Publicado en la Editorial Síntesis, Madrid 2010

Joaquín Sabaté Bel

Dr. arquitecto y economista. Catedrático de Urbanismo en la Universidad Politécnica
de Catalunya.

Algunos retos metodológicos en el proyecto territorial

Hará un par de años arrancaba un artículo refiriéndome a como la crisis del modelo racional-
comprehensivo supuso el abandono del paraíso artificial de una planificación urbanística y
territorial monolítica y confiada.1 El territorio ya no era simplemente un dato previo, sino el
resultado de permanentes procesos de transformación; un sistema complejo en continua
evolución, con cambios difícilmente previsibles. La crisis de la planificación lo es del
conocimiento, nos diría Friedmann,2 por la incapacidad de una relación dialógica, por la
creciente aceleración y novedad de las cambios. Las últimas décadas se caracterizan por la
incertidumbre, pero a su vez por la acentuada transformación de los territorios urbanos. En bien
poco tiempo nos hemos visto forzados a transitar desde la certeza a la complejidad, de los
hechos a los valores. Ha aumentado sobremanera la capacidad de obtener y manipular
información de nuestros territorios y ciudades, pero no la de alcanzar un conocimiento
suficientemente profundo y elaborado de sus sistemas y componentes.

Esta dinámica transformación de ciudades y territorios demanda del planeamiento la

consideración de nuevos y diversos escenarios. La mayor complejidad de las intervenciones y
sus efectos ambientales; el impacto de las nuevas tecnologías de la información; el cometido
crecientemente importante de las ciudades en la esfera internacional; o la propia novedad en la
naturaleza de los cambios, obliga a los urbanistas a actualizar modelos de interpretación,
métodos y estrategias de intervención. Y esta demanda de renovación disciplinar exige desde
el ejercicio profesional y desde la reflexión universitaria un esfuerzo de innovación; una actitud
abierta y experimental; nuevas aproximaciones, seguramente menos lineales, más tentativas
que definitivas, sobre hipótesis en continua revisión y no ya sobre supuestos aparentemente
inalterables.

Todo ello constituye para el planeamiento territorial un reto bien interesante, que reclama un
esfuerzo de reflexión colectivo. Cuestiones como la verificación continua a diferentes escalas;
el análisis propositivo y el proyecto como agente catalizador; o la consideración de escenarios
cambiantes, del tiempo y estrategias como factores clave, adquieren un marcado

1 J. Sabaté 2008
2 J. Friedman

1
protagonismo. Las aproximaciones a través de la descripción intencionada, de la
conceptualización, de la construcción de diversos escenarios verosímiles a los que tender, y de
la formulación de estrategias, fundamentan el cometido de una necesaria investigación que en
buena medida se esta construyendo a partir de sucesivas experiencias de planeamiento, como
un interesante mecanismo de reflexión sobre los nuevos desafíos disciplinares.

El objetivo de este capítulo es presentar algunos de los retos metodológicos e instrumentales

que esta abordando el proyecto territorial en nuestro contexto. Porque tras unas décadas de
una rica experiencia e intensos debates sobre el proyecto de ciudad, creo que en España es a
la escala territorial, donde se dirimen los desafíos más importantes para nuestra disciplina.3

Utilizaré para ello unos pocos ejemplos como hilo conductor, algunos más conocidos por
cercanos, como el Plan Director Urbanístico del Pla de Bages (en adelante simplemente PDU),
destinado a encauzar la acelerada transformación de una extensa comarca catalana; o la
reciente y extensa hornada de planes territoriales en Cataluña, que se formulan con la
confianza de generar además, a través del proyecto, nuevo conocimiento en el campo del
urbanismo, y de los que el PDU es un ejemplo bien representativo.4 Pero también utilizaré
algún ejemplo holandés, en la medida en que constituye un gran referente del planeamiento
territorial en Europa.

7.1. El reto del planeamiento territorial en Cataluña: principios y criterios

Los nuevos planes territoriales en Cataluña resultan un ejemplo adecuado, en la medida en

que su Gobierno esta desarrollando en los últimos años una ambiciosa política de ordenación
territorial, fundamentada en tres principios: compacidad, complejidad y cohesión. Compacidad
en cuanto al modelo de urbanización; se pretende combatir la dispersión de la urbanización

3 Dentro del conjunto de planes territoriales incluyo aquellos que con denominaciones diversas en las
normativas autonómicas, o en diferentes países de nuestro entorno, abarcan un ámbito territorial más o
menos extenso, a veces una amplia región, o incluso un país entero, como en el caso de los Physical
Planning Reports (o Nota) holandeses. Las denominaciones más comunes serían las de Plan Territorial
Parcial, Directrices de Ordenación Regional, Plan Provincial...
Pero me refiero además a una figura bien interesante, la que en Cataluña se recoge como Planes
Directores Urbanísticos, planes supramunicipales, que encontramos asimismo en otros contextos y que
aquí se proponen al objeto de hacer frente a la ordenación de aquellos ámbitos con mayor dinamismo. Se
caracterizan por su alcance territorial, pero con un nivel de determinaciones urbanístico, que los asemeja
en parte a los planes Generales de Ordenación.
4 Con dicho esfuerzo se pretende, entre otros objetivos, construir una red urbana integrada de ciudades
intermedias. Los criterios fundamentales y la metodología para abordar este proyecto de territorio se ha
debatido ampliamente. El aspecto distintivo del Plan Director Urbanístico del Bages es que se trata del
primero que fue aprobado de esta nueva hornada, y que fue distinguido con el Premio de Urbanismo de
Cataluña de 2007, seguramente en atención a dicho esfuerzo de renovación del utillaje disciplinar,
ampliamente compartido por responsables políticos, profesionales y académicos, y que fue acompañado
de un interesante debate sobre modelos, conceptos, herramientas y técnicas disciplinares, a aplicar en el
conjunto de planes territoriales.

2
sobre el territorio mediante crecimientos en contigüidad con los núcleos existentes y con una
densidad razonablemente elevada. Frente a la especialización funcional, a la banalización del
paisaje y a la exacerbación de la movilidad, se reivindica la complejidad, es decir la mezcla de
usos y tipologías, la riqueza de la vida urbana y del espacio público como derecho ciudadano.
Y para combatir los riesgos de la segregación social derivados de la capacidad de acceso a la
vivienda, así como la formación de guetos, se propugna la cohesión, la defensa de pueblos y
ciudades como espacios de convivencia y redistribución social.5

Construir una red urbana integrada se confía en buena medida al planeamiento de escala
territorial, al que se ha dado un impulso decisivo. Siete planes que cubren toda Cataluña se
encuentran ya aprobados o a punto de serlo. Se han elaborado asimismo varios planes
directores urbanísticos en áreas muy dinámicas (que comprenden por lo general un número
considerable de municipios) y diversos planes sectoriales. Se ha definido un claro marco de
referencia a través de una metodología de abordaje ampliamente debatida y compartida y de
un documento de Criterios de planeamiento que reúne quince determinaciones rotundas y
precisas para guiar el proyecto de territorio.

Aquí radica uno de los primeros desafíos metodológicos, el debate, elaboración y amplia
difusión de un conjunto de principios y criterios, como guía de las políticas y propuestas
territoriales. Asistimos a un periodo en que se ha generalizado en la mayoría de comunidades
autónomas una amplia profusión de leyes y reglamentos con incidencia en el territorio. Y
existen dudas razonables de que éstos estén contribuyendo realmente a encauzar los procesos
de transformación más dinámicos. Más bien hay que reconocer, que desgraciadamente en
tantas ocasiones el resultado de dicha incontinencia normativa, es que muchas leyes se
vulneran o desatienden, cuando no simplemente se desconocen. Frente a tanto exceso cabe
pues saludar este esfuerzo de “higienización”, de recuperar un marco de referencia, una base
de trabajo con criterios y principios, fruto de amplia reflexión y debate. Pero además es
destacable que estos criterios se presenten de forma clara y sintética, al objeto de ser
ampliamente compartidos. En una publicación de apenas una treintena de páginas, se recogen
quince principios, que han de impulsar la consecución de los objetivos básicos de gestión del
territorio: asegurar la sostenibilidad ambiental; la eficiencia funcional y la cohesión social,
traduciéndolo en un modelo de urbanización caracterizado por la compacidad, la complejidad y
el carácter integrado de los asentamientos. Creo que su simple enunciado resulta
suficientemente explicativo. 6

5 Ver AA.VV. 2006, o como antecedente relevante, O. Nel.lo

6 Favorecer la diversidad del territorio y mantener su matriz biofísica.
Proteger los espacios naturales, agrarios y no urbanizables en general, como componentes de la
ordenación del territorio.
Preservar el paisaje como valor social y activo económico del territorio.

3
A esta primera publicación han seguido otras varias, sobre las áreas residenciales e
industriales, sobre el paisaje de las carreteras o redes de servicios, sobre las áreas agrícolas
peri urbanas, o sobre “huertos solares”. Todas ellas tienen parecidas características: análisis
en profundidad de una temática, debate entre diversos agentes implicados, exposición
clarificadora de una situación que se pretende encauzar o mejorar, y finalmente propuesta
sugerente y pedagógica de reglas y criterios, nunca de normas finalistas. Se recupera con ello
una tradición que en Inglaterra y Holanda acompañó algunos de los momentos más intensos
en propuestas urbanísticas.7 Y se recupera asimismo con ello la voluntad de proyectar y
gobernar el territorio sin un dirigismo innecesario.

Este esfuerzo de gobierno del territorio implica a diversos responsables políticos y a un número
reducido de académicos y profesionales, de dentro y fuera de la administración. En poco
tiempo han impulsado una reflexión sobre modelos, conceptos, herramientas y técnicas
disciplinares, un verdadero proceso de investigación a través del planeamiento. La pertinencia
de la investigación a través del proyecto es ampliamente asumida en el marco universitario,
como lo es que muchas tesis de graduación, de master o doctorado estén basadas en un
proceso de research by design.8 En este capítulo queremos ilustrar algunos de estos desafíos

Moderar el consumo de suelo.

Favorecer la cohesión social del territorio y evitar la segregación espacial de las áreas urbanas.
Proteger y potenciar el patrimonio urbanístico que vertebra el territorio.
Facilitar una política de vivienda eficaz y urbanísticamente integrada.
Propiciar la convivencia de actividades y vivienda en áreas urbanas y racionalizar la implantación de
polígonos industriales o terciarios.
Aportar medidas de regulación y orientación espacial de la segunda residencia.
Velar por el carácter compacto y continuo de los crecimientos.
Reforzar la estructura nodal del territorio a través del crecimiento urbano.
Hacer de la movilidad un derecho y no una obligación.
Facilitar el transporte público mediante la polarización y la compacidad de los sistemas de
asentamientos.
Atender especialmente la vialidad que estructura territorialmente los desarrollos urbanos.
Integrar Cataluña en el sistema de redes urbanas y de transporte europeas mediante infraestructuras
concordantes con la matriz territorial.
7 Nos referimos a los numerosos reports y manuales ingleses de los años setenta, tanto del Greater
London Council, del Housing Development Directorate o de diferentes departamentos ministeriales que
publicaba Her Majesty Stationery Office. Pero cabe destacar asimismo numerosos reports que
acompañaban siempre a los planes territoriales holandeses, las Nota o Physical Plans, y que en algunos
casos devenían verdaderos best-sellers.
8 T.M. de Jong y D.J.M. van der Voordt. Esta aproximación es la que están aplicando el Master de
Proyectación Urbanística (MPU) de la Universidad Politécnica de Cataluña y el European Postgraduate
Masters of Urbanism (EMU), en un esfuerzo de reflexión colectivo de cuatro universidades agrupadas en
un consorcio (Delft, Lovaina y Venecia, además de la citada UPC). En sus talleres la verificación continua
a diferentes escalas; el análisis propositivo y el proyecto como eje conductor; así como la consideración,
con mayor o menor énfasis, de factores como los antes descritos (escenarios cambiantes, tiempo y
estrategias como factores clave …) adquieren un marcado protagonismo. Las aproximaciones ínter
escalares al proyecto (a través de la descripción intencionada, de la construcción de escenarios, de la
conceptualizacion, de la formulación de estrategias…), fundamenta el cometido de la investigación a
través del proyecto, como un interesante mecanismo de producción de conocimiento.
A su vez cada taller se plantea una reflexión proyectual en un campo temático determinado, buscando
ofrecer pautas, para que profesionales y docentes puedan orientar sus reflexiones y tender puentes con

4
en lo que es un proceso de investigación abierto y una referencia de la metodología de trabajo
abordada en algunos de los planes territoriales europeos recientes y más relevantes.

Muchos de éstos se enfrentan, una y otra vez, a parecidos retos:

¿Cómo abordar el proyecto del territorio, que vaya algo más allá de la ordenación abstracta de
usos, flujos y dimensiones?
¿Cuáles pueden ser los instrumentos de lectura e intervención más adecuados en escenarios
llenos de incertidumbres?
¿Cómo reconocer y reproyectar la identidad del territorio?
¿Cómo traducir urbanísticamente las demandas ambientales?
¿Cómo incorporar el vector cultural en el planeamiento territorial?

Avanzo algunas de las respuestas que, en forma de estrategias e instrumentos se han venido
construyendo poco a poco, que se han ensayado en diversos proyectos previos y que
describiré más detalladamente a continuación:
- La definición de una estructura de ordenación y normativa multiescalar y de diversas capas,
frente a la zonificación biunívoca.
- La incorporación al acervo urbanístico de conceptos como la matriz ambiental (teselas,
conectores, buffers...).
- La incorporación de una estructura narrativa, a partir de la experiencia del proyecto de áreas
patrimoniales.
- La formulación de escenarios diversos frente al blue print, a la tradicional definición de
imágenes finalistas.
- La atención a las redes de infraestructuras no solo desde su lógica económica, funcional o
ambiental, sino a su vez, desde su contribución a la estructura urbanística de los
asentamientos.

las investigaciones en curso en las cuatro universidades. El Consorcio ha definido diversos campos
temáticos prioritarios en esta primera etapa:
“Territorios de la dispersión”, que se ocupa del nuevo uso extensivo del territorio, incluyendo nuevas
formas de residencia y trabajo y nuevos patrones de asentamientos; que reclama repensar las tipologías
infraestructurales.
“Mobilidad y ciudades en red”, que se centra en las innovaciones y desarrollos en tecnología y sistemas
de infrastructuras, que permiten una reconceptualización de las ciudades: cuestiones como regiones
policéntricas, nuevas centralidades, aglomeraciones urbanas, clusters de ciudades, ciudades aeropuerto,
etc.
“Lugares post-industriales”, que analiza áreas urbanas marginales u obsoletas que ofrecen oportunidades
de reestructuración. A escala territorial la noción de shrinking cities requiere replantear la noción de
desarrollo.
“Paisajes culturales”, que aboga por la preservación a través de la transformación y por un nuevo tipo de
planes y proyectos fundamentados en la revalorización de los recursos culturales y de la identidad local
frente a una globalización homogeneizadora.
“Ciudades emergentes”, que se centra preferentemente en las transformaciones vertiginosas de ciudades
y territorios; en el balance entre presión global y resistencia e identidad local.

5
7.2. Frente a la complejidad, inexperiencia e incertidumbre, unos primeros ensayos de
descomposición del territorio en capas

Muchos de los planes territoriales de mayor interés están abordando estos retos a través de
una intencionada lectura del territorio; de la definición de escenarios verosímiles, o de priorizar
la dimensión procesual del proyecto. A pesar de que existen ilustres precedentes, este tipo de
planes constituyen en nuestro contexto una relativa novedad, y aparecen además en un
momento singular, que podemos caracterizar por factores como la incertidumbre, la falta de
una sólida experiencia y la complejidad.

Incertidumbre en cuanto a los escenarios de crecimiento, en estos momentos relativamente

abiertos. Si nos referimos por ejemplo a Cataluña, su población se mantuvo inalterada en torno
a los seis millones de habitantes durante casi dos décadas, desde los primeros ochenta. Pero
han bastado unos pocos años para superar ampliamente los siete millones, debido
esencialmente a una fuerte componente migratoria. Y este intenso dinamismo caracteriza
igualmente a tantos otros rincones de la geografía española, aún a pesar de haberse visto
recientemente truncado por la crisis económica.
Cualesquiera predicciones sobre la evolución del mercado de trabajo, de la demografía o de la
vivienda resultan hoy tremendamente arriesgadas. Decisiones como la de incidir sobre los
procesos de concentración metropolitana, o sobre la explosión de la ciudad, impulsando el
crecimiento de determinadas áreas urbanas que reúnen condiciones adecuadas para contribuir
a un reparto más equilibrado de población y actividades, están por tanto llenas de dudas y
riesgos.
¿Cómo ordenar el suelo para acoger nuevas viviendas y los lugares de trabajo necesarios?
¿Cómo preparar el soporte infraestructural para hacer frente a escenarios abiertos y diversos,
pero caracterizados todos ellos por un más que notable crecimiento? ¿Cómo afrontar pues la
ordenación territorial en circunstancias tan inciertas?

Pero además podemos referirnos asimismo a una relativa inexperiencia. El planeamiento

territorial resulta aún relativamente novedoso en nuestro contexto. Los planes que se están
redactando en estos momentos demuestran un compromiso valiente de la administración,
máxime si tenemos en cuenta el fracaso de los planes supramunicipales de los años ochenta,
o, en general, del planeamiento de esta escala en nuestro país.
Existen, ciertamente, algunos precedentes en España. Aunque muchos de ellos fueron
excesivamente genéricos y bien poco útiles en su base propositiva; y otros, los de mayor
relevancia, desafortunadamente no fueron aprobados.9 Entre los que si lo fueron, quizás los

9 A título de ejemplo, en Cataluña cabe valorar el Regional Planning de los hermanos Rubió de 1932 por
su carácter pionero, o el interesante Plan Provincial de Manuel Baldrich de 1959. Resulta asimismo una

6
más destacados sean algunos planes de ámbito provincial e insular en los años sesenta, y una
hornada más reciente e interesante (particularmente en Canarias) en los noventa.
Se trata de un bagaje harto insuficiente si lo comparamos con el innovador esfuerzo
desarrollado durante las últimas décadas en el planeamiento municipal o el proyecto urbano. O
mucho más si nos fijamos en la experiencia de planeamiento territorial en otros países
europeos, como Italia, Francia, Bélgica o, muy especialmente, Holanda.10

Esta escala de reflexión y propuesta demanda además una notable inter-relación. Diversos
planes recientes se caracterizan por establecer determinaciones de escalas muy diversas,
territoriales y urbanísticas a la vez, con intervenciones de amplio calado sobre varios
municipios. Afrontan cuestiones que hasta la fecha se han venido abordando de forma
sectorial, o fragmentaria, como podría ser la decisión de ubicar un nuevo aeropuerto o
importantes trazados de carreteras o ferroviarios, opciones de notable crecimiento y previsión
de extensas áreas para actividades económicas, que dan servicio a varios municipios, o una
estructura supramunicipal de equipamientos o espacios libres.

¿Cómo hacer frente a la vez a tantos requerimientos, en una situación además, de escenarios
tan abiertos?
En los casos más relevantes entre los analizados, la respuesta es bastante coincidente, con
una aproximación multiescalar y por capas.

En el año 2003, con motivo de unos estudios previos a la redacción de los planes directores
urbanísticos, propusimos al Departamento de Política Territorial del Gobierno de Cataluña
adoptar una metodología basada en la superposición de varias capas de análisis, proyecto y
regulación interdependientes, que habíamos verificado en algunos planes territoriales previos.
De hecho dicha estructura de interpretación y propuesta “multicapas” la habíamos ensayado
por vez primera veinte años atrás, con motivo del encargo del Plan de Ordenación de la isla de
Tenerife (PIOT). En dicho plan, y en otros posteriores, propusimos una primera lectura basada
en el reconocimiento atento de la forma del territorio, en la definición de los elementos que
conforman su estructura, su matriz ambiental y el sistema de espacios abiertos. El análisis de
las aptitudes del territorio nos llevó al reconocimiento de áreas de regulación homogénea, con
un régimen común de usos, objetivos perseguidos y definición de la función de cada pieza en el
modelo de ordenación territorial.

notable experiencia el Plan Director de la Área Metropolitana de Barcelona, aunque no llega a ser
aprobado, y si en cambio un genérico Plan Territorial General, en 1995.
10 Los sucesivos Physical Planning Reports, elaborados a lo largo de los últimos cincuenta años en
Holanda, constituyen, a mi entender, la experiencia de mayor interés por su ambición, rigor y novedad en
cada momento. Aún así conviene recordar, que los últimos aprobados, desde el año 2000, suponen una
pérdida de tensión en cuanto al contenido propositivo y en la confianza de su capacidad de proyectar el
territorio.

7
Una segunda capa la centramos en el diseño de las redes de infraestructura soporte
(esencialmente de movilidad, trazados viarios y ferroviarios, pero también de
telecomunicaciones, de abastecimiento, de tratamiento de residuos...).
Una tercera se planteó la ordenación de los principales asentamientos y actividades
económicas (residenciales, industriales, terciarias, logísticas, mineras o agrícolas);
especialmente las propuestas de reestructuración, crecimiento o remodelación de áreas
urbanizadas.

Dicha aproximación multicapas se adoptó también, una década después, en uno de los
documentos de planificación territorial holandeses, en la 5ª Nota del año 2000. Aún a pesar de
las notables diferencias entre Tenerife y Holanda, encontramos ciertas similitudes en sus
experiencias de ordenación del territorio. En ambos casos existe una larga tradición de planes
territoriales, que arranca con las propuestas de Doxiadis en Tenerife y con la Nota Western des
Lands Committee en Holanda (1958).

El último Plan Insular de Tenerife se inicia a finales de los años 80 con una descripción
pormenorizada de la forma del territorio, y con un exhaustivo análisis de las transformaciones
de todo tipo acaecidas desde la posguerra. También el 5º Informe o Plan territorial holandés del
año 2000 se fundamenta en una singular descripción de los vertiginosos cambios acaecidos a
lo largo de la última década del siglo XX. En este caso se trata de un mapa elaborado un par
de años antes por una fundación privada, que demuestra que ni el corazón verde lo es ya
tanto, ni resulta tan precisa la definición de la Randstad, que se amplia hacia el Sur, en
dirección a Brabante.11 Constata además que Holanda no esta tan urbanizada como se
pensaba, pues más de un 70% del suelo tiene aún destino agrícola.
Las cartografías elaboradas en ambos casos registran los cambios operados en el territorio, las
diferencias entre su transformación real y la prevista por las administraciones, los posibles
conflictos entre las ambiciones proclamadas desde los planes y la construcción efectiva del
territorio.

Cabe destacar otro paralelismo. Ambos planes, la 5ª Nota y el PIOT no persiguen una imagen
final prefijada (blueprint), ni una determinada dimensión a alcanzar, sino que valoran
escenarios diferentes, sus ventajas e inconvenientes y las medidas para posicionar
adecuadamente el territorio.
Así en el PIOT se cuestiona hasta dónde llegar con el desarrollo del turismo y su utilización
como mecanismo de recuperación de paisaje; con que perspectivas y modelos ordenar las
áreas de actividades económicas, como encauzar el futuro de la agricultura, principal

11 Se denomina Randstad al conjunto de ciudades (Amsterdam, Haarlem, La Haya, Rotterdam, Utrecht,

Hilversum...), dispuestas alrededor de un amplio territorio esencialmente agrícola, aunque incluía
asimismo pequeños pueblos. Este territorio, de una dimensión aproximada de 60 por 100 kilómetros,
alimentó durante décadas la metáfora del corazón verde (Greenheart) en el centro de Holanda.

8
constructora del territorio, o con qué diferentes horizontes de incremento poblacional y
proyectos residenciales trabajar. Para cada uno de estos cuatro sectores (turismo, industria,
agricultura y construcción de la residencia) se definen escenarios diversos.
Con mayor rotundidad se definen dichos escenarios en el caso holandés. La Agencia Nacional
de Planeamiento organiza una serie de encuentros para discutir acerca de la forma del territorio
holandés en el 2030. El resultado de dichos encuentros se compila en un informe donde se
valoran cuatro posibles escenarios de desarrollo.
- La paleta (Palet) propone una suerte de “anarquía”, donde cada ciudadano des libre de
decidir dónde desea construir su vivienda, y los promotores pueden escoger los
emplazamientos que crean les van a reportar mayores beneficios.
- En el paisaje hecho de parques (Parklandschaap) ciudad y campo se funden; se construyen
ciudades jardín en el centro de las metrópolis y pequeñas áreas industriales dentro de parques.
- El país de los flujos (Stromenland) opta por la descentralización, pero concentrada a lo largo
de las infraestructuras más importantes.
- En el país de las ciudades (Stedenland), se pone el acento en la reestructuración de éstas, y
en su crecimiento compacto.
Dichos escenarios no se proponen con el fin de escoger la opción supuestamente más
adecuada, sino para explorar las posibilidades y probables consecuencias que ciertas
propuestas de desarrollo tendrían sobre el territorio.

Aún podemos reconocer un cuarto paralelismo. Ambos planes, PIOT y 5ª Nota, se presentan
con una estructura basada en tres capas. En el caso del primero, de la forma del territorio se
deducen áreas de regulación homogénea. Del análisis de las implicaciones territoriales de las
infraestructuras surgen instrucciones a los planes sectoriales (carreteras, aeropuertos, puertos,
equipamientos). La ordenación territorial de las actividades permite apuntar proyectos
estratégicos y directrices de regulación.
En la 5ª Nota la ordenación se articula asimismo en tres capas: substrato primario (agua,
pólder, bosques, costa…); redes (carreteras, canales, ferrocarriles) y áreas ocupadas.

En cualquier caso la utilización de dicha estructura de capas de lectura y propuesta en Tenerife

y Holanda no parece ir mucho más allá de reconocer en su primera capa, áreas no
urbanizables que deben ser objeto de tratamiento diferenciado; de ofrecer en la segunda
directrices a los planes sectoriales de infraestructuras; y de proponer en la tercera ámbitos de
posible crecimiento y ámbitos a preservar de la urbanización por su especial relevancia,
ámbitos y áreas que los municipios podrán ajustar (contornos rojos y verdes, en el caso
holandés). Es decir, aún a pesar de la novedad e interés de la estructura multiescalar de la
reflexión, en ambos planes se mantiene en buena medida una cierta zonificación tradicional,
aunque ahora a escala de un amplio territorio.

9
La referencia al “Design with Nature” de Ian McHarg resulta inmediata al observar dicha
estructura de reconocimiento del territorio por capas.12 Pero lo que en aquel trabajo seminal se
utilizaba con la finalidad exclusiva de medir la capacidad de cada fragmento del territorio para
soportar determinadas actividades o, a lo sumo, al objeto de valorar el adecuado encaje de una
determinada intervención física (como el trazado de una carretera), se pretende utilizar ahora
como herramienta no tan solo de análisis, o de medida de las “vocaciones” del territorio, sino
de proyecto y regulación.

En los diferentes planes territoriales en Cataluña se ha adoptado esta misma estructura de tres
capas (espacios abiertos, infraestructuras de movilidad y estrategias de desarrollo urbano). En
cuanto a la primera, los objetivos perseguidos son distinguir al menos estas categorías de
suelo no urbanizable:
a) aquel destinado a proteger los valores naturales y agrarios del suelo (áreas de interés
natural reconocidas; Red Natura 2000; conectores naturales y ámbitos de alto valor agrícola).
b) aquel con impedimentos para la urbanización, por ser inundable o estar afectado por otros
riesgos; tener una pendiente superior al 20% o caracterizarse por una función paisajística
relevante.

En cuanto a las infraestructuras de movilidad se debe distinguir aquellas vías o tramos

existentes que se mantienen; las que se mejoran y las de nuevo trazado.

En cuanto a las estrategias de desarrollo urbano se pretende dotar a ciertos núcleos de un

cambio de rango con aumento de su papel territorial y de su dimensión física; ofrecer a otros la
posibilidad de reforzar su cometido como polaridad complementaria (aunque no sean nodos de
la red principal); propiciar en otros un crecimiento proporcional a la realidad física o a las
necesidades específicas del área urbana; así como limitar la extensión de los núcleos
pequeños, posibilitando su mejora y reconociendo la realidad de las entidades dispersas, pero
evitando sin embargo, su conversión en nuevos centros urbanos.

También, a medida que avanzaba su redacción se han ido decantando criterios comunes en
cuanto al contenido de los planes directores urbanísticos, que tienen una marcada utilidad
metodológica.
Así, con respecto a la primera capa (ahora denominada espacios abiertos), se sugiere utilizar
cualesquiera categorías, siempre que se distinga claramente entre un régimen básico de
protección especial (indefinidamente no urbanizable y con restricciones importantes en cuanto
a usos y edificaciones admitidas), protección territorial (indefinidamente no urbanizable, salvo
actuaciones excepcionales y con posibilidades de implantación de edificación y usos que define

12 Esta lectura del territorio por capas, que nos propone el trabajo seminal de Ian McHarg, ha tenido
continuidad en diversos trabajos tanto aplicados, como los que él mismo realiza, o más adelante en los de
Steinitz y Forman, así como en propuestas metodológicas, como la de F. Oswald y P. Baccini.

10
la ley, o proponga el plan director), o protección preventiva (suelo no urbanizable ordinario que
puede ser clasificado de urbanizable por el planeamiento urbanístico municipal, de acuerdo con
lo que establezca al respecto el plan director).
Se propone que sean los planes directores urbanísticos los que establezcan la regulación
normativa del suelo no urbanizable, y no los planes municipales. Las mayores precisiones de la
regulación de este suelo las aportarán en todo caso los planes especiales de áreas específicas
que convenga desarrollar.
En suelo de protección preventiva se deberán distinguir aquellas áreas donde se preveen
futuras extensiones, de aquellas donde se pretende mantener el régimen de no urbanizable. Se
deberán asimismo señalar aquellos elementos (cursos de agua, márgenes, arbolado) que sea
necesario conservar y/o, en su caso, integrar en la ordenación.
En cuánto a los ámbitos de suelo protección especial y territorial los planes directores
urbanísticos deben concretar con detalle los parámetros de regulación de las obras, usos y
edificaciones que se pueden admitir.
Los factores para la definición de las zonas y otros componentes de la ordenación del suelo no
urbanizable son principalmente:
• Diferenciación según grados de protección hecha por planes de escala superior
• Coberturas vegetales y hábitats
• Morfología física y en especial las pendientes del suelo
• Elementos estructurales (márgenes, cursos de agua, parcelación, caminos...)
• Otros componentes (áreas de recarga hidrológica, áreas de riesgo, elementos
paisajísticamente relevantes, edificaciones y construcciones rurales...).

Con respecto a la segunda capa el nivel de definición de las infraestructuras de movilidad es el

correspondiente a la escala de trabajo de los planes directores urbanísticos (1:25.000 o
1:10.000). Se han de definir al menos la sección básica, enlaces, viaductos, túneles y
principales movimientos de tierras y, en general, las condiciones de inserción en el entorno
urbano o rural donde se implanten. Se deben incluir asimismo proyectos y previsiones relativas
a las infraestructuras energéticas, hidráulicas, ambientales y de telecomunicaciones, y
establecer, en su caso, sus condiciones de inserción.
Es necesario considerar los equipamientos existentes o previstos que consumen mucho suelo
o que son elementos relevantes de la estructura del sistema supramunicipal. Se deben
establecer las condiciones de implantación y de acceso a estos equipamientos y plantear la
forma de obtención del suelo.

Con respecto a la tercera capa (asentamientos urbanos) los planes directores urbanísticos
deben señalar las áreas de suelo significativas por su dimensión o transcendencia, con
respecto a los siguientes objetivos de ordenación y/o desarrollo:

11
• Suelo urbano que se propone mantener y mejorar
• Suelo urbano que se propone transformar en área central, tejido mixto o de actividad
económica
• Suelo urbanizable que se mantiene
• Suelo urbanizable donde se propone cambiar las edificabilidades y/o los usos
• Suelo urbanizable que se propone desclasificar
• Suelo de futura extensión próxima o lejana (inicio de los proyectos más allá de ocho años)
• Suelo de futura extensión condicionada (a la existencia de infraestructuras; al desarrollo
integrado con procesos de estructuración del entorno; o a la creación de determinados
equipamientos o servicios)
• Distinción básica entre áreas urbanas y áreas especializadas de acividad económica
• Ámbitos de suelo no urbanizable que por contener determinadas implantaciones (pequeños
núcleos, agrupaciones rurales, actividades económicas...) se propone ordenarl, con el
régimen de suelo que sea adecuado en cada caso.
Allí donde se plantean transformaciones, cambios de edificabilidad o usos, o futuras
extensiones, se deben establecer reservas para vivienda asequible y políticas
supramunicipales de suelo y vivienda.

7.3. La renovación metodológica: un reto pendiente

En diferentes planes europeos (desde Holanda a Bolonia, de Bélgica a Cataluña) esta

estructura de capas de lectura y propuesta constituye un rasgo ya común. Pero sigue
pendiente el reto de avanzar algo más en dicha combinación de capas; de cruzarlas
continuamente, de verificarlas proyectualmente a diferentes escalas y de relacionarlas con
escenarios potenciales de transformación. Conviene además que las capas de lectura,
proyecto y regulación sean absolutamente interdependientes y que ello permita empezar a
superar la secular zonificación biunívoca.

Esto es lo que se pretende en el PDU del Pla del Bages. Aquí la capa forma o vocaciones del
territorio define un conjunto de áreas homogéneas, base imprescindible de regulación y
ordenación; traduce urbanísticamente los requerimientos de la matriz ambiental e incluye la
propuesta de un sistema de espacios abiertos de escala territorial. La segunda capa diseña el
soporte estructural necesario en diferentes escenarios; pauta las condiciones de las redes de
movilidad y de los servicios necesarios según las características de cada territorio y los futuros
desarrollos urbanísticos sobre los mismos; y atiende a los requerimientos funcionales de dichas
infraestructuras, pero asimismo a sus implicaciones sobre aquellos crecimientos. En la tercera
capa se proponen, en estrecha relación con las anteriores, las reglas de ordenación física de

12
asentamientos y actividades económicas, además de diseñar algunos elementos básicos de
los denominados proyectos territoriales estratégicos.

Lo fundamental es que ninguna de estas tres capas determina ya por si sola el destino de un
fragmento del territorio, sino que toda intervención es pautada simultáneamente por las tres y
desde diferentes escalas de aproximación. Veamos los aspectos más destacables de un
método que empieza a aplicarse en otros planes territoriales.

7.4 Primera capa: La forma del territorio como criterio de ordenación

La principal finalidad de la primera lectura debe ser prestar atención a la forma y vocaciones
del territorio, y como resultado de un conjunto de análisis, atribuir a cada fragmento del mismo
una categoría de ordenación, usos y transformaciones físicas admisibles.

Para ello se deben analizar, dibujándolas, las principales características geológicas,

morfológicas, topográficas e hidrológicas del territorio, y a continuación las transformaciones
derivadas de su agricultura, ganadería, silvicultura, minería, o sus recursos culturales. El
estudio de los hábitat naturales y espacios protegidos, así como de los riesgos con mayor
incidencia territorial (subsidencia e inestabilidades gravitatorias, avenidas fluviales e incendios)
permiten compatibilizar el planeamiento territorial con los requerimientos de calidad ambiental.
El objetivo fundamental de estos análisis es reconocer cuidadosamente la forma del territorio,
los diferentes ámbitos más o menos antropizados y de proponer como resultado de todo ello
una estructura de espacios abiertos, atenta a los requerimientos ambientales. En este caso
los trabajos de Richard T.T. Forman resultan de una inestimable utilidad.13 Se trata en definitiva
de traducir en términos urbanísticos conceptos nacidos de la ecología del paisaje, tales como
teselas, bordes, corredores o stepping stones; de organizar estos elementos en un rico
mosaico buscando conectividades y aplicando una cincuentena de principios claros, al objeto
de construir una adecuada matriz ecológica.14

13 Ver entre otros R.T.T. Forman y AA.VV. 1996. Y muy especialmente, W.E. Dramstad, J.D. Olson y
R.T.T. Forman.
14 Entre estos principios tendríamos, por ejemplo:
- Conviene reconocer las diferentes teselas (áreas de interés ambiental, más o menos grandes, desde
una laguna a un conjunto de huertas o un bosque)
- Una tesela grande suele tener más hábitat y un mayor número de especies.
- La división de una tesela en dos menores incrementa los hábitats de borde, disminuye los del interior y
crea una barrera a la extensión de determinadas especies.
- Si una tesela de gran tamaño contiene casi todas las especies de su tipo, basta con dos de ellas para
mantener la riqueza de las especies; si contiene un número limitado, harán falta cuatro o cinco.
- Los bordes irregulares de vegetación son más ricos en especies.
- Los bordes naturales son curvos, complejos y blandos, pero los humanos son rectos, simples y duros.
- Anchura y conectividad son dos de las características básicas de los corredores.
- La distancia adecuada a la próxima stepping stone es la que permite verla.
- Las rutas alternativas en un mosaico reducen los efectos negativos de obstáculos, cortes o predadores.

13
En esta primera capa, alimentada con una rica diversidad de lecturas, se parte del
convencimiento de la importancia determinante del medio físico en cualquier propuesta de
ordenación territorial. La forma del territorio deviene el criterio fundamental de proyecto. En el
caso del PDU del Bages se elaboran para ello cuidadosos análisis que se recogen en unos
treinta planos.15 Este conjunto de estudios permite definir diversas áreas de regulación
homogénea, base fundamental de la estructura normativa del plan. Conviene estructurar
dichas áreas en función de sus rasgos más determinantes en diferentes matrices, como por
ejemplo:
- Matriz agrícola
Áreas agrícolas de secano en el llano
Huertas en el llano
Áreas agrícolas de valle
Matriz agroforestal (mixta)
Áreas agroforestales en laderas
Áreas agroforestales de valle
Matriz forestal
Bosques
Bosques protectores
Matriz fluvial
Cauces de ríos y rieras
Marismas
Zonas urbanizadas
Áreas de actividades económicas
Núcleos urbanos

15 A título de ejemplo éste es el listado de los planos relativos a la primera capa:

Encaje territorial
Marco físico
Tierras y aguas
El relieve
Hitos y cerros
Hipsometría
Análisis morfológica
Acuíferos
Cursos fluviales y zonas húmedas
Tipo de espacios forestales
Espacios de interés agrícola
Ganadería
Actividades extractivas
Áreas de riesgo geológico
Patrimonio cultural
Zonas de interés geológico
Hábitats
Propuesta de red Natura 2000
Propuesta de red de espacios naturales
Sistema de espacios libres – planeamiento vigente
Planeamiento vigente y red ambiental
Estructura de espacios libres territoriales
Áreas de regulación homogénea
Vínculos legales - administrativos
Vínculos derivados de riesgos
Valoración patrimonial
Medio físico y antropización

14
 Urbanizaciones
Vecindarios rurales
Dichas áreas deben atender a la forma y vocación actual de cada fragmento del territorio,
reconocer y regular sus aptitudes y condiciones de uso. Para ello se debe definir sus
características, objetivos perseguidos y la manera como contribuye cada pieza al modelo de
ordenación territorial, así como criterios:
- de delimitación, para poder ajustar dichas áreas, si fuera preciso, a través del planeamiento
derivado;
- de desarrollo, que deben respetar los planes de ordenación en cada ámbito y
- de gestión, que han de informar las políticas públicas.

Pero las conclusiones de todos estos estudios no se han de convertir en una “zonificación
finalista”. Para cada área homogénea se han de regular las condiciones relativas a los usos
admisibles y a posibles intervenciones físicas, tanto sobre el suelo (estructura de la propiedad,
movimientos de tierras); como sobre los recursos naturales; la construcción de las redes de
transporte y servicios, o la edificación. Pero han de pautar, asimismo, las condiciones de
transformación de cada pieza del territorio en función de sus condiciones, pero también de lo
que se establezca en las otras dos capas, la referida al soporte estructural y la que trata de
actividades y dinámica de los asentamientos. Si no existieran tensiones urbanizadoras, dicha
primera capa y la normativa que la acompaña, serían suficientes para pautar cualesquiera
intervenciones. Bastaría, como nos enseñó McHarg, con reconocer las “vocaciones” del
territorio. Ahora bien, en la medida en que se contemplan posibles escenarios de
transformación intensa, el PDU establece asimismo cuales de estas áreas homogéneas, en
que condiciones, y con que reglas, pueden ser modificadas a través del planeamiento
municipal.

Como resultado de esta primera capa vemos como se puede diseñar un sistema de espacios
libres territoriales y reconocer un conjunto de áreas de regulación homogénea. Para estas
últimas se debe desarrollar una normativa que podría aplicarse al suelo rural de diversos
municipios.

Aún dentro de esta primera lectura, cabe incluir otro tipo de determinaciones, tales como los
vínculos administrativos derivados de la legislación ambiental o de determinadas servidumbres
(hidráulicas, viarias, ferroviarias, redes de servicios, vertederos…); las concesiones
(extracciones mineras o de canalización, denominaciones de origen…); o los vínculos
derivados de riesgos y fragilidades (geológicos, geomorfológicos, incendios o inundaciones).

Muchos de estos aspectos se han venido incorporando sucesivamente como cautelas en

diversas escalas de planeamiento a través de los informes de sostenibilidad ambiental. En
muchas ocasiones se tienden a aceptar como aspectos “incómodos, aunque obligatorios”,

15
como exigencias de determinados organismos sectoriales. Sin embargo creo que están
llamados a jugar un cometido crecientemente protagonista, si nos atenemos a fenómenos tan
relevantes, como el calentamiento global. En algunos países constituyen desde hace tiempo
uno de los ejes básicos de su planeamiento. Tal es el caso de Holanda. Sus planes territoriales
se elaboraron durante medio siglo atendiendo a unas pocas premisas básicas, entre ellas la
construcción de grandes obras de defensa frente a los embates del océano; la polderización de
una considerable extensión de terrenos y la localización en éstos de las nuevas capitales
(Lelystad, Almere, Emmetoord, Wieringerwerf; Dronten...), que debían atraer el excedente de
población de las principales ciudades situadas alrededor de su corazón verde (Randstad y
Greenheart). Sin embargo en la última década han cambiado completamente las premisas. Se
ha abandonado la política de polderización; se han incorporado medidas de defensa pasiva,
donde los diques permiten el paso controlado del agua; o se programan inundaciones
periódicas o permanentes, bajo el rotundo lema de “More space for the water”. La calidad del
suelo y del aire, el ruido o los recursos patrimoniales (naturales y culturales), han pasado a
constituir factores básicos en las decisiones sobre localización de nuevas áreas de crecimiento,
o en la programación de una siempre potente política de vivienda (entre ellas del conocido
programa Vinex). Pensemos por tanto que cuestiones como el exceso o escasez de agua; la
calidad del suelo o del subsuelo; o las condiciones geológicas están llamadas a jugar un
cometido bien relevante en el futuro del planeamiento territorial, y que conviene prestar a estas
cuestiones la atención que merecen.

Haciendo balance de lo que debe recoger esta primera capa vemos que en esencia las
principales novedades metodológicas son el reconocimiento y reglamentación pormenorizada
de cada fragmento del territorio mediante la delimitación de áreas de características
homogéneas y la definición de una estructura de espacios libres territoriales, atentas ambas a
las exigencias ambientales. Pero a su vez apunta ya a su inter-relación con las otras dos
capas, al definir los criterios para alterar razonadamente, en determinadas áreas homogéneas,
las reglas establecidas, en función de las dotaciones de infraestructuras y servicios, de las
necesidades de crecimiento de los principales asentamientos, o de alojar nuevas actividades
económicas.

7.5 Segunda capa: La ordenación territorial de las infraestructuras

En los planes urbanísticos las propuestas sobre las principales infraestructuras deben asegurar
un nivel de servicio adecuado, competitivo y equitativo al conjunto del territorio, así como
equilibrar los requerimientos técnicos y funcionales con los ambientales, o con los propios de la

16
ordenación urbanística. Aunque dichos planes se ocupan del conjunto de infraestructuras,
desde telecomunicaciones, suministro eléctrico; provisión y evacuación de agua, tratamiento de
residuos o equipamientos de alcance supramunicipal, por su carácter representativo del
enfoque adoptado, nos detendremos, utilizando como ejemplo el PDU del Bages, en ver como
se enfoca el tratamiento de las infraestructuras viarias y ferroviarias, las de mayor impacto
físico sobre el territorio y mayor incidencia en la movilidad de personas y mercancías.

De hecho los planes territoriales más relevantes están prestando una atención absolutamente
protagonista a la ordenación de la movilidad fundamentada en el transporte público,
especialmente en el ferrocarril. En Holanda se aplica una normativa conocida como ley ABC,
tan sencilla como rotunda e interesante. Según ésta la implantación de actividades de alta
intensidad tan solo se autoriza si se disponen a una distancia máxima de un nodo de transporte
de primer nivel (por ejemplo estaciones del tren de alta velocidad). Las menos intensas deben
situarse a una distancia máxima de las paradas de tranvía. En Cataluña el planeamiento de
determinadas actividades que pueden generar una nueva demanda notable de movilidad debe
hacer frente a la financiación de las mejoras de transporte. En general los nuevos planes están
vinculando estrechamente la previsión de nuevas áreas de actividad con estaciones de
transporte público.

Con respecto a las infraestructuras viarias los primeros análisis persiguen valorar la topología
de la red, el trazado de las principales carreteras y autopistas; su nivel de congestión
(intensidad media diaria en relación con su capacidad); la organización de los diversos
trayectos (territoriales, comarcales, interurbanos, locales) y la idoneidad de las vías utilizadas
para encauzarlos.

Así por ejemplo, en el PDU del Bages un primer análisis lleva a considerar la comarca como un
nodo privilegiado de conexiones, al ser atravesada por cuatro grandes ejes territoriales, que
han sido objeto, además, de importantes inversiones en los últimos años. Sin embargo esta
lectura no nos debe llamar a engaño; basta valorar un plano de intensidad media diaria en los
diferentes tramos de la red. O distinguir aquellos ejes territoriales (segregados y generalmente
de alta capacidad), y aquellos otros que no lo son (carreteras comarcales o, incluso, vías
urbanas), que se ven forzados a asumir la función de tales, es decir que acogen flujos de largo
alcance.

Este tipo de análisis permiten descubrir en su caso desajustes o problemas de conectividad

entre ejes. En este caso la conexión entre los ejes territoriales exige utilizar frecuentemente
vías urbanas o interurbanas. Y a su vez la redundancia de ejes que discurren en paralelo
(autopista y carretera) y pueden cumplir idéntico cometido, da como resultado una carretera
congestionada que incluye tramos de vías urbanas, frente a una autopista de peaje casi vacía.

17
Algunas de las calles de la ciudad de Manresa o vías comarcales acaban teniendo una
intensidad de tráfico territorial superior a la de las autovías y autopistas.

A partir de estos y otros análisis en los planes territoriales se suelen plantear objetivos tales
como completar la red viaria básica para racionalizar su utilización o consolidar un sistema de
vías urbanas e interurbanas que optimice la comunicación entre los diferentes núcleos.
Teniendo en cuenta la distinción entre ejes territoriales, interurbanos y vías urbanas, se pueden
formular criterios para mejorar los sistemas de movilidad desde una perspectiva estrictamente
funcional. Así por ejemplo:
- Los ejes territoriales han de enlazar entre sí directamente, sin tener que utilizar tramos de
jerarquía funcional inferior.
- Hay que garantizar un reparto equilibrado de tráfico entre diversos trazados de un mismo
corredor territorial.
- Los diferentes núcleos han de poder acceder a los ejes territoriales desde su propia estructura
urbana, o desde el sistema de vías interurbanas, sin necesidad de cruzar otros núcleos.
- El sistema de vías interurbanas ha de comunicar los núcleos funcionalmente integrados de
forma directa, sin tener que utilizar vías de carácter urbano y minimizando la utilización de los
ejes territoriales por parte de un tráfico local.
- Los polígonos industriales y las áreas de actividad económica de tamaño relevante han de
acceder directamente a los ejes territoriales, o desde el sistema de vías interurbanas, sin
necesidad de cruzar ningún núcleo, ni utilizar vías de rango inferior.

Pero asimismo se pueden plantear otro tipo de requisitos más atentos a las demandas
urbanísticas, como por ejemplo:
- La estructura urbana de los núcleos tiene que vertebrar tanto los asentamientos existentes,
como los nuevos crecimientos, en unidades articuladas internamente y conectadas con los
sistemas de vías territoriales e interurbanas.
- La red ferroviaria se ha de modernizar, racionalizar y ampliar, con el objetivo de mejorar la
relación con otros núcleos, y alcanzar el nivel de servicio de un metro regional.
- La construcción de nuevas líneas ferroviarias ha de responder simultáneamente a los
requerimientos del transporte de mercancías y a una mejora de la movilidad de viajeros entre
las principales ciudades medianas.

¿Qué es lo substancial de estos objetivos y criterios, que van a guiar las intervenciones
relativas a la estructura viaria y ferroviaria, y cuáles las posibles aportaciones innovadoras de
éstas? ¿Qué diferencia estos planes territoriales de nueva hornada de otros anteriores?

Nos gustaría destacar tres aspectos distintivos:

1. Se parte en primer lugar del reconocimiento del cometido estructurador que tienen estas
redes en cualesquiera propuestas de ordenación territorial y urbanística, y de la conveniencia

18
de abordarlas desde una visión agregada. Las grandes decisiones sobre el trazado de
carreteras y autopistas, líneas ferroviarias, o aeropuertos se han venido adoptando hasta el
momento desde lógicas e instituciones sectoriales, en base a estudios concienzudos, pero rara
vez vinculados a la discusión menuda de las dinámicas urbanísticas y a su implicación en
éstas, o de su ajuste a determinados modelos territoriales. A lo sumo algunos planes
urbanísticos de gran extensión incorporaban “redes arteriales” diseñadas desde lógicas ajenas
a las características físicas de ciudades y territorios, y cuyos elementos se desarrollan y
ejecutan posteriormente también con independencia de la ordenación urbanística, forzando
cambios en la misma si fuera menester. Sin embargo en esta nueva hornada de planes
territoriales se acepta reconsiderar, desde las lógicas del territorio y su proyecto de futuro, las
grandes decisiones de los planes sectoriales de infraestructuras.
2. Ya Colin Buchanan nos enseñó con su magnífica reflexión y algunos proyectos seminales la
importancia no tan solo de abordar conjuntamente la discusión de elementos de infraestructura
y de ordenación urbanística, sino de “dibujar” las características precisas de unos y otras.16 Así
en esta nueva hornada de planes se invita a ensayar el trazado ajustado de ejes viarios y
ferroviarios, lo suficientemente detallado, como para medir su relación con las decisiones de
ordenación física de sectores determinados, o la manera como se acomodan a las
características físicas y ambientales de cada fragmento del territorio.
En planes territoriales previos la consideración de estas infraestructuras se limitaba, en el mejor
de los casos, a trazas indicativas, casi ejes de unión entre dos puntos, acompañadas de
criterios sobre sus características y condiciones de servicio. Ahora en cambio, estas
infraestructuras se dibujan desde una escala que permite el ajuste morfológico, y se detallan
aún mucho más, si entran en contacto con propuestas de ordenación física de determinados
sectores, o si atraviesan tramos especialmente sensibles del territorio.
3. Ahí radica el tercer aspecto distintivo. Las decisiones sobre infraestructuras en estos planes
deben en primer lugar asegurar el adecuado encaje funcional y económico de sus decisiones.
Así, en el caso que utilizamos como referencia, el PDU del Bages, se verifican detalladamente
la traza horizontal y vertical de nuevos tramos de carreteras y autopistas, a un nivel suficiente
como para aproximar su coste y su repercusión, si cabe, sobre determinados desarrollos
urbanísticos. Se justifica asimismo su adecuado encaje en las preexistencias ambientales,
valorando, cuando es menester, diversas alternativas, y midiendo su repercusión a través del
preceptivo informe de sostenibilidad. Es decir se relacionan dichas decisiones con las
características del territorio analizadas en la primera capa.
Pero a su vez se debe considerar la implicación de dichos trazados en las decisiones sobre
actividades o sobre las opciones de crecimiento o re-estructuración, o pautarlas en función de

16 C. Buchanan

19
los requerimientos urbanísticos; es decir relacionándolas con las consideraciones propias de la
tercera capa.

A partir del diagnóstico sobre la situación actual y de los criterios antes mencionados los planes
territoriales diseñan actuaciones prioritarias. En el PDU del Bages, que utilizamos como
ejemplo, se diferencian aquellas propuestas que afectan a los ejes territoriales y a la conexión
de éstos entre sí (nuevos enlaces, mejoras en las conexiones, desdoblamiento de vías, cierre
de la circunvalación, modificación del trazado de un tramo de autopista o eliminación en otros
del peaje). No se debe renunciar siquiera a plantear incluso intervenciones de un alcance tal,
que obligue a reconsiderar planes sectoriales de infraestructuras, desde esta óptica más
integrada de ordenación territorial.

Con la intención de garantizar una comunicación eficiente y directa entre los diversos núcleos,
de mejorar su integración funcional y su competitividad, se plantean asimismo otras
actuaciones estratégicas en relación al sistema de vías interurbanas (reordenación de la
estructura viaria en los polígonos industriales, garantizando no sólo su vertebración interna,
sino también su articulación con el resto de asentamientos del entorno; construcción de
variantes; mejoras de trazado y nuevos viaductos; completar las vías perimetrales de Manresa
que actúan de ronda urbana y distribuyen los flujos viarios a la capital).

Pero conviene recordar que en éste, como en otros planes territoriales, muchas de las
propuestas planteadas dependen directamente de posibles escenarios de transformación más
o menos intensa. Por ello, más que la topología final de la red, lo que interesa es explorar su
posible evolución, las alternativas vinculadas a dichos escenarios. Ello implica modelizar la
situación actual y valorar como puede ir cambiando en función de que se ejecuten
determinados trazados viarios, o se lleven a cabo diferentes operaciones de crecimiento
residencial o industrial. El efecto de las diversas secuencias y la medida del impacto de
determinadas operaciones, debe constituir un objetivo prioritario de los nuevos planes, tanto
más que imaginar la hipotética red en el escenario horizonte.

En cuanto al objetivo antes comentado de modernización y ampliación de la red ferroviaria, en

el PDU del Bages se plantea como opción absolutamente prioritaria la mejora de los servicios
de cercanías. Se pretende convertir el ferrocarril en un verdadero metro regional, que conecte
el área metropolitana de Barcelona con la comarca y que pueda constituir asimismo un medio
de transporte adecuado entre sus principales núcleos. Esta modernización del servicio de
cercanías implica diversas propuestas, no tan comunes en planes territoriales previos, como el
desdoblamiento de una determinada línea de tren; el incremento de las frecuencias de paso; la
prolongación de un trazado dentro de una ciudad; el soterramiento de algún tramo a su paso
por un centro urbano; la implantación de un tren ligero; o la adaptación de un ferrocarril minero
al transporte de pasajeros.

20
El PDU del Bages, como tantos otros planes territoriales, afronta el estudio de nuevos trazados
ferroviarios. En este caso se trata del paso de un futuro eje transversal. Para ello se valoran
diversas alternativas, no solo según criterios técnicos, económicos y ambientales, sino
midiendo a su vez su posible incidencia en la ordenación urbanística. En este caso la decisión
sobre la ubicación de dos estaciones en relación con áreas estratégicas de crecimiento,
constituye un argumento clave para decantar una de las alternativas de trazado estudiadas.

Haciendo un balance del contenido de esta segunda capa podemos verificar como muchas de
las propuestas viarias o ferroviarias pretenden corregir desajustes e introducir mejoras en la
lógica funcional de las redes. Pero otras tantas se plantean atendiendo a la capacidad
estructuradora de dichos trazados, a su marcada incidencia en la ordenación urbanística.
Dentro de éstas cabe añadir las que pretenden construir una red viaria articuladora de las
principales áreas urbanas, o un sistema de transporte a su servicio, que estructure además los
crecimientos previsibles. Se debe afrontar pues el diseño del soporte estructural necesario en
diferentes escenarios pautando las características de las redes de movilidad y de servicios, en
función de los valores del territorio; pero asimismo atendiendo a los futuros desarrollos
urbanísticos y a los requerimientos funcionales y ambientales. Con ello se pone en estrecha
relación con la estructura de áreas homogéneas, con el sistema de espacios libres territoriales
y con las dinámicas de los asentamientos, que se analizan en el próximo apartado.

7.6 Tercera capa: Ordenación de los asentamientos y de las actividades económicas

En la tercera capa conviene conocer y caracterizar las posibles dinámicas económicas que
pueden afectar el proyecto territorial. Pero no se trata tanto de sumar estudios exhaustivos y
autónomos, cuanto de reconocer unos cuantos indicadores básicos que arrojen luz suficiente
para la toma de decisiones con respecto a los escenarios de crecimiento. Conviene recordar, a
efectos de realizar predicciones, que en territorios extensos su estructura de actividades
económicas suele mantener cierta estabilidad en el tiempo; y aún más si nos referimos al rol de
una comarca determinada dentro de un territorio más extenso. Entre los datos que conviene
valorar para poder dimensionar futuros escenarios, esta, en primer lugar, la evolución del peso
de los diferentes sectores económicos en el ámbito territorial (que se pueden medir con relativa
fiabilidad con las series de empleo de la Seguridad Social), en los diferentes núcleos y en el
conjunto regional. En relación con estos datos resulta de interés conocer asimismo la evolución
del suelo y techo ocupado por oficinas, comercios y actividades industriales, así como del
parque de viviendas; los costes de producción de estos suelos; las expectativas del
planeamiento municipal y su nivel de consolidación; o el valor añadido y nivel de

21
especialización de los diferentes sectores de empleo. Desde el punto de vista urbanístico
existen algunos indicadores escasamente atendidos, pero bien relevantes, como los índices de
autosuficiencia y autocontención, que permiten medir el nivel de integración funcional de
grupos de núcleos (mercados locales de trabajo), o su dependencia de comarcas limítrofes y
las implicaciones en las demandas de transporte. El índice de autocontención mide la
proporción de trabajadores de un territorio empleados dentro del mismo; y el de autosuficiencia
la proporción de los empleos ofertados en un territorio que son cubiertos por residentes del
mismo. Niveles altos de autocontención y autosuficiencia son síntoma de una estructura
económica y urbanística estables y facilitan estrategias de transporte público inter-territorial.

Es habitual en una situación como la actual, caracterizada por la incertidumbre, que los planes
no se planteen con certeza un horizonte determinado, antes al contrario, que consideren
posibles escenarios alternativos, valoren su mayor o menor conveniencia, y propongan los
mecanismos para alcanzarlos. Así por ejemplo, en los diversos escenarios que el PDU del
Bages evalúa, se considera un incremento del empleo capaz de al menos mantener, o
incrementar ligeramente, el índice de autocontención y de reducir los niveles de paro. Para
paliar la excesiva dependencia del transporte privado se diseñan las alternativas antes
mencionadas en la red de ferrocarriles y tranvías, además del refuerzo de las líneas de
autobuses. A partir de estas premisas se miden la demanda de suelo para acoger las
necesidades de vivienda y actividad económica (industria, servicios, comercio). La
incertidumbre en la que se mueven las predicciones a largo plazo obliga a dibujar un abanico
de alternativas de evolución socioeconómica. El PDU del Bages, y como él tantos otros planes
territoriales, debe asumir la responsabilidad de ordenar el territorio para hacer frente, tanto a
una situación de notable crecimiento, como a una posible recesión de éste. La estructura de las
tres capas (áreas homogéneas, infraestructura soporte y opciones de crecimiento) resulta
especialmente adecuada para priorizar las aptitudes y vocaciones del territorio y para pautar,
en su caso, su transformación respetuosa con aquellas, asegurando previamente el soporte
infraestructural imprescindible.

Resulta interesante medir la capacidad del suelo urbano y urbanizable del planeamiento
vigente. En el caso del PDU del Bages con un incremento hasta un límite razonable de la
densidad residencial (hoy apenas alcanza las 21,5 viviendas por hectárea), se puede
prácticamente doblar la población de la comarca. La diferencia del planeamiento vigente
respecto de los escenarios más dinámicos entre los considerados no radica tanto en la
capacidad total, sino en el modelo de distribución de dicho crecimiento, que en los planes
municipales suele ser bastante disperso y con un notable y atomizado consumo de territorio.
Algo parecido sucede con la previsión de suelo para actividades económicas. De nuevo las
diferencias esenciales no están tanto en la extensión, cuanto en el modelo de distribución. De

22
la comparación entre las demandas derivadas de los posibles escenarios y la oferta que
actualmente dibuja el planeamiento vigente se concluye en el PDU del Bages, que la mayor
dificultad para alcanzar una racionalidad suficiente en el modelo de ordenación, nace
simplemente de sumar un conjunto de propuestas atomizadas e inconexas, como las que
resultan de la aplicación directa del planeamiento municipal.

Se propone frente a ello concentrar el crecimiento en operaciones de un cierto tamaño y,

fundamentalmente, en aquellos núcleos mejor dotados de servicios, más próximos y
adecuadamente relacionados con áreas de actividades económicas, y mejor comunicados,
ahora o en el futuro, mediante transporte público. Se establecen asimismo algunos criterios
para estos posibles crecimientos; que podríamos aplicar asimismo en contextos similares:
- Deben ser operaciones concertadas entre diferentes niveles administrativos, entre municipios,
comarcas y gobierno autonómico, incentivando asimismo la participación de instituciones
locales y de la sociedad civil.
- Su localización debe vincularse a la red de transporte público existente o prevista, y a la
localización de los servicios y de las áreas de trabajo.
- Deben alcanzar densidades razonables (alrededor de unas 60 viviendas por hectárea) que
posibiliten la adecuada provisión de dotaciones y servicios.
- Se exige la estricta contigüidad de estas áreas con los tejidos urbanos existentes, priorizar el
relleno a la extensión y recuperar el déficit de equipamientos y espacios libres.
- Deben tener un carácter mixto en lo que se refiere a tipologías, clases sociales a que van
destinados y funciones, mezclando residencia y actividad económica compatible.
- Deben garantizar el ajuste a las condiciones topográficas y ambientales, y el mantenimiento
de límites claros entre núcleos y su entorno rural.
- Deben programarse tan solo cuando se haya alcanzado un alto nivel de consolidación de la
ciudad existente, o cuando ello resulte necesario para evitar la retención especulativa de suelo.

Se trata en definitiva de condiciones que vinculan las decisiones propias de las lógicas y
dinámicas de actividades y asentamientos, con las características de la forma del territorio, o
con el soporte infraestructural existente o previsto. Se pretende una vez más estrechar la
relación entre capas, que cualesquiera decisiones de transformación resulte de
consideraciones cruzadas, construyendo por tanto una zonificación multiunívoca.

Se propone asimismo la asunción en estos nuevos crecimientos de una política de vivienda

asequible, reservando para ello una proporción de viviendas protegidas superior a la
legalmente establecida. Asimismo se pretende asegurar el carácter eminentemente público de
las iniciativas y un control adecuado de la oferta, que garantice su diversificación y, lo que es
más importante, el mantenimiento de la cohesión social, extremo sumamente importante en
procesos de transformación dinámicos. Además de las operaciones de nuevos ensanches o del

23
relleno de los actuales perímetros urbanos, se pueden prever ámbitos de reestructuración para
reforzar centralidades; o reconvertir áreas industriales obsoletas; así como la rehabilitación o
renovación de barrios degradados.

En esta tercera capa se plantean por tanto las reglas de la ordenación física de asentamientos
y actividades económicas y el diseño de elementos básicos de los denominados proyectos
territoriales estratégicos. Se evalúan las necesidades de suelo para acoger las viviendas y
actividades económicas que resultan de diferentes escenarios. Se establecen asimismo las
normas y criterios para los futuros crecimientos. Deben ser operaciones concertadas;
localizadas en función de la red de transporte público y de las áreas de trabajo; con densidades
razonables que posibiliten la adecuada provisión de dotaciones y servicios; en estricta
contigüidad con los tejidos urbanos existentes; con una alta proporción de viviendas protegidas,
carácter mixto en lo que se refiere a tipologías, clases sociales y funciones; mezcla de
residencia y actividad económica compatible; y un control adecuado de la oferta, que garantice
su diversificación y el mantenimiento de la cohesión social.

7.7. La necesidad de considerar una cuarta capa relativa a los recursos culturales

Al calor de las crisis industriales y del creciente turismo cultural, ya bien avanzado el siglo XX,
se manifiesta un progresivo aprecio por una concepción amplia de patrimonio, como el legado
de la experiencia y el esfuerzo de una comunidad, ya sea material o inmaterial. De enfocarse
desde una mera concepción esteticista y restringida en tantos casos a monumentos
arquitectónicos, el patrimonio se interpreta de una manera mucho más general, como el lugar
de la memoria. Deja por ello de recluirse en recintos y ciudades privilegiadas y exige un
reconocimiento vinculado al ámbito donde se ha producido, lo que refuerza su identidad. Se
empieza a tomar conciencia de su valor como herencia de una sociedad, y de su carácter
indisoluble de la misma y de su territorio. Surgen con ello nuevas instituciones, instrumentos y
conceptos, como los paisajes culturales. Y estas cuestiones empiezan a impregnar algunos
planes territoriales relevantes.

En este sentido creo que debemos orientar nuestros esfuerzos: en situar el paisaje como eje
central de los instrumentos y planes territoriales. El medio ambiente y los recursos naturales
juegan ya un cometido relevante en el planeamiento. Es el momento de integrar asimismo los
recursos culturales. El ejemplo que estamos utilizando, el PDU del Bages lo hace con un
detallado inventario y valoración del patrimonio cultural (infraestructuras, arqueológico,
agrícola, textil, minero...) y con una hipótesis de estructuración de dichos recursos según
unidades coherentes, potenciando una estructura narrativa y la gestión activa de sus valores

24
mediante el diseño de ejes y áreas patrimoniales. Y también lo empiezan a hacer otros planes
territoriales recientes, como el del área metropolitana de Helsinki.

No nos extendemos en reivindicar la necesidad de reconocer los recursos culturales en una

cuarta capa, de notable interés en algunas experiencias de ordenación territorial recientes, ya
que nos ocupamos de ello otro capítulo de este mismo libro, que desarrolla detalladamente una
posible metodología para abordarla.

7.8. Programación de las actuaciones: proyectos territoriales estratégicos

Creemos que un plan plurimunicipal no tendría tanto sentido entendido sólo como una
aproximación intermedia entre uno de nivel superior y unos planes municipales más o menos
lejanos. Conviene por ello que vaya acompañado de programas o propuestas que puedan
implantarse de forma inmediata y que verifiquen, a una escala donde ya resulta posible el
diseño y la ordenación física, las grandes directrices propuestas. En este sentido en diversos
planes hemos visto como se plantean estrategias bautizadas como operaciones estrella,
proyectos demostración o propuestas piloto. También el PDU del Bages plantea algunas
intervenciones prioritarias que denomina en este caso Proyectos Territoriales Estratégicos.
Y para cada uno de los ellos avanza condiciones de regulación que traducen y hacen más
concretas las directrices generales.

El concepto de Proyecto remite a la voluntad de avanzar su resolución en clave de diseño

físico, al tiempo que formalizar una reflexión de carácter estructural. Se consideran
Territoriales porque responden a una problemática y a una complejidad que generalmente va
más allá del ámbito municipal, y que exige la colaboración de diversas administraciones. Y son
Estratégicos por reconocer áreas de oportunidad y por su dimensión transversal (con
decisiones que implican a las diferentes “capas” analizadas: ordenación de los asentamientos,
de las infraestructuras de movilidad y del sistema de espacios abiertos.

Conviene agrupar estas propuestas por programas o tipologías, para dar más sentido a una
acción conjunta y coordinada a escala comarcal, y valorar que instituciones son las más
adecuadas para impulsarlas, y con que instrumentos las podrán llevar a cabo. En este sentido
se deben sugerir los agentes que se consideran más idóneos y, en su caso, posibles fórmulas,
para llevarlos a cabo.

Aunque en todos estos proyectos territoriales estratégicos hay que presuponer una estrecha
interrelación entre territorio, medio ambiente, infraestructuras y asentamientos, resulta útil
clasificarlos atendiendo a su componente más destacada, siguiendo la estructura metodológica
de las capas. Se pueden distinguir así aquellos programas y proyectos que tienen una relación
más estrecha con la lectura de la forma del territorio y del sistema de espacios abiertos, o con

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propuestas de parques patrimoniales; otros más vinculados al proyecto de las infraestructuras
de movilidad y, finalmente, aquellos que afectan la ordenación de los principales asentamientos
y actividades (residenciales, industriales, terciarias, logísticas, mineras, agrícolas...);
especialmente las alternativas de crecimiento o de remodelación de áreas urbanizadas.

Entre las intervenciones más específicamente vinculadas con la lectura de la forma del territorio
y del sistema de espacios abiertos se recogen un parque agrario y otros varios parques
patrimoniales, una reserva geológica y minera, un plan de gestión forestal y de prevención de
incendios, una red de itinerarios paisajísticos y culturales o la restitución de conectividades
interrumpidas.

En cuanto a los proyectos vinculados con la movilidad, las opciones de mayor envergadura
tienen que ver en el caso del PDU, que hemos utilizado como ejemplo, con el trazado del eje
ferroviario transversal; pero asimismo con otras operaciones de notable importancia, como las
conexiones entre ejes viarios territoriales; las mejoras en la red viaria interurbana, comarcal y
urbana, así como los proyectos de transporte público y movilidad sostenible (tren verde,
tranvía, bici vías).

En cuanto a los asentamientos y ámbitos de actividad económica, destacan los proyectos de

ensanches residenciales; las políticas concertadas de vivienda; la rehabilitación y renovación
de barrios; las reservas para equipamientos de alcance supramunicipal o la integración de
planes locales de vivienda y áreas de crecimiento económico (parques empresariales y
políticas comarcales de suelo).

Para cada uno de estos proyectos territoriales estratégicos, que han de actuar como
catalizadores del modelo previsto, deben avanzarse hipótesis de ordenación, que se concreten
finalmente en esquemas y en directrices orientativas, siendo en cambio de obligado
cumplimiento los criterios y objetivos generales que se deducen de dichos ensayos
proyectuales.

Como conclusión de este capítulo podemos afirmar que estos los nuevos planes territoriales, y
en concreto el caso tomado como referencia, el PDU del Pla de Bages, profundizan en la
construcción de una opción metodológica basada en la combinación de capas de
interpretación, ordenación y regulación estrechamente interrelacionadas; en continuos cambios
de escala de lectura y proyecto; en la valoración de escenarios diversos y de estrategias para
posicionar adecuadamente ciudades y territorios; o en la voluntad de traducir urbanísticamente
los requerimientos de la matriz ambiental, definiendo un sistema territorial de espacios abiertos
y en la búsqueda de equilibrio entre los requerimientos ambientales, funcionales, técnicos y

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económicos de las infraestructuras con su contribución a dotar de estructura a los crecimientos
urbanísticos.

Y lo hace confiando en que encontrar modelos de ordenación, instrumentos de lectura,

proyecto y regulación, capaces de imaginar la transformación de unos territorios dinámicos,
según escenarios diversos y muy abiertos, es uno de los retos más apasionantes a los que se
enfrenta hoy la disciplina urbanística en general, y la ordenación del territorio en nuestro
contexto.

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