INFORME N° 298-05-GS-OSITRAN
A : Jorge Alfaro Martijena
Gerente General
Asunto : Costos Unitarios NORVIAL
Fecha : 14 de noviembre de 2005
1. OBJETO
Evaluar la necesidad y el derecho que le asiste a OSITRAN, como organismo
supervisor de la infraestructura de la red vial nacional concesionada, de contar con los
metrados y precios unitarios de las obras que se vayan ejecutando en la concesión de
la Red Vial N° 5 : Ancón-Huacho-Pativilca
2. ANTECEDENTES
El Contrato de Concesión del tramo Ancón-Huacho-Pativilca fue firmado el 15 de
enero de 2003, con el objeto de construir, mantener y explotar dicha
infraestructura de servicio público.
Las labores de construcción se realizarían en dos Etapas y de acuerdo a lo
señalado en la cláusula 6.1; el monto de inversión proyectada referencial para la
Primera Etapa asciende a un total de US$ 26,400,000.00 y el monto de la
inversión proyectada referencial para la Segunda Etapa asciende a un total de
US$ 35,000,000.00
Las obras de la Primera Etapa se dividen en: i) Tramo 1, entre Huacho y
Primavera (14.440 Km.), ii) Tramo 2, entre Primavera y Dv. Ambar (23.360 Km.) y
iii) Tramo 3, entre Dv. Ambar y Pativilca (19.460 Km.)
Por otro lado, de acuerdo a lo señalado en la cláusula 6.2 la empresa
concesionaria puede ejecutar las obras según lo señalado en el Expediente
Técnico del Contrato o proponer modificaciones al mismo.
La cláusula 1.5 del Contrato de Concesión, define como Expediente Técnico: al
conjunto de estudios e informes de carácter técnico constituido por: i) el estudio
definitivo de ingeniería e impacto ambiental elaborado por la Asociación Alpha
Consult S.A. –AYESA, el cual incluye el presupuesto de las obras, con sus costos
unitarios, ii) estudio de la variante Huacho, elaborado por el MTC, iii) estudio de
canteras, elaborado por el Ing. José Velásquez, iv) estudio de comprobación del
estudio definitivo de suelos y pavimentos, elaborado por el Ing. José Velásquez, v)
estudio de demanda, elaborado por Badalsa, vi) Estudio de impacto ambiental,
elaborado por Geoconsult S.A. y vii) auditoría de seguridad vial, elaborada por el
Danish Road Directorate.
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La empresa concesionaria NORVIAL presentó anteproyectos de modificación al
Expediente Técnico aprobados durante el Proceso Licitatorio y cuya Ingeniería de
Detalle, aprobada por OSITRAN, no incluyó los metrados y precios unitarios de las
partidas modificadas. Señalando Norvial, ante el requerimiento del Supervisor,
según carta NOR-449-04 que se estaba cumpliendo con lo señalado en la cláusula
6.2.
Posteriormente, la empresa concesionaria solicitó la modificación al Expediente
Técnico, en la parte correspondiente a las obras del Tramo 2, este Expediente fue
encontrado conforme por OSITRAN, pero se solicitó adicionalmente con oficio Nº
545-05-GS-OSITRAN la presentación del presupuesto de obra (metrados y precios
unitarios).
Al respecto, NORVIAL con carta NOR609-05 del 31 de Agosto de 2005, señala
que el Expediente Técnico elaborado por la empresa Alpha Consult Ayesa y que
sirvió de base para el proceso licitatorio, contiene el presupuesto de construcción
de obra, por lo que no es procedente que NORVIAL presente otro al ya existente,
ya que no tendría validez contractual, más aún no podría ser utilizado como
elemento de comparación.
Adicionalmente, la empresa concesionaria NORVIAL presentó una solicitud de
reconocimiento de inversiones. Sobre este punto, en reuniones de trabajo
OSITRAN señaló a NORVIAL que debía de presentar los presupuestos de las
inversiones que solicitaban reconocer. Este proyecto de reconocimiento de
inversiones no prosperó debido a que NORVIAL no aceptó presentar sus costos.
Posteriormente NORVIAL ha solicitado que las inversiones solo sean calificadas,
es decir indicando si corresponden a bienes reversibles o a bienes no reversibles y
sin pronunciamiento sobre el monto invertido. Asimismo, la empresa concesionaria
ha presentado un desistimiento de las solicitudes de reconocimiento de
inversiones formuladas, señalando sin embargo, que no se están desistiendo de
un posterior reconocimiento de inversiones.
La cláusula 1.5 del Contrato de Concesión define como Informe de Avance de
Obras: al documento que elaborará la Sociedad Concesionaria mensualmente,
mediante el cual dejará constancia de las obras construidas, rehabilitadas o
mejoradas y el monto invertido durante el período de construcción. La declaración
de avance de obra deberá contener los resultados obtenidos de los controles de
calidad efectuados respecto de las obras ejecutadas.
Al respecto, en reuniones de trabajo, NORVIAL ha señalado que no es su
obligación entregar la información solicitada (metrados y precios unitarios),
señalando que el monto invertido puede ser apreciado en los Estados Financieros,
que remite mensualmente.
Por todo lo expuesto anteriormente, la Gerencia de Supervisión remitió a la
Gerencia de Asesoría Legal el memorando N° 141-05-GS-OSITRAN, del 16 de
setiembre 2005, solicitando opinión sobre la competencia de OSITRAN para
solicitar costos de la obra a la empresa concesionaria NORVIAL, obteniendo
como respuesta el informe N° 066-05-GAL-OSITRAN del 10 de octubre 2005, el
cual concluye lo siguiente:
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1) La actuación de entidades conformantes de la Administración Pública como
OSITRAN, se rigen bajo el principio de legalidad para el ejercicio de sus
funciones y competencias. Dicho principio supone cumplir que las entidades
cumplan con aspectos formales, sustantivos y sobre la base de los fines
previstos por el ordenamiento jurídico.
2) El requerimiento de información sobre costos y metrados reales está
relacionado con las obras cuya construcción se deriva de las obligaciones
contenidas en el Contrato de Concesión. Tales obligaciones –la construcción
de las obras- es materia de supervisión por parte de OSITRAN.
3) La información sobre costos y metrados de las obras va a determinar que se
cuente con el detalle de los montos invertidos en las mismas, mientras que el
Contrato de Concesión no ha establecido las obligaciones de construcción
sobre la base de montos de inversión (que son referenciales) sino sobre las
características contenidas en el expediente técnico.
4) No existiendo de parte de la empresa concesionaria obligación de invertir
montos determinados en las obras, ni que dicha información sea necesaria
para el ejercicio de funciones de parte de OSITRAN respecto de dicha
concesión, no encontramos sustento jurídico para justificar su requerimiento.
3. ANALISIS
El Contrato de Concesión establece:
Cláusula 1.5.- “Define como Supervisor: a OSITRAN .... cuyas disposiciones
(reglamentos, directivas de carácter general y normas de carácter particular) son
de observancia y cumplimiento obligatorio por el Concesionario.1”
Esto permite que aún cuando no esté explícitamente establecido en el Contrato de
Concesión, OSITRAN pueda solicitar información que considere relevante para su
labor supervisora,
Cláusula 6.2.- “La Sociedad Concesionaria declara haber recibido el Expediente
Técnico, el mismo que conoce en toda su extensión y detalle....
Si La Sociedad Concesionaria ha presentado anteproyectos de modificación de los
diseños constructivos finales previstos en el estudio de ingeniería definitivo e
impacto ambiental integrantes del Expediente Técnico entregado en la Licitación y
los mismos han sido declarados técnicamente aceptables por COPRI en dicho
procedimiento, la Sociedad Concesionaria deberá presentar ante el Supervisor
para su aprobación, en forma completa, el proyecto de ingeniería de detalle....”
En los proyectos de ingeniería, cuando se hace mención a un proyecto de
ingeniería de detalle en forma completa, se está refiriendo al expediente técnico
que incluye, además de la memoria descriptiva, planos, especificaciones técnicas,
los metrados, precios unitarios, etc. En ingeniería no se concibe un expediente de
ingeniería de detalle sin metrados, precios unitarios y presupuesto.
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El subrayado en el resto del documento, es nuestro.
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Cláusula 6.3.-“ La Sociedad Concesionaria se obliga a mantener en sus oficinas
de las obras, un Libro de Obra.... En dicho Libro de Obra se anotarán.... los
materiales que se estén empleando o se pretendan emplear, los defectos, errores
y omisiones encontrados, las consultas formuladas, las observaciones, decisiones
y pronunciamientos del Supervisor, los informes de avance, las mediciones de
cantidad de obra y cumplimiento del calendario de avance así como los eventos
que lo afectan....”
Cláusula 6.6.-“ .... la Sociedad Concesionaria deberá presentar al Supervisor un
calendario de ejecución de obras que incluya todas las partidas relativas a la
construcción ... con sus respectivas mediciones.”
Se entiende que el espíritu de estas cláusulas es el conocer a detalle la calidad y
el avance que se tiene en cada partida que conforma la obra, así como su grado
de avance con respecto a la cantidad de obra ejecutada y a los montos invertidos.
Cláusula 14.16 del Contrato de Concesión (incorporada en Addenda Nº 1).- “Las
partes acuerdan que en el caso de resolución del presente contrato y/o caducidad
de la concesión, El Concedente, previa opinión del Supervisor, deberá pagar a los
Acreedores Permitidos un monto igual a la suma que la Sociedad Concesionaria
adeuda a los Acreedores Permitidos conforme a los términos del Endeudamiento
Garantizado Permitido, informados o aprobados por El Concedente, según sea el
caso.
Si el Concedente es quien asume el endeudamiento a la caducidad de la
Concesión, es necesario, como una manera de salvaguardar los intereses del
Estado, que OSITRAN tenga acceso a los documentos técnicos que validan los
montos de dicho endeudamiento, es decir, al Expediente Técnico completo.
El Reglamento de Supervisión de OSITRAN establece:
Artículo 2°, g) Función supervisora: En la que permite a OSITRAN verificar el
cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales, técnicas o
administrativas....
Se considera que dentro del término “obligaciones técnicas”, se incluye la
supervisión de la ejecución de las obras conforme a un expediente técnico
completo, que incluye los metrados, precios unitarios y presupuesto, por lo que
debería proceder su supervisión.
Artículo 6°, c) De las materias de supervisión en inversiones: Se refiere a la
verificación del cumplimiento de obligaciones vinculadas al desarrollo de proyectos
para la construcción y rehabilitación de la infraestructura y ejecución de las obras
relacionadas a la ITUP, tales como:
1. Los expedientes técnicos
2. La construcción
....
Igualmente, se considera que dentro de las materias de supervisión en
inversiones, se encuentra incluida supervisión de la construcción de obras de
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acuerdo a los expedientes técnicos, estando éstos conformados por la memoria
descriptiva, planos, especificaciones técnicas, metrados, precios unitarios, etc.
Artículo 13.- Facultades supervisoras de OSITRAN
Para realizar las actividades de supervisión, se cuenta con las siguientes
facultades:
....
2. Requerir la información y documentación que permita verificar el cumplimiento
de sus obligaciones, la cual será proporcionada dentro de los plazos, condiciones
y forma que se establezca.
....
Esta facultad, así como la establecida en la cláusula 1.5 del Contrato de
Concesión, permite a OSITRAN solicitar la información concerniente a la ejecución
de las obras, incluyendo la totalidad de los documentos que conforman un
expediente técnico.
Artículo 22°.- Supervisión de inversiones
En los casos que el contrato de concesión considere la ejecución de inversiones:
a) Verificar la presentación oportuna de los planes y Expedientes Técnicos
c) Evaluar los planes de inversiones y aprobar los presupuestos de acuerdo a los
contratos de concesión
f) Verificar las inversiones ejecutadas en forma física y documentada.
Este artículo, como los anteriores, refuerza lo solicitado por la Gerencia de
Supervisión.
El Reglamento de Infracciones y Sanciones de OSITRAN establece:
Artículo 3°.- Definiciones. Expediente Técnico de Obras: El conjunto de
documentos que comprende: memoria descriptiva, especificaciones técnicas,
planos de ejecución de obra, metrados, presupuesto, valor referencial, analisis de
precios y fórmulas polinómicas y si el caso lo requiere, estudio de suelos,
geológico, de impacto ambiental u otros complementarios.
Consideramos que esta definición de Expediente Técnico cierra la diferencia de
opinión que se tiene con el Concesionario al respecto.
4. CONCLUSIONES
OSITRAN debe contar, para la aprobación de los Expedientes Técnicos que se
presenten, con los metrados, costos unitarios y presupuesto de las obras que está
ejecutando la empresa concesionaria NORVIAL.
Si bien, el Contrato de Concesión no señala de manera explícita la obligación de
entregar los costos y el presupuesto de las obras de la concesión, OSITRAN debe
verificar que se cuente con los expedientes de las obras completos, además debe
valorizar las observaciones que se encuentren al momento de recepción de las
obras y opinar sobre los montos invertidos, previniendo que la deuda adquirida
para la construcción pueda terminar siendo asumida por el Concedente y este
tenga que pagar a los Acreedores Permitidos en caso se produzca la resolución y
caducidad del Contrato de Concesión.
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5. RECOMENDACIONES
Considerando que la Gerencia de Asesoría Legal no ha encontrando sustento
jurídico para justificar el requerimiento de los costos unitarios a la empresa
concesionaria NORVIAL, se recomienda que el Consejo Directivo de OSITRAN
interprete que esta información es necesaria para la labor de la Gerencia de
Supervisión y por lo tanto OSITRAN puede exigirla al Concesionario.
WALTER SANCHEZ ESPINOZA JUDITH MENDOZA ROSAS
Gerente de Supervisión (e) Supervisor de Inversiones
