FALLO TANDANOR
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | Se rechaza la declaración de inconstitucionalidad
del decreto que anuló la venta de las acciones de TANDANOR a un consorcio privado
Lo resolvió la Corte Suprema al pronunciarse sobre la validez del decreto 315/2007
La Corte Suprema se pronunció hoy sobre la validez del decreto 315/2007, por el cual
el Poder Ejecutivo Nacional había anulado la privatización de la empresa estatal
Talleres Navales Dársena Norte S.A.C.I. y N —TANDANOR—.
A través de dicho decreto se habían revocado por razones de ilegitimidad los actos
administrativos que habían dado lugar a la venta del 90% del paquete accionario de
TANDANOR en el año 1991, por la suma de US$59.760.000 en favor de un consorcio
cuyos integrantes habían constituido la firma Inversora Dársena Norte S.A. –INDARSA–.
La revocación se fundó en la existencia de diversos vicios que afectaron la contratación
y que resultaron conocidos por los beneficiarios: entre ellos, la alteración en favor de
INDARSA del precio y de las condiciones de pago previstas al llevarse a cabo la
licitación e incluidas en la oferta realizada por el propio consorcio. Para el Poder
Ejecutivo Nacional esas irregularidades merecían la sanción de nulidad prevista en el
artículo 17 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, n° 19.549.
En ese contexto, el síndico de la quiebra de INDARSA planteó la inconstitucionalidad
del decreto 315/2007 por considerar que al haber dejado sin efecto actos anteriores
que habían producido efectos respecto de terceros, la extinción debió haber sido
resuelta por autoridad judicial.
La Sala A de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial hizo lugar a ese
planteo de inconstitucionalidad por considerar que el ejercicio de la facultad otorgada
a la administración por la ley 19.549 de revocar por ilegitimidad sus propios actos en
casos en que los interesados conocieran el vicio no podía ejercerse en perjuicio de
terceros.
Esa sentencia dio lugar a la presentación de recursos ordinarios por parte del Estado
Nacional y de TANDANOR, que fueron concedidos. A su vez, la Fiscal General ante la
cámara y el propio Estado Nacional plantearon recursos extraordinarios, que sólo
fueron concedidos en lo que respecta a la cuestión federal invocada. Por esa razón, la
representante del Ministerio Público Fiscal interpuso recurso de queja por las causales
de arbitrariedad y gravedad institucional.
Posteriormente, el Estado Nacional también denunció la prejudicialidad respecto de la
causa penal “Boffil, Alejandro Arturo y otros”, radicada ante el Tribunal Oral en lo
Criminal Federal n° 5, y solicitó la suspensión del trámite de estas actuaciones en
virtud de lo dispuesto en artículo 1101 del entonces vigente Código Civil.
La Corte Suprema, con el voto de Juan Carlos Maqueda, Ricardo Lorenzetti y Horacio
Rosatti, y Elena Highton de Nolasco (por sus propios fundamentos), rechazó el pedido
de suspensión formulado por el Estado Nacional, declaró procedentes los recursos
ordinarios y extraordinarios interpuestos, revocó la sentencia apelada y confirmó la de
primera instancia en cuanto había rechazado el planteo de inconstitucionalidad del
decreto 315/2007.
En lo que refiere al planteo de suspensión, los cuatro jueces sostuvieron que la
decisión que se adoptara con carácter firme en sede penal no tendría incidencia en la
cosa juzgada respecto de la inconstitucionalidad planteada en estas actuaciones.
En cuanto al fondo del asunto, Maqueda, Lorenzetti y Rosatti aclararon que el síndico
de la quiebra realizó el planteo de inconstitucionalidad en defensa de los derechos de
terceros —acreedores verificados en la quiebra de INDARSA y otras personas que
ejercieron funciones en dicho proceso— y no de la fallida. En ese sentido, luego de
reseñar lo dispuesto en el artículo 17 de la ley 19.549 y la interpretación realizada por
la jurisprudencia de la Corte, entendieron que el único facultado para solicitar la
declaración de nulidad de un acto revocatorio es el destinatario del acto revocado.
Asimismo, tuvieron en cuenta que ni la cámara ni el síndico de la quiebra de INDARSA
negaron que el beneficiario de los actos revocados hubiera conocido el vicio que
afectaba la venta de las acciones de TANDANOR.
Finalmente, señalaron que la protección a los derechos de los terceros otorgada por el
artículo 18 de la ley 19.549 está referida a la revocación de actos regulares y no, como
sucede en el caso, de un acto irregular revocado en defensa del interés público.
Por su parte, Highton de Nolasco coincidió, en lo sustancial, con los fundamentos del
voto mayoritario aunque no se pronunció sobre el carácter de la representación
asumida por el síndico de INDARSA en estas actuaciones.
Normativa citada
Ley 19.549
Revocación del acto nulo
Artículo 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe
ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante,
si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante
declaración judicial de nulidad.-
Revocación del acto regular
Artículo 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a
favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido
de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación,
modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.
Código Civil y Comercial de la Nación
Artículo 1775.- Suspensión del dictado de la sentencia civil. Si la acción penal precede a la
acción civil, o es intentada durante su curso, el dictado de la sentencia definitiva debe
suspenderse en el proceso civil hasta la conclusión del proceso penal, con excepción de los
siguientes casos:
a) si median causas de extinción de la acción penal;
b) si la dilación del procedimiento penal provoca, en los hechos, una frustración efectiva del
derecho a ser indemnizado;
c) si la acción civil por reparación del daño está fundada en un factor objetivo de
responsabilidad.
Artículo 1780.- Sentencia penal posterior. La sentencia penal posterior a la sentencia civil no
produce ningún efecto sobre ella, excepto en el caso de revisión. La revisión procede
exclusivamente, y a petición de parte interesada, en los siguientes supuestos:
a) si la sentencia civil asigna alcances de cosa juzgada a cuestiones resueltas por la sentencia
penal y ésta es revisada respecto de esas cuestiones, excepto que derive de un cambio en la
legislación;
b) en el caso previsto en el artículo 1775 inciso c) si quien fue juzgado responsable en la acción
civil es absuelto en el juicio criminal por inexistencia del hecho que funda la condena civil, o
por no ser su autor;
c) otros casos previstos por la ley.
Código Civil de la Nación (derogado)
Artículo 1101.- Si la acción criminal hubiere precedido a la acción civil, o fuere intentada
pendiente ésta, no habrá condenación en el juicio civil antes de la condenación del acusado en
el juicio criminal, con excepción de los casos siguientes:
1° Si hubiere fallecido el acusado antes de ser juzgada la acción criminal, en cuyo caso la acción
civil puede ser intentada o continuada contra los respectivos herederos;
2° En caso de ausencia del acusado, en que la acción criminal no puede ser intentada o
continuada.
Contexto jurisprudencial
La Corte Suprema, a partir del precedente “Carman de Cantón” (1936), publicado en
Fallos: 175:368, ha establecido en cuanto a la cosa juzgada administrativa una serie de
condiciones para su procedencia (*).
En lo concreto, sobre la obligación de la administración pública de revocar en sede
administrativa sus actos irregulares (art. 17 de la ley 19.549), la Corte reitera su doctrina en el
sentido que ella es procedente salvo que el acto se encontrare “firme y consentido y hubiere
generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo”, supuesto en el cual solo se podrá
impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración judicial de
nulidad (“Furlotti” del 23 de abril de 1991 publicado en Fallos: 314:322).
Sobre dicha base de delimitación, según el Tribunal, la legitimación para solicitar la declaración
de nulidad de un acto revocatorio de un beneficio le es otorgada, por lo tanto, exclusivamente,
al destinatario del acto revocado que protege la norma.
Los límites a la facultad extintiva, en la interpretación del Alto Tribunal, encuentran también
otra excepción en el caso que el destinatario del acto haya conocido el vicio que afectaba al
acto irregular, situación en la que renace, por así decirlo, la facultad extintiva de la autoridad
administrativa.
Esta última excepción, vinculada al “conocimiento del vicio”, es afirmada por la Corte en el
precedente “Almagro” del 17 de febrero de 1998 (Fallos: 321:169), oportunidad en que juzgó
que una interpretación armónica de los artículos 17 y 18 de la Ley 19.549 conduce a sostener
que las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular
previstas en el art. 18 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente
aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, primera parte; pues, de lo contrario, el acto
nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular, lo cual no constituye una
solución razonable ni valiosa.
Estándares jurisprudenciales
1) Supuesta la irregularidad de un acto por poseer un vicio que determina su nulidad absoluta,
resulta en principio legítima la actividad revocatoria de la propia Administración, salvo que el
acto se encontrara firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, supuesto en el cual solo se podrá impedir su subsistencia y la de sus efectos
pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
2) La potestad administrativa para declarar la nulidad absoluta encuentra suficiente
justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad,
comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón,
carece de la estabilidad propia de los actos regulares y no puede generar válidamente
derechos subjetivos de los particulares frente al orden público interesado en la vigencia de la
legalidad.
3) La limitación impuesta a la potestad revocatoria de la Administración es una excepción
establecida en protección de los derechos subjetivos generados por el propio acto irregular,
por consiguiente, el facultado para solicitar la declaración de nulidad de un acto revocatorio de
un beneficio es, exclusivamente, el destinatario del acto revocado.
4) La potestad revocatoria de la Administración de los actos irregulares renace cuando el
titular de los derechos subjetivos nacidos de aquellos ha conocido el vicio que afecta al acto
irregular.
