se regulen por
la normativa aplicable a los regímenes laborales generales (Decretos Legislativo Nos 276, 728 y
1057), indistintamente de las funciones o labores que desempeñen.
2.14 En consecuencia, las organizaciones sindicales compuestas por servidores cuyas
compensaciones se regulan por los regímenes laborales generales estarían representadas en
la negociación colectiva a nivel centralizado por las confederaciones sindicales con mayor
representación, conforme al numeral 9.1.2 del artículo 9 de los Lineamientos, sin que para ello
se requiera estar afiliado a alguna de las confederaciones que participó en la negociación
colectiva a nivel centralizado, teniendo en cuenta que los efectos del producto negocial
6 Modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 022-2024-PCM
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obtenido en este nivel son de alcance general a todos los servidores de las entidades señaladas
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en el artículo 2 de la LNCSE.
2.15 Asimismo, en el nivel descentralizado, las organizaciones sindicales señaladas en el numeral
anterior, previa determinación de su legitimidad7, podrán ejercer su derecho a la negociación
colectiva ya sea por ámbito de entidad o en el ámbito que estimen conveniente, conforme al
literal b) del numeral 5.1 del artículo 5 de los Lineamientos, garantizándose con ello la
representación de dichos servidores; debiendo tener en cuenta que tanto el ámbito sectorial
como el territorial se encuentran regulados para los supuestos específicos previstos en los
numerales 5.4 y 5.5 de los Lineamientos.
2.16 Finalmente, en cuanto al espacio fiscal, cabe precisar que este se encuentra referido a la
asignación de recursos adicionales que se prevé incorporar en el presupuesto del sector
público para viabilizar la atención de los proyectos de convenios colectivos cuya
implementación implique mayores recursos al Tesoro Público. Dicho espacio fiscal es
determinado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través del Informe Final del
Estado Situacional de la Administración Financiera del Sector Público, documento que es
elaborado por la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos (DGGFRH) en
coordinación con los órganos de línea competentes del MEF, ello de conformidad con lo
dispuesto por los numerales 13.4 y 13.5 del artículo 13 de los Lineamientos. Por lo tanto,
corresponde a la DGGFRH determinar el espacio fiscal que corresponderá asignar a las
entidades para la atención y desarrollo de las negociaciones colectivas que se deriven de los
proyectos de convenios colectivos presentados y registrados en el Módulo de Registro de la
Negociación Colectiva en el Sector Público.
III. Conclusiones
3
3.1 El ámbito de representación de una organización sindical es el que ha sido elegido libremente
por la misma al momento de su constitución, encontrándose detallado en su respectivo
estatuto, el cual puede variar y/o modificarse en el tiempo. Asimismo, cabe señalar que, de la
determinación del ámbito de la organización sindical se derivan los efectos o alcance de los
pueden ser verificadas en: https://apps.firmaperu.gob.pe/web/validador.xhtml
beneficios convencionales.
3.2 La negociación colectiva en el nivel descentralizado en el ámbito sectorial corresponde a las
organizaciones sindicales compuestas por servidores sujetos a las carreras especiales de los
sectores de educación y salud, por lo que lo dispuesto en dicha disposición no resulta de
aplicación a las organizaciones sindicales cuyos servidores afiliados pertenecen a los regímenes
laborales generales. Además, se deberá tener en cuenta que, para efectos de la negociación
colectiva en el nivel descentralizado en el ámbito sectorial del sector salud, esta no alcanza a
las organizaciones sindicales integradas por servidores cuyas compensaciones se regulen por
la normativa aplicable a los regímenes laborales generales (Decretos Legislativo Nos 276, 728 y
1057), indistintamente de las funciones o labores que desempeñen.
7Se recomienda revisar el Informe Técnico N° 526-2023-SERVIR-GPGSC, en el que SERVIR ha desarrollado las reglas de legitimidad conforme
a lo dispuesto por el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley N° 31188, pronunciamiento que ha sido profundizado en los Informes Técnicos Nos
588, 595, 747 y 774-2023-SERVIR-GPGSC (disponibles en www.gob.pe/servir).
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3.3 Las organizaciones sindicales compuestas por servidores cuyas compensaciones se regulan por
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los regímenes laborales generales estarían representadas en la negociación colectiva a nivel
centralizado por las confederaciones sindicales con mayor representación, conforme al
numeral 9.1.2 del artículo 9 de los Lineamientos, sin que para ello se requiera estar afiliado a
alguna de las confederaciones que participó en la negociación colectiva a nivel centralizado,
teniendo en cuenta que los efectos del producto negocial obtenido en este nivel son de
alcance general a todos los servidores de las entidades señaladas en el artículo 2 de la LNCSE.
En el nivel descentralizado, dichas organizaciones sindicales, previa determinación de su
legitimidad, podrán ejercer su derecho a la negociación colectiva ya sea por ámbito de entidad
o en el ámbito que estimen conveniente, conforme al literal b) del numeral 5.1 del artículo 5
de los Lineamientos, garantizándose con ello la representación de dichos servidores; debiendo
tener en cuenta que tanto el ámbito sectorial como el territorial se encuentran regulados para
los supuestos específicos previstos en los numerales 5.4 y 5.5 de los Lineamientos.
3.4 El espacio fiscal es determinado por el MEF a través del Informe Final del Estado Situacional
de la Administración Financiera del Sector Público, documento que es elaborado por la
DGGFRH en coordinación con los órganos de línea competentes del MEF, ello de conformidad
con lo dispuesto por los numerales 13.4 y 13.5 del artículo 13 de los Lineamientos. Por lo tanto,
corresponde a la DGGFRH determinar el espacio fiscal que corresponderá asignar a las
entidades para la atención y desarrollo de las negociaciones colectivas que se deriven de los
proyectos de convenios colectivos presentados y registrados en el Módulo de Registro de la
Negociación Colectiva en el Sector Público
Atentamente,
Firmado por
GLADYS GABRIELA CUSIMAYTA LOBO
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ESTEFANIA MURIEL DIEZ CANSECO CASTILLO
Analista Jurídico i
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