Edición Especial Revista Alcance / Diciembre, 2012

Los derechos de propiedad sobre la tierra

agrícola en Venezuela: problemática
y planteamientos recientes

Olivier Delahaye
Instituto y Departamento de Economía Agrícola y Ciencias Sociales, Facultad de Agronomía.
Universidad Central de Venezuela. Apdo 4579, Maracay 2101. Venezuela.

INTRODUCCIÓN
Este trabajo propone un examen de las políticas de tierras implementados
en Venezuela desde la promulgación en 2001 de la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario (LTDA) en Venezuela. Para cumplir con este propósito, es necesario
presentar, en primer lugar, una revisión de los aspectos generales que enmarcan
la investigación, centrados en el concepto de derechos de propiedad aplicado a
la tierra agrícola. Un segundo punto preliminar es la presentación de los ante-
cedentes históricos, que explican numerosos rasgos de la problemática actual.
Una tercera parte enfoca las formas de transmisión y adquisición de los derechos
de propiedad sobre la tierra a en el período de vigencia de la Ley de Reforma
Agraria (LRA) de 1960. En fin, se examinarán las diversas facetas de la imple-
mentación de la LTDA en los años actuales.

ANTECEDENTES
El concepto de derechos de propiedad sobre la tierra
El presente trabajo refiere al concepto de derechos de propiedad, por ofre-
cer una mayor precisión que los términos de “propiedad” y “tenencia”, que usa-
mos frecuentemente en trabajos anteriores. Comby (1995) expresa justamente:
“la propiedad no es nunca la propiedad de la tierra, sino la propiedad de un
derecho sobre la tierra”. Para este autor, la propiedad “absoluta” de la tierra no
existe en ningún país. Varias instituciones, por ejemplo la colectividad, el Estado,
los vecinos, las costumbres y normas locales o regionales, limitan siempre de una
manera u otra el contenido de la propiedad: existen varios derechos, de distinto
contenido, sobre un determinado terreno. Ahora bien, este enfoque requiere una
definición precisa de los derechos existentes; pueden corresponder a varias mo-
dalidades: cultivar, cosechar, dar o recibir en alquiler o en mediería, hipotecar,

*Autor de correspondencia: Olivier Delahaye

E-mail: delahaye.o@gmail.com

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 Delahaye / Derechos de la Tierra en Venezuela

vender, poder construir, cercar, estar facultado para cruzarlo, colocar ganado a
pastorearlo, cazar o pescar en el, etc. Por otra parte, el ejercicio del derecho
puede ser o no limitado en el tiempo. Esta complejidad del contenido de los
derechos de propiedad se refleja en la dificultad de proponer una definición. Pro-
ponemos la formulación de un autor australiano (Cramb, 1993): “Un derecho
de propiedad es un derecho reconocido socialmente de actuar o tomar decisiones
en cuanto a un recurso determinado, cada derecho siendo asociado con obliga-
ciones recíprocas, permisos, interdicciones, o a la ausencia de derechos de parte
de terceros al interior de una red de relaciones de propiedad”. Corresponde al
enfoque institucionalista, al cual el autor citado se refiere explícitamente. Permite
observar las distintas modalidades de reconocimiento de los derechos, que sean
administrativas o judiciales (por algún órgano del Estado), pero también por par-
te de instituciones no estatales (por ejemplo costumbres vigentes en comunidades,
o normas locales).
Los derechos sobre la tierra en Venezuela: indefinición y concentración
En Venezuela, el VI Censo Agrícola de 1997 (Cuadro 1) cuantifica los
derechos de “propiedad” (se trata de la llamada propiedad privada, la cual, lo
vimos, está limitada por varios derechos, en particular los del Estado), “comuni-
dad”, “arrendamiento”, “concesión”, “medianería”, “ocupación”, “título suple-
torio”, “asentamiento” y una categoría genérica “otros”. Ofrece un panorama
muy general de los derechos de propiedad sobre la tierra que existen en el país
(VII Censo de 2008). Si bien se puede formular observaciones en cuanto a la
validez y la transparencia de estas cifras (Delahaye, 2006), ofrecen una muestra

Cuadro 1. Venezuela: importancia superficial relativa de los distintos derechos a la

tierra en las explotaciones agrícolas (cifras nacionales del Censo Agrícola de 1997).
Tipo de derechos* % de la SEA total % SEA más alto % SEA más bajo
Propiedad 74,77 88,09 (Monagas) 51,22 (Barinas)
Comunidad 1,04 4,90 (Mérida) 0,32 (Sucre, Yaracuy)
Arrendamiento 1,65 5,66 (Táchira) 0,01 (Zulia)
Concesión 0,61 1,37 (Bolívar) 0,09 (Falcón)
Medianería 0,24 1,76 (Trujillo) 0,00 (Cojedes)
Ocupación 6,84 26,93 (Sucre) 0,67 (Mérida)
Título supletorio 5,59 11,94 (Táchira) 0,39 (Cojedes)
Asentamiento 5,36 30,89 (Carabobo) 0,40 (Monagas)
Otros 3,91 18,78 (Barinas) 0,26 (Bolívar)
*El Censo utiliza el término genérico de forma de “tenencia”; el cuadro no toma en cuenta situaciones es-
pecíficas de los estados Amazonas, Delta Amacuro, Distrito Federal, Nueva Esparta; SEA = Superficie
de las Explotaciones Agrícolas. La SEA a nivel nacional en el Censo de 1997 era de 30.064.283 ha.
Fuente: Delahaye 2006, a partir del Censo Agropecuario de 1997.

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de la multiplicidad de derechos de propiedad existentes sobre la tierra venezola-

na, y de la diversidad de situaciones existentes en los distintos estados del país,
a las cuales el ingeniero agrónomo se enfrenta en la realidad de su desempeño
profesional en el campo.
Ahora bien, se pueden observar varias incongruencias en estos datos censa-
les: en primer lugar, subestiman considerablemente la importancia de las tierras
públicas en general, y sobrevaloran la de la propiedad privada (Delahaye, 2006).
En efecto, distintas fuentes apuntan a una superficie del patrimonio territorial del
extinto Instituto Agrario Nacional (IAN), ahora Instituto Nacional de Tierras
(INTI), incluida entre 15 y 20 millones de hectáreas (Delahaye 2001); si se
compara con la Superficie de las Explotaciones Agrícolas (SEA) de 30 millones
de hectáreas determinada en este VI Censo Agrícola, se observa que más de la
mitad de la superficie de las explotaciones agrícolas se encuentra en tierras del
INTI, es decir del Estado, sin tomar en cuenta los baldíos no transferidos al
Instituto. Consecuentemente, la cuantificación del derecho de propiedad privada
que ofrece el Censo de 1997 (Delahaye, 2006) no es confiable, su proporción
no puede ser en ningún caso mayor que 40%. Esta situación se debe tanto a
la amplitud de la definición censal (que se refiere a la producción “a modo de
propietario”), como probablemente también al carácter declarativo del censo;
a la pregunta “¿de quién es la tierra que cultiva?”, el productor censado tiene
una tendencia lógica en contestar que es suya. Por otra parte, la ocupación está
también subestimada en 6,84%, cuando una importante proporción de las tierras
públicas está ocupada (Delahaye, 2006). Se puede considerar que los datos del
Censo no son confiables en cuanto a la cuantificación de los distintos derechos de
propiedad existentes en el campo venezolano.
En cuanto a la repartición de la propiedad de los derechos entre sus po-
seedores, y su concentración, el Cuadro 2 enseña una estructura particularmente
concentrada, incluso si se observa una relativa y continua desconcentración desde
1961, que se puede atribuir a los programas agrarios de redistribución imple-
mentados a partir de la Ley de Reforma Agraria (LRA) de 1960 y la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) de 2001, reformulada en 2005 y 2010:

Cuadro 2. Venezuela: Porcentaje del número y de la superficie (1 000 ha) de

las explotaciones agrícolas por tramo de superficie, años 1961, 1997, 2008.
Categoría 1961 1997 2008
(ha) N expl.
o
Superficie N expl.
o
Superficie N expl.
o
Superficie
0 - 20 79,7 4,9 75,2 5,7 69,8 5
20 – 1 000 17,6 23,8 23,8 47,8 29,3 54
> 1 000 2,7 71,7 1,0 46,5 0.9 41
Total % 100,0 100 100 100,0 100 100
Total 320.094 26.004 500.979 30.071 424.256 27.073
Fuente: Censos agrícolas, años referidos.

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las explotaciones de más de 1 000 ha ocupan más de 71% de la SEA en 1961,

47% en 1997, y todavía 41% en 2008.
Estas características actuales de imprecisión en el contenido de los dere-
chos, predominancia de las tierras públicas, importancia de las tierras ocupadas
y concentración, tienen su origen en su formación histórica. Veamos.
La formación histórica de los derechos sobre la tierra en Venezuela:
concentración, precariedad, importancia de las tierras del Estado
Dos bulas papales, promulgadas en mayo 1493, muy poco tiempo des-
pués del regreso de Cristóbal Colón de su primer viaje, transfirieron la propiedad
de las tierras “descubiertas o por descubrir” a las coronas de España y Portugal,
basándose en el “origen divino” de la propiedad. Ignoraron los derechos de las
naciones indígenas. Conviene precisar que estos derechos pertenecían a cate-
gorías muy distintas que las actuales que se reflejan en el Cuadro 1. La tierra
tenía un significado mágico y/o religioso relevado por varios autores, tales como
Polanyi (1992) y Grumberg (2003), que no concebía la existencia de la propie-
dad privada. A partir de entonces, la propiedad se formó a partir de las tierras
baldías, según un proceso que siguió dos vías:
• Una legal, otorgando títulos que corresponden a determinados derechos (mer-
cedes coloniales, haberes militares, enajenaciones y adjudicaciones republica-
nas, títulos supletorios, dotaciones de reforma agraria, cartas agrarias, etc.). Es
la titulación por el Estado, que se observará más adelante
• Una de hecho, formalmente ilegal, pero a menudo regularizada a posteriori
(ejemplos: desde la composición colonial hasta la regularización de la tenencia
de la reforma agraria en Venezuela).
Este proceso histórico ha tenido varias consecuencias para la situación actual
de los derechos de propiedad en Venezuela, como en el resto del continente:
• Fue siempre, hasta la era de las reformas agrarias, controlado por reducidos
grupos liderados por los caudillos históricos: la posesión de los derechos de
propiedad es concentrada, incluso cuando ha disminuido la concentración a
partir de 1958 (Cuadro 2). Vimos que, todavía, las explotaciones de superficie
mayor de 1 000 ha controlan 41% de la SEA en 2008
• La vía de formación de hecho, ilegal, fue en general sustancialmente más im-
portante que la vía legal (Delahaye, 2001): el contenido de los derechos de pro-
piedad es a menudo precario, debido a la importancia de las situaciones ilegales
• Por otra parte, el proceso no se completó: vimos que más del 50% de la SEA
venezolana es de propiedad pública
Estas características de los derechos de propiedad formados a lo largo de la
historia tienen consecuencias importantes en la problemática actual de la producción
agrícola, a las cuales está confrontado el ingeniero agrónomo cuando ejerce su

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profesión:
• En primer lugar, la concentración origina una estructura productiva ineficien-
te. Después del pionero Cornia (1985), varios autores enfatizaron la mayor
productividad por superficie de las pequeñas explotaciones en relación con
las grandes (ver por ejemplo Dorner, 1992), tema que ha sido básico en los
últimos trabajos del Banco Mundial sobre el desarrollo agrícola (Deininger,
2003). En Venezuela, Rodríguez (1987) mostró, a partir de los datos del
Censo de 1961, que, al inicio de la reforma agraria, las explotaciones de más
de 1.000 ha, que controlaban 66,74% de la superficie, aportaban 7,78% de
la producción vegetal; las de menos de 50 ha controlaban 7,58% de la tierra
y aportaban 52,9% de la producción vegetal. La reducción del tamaño de las
explotaciones agrícolas resulta ser pues una prioridad económica en un país
marcado por una concentración histórica de la estructura de los derechos de
propiedad.
• La predominancia de situaciones de hecho, donde no existe base legal consis-
tente para asentar una titularidad legal de numerosas explotaciones es otro obs-
táculo para el desarrollo agrícola. Un título precario de propiedad no alienta la
inversión; en forma general, no puede respaldar un crédito hipotecario. La pre-
cariedad de los derechos en terreno privados resulta en gran parte de las con-
secuencias de la promulgación de la ley de 1848, fechada al inicio del período
de la “oligarquía liberal”, para atender “el clamor de las venezolanos que aspi-
ran a obtener porciones de dichas tierras”, según sus consideraciones iniciales.
Indicaba en su artículo 1: “Se averiguarán y medirán todos los baldíos”. Las
condiciones no permitían cumplir con este mandato perentorio, y la Memoria
de Hacienda de 1850 reconoció que no se cumplió la ley de 1848 por la falta
de previsión de los fondos para su aplicación (abertura de oficinas, pago de
agrimensores, etc.). Más tarde, las sucesivas guerras civiles han destruido, y el
comején ha comido, gran parte de los documentos probatorios de los derechos
de propiedad correspondientes. En años más recientes, sentencias contradic-
torias de la Corte Suprema introdujeron dudas en cuanto a la posibilidad de
apropiación de terrenos baldíos vía usucapión (adquisición por prescripción
adquisitiva, de un terreno cuya ocupación cumple con los requisitos legales),
figura que permitiera regularizar situaciones difícilmente solubles (ver al res-
pecto Lagranje, 2006). Además de estas situaciones históricas de precariedad,
difíciles de cuantificar, las últimas leyes de tierras, la LRA y la LTDA, pro-
híben el traspaso de las bienhechurías fomentadas en tierra del IAN (LRA)
y del INTI (LTDA) sin autorización del Instituto IAN (de 1958 a 2001) o
INTI (de 2001 a la fecha de hoy). Vimos que las tierras del INTI representan
más de la mitad de la SEA. Ya en los primeros años de vigencia de la LRA
de 1960, se podía estimar en 5% el porcentaje anual de “beneficiarios” de la
reforma agraria que abandonaban sin el debido permiso el terreno que se les
había asignado (Delahaye, 2001). La gran mayoría de estos abandonos co-
rrespondían a un traspaso ilegal de bienhechurías, no autorizado por el IAN.
Los datos posteriores no permiten seguir con precisión la evolución de este

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 Delahaye / Derechos de la Tierra en Venezuela

dato. Sin embargo, las informaciones fragmentarias que se pueden obtener no

proporcionan indicaciones que haya bajado la frecuencia del abandono, ni que
haya aumentado la del otorgamiento de autorización para vender (Delahaye et
al, 2003). Estas dudas remanentes en cuanto a la titularidad, en tierras tanto
privadas como públicas, y en particular las de la reforma agraria, limitan la in-
versión en una gran proporción de la SEA, debido a que impiden la obtención
de crédito hipotecario en base a los terrenos correspondientes.
• La importancia relativa de las tierras públicas en la SEA, evaluada más arriba
en más de un 50%, es la consecuencia de la incompleta formación histórica de
derechos privados sobre la tierra. Si bien se le ha siempre reconocido al Estado
un poder jurídicamente poco discutible sobre la regulación del uso de la tierra,
este poder ha sido poco usado entre 1958 y 1998 (esencialmente para hacer
respetar medidas ambientales de protección de los ríos, bosques y parques na-
turales, además, claro está, del uso del poder constitucional y legal dado al
Gobierno para realizar la reforma agraria pautada en la LRA). A partir de
2001, ha sido evocado más o menos explícitamente varias veces en el curso de
las acciones gubernamentales de “rescate” o “regularización”. Un ejemplo, lo
ofrece un artículo del periódico “El Universal” (02/3/2009, p. 1-14) intitula-
do: “Chávez afirma que las tierras y las aguas son propiedad social”, a propósi-
to de la fundación de la comuna de Tucutunemo. Si fueran de propiedad social,
la propiedad privada de tierras y aguas sería poco menos que incompatible con
el ordenamiento jurídico; sin embargo no por esto serían propiedad del Estado,
sino del limbo jurídico que representa hasta ahora tal forma de apropiación.
Estos antecedentes apuntan a la importancia de las determinaciones his-
tóricas de largo plazo en la configuración actual de los derechos de propiedad a
la tierra agrícola. En una perspectiva de desarrollo sostenible, tanto la concen-
tración de la posesión de los derechos como su precariedad y falta de definición
precisa apuntan a una menor eficiencia en la producción agrícola, es necesario
que se corrijan para las generaciones futuras (Delahaye, 2006). Examinemos
ahora la problemática del acceso a los derechos de propiedad y de su transmisión
en las últimas décadas, para poder analizar más en detalle los cambios ocurridos
en los últimos años.
Acceso a los derechos de propiedad y su transmisión, un rápido pano-
rama desde 1958: reforma agraria, mercado de la tierra, sucesiones
Los derechos se adquieren y transmiten a través de varios procesos: el otor-
gamiento por el Estado, la adquisición en el mercado, y la transmisión intrafami-
liar realizada a través de la sucesión (Perdomo, 2010). Veamos.
El Estado los ha otorgado (a través de mercedes coloniales, enajenaciones
republicanas de baldíos, dotación de reforma agraria, cartas agrarias, etc.), o
reconocido, al formalizar de alguna manera (vía composiciones coloniales, regu-
larización de la tenencia de la tierra de la reforma agraria) derechos ya existentes,
que han podido constituirse fuera de todo marco legal, por procedimientos de

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Cuadro 3. Venezuela: Figuras de otorgamiento de derechos de propiedad de

tierras por el Estado republicano (1821-1999).
Figura Período Número Superficie % total % anual
(ha) SEA SEA
Haberes mili-
1821-1839 n.d. n.d. n.d. n.d.
tares1
Enajenciones 1821-1935 1 598 3 302 098 17,64 0,14
de baldíos2 1936-1957 18 8 508 0,004 0,0000
Adjudiciones 1901-1935 380 291 603 1,1 0,03
de baldíos3 1936-1957 107 145 451 0,03 0,0001
Títulos suple-
1821-1957 n.d. n.d. n.d. n.d.
torios sobre
bienhechurías
en tierras 1958-1999 5 075 1 354 302 6,1 0,15
baldías4
Otorgamiento
de títulos
1958-1999 371 844 13610 845 61,3 1,46
de reforma
agraria5

Notas: 1 No existen datos exhaustivos ni fidedignos sobre los haberes militares. 2 Se utiliza la
SEA de 1937 (22 207 000 ha). No atribuidas después de 1958 3 Implementadas a partir
de la Ley de baldíos de 1901. Se utiliza la SEA de 1937. No atribuidas después de 1958 4
Cifras no disponibles antes de 1958. Después de 1958, se utiliza la SEA de 1971 (26 470
134). Representan menos de 0,01% de la SEA en el período 1936-1957. 5 Todos tipos de
títulos. La SEA corresponde a 1971.

Fuentes: 1 Indicaciones fragmentarias en CDCH 1971. Delahaye et al. 2003. 2 Archivos

del Catastro Rural, Delahaye et al. 2003. 3 Archivos del Catastro Rural, Delahaye et al.
2003. 4 Archivos del Catastro Rural, ver Delahaye et al. 2003. 5 Delahaye et al. 2003, a
partir de varias fuentes Instituto Agrario Nacional y Ministerio de Agricultura y Cría.

hecho que pudieron ser o no enmarcados en el marco de normas familiares, de

la comunidad o de un determinado grupo. El Estado puede también adquirirlos
para su redistribución, es la sustancia de los programas de reforma agraria. La
acción del Estado en la constitución de los derechos de propiedad de la tierra
agrícola en Venezuela está estudiada, la enfocamos en Delahaye (2001) y Dela-
haye et al. (2003), donde se reseñan los datos disponibles. El Cuadro 3 presenta
los datos disponibles correspondientes para el período republicano hasta 1958
(No existen fuentes exhaustivas en cuanto a las figuras coloniales, mercedes y
composiciones de tierras). Entre 1821 y 1935, el proceso más notorio ha sido la
enajenación de baldíos, que traspasó a manos privadas 17,6% de la Superficie
de las Explotaciones Agrícolas (SEA). Entre 1958 y 2000 la reforma agraria

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 Delahaye / Derechos de la Tierra en Venezuela

traspasó más de la mitad de la SEA, y los títulos supletorios en tierras baldías

reconocieron derechos sobre bienhechurías fomentadas, mas no sobre la tierra,
en 6,1% de la SEA. En la primera década del siglo 21 el Instituto Nacional de
Tierras (INTI) otorgó varias categorías de títulos correspondientes a distintos
derechos (detallados en PROVEA-derecho a la tierra, 2002-2011) que obser-
varemos más adelante.
La transmisión de los derechos se realiza vía mercado de la tierra, o vía
intrafamiliar (sucesión). La compraventa de derechos sobre la tierra ha sido es-
tudiada en Delahaye (2001). Este autor considera que este mercado se formó
a nivel nacional a partir de 1960. Ofrece datos de seis distritos representativos
de Venezuela para el siglo 20: afecta anualmente más de 3% de la SEA entre
1958 y 2000, es decir tres veces más que la superficie redistribuida por la refor-
ma agraria. Pero la herencia de los derechos, que organiza su transmisión entre
gene-raciones dentro de la familia, ha sido muy poco enfocada hasta los últimos
años. Sin embargo, si se evalúa su importancia cuantitativa, se justifica su estu-
dio: suponiendo, de manera conservadora, que una sucesión se produce cada 40
años en una familia, se obtiene que el patrimonio familiar se transmite 2,5 veces
en 100; años, es decir una rotación anual de 2,5%. Esta tasa se encuentra por
debajo de la observado en las operaciones de mercado, el más importante redis-
tribuidor de los derechos de tierras, pero resulta muy superior a lo observado para
la reforma agraria. Es necesario profundizar su estudio.
Las vías “Estado” y “Mercado” han sido estudiadas por varios investiga-
dores en Venezuela.
Numerosos autores como de la Plaza (1972) y Casanova (2002)- enfocan
la reforma agraria. El espacio no permite ampliar este tema sobre en cual existen
muchos estudios.
El mercado ha sido objeto de varios estudios a partir de los años 1990.
Citemos en particular World Bank (1992), que observa en particular la im-
portancia del mercado informal en terrenos de la reforma agraria. Se tiene un
panorama de la formación del mercado de tierras a nivel nacional a partir de
1960 (Delahaye, 2001) así como resultados cuantitativos aceptables en cuanto
a la actividad del mercado (más de 3,4 de la SEA intercambiada entre 1958 y
1997, Delahaye, 2001) y la evolución del precio, para la segunda mitad del siglo
20 (Delahaye, 2001). Existe una fuerte correlación (coeficiente 0,821) entre
esta evolución y el monto del crédito agropecuario otorgado anualmente a lo largo
del período (Delahaye, 2001).
Pero la vía intrafamiliar, aludida algunos estudios preliminares (por ejem-
plo, Clarac, (2003) y Delahaye, (1996), está solamente ahora objeto de estudios
sistemáticos (Delahaye, 2008; y Perdomo, 2010) que apuntan a la diversidad
de situaciones existentes en el campo en cuanto a la transmisión del patrimonio
de derechos sobre la tierra. Muestran que esta diversidad esta relacionada con la

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forma de familia, la cual puede ser nuclear o ampliada, con la aplicación de los
textos legales que regulan las políticas públicas en materia agraria, y con las cos-
tumbres de las distintas comunidades rurales. Un aspecto importante es por cierto
la contradicción entre las normas de la herencia pautadas en el Código Civil y las
disposiciones estipuladas en las sucesivas reglamentaciones de la herencia obte-
nida mediante las disposiciones de las Leyes agrarias. Mientras el Código Civil
establece el reparto por igual entre los hijos, las leyes agrarias (Leyes Agrarias de
1945 y 1948, Estatuto Agrario de 1949, LRA de 1960, LTDA de 2001 y sus
reformulaciones de 2005 y 2010) estipulan, con una sorprendente unanimidad,
que los terrenos otorgados deberán ser transmitidos a un solo de los herederos.
Esta contradicción está resuelta informalmente en varias situaciones, mientras en
otras se siguen las prescripciones de la Ley agraria vigente (Delahaye, 2008).

El período actual: evaluación de las políticas de tierras aplica-

das en el marco de la ley de tierras y desarrollo agrario

La implementación de la LTDA marca los rasgos esenciales de este período,

mientras el mercado parece proseguir con una actividad menos intensa y más fluc-
tuante, según las primeras fuentes disponibles (Rodríguez, 2009; Abdelnour,
2008; Kern, 2008; y Montenegro, 2008). Los principales rasgos del texto legal,
antes de examinar las dimensiones cuantitativas de su implementación. Final-
mente, observaremos varios debates emblemáticos de las políticas de tierras del
período.
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, LTDA
Los objetivos de esta ley de 2001, modificada en 2005 y 2006, son am-
plios: desarrollo sostenible y planificado, dotación de tierras, eliminación del “la-
tifundio”, incitación à la producción de las medianas y grandes explotaciones,
creación de un impuesto a la tierra, etc. Sin embargo, su logro se presenta como
problemático, en la medida en la cual la Ley no especificó claramente los aspectos
concretos de su implementación. Enfocaremos a continuación distintos puntos.
• La función social de la propiedad: la Ley prevé la certificación de las explota-
ciones como “ociosas”, “mejorables” o “productivas”. Tierras definidas como
ociosas pueden ser intervenidas (es el “rescate”) o expropiadas. Pero la Ley
no establece con precisión los criterios correspondientes, lo que deja un gran
margen a la apreciación de los funcionarios regionales. Esta certificación tiene
un papel de incentivo a la modernización de las explotaciones que se puede
comparar al de la ‘función social’ inscrita en la LRA de 1960, pero esta espe-
cificaba los criterios que debían verificar las explotaciones para cumplir dicha
función para no ser expropiables. La LTDA utiliza el término, sin definir su
contenido, en su artículo 2 (sin modificaciones sustanciales al respecto en 2001
ni 2005): “Quedan sujetas al cumplimiento de la función social de la seguridad
agroalimentaria de la Nación. En tal sentido, deben someter su actividad a las
necesidades de producción de rubros alimentarios,…”
• El “latifundio”: se trata de una forma de producción que desapareció de Ve-
32
 Delahaye / Derechos de la Tierra en Venezuela

nezuela con el peonaje en los años 1960; atacarlo ahora (como lo pretende la
LTDA) no tiene sentido histórico o social, en la medida en la cual sus prota-
gonistas (hateros tradicionales, hacendados y peones) no forman más parte del
escenario agrario. Tanto más que la LTDA lo definió en su primera versión a
partir de sus tierras ociosas y su superficie (art. 7), cuando las características
del latifundio eran más bien las relaciones de producción basadas en la de-
pendencia personal de los trabajadores ante el latifundista (era el peonaje en
Venezuela, huasipongo en Ecuador, inquilinaje en Chile, etc.). Las revisiones
de la LTDA en 2005 y 2010 (art. 7 modificaron este concepto de latifundio,
definiéndolo a partir de indicadores técnicos y económicos. Se hizo un esfuerzo
para establecer criterios que van más allá de la extensión superficial. Podría
ser más indicado hablar de grandes explotaciones extensivas y/o ineficientes
(definiendo, claro está, los criterios correspondientes)
• La LTDA (art. 97-115 de la versión de 2001, 97-114 de las versiones de
2005 y 2010) establece un impuesto a la tierra, tal como lo prescribe la Cons-
titución de 1999 en su artículo 307 (“El régimen latifundista es contrario al
interés social. La ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar
las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su transformación
en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras de vo-
cación agrícola”). Encarga su cobro al Servicio Nacional Integrado de Admi-
nistración Aduanera y Tributaria (SENIAT). Se trata de uno de los objetivos
más importantes de la Ley, que había sido aludido en el texto de 1960 (art. 20)
sin precisión de su implementación. Es una medida esencial para incitar a la
productividad de las tierras y evitar la especulación, recomendada, por ejemplo,
por el Banco Mundial (Deininger, 2003). Pero hacen falta los elementos mate-
riales indispensables para su cobro: un catastro al día, un registro confiable de
las propiedades. La dirección del SENIAT pareció reconocer temprano que
su cobro iba ser particularmente problemático (ver en particular la declaración
de su Director reproducida en “El Nacional” del 28/3/2005). No enfoca más
públicamente el tema desde varios años. Parecería más indicado confiar tal ta-
rea a los Concejos Municipales, tal como es el caso en la mayoría de los países
que aplican tal medida. Genera ingresos a nivel local, y el cobro es facilitado
por el conocimiento que tiene la administración municipal de las características
de las propiedades (Comby, 2007).
• Vimos que la Ley de 1960 requería la autorización del IAN para los traspasos
a terceras personas de bienhechurías fomentadas por el beneficiario en tierras
del Instituto, disposición que no se cumplió, sino en una ínfima proporción
de las cesiones de parcelas: en la práctica, el requisito de autorización corres-
pondía a una prohibición. Un decreto de 1976 las prohibió formalmente, inter-
dicción que se mantiene en el artículo 12 de la LTDA. Esta última medida fue
objeto de críticas acérrimas por parte de voceros de los partidos de la oposición,
quienes la acusaron de no respetar la “propiedad”, cuando los mismos partidos
la defendían a ultranza cuando estaba plasmada en la LRA. Sin embargo, el
artículo 65 de la LTDA (y de sus reformulaciones de 2005 y 2010), prevé la

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 Edición Especial Revista Alcance / Diciembre, 2012

posibilidad que el INTI autorice el traspaso a tercero: formalmente, el benefi-

ciario de la Ley de 1960 no es más propietario de la tierra que el de la LTDA.
En los dos casos, el Estado sigue siendo el propietario de la tierra adjudicada, y
la venta de sus bienhechurías está o bien prohibida, o bien sometida al permiso
del Instituto del Estado, IAN o INTI. Existen pocos datos respecto a estos
traspasos en tierras de la reforma agraria, debido a su carácter informal.
Adquisición de derechos tierras por el INTI y su adjudicación por el
Instituto: una evaluación cuantitativa
En cuanto a las adquisiciones de terrenos por el INTI, el Cuadro 4 indica
los datos disponibles en cuanto a las superficies “rescatadas” en los años de vi-
gencia de la LTDA. Las tierras “rescatadas” son las que adquirió el INTI bajo
varias modalidades (El INTI tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad
que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente, artículo 86 LTDA, y 82 en
reformulaciones 2005 y 2010).
La intensidad de la adquisición de tierras por el INTI entre 2002 y 2011
corresponde a un 1,9% anual de la SEA (Cuadro 4). Se puede comparar estos
datos con los ofrecidos por la “Comisión especial para el estudio de la propiedad
inmobiliaria y el régimen general de la tenencia de la tierra” en 1977, en su “Infor-
me para el ciudadano Presi­dente de la República”. Permiten evaluar la superficie
adquirida anualmente entre 1959 y 1973 por el IAN en 154.669 ha de tierras
de origen privado y 423.215 ha de origen público; es decir un total de 577.884
ha, o 2,2% de la SEA indicada en el censo de 1971. Se observa una intensidad
comparable de adquisición de tierras en los primeros años de implementación de la
LRA y la LTDA.
La “regularización” o titulación de derechos en tierras del INTI no está

Cuadro 4. Venezuela: Superficie afectada en el marco de la Ley de Tierras y

Desarrollo Agrario.
Superficie Porcentaje de la
total (ha) SEA 19971
Total
Anual
período
Tierras rescatadas (2002-2011) 5 753 264 2,1 19,1
Tierras- Total 6 049 983 2,5 20,1
regularizadas
Cartas agrarias 4 183 454 1,7 13,9
(2002-2009)
Declaración de permanencia 1 255 143 0,5 4,2
Título de adjudicación 611 386 0,3 2,0
Nota: 1 30 071 192 ha 2
Fuente: PROVEA.
Cálculos propios.

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 Delahaye / Derechos de la Tierra en Venezuela

regulada como tal en la LTDA. La misma memoria y cuenta del INTI de 2008
(PROVEA, 2009) la califica como la aplicación de “los instrumentos agrarios
contemplados en la Ley de Tierra y Desarrollo Agrario, con la finalidad de avan-
zar en la transformación de los modos de producción del campo venezolano...”,
es decir las distintas figuras de otorgamiento por el INTI da derechos sobre la
tierra a beneficiarios. El Cuadro 4 distingue:
Las cartas agrarias, establecidas por la Resolución 177 del INTI de fecha
5 de febrero 2003; otorgan a grupos campesinos organizados, un derecho de
ocupación poco definido en fincas establecidas en tierras públicas, “mientras se
resuelve la situación de tenencia” (en palabras del Presidente del INTI, en “El
Nacional”, 02/06/2003). La superposición de un nuevo derecho sobre un derecho
existente que no ha sido liquidado es fuente probable de conflictos a mediano y
largo plazo. Las cartas agrarias dejaron de ser una figura utilizada masivamente
para la dotación de tierras a lo largo del año 2005. Una polémica se desarrolló al
respecto en los círculos oficiales, tal como lo indica un artículo de “El Nacional”
del 30-01-2005 (“INTI revocará cartas agrarias”).
Las declaraciones de permanencia implementadas según el artículo 18 de la
LTDA: “Los arrendatarios, medianeros y pisatarios, que cultiven pequeños lotes
en tierras privadas, denunciadas o señaladas como ociosas o incultas, tienen derecho
a permanecer en ellas durante el procedimiento de rescate de las tierras o durante
el procedimiento de expropiación hasta que el Instituto Nacional de Tierras decida
acerca de la adjudicación de las tierras que ocupan o su reubicación en otras de
iguales o mejores condiciones”, disposición confirmada en 2005 y 2010. La
figura del amparo agrario aplicaba por los tribunales agrarios a partir de 1982
tenía efectos comparables, pero no existen estadísticas exhaustivas al respecto.
Los títulos de adjudicación, que otorgan un derecho de propiedad agrario
sobre el terreno (comparables a las adjudicaciones de distintos tipos previstas por
la LRA).
En cuanto a la intensidad de los programas de atribución de derechos, las
diversas formas de dotación, en los 15 primeros años de implementación de la
LRA, se puede evaluar a partir de los datos disponibles (Delahaye, 2008) un
porcentaje anual de 1,3% de la SEA atribuido, mientras el Cuadro 4 apunta a un
porcentaje anual de 2,5 a lo largo de los 8 primeros años de implementación de la
LTDA. Las cifras oficiales, incluso tomando en cuenta la sobrevaluación indicada
más arriba, indican una mayor intensidad que en los primeros años de la LRA.
Las formas colectivas de producción: la continuación de intentos
anteriores
Los fundos zamoranos, orientados a crear explotaciones colectivas, no están
explícitamente previstos en la LTDA. Solamente su artículo 4 dispone, en términos
generales, la implantación de un “sistema cooperativo, colectivo o comunitario”.
Las reformulaciones de este artículo en 2005 y 2006 agregan laxamente a “este sis-
tema”, los “consejos de campesinos y campesinas, consejos comunales y cualquier

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 Edición Especial Revista Alcance / Diciembre, 2012

otro tipo de organización colectiva.” Los artículos 62-70 y sus reformulaciones, que
establecen las modalidades de la adjudicación de las tierras no especifican ninguna
modalidad de dotación colectiva. Sin embargo, la creación de “fundos zamoranos”
ha sido evocada desde los primeros años del régimen, y estaba concretada en 2007
con la creación de 85 explotaciones en 400 000 ha según el ministro de Agri-
cultura (“El Universal”, 3/10/ 2007). Existen pocos elementos de evaluación al
respecto. No se trata de una iniciativa completamente nueva en Venezuela, y vale
la pena de interesarse a la enseñanza que pueden ofrecer experiencias anteriores.
Se trata en primer lugar de las “comunidades agrarias, cooperativas de pro-
ducción que empezaron a funcionar como granjas estatales”. Fueron creadas por
la Corporación Venezolana de Fomento (CVF) por la “junta cívica y militar” que
tomó el poder vía el golpe de Estado de octubre 1945. Su objetivo, enunciado
en una resolución de la CVF de 1946, era crear granjas estatales, “hasta que la
comunidad agraria pueda administrarse por si sola” (ibid. p. 102). Catorce comu-
nidades fueron creadas en 1947-48. La memoria anual de la CVF de 1948 pre-
senta un cuadro de fracaso en todas las comunidades (ibid. p. 41): pérdidas con-
siderables, producción casi inexistente. Fueron liquidadas en 1950 por el régimen
militar. La subcomisión económica de la reforma agraria de 1959 (ibid. p. 45) las
agrega “a la lista de ensayos que fracasaron”, considerando que la administración
de las comunidades por la administración pública fue responsable de tal fracaso.
Otro intento corresponde a las “empresas campesinas” colectivas que fue-
ron creadas en la oportunidad de un nuevo cambio de régimen, después de la
caída de la dictadura de Pérez Jiménez en 1958. La LRA de 1960 preveía
dotaciones colectivas (art. 57 y sig.). Tomando en cuenta la experiencia anterior,
no se preveía fase de transición durante la cual el Estado sería responsable de
su administración. Alcanzaron cierto auge a lo largo de los años 1960. En su
apogeo, en 1968, su número era de 210 (Soto, 1973). El cambio de gobierno
de 1968 instaló a portadores de otras prioridades en los niveles directivos del
IAN, y la importancia de estas empresas disminuyó. Un trabajo interno del IAN
muestra que su número había disminuido rápidamente, aun cuando la cifra de
sus miembros se mantenía: los registros del IAN daban cuenta de 74 empresas
inscritas en 1971, con 4 780 miembros. Las dos terceras partes de las empresas
creadas habían desaparecido. Además, los datos de este trabajo indicaban que sola-
mente 30 de estas empresas mostraban cierta viabilidad económica, en la medida en
la cual presentaban una tasa de recuperación del crédito de más de 80%.
Parece ser que solamente algunas de estas empresas sobrevivieron hasta los
actuales momentos. Otras formas de empresas campesinas (uniones de prestatarios,
centros agrarios, etc.), qua agrupaban explotaciones individuales en tierras de la
reforma agraria para obtener un crédito de grupo, se desarrollaron a lo largo de los
años siguientes, demostrando el mismo ciclo de auge y ocaso. Se puede pensar que
los fundos zamoranos, a pesar de los medios materiales considerables invertidos en
el programa, conocerán la misma suerte, a falta de una evaluación consistente de los
fracasos de las anteriores experiencias

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 Delahaye / Derechos de la Tierra en Venezuela

CONCLUSIONES

En medio de controversias, el período actual prosigue varias direcciones em-

prendidas anteriormente, en el marco de una implementación radicalmente distinta.
Las líneas anteriores apuntan a observar ciertas continuidades entre el tra-
tamiento de los derechos de propiedad sobre la tierra agrícola aplicado en el
marco legal de la LRA y el de la LTDA, en particular en cuanto a los primeros
años de la aplicación de ambos textos legales. Que se trate de los obstáculos
aportados a la venta de sus derechos por parte de sus adjudicatarios y benefi-
ciarios, de la adquisición de derechos de tierras por el IAN o el INTI y, en una
de menor proporción, de la adjudicación de derechos (a pesar de las diferencias
observadas, el orden de magnitud sigue comparable), así como del fomento de
empresas agrarias colectivas, estamos ante rasgos similares tanto en cuanto a
ritmos anuales de implementación como de orientaciones de los procesos.
Una gran diferencia se encuentra posiblemente en las modalidades de
implementación de la respectiva ley agraria. Mientras la función social de
la propiedad se encontraba rigurosamente definida y enmarcada dentro de
parámetros precisamente definidos en la LRA, la certificación de las fincas
se realiza en el marco muy general plasmado en la LTDA, el cual deja amplio
margen al criterio individual de los funcionarios que la aplican. Sin embargo,
se pueden encontrar situaciones de indefinición que dejaban un amplio margen
de apreciación al funcionario en los años 1960; hemos observado por ejemplo
casos de divergencias importantes en precios determinados en expropiaciones
llevadas en el marco de la LRA, pudiendo encontrarse evaluaciones varias
veces superior para un mismo terreno (Delahaye, 1995). Insistíamos en que
esta situación se facilitaba por las distintas opciones ofrecidas en la LRA para
estimar dicho precio en su articulo 25, cuyas prescrip­ciones daban a los ava­
luadores varias posibi­lidades de elección entre varios métodos de esti­mación del
precio que podían dar resultados distintos.
Es probable, sin embargo, que la mayor diferencia entre los dos períodos
se encuentre en el plan de la seguridad jurídica, tanto en lo referido a las
disposiciones de las dos leyes agrarias como a los procedimientos empleados
para su implementación. La lectura de los periódicos da cuenta de numerosas
situaciones de ocupaciones de terrenos sin que se cumplan sus correspondientes
requisitos legales. Hemos observado, por otra parte, las lagunas legales de la
promulgación de las cartas agrarias, sin el debido soporte legal y que tienden
a superponer un nuevo derecho sobre un terreno sin que el existente este
debidamente liquidado. Tales situaciones llevan a un solapamiento de derechos
portador de conflictos a futuro que hipotecan el desarrollo de la producción.
Como ya se señaló (Delahaye, 2006), la transmisión a las generaciones futuras
de una estructura de los derechos sobre la tierra portadora de conflictos, y de
una marcada ineficiencia debido a su concentración, es un poderoso obstáculo
al desarrollo sostenible del campo venezolano.

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 Edición Especial Revista Alcance / Diciembre, 2012

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