DERECHO Y NORMATIVIDAD
FISCAL
LA POTESTAD CONSTITUCIONAL EN
MATERIA DE CONTRIBUCIONES
12 DE FEBRERO DE 2022
ADRIAN FLORES ALVAREZ
MAESTRIA EN IMPUESTOS
INTRODUCCION
LA POTESTAD TRIBUTARIA. - La potestad tributaria la entenderemos como la
facultad que tiene el estado para establecer las contribuciones que sean necesarias
para cubrir las necesidades del propio estado como el gasto publico y los gastos
operacionales para satisfacer las necesidades por las cuales fue constituido el
propio estado, esta potestad tributaria también contempla la potestad legislativa,
para la creación de las mismas leyes para imponer la tributación.
En este ensayo contemplaremos la potestad tributaria que tiene la federación, el
estado, el congreso de la unión y como es que los municipios, aunque carecen de
potestad tributaria, como la hacienda publica municipal puede captar recursos para
solventar las necesidades públicas de los municipios.
Ahora bien, la potestad tributaria esta fundamentada en el Articulo 73, fracción VII
de la constitución política de los estados unidos mexicano (CPEUM), en donde
menciona que el congreso tiene la facultad para imponer y crear las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto. El presupuesto se origina de la ley de
ingresos de la federación, la ley de ingresos como su nombre lo indica, establece
los ingresos que deberá recaudar el estado anualmente por concepto de impuestos,
aprovechamientos, derechos, productos, emisión de bonos, prestamos, etc. Por su
parte el presupuesto de egresos es una estimación de los ingresos que capta el
estado con la finalidad de cubrir el gasto público, el gasto público también se
determina en que se deberá utilizar dicho recurso de acuerdo con el plan nacional
de desarrollo que el ejecutivo presente al inicio de su administracion y en este se
plasmaran las directrices a las cuales se destinaran dichos recursos y sobre estas
mismas se elaborara el presupuesto de egresos.
Como ya lo mencionamos la potestad tributaria nace en el congreso, ya que es el
órgano facultado para imponer y crear las contribuciones para poder cubrir con el
presupuesto, el poder ejecutivo es el encargado de que una vez que el congreso
determine estas contribuciones, el ejecutivo hará la publicación de estas para su
aplicación, las actividades sobre las cuales el congreso impondrá estas
contribuciones son:
• Contribuciones de comercio exterior
• Contribuciones de instituciones de crédito o sociedades de seguros
• Aprovechamiento y explotación de recursos naturales
• Servicios públicos concesionados o explotados por la federación
Esto es por mencionar algunas, y derivadas de estas actividades nacerá la potestad
tributaria de la federación y los estados, con impuestos que graven los rendimientos
de estas actividades, es decir que el agricultor que exporta sus productos al
extranjero deberá pagar a la federación los impuestos por los ingresos obtenidos
por la comercialización de dichos productos, al estado le deberá pagar los
impuestos como el uso de placas para transportar sus productos, el pago de
licencias para manejar y al municipio deberá pagar impuesto predial y por el uso de
servicios públicos.
En este ejemplo nos da una idea mas clara sobre las contribuciones que se pagan
a nivel federal, estatal y municipal, además de esto debemos entender que existe
otro órgano que es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual para evitar
una doble tributación sobre una misma actividad, se firman acuerdos en donde los
estados limitan sus facultades de potestad tributaria y a cambio reciben una
participación de las contribuciones federales y el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal es quien se encarga de establecer la participación que corresponda a cada
entidad.
A continuación, explicaremos más detalladamente cada unas de las potestades y
funciones del Congreso de la Unión, La Federación, Estados, Municipios y El
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Potestad Tributaria del Congreso de la Unión. – Como ya lo mencionamos
anteriormente, el Congreso de la Unión tiene la potestad por ley en el Art. 73,
fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la creación
de estas leyes será para contribuciones en:
• Comercio exterior
• Aprovechamiento y explotación de recursos naturales
• Instituciones de crédito y sociedades de seguros
• Servicios públicos concesionados o explotados directamente por la
federación, como son:
a) Energía eléctrica
b) Producción y consumo de tabacos labrados
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo
d) Cerillos y fósforos
e) Aguamiel y productos de su fermentación
f) Explotación forestal
g) Producción y consumo de cerveza
Y esta creación o imposición de contribuciones debe de ser únicamente cuando el
presupuesto de egresos que se envía a la cámara de diputados para su aprobación,
sean necesarias para cubrir dicho presupuesto, el cual debe estar sujeto al Plan
Nacional de Desarrollo, el cual es presentado por el ejecutivo al inicio de su
administracion y este plan debe contener las estrategias que el ejecutivo considere
primordiales para el desarrollo económico y social del país y su población, por lo
que el presupuesto debe ser destinado a cubrir estos puntos primordiales y de esta
manera poder contar con estrategias sobre como direccionar el gasto público.
También por medio del Art. 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
establece que, las leyes del congreso de la unión que emanen de ella y todos los
tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
presidente de la república, con aprobación del senado, serán la ley suprema para
toda la unión. El congreso impone leyes para evitar que, debido a la potestad
tributaria de los estados, se genere una doble tributación originado de una misma
actividad o hecho impositivo. Para evitar cometer estos tipos de actos de doble
tributación se generan tratados o convenios entre los estados, esto también con el
fin de atraer inversionistas. Los países que participen en estos tratados deberán
considerar las siguientes disposiciones legales:
• La ley sobre la celebración de tratados.
• El decreto de promulgación de la Convención de Viena.
• La normatividad internacional para la interpretación de los convenios acerca
de la doble tributación celebrados por México.
También deberán considerar los siguientes aspectos:
• Los sujetos, el objeto, la base impositiva y la tasa en los tratados tributarios.
• La neutralidad fiscal por medio de los tratados para evitar la doble tributación.
• La estructura de los tratados tributarios.
• Los principios rectores de los modelos tributarios.
las entidades federativas tendrán participaciones sobre el rendimiento de estas
contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine.
Las legislaturas locales determinaran el porcentaje correspondiente a los
municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.
Dentro de las facultades del Congreso de la Unión y más específicamente del
senado de la república, se encuentra la de ratificar los nombramientos de
empleados o funcionarios de alto rango o con funciones superiores de hacienda que
realiza el presidente, esto debido a las funciones tan importantes que realizan estos
empleados y esto pudiera afectar el correcto uso y manejo de recursos y evitar el
favoritismo que pudiera existir para dichos cargos.
Otra de las facultades del congreso es la de la revisión de la cuenta pública, por
medio de la Auditoria Superior de la Federación, la cual se considera un órgano
autónomo encargado de la revisión del correcto uso de recursos del erario publico
para los fines que fueron destinados, esta revisión se realiza de manera anual y el
encargado de este organismo deberá rendir su resolución ante el congreso de la
unión, pues es este mismo congreso quien se encarga del nombramiento del titular
de la Auditoria. Obviamente durante el proceso de revisión de la cuenta publica
pueden surgir diferencias o discrepancias entre los ingresos obtenidos o los gastos
realizados, por lo que se determinarían responsabilidades de acuerdo con la ley en
caso de presentarse.
Potestad Tributaria del Poder Ejecutivo de la Federación. – La potestad
tributaria del ejecutivo, tal y como su nombre lo indica es el de ejecutar, es
administrar que las leyes se estén cumpliendo propia de una actividad
administrativa, pero también tiene la actividad jurisdiccional de interpretar leyes y
resolver los conflictos que se deriven de las mismas.
Entonces la potestad tributaria del poder ejecutivo de la federación radica en crear
las leyes para la aplicación de las contribuciones que pudiera crear el Congreso de
la Unión.
El Artículo 89 Fracción I Constitucional, otorga al presidente de la república,
facultades para promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el Congreso de la
Unión, así como su exacta observancia.
Como ejemplo de las facultades que el Poder Ejecutivo tiene en materia contributiva,
podemos mencionar:
• Presentar las iniciativas de leyes impositivas al Congreso de la Unión
por medio de la Cámara de diputados.
• Formular la iniciativa de Ley de Ingresos.
• Preparar y presentar el proyecto de presupuesto de egresos federal.
• Establecer la política fiscal que tiene que aplicar la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público.
Potestad Tributaria Federal, Estatal y Municipal. – El poder tributario de los
estados se localiza en forma expresa en el art 31, fracc. IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual señala que es obligación de los
mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del estado
y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan
las leyes, para evitar una repetición o doble tributación entre la federación y los
estados analizamos el Art. 124 Constitucional que dice lo siguiente “Las
Facultades que no están expresamente concedidas a los funcionarios
federales, se entienden por reservadas a los Estados” es decir que se tienen
atribuciones federales y estatales, por lo que todas las facultades que por ley se le
brindan a el ámbito federal, no pueden ser las mismas facultades que tiene el ámbito
estatal, en otras palabras todas las facultades en materia de contribuciones que
tiene el gobierno federal como los impuestos de carácter federal que son:
➢ Impuesto Sobre la Renta (ISR)
➢ Impuesto al Valor Agregado (IVA)
➢ Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)
Los estados dentro de su potestad tributaria no pueden a través de los congresos
locales, crear o generar contribuciones que graven el mismo hecho imponible a las
contribuciones de origen federal, ya que estas facultades se encuentran concedidas
por ley, mas sin embargo si pueden crear o generar contribuciones que graven
hechos imponibles distintos a las contribuciones estatales y municipales, entonces
por citar un ejemplo, en el (ISR) el hecho imponible determina que la obligación del
contribuyente nace cuando este obtiene un ingreso, recordemos que el hecho
imponible no solo nos ayuda a determinar el momento en que nace la obligación,
sino que también nos ayuda a determinar al sujeto pasivo principal (persona sobre
la cual recae la obligación), entones los congresos locales en su potestad tributaria
pueden crear y generar contribuciones que no graven los mismos supuestos que
los establecidos en las contribuciones federales y esto evita la doble tributación.
A continuación, mencionaremos algunos ejemplos de contribuciones estatales
como son:
➢ Impuesto sobre diversiones y espectáculos públicos
➢ Impuesto sobre nóminas
➢ Impuesto sobre honorarios por actividades profesionales y ejercicios
lucrativos no gravados por la ley del IVA
➢ Impuesto por la prestación de servicios de hospedaje
➢ Impuesto sobre actos, contratos e instrumentos notariales
➢ Impuesto sobre traslado de dominio de bienes muebles usados
Como podemos observar en estos impuestos locales y más específicamente el
impuesto sobre servicios de hospedaje, el hecho imponible nace al momento en que
se brinda el servicio de hospedaje y obviamente el sujeto pasivo principal seria el
que brinda dicho servicio, si bien este impuesto va adjunto al Impuesto Sobre la
Renta (ISR) ya que primeramente se grava el ingreso que está obteniendo, también
se grava la prestación de un servicio el cual no esta establecido dentro del ISR,
aludiendo a lo siguiente “Las Facultades que no están expresamente
concedidas a los funcionarios federales, se entienden por reservadas a los
Estados” ya que no se grava por parte del impuesto federal el servicio, sino el
ingreso y por lo tanto la facultad de gravar dicho servicio se reserva para el impuesto
estatal.
de la misma manera cada estado tiene la potestad tributaria de crear sus propios
impuestos dentro de las fronteras de este.
En cuanto a la potestad tributaria de los municipios, básicamente estos no cuentan
con un congreso municipal el cual les de esa facultad de crear contribuciones para
su gasto publico municipal, sino que estos se rigen a través de las tasas y
participaciones de impuestos que los congresos locales destinen o establezcan a
su favor, pero si pueden obtener rendimientos sobre los bienes o prestación de
servicios que sean de su pertenencia como son:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas
residuales
b) Alumbrado público
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos
d) Mercados y centrales de abasto
e) Panteones
f) Rastros
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento
h) Seguridad pública, en los términos del art 21 de la Constitución, policía
preventiva municipal y tránsito
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. – La esencia del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal consiste en convenios firmados o establecidos por parte de la
federación y los estados, a través de los cuales los estados aceptan limitar sus
potestades tributarias en favor de la federación y la federación a cambio otorgara
una participación de lo recaudado de los impuestos fiscales federales.
Este convenio entre las entidades federativas y el gobierno federal como ya lo
mencionamos establece que a cambio de ceder parte de sus potestades tributarias
los estados recibirán una participación de los fondos federales, la ley de
coordinación fiscal menciona cuales son los fondos federales que estarán sujetos a
estas participaciones para los estados, algunos de estos fondos son:
➢ Fondo General de Participaciones. - compuesto por el 20% de la recaudación
federal participable. Esta última está definida como la cantidad que obtenga
la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la
extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las
devoluciones por los mismos conceptos.
➢ Fondo de Fomento Municipal. - integrado con una fracción de 1% de la
recaudación federal participable, que corresponde a los municipios del país.
Los recursos de este fondo no son entregados directamente a los municipios,
sino a los gobiernos de los estados, y son éstos quienes se encargan de
transferirlos a los municipios.
Una vez recibidos los recursos de los fondos de aportaciones por las entidades y
los municipios, el control y la supervisión del manejo de estos recursos
corresponderá a los órganos locales de fiscalización de las cuentas públicas, pero
en una última instancia a la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión.
También mencionaremos que las participaciones que corresponden a las entidades
y municipios pueden ser retenidas y modificadas por la Federación, para el pago de
créditos o prestamos que los estados hayan solicitado a la Federación. Además, la
secretaria de hacienda puede disminuir las participaciones de los estados con este
tipo de adeudos. La ley no contempla ningún tipo de garantía de la cual puedan
disponer los estados en caso de que el Ejecutivo federal, a través de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, determine la retención y su afectación al pago de las
deudas contraídas.
Conclusión. – Como pudimos observar en cada una de las potestades tributarias
tanto del Congreso de la Unión, Poder Ejecutivo, Gobierno Federal, Estatal,
Municipal y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal sus facultades o potestades
se encuentran sustentadas en la carta magna (CPEUM) y obviamente en los
principios bajo los cuales se creo el estado, como fuente de normas jurídicas y
sociales para salvaguardar la soberanía de un país y el bienestar de sus
gobernados; ahora bien, podemos entender estas potestades o facultades en
materia de contribuciones en el orden descendente en que están estructuradas, ya
que como lo vimos anteriormente el Congreso de la Unión, sería el primer órgano
con esta facultad y de la cual emanan leyes y contribuciones que sirven como
directrices para cumplir con las obligaciones del estado de brindar seguridad, salud,
educacion y trabajo, todas estas por medio de los recursos que tiene el estado para
garantizar dichas obligaciones como son: contribuciones e impuestos, derechos,
aprovechamientos , entre otros y a través de estos medios de recaudación es que
se da legitimidad a sus potestades en el Art. 73, Fracc. VII de la (CPEUM) en las
que grava actividades como: comercio exterior, aprovechamientos y explotación de
recursos naturales, por mencionar algunas, es que se derivan las potestades del
poder ejecutivo, el cual se encargara de que dichas leyes se cumplan en tiempo y
forma según lo establecido, por su parte la federación, los estados y los municipios
pueden legislar de manera local las actividades que se deriven del comercio
exterior, aprovechamientos y explotación de recursos naturales manteniendo
autonomía dentro de sus propias fronteras estatales y los municipios al carecer de
un congreso que pueda legislar en su favor para poder obtener recursos para sus
gastos públicos y operacionales, los municipios obtienen estos recursos por medio
de participaciones de los congresos de su estado, aunque también territorialmente
los municipios cuentan con delimitación geográfica, pueden obtener rendimientos
sobre los bienes y servicios que les pertenezcan. Todas estas potestades tributarias
serán reguladas por el Art. 124 Constitucional, esto con el fin de evitar una doble
tributación sobre las mismas actividades y el sistema nacional de coordinación fiscal
también para evitar la doble tributación, tiene tratados o acuerdos entre los
gobiernos federal y estatal, para que estos últimos renuncien a ciertas potestades
tributarias y a cambio el gobierno federal proveerá de participaciones de impuestos
federales.
Todos y cada uno de los organismos participantes para la creación de
contribuciones en el país es muy importante, ya que si el congreso de la unión o
algún otro no lo hiciera esto se vería reflejado en una total ruptura de la hacienda
pública y esto ocasionaría que no se pudiera proveer a el pueblo de bienestar,
seguridad, educacion o trabajo, ya que muy probablemente los recursos no serían
suficientes para cumplir con estos objetivos.
