Dictamen No.

6-20-CP/20
Jueza ponente: Karla Andrade Quevedo

Quito, D.M., 18 de septiembre de 2020

CASO No. 6-20-CP

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES,

EMITE EL SIGUIENTE

DICTAMEN

Tema: El presente dictamen analiza la constitucionalidad de la petición de consulta

popular propuesta por el Concejo Municipal de Cuenca, respecto de la prohibición de
actividades mineras a gran y mediana escala en cinco zonas de recarga hídrica ubicadas
en dicho cantón.

I. Antecedentes

1. El 08 de septiembre de 2020 ingresó a la Corte Constitucional un petitorio de

dictamen previo de constitucionalidad suscrito por Pedro Renán Palacios Ullauri, en
calidad de alcalde del Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Cuenca
(“GAD de Cuenca” o “GAD consultante”) y Antonio Saud Sacoto, en calidad de
procurador síndico del GAD de Cuenca (“consultantes”).

2. En virtud del sorteo automático de causas de la Corte Constitucional correspondió

su sustanciación a la jueza constitucional Karla Andrade Quevedo.

3. La jueza constitucional, mediante providencia de 15 de septiembre de 2020 avocó

conocimiento de la presente causa y otorgó el término 24 horas a los consultantes,
para que presenten de forma digital la certificación del acta de sesión
correspondiente del GAD de Cuenca con la constancia de votación efectuada
respecto de la convocatoria a consulta popular.

4. Con fecha 14, 15, 16, 17 y 18 de septiembre de 2020 se presentaron diversos amici
curiae que son considerados por esta Corte para la resolución de la causa. El 14 de
septiembre de 2020, Rodrigo Izurieta Andrade, en calidad de apoderado de la
compañía Gold S.A; Pablo Agustín Zambrano Albuja, en calidad de presidente
ejecutivo de la Cámara de Industrias y Producción y otro amicus curiae en calidad
de presidente de la Federación Nacional de Cámaras de Industrias. El 15 de
septiembre de 2020, Nidia María Soliz Carrión en representación del Cabildo por las
Mujeres del cantón Cuenca; Fabián Carrasco Vintimilla, en calidad de representante
legal de HUBBARD PERFORACIONES CIA. LTDA; Fernando Luis Benalcázar

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 Saavedra, por sus propios derechos; Marcelo Rivadeneira Piedra, en calidad de
CONDORMINING CORPORATION S.A; Andrew Taunton, en calidad de
vicepresidente de la compañía Green Rock Resources GRR S.A; César Zumárraga
en calidad de procurador judicial de la compañía ECUASOLIDUS S.A; Andrés
Ycaza Palacios, en calidad de gerente general de la compañía minera Toachiec
Exploraciones Mineras S.A. El 16 de septiembre de 2020, Xavier Andrade Cadena,
en representación de la compañía MINERA RUTA DE COBRE S.A y otro escrito
de amicus curiae en calidad de representante legal de FMQ EXPLORATION
ECUADOR; Yvan Crepeau, en representación de la compañía Vetasgrandes Mining
S.A; Marco Antonio Palacios, en calidad de gerente general de
TECNOLAVADURAS S.A; Marcelo Hinojosa Jara, en calidad de representante
legal de ECUADOR MINING S.A; El 17 de septiembre de 2020, Alejandeo
Soriano, en calidad de trabajadores de la compañía minera Toachiec; Santiago
Yépez Dávila, en calidad de representante legal de GOLDMINDEX S.A. El 18 de
septiembre de 2020, José Enrique Barreno Cascate, en calidad de gerente general de
INV MINERALES ECUADOR S.A.

5. Con fecha 16 de septiembre de 2020, el procurador síndico del GAD de Cuenca

remitió, de forma electrónica, la documentación relativa a la votación del Concejo
Municipal respecto de la presente convocatoria, según lo ordenado por la jueza
sustanciadora.

6. Con fecha 18 de septiembre de 2020, el Dr. Marco Proaño Durán, en calidad e

Director Nacional de Patrocinio y Delegado del Procurador General del Estado,
presentó escrito mediante el cual se pronuncia en relación a la constitucionalidad del
petitorio de consulta popular.

II. Legitimación activa

7. El artículo 104 de la Constitución de la República del Ecuador (“CRE”) prevé en

los incisos segundo, tercero y cuarto las reglas de legitimación activa para la
solicitud de una consulta popular. En el caso de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, la convocatoria a consulta popular podrá ser solicitada por la
decisión de las tres cuartas partes de sus integrantes, a través de su máxima
autoridad1.

8. De la petición y de los documentos constantes en el expediente se verifica que con

fecha 1 de septiembre de 2020 el Concejo Cantonal de Cuenca votó con 15 votos a
favor y un voto en blanco por la moción de solicitar la convocatoria a Consulta
Popular por el Agua en el cantón Cuenca. Por lo que, se ha cumplido con lo previsto
en el ordenamiento jurídico para el efecto y la legitimación activa radica en el GAD
de Cuenca2.

1
CRE. Artículo 104.
2
Copia certificada del Acta de la Sesión Extraordinaria celebrada el martes 1 de septiembre de 2020. Fs.
163
2
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 III. Competencia

9. El artículo 104 de la CRE, en su inciso final, dispone que se requerirá dictamen de

constitucionalidad de las preguntas propuestas en las consultas populares. En
concordancia con aquello, el artículo 438 del texto constitucional establece como
una competencia de la Corte Constitucional la emisión de un dictamen previo y
vinculante respecto de las convocatorias a consultas populares, misma que es
reiterada en el artículo 75 numeral 2 literal b) de la LOGJCC.

10. La LOGJCC, en su artículo 127, dispone que el control automático de

constitucionalidad sobre las convocatorias a consulta popular -en lo que fuere
aplicable- se ejercerá en los mismos términos y condiciones que el control previsto
en la Sección Tercera del capítulo IV del Título III. Dentro de aquel apartado consta
el artículo 105 que prevé el control constitucional del cuestionario a referendo de
enmiendas y reformas constitucionales, especificando que “si la Corte
Constitucional no resolviere sobre la convocatoria, los considerandos y el
cuestionario del referendo dentro del término de veinte días siguientes a haber
iniciado el respectivo control previo, se entenderá que ha emitido dictamen
favorable”.

11. En tal virtud, la Corte Constitucional cumple con emitir su dictamen previo y
vinculante dentro de la presente causa N°. 6-20-CP, conforme al término previsto en
el inciso final del artículo 105 de la LOGJCC, mismo que corre a partir del avoco de
conocimiento.

IV. Consideraciones y fundamentos

12. La CRE consagra en sus artículos 61 y 95, tanto el derecho a participar en los
asuntos de interés público como el derecho a ser consultados.3 Estos derechos
pueden ser ejercidos individual o colectivamente, y se materializan en un conjunto
de acciones o conductas encaminadas a influir en el proceso político democrático.
Para su efectivo ejercicio la CRE prevé los mecanismos de participación directa en
los artículos 103, 104 y 105 referentes a la iniciativa popular normativa, la consulta
popular y la revocatoria de mandato; los cuales, generan espacios de acción
ciudadana, cuyo propósito es la participación material de la sociedad, brindando a
los ciudadanos la certidumbre de que no serán excluidos del debate sobre asuntos de
interés público.

13. En esa línea, el Dictamen No. 9-19-CP/19 determinó que, en principio, no existe una
prohibición constitucional que impida la realización de consultas populares en temas
relacionados con la actividad minera. No obstante, señaló que le corresponde a la
Corte Constitucional analizar cada una de las consultas populares que se pretenda

3
CRE. Art. 61. “Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: (…) 2. Participar en
los asuntos de interés público. (…) 4. Ser consultados Art. 95. "(...) La participación de la ciudadanía en
todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la
democracia representativa, directa y comunitaria".
3
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 someter a consideración de la ciudadanía bajo estrictos parámetros de control
constitucional, tanto en lo formal como en lo material.

14. El petitorio presentado por el GAD de Cuenca se encuentra compuesto por cuatro
secciones: (i) identificación de los comparecientes; (ii) antecedentes; (iii)
procedencia de la consulta popular; y, (iv) petición de dictamen constitucional, que
contiene sesenta y siete considerandos y cinco preguntas.

15. En cuanto a las secciones (i), (ii) y (iii), en vista de que se dirigen a la Corte
Constitucional y que no constituyen una parte del texto que acompañaría a las
preguntas en una potencial consulta popular, se los considera como una exposición
de motivos y por tanto no están sujetos a control de constitucionalidad. En este
sentido, este Organismo realizará el correspondiente análisis únicamente respecto de
la sección (iv).

4.1. Control Constitucional de los considerandos

16. El artículo 104 de la LOGJCC4 prescribe los requisitos para efectuar el control
constitucional sobre los considerandos. La Corte ha precisado que estos deben
entenderse como textos introductorios, conceptos de apoyo o razones que motivan la
consulta, mismos que tienen como función principal la de generar o brindar un
contexto a la pregunta o preguntas que serán sometidas a consideración del elector5.
En este sentido, la forma de presentación de los considerandos sometidos al voto del
pueblo debe garantizar el derecho de los electores a formarse un criterio
razonablemente objetivo y a expresar libremente su opinión en el proceso
eleccionario, protegiendo de esta manera la voluntad del elector6.

17. Adicionalmente, esta Corte ya ha manifestado que los considerandos deben contener
elementos y evidencias que sustenten la necesidad de efectuar la consulta,
descripción de temas fácticos, espaciales, demográficos y técnicos relacionados al

4
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. Art. 104.- Control constitucional
de los considerandos que introducen la pregunta. - Para controlar la constitucionalidad de los
considerandos introductorios, la Corte Constitucional verificará el cumplimiento de los siguientes
requisitos:
l. No inducción de las respuestas en la electora o elector; 2. Concordancia plena entre el considerando
que introduce la pregunta y el texto normativo. Esta concordancia comprende la relación entre las
finalidades que se señalan en el considerando que introduce la pregunta y el texto sometido a
consideración del pueblo;
3. Empleo de lenguaje valorativamente neutro y sin carga emotiva, sencillo y comprensible para el
elector;
4. Relación directa de causalidad entre el texto normativo sometido a aprobación del pueblo y la
finalidad o propósito que se señala en el considerando que introduce la pregunta, de modo que una vez
aprobada la disposición jurídica, la finalidad perseguida se obtenga con una alta probabilidad; y, 5. No se
proporcione información superflua o ninguna otra que no guarde relación con el texto normativo a ser
aprobado por el electorado.
5
Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 10-19-CP/19 de 17 de septiembre de 2019 y Dictamen
No. 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020.
6
Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 9-19-CP/19 de 17 de septiembre de 2019.
4
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 tema consultado, así como cifras oficiales y demás información que permita
comprender el motivo que impulsa a la consulta, el fin que se persigue y la
delimitación de los efectos y repercusiones producto de la consulta, información que
permitirá generar en el elector una transparencia conceptual materializando la
libertad electoral.

18. En el presente caso, el GAD consultante ha presentado 67 considerandos que, una

vez analizados y estudiados con detenimiento, para efectos de este dictamen, pueden
agruparse en dos: (i) aquellos que cumplen con los requisitos constantes en la
LOGJCC y (ii) aquellos que contienen información que incumple los requisitos de
la LOGJCC; tal como se evidenciará a continuación:

i) Considerandos que cumplen con los requisitos constantes en la LOGJCC:

19. En lo que respecta a los considerandos 1, 2, 3, 4, 5 y 6, este Organismo observa que

éstos hacen un recuento de los preceptos constitucionales relacionados a que el
Ecuador es un Estado de Derechos y Justicia, al derecho al agua y su interrelación
con otros derechos, y a la garantía a vivir a un ambiente sano; de los deberes y
responsabilidades de los ecuatorianos, del mecanismo de consulta popular, y de la
facultad de esta Corte para dictaminar la constitucionalidad de las preguntas
propuestas.

20. Por otro lado, los considerandos 26, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 44, 45 y 47 guardan
relación con el régimen constitucional aplicable a los recursos naturales no
renovables y sectores estratégicos, al régimen de desarrollo, a las normas
constitucionales que prevén la garantía de políticas públicas, al régimen de
competencias del Estado y de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, entre
otros.

21. Luego, los considerandos 35, 36, 37, 38, 39, 41, 42, 46, 48, 49 introducen al
régimen legal y a las ordenanzas locales concernientes al manejo de los recursos
hídricos, a la actividad minera y a las competencias y facultades de los GADs y
ETAPA EP, entre otros.

22. Esta Corte considera que todos estos, pese a que constituyen paráfrasis y citas
textuales de normas jurídicas que por sí solas no brindan elementos ni evidencias
que sustenten la necesidad de efectuar una consulta, son considerandos
introductorios por cuanto contextualizan al elector al régimen aplicable a la
consulta, a las competencias del Estado y los GADs en el manejo de los recursos
hídricos y a los derechos constitucionales cuya protección se persigue con la
consulta. Por consiguiente, constituyen textos introductorios y conceptos de apoyo
para el elector que cumplen con lo dispuesto en la LOGJCC7.

7
Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020 y Dictamen No.
5-20-CP/20 de 26 de agosto de 2020.
5
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 23. Los considerandos contemplados en los numerales: i) 8, 9, 10, 11, 12 y 14 contienen
información sobre la ubicación, delimitación geográfica, su sistema hídrico y la
importancia del Área Biosfera Macizo del Cajas; ii) los 17, 18, 19, 20, 34, 50,52, 53,
59 y 61 describen el sistema hídrico que circunda a la ciudad de Cuenca, así como la
administración, formas de aprovechamiento y uso de los ríos; iii) los 22, 23, 24, 54,
56, 58 y 60 precisan la ubicación de las distintas concesiones mineras en la zona; y,
iv) el 40 define el concepto de recarga hídrica.

24. Todos estos cumplen con los requisitos prescritos en el artículo 104 de la LOGJCC
por cuanto establecen, de forma sencilla y comprensible una descripción que tiene
relación causal con lo que se pretende consultar. Para ello, se incluyen, además,
cifras oficiales, datos técnicos, conceptos e información que permite comprender a
los electores el ámbito, motivo y fin que persigue la consulta planteada.

25. Finalmente, se encuentra que los considerandos 65 y 66 atañen a la forma de

implementación de la consulta popular en caso de que la respuesta del electorado
sea afirmativa. Estos considerandos evidencian coherencia y relación de causalidad
entre el texto introductorio y las preguntas planteadas, pues explican y delimitan con
claridad las acciones a adoptarse por parte del GAD consultante en caso de ganar el
sí. De modo que cumplen con el numeral 4 del artículo 104 LOGJCC y lo dispuesto
en el dictamen 5-20-CP/208, pues se identifica la entidad que será la encargada de la
implementación en el ámbito de sus competencias y el procedimiento a seguir para
esa implementación.

ii) Considerandos que incumplen los requisitos constantes en la LOGJCC:

26. En el considerando 7 los consultantes manifiestan que “los derechos no pueden

tener sustentabilidad material si no se precautelan las condiciones de producción y
reproducción de la vida, como es la naturaleza, tal y como se prescribe en el Art. 71
de la Constitución[...]”. En el considerando 21, determinan que “la oferta de agua
referencial parte de la hipótesis de que la calidad del agua, el suelo y la
superficie del páramo permanezcan estables, […] Pero el déficit de agua
puede adelantarse y/o agravarse por usos indebidos del suelo en los páramos”.
De igual forma, en el considerando 25 se afirma que “el 100% de las concesiones de
minería metálica en el cantón Cuenca están en áreas de páramo […]”.
Posteriormente, en el considerando 51 se asevera que “la oferta de agua de fuentes
superficiales parte de la hipótesis de que la calidad del agua, el suelo y la superficie
del páramo permanezcan estables […] por lo que el déficit de agua puede
adelantarse y/o agravarse por usos indebidos del suelo en los páramos”.

27. De la lectura de estos considerandos, esta Corte identifica que presentar este tipo de
aseveraciones absolutas, como que los derechos no pueden tener sustentabilidad
material sino se precautelan condiciones relacionadas con los derechos de la

8
Corte Constitucional. Dictamen No. 5-20-CP/20 de 26 de agosto de 2020.
6
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 naturaleza, que existiría un uso indebido del suelo de los páramos, o que el 100% de
las concesiones se encuentran en el páramo, de forma general, no cumplen con la
finalidad de los considerandos, ya que por el tipo de fuente utilizada, no brindan
evidencias debidamente sustentadas que permitan al elector contar con una
transparencia conceptual que materialice su libertad electoral, así como pueden
resultar inductivos hacia una respuesta favorable en el tema consultado por el temor
que infunden.

28. Por otra parte, los consultantes en el considerando 30 indican que “para hacer
efectivo el régimen de desarrollo establecido en la Constitución y construir un
modelo de desarrollo ambientalmente equilibrado, que conserve la biodiversidad,
la capacidad de regeneración natural de ecosistemas […] se hace necesario e
imprescindible evitar que se realicen actividades destructivas y nocivas en fuentes
de agua, zonas de recarga de agua, ecosistemas frágiles y amenazados tales como
páramos […]”. Así también, en el considerando 43 afirman que “el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas no abarca la totalidad de fuentes de agua y zonas de
recarga hídrica del país, lo que deja sin protección áreas indispensables para el
abastecimiento de agua para consumo humano […]”.

29. Del estudio de estos considerandos, este Organismo determina que éstos inducen al
elector a una respuesta y no emplean un lenguaje valorativamente neutro al
condicionar que para hacer efectivo el régimen de desarrollo establecido en la CRE,
se hace imprescindible evitar todas las actividades destructivas y nocivas en fuentes
de agua, zonas de recarga de agua, etc. De igual forma, estos considerandos
contienen aseveraciones de carácter general y superfluas que no brindan claridad y
lealtad al elector, razón por la cual no cumplen lo previsto por los artículos 103
numeral 3 y 104 numerales 1, 3 y 5 de la LOGJCC.

30. Asimismo, los consultantes en los considerandos 55, 57 y 62 realizan aseveraciones

de carácter general relacionadas con que “las aguas del río Yanuncay permiten
abastecer de agua potable al 18% de la población de la ciudad de Cuenca […]”,
que “las aguas del río Tomebamba permiten abastecer de agua potable al 18% de
la población de la ciudad de Cuenca”; y que “en la cuenca del río Norcay la
Autoridad Minera Nacional concesionó, prácticamente, toda la franja superior de
esta cuenca a las empresas INV Minerales Ecuador S.A., Exportadora Aurífera S.A.
Expausa y Ecuagoldmining South America S.A. para explotación minera metálica a
grande y mediana escala […]”. Al respecto, esta Corte no pretende desconocer la
existencia de concesiones mineras en las áreas expuestas; sin embargo, la forma en
la que se las presenta, sin el debido sustento técnico o la fuente oficial de
recopilación de esta información, genera que estos considerandos no cumplan con su
finalidad esencial, al no brindar la claridad y lealtad con la que debe contar el elector
al momento en que se someten preguntas a su conocimiento.

31. Finalmente, los consultantes exponen en el considerando 67 como medida de

implementación de los resultados de la consulta popular que “el Ministerio de
Recursos Naturales No Renovables, estaría en la obligación de notificar con dicha
7
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 prohibición a los titulares de derechos mineros, para que se abstengan de realizar
actividades de explotación minera en las áreas de recarga hídrica materia de esta
consulta popular, áreas que están debidamente georeferenciadas por ETAPA EP”.

32. De la revisión de este considerando, este Organismo encuentra que a diferencia de

los considerandos 65 y 66 que detallan la forma de implementación de los resultados
de la consulta popular por parte de la autoridad consultante; éste en cambio, dispone
acciones que no son propias de su nivel de gobierno y con efectos indeterminados;
por tanto, no brinda la claridad ni la transparencia que el elector requiere. Plantea de
forma ambigua cuestiones sobre el alcance, la temporalidad que rige a la consulta, la
autoridad ejecutora o las consecuencias y repercusiones producto de la misma9. De
la redacción del considerando 67 no se puede evidenciar con claridad una relación
directa con las preguntas planteadas, y en lugar de esclarecerlas, se presta a
confusiones y para posibles distintas interpretaciones. En consecuencia, incumple lo
dispuesto en los numerales 2 y 4 del artículo 104 de la LOGJCC.

33. Por las razones expuestas, esta Corte Constitucional encuentra que los
considerandos 7, 21, 25, 30, 43, 51, 55, 57, 62 y 67 no cumplen con los parámetros
establecidos en los artículos 103 numeral 3 y 104 numerales 1, 2, 3, 4 y 5 de la
LOGJCC.

34. No obstante, en vista de que las consultas populares se rigen bajo las reglas del
control constitucional de la LOGJCC, este Organismo considera que en situaciones
en las que únicamente considerandos puntuales no son compatibles con el texto
constitucional, con el fin de salvaguardar el derecho de participación reconocido por
los artículos 61 y 95 de la CRE, es posible que la Corte Constitucional module y
excluya las secciones que afectan la libertad del elector, siempre que no se altere el
objeto y la secuencia lógica de la consulta.

35. A este respecto cabe señalar que, a diferencia de consultas populares previas, en las
que la inconstitucionalidad de los considerandos planteados provocaba una pérdida
de la secuencia lógica y desvirtuaba la finalidad de la consulta, en este caso la gran
mayoría de los considerandos cumplen con los requisitos constitucionales y legales;
por lo que, la supresión de considerandos puntuales no impide que se cumpla con el
fin propio de la parte considerativa que contextualizar e informar al elector.

36. Por lo que, a excepción de los considerandos 7, 21, 25, 30, 43, 51, 55, 57, 62 y 67
que no cumplen las exigencias previstas en la LOGJCC, se declara la

9
Conforme al Dictamen No. 1-20-CP/20 este Organismo ha determinado que “[...] someter al elector una
pregunta que tiene como propósito cancelar concesiones mineras ya otorgadas, sin que existan
considerandos que prevean las consecuencias relacionadas con las responsabilidades que aquello
podría acarrear para el Estado, las implicaciones de su reversión para la población afectada, para la
naturaleza y los ecosistemas a su alrededor, entre otros, vulnera los derechos del elector, por cuanto no
está ejerciendo su derecho a elegir con una base informativa que le brinde información suficiente que le
permita elegir con responsabilidad en el tema que se ha puesto en su consideración” (énfasis añadido).
8
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 constitucionalidad de los demás considerandos contenidos en consulta popular
sujeta a control de constitucionalidad.

37. Cabe recalcar que, en caso de dictamen favorable, los considerandos que son
declarados como inconstitucionales, no deben ser incluidos en la papeleta que se
someterá al elector.

4.2. Control Constitucional del cuestionario

38. Superado el examen de los considerandos se procede a verificar el cumplimiento de

(i) las cargas de claridad y lealtad de las preguntas planteadas y (ii) lo establecido en
los numerales 1 y 2 del artículo 105 de la LOGJCC sobre la composición de las
preguntas a fin de garantizar la libertad de las y los electores para el ejercicio
material de la participación10. Esto último debido a que se trata de un plebiscito en el
que se consulta sobre temas de relevancia pública y no respecto de la aprobación de
textos normativos, tal como ha diferenciado la Corte constitucional en dictámenes
previos11.

39. Para empezar este análisis, a continuación, se detallan las preguntas planteadas por
el GAD de Cuenca:

Pregunta 1
¿Está Usted de acuerdo con la prohibición de la explotación minera metálica a
gran escala en la zona de recarga hídrica del río Tarqui, según la delimitación
técnica realizada por la Empresa Pública Municipal de Telecomunicaciones, Agua
Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca- ETAPA EP?

Pregunta 2
¿Está Usted de acuerdo con la prohibición de la explotación minera metálica a
gran escala en la zona de recarga hídrica del río Yanuncay, según la delimitación
técnica realizada por la Empresa Pública Municipal de Telecomunicaciones, Agua
Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca- ETAPA EP?

Pregunta 3
"¿Está Usted de acuerdo con la prohibición de la explotación minera metálica a
gran escala en la zona de recarga hídrica del río Tomebamba según la
delimitación técnica realizada por la Empresa Pública Municipal de

10
LOGJCC. Art. 105.- Control constitucional del cuestionario. - Para garantizar la libertad del elector o
electora, la Corte Constitucional verificará que el cuestionario sometido a votación cumpla, entre otros,
con los siguientes parámetros: 1. La formulación de una sola cuestión por cada pregunta, salvo que exista
una interrelación e interdependencia entre los distintos componentes normativos; 2. La posibilidad de
aceptar o negar varios temas individualmente en la misma consulta. Se prohíbe la aprobación o rechazo
en bloque.
11
Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020 y Dictamen No.
5-20-CP/20 de 26 de agosto de 2020.

9
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 Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca-
ETAPA EP?

Pregunta 4
¿Está Usted de acuerdo con la prohibición de la explotación minera metálica a
gran escala en la zona de recarga hídrica del río Machángara, según la
delimitación técnica realizada por la Empresa Pública Municipal de
Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca-
ETAPA EP?

Pregunta 5
¿Está Usted de acuerdo con la prohibición de la explotación minera metálica a
mediana escala en la zona de recarga hídrica del río Norcay, según la delimitación
técnica realizada por la Empresa Pública Municipal de Telecomunicaciones, Agua
Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca- ETAPA EP?

40. Toda vez que las primeras cuatro preguntas tienen una misma estructura, alcance y
contenido, difiriendo solo en cuanto al área en la que se prohibiría la explotación
minera a gran escala12, esta Corte Constitucional considera oportuno realizar su
control formal de modo conjunto y posteriormente pronunciarse respecto a la
pregunta 5 que guarda relación con la prohibición de la minería a mediana escala.

i) Análisis formal de las preguntas 1, 2, 3 y 4:

41. El parámetro establecido por la LOGJCC en el artículo 105 numeral 1, prescribe la

exigencia de: “la formulación de una sola cuestión por cada pregunta, salvo que
exista una interrelación e interdependencia entre los distintos componentes
normativos”. En este contexto, las preguntas de la consulta popular se refieren de
forma individual a las siguientes zonas de recargas hídricas: (i) río Tarqui; (ii) río
Yanuncay; (iii) río Tomebamba; y (iv) río Machángara. Todo esto, según una
delimitación de índole referencial realizada por la Empresa Pública Municipal de
Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca
(“ETAPA EP”).

42. De las preguntas se evidencia también, que todas se refieren de forma

individualizada a la explotación minera en una sola escala de minería13, a la de gran
escala.

43. Pese a que la afirmación “explotación minera”, a primera vista, pueda parecer
general o ambigua, en el dictamen 1-20-CP/20 esta Corte ya determinó que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley de Minería14, las distintas

12
Ver preguntas 1 a 4.
13
Corte Constitucional. Dictamen 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020.
14
“En relación a las fases de la actividad minera, el artículo 27 de la Ley de Minería determina que estas
son: (i) prospección, (ii) exploración, (iii) explotación, (iv) beneficio, (v) fundición, (vi) refinación, (vii)
comercialización y (viii) cierre de minas.
10
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 fases de la minería son “actividades que se realizan en orden secuencial, y solo así
se alcanzan los objetivos que se persiguen al desarrollar esta actividad. De manera
que, en general, no es posible realizar la explotación sin que previamente se hayan
desarrollado actividades de prospección y exploración; y a su vez, no es posible
llegar a la fase de comercialización si es que previamente no se ha realizado la fase
de explotación; pese a que dichas actividades no necesariamente recaen en un
mismo sujeto de la actividad minera. Por lo tanto, cuando en la pregunta se hace
referencia a la prohibición de la prospección, exploración y explotación, la misma
se refiere en general a la actividad minera y por existir una interrelación entre tales
fases, cumple con lo previsto en el artículo 105 numeral 1, en relación a que no es
una pregunta compuesta”15. De modo que, atendiendo a ello, debe entenderse que,
al hablar de “explotación minera”, se incluye a toda la actividad minera en sus
distintas fases.

44. Por consiguiente, se verifica que los consultantes formulan una sola cuestión por
cada pregunta, delimitan los efectos de la misma a una sola zona de recarga hídrica
determinada y a un solo tipo de minería, cumpliendo con lo prescrito en el numeral
1 del artículo 105 de la LOGJCC y garantizando con ello, a su vez, la carga de
claridad exigida por el artículo 103 de la LOGJCC16.

45. Respecto del parámetro establecido en el artículo 105 numeral 2 de la LOGJCC, que
prescribe revisar “la posibilidad de aceptar o negar varios temas individualmente en
la misma consulta. Se prohíbe la aprobación o rechazo en bloque”, debe decirse que
de la revisión de las preguntas se estima que las mismas no son compuestas. Como
ya se evidenció ut supra, por su redacción individualizada el elector puede aceptar o
negar de forma concreta cada pregunta sin que exista la aprobación o rechazo en
bloque.

46. Además, es preciso establecer que todas las preguntas hacen referencia
exclusivamente a la prohibición de minería a gran escala; por lo que queda
individualizado expresamente el tipo de minería al que afectaría y no podría
extenderse a otro.17

47. De lo expuesto, teniendo en cuenta que este Organismo ha definido que “[…] la
lealtad deriva de la responsabilidad del consultante frente al electorado, en tanto
que la consulta popular debe permitir el ejercicio sustancial del derecho de
participación, siendo esta transparente, neutra, viable, factible y dotada de

15
Corte Constitucional. Dictamen 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020.
16
Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 10-19-CP/19 de 17 de septiembre de 2019.
“[…] el requisito de claridad [que] hace referencia a la comprensibilidad de la consulta popular, debiendo
estar presente en todo el proceso deliberativo -en la formulación de los considerandos, de las preguntas y
de sus efectos- permitiendo con ello que el elector tenga plena libertad para decidir”
17
En el dictamen 1-20-CP/20 se estableció las diferencias entre los distintos tipos de escalas de minería y
se determinó que por sus particularidades no es posible unificarlas en una sola pregunta pues aquello
provoca que la pregunta sea compuesta, afectando la carga de claridad que requiere el elector para
decidir.
11
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 contenido”18, se evidencia que las preguntas 1, 2, 3 y 4 cumplen con lo establecido
en los artículos 103 y 105 numerales 1 y 2.

ii) Análisis formal de la pregunta 5:

48. La única diferencia de esta pregunta con las anteriores hace relación al tipo de
minería en el área del río Norcay, siendo esta la minería a mediana escala.

49. De la revisión de la misma a la luz de los numerales 1 y 2 de la LOGJCC, esta Corte

encuentra que -al igual que las preguntas ya analizadas- cumple con los requisitos de
formular una sola cuestión, pues está delimitada a un área específica, a un solo tipo
de minería, en sus distintas fases. Es así que se verifica la posibilidad del elector de
poder aceptar o negar de forma individual lo que se le pregunta sin que exista una
aprobación o rechazo en bloque.

50. Ahora bien, cabe precisar también que la pregunta hace referencia únicamente a la
prohibición de minería a mediana escala en el área del río Norcay19; por lo que los
efectos de esta pregunta en el caso de que fuera consultada, se limitan únicamente a
esa escala de minería.20

51. En virtud de lo expuesto, este Organismo Constitucional concluye que la pregunta 5

también cumple con los requisitos prescritos en los numerales 1 y 2 del artículo 105
de la LOGJCC, así como también brinda claridad y lealtad hacia el electorado.

4.3. Control material del cuestionario

52. Una vez superado el control formal de los considerandos y del cuestionario
corresponde a este Organismo Constitucional efectuar un examen material de las

18
Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen No. 10-19-CP/19 de 17 de septiembre de 2019.
19
Conforme al dictamen No. 1-20-CP/19, “este trato diferenciado previsto en la ley fue considerado por
el legislador puesto que es necesario para una adecuada regulación jurídica basada en criterios
objetivos que atiendan las divergencias que presenta cada escala de la minería; así por ejemplo, los
sujetos mineros, el área de explotación, el volumen de explotación, las patentes, las obligaciones
tributarias o el procedimiento previo para la realización de esta actividad, son disímiles y requieren
manejos y regulaciones específicas para cada una de ellas. Por esto, agrupar todas las escalas en una
sola categoría no es factible por sus particularidades y marcadas diferencias. Los contrastes van desde
los insumos usados para el ejercicio de la actividad minera hasta los impactos ambientales, sociales,
económicos y jurídicos que tiene cada una. Efectos que, además, pueden generarse antes, durante y
después de la ejecución de la correspondiente escala de actividad minera. Aun cuando los consultantes
disgregan las escalas de la actividad minera en artesanal, pequeña, mediana y gran escala, estas tienen
tal grado de diferencias entre sí, que unificarlas hace que la pregunta sea compuesta, pues introduce
cuatro cuestiones distintas en la misma pregunta. En tal sentido, la pregunta provoca confusión en el
elector pues tiene que responder varias cuestiones en una misma pregunta y aquello afecta la carga de
claridad exigida por el artículo 103 de la LOGJCC”.
20
En el dictamen 1-20-CP/20 se estableció las diferencias entre los distintos tipos de escalas de minería y
se determinó que por sus particularidades no es posible unificarlas en una sola pregunta pues aquello
provoca que la pregunta sea compuesta, afectando la carga de claridad que requiere el elector para
decidir.
12
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 preguntas que se proponen, lo cual comprende el análisis de constitucionalidad de
las “medidas a adoptar” producto de la consulta popular proyectada21.

53. Para ello, se debe empezar precisando que de conformidad con el inciso tercero del
artículo 104 de la CRE, cuando una consulta proviene de la iniciativa de los GADs
esta puede versar “sobre temas de interés para su jurisdicción”. Así, este
Organismo constitucional ha señalado que los temas de interés para la jurisdicción
de un GAD tienen un espectro amplio, pues su restricción a temas “que sean de
competencia del correspondiente nivel de gobierno” introducida en la reforma
constitucional del 2015, fue declarada inconstitucional y no se halla vigente22.

54. En el presente caso, según consta en los considerados, es evidente que el

pronunciamiento de los habitantes de Cuenca sobre la minería metálica en zonas de
recarga hídrica específicas, sí concierne al interés de su jurisdicción en vista de que
los efectos que dicha actividad podrían tener una repercusión directa sobre el uso y
aprovechamiento del agua en el cantón. No obstante, esto no implica una carta
blanca para el GAD municipal consultante, pues existen límites a lo que se puede
consultar que se encuentran fijados por los derechos y principios consagrados en la
Constitución23.

55. En consecuencia, corresponde determinar si las preguntas y medidas a adoptar

dentro de esta consulta popular son constitucionales por encontrarse dentro de los
límites previstos por el constituyente:

i) Sobre el alcance de la consulta popular y el derecho a la seguridad jurídica.

56. De la revisión de las preguntas, así como de los considerandos que sustentan el
pedido de consulta popular, se encuentra una ambigüedad respecto de su alcance.
Pese a que todas las preguntas hablan exclusivamente de “prohibición”, a la luz de
los considerandos no es posible determinar con claridad si aquello surtirá efectos
solo hacia el futuro o si, como parece proponerse en el considerando 67
(determinado como inconstitucional), podría tener un efecto retroactivo que
pretenda la cancelación de concesiones mineras a gran y mediana escala ya
otorgadas en zonas de recarga hídrica de los ríos Tarqui, Yanuncay, Tomebamba,
Machángara y Norcay.

57. Al respecto, este Organismo ya se ha pronunciado en cuanto a que la seguridad

jurídica es un derecho transversal que irradia a todo el ordenamiento jurídico y a
todas las actuaciones de los poderes públicos,24 por lo que las personas deben contar
con un ordenamiento jurídico previsible, claro, determinado, estable y coherente que
les permita tener una noción razonable de las reglas del juego que les serán
aplicadas. Así, este derecho debe ser estrictamente observado por los poderes

21
Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 5-20-CP/20 de 26 de agosto de 2020.
22
Corte Constitucional, Dictamen No. 9-19-CP/19 de 17 de septiembre de 2019.
23
Corte Constitucional, Dictamen No. 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020.
24
Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 1742-13-EP/19 de 15 de enero de 2020.
13
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 públicos para brindar certeza al individuo y a la sociedad de que su situación
jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares establecidos
previamente y por autoridad competente para evitar la arbitrariedad.25

58. En dictámenes previos sobre esta materia, la Corte ha señalado que “[…] la
seguridad jurídica que las actividades económicas en general – y por tanto también
la actividad minera – requieren, no puede ser entendida como contraria o
excluyente de la participación y objetivos ambientales establecidos en la propia
Constitución, ley suprema y fuente material y formal de todo el ordenamiento
jurídico infra constitucional. Por el contrario, la seguridad jurídica tiene su
fundamento principal en la Constitución y su visión integrada e integral del
desarrollo”26.

59. Así las cosas, esta Corte encuentra falta de puntualización sobre el alcance del
término “prohibir” en las preguntas que se pretende someter a la ciudadanía, lo cual
podría provocar que, tanto el elector como las autoridades encargadas de su
implementación, tengan distintas interpretaciones que, como ya se ha dicho en
anteriores pronunciamientos27, pueden afectar los elementos de certeza y
previsibilidad sobre el ordenamiento jurídico y las reglas del juego aplicables.

60. El respeto del ordenamiento jurídico vigente y la aplicación de los cauces legales
correspondientes no pueden ser inobservados a través de un proceso de democracia
directa. Por lo que, ante una posible interpretación sobre un efecto retroactivo, que
no ha quedado establecido ni ha cumplido con los requisitos para ser propuesto28, la
ciudadanía, las diversas instituciones del Estado, las concesionarias mineras, sus
trabajadores e incluso la naturaleza, podrían enfrentar afectaciones a sus derechos.

61. En consecuencia, este Organismo Constitucional aclara que, en este caso, para evitar
una interpretación ambigua, las preguntas sometidas a conocimiento del elector, en
caso de obtener un resultado positivo, sólo podrán tener efectos hacia el futuro.

ii) Sobre la implementación de la consulta y el régimen de competencias

62. Como ya se mencionó, la presente consulta popular constituye un plebiscito29,

cuestión que implica la existencia de un proceso deliberativo de la ciudadanía sobre
un tema de relevancia pública e interés para la jurisdicción que, en caso de ser

25
Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 989-11-EP/19 de 10 de septiembre de 2019.
26
Corte Constitucional, Dictamen 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020.
27
Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen No. 1-20-CP/20 de 21 de febrero de 2020.
28
Anular concesiones mineras ya concedidas, sin establecer las repercusiones y efectos que estos tendrían
de manera expresa-como por ejemplo la posible responsabilidad ulterior del Estado o la remediación
ambiental necesaria- atentan contra la carga claridad y lealtad prevista en la LOGJCC, así como genera
una vulneración del derecho a la seguridad jurídica de quienes tienen situaciones jurídicas consolidadas.
29
Según el dictamen 2-19-CP/19, “la diferencia entre un referendo y un plebiscito radica esencialmente
en que en el primero se somete a consulta popular la aprobación de un texto normativo -o propuesta
normativa- concreto, mientras que el segundo consulta una decisión sobre un tema de relevancia pública,
sin someter a aprobación un texto normativo definido”.
14
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 aprobado, es de “obligatorio e inmediato cumplimiento”30 para las autoridades
públicas, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales. La realización
de un plebiscito no implica una ampliación o modificación del régimen de
competencias, al contrario, la responsabilidad de su implementación corresponde a
cada nivel de gobierno según sus facultades.

63. Pese a ello, es importante destacar que más allá de la vinculatoriedad del plebiscito
para cada uno de los distintos niveles de gobierno, las decisiones adoptadas en estos
procesos de participación directa deben ser valoradas, escuchadas y debe otorgarles
la importancia que merecen dentro del proceso democrático.

64. El artículo 226 de la Constitución establece que:

“Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o

servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal
ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento
de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la
Constitución”.

65. En este caso, el GAD de Cuenca, en el considerando 65, determina que en caso de
que el electorado del cantón se pronuncie a favor de la consulta, corresponderá al
Concejo Cantonal de Cuenca incluir en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (PDOT) y en el Plan de Uso y Gestión de Suelo (PUGS) la prohibición
de explotación minera en las zonas de recarga hídrica indicadas en cada una de las
cinco preguntas. Asimismo, en el considerando 66 establece que el control de esta
prohibición se lo haría a través de la Dirección de Control Municipal, la Comisión
de Gestión Ambiental del GAD Municipal del cantón Cuenca (CGA) y a través de
ETAPA EP, respetando el ámbito de competencias de cada órgano, y sin perjuicio
de informar al Ministerio del Ambiente del Ecuador para que pueda juzgar otras
infracciones concurrentes.

66. En consecuencia, esta Corte encuentra que el GAD de Cuenca ha delimitado las
medidas a adoptar dentro del que considera su ámbito de sus competencias y ha
previsto también la “colaboración y complementariedad entre los distintos niveles
de gobierno” a la luz del artículo 260 de la Constitución.

67. A este respecto, la Corte Constitucional, en el Dictamen 9-19-CP/19, ya ha

reconocido que:

“existen competencias relacionadas y actividades de colaboración y

complementariedad de los gobiernos autónomos descentralizados que
necesariamente inciden sobre la gestión de los recursos minerales por parte del
Estado central. Así, por ejemplo, sin dicha colaboración y complementariedad sería

30
Artículo 106 de la Constitución.
15
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 imposible que los gobiernos provinciales ejerzan sus competencias, según el
artículo 263, en relación a la gestión ambiental provincial, el fomento de la
actividad agropecuaria u otras actividades productivas provinciales; o que los
gobiernos municipales ejerzan sus competencias, según el artículo 264 sobre el uso
y ocupación del suelo en el cantón; o la delimitación, regulación, autorización y
control del uso de playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin
perjuicio de las limitaciones que establezca la ley” (énfasis añadido)31.

68. Por lo que, en este plebiscito, para que las medidas a adoptarse, en caso de obtener
un resultado positivo, sean constitucionales deben estar enmarcadas en el ámbito
competencial de cada nivel de gobierno –sin que este dictamen signifique un
pronunciamiento sobre la asignación de ninguna competencia pública– y su
implementación debe efectuarse de forma coordinada y complementaria,
observando también lo prescrito en el artículo 425 de la CRE, que establece el orden
jerárquico de aplicación de las normas.

iii) Sobre ETAPA EP y la delimitación de las zonas hidrográficas

69. De la revisión de los considerandos y anexos presentados en conjunto con la

consulta popular, esta Corte verifica el GAD de Cuenca ha solicitado a ETAPA EP
la delimitación de las zonas de recarga hídrica para efectos de la consulta popular.

70. ETAPA EP Cuenca es una empresa pública constituida al amparo de lo establecido

en el artículo 315 de la CRE, que determina que el Estado constituirá este tipo de
empresas para “la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios
públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos
y el desarrollo de otras actividades económicas. Las empresas públicas estarán
bajo la regulación y el control específico de los organismos pertinentes, de acuerdo
con la ley; funcionarán como sociedades de derecho público, con personalidad
jurídica, autonomía financiera, económica, administrativa y de gestión, con altos
parámetros de calidad y criterios empresariales, económicos, sociales y
ambientales [...]”.

71. En concordancia con lo anterior la Ley Orgánica de Empresas Públicas prescribe en

su artículo 4 que:

“Las empresas públicas son entidades que pertenecen al Estado en los términos que
establece la Constitución de la República, personas jurídicas de derecho público,
con patrimonio propio, dotadas de autonomía presupuestaria, financiera,
económica, administrativa y de gestión. Estarán destinadas a la gestión de sectores
estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de
recursos naturales o de bienes públicos y en general al desarrollo de actividades
económicas que corresponden al Estado [...]”.

31
Corte Constitucional, Dictamen No. 9-19-CP/19 de 17 de septiembre de 2019.
16
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 72. Por otra parte, en relación a la rectoría de los recursos hídricos, la Ley Orgánica de
Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua32, en su artículo 17, establece
“la Autoridad Única del Agua. Es la entidad que dirige el sistema nacional
estratégico del agua, es persona jurídica de derecho público. [...] Es responsable de
la rectoría, planificación y gestión de los recursos hídricos. Su gestión será
desconcentrada en el territorio”.

73. Ahora, en cuanto a la delimitación de las zonas de recarga hídrica, esta misma ley
prescribe, en su disposición general décima, que:

“Dentro del plazo de dos años contados a partir de la vigencia de esta Ley, la
Autoridad Única del Agua deberá identificar y delimitar mediante resolución
motivada, las tierras en donde se encuentren fuentes naturales, zonas de recarga,
áreas de protección hídrica afectadas al uso o aprovechamiento, en los términos de
esta Ley para garantizar la integridad del dominio hídrico público, el derecho
humano al agua y la soberanía alimentaria”.

74. De modo que, se evidencia que la competencia para identificar y delimitar las zonas
de recarga pertenece a la Autoridad Única del Agua y no a ETAPA EP. Sin
embargo, del Acta de Sesión Extraordinaria que se adjunta al petitorio de consulta
popular, se verifica que el Concejo Cantonal de Cuenca advirtió que hasta la
actualidad la Autoridad Única del Agua no ha cumplido con su deber de delimitar
las zonas hidrográficas, de conformidad a lo prescrito en la ley de la materia, que en
su disposición general décima, prescribía un plazo de dos años para efectuar esta
delimitación33.

75. En este sentido, dado que se ha verificado que, ante el incumplimiento de la

Autoridad Única del Agua, el GAD Municipal ha presentado el “Mapa de
coordenadas de las zonas de recarga hídrica elaborado por la subgerencia y
gestión ambiental de ETAPA”, así como el respectivo informe elaborado por dicha
empresa pública, esta Corte estima que este debe considerarse como documento
referencial para efectos de la consulta. Esto debido a que el incumplimiento de los
mandatos legales por parte de las instituciones competentes no puede constituir una
traba o limitante permanente que afecte los derechos de participación, menos aun
cuando se trata de la llamada a efectuar la delimitación técnica de las zonas de
recarga hídrica.

76. De modo que, aun cuando para una eventual implementación de la consulta popular,
en caso de obtener resultados afirmativos, las autoridades deberán observar y
respetar las disposiciones constitucionales y legales –y por tanto corresponde que la
delimitación final sea efectuada por la Autoridad Única del Agua- dado que ya
existe un informe referencial, este deberá utilizarse como base y ser tomado en
cuenta para la determinación final. Además, en virtud de las facultades de
32
Registro Oficial Nº. 305 de 06 de agosto de 2014.
33
Copia certificada del Acta de la Sesión Extraordinaria celebrada el martes 1 de septiembre de 2020.
Fs.109-110.
17
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 coordinación y cooperación que tienen las instituciones públicas de los distintos
niveles de gobierno, deberá efectuarse con la participación de ETAPA EP y el GAD
municipal de Cuenca.

77. De lo expuesto, esta Corte Constitucional concluye que para que las preguntas y
medidas a adoptar sean constitucionales, la delimitación técnica realizada por
ETAPA EP a la que se recurre en el texto de las preguntas será referencial y
constituirá la base para una determinación oficial por parte de la autoridad
competente para ello.

78. En esta línea, con el fin de garantizar que el elector pueda de conocer con claridad la
delimitación técnica referencial a la que se remite cada pregunta, se deberá anexar a
ellas el mapa de coordenadas de las zonas de recarga hídrica elaborado ETAPA, de
manera que sea comprensible la ubicación de los lugares relacionados con la
consulta.

79. Finalmente, cabe precisar que, ante la falta de una delimitación técnica por parte de
la autoridad competente, para garantizar las cargas de claridad y lealtad exigidas por
la ley, el elector debe conocer que el mapa de coordenadas de las zonas de recarga
hídrica elaborado por ETAPA es referencial y que la resolución definitiva debe
efectuarse necesariamente por parte de la autoridad competente. En esa línea, esta
Corte estima necesario que el texto del cuestionario que sea sometido al elector
advierta de aquello, en el siguiente sentido: El Mapa de coordenadas de las zonas de
recarga hídrica elaborado por ETAPA constituye información referencial para
efectos de la consulta y deberá ser delimitada por la autoridad competente con la
participación de ETAPA EP y el GAD municipal de Cuenca.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, esta Corte Constitucional Administrando justicia

constitucional por autoridad de la Constitución y la Ley, resuelve:

1. Emitir dictamen favorable de los considerandos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12,

13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37,
38, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 56, 58, 59, 60, 61, 63,
64, 65 y 66.

2. Declarar la inconstitucionalidad de los considerandos 7, 21, 25, 30, 43, 51, 55,
57, 62 y 67. Por ello, éstos no formarán parte del texto de la consulta que se
someta al elector.

3. Emitir dictamen favorable respecto de las preguntas 1, 2, 3, 4 y 5 del

cuestionario bajo las siguientes condiciones:

a. En la consulta popular como anexo se deberá incluir el “Mapa de

coordenadas de las zonas de recarga hídrica elaborado por la subgerencia y
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 gestión ambiental de ETAPA” y será información referencial para efectos de
la consulta. La delimitación definitiva deberá ser efectuada exclusivamente
por la Autoridad Única del Agua.

b. Los efectos de la presente consulta popular, ante un pronunciamiento

afirmativo del electorado, serán únicamente hacia el futuro.

c. Las medidas a implementar, en caso de un pronunciamiento afirmativo del

electorado, se ajustarán a lo dispuesto en los considerandos 65 y 66 y no
podrán exceder el ámbito de competencias constitucionales y legales fijadas
para cada nivel de gobierno. Ni este dictamen ni el resultado del eventual
plebiscito deben entenderse como una atribución o reconocimiento de
competencias que no hayan sido conferidas por el ordenamiento jurídico.

d. Para garantizar la libertad del elector y el cumplimiento de las disposiciones

establecidas en los literales a, b y c de este decisorio, se dispone que el texto
del cuestionario que sea sometido al elector deberá contener al final también
el siguiente texto:

De conformidad con lo dispuesto en el dictamen 6-20-CP/20, las

“prohibiciones” mencionadas en las preguntas se refieren a lo indicado en
los considerandos 65 y 66; estas medidas a adoptar en caso de ser
aprobadas en el plebiscito operarán hacia el futuro y respetando las
competencias institucionales establecidas en la Constitución y la ley. El
Mapa de coordenadas de las zonas de recarga hídrica elaborado por
ETAPA” constituye información referencial para efectos de la consulta y
deberá ser delimitada por la autoridad competente con la participación de
ETAPA EP y el GAD municipal de Cuenca.

4. Disponer que se proceda conforme al proceso prescrito para las consultas

populares en la Constitución y el Código de la Democracia.

5. Notifíquese, publíquese y cúmplase.

LUIS HERNAN Firmado digitalmente por LUIS

HERNAN BOLIVAR SALGADO
BOLIVAR SALGADO PESANTES
PESANTES Fecha: 2020.09.21 09:36:10 -05'00'

Dr. Hernán Salgado Pesantes

PRESIDENTE

Razón: Siento por tal, que el Dictamen que antecede fue aprobado por el Pleno de la
Corte Constitucional con siete votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría (voto concurrente), Agustín Grijalva

19
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 Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Daniela Salazar Marín y Hernán
Salgado Pesantes; y, dos votos salvados de las Juezas Constitucionales Carmen Corral
Ponce y Teresa Nuques Martínez; en sesión extraordinaria de viernes 18 de septiembre
de 2020.- Lo certifico. AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

20
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 DICTAMEN No. 6-20-CP/20

VOTO CONCURRENTE

Juez Constitucional Ramiro Avila Santamaría

1. La alcaldía del Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Cuenca (“GAD

de Cuenca”), con el respaldo del Concejo Municipal (15 votos a favor y un voto en
blanco), solicita dictamen constitucional para convocar a Consulta Popular por el Agua
en el cantón Cuenca.

2. Estoy de acuerdo con el dictamen de mayoría, con base en el proyecto

presentado por la jueza ponente Karla Andrade Quevedo, y me permito hacer algunas
puntualizaciones que me parecen importantes.

3. El dictamen acierta en comenzar su análisis invocando el artículo 95 de la

Constitución y enmarcar la consulta dentro del derecho de participación. Si hay algún
artículo que recoge el espíritu de la democracia y de la soberanía del pueblo es
precisamente ese:

Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de

manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los
asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la
sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del
poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad,
autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular,
solidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los
asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los
mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.1

4. Uno de los mecanismos para que se materialice el derecho a la participación

individual, colectiva y protagónica en la toma de decisiones y, en consecuencia, se
instrumente la democracia directa, es precisamente mediante la consulta popular.

5. La consulta es una forma de participación a través de la cual se hace manifiesta

una voz colectiva. Esa opinión debe ser tomada en cuenta, en función del precepto
constitucional que expresa que se tiene derecho a ser consultados en los asuntos que les
afecten.2 Las autoridades concernidas deben considerar, en el ejercicio de sus
competencias, el resultado de una consulta. Si bien la consulta no es vinculante, no se
puede tomar una decisión sin considerar el resultado de una consulta, lo contrario sería
desconocer el valor del pronunciamiento democrático ciudadano e ignorar que la

1
Constitución, artículo 95.
2
Constitución, artículos 45, 57 (7) y (17), 76 (7)(c), 137, 395 (3), 398.
21
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 comunidad se acerca más a la imparcialidad en la toma de decisiones públicas, en tanto
y en cuanto tiene en cuenta las voces de los potencialmente afectados.

6. Hay una cuestión que aparece en el pedido de consulta, también relacionada con
la democracia, que me parece importante resaltar, y que es titulada: “Necesidad de
solucionar en forma democrática y constitucional un conflicto que se agudiza cada vez
más” (página 3).

7. El GAD de Cuenca reconoce que, desde hace dos décadas, hay “manifestaciones
sociales contrapuestas en torno a la minería metálica en fuentes de agua”, que lo
preocupante es que la controversia “cada día se agudiza más”, que “escala
peligrosamente hacia acciones que enfrentan a grupos o colectivos sociales”, que “han
llegado situaciones de violencia que han dividido y desgarrado a las comunidades”,
que es “grave conflictividad social”.

8. El objetivo de la consulta, que me parece loable y lo comparto, es que “las

divergencias y confrontaciones sociales se solucionen en el marco de la civilidad, la
democracia y el ordenamiento jurídico”.

9. Desconocer las consecuencias de una actividad económica, imponer decisiones,

promover una sola cosmovisión con respecto al uso de recursos naturales y a lo que se
considera “desarrollo”; invisibilizar otras voces; desconocer que existen otros derechos
en juego (como los derechos de la naturaleza, los derechos de los pueblos indígenas y el
derecho al medio ambiente sano), todo esto, ha provocado y profundiza un conflicto.

10. La Corte Constitucional, al dar un dictamen de constitucionalidad, lo que hace

es afirmar que los conflictos sociales se pueden afrontar por los mecanismos
democráticos, reconocidos en la Constitución. El conflicto no se solucionará,
posiblemente, pero tiene una canalización democrática, que se sustenta en el
presupuesto fundacional de una organización política igualitaria, el cual consiste en que
todos los individuos y pueblos que constituyen la comunidad merecen la misma
consideración. La apuesta que hace esta vez la Corte Constitucional con este dictamen
favorable es, pues, por la democracia.

11. Por otro lado, el control de constitucionalidad tiene que estar dirigido, entre
otros objetivos, a proteger derechos y evitar regresividades (prevenir que se consulte
cuestiones que afecten a derechos, del tipo la pena de muerte), la voluntad del elector3
(prevenir manipulación) y a promover la participación (interpretando las normas y la
consulta, en caso de duda, a favor de la participación).

12. Con relación a la voluntad del elector, el dictamen tiene un acápite que se
denomina “ii) Considerandos que incumplen los requisitos constantes en la LOGJCC”.
Dentro de estos considerandos se encuentran afirmaciones sobre la calidad del agua, la
afectación que habría si hay usos indebidos del suelo de páramos, la necesidad de

3
Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 9-19-CP/19 de 17 de septiembre de 2019.
22
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 estabilidad del agua, suelo y superficie del páramo, las condiciones para un modelo de
desarrollo ambientalmente equilibrado, el evitar actividades nocivas. Estas se descartan
porque “no brindan evidencias debidamente sustentadas que permitan al elector contar
con una transparencia conceptual que materialice su libertad electoral así como
pueden resultar inductivos hacia una respuesta favorable en el tema consultado por el
temor que infunden” (párrafo 27). Más adelante incluso se afirma que la consulta hace
“aseveraciones de carácter general” (párrafo 29) y se concluye que muchos
considerandos son inconstitucionales.

13. No concuerdo con el análisis por dos razones. La una porque no se requiere
evidencia para lo que es obvio: la calidad del agua se afecta si hay contaminación. Esta
no es una aseveración meramente dogmática. La otra, con respecto a lo inductivo,
estaría de acuerdo si hablaría directamente sobre lo pernicioso de la minería. Los
considerandos no lo hacen. Si bien una consulta tiene una intencionalidad, que es
inevitable en una sociedad diversa, el esfuerzo del GAD por presentar la consulta con
lenguaje neutro es notable. De ahí que me parece que muchos de los párrafos
suprimidos sí eran constitucionales. Una cosa sería pretender introducir al proceso de
discusión colectiva prejuicios y opiniones de manera subrepticia. Otra, distinta, es
caracterizar como subjetivo o parcial posiciones francas que no hacen más que
transparentar posturas sinceras pero, a la vez, cuidadosas de la existencia de criterios
opuestos, los cuales han de ser contrastados, oportunamente, en el marco de la
deliberación ciudadana.

14. En cuanto a los efectos de una consulta, el tema ha causado preocupación y un

debate importante en sede constitucional. La pregunta es si la Corte Constitucional debe
ocuparse de todos los efectos. Algunos efectos, en particular cuando se relacionan con
derechos y son evidentes, como la seguridad jurídica de personas o empresas que se
rigieron por reglas que no estaban vigentes, se pueden predecir. De ahí que la Corte
hace bien en afirmar que los efectos no son retroactivos (párrafo 56).

15. El efecto deseado por el consultante es la prohibición de las actividades mineras.

Estamos, como bien lo enuncia el dictamen (párrafo 46 y 65), ante un plebiscito. Las
consecuencias, en el ámbito jurídico y político, son discutibles y no pueden ser previstas
ni resueltas en un dictamen. Lo importante, insisto, es que el conflicto tiene una vía
democrática, dialógica y pacífica para seguir afrontándolo y hay que esperar que, con
información, debate y deliberación, se siga afrontando la conflictividad.

16. El dictamen, con acierto, da pistas para que el resultado de la consulta popular,
cualquiera fuere, sea canalizado de conformidad con el régimen de competencias
constitucional y legal y hace un llamado para la “colaboración y complementariedad
entre los distintos niveles de gobierno”.4

17. Finalmente, el hecho de haber modulado el pedido para permitir el dictamen, me

parece que es un buen ejemplo de una interpretación de un pedido conforme al mandato

4
Constitución, artículo 260.
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 constitucional de interpretar los derechos del modo más favorable.5 De este modo, se
evita aplicar concepciones formalistas del derecho, que, por el incumplimiento de un
requisito de forma que no afecta a su esencia, impiden el ejercicio y la garantía de
derechos reconocidos constitucionalmente.

18. Por todas estas razones, a pesar de ciertas diferencias, estoy de acuerdo con el
dictamen y considero que la Corte Constitucional da un paso enorme en la promoción
de la participación, la democracia y de la solución de conflictos canalizados a través de
mecanismos reconocidos en la Constitución.

RAMIRO Firmado digitalmente

por RAMIRO
FERNANDO FERNANDO AVILA
AVILA SANTAMARIA
Fecha: 2020.09.21
SANTAMARIA 08:11:20 -05'00'
Ramiro Avila Santamaría
JUEZ CONSTITUCIONAL

Razón.- Siento por tal que el voto concurrente del Juez Constitucional Ramiro Avila
Santamaría, en la causa 6-20-CP, fue presentado en Secretaría General, el 18 de
septiembre de 2020 mediante correo electrónico a las 16:38; y, ha sido procesado
conjuntamente con el Dictamen.- Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

5
Constitución, artículos 11 (5) y 427.
24
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 DICTAMEN No. 6-20-CP/20

VOTO SALVADO

Juezas Constitucionales Carmen Corral Ponce y Teresa Nuques Martínez

TEMA: El presente dictamen analiza la constitucionalidad de la petición de consulta

popular propuesta por el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Descentralizado
del cantón Cuenca, respecto de la prohibición de actividades mineras a gran y mediana
escala en cinco zonas de recarga hídrica ubicadas en dicho cantón, llegando a la
conclusión de que debió ser rechazada porque para incluir las “zonas de recarga
hídrica” sería necesario reformar el artículo 407 de la CRE, que ya contempla
prohibición de actividades mineras metálicas en áreas protegidas; y porque tal como se
han planteado las preguntas afectan gravemente la carga de claridad y lealtad del
elector, en razón de que la demarcación de las zonas es únicamente referencial.

I. Antecedentes

1. El 08 de septiembre de 2020, los personeros del Gobierno Autónomo

Descentralizado del cantón Cuenca, Alcalde Pedro Renán Palacios Ullauri; y,
Procurador Síndico Antonio Saud Sacoto, solicitaron la emisión del dictamen previo de
constitucionalidad respecto de una propuesta de consulta popular.

2. En sesión de 18 de septiembre de 2020, el Pleno de la Corte Constitucional en

voto de mayoría aprobó la ponencia de la jueza constitucional Karla Andrade Quevedo,
en el que se resolvió lo siguiente:

1. Emitir dictamen favorable de los considerandos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12,

13, 14, 15, 15, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38,
39, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 56, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 65 y
66.

2. Declarar la inconstitucionalidad de los considerandos 7, 21, 25, 30, 43, 51, 55,
57, 62 y 67. Por ello, éstos no formarán parte del texto de la consulta que se someta
al elector.

3. Emitir dictamen favorable respecto de las preguntas 1, 2, 3, 4 y 5 del

cuestionario bajo las siguientes condiciones:

a. En la consulta popular como anexo se deberá incluir el “Mapa de

coordenadas de las zonas de recarga hídrica elaborado por la subgerencia y
gestión ambiental de ETAPA” y será información referencial para efectos de la
consulta. La delimitación definitiva deberá ser efectuada exclusivamente por la
Autoridad Única del Agua.

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 b. Los efectos de la presente consulta popular, ante un pronunciamiento
afirmativo del electorado, serán únicamente hacia el futuro.

c. Las medidas a implementar, en caso de un pronunciamiento afirmativo

del electorado, se ajustarán a lo dispuesto en los considerandos 65 y 66 y no
podrán exceder el ámbito de competencias constitucionales y legales fijadas para
cada nivel de gobierno. Ni este dictamen ni el resultado del eventual plebiscito
deben entenderse como una atribución o reconocimiento de competencias que no
hayan sido conferidas por el ordenamiento jurídico.

d. Para garantizar la libertad del elector y el cumplimiento de las

disposiciones establecidas en los literales a, b y c de este decisorio, se dispone
que el texto del cuestionario que sea sometido al elector deberá contener al final
también el siguiente texto:

De conformidad con lo dispuesto en el dictamen 6-20-CP/20, las “prohibiciones”

mencionadas en las preguntas se refieren a lo indicado en los considerandos 65 y
66; estas medidas a adoptar en caso de ser aprobadas en el plebiscito operarán
hacia el futuro y respetando las competencias institucionales establecidas en la
Constitución y la ley. El Mapa de coordenadas de las zonas de recarga hídrica
elaborado por ETAPA” constituye información referencial para efectos de la
consulta y deberá ser delimitada por la autoridad competente con la
participación de ETAPA EP y el GAD municipal de Cuenca.

4. Disponer que se proceda conforme al proceso prescrito para las consultas

populares en la Constitución y el Código de la Democracia.

5. Notifíquese, publíquese y cúmplase.

3. En tal virtud, apartándonos del criterio de mayoría contenido en el Dictamen

No. 6-20-CP/20 de 18 de septiembre de 2020, nos permitimos emitir este voto salvado
para precisar los argumentos respecto de la consulta popular planteada, conforme al
artículo 92 de la LOGJCC.

II.Análisis integral

(i) Control constitucional de la procedencia de la consulta popular

4. Si bien la consulta popular es un mecanismo de democracia directa reconocido

por nuestra Constitución y permite la participación de los ciudadanos en asuntos
públicos, la misma Carta Magna impone a esta Corte Constitucional el deber de efectuar
un control constitucional de las propuestas a consulta popular con el objeto de que se
cumplan con las cargas de claridad y lealtad al elector, y, para evitar que se incurra en

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 prohibiciones o violaciones constitucionales. Es decir, el control constitucional no es
únicamente formal, sino que además comporta un control material1.

5. En el presente caso, se advierte de primera mano que el pedido de consulta

popular es de carácter plebiscitario pues no contiene un texto normativo2 y que las
preguntas planteadas tratan sobre excepciones o prohibiciones a la minería metálica “a
gran escala en la zona de recarga hídrica del río Tarqui (…)” “a gran escala en la
zona de recarga hídrica del río Yanuncay (…)” “a gran escala en la zona de recarga
hídrica del rio Tomebamba” “a gran escala en la zona de recarga hídrica del río
Machángara (…)” “a mediana escala en la zona de recarga hídrica del río Norcay (…)

6. Las excepciones a la minería metálica se encuentran previstas en el artículo 407

de la Constitución3 que ya fue enmendado por referéndum popular de febrero de 20184,
ya que esta disposición proscribe las actividades mineras metálicas en áreas protegidas,
y, para incluir las “zonas de recarga hídrica” sería necesario reformar dicha norma
constitucional.

7. Advertido lo anterior, las infrascritas juezas constitucionales, consideran que una

consulta de carácter plebiscitario -como la presente- no es la vía idónea para reformar
esta disposición constitucional incluyendo prohibiciones a la minería metálica en
“zonas de recarga hídrica” del cantón Cuenca delimitadas por la Empresa Pública
Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de
Cuenca- ETAPA EP, pues para reformar la Constitución se prevén mecanismos
concretos en los artículos 441, 442 y 444 de la Constitución que no pueden ser
ignorados dado que la Constitución es la norma suprema del Estado ecuatoriano y, para
reformarla, deben seguirse los procedimientos constitucionales; lo contrario, implicaría
atentar contra la seguridad jurídica.

8. Sin perjuicio de lo dicho y siendo esta razón suficiente para negar la consulta
popular propuesta, se pasará a examinar la constitucionalidad de la propuesta:

(ii) Control de constitucionalidad de la propuesta de consulta popular

1
Sobre estos fines, véase varios dictámenes de la Corte Constitucional, por ejemplo: dictámenes No. 9-
19-CP/19, 004-19-CP/19, 10-19-CP/19 y artículo 103 y siguientes de la LOGJCC.
2
En el dictamen 002-19-CP/19 la Corte Constitucional en referencia a los tipos de consulta popular,
indicó “la diferencia entre un referendo y un plebiscito radica esencialmente en que en el primero se
somete a consulta popular la aprobación de un texto normativo – o propuesta normativa- concreto,
mientras que el segundo consulta una decisión sobre un tema de relevancia pública, sin someter a
aprobación un texto normativo definido”.
3
Art. 407.- Se prohíbe la actividad extractiva de recursos no renovables en las áreas protegidas y en
onas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal. Excepcionalmente dichos recursos se
podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República y previa declaratoria de
interés nacional por parte de la Asamblea Nacional, que, de estimarlo conveniente, podrá convocar a
consulta popular.
Se prohíbe todo tipo de minería metálica en cualquiera de sus fases en áreas protegidas, centros urbanos
y zonas intangibles.
4
Registro Oficial Suplemento No. 181, 15 de febrero de 2018
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 9. Disentimos con la constitucionalidad que se ha declarado respecto del
considerando 52 que al igual que el considerando 67 -que ha sido declarado
inconstitucional-, refiere que la demarcación de las zonas de recarga hídrica sobre las
cuales se consulta han sido realizadas por la Empresa Pública Municipal de
Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca- ETAPA
EP, cuando en el texto del propio dictamen de mayoría se ha hecho constar que
conforme lo dispuesto en el artículo 17 y en la Disposición Décima de la Ley Orgánica
de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua, la competencia para
identificar y delimitar las zonas de recarga hídrica pertenece a la Autoridad Única del
Agua y no a ETAPA EP5, situación que afecta gravemente la carga de claridad y lealtad
al elector incidiendo directamente en el contenido de las preguntas del petitorio, pues
todas ellas utilizan esta irregular demarcación como referencia de la ubicación de las
zonas de recarga hídrica.

10. Esto significa que el elector contará sólo con información referencial, no cierta
sobre las zonas donde podría llegar a darse la prohibición de la minería a gran y
mediana escala, viciando así, claramente la libertad del elector al momento de decidir.
La Corte ya se pronunció en el Dictamen 9-19-CP y estableció que “La lealtad incluye
transparencia, en virtud de la cual se provee al elector de información suficiente y
pertinente que le permita decidir”, lo que no ocurre en este caso.

11. En cuanto al contenido del considerando 67 del petitorio, en el dictamen de

mayoría se ha identificado que el mismo afecta la seguridad jurídica, pues tal como lo
habían propuesto los consultantes, establecía que la prohibición contenida en las
preguntas podría operar en forma retroactiva, afectando concesiones mineras otorgadas
con anterioridad, de tal suerte que la eliminación del considerando y su modulación,
estarían cambiando el sentido original que se había dado a la totalidad del petitorio y, en
forma específica, modificaría el contenido de las preguntas originalmente planteadas.

12. En este sentido, esta Corte ya ha señalado en anteriores casos que el

incumplimiento de los parámetros establecidos en el artículo 104 de la LOGJCC es
razón suficiente para dictaminar la inconstitucionalidad del texto materia de la
consulta6, de tal forma que, al no verificarse el cumplimiento de estos parámetros, el
análisis debió concluir en este punto y consecuentemente el petitorio de consulta
popular debió ser negado y archivado.

13. Consideramos necesario precisar también en este voto salvado que las consultas
populares deben cumplir con un requisito esencial: tener un efecto jurídico cierto. Si
bien el numeral 4 del artículo 105 de la LOGJCC es aplicable a referendos, en el fondo,
recoge una característica esencial del control constitucional de las consultas populares,
que es precisamente que se cumplan las finalidades de la consulta popular y que éstas
sean ejecutables; sostener lo contrario devendría en una irresponsable movilización de

5
Dictamen de mayoría No. 6-20-CP/20 del 18 de septiembre de 2020, párrafos 70 al 72.
6
Dictamen de mayoría No. 9-19-CP/20 del 17 de septiembre de 2019, párrafo 55.
28
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 los ciudadanos consultados promoviendo expectativas no realizables además del gasto
del recurso público que se destine para la consulta7.

14. En el presente caso, el contenido y los resultados de la consulta popular que se

solicita, quedan supeditados a la ulterior actividad de la Autoridad Única del Agua, que
es la autoridad competente para delimitar e identificar las zonas de recarga hídrica, esto
quiere decir que de realizarse la consulta popular de la forma propuesta no están claros
los efectos de ésta, incidiendo negativamente en el cumplimiento de los parámetros de
claridad y lealtad al elector pues al no estar clara la problemática, ni el efecto jurídico o
de otra índole que pudiere tener su decisión, obstaculizándose la realización del derecho
de participación que la Corte Constitucional desea proteger en una de sus formas
esenciales, esto es, el voto libre e informado.

15. Por otro lado, las juezas ponentes de este voto salvado reconocemos la
importancia del derecho de las personas a vivir en un medio ambiente sano,
ecológicamente equilibrado y libre de contaminación, el derecho al agua y su efectivo
goce e importancia para el buen vivir y régimen de desarrollo, conocedoras además de
la privilegiada naturaleza del cantón Cuenca; así como la importancia de la
participación ciudadana y también reconocen la coordinación estatal en todos los
niveles para el manejo de los recursos naturales, pero también reconocen el régimen
constitucional de recursos naturales, su explotación como sector estratégico del Estado o
las regulaciones de actividades de minería metálica.

16. El artículo 14 de la Constitución establece el derecho de la población a vivir en

un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siendo de interés público la
preservación del ambiente, biodiversidad y ecosistemas, así como la prevención del
daño ambiental y la recuperación del entorno natural degradado.

17. En el artículo 395 de la Carta Constitucional se establecen como principios

ambientales: la protección de la biodiversidad, ecosistemas y de la naturaleza contando
con la participación activa de la colectividad y la interpretación de las normas
ambientales de la forma que más favorezca a la protección de la naturaleza.

18. El artículo 396 de la Constitución establece que el Estado adoptará medidas de

prevención, precaución y de restauración ambiental, contando las acciones para
perseguir y sancionar los daños ambientales con el carácter de imprescriptibles, siendo
los actores de cada proceso relacionado con el ambiente responsables directos en
prevenir y mitigar los impactos y reparar los daños al medio ambiente.

19. En este sentido, se ha contemplado un sistema transversal y participativo a cargo

del régimen descentralizado de gestión ambiental, siendo los gobiernos autónomos
seccionales los encargados de esta competencia, tanto a nivel cantonal como provincial,
de conformidad con los artículos 263 número 4 y 264 número 4 de la Constitución.

7
Esta Corte previamente ya ha denegado consultas populares cuando sus resultados son jurídicamente
inejecutables Véase, por ejemplo. Dictamen de la Corte Constitucional No. 1-18-CP/19.
29
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 20. El diseño constitucional ecuatoriano ha enfatizado entonces en la conservación y
defensa ambiental, tan es así que se han establecido prohibiciones del desarrollo de
actividades cuando de modo expreso el Constituyente proscribe estas intervenciones en
el medio natural.

21. Esto significa que corresponde a las autoridades del régimen seccional
descentralizado, dentro del ámbito de sus competencias, asegurar la aplicación de estos
principios y prohibiciones constitucionales de protección medioambiental, a través de
las acciones necesarias para el efecto.

22. Es así que, la gestión ambiental implica un alto compromiso con la conservación
de la naturaleza y el derecho a habitar en un medio ambiente sano, contando las
autoridades competentes con los instrumentos pertinentes en el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización y en el Código Orgánico del
Ambiente.

23. Es a través de los mecanismos previstos para el ejercicio de las competencias de

los gobiernos autónomos descentralizados que la gestión ambiental acerca la
participación ciudadana a los objetivos de la defensa y protección ambiental.

24. En este contexto, si bien las autoridades seccionales se encuentran facultadas

para proponer un proceso de consulta popular, se debe establecer que un plebiscito no
reemplaza al ejercicio de las competencias constitucionales y legales previstas en el
ordenamiento jurídico.

25. En definitiva, la implementación de un mecanismo de democracia directa, como

es una consulta popular, no puede emplearse como la sustitución del sistema
descentralizado de gestión ambiental a cargo de los gobiernos seccionales en el ámbito
de su jurisdicción.

26. Esto ocurre precisamente en el caso 6-20-CP, ya que una autoridad competente
ha presentado una propuesta de consulta popular, acorde al artículo 104 inciso tercero
de la Constitución; no obstante, en los considerandos introductorios de su planteamiento
no acredita la información suficiente para que la ciudadanía comprenda si su
pronunciamiento viene a remplazar las acciones y deberes a cumplir por parte del
gobierno autónomo descentralizado encargado de la gestión ambiental.

27. Es decir, no se justifica cuáles han sido las actuaciones del gobierno local para la
conservación y protección de las “zonas de recarga hídrica” en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, que le permita entender al pueblo que su
pronunciamiento se torna ineludible para que a través de una prohibición se proscriba
las actividades determinadas en cada una de las preguntas.

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 28. Es necesario reiterar que una prohibición de este tipo solo podría darse a través
de una modificación constitucional al contenido del artículo 407 de la Constitución,
como se ha señalado en el apartado anterior.

29. En esta línea, la misma Constitución impone a la Corte Constitucional el deber

de ejercer control constitucional de las consultas populares y de ser guardiana de la
Constitución y garantizar que se cumplan las formas por las cuales se la puede
modificar y ajustar su intervención a las competencias que le atribuye la misma
Constitución, por lo cual, no es posible dictaminar favorablemente la constitucionalidad
de consultas populares que no cumplen con los requisitos legales ni constitucionales ni
tampoco avalar incorrecciones de vía para modificar la Constitución propuestas, en este
caso, por un gobierno autónomo descentralizado municipal.

30. En la propuesta los considerandos y las preguntas, no se expresan de la manera

que exige el artículo 104 números 1 y 2 de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional para asegurar el inteligenciamiento y total
comprensión de los ciudadanos que les permita ejercer la libertad del elector; y, el
artículo 105 número 4 de la LOGJCC para garantizar el entendimiento integral de los
efectos en el ordenamiento jurídico de la propuesta.

31. En el voto de mayoría del caso 6-20-CP aprobado el 18 de septiembre de 2020

se efectúa una modulación de la pregunta en cuanto a los efectos de la implementación
de la prohibición; mas en lo principal, declara la constitucionalidad de la propuesta de
consulta popular, sin que se haya acreditado ni justificado lo analizado en este apartado.

32. En tal virtud, nos apartamos del voto de mayoría en el caso 6-20-CP al no contar
la propuesta de consulta popular con apego constitucional estricto y al no cumplir con
las cargas de claridad y lealtad para garantizar la libertad del elector, sobretodo en la
demarcación imprecisa de las zonas que estarían excluidas de minería metálica a gran y
mediana escala, en caso de ganar el sí en las preguntas.

CARMEN Firmado
digitalmente por HILDA TERESA Firmado digitalmente
por HILDA TERESA
FAVIOLA CARMEN FAVIOLA
CORRAL CORRAL PONCE NUQUES NUQUES MARTINEZ
Fecha: 2020.09.21
PONCE
Fecha: 2020.09.21
07:57:04 -05'00'
MARTINEZ 05:43:37 -05'00'
Dra. Carmen Corral Ponce Dra. Teresa Nuques Martínez
JUEZA CONSTITUCIONAL JUEZA CONSTITUCIONAL

31
Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel.(593-2) 394-1800

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 Razón.- Siento por tal que el voto salvado de las Juezas Constitucionales Carmen
Corral Ponce y Teresa Nuques Martínez, en la causa 6-20-CP, fue presentado en
Secretaría General el 20 de septiembre de 2020, mediante correo electrónico a las 19:57;
y, ha sido procesado conjuntamente con el Dictamen.- Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

32
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