1

i:
i·
-~7! Z. 'o'(:, !
'ylf)~
/qq7
-f \ _ \
JACOBO PEREZ ESCOBAR
Doctor en Derecho y Ci~ncias Políticas y Profesor de la Facultad de Derecl¡o en la Universidad
. J· .J · Nacional de Colombia. Doctor en Derecho de la Universidad de París.
Profesor o ex-Profesor de las Facultades de Derecho de las Universidades
Libre, Santo Tomás, Externado de Colombia, la Gran Colombia
y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario

DERECHO
CONSTITUCIONAL
COLOMBIANO
Quinta edición

,,,

EDITORIAL TEMIS S. A.
Santa Fe de Bogotá, Colombia
·~ 1997
e$:?0s ;··-~,
Ji
6 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

Por las razones anteriores consideramos que la ciencia del Derecho Cons-
titucional colombiano debe tener por objeto no solo el estudio sistemático de las
normas positivas contenidas en la Constitución Política que actual11'.ente nos_ ri?,e'
determinando su verdadero sentido y alcance á trav~s de una sana mterpretac1on
de los textos que la contienen, sino que también debe ocuparse de determin3! los CAPÍTULO JI
antecedentes históricos, las fuentes doctrinales que 1\1.S inspiran y su operancia en
la vida real de la nación. De esta manera se logrará un estudio amplio Y com- FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
prensivo de las normas e instituciones jurídicas constitucionales colombianas, al
tener en cuenta los hechos de la vida social, política, económica y cultural que las Las fuentes del derecho son las diversas maneras como las reglas jurídicas son
han determinado y que necesariamente influyen en su eficacia. establecidas. Las reglas jurídicas emanan de una autoridad que tiene la competencia
para crearlas e imponer su observancia. Los tratadistas distinguen dos clases de
fuentes del derecho: las fuentes reales y las fuentes formales. Las primeras son
aquellas que se refieren al derecho considerado en sus elementos constitutivos, en
su contenido, y están formadas por los hechos sociales que crean la necesidad de
las reglas jurídicas en u:·n lugar dado y en determinado momento. Las fuentes for-
males son lós procedimientos de creación de las normas jurídicas organizados por
el Estado. Por ello estas fuentes no se imponen socialmente sino cuando revisten
una forma determinada.
Las fuentes formales son dos: la ley y la costumbre. La primera da origen al
derecho escrito y proviene de un acto de la autoridad política cualquiera que sea
la forma de esta autoridad; la costumbre seguida por los sujetos de derecho a título
de regla oblig~toria da nacimiento al derecho consuetudinario. Este es más an-
tiguo que el derecho escrito pero en la actualidad es menos importante.
Al lado de las dos fuentes anteriores se han colocado por algunos autores los
llamados principios generales del derecho, los cuales son una emanación del sis-
tema jurídico imperante en el país, y se obtienen inductivamente partiendo de las
reglas jurídicas existentes en un momento dado .
•
Las fuentes del Derecho Constitucional también son reales y formales, y las
formales son las Constituciones, que pueden ser escritas o consuetudinarias.
En cuanto al Derecho Constitucional colombiano, su fuente es la Constitu-
ción escrita. Pero al lado de ésta también debemos colocar los principios consti-
tucionales o principios generales de Derecho Constitucional. Tanto de la primera
_,. como de los segundos trataremos seguidamente, en un estudio que podemos lla-
;_·¡.._-•. ··; l ·
mar "teoría general de la Constitución colombiana". ·
, ,_ :~ .
. .;¡· :;-;;:i:1f~.~.:~- n.:·. Sección I
.,~,· ·,~. ! : :;\ .... ~:'t·t:f~ ,.
IA CONSTITUCION
.:.'.:-}.?;~\~~, .•;1
E.~ ;J :.:...?-:.='.¿~••:.- i· ~ ··, ,~ :. .~ ,.-. ,. i'.:J::~:~:::: . A) CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN

La palabra Constitución tiene diversidad de significados1• En un sentido am-

plio o genérico, todo ser organizado, cualquier objeto, cualquier establecimiento
1
Veánse ScHMITT, op. cit., págs. 3 a 50; BiscARETII, op. cit., págs. 148 y ss.; MELO.GOEVARA;
Gabriel, El Estado y la Constitución, Editorial Temis, Bogotá, 1967, págs. 56 a 64; GARCÍA PELAYo;
8 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
9

o asociación tiene una constitución. En esta acepción general de la palabra no hay proceda de un órgano competente y mediante un procedimiento adecuado. La exi-
Estado que no tenga una Constitución. Pero aquí no vamos a tratar de la Constitu- gencia de lo escrito de una Constitución ha llevado a considerarla como una ley,
ción en sentido genérico sino en sentido específico o restringido a la Constitución por lo que también se la denomina "ley de leyes" o "ley fundamental".
del Estado, es decir, de la unidad política de un pueblo. Las Constituciones consuetudinarias son aquellas que aparecen como prác-
La Constitución, como la simple ley, la podemos considerar para definirla ticas obligatorias de un grupo social a través del tiempo y sobre las cuales existe
desde un doble punto de vista, siguiendo al respecto una tendencia bastante ge- la convicción de las personas a quienes incumbe de que dichas normas relativas
neralizada: material y formal. a la organización política de una sociedad deben ser respetadas por los miembros
de la misma. Ejemplo típico de Constitución consuetudinaria es la inglesa.
l. CONCEPTO MATER1AL.-Desde el punto de vista material, entendemos por
Constitución Política el conjunto armónico de -reglas e instituciones jurídicas que B) LA CONSTITUCIÓN VIGENTE
establecen las bases de la organización general del Estado y de su funcionamiento,
determinan los principios de la forma de su gobierno y de sus órganos supremos, La Constitución Política de Colombia es la de 1991 con las reformas que le
así como de los derechos y deberes del mismo en relación con las personas y de han sido introducidas.
éstas con aquél, delimitando el círculo de su acción. De esto se desprende que para
Algo curioso con la Constitución de }991 es el hecho de que no fuera procla-
que una norma sea constitucional se requiere: a) Que se refiera al Estado, a su mada por la Asamblea Nacional Constituyente como cuerpo deliberativo sino por
organización y funcionamiento, a la organización y funcionamiento de las entida- los Constituyentes reunidos informalmente en ceremonia solemne en la noche del
des emanadas de él y a las relaciones entre el Estado y las personas, y b) Que no 4 de julio de aquel año, sin que aún existiera la codificación del articulado aprobado
sea reglamentaria o de detalle. Por ello una disposición sobre divorcio o las que reglamentariamente por dicha Asamblea. Por ello, a pesar del disgusto del algunos
establezcan las atribuciones administrativas de un ministro no son normas consti- Constituyentes, del Gobierno y de ciertos medios de comunicación social, sólo
tucionales aunque aparezcan en una Constitución. La primera, por regular rela- vino a entrar en vigenciaconlapublicación de su cuerpo básico en la Gaceta Cons-
ciones entre particulares, y la segunda por su carácter reglamentario. titucional Nº 114 de 7 de julio del mismo año, por disposición del Secretario Ge-
-neral de la Asamblea Nacional Constituyente.
2. CONCEPTO FORMAL.-Desde el punto de vista ÍOfI\lal entendemos por Cons-
Hemos dicho "cuerpo básico", porque con posterioridad hubo la necesidad
titución el conjunto de normas o leyes expedidas por órganos competentes, me- de hacer dos adendos con los artículos, parágrafos, incisos, literales o numerales
diante un procedimiento especial o adecuado respecto de la legislación ordinaria. omitidos en el texto promulgado el 7 de julio, y de efectuar luego unas aclaraciones
Así, en Colombia todo acto legislativo del Congreso que se haya discutido pri- a la publicación de la recodificación realizada en la Gaceta Constitucional Nº 116
meramente y aprobado en un período de -sesiones ordinarias, luego publicado por de 20 de julio de dicho año.
el Gobierno para su examen definitivo en el sigúiente.período de sesiones ordi-
La promulgación fraccionada del texto constitucional de 1991 se explica por
nari~s; ·por ésta nuevamente debatido, y, últimamente; aprobado por la mayoría
la forma como fue aprobado elarticulado, un poco en desorden y, además, debido
absoiutade los individuos que componen cada Cámara,:forrnáiá parte de la Cons- ·a que no fue adoptado, como lo ordenaba el artículo 44 del Reglamento, en un solo
titución, cualquiera que sea su contenido. · ~ , -·'" ·:' •é. r i-¡ ;,~. 'i
texto final.
º '5,7!Las normas relativas a la organizadón política :óelaS'iiaéiciií.es pueden re- Lo expuesto quiere significar que cuando alguien codifique la Constitución,
i~stír lá forma de Constituciones escritas o consueiúdi~arzds~Ló, formal de la como ya lo hizo la Presidencia de la República, necesariamente debe acudir a los
Constitución escrita no consiste en llevar únicamente' á(papéPálgünas prescrip- documentos que hemos señalado.
ciones, sino además en requerir que ciertas propiedades·, ya sea de la persona u En relación con la vigencia de la Constitución de 1991, la Corte Constitucional
órgano que dicte el documento, ya se·a del contenido instrumentado, justifiquen en sentencia Nº C-553 de 8 de octubre de 1992 expresó lo siguiente: "El Decreto
hablar de una Constitución en sentido Jorm;tl.- ; ·. 1745 de 1991, que ha sido acusado parcialmente en este proceso, fue expedido el
Las Constituciones escrit¡~ pe;s_ig~~~ J~ -d~';ost¡-abilidad, es decir, que la día 4 de julio de: 1991, fecha en la, que precisamente finalizaban las sesiones de la
norma fijada por escrito ¡:rüedasé'i-"d~ri.io~tricla'o"probadá mejor, y la estabilidad, Asamblea Nacional Constituyente, es decir, que culminaba el lapso de tiempo fi-
es decir, que su contenido sea e~ta~ley_)J,:i;q\~~1RS?JlrriiP?~iJ~les 1:11odificaciones. · jado para que d_icha colectivióad cumpliera la tarea asignada, como era la de re-
Pero no basta lo escrit~ ¡ma~ cfoe ~ay~};;~ns_tiJJ~ió,r1, .~~~ q]fe es necesario que formar la Constitución Política de Colombia.
"Y fue así como ese mismo día se llevó a cabo el acto de clausura en el Salón
Manuel Derecho constitucional comparado. 5ª ed., Manuales de la Revista de Occidente, 1959/ Elíptico del Capitolio Nacional y como es de conocimiento público se proclamó
Madrid: págs. 33 a 53. - · · una nueva Constitución para los colombianos.
10 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 11

"En dicho ordenamiento se consagró en el artículo 380 ' ... Esta Constitución la participación democrática y de los partidos políticos; Título V. De la organiza-
rige a partir del día de su promulgación', condicionando de esta forma su vigencia . ción del Estado; Título VI. De la Rama Legislativa; Títuló VIL De la Rama
al cumplimiento de tal hecho. Sin embargo, la publicación del texto oficialde las Ejecutiva; Título VII. De la Rama Judicial; Título IX. De las elecciones y de la or-
normas únicamente se llevó a cabo el día 7 de julio de 1991, al ser insertadas en ganización electoral; Título X. De los organismos de control; Título XI. De la
la Gaceta Constitucional número 114 y es ~ntonces a partir de esa fecha cuando organización territorial; Título XII. Del régimen económico y de la hacienda
comenzaron a tener eficacia sus nymas, y por lo tanto el imperativo de obligato- pública; Título XII. De la reforma de la Constitución.
riedad'.'2. ·
Además, podemos distinguir en nuestra Constitución un Preámbulo y dos
Luego de haber entrado en vigencia la Constitución de 1991 se le han intro- partes según su contenido: una dogmática y otra orgánica. La primera es laque con-
ducido varias reformas mediante los siguientes actos legislativos: tiene la definición de la filosofía política de nuestro sistema constitucional y la
Acto Legislativo N' 1 de 1993, "Por medio del cual se erige a la ciudad de definición y garantías de los derechos públicos objetivos de las personas, así como
Barranquilla, Capital del Departamento del Atlántico, en Distrito Especial, Indus- de sus deberes y obligaciones fundamentales. Esta parte está representada por
trial y Portuario". normas contenidas en los Títulos I, II, IV, IX (arts. 258 a 260) y XII (arts. 333 a
Acto Legislativo Nº 2 de 1993, "Por el cual se adoptan medidas transitorias". 338, 365, 366, 369). La parte orgánica es la que trata de la organización y funcio-
Versa sobre el Plan Nacional de Desarrollo para los años de 1993, 1994 y hasta namiento del Estado, así como de los gobernantes y sus competencias.
cuando entre en vigencia el aprobado por el Congreso de la República, que será
En relación con el Preámbulo, la Corte Constitucional le ha reconocido valor
el que corresponda a las leyes anuladas del Presupuesto de Rentas y de Apropia-
vinculante y, por tanto, sujeto a control constitucional los actos que lo contraríen.
ciones de la Nación, para los efectos de la aplicación de los artículos 346 y 355
constitucionales. Así mismo se dispuso sobre los planes d~ desarrollo departa- Al respecto expresa:
mentales. distritales y municipales. "El Preámbulo da sentido a los preceptos constitucionales y señala al Estado
Acto Legislativo Nº 3 de 1993, "Por el cual se adicionan los artículos 134 las metas hacia las cuales debe orientar su acción; el rumbo de las instituciones
y 261 de la Constitución Política de Colombia", que versan sobre las suplencias jurídicas.
potenciales en casos de faltas absolutas o temporales de los miembros de las cor- "Lejos de ser ajeno a la Constitución, el Preámbulo hace parte integrante de
poraciones públicas. ella. Las normas pertenecientes a las demás jerarquías del sistema jurídico están
Acto Legislativo Nº 1 de 1995, "Por el cual se adiciona el artículo 357 de la sujetas a toda la Constitución y, si no pueden contravenir los mandatos contenidos
Constitución Política", sobre participación de los municipiosen los ingresos co- en su articulado, menos aun les está permitida la transgresión de las bases sobre las
rrientes de la Nación. -: cuales se soportan y a cuyas finalidades apuntan.
Acto Legislativo Nº 2 de 1995, "Por medio del cual sé adiciona el artículo "Considera la Corte que la preceptiva constitucional ha sido enderezada por
221 de la Constitución Política", sobre fuero penal de la Fuerza Pública. el propio constituyente a la realización de unos fines, al logro de unos cometidos
Acto Legislativo Nº 1 de 1996, "Por el cual se modifican lós artículos 299 superiores ambicionados por la sociedad, que cabalmente son los que plasma el
y 300 de la Constitución Política", sobre las asambleas departamentales. Preámbulo y que justifican la creación y vigencia de las instituciones. Quitar efica-
- Ahora debemos ver la estructpra de nuestra Constitución Política y los cia jurídica al Preámbulo, llamado a guiar e iluminar el entendimiento de los man-
pi:ocedimientos para su reforma. '> . datos constitucionales para que coincida con la teología que les da sentido y cohe-
"A ~·:'L :._ .. ,_;,'i,
rencia, equivale a convertir esos valores en letra muerta, en vano propósito del
.. 1.EsTRUCTURA GENERAL DE LA CoNsr1ruc1óN.-,-NuestrarConstitución Política constituyente, toda vez que al desaparecer los cimientos del orden constitucional
es Jl]lª_geJas más. extensas_de las _hoy existentes, pues.oonsta dé un preámbulo y se hace estéril la decisión política soberana a cuyo amparo se ha establecido la
380 artículos. -Además füe expedida con 60 artículos-transitorios, varios de los Constitución.
cuales seguramente_ tendrán~vigencia p.or mqcho tiempo.c2 .u: ::;E'
"Juzga la Corte Constitucional que el Preámbulo goza de poder vinculante
Los 380 artículos de lá:~Constitucign ]?ólítica estáriilíst:ñbuidos en 13 títulos
en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea
subdivididos, con• excepdói'i1det,;myJ<e1iocrn, ':ieñ'""'capítúlo;~ iLos títulos tratan,.
siguiendo un orden hastüierto;ptriil:ó{ógtco/ile1ás_rsigúientés materias: · de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquie-
ra de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus
Título I. De los principios furid~el:ifál.~'s~TítuÍo i:r:nelos derechos, las ga-
principios" 3 .
rantías y los deberes; Título III.:De lo~díabitantes·y'del territorio; Título IV. De
.·.,·•. .A...'..
' Gaceta de la Corte Constitucional, 1992; t. 6, pág. 408. 3 Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, t. 4, pág. 170.
12 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

C) PROCEDIMIENTOS PARA LA REFORMA

DE LA CONSTITUCIÓN
r
.
.

~};:~
.

.--e;,
FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL

Desde el punto de vista del derecho positivo, no se encontrará Constitución

.que no haya previsto el sistema adecuado para su reforma, aunque algunas han
prohibido que determinadas prescripciones suyas sean modificadas, tal como lo
13

Ninguna Constitución puede ser absolutamente rígida en el sentido de que no hizo la Ley francesa de 14 de agosto de 1884, que prohibió hacer objeto de una
pueda ser modificada, porque esto no pasaría de ser algo teórico que la realidad . propuesta de reforma constitucional la forma de gobierno republicano. ·
pondría a prueba tan pronto la necesidad de su reforma se hiciera evidente.por el Ahora veamos cuáles son los procedimientos vigentes para reformar nuestra
cambio fundamental de las circunstancias políticas, económicas y sociales en que Constitución Política, que conforme a su artículo 374 "podrá ser reformada por el
fue expedida. Además, el constituyente no tiene derecho, porque ello sería una Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo".
injusta y vana pretensión contraria a toda concepción de la vida, para su jetar a sus
leyes las generaciones futuras. l. REFORMA POR EL CoNGREso.-El Congreso, como órgano constituyente
· Ya en el siglo XVIII, de acuerdo con las ideas preconizadas antes por Jeffer- derivado o secundario, tiene la competencia para reformar la Constitución, mas no
son, Condorcet, "con una visión dinámica de la historia y del Derecho", sostuvo para expedir una nueva, lo cual es asunto reservado al constituyente primario, o sea
la necesidad de modificar periódicamente la Constitución del Estado, porque "cada al pueblo, directamente mediante referendo o a través de una Asamblea Constitu-
generación tiene derecho a gobernarse con sus propias ideas y no está obligada a yente.
aceptar indiscriminadamente las doctrinas de sus predecesores". Son sus propias Por reforma de la Constitución debe entenderse la expedición de normas que
palabrnscitadas por Alfonso López Michelsen: "La.mayoría del pueblo, poder modifiquen, reformen, adicionen o deroguen los textos constitucionales sin cam-
político supremo y superior a la Constitución misma, tiene derecho a reformarla biar los elementos esenciales de la estructura del Estado, o la ideológica que con-
todas las veces que lo estime conveniente. Los derechos del hombre que forman forma la Constitución Política del país6 • ·

l_a dogmática o parte doctrinaria en una Constitución, no menos que la mecánica Los actos del Congreso mediante los cuales se reforma la Constitución se
u organización de los poderes públicos, tienen que ser reformados con los tiem- denominan actos legislativos (art. 375 Const.) y para su expedición deberán
pos. No existe una lista inmutable de derechos del hombre. Cada época tiene dife- cumplirse los siguientes requisitos: ·
rentes problemas y las necesidades determinan qué derechos deben ceder el paso a) Iniciativa constituyente.-Conforme a lo dispuesto en los artículos 375,
a otros, frente a nuevas circunstancias sociales" 4 • 155 y 237-4 de la Carta Fundamental, tienen iniciativa para presentar proyectos
José María Samper nos dice al respecto: "La experiencia de todos los tiem- de Acto Legislativo:
pos ha patentizado que las constituciones políticas no se sostienen con andaderas - El Gobierno Nacional.
ni andamios, ni con ningún género de precauciones artificiales que dificulten o
- Diez miembros del Congreso.
imposibiliten su oportuna reforma, o con la fijación de plazos fatales-para poderla
realizar. Si en una Constitución hay gérmenes de discordia o graves defectos que - Un 30% de los concejales del país.
perjudiq'-!en al desarrollo de los pueblos o a la benéfica acción de su gobierno, va- - Un 30% de los diputados del país.
nás serán las prohibiciones. Más temprano o más tarde lanecesidqd se hace sentir, - Un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral vigente
y:;.la~idea ·de la reforma se abre camino, aun atropellando toda_consideración de en la fecha de presentación del proyecto respectivo. ·
legáliqad; lo que siempre es deplorable, como precedente_que.dellilita el necesario - El Consejo de Estado.
p_r~stig19de._toda Constitución"5. : .,, •· En relación con el porcentaje de concejales o diputados requeridos para la
;: ::rirEste derecho innegable de las generaciones futur~ a _réf_ormar la Constitu- iniciativa, debería prevalecer el de la norma del artículo 375 sob~ d 155 por su
ción.pata.ponerla a tono con sus ideas_ y con, las necesidade~ c_rraqas por el progre- especialidad y ser posterior. Sin embargo, la Corte Constitucional consideró. lo
so de la humanidad, fue consagrado por las Constituciones francesas de 1791 y contrario al declarar inexequible la parte finál del inciso 2º del artículo 28 de la Ley
,¡ 793 enJa ~iguiynt~ forma:. '..'La i\.sam,_ble3: Naci<;mal _d,~~lai;a que _la Nación tí ene 134 de 1994, que disponía que el respaldo de diputados o concejales del país a la
el derecp.o im¡)fescriptible .·?e, cá~?~ar sf9:tjnJt!t~p~Q~-t\'..(l 791); "Un pueblo iniciativa de reforma de la Constitución por medio de un acto legislativo era del 20%.
tiene siempre el derecho de revisar, reformary __carnbiar su C()nstitución; una ge- Al respecto expresó lo siguiente en su sentencia Nº C-180 de 14 de abril de 1994:
neración no puede. sujetar ~ sü.qJe}i
\}is, 'g~rier~?io11~{füfuras;'(l 793). "En cambio, declarará inexequible la parte finál de su inciso segundo [del
:}{k_ artículo 28] en cuanto señala que, tratándose de iniciativa de acto legislativo el
'Introducción al estudio de la Constitución de Colombia, Editorial El Liberal, s. 1. y s. f., pág. respaldo de concejales y diputados deberá ser del veinte por ciento (20% ), toda vez
214 y ss. V)_;_:
5
Op. cit .. t. 1, pág. 162 y ss.

I ~
:,
r
.
6
Véase art. 221 del Reglamento del Congreso.
 '-.

14 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL 15

que el conflicto planteado por la incongruencia sobre el monto de apoyo previsto por la mayoría absoluta de los componentes de las Cámaras, la objeción no tendría
en el artículo 155 (30%) y 375 (20%) Const. Poi., debe resolverse en favor de la entonces ningún efecto. Sobre el particular la Asamblea Nacional Constituyente
observancia del 30%, pues pese a preverse en norma anterior, sin lugar a dudas,. y Legislativa de 1910 expresó lo siguiente al rechazar las objeciones hechas por
es el congruente con la jerarquía superior que ostentan los actos legislativos o re~ el Poder Ejecutivo al Acto Legislativo N° 3 de ese año: "La Asamblea resuelve no
formatorios de la Constitución Política, en razón al carácter escrito y rígido de la entrar a examinar las observaciones del Poder Ejecutivo, porque considera que ni
Constitución Colombiana, están sometidos a requisitos indudablemente más rigu- la Constitución, ni los actos reformatorios de la misma, ni las leyes lo facultan para
rosos y exigentes para la adopción que los requeridos por el ordenamiento consti- hacer observaciones a los Proyectos de Reformas Constitucionales" 1º.
tucional para las leyes" 7. Tesis contraria sostuvo Tascón, quien expresó que las Constituciones co- '
1

· b) Trámite de los proyectos.-El trámite del proyecto de Acto Legislativo lombianas anteriores a la de 1886 advertían que un Proyecto de Acto Legislativo 11
'!

debe tener lugar en dos períodos ordinarios iconsecutivos (art. 375, inc. 2º). reformatorio de la Constitución no podía ser objetado por el Poder Ejecutivo y que
. ·según el artículo 138 constitucional una legislatura comprende dos perío- por no haber dispuesto nada sobre el particular la Reforma de 1910, creía "que el
dos de sesiones ordinarias por año, el primero de los cuales comienza el 20 de Gobierno tiene derecho de objetar un Acto Legislativo de esta clase, en primer
julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo el 16 de marzo y concluye el 20 lugar, porque el hecho de haberse suprimido aquella prohibición, parece indicar
de junio. Por lo tanto, sólo dentro de las fechas mencionadas podrán tramitarse los que estuvo en la mente del constituyente perínitírsele; en segundo lugar, porque
proyectos de Acto Legislativo, pero no debe haber solución de continuidad entre el Acto Legislativo re'(iste la forma de un proyecto de ley y el Gobierno puede
los dos períodos ordinarios de sesiones, pues deben ser conseéutivos, aunque per- objetar todo proyecto de esta clase, y en tercer lugar porque si la Constitución da
tenezcan a dos legislaturas distintas. derecho al Gobierno para objetar las leyes comunes que estime inconvenientes
Presentado el proyecto de acto legislativo como se dispone para los pro- para la Nación, con igual, si no con mayor motivo, debe reconocérsele ese derecho
yectos de ley (art. 154 Const.) 8, debe publicarse oficialmente por el Congreso antes para las leyes constitucionales, que afectan la organización misma del Estado y
!
de darle curso en la Comisión respectiva; luego debe ser aprobado por las Cámaras el régimen de garantías jurídicas. Esto en cuanto a las objeciones por inconvenien-
en el primer período de sesiones ordinarias o en "primera vuelta", como si fuera cia; que en lo relativo a inconstitucionalidad, el proyecto puede ser objetado
un proyecto de ley (art. 157-2 y 3 Const.),por la mayoría de.los asistentes habiendo porque en su expedición no se hayan llenado los requisitos que para la reforma
quórum decisorio, o sea por la mayoría simple. Cumplido lo anterior el proyecto exige el artículo 209, o sea la aprobación en dos legislaturas sucesivas y por el nú-
debe ser publicado por el Gobierno y posteriormente nuevamente aprobado en el mero de votos necesarios.
segundo período ordinario de sesiones o en "segunda vuelta'' por la mayoría de "La tesis contraria conduciría al ·absurdo de admitir que el Gobierno estaba
los miembros de cada Cámara, o sea por la mayoría absoluta9. obligado a sancionar Actos Legislativos en que se hubiera pretermitido las forma-
Expresa el inciso 3º del artículo 375 constitucional que en.la segunda "vuel- lidades constitucionales exigidas para su expedición" 11 .
ta" "sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el prilller pedodo" de sesio- Nosotros seguimos siendo partidarios de la tesis de que no hay lugar a obje-
nes ordinarias en el que fue aprobado el proyecto. En desaqolló de esta norma ciones presidencial~s a los proyectos de actos legislativos reformatorios de la
precisa el artículo 226 del Reglamento del Congreso que las iníéiativas "negadas Constitución, no sólo por los argumentos dados para sostenerla sino porque tam-
en éste período, no podrán ser consideradas nuevamente". Se expresa además que bién a ellos podemos agregar el de que el poder constituyente no puede ser ener-
el cambio o modificación del contenido de las disposiciones ·púe& ser conside- vado en su función por un poder constituido, como lo es el Gobierno. Además,
rado )'debatido en la segunda "vuelta" siempre y cvandc/'nb áJte're la esencia de - si el Gobierno tiene observaciones que hacer a dichos proyectos, bien puede
lo áprbbado inicialmente sobre la institución política que· ~i:e'forma". hacerlas durante los debates del segundo período de sesiones, ya que no hay nor-
1
, :,:U[idj:irobhem,it que 's~)lariteó·i!úrante la vigenc~~-~~!~~e/JJfiida Constitución mas constitucionales que exijan la sanción del Gobierno de los actos legislativos,
de 18?ti \; que; en n~e*~'W,iniq_n¡}iCl tue resu~1t~ '~J1Jtc?4stitución de 1991, es ni que señalen la oportunidad y el procedimiento para hacer y considerar tales
el relatívo a 1~s-:cibt~i?g~sJt[~]TB-fil~etJ?rgsttsrt-ct~JiJ~~9legislativo apr~- objeciones, como sí existen para los proyectos de ley. La sanción que hacía el Go- i
bados por el Con,~es2¿.~~t3,~u,.~ }filSJR~t~~plf,,f~}~~i~~º/~}910. Se ha consi- bierno durante la vigencia de la Constitución de 1886 y sigue haciendo con la de '1
derado que como los ~~~~n ~er 1991 a los actos legislativos obedece a la costumbre que se ha impuesto sobre el
....,~ctos,
, _., fog1~l~tiY,os
,,,c.: --~r,;ir,.,.,,.~r ........ªW.?oac!Cl~,e.i:1.Ia
-·.,i:;. .. ,_.,>.
~egunda "vuelta"
particular, que, sin embargo, en un conflicto entre aquél y el Congreso puede ser
·.:-~};:~ini .:.<: 3r~,·~-L:Ll~~iJ . .J~t.' ;/ 1AÍ.:J-
desconocida. Tal vez por ello el Congreso al expedir la Ley orgánica de su Regla-
7 Vide de la sentencia, pág.·8,6~ 1 "}:>,.L ~,'.'.' ·-·' · ·· ·• ,.,.
K Véase art. 222 del Reglamento del Congreso. 1
" Cfr. TAscóN, op. cit., pág. 378.
' Vide art. 117 del Reglamento del Congreso. 11
lbidem.
!
!
 '- •
i6 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
J.-
.••. • FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
17

mento (5 de 1992) dispuso en el artículo 227, con el propósito de legalizar la _.A

-_, -'-o" el pueblo convoca la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, una tercera parte
mencionada costumbre, que las normas "contenidas en los capítulos anteriores de los integrantes del censo electoral" (art. 376, inc. 2º Const.).
referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las re-.
. Es- obvio que los asuntos definidos por el pueblo en la consulta no pueden
gulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
ser variados posteriormente ni aun por la misma Asamblea Constituyente.
aplicación y vigencia".
d) Elección de los delegatarios de la Asamblea.-La elección de los dele-
c) Materias sujetas a r~ferendo obligatorio.-Según lo dispuesto en él a'.-
tículo 377 de la Constitución, "deberán someterse a referendo las reformas consti- gatarios de la Asamblea Constituyente debe realizarse en acto separado posterior
tucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran alos derechos reconocidos por el voto directo de los ciudadanos. Este acto electoral no podrá coincidir con
en el Capítulo I del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación ningún otro, y conforme al artículo 67 de la Ley estatutaria 134 de 1994, deberá
popular, o al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la realizarse dentrq...de los seis meses siguientes a la convocatoria.
1
promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos ~ue La [e'y de convocatoria de la Asamblea debe determinar su composición, y
integren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo pensamos que en ella debe dársele aplicación al artículo 263 de la Carta Política
de la mayoría de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere participado que consagra un principio básico de la democracia colombiana, según el cual "para
al menos· la cuarta parte del censo ele~toral". asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o
más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el
... · 2. REFORMA POR UNA ASAMBLEA CONSTITUYENTE.-Tambié~ puede reformar- sistema del cuociente electoral".
se 1a Constitución Política mediante una Asamblea Constituyente. Al respecto e) Competencias y limitaciones.-Dos aspectos debemos contemplar aquí:
dispone el artículo 376 que "mediante ley aprobada por mayoría de los miemb~~s El primero hace referencia a la competencia constituyente ordinaria del Congre-
de una y otra Cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votac10n so, la cual queda en suspenso, a partir de la fecha de elección de los delegatarios
popúlár decida si convoca una Asamblea Constituyente con }a competencia, el
a la Asamblea, por todo el término señalado para que esta corporación cumpla sus
período y la composición que la misma ley determine. funciones (art. 376, inc. 2º Const.).
- ';Se entenderá que el pueblo convoca la Asamblea, s.i así ~o aprueba, cuando
El otro aspecto concierne a la competencia y limitaciones de la Asamblea
. menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral.
Constituyente. Preceptúa el artículo 376 constitucional que la ley de consulta para
;'La Asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en su convocatoria debe determinar su competencia y período. Por consiguiente, la
acto electoral que no podrá coincidir con otro. A partir _de laelección quedará en Asamblea Constituyente no puede, sin dar un golpe de Estado, cambiar la Cons-
suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la,Co11stitución durante titución vigente si sólo se le convocó para reformarla, aunque sea totalmente.
el-téricin~ señalado para que la Asamblea cumpla sus füp.ciories.La Asamblea Tampoco puede salirse de los temas que le han sido señalados por el pueblo ni
ad~ptará su propio reglamento". · . · · .. · ·- ·
prorrogarse el período para el cual fue elegida. La Asamblea Constituyente debe
,t-Jlt;:,m aiiá!isis de 1a norma transcrita nos iie~a: ª éonsiderar·vartos aspectos 12 •
+J ;::5;'.j,~i<"r.l· ., . _e-, Í . , . 'l adoptar su propio reglamento, e.n el cual determinará su organización interna y los
-círrrt:v Iniciativa para convocar una Asamb7eaConstituyent~.~I,,a iniciativa la mecanismos para su más eficaz y eficiente funcionamiento, a fin de que pueda
fii!i~:exclusi\'amente el Congreso, el que med~ap.te umtley_a1m:ibada por may~r,ía cumplir de la mejor manera posible su cometido.
,deJóS:--miembros de ambas cámaras puede d1spon~r; que ;el p~yblo en votac10n
RQE.~ª~-~ida si sonvoca 9 no una Asamblea ~onc5t}t_u-Ye.nt.~ ~eñalándole en la , 3. REFORMA MEDIANTE REFERENDO.-El referendo o referendum es un meca-
·n;ii2IJÍJ-$]rfª~.9rnpetyns;ia, el períod!) :y su cpmpos1c1_0I1.·.:.-::'. ,:;:¡_ nismo propio de la democracia directa o participativa, consistente en someter una
:· ;c,;í!9Wt~visjón ,Cónsiitucioncil de .-la .convocatorilz'.,.,.,.,San.~ion~da 1a ley de con- o varias normas jurídicas a consideración del pueblo para que éste decida, aprobán-
vocátoria'.~de,.una Asamblea .q'.onstituyente, ~eJ. [sigµ!ente ,p!l-so;;_es su envío por el dolas o rechazándolas. Precisamente, la Constitución Política prevee en sus ar-
Presidente·d~ lit R~p~~lis~:a:J~ ~rteS?Ilst~~~C:~a!;p~~~u_e.es~ entidad decida, tículos 374 y 378 que ella puede ser reformada por el pueblo mediante referendo.
previamente al ?ro~11~si~~~!~Jl~~PA1*-~~p)~4~.f.~~sutq~~~nahdad de la convo- Del análisis de estas normas surgen varÍos aspectos que consideramos en seguida.
catoria, pero solo por?31cro&c_de,p~.oc!!~J1?-!.\:;.eJ2.Mi9P1a~1911de la ley (art. 241- a) Iniciativa del referendo.-Conforme a los artículos 155 y 378 constitu~
2 Const.). ' 'º: {
[;n¡:., 1~Jr"'í 0t:)iflnro ílU n'-, ,i;fc·>i;'L - .·
0

cionales tienen Íniciativa para proponer una reforma de la Constitución, por.vía

c) Convocatoria de la Asamblea: r:-baJ:;onvócatoria de· la Asamblea la hace del referendo, el Gobierno o un grupo de ciudadanos igual o superior al cirico,por
el pueblo al aprobar la consulta someti~a a su consideración. "Se entenderá que ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva 13. Pero es el Congreso,
. . ' ' ; ... "'.\' .

12 Vide art. 67 Ley estatutaria 134 de 1994. '~

1J Art. 33, Ley 134 de 1994.
 f
18 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
( ..
FUENTES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
19

mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, al que Veamos ahora cual es el valor de los p~incipios constitucionales, su diferencia
corresponde decidir si somete o no a referendo el proyecto de reforma constitu- con los principios constitucionales fundamentales y el método para hallarlos.
cional que le ha sido presentado.
Si el Congreso decide someter a referendo un proyecto de reforma consti- LVALOR DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.-Los principios constituciona-
tucional. deber~ incorporarlo a la ley de convocatoria y ser redactado en forma tal les son normas no escritas extraídas inductivamente de los textos constitucionales.
que los ete-ctores puedan escoger libremente en el temario o. articulado que ·votan En cambio, para Bielsa son proposiciones fundamentales que dominan sobre
positivá o negativamente 1-1. otras disposiciones tanto de la misma Constitución de donde dimanan como so-
b) Re1·isió11 constitucional de la convocatoria.-Sancionada la ley que con- bre el resto del ordenamiento jurídico. No pueden, por lo tanto, ser violados. Son
,·oco: :e 1 referendo, el paso siguiente es su envío por el Presidente de la República tan importantes que su violación afectaría la unidad e integridad jurídica del siste-
a la Corte (onstitucional para que esta entidad decida, previamente al pronun- ma de un país, porque son algo más que simples reglas constitucionales. Estas son
ciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria, pero sólo por a veces meramente metódicas, razón por la cual si ellas faltan no se quebranta la
vicios de procedimiento en la formación de la ley (art. 241:2 Const.). expresada unidad e integridad del sistema15 .
Considerados los principios constitucionales tal como los hemos definido,
. . c) Yotación del referendo.-Finalmente se somete a votación popular el
o sea como reglas generales del derecho constitucional, es evidente que tienen la
proyeéto y su aprobación requerirá el voto afirmativo de más de la mitad de los
misma fuerza jerárquica de las normas de donde emanan y no pueden ser violados
sufragantes, siempre y cuando el número de éstos exceda de la cuarta parte del total_ · por normas inferiores.
deJos ciudadanos inscritos en el censo elect(),ral.
Consecuentes con lo anteriormente expuesto, somos de parecer que cuando
Sección II un principio constitucional o regla general del derecho constitucional sea violado
por una norma de categoría inferior, ésta puede ser declarada inexequible por la
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Corte Constitucional.
Las reglas generales del derecho constitucional son consideradas por Bielsa
· Consideramos que los principios constitucionales ~on también una fuente del como una consecuencia lógica de los principios ·constitucionales, ·de los cuales
derecho en aquellos países que tienen una Constitución escrita'. Estos principios no al~unos_so~ ex~resados en el texto de la Constitución y otros no se enuncian pero
· esJ_a.Í'Í. expresamente establecidos en la Constitución, pero se inducen de ella extra- ex1st~n mstituc10nalmente, como el de la separación de los poderes en la Consti-
. 'y~iÍdolos de sus textos concretos. Para encontrar las reglas ó principios generales tución, que resulta de la estructura de cada uno de ellos, de sus respectivas atribu-
dei Derecho Constitucional, deben conectarse todas las normas de la Constitución ciones, de su independencia funcional, de su responsabilidad y de la no sujeción
qu~ºi.ét~elven casos singulares semejantes y de ellas indÜciÍ ~na nÓrma de carácter de los unos respecto de los otros, Correlativamente al principio de la división de
in{s"general. . . - - .. . . ·'- los poderes existe el del equilibrio de ellos, es decir, una especie de coordinación
;~: ~; ~uanto a nuestro sistema jurídico, sonfirmarn'os lai~s!~ncia de estos Y armonía funcional; sin ese equilibrio la obra de esos poderes no tendría 'uni-
... 2f_ip._lfptos generales del Derecho Constitucioni al leer el art,í,c~l9}~ de la Ley 153 dad y eficacia16 . .

dffS87, que dice: "Cuando no hayaiey exactamente aplicableaLc~so controvertido,. En relación con los principios generales del derecho constitucional el Con-
~~ltíi~¡ir_án la~ le~es que regulen ca,sos o m~terias semej~i~!(y,en su defecto la sejo de_Estado, .ª través de su ~~la de Consulta y Servicio Civil, expresó ed concep-
~og~l!CiJI1St1tuc19nal y.las reglas gene,rales d(l dere,_cho\, 5 ;,,; to de 22 de abnl de 1971, emitido para el señor Ministro de Gobierno, que "eri el
-R.'.;&'w 9sfrina_co~s;il;1~ional" q~ie~e sigIJifi~ar l~-mi~rii?_;~~e,F?i!P.Cip_ios ~onteni- caso planteado e~ 1~ consulta, ante el silencio de la ley y del acuerdo orgánico del
dos en'}a~CDnst1tuc1ou o reconocidos por la ciencia del d~re.chu;,constituc1onal, es presupuesto mumc1pal, para determinar la conducta de la Administración resÜlta
deciiJoiprincípi9,iqüef.régi¿)aiÚi~i:gani_z~~ió~JmucÍb~eAi:Q del Estado y los forzoso establecer la norma jurídica aplicable acudiendo a los principios generales
re1ativos'·a 1as gar3A~a~ffe~vi1Yil~s~§ttP~~~co;i:iJ?4ª-1ª 1egis1ación está q_ue gob~e~a~ el der~cho constitucional y a los que determinan la integración del
sometida a esos i:ii:ip'cipi~is:'pór se~Iá<=Q~Stit\lciqnño,Rµ,a)üpréin¡i. de toda ordena- sistema JUnd1co, teniendo en cuenta la naturaleza y finalidades propias del dere-
ción jurídica, dedtq~fi'i~M\t~M~l{f~ltR{~hmft~nal a falta de ley cho público en el campo político y administrativo" 17 •
expresa es lo mismo erutfqngog_]!.t'¡, des;.ir .(}!le_,s~ d~b~n apJ.icar los principios o
~-~--- --.-~_t~:,,_---."':~~~~:~•Ld. ... ,, ,. -!.~·--
-~1'i

reglas generales del-derecho.,,, .. !,f\.'.i"{J'Jn; '":--e:;.-, c..·=. 15

BIELSA, Rafael. Derecho constitucional, 3ª ed.;Roque Depalma, Buenos Aires, 1959, pág. 76.
16
Jbidem, pág. 76 y ss.
:i. Véanse arts. 56. 57 y 58 de la Ley estatutaria 134 de 1994. "En Rev. Foro Colombiano, t. IV, Nº 23, mayo de 1971, págs. 598 y ss.
 \ •
20 EL OEílECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y PRINCIPIOS CONST!Tl:JCIONALES FUNDAMENTA-

LES.-Nosotros diferenciamos estas clases de principios en forma nítida. Mientras
Bielsa distingue en los principios constitucionales los escritos y los no escritos o
implícitos 18 , nosotros reservamos la expresión para designar sólo las- normas no
escritas extraídas inductivamente de los textos de la Constitución. Por consiguien-
te, no deben confundirse con "los principios fundamentales'' de la Constitución, CAPÍTULO III
los cuales son normas expresas que sirven de base o fundamento de todo el orde-
namiento constitucional en lo político, económico, social, cultural y jurídico. CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIV AS
La mayoría de las Constituciones modernas tienen un título, capítulo o sec- DE NUESTRA CONSTITUCION
ción que· compendia las normas o disposiciones que sirven de fundamento o defi- _
nicióri del sistema político-jurídico consagrado en la Constitución y de los cuales Nuestra Constitución tiene bases de carácter ideológico y bases puramente
el resto del articulado no viene a ser sino su desarrollo natural y lógico para darle · técnico-administrativas, las cuales constituyen sus características fundamentales
concreción, operancia y coherencia. · desde el punto de vista político.
: · é:La Constitución de 1886 carecía de un capítulo especial que recogiera sus·
principios fundamentales, que, sin embargo, existían consagrados diseminadamente l. BASES IDEOLóGicAs.-Según García Pelayo "la sola enunciación de lapa-.
a través de su texto. En cambio, la Constitución de 1991 dedica su Título I a estos labra constitución nos provoca una serie _de reIJiesentaciones _de índole f~t~tal,.
principios, los cuales se refieren a 1~ forma de Estado y de gobierno (art. 1º), a los,_ j_urídica y-29Iítica. La pensam9_s]'§rrio una organización de los supremos pode!e.s
fines esenciales del Estado y de las autoridades de la República (art. 2º), a la sobe- q~l ~stado, como UJ}g.9_njunto de normas juríaicas·con Uil ·ael~fuiiD2-Íi.Q~(?_Q_ntenido,
ranía (art. 3º), a la supremacía de la Constitución y al acatamiento de sus normas, yq~i~mbién COñ ciert~Sgfilantfásfofií1áfos~~erifiI1,COIDO algo que e~ues~-
de las leyes y de las autoridades por los habitantes del territorio colombiano (art. tructu _ · namiento está condicionado por ideales políti.CD.S+comQJlna
4º), a la primacía de los derechos inalienables de la persona y al amparo de la forma a través de la cual el ¡:,o er p.olítiCO=SociaGe-oonvierte-en-ped@r:-@s.tatat'..:..
familia (art. 5º), a la responsabilidad de los particulares y de los servidores públicos La Constitución es "parte integrante del orden jurídico, en cuanto es expre-
(art, 6º), a la protección de la diversidad étnica y cultural(~. 7º\ a la obligación ·sión de las normas organizadoras, es decir, del orden de competencia, con arreglo
del Estado y de los particulares de proteger las riquezas cultln:ales y naturales de a las cuales se crea el resto del Derecho (normas de conducta) y se asegura su
la Náción (art. 8º), al fundamento de las relaciones exterior~s 1el Estado y a la vigencia" 2 . También forma parte integrante del orden estatal, ya que "el Estado es
oriéritación de la política exterior de Colombia (art. 9º),y ,al idi_oi:9;a, las lenguas y una unidad de poder que actúa mediante el despliegue de tal poder. Mas para la
'di-alect~s
,,,, _.,,..,,¡:..
oficiales
.
(art. 10). . . . existencia de dicha unidad, y para hacerla actuante se precisa una organización y
__ esta organización de los poderes públicos es precisamente la constitución"3 •
. · Finalmente, la Constitució~ !l?.!!11ª p~~je la estructura 129lítica~fl.2.!:9.~~--
"todo pueblo tiene-unamaneraconcreta de existir políticamente: es monarquía o
república, federación o Estado centralizado individualista o colectivista, tran- -
qmlo· o convulsivo; etc., y un aspecto parcial de esta forma e existencia se hace
patente por la Constitución. Además, toda Constitución representa de manera
racional otra adicional, absoluta o de compromiso, una concreción de valores po-
líticos, y cualquiera que sea la expresión de sus normas -legal o consuetudinaria,
sistemática o asistemática- cabe descubrir en su base unos 'principios' políticos
sustentadores. Y, en fin, las fuerzas político-s.ociales se convierten en estatales y
sus directivas programáticas se transforman en normas jurídicas por y a través de
la estructura constitucional"4.

1
Op. cit., pág. 99.
C'' \ 2
Jdem ibidem, pág. 100.
3
Jdem ibídem, pág. 101.
.._ .;~ .
ix Cfr. supra, pág. 18. 4 Idem ibídem.
 .
22 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIVAS 23
\ '

Desde el :gunto de vista político, la Consti_tufión de 1991·, al igual que la ante- \ Hoy día la f~pública ~emocrática se caract~riza por los sig~ientes elemen~
rior COI1 las~~Q,Iffia~de 1916 y_JJ-~b: se-car_~~t~IiZ_3._Q_Qr C_Qn~_~gr~ünarepú61ica C 1) El sufragio como mstmmento por medio del cual el pueblo constituye su
dem~!fitica liher_aLc9_n tendencia socialista, configurativa de un Estado _socrn(de obierno (arts. 4Q,_1fü,258 y 260 Const.);
~~cho, co~samo-~-a-verlo: --· ' ----- -----------·' ------ ...
2) La responsab~idad de los funcionarios públicos ante_elpneblo_;
'tifa) República 4__em~cr4tir;_a,~-J:.,a_ .C9pstguc~enci::t_de otras' 3) La publicidad de los actos del gobierno;
de Latinoamérica, no establecía como enunciªdo que el Gobierno del Estado co- 4) _~aci6u_periódic_a_@_l.Q_s__g_o~m:m_t_~§__que ejerce_g_~_9er;
lombiano era democrático: S-in embargó, ello nÓ querlactecirque-~o lo ft1eriTal
vez se consiaefifíi:meéesario decirlo expresamente, puesto que en nuestra época 5)~~I!!~J~~Y-.1..j' ____ _
se entiende que en el término república, que.estaba consignado en el artículo 1º, \_ 6) La separación de las ramas del poder público6 •
está implícito el concepto de democracia5. · Confirm~ lo anteriormeñte expuesto-~! Prel~t, quien expresa al tratar
_ · La_Co11sJitµciQ_n__ ~~--~~9_1 s~ ~s_explíc~J.ajJ políticllJJlente_ eU~stado de los fundamentos y características de la Constitución francesa de 1848 que "la
colombi_a.,n_Q,_pues_eLan:_1c.;ulo 1_ expresalo sigmente: "Colombia_s:s un Estado so-
0 idea republicana se confunde con la noción de democracia: el gobierno republi-
cjA!_g_~derecho, organiz~do en formideiepi,f~fi~a unitari~e_s_c;en_tr.3:i~~c_l_a, _C_(}n cano no es ya el de un país dirigido por varios, sino el gobierno del pueblo mismo,
~omí3: d~ sus eritidades territoriales, democrática, parti9_patiya-}'--p1m:alistá, el gobierno de la universalidad" 7 •
~ -e11 el respeto de la dignidad humana, eiferrrab!j~yl~!jdar_ig.ad_de_l_as Desde otros puntos de vista se han distinguido las repúblicas unitarias y fe-
per~i;iªs__que la integr311 y en la prevalencia aerrnterés general". derales, burguesas y socialistas, presidencialistas y parlamentarias, que no son del
Según la norma transcrita nuestro Esta<lo-tien~ la form.~ de república demo- caso estudiar en este lugar. ,
~ a , lo cual refuerza una vez más su contenido ideo ogico asa o en la sobe- Importa ahora establecer el concepto de dem_ocr:1Jd:ay de qué clase es la que
¡anía popular.
El término república viene de la palabra latina respublica, a su turno com-
tenemos consagr~n____C_9~~c L_a_p.al_abra éi~om-ae~-ª-~s_táíoIJJ),.ª.da de dos
raíces grie as: de.!!!Es;- Ue significa "J:lliill_ÓJ', y hatos, que significa "regim~
\
puesta de las voces res, que significa cosa, ~ijjüFlica, esdecrr:cosapifurica,--cosa "gobierno", "poder":l:'raciiclona mene e .ermmo emocracia esignae[gobiemo
de todos. Se puede definir como una forma de gob1ernorep~eseñfativa, opuesta a ep el cual domina la mayoría, pero una de las definiciones mejor logradas ha sido.
la J:I19i:1:._arquía clásica, en la que los poderes-ª~_Iifect}lEstado';-llaiñackiPrestdente, l~~e~incoln e~ su célebre discurso de Gettysburg~_:'.eLgobiemo qtl.___
IJro_yi~11~n_d~ la volúntad directa o iridii~cg_ge! puebloode u~-p~_electiva de pueblo, por el pue6lo ara.~ln"'8-:-:Estadefinición fue consagrada en el
é§t_~_, sin_qpe ~n rringún caso su función pueda .f_Q_TIYertirse en hereditaria, caracte- ¡articu o º e a Constitución francesa del 27 de octubre de 1946, la cual expresó
rística de l_as 112~ñárqiifas !Il-9<fr~~- -=--- : · -;, " .- ---- - ~la democracia es "el gobierno del pueblo para el pueblo y por el pueblo" 9,

De la noción anterior surgen dos tipos de república,_g~cos en ~~~!llQ.S_a.uct.cr.Lstic.as..-.~senciales..deJa.democradª,.,lª sínl_esi~

la_l!istoria política de las naciones: las ar~cráticas y las democráticas. -- os principios de igualdad y l~bertad 1_\_
. - L~rep@lica_sarist~cráticC1S, propiª_S_Q~_1t~ socied~~~s é~~ment*s, s~n . Schrnitt, de a_cuerdo c~elsen, dice gue '~!!!SJcracia (tanto en cuanto for-
~quellas en .la_¡¡_qm.~_d gobierno lo eJt;r_c~~na _!g)resentacion· de una clase-social ~Qlí!iGª-.GDfilO- en .cuanto_forrñakLG9biem0-id~J~Iacíóñf-es:"íeleñfí.Q}ir-
determinada o de unamino_da irnportante,_)!_aJ;__e~_¡1or su cultura)'"íipatriotismo, por é_e dorninado!~S X dmnirla~c!_¡':~Dhernantes,:y,~gobeI;!IBQQÜ~e !Q§_g1JL_IQaQQ@..-
la influencia del dinero o del personalismo o~ejérci(o -Scfo\i-(frdaderas oligar- y de los que obedecen". Explica que esta definición resulta de la sustancial igual-
qiifas (a.el griego oligos, que significa "pocos';, -y arkhi, '.1f;6b11?Rf¿>,), es decir, go- dad, que es supuesto esencial de la democracia, y que por otra parte excluye el que
l:iiirt10,~jercido exclusivamente por aigunas familias poáef6's#:"Son ejemplos la distinción dentro del Estado democrático de dominantes y dominados, gober-
histórico,s,dé repúblicas aristocráticas Atenas, Espárlti.;'éafe.ágoj R~ma en la anti- nantes y gobernados, exprese o produzca una diferencia cualitativa. "Domina- .i
güedacfy l~s repúblicas italianas del Medievo. ·--t, ~~" _,¿,,
_ ;_) ·~ . _ ._: ~--J·~ ,_ 2J.L .llil :_-~,. 6
.1.
Vide PRELOT, Marcel, lnstitutions politiques et droit constitutionnel, 2' ed., Dalloz, Paris,
__,-----A En cambio, las repúblicas democráticas son uellas_caracterizadas porque 1961, pág. 580 y SS.,' .
\el_gobierrioili:i e"erce el ueblo ~tsoníficaaorui~~~aj§e egido)ert forma 1
Ibidem, pág: 396.
\directa o por sus representantes. ta forma de gobierno ha teni o vigencia a partir 8 Documentos básicos de la historia de los EE. UU. de América, trad. de Julio Garzón, s. 1y
\de_ l(geJoliicíóiimncesa 8 y d~sde entonces a vem ? ~enera~{idose s. f., pág. 56.
~<2_JlS9!tc!_.fill:gose en el mundo moderno impu sa a por os m5mm1entos liberales. 9
Vide LIET-VEAUX, Georges, Droit Constitutionnel, Rousseau, Paris, 1949, pág. 77.
10
KELSEN, Hans, Esencia y valor de la democracia, trad. de la 2' ed. alemana de Rafael Luengo
5 Vide SCHMITT, op. cit., pág. 259. Tapia y Luis Legaz y Lacambra, Editorial Labor, Barcelona, 1934, pág. 16.
 .
24 EL DERECHO CÓNST!TUCIONAL COLOMBIANO CARACTER!STICAS IDEOLOGICAS Y TECN!CO-ADMINISTRATIVAS 25

ción o gobierno en una Democracia no pueden nacer de una desigualdad, de uná cracia indirecta, y participativa, o democracia directa, al establecer una saludable
superioridad de los dominadores o gobernantes, de que los gobernantes ~1an en corribinación de los mecanismos que permiten el ejercicio del poder estatal por el
algún modo cualitativamente mejor que los gobernados. Según su sustancia, tienen pueblo, normalmente a través de sus representantes o mandatarios (Presidente,
que permanecer en la igualdad y homogeneidad democráticas. Porque uno domine Congresistas, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales, Miembros de las
o gobierne, no por eso puede salirse de la identidad y homogeneidad del pueblo. ·J11ntas Ad~11tfiistradoras Locales, en su oportunidad los miembros de la Asamblea
Por lo tanto, la fuerza o autoridad de los que dominan o gobiernan no ha de apo- Constituyente, y las demás autoridades y funcionarios que la Constitución o las
yarse en cualesquiera altas cualidades inacce~ibles al pueblo, sino solo en la vo- leyes detel]!inen) (arts. 258 y 260 Const.), y en ocasiones en forma directa me-
luntad, el mandato y la confianza de los que han de ser dominados o gobernados, diante elfaebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la inicia-
que de esta manera se gobiernan en realidad a sí mismos. De este modo recibe su sen-. tiva legislativa y la revocatoria del mandato (arts. 40, 103 y 558 Const.) 14 .
tido ideológico la expresión de que la Democracia es una dominación del pueblo so- , '*-b) Libera/ismo:-Otra_c~act_erística ideo!ógica de nuestra Constitución es la
bre sí mismo. Todas las tendencias e instituciones democráticas, tales como la igual- de ser liberal,._p.orlÜ~que..también su esJn1ctÜra-resporiaealallecesfüacfOe realizar
dad y equiparación de derechos en los más distintos terrenos, sufragio universal y su ~l valor libertad, aunque un poco debilitado en el campo econórnicoapjiiliuieJa
extensión cada vez mayor a hombres y mujeres, rebaja de la edad para votar, re- l. . Reforma Constitucional de 1936. En otros términos, podemos afirmar sin temor
ducción de los períodos electorales (diputaciones), disolución d~ los Parlamentos, a equivocarnos que actualmenteexiste una quiebra de los principios del liberalismo
responden a ese esfuerzo. de realizar la identidad de gobernantes y gobernados" 11 . clásico, cuya expresión política es la democracia política y cuya expresión eco-
En efecto, la esencia de la democracia la encontramos en la idea de igualdad, nélmica .es el capitalismo, por la tendencia consagrada en nuestra Constitución y
la cual es un valor que trata de realizar mediante mecanismos adecuados toda · que hemos denominado socialista, otros desarrollista y algunos keynesiana, la
Constitución democrática. Pero el campo de acción y los objetivos de la democra- cual.veremos más adelante.
cia dependen del contenido que se dé al término igualdad, de tionde resulta que Para demostrar lo anterior, debemos ver en qué consiste el liberalismo.._Es_te__
puede concebirse la democracia en sus aspectos político, económico, social, etc. ~octrina política que p~oJ.a..realizaci_Qn_@LYª_lq_r:li.b.~r.tad,
La democracia política parte del supuesto de nuestra A,gi:t--ªlia{sus.t@cial y porque tiene corno característica esencial la de se:ui11a_CQIJ..C_ep9_iéln individualis_ta,
de ella "puede inferirse la tesis de que nadie debe dominara-~d~" 12..:...'..'.Es1a ig~l~ ~es declr, que para ella el individli?J'..~~_QOS constitU)'~_Q_lª_yerdá4~!i~senda...
~> ciad democrática es el supuesto de todas las otra~ igu?fdádes: igualdad de la ley, El liberalismo considera que fos valores individuales tienen supremacía..s.ohr.elos-
vótó igual, sufragio universal, servicio militar obligatorio,igualdad paiaºefacc·eso colectivos, porque es el individuo el que decide su destino y hace la histo.ri.a~
a!os-éargg_s -pÍiblic-cís" 13 • Tódos los ciudadaños de5ensei:TrafacfoscoÍwiguales, Pero debe agregarse para evitar confusiones, que la concepción individualista
'Es:rque parti_cipan de la 1gllaldad sustancial, es decir, l¡i_g_11:e. ~~..c~rrespo::_i~como que sirve de fundamento al liberalismo es la que concibe al individuo no en su as-
hijos de una misma carne y de una misma sangre". - ,, · . pecto particular sino genérico, de lo cual se desprende su igualdad y homogeneidad
~.s:_¡:ªcj_~po!ít_ica se_ ~ai::ª~teriza porque la~voluntad .y.la act~el ·~ustanciales, que dan lugar a que todo individuo se sienta con igual derecho al des-
Estado son formadas-y-ejercidas por los mismos que estárJ.-som.~tidQ~. a_~_llas, es pliegue de su existencia y con la obligación de respetár esa misma pretensión en
decir, por la intervención directa o indirecta del pueblo en_l~_drr,e~c10n del EstaGo, los otros. Este individualismo es llamado abstracto en oposición al denominado
_y_Nrgue ei pueb1oesa:r mísiiiotiempo sujeto y obieto del.J>m.~- concreto o vital, que concibe a los individuos corno seres singulares, predicando
virtiéndose su voluntad en la del Estado y sin admitir ninguw1,§,1J.p~!i9r a clla, esto eje ellos, consiguientemente, su heterogeneidad y desigualdad, y afirmando el
es, p·orla soberanía popular o nacionaL ,,;·.;:f-.;.,\l~. - derecho de los individuos hasta donde lo permite su poder. El individualismo
• :,.'.:;.__La~démocracia económica es a_q.uclla__q_ueliende::á..reilizarla igualdad de las concreto ha sido e~puesto, entre otros, por los sofistas, Maquiavelo y Stirner.
personas frente a la riqueza o a la producción nacional; es:decir;~lizarla_justicia En cambio, el indiv1dualismo abstracto al considerar a los individuos en lo
social.' . b· _ _ _ - que tienen de común, de iguales, admite que sólo es posible la afirmación del valor
Erilb'qué a Colornbiá concierne, haexistid.o"'éi_afle·l8:1°i'; algunas solu- con • y dignidad de la persona humana y el respeto debido a ella, sobre la base de una
común participación de los individuos en ciertos valores y verdades trascendentales
ciones de continuidad, la democracia políticá, la que a partir,~e'la Constitución
de 1991 es semi directa o mixta, poi:g_ue al_mismo tiempo es representativa, o demo- a todos ellos, los cuales son cognoscibles por la razón humana en forma inmediata.
.. · .. , --. ;""''.:.,:~·:· \::,_\) :: ,- ,,.. : ",~, u::.~.JJ--~!.; r:\ ':'~: '>.t·-.,, .• ·.~ Estos valores y Verdades se conocen comúnmente con el nombre de derecho na-
tural. El individualismo abstracto conduce inexorablemente a la idea de huina 0

11 Op. cit., pág. 272. ·;· • • • 1

12 KELSEN, op. cit., pág. 16: 14 Vide Título II de esta Parte, sobre "La democracia colombiana y su funcionamien_to_·:, págs.
13 SCHMITT, o¡i. cit., pág. 264. , .. 99 y SS.
26 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
. ......
CARACTERISTICAS IDEQLOGICAS Y TECNICO-AOMINISTRATIVAS 27

nidad y a la tesis de que ningún hombre debe encontrar obstáculos para el de- es nueva por cuanto sus orígenes se remontan al primer gran tratadista de las
sarrollo de su personalidad en sus diversas facetas vitales; esto lo conduce a hacer c.iencias económicas Adam Smith, quien publicó en Londres en· 1776 su formida-
una rotunda afirmación de la libertad y a considerar al Estado como instrumento ble obra Una indagación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las nac
para hacer efectiva esa libertad. ciones. Entonces aseveró Smith que 'los bienes no deben ser producidos, sino
El Estado de concepción liberal trata de realizar el valor libertad valiéndose donde sus costo.s absolutos son los más bajos'. Este principio conducía a la insusti-
de tres medios.: · tuible conveniencia de liberar el comercio. Más tarde esos conceptos quedarían
1) Haciendulrec.onQ_cjmiento solemne de los derechos individuales, que. plasmados con claridad cristalina, primer.o por David Ricardo en su trabajo Prin-
hoy día SOn Ci'(fl~~' po_liticos, eGOilÓIIl~~OS y Sociales. - - - - - : - · cipios de economía política y tributación, publicado en 1817. Ricardo fue el
primeró'&n hablar de las ventajas comparativas de las distintas naciones en diver-
'.f} Dándole.11u.a_org@i:Z:e-f.i§n a su poder en forma tal que se limite a sí mismo
sos W5ductos, corroboradas más tarde por J. S. Mili en sus Principios de econo-
y_garanticeJª_vigenc:ia de tales dere1:~.º~?}? c.u~l se ha ! T e v a ~ e la mía y posteriormente con mayor precisión. en su Teoría pura del comercio inter-
division dr;,.p_Qc/._~res (art. 16 Declaración de-los Derechos del Hombre y del Ciu-
dadanQ). · · - ·--- .· nacional. Estos y otros muchos economistas cuyos nombres no se citan en gracia
de la brevedad, integraron la corriente comúnmente conocida como el liberalis-
· ¿2_,Spmetiendo la actividad del Es~ado_..'!._.Ilor~j~rídicas claras y precisas, mo manchesteriano, de la cual formó parte el concepto del laissezfaire, laissez
para eliminar así todo peligro de arb_itra_!:~edad que P_1:l.eda menoscwar esos Gere~ passer, que se atribuye al señor Vicent de Gourmay y que sin duda representó una
6hos'íii_cj.{yiduªles y con el fin de que no se coñtraríen la d i g n i d ~ u s - de las tendencias ideológicas más influyentes del siglo XIX" 16 .
t@c:i.:il .c!tJO§ g<:>bernados, es decir, consagráné!ci~(Étfq_a'.~aei'.>~ál se
Sostiene.. Gaviria. Cada:Yid que .el n~oliberalismo tampoco es libe_~aJ, pero
expresa precisamente_en..eLi;;g_gju_nto de non~_as que c o n s t i ~ o n s -
explica qu~ sólo ~'dentro deJa _acepción qu-;-~stevocatiici p·ort{i}~~a.~9.?.~~~-ti}iza
Jjtucional.
para identificar a uno de lo~papjclg§~p<:ÍJítj~~sJ~l:OfüJ51ar1.9stra~iéion~les que,junto
Comparando el liberalismo con la democracia, podemos decir que el primero con el ·cons©rvaclor, polari:z:.~J~_jdeologías que se han venido disputando el
nos indica cómo seejercefifasluncimresael Estado, m i ~ ~quié-
~-~cen: - ·-----------.-.-·-- privilegio de regir los destinos de nuestrapatrla:No"cmstanfe-qüeá esfo·p~artiq._o_le
so_i:i· ca_r_ciügi]'ri[tili.tós ·de}ioeriad;: de.fa.Ií:nanern_que.escuel~ c_omoJas.dellib.~r-ª=-
ne.J0-expueste-sg..de-s.rrende_~ estructura de una Ccinstifución para que iismo manchesteriano no íe"son fülalment~as-asuTdeario, de otro lado los
sea calificada de liberal, debe contener: una declarac10n c l e l ~ s indivi- postulados doctriÍianos delp~nicl_:?lifi~~l~J?.1:.~Qen dar cabÍdasin11m1faciqnes__
duales, consagración_d_e.LEstado~erecho y el establecimiento de la división dél ~par.os al libre e ilimitado ejercicio de las fuerzas del me.rc.ado.,.rn.ID.Q_(j~l~m.ento
p~o_en..lo.s_fu:ganos Ekf.t11ivo, Legislativo y Juri~d1cc1onal 15 . - regulador por excelencia de las relaciones económicas tanto en el_11lano nacional
Desde la década de los años 70 se ha venido hablando del neoliberalismo éÓmo en el internacional"",._ -
como una vuelta a la práctica económica del liberalismo cJásico ó manchesteriano. Ahora veamos cómo L~titusión de 1991'-ª.l i~Lque las_¡i.IJ.tITim:.e.s.,.rns-
con.lo que se ha desvirtuado el sentido que tuvo el térmirii? a partir de los años 30, ponde a 1~sarac!erísticas del ).iberalismo con algunas modificacionesirp,pgrtªnte..s.
cuando se le empleó para significar "la forma moderna qél li\J.~~aj.f.sr10 que permite 0 ~l~ºQ!l~S~QfiªLgue antes hemos expuesto, así: .
tina intervención limitada del Estado en los terrenos jurídiéos y económicos", ' ~ ~)_En elTí!~lo II (arts. 11 a 94) d~ nuestra Cor::,s~tuci~n2,..~~r:i_orni11a~o "Dejos.
;specialmente referido a éste último. . . .·-~-~~~~ . Derechos, las G~antías y los D_el:le[~_í! , y en los art1cuf<;i.§]I6.,J33.,3.16,.365 .y_3(5_2__
· _:.El neoliberalismo manchesteriano no es, pues, ·una'11i.ievá c!Óctrina política de fa misma CartaJ~se ·coñsagran ~olenmeme-Ilte losjlerechos de las_ pJTSQnas, cuyo
sino ~nq. estrategia económica de coyuntura, que tuvo sjí,ó~igen en los Estados ésl:udi¿ haremos post~~iÓmiente. .
Uni.,ªº-~ y· ,s~ ha practicado no sólo en este país sino tamb}éns§;_mucho vigor eri la ~ Q d e D~~~s:_ho se encuent~ª'-~~grado en nuestra Constitución
drañ Br~táña, el Japón, en Chile y en muchos países éQr'ópeos y americanos.· como principio fundamental-de-n11.esti;a..organiz.adóll¡:OITT1ca en los artícu!os.J º
ColombiaÚmbién lo acogió sin reserva en lo,5 gobieÜi6~dfY'itgilio Barco Vargas y121 de la CartaPolítica. El primero expresa que "Colombia es un Estado social de
(1986-1990) y c~'sar Gavitja ,Tll,ljilló; siendo' .Yf
erae,,esJé)Jtimo ( 1990-1994) derecho", y el segundo dice que "ning~ridad.delJ~stad.Q~jercer fun-
cuando tuvo lugar su m~jor ~.XP:esió~:;: ;:);,/;::)i~t'; ?~, . ciones distmtas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". Desarr~
Fernando Gaviria Cadavid, conocido ~cQnblllÍstªsolombiano, ha expresado diato de estas normas son las disposiciones de los artículos 122 y 123 de la Carta,
que "al contrario de lo que i~dicá: ia'eúmologíad~l~ pafa.brá, la corriente ideológica
• .•.• . ..:_,-! \.•J·.I,,.. . . - ,._
' ' f ..

hoy en boga identificada como 'neoliberal' no es nueva ni tampoco es liberal. No 16

"Neoliberalismo vs. intervencionismo - Bajo la ley del péndulo", en Lecturas Dominicales,
octubre 2 de 1994, pág. 8. '
15
Cfr. GARCÍA PELAYO. op. cit .. págs. 143 y 144. 17
Ibídem.
28 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBiANO
.
CARACTERISTICAS iDEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIVAS
- \ 29

porque de acuerdo con el primero "no habrá empleo público que no tenga funciones Pi erré Leroux ( 1797-1881 ), "uno de los teorizantes políticos que soñaba en una
detalladas en la ley o reglamento", y conforme al inciso 2º del 123 los servidores nueva religión social", "el primero en acuñar esa palabra y lanzarla a la circula-
públicos "ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la l_ey ción"211.. ·
y el reglamento". Como consecuencia de las normas anteriores, el artículo 6º ex pre.: Actualmente se distinguen varias clases de socialismo, lo cual ha creado una
saque "los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la grave dificultad para su definición. Al respecto dice Maxime Leroy: "No dudamos
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por que hay varios socialismos. El socialismo de Babeuf es muy diferente del de Proudh on;
omisión o extr_alimitación en el ejercicio de sus funciones". los de Saint-Simon y de Proudhon del de Blanqui; el de Louis Blanc delde Cabet;
3)_fil_pnllcipio de lagjyisión_delpoder pú?Jico se halla establecido en el el de Fourier del de Pecqueur. En el interior de cada secta o partido no son sino
disidencias llenas de asperezas ... "21 .
artículo 113 de la Constitución, que dice: "Son ramas del Poder PU5Ilco,lalegis-
l~a~jecutiva y la judícfa: . _ ------------- . Sin embargo, afirman Bourgin y Rimbert que "todos estos socialismos tienen
'r,lgo de común: la abolición de la propiedad privada, fuente de todas las desi·
- ~· Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e inde-
gualdades e injusticias sociales" 22 .
peádientes, para el cumplimiento de las d~iñas füñcroñesaelEstado.
No hay acuerdo entre los autores en cuanto a la distinción de las diversas
. , . ' ~ del Estado tienen funciones separadas pero c-olabo- clases de socialismo existentes. Unos distinguen sgcialismo utópico, socialismo
ran armónicamente para la realización de sus fines". . - cristiano, socialismo CO_Qgerativo,-socialismo marxista-O éÍentífico y· socialfsmo¡;e::-
?J.f-C) I_encf!?!Eia !3ciali~t_a_o carácter s?ci~l_d~l Estado.-N?~~~~hemos afir- formista, llamado tamb~volutivo, revisionista o democracia ,social23 ; otros
.!ll_ado g_ue la Reform.a_del.9..16.,_he_cbªY..Il_fü!~!.1-ª~<;:_C>p.st1!uc10n cle188"0por hablan de socialiS!!1_<?_~Ópico, sociáffsñ{o-;~_m{f!fQ, _Sgf~l!§l}lQ= <;ris_tian.o~ ~so¿ia-
el Partido Liberal, era de tendencia socialista o neoliberª1 eIL.el S@_tido-que...se le 1iS_!!!Q~~_t_ado, ~~i~!~~}Jj}?~ra.T~C:.2~=-:-Y ]Qs. _magi~ta,s _.~9J Q_.Qi_~ting_u~i~ °-s 1
dioaltérmíno-por-aquS'.lÍa-época, pero qué o ~ r e n calificarla de social- grandes-especies, que so_n el _s_oc;_il).\i~):r19. gtópiºo y ~l s_oc;ialisrno .científico25 .
~crata o keynesiana1 s:-ca: cé:institudón de 1991-no-~tínta a reafir- ELSoc;i_afümoJltópico se _carncter_i_za_por ser una simple actitud frerüt a.las
mar cori abundamiento de principios y normas esta caracterísÚca esencial de nues- inju..s_ticias ..sociales_J3u n9ml;lr_e 1~ viene dela obraUtopta d6_tóñias MQ.ro, esci:ita
tro ordenamiento constitucional y político a partir de 1936. Hoy es mucho más en 1516...,_cuandoinglaterra afrontaba los conflictos creados por el paso de-fa-eco-
claro y perentorio entre nosotros el carácter social del Estado, sin que esta afirma- nomía agraria a la industrial. J;;Jtérmino es..,un-compues_t9 gr_ieg9 y ~i@ifica "el
ción signifique que tiene lineamientos ideológicos nuevos. Son los mismos de la país de ning~p_arte:', vale decir que utopía es lo mismo que quimera, ilusión.
Constitución de 1886 tal como quedó con la Reforma de 1936, que comentaremos '1,9~ ~ l_si q1:1e~~J.J.~ña_y"en Sl,Lc.alidadde SJJ~iio, es no s.oloirre.al_sinoJam:
inás adelante al examinar brevemente nuestra evolución constitucional1 9. bifa_11I1-lantQ..ia:.eali.zable'!l6-.
Para demostrar la tendencia socialista o el carácter social del Estado colom- Se afirma que son frecuentes estas utopías porque toda sociedad dividida en
biano fofa Constitución Política de 1991, debemos exponer resumidamente lo que clases conlleva a abusos, desigualdades e injusticias más o menos irritantes. "Se-
es'"el socialismo, a fin de ver luego si algunos de sus principios o postulados están gún el grado de desarrollo del_período histórico considerado, las causas de estas
cónÚgrados, como en la anterior, en su texto, quebrantando de esta manera, para injusticias sociales pueden ser muy aparentes, mientras que la solución 'aparece
·=i:fáí:les~fleÍCibilidad, los principios clásicos del liberalismo eéonómico, cuyo fruto aún oculta en las condiciones económicas embrionarias'. En presencia de injusticias
_!&éLbipitaÍisrno. · sociales y de ausencia de soluciones inherentes a la evolución económica misma,
los hombres tienen tendencia a 'fabricar' en su cerebro sistemas sociales mejores
O'{~?~~}s'i3¿¡a]ismo puede ser considerado bien como una reacción contra la para reemplazar el que da nacimiento a las injusticias. Tal fue el socialismo de fines
llljlis&i;¡ói;:ial, bien como una forma histórica determinaciaYfé1á sociedad o bien
Co'fu'ó~~ttffiia política. -_~i: :~e-
:cJ., -' 20
GóMEz PICÓN, Alirio, Las ideas políticas a través de la historia, Editorial Librería Colom-

@:.J8l(i~~:~:;e~e:~~~~dceo:;rª~a;~;i%~~~~~~ii:s~~~~~:ti
nominacíóiies diversas,. se po-dría l,én_coñt'¡:ar"qu~U~s'
0
a:~
de_'el·eíi 1a ·antigüedad más
, , • _, r . . . ,'.r:· ¡.J' :¡, '-l:!_;1; ;J,.·I r.,
biana. Camacho Roldán, Bogotá, 1967, pág. 163.
21
Les précurseursfranfais du socialisme, cit. por BouRGIN, Georges y RIMBERT, Pierre, Le so-
cialisme, Presses Universitaires de France, Paris, 1952, pág. 10 y ss.
22
·-·~,,~;. , , Ibidem, pág. 11.
remota. Per9 considerado coi:no fqrma his·tori~fd~te~á~g_e l¡i. sociedad o corno 23
MONTENEGRO, Walter, Introducción a las doctrinas político-económicas, 5' ed., Fondo de
doctrina política, su nacimiento apenas data del sí'.gló XIX. Fue el publicista francés Cultura Económica, México, 1967, págs. 68 a 146.
24 GóMEZ PICÓN, op. cit., págs. 163 a 189.

1s PALACIO RUDAS, Alfonso, "Columna del Cofrade", en El Espectadnr, Bogotá. 25

BouRGIN y RIMBERT, op. cit., pág. 5.
19 Vide págs. 157 y ss. " MONTENEGRO, op. cit., pág. 68.
30 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
•
CARACTER~STICAS IOEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIVAS
31
\
del siglo XVIII y comienzos del XIX. Desde Tomás Moro a Louis Blanc, pasando . 3) Dirección de la economía por la colec_~\:'.i_d~!r~stado, con el
por Saint Simon, Fourier, Owen y Cabet, el socialismo es esencialmente una reac- f i ~ a l e c e r el iI11]I~..LC:-9k~tiyQ..fJ_ynt~jJ interés-individ~
ción contra las injusticias sociales" 27 .
En cambio, -----·-·--------~---
el Socialismo Científico
-·-.
o Marxista
--
es---.
considerado -··
forma his_tórica determinaqa de la sociedad, formaqueIIega a ser necesaria a partir
como 11na
' ---- ~l reiultado_ del ?_o.'.'.ialismo debe ser el logrg de la justicia social, eliminando
l~dd~si u ~!~S\1:i_~~ij~s-proveiiíéntés de la apropiación por úgo~pocofde los
~pmdu_cción. - ---- - -- - · ··
d~~ cierto grado de desarrollo de las fuerza;; productivas: "E]~furn_ci._Cien- Visto lo que es el Socialismo como doctrina político-social, debernos exami-
tífico consiste en observar los hechos, en descubrir o investigar las leyes qúe rigen nar la expresión definidora de sólo un aspecto de las características ideológicas de
estos hechos,_E!Il µtilizar los antagonismos que domÍnan-lasociedácl existente y en la Constitución de Colombia que trae su artículo 1º. Allí se dice que "Colombia es
. dar a la clase oJ2!j_mida
~
en lucha conciencia de sÜ-papef histórÍcÓ" 28 • --------
---·-·--,.
un Estado social de Derecho", predicado que fue inspirado en las Constituciones
.·. Para Bourgin y Rimbert "el socialismo c1entífico es sociaiismo porque con- de la República Federal de Alemania de 1949, de la de Francia de 1958 y de la de
sidéra que el capitalismo desarrollándose se transforma en un sistema en el cual
la propiedad de los instrumentos de producción es social, es decir, que la utiliza- Espa~~:~~;s~~T!.:~tiene,cdosc~~rn,~12_to_s id~ol?gi-
ción de)as fuerzas productivas llega a ser social. Naturalmente esta transfqrma- ~.2s facpm~nte dife_r!I:Eiables: El_del Estado de Derecho, característico del Estado
ción no se hace sola. Necesita la intervención de los hoi:nbres. Pero no de los ~!_?!~ªIc..~9_rrro-r~~tq:_~iJJ9s~ 2 ,- y:qu~_a_qiií~e _toñiá para éafülcar'téida ia ·estructura
hombres en general, sino de los hombres de la clase oprimida, puesto que t,l- objeto j_::~_ra1~-IE~·-Z!'.l~~J1-t~gg _$Qcia~,<lllf. sirv_e_par~_deftnir la ~aturaleza
de la transformación es precisamente aniquilar las formas jurídicas de utilización de · o caracter soq.aldeLEstado.rnoderno,inspjI:~.2._indudablemente en las ideas so-
las fuerzas· productivas que defienden los hombres de la clase privilegiada. Es po~ cialistas puestas en b_oga ~n la_~_uropa de~~da posgieii:ámúndial._r----=----------
esta razón que el socialismo no puede ser sino el resultado de la lucha de clases" 29 . - .. :-Para nosotros l:aexpresíórfacÓgÍda por el c~ñsfüiiyeñtttéfe T991 es poco
feliz por la confusión que puede ocasionar. Hubiéramos preferido la adoptada en
. Pero para l(!S fines de nuestro estudio, debemos dar una definición genérica
los textos constitucionales precitados, porque diferencian el denwliberalismo del
del socialismo como doctrina político-económica y establecer cuáles son sus ca-
SQcialismo como fundamentos doctrinarios inspiradores de los sistemas políticos
racterísticas esenciales. Para tal propósito acogemos el concepto de Bertrand
que consagran. La Constitución de la República Federal de Alemania en su artículo
Russel, quien dice: "El socialismo significa la propiedad común de la tierra y del
20 establece como principio que dicha República "es un estado Federal, democrá-
capital bajo una forma democrática de gobierno. Implica la producción dirigida
tico y social", después de haber señalado la protección de las libertades públicas·
con miras al uso y no del provecho, y la distribución de los productos, si no igual~ · como fin esencial del Estado; la Constitución de Francia igualmente en su artículo
mente para todOs, al menos con las únicas desigualdades justificadas por el interés 2º consagra como postulado que esta República es "indivisible, laica, democrática
púb1ieo" 3º. Y social", después de reafirmar en su preámbulo solemnemente la Declaración de
·- Otro concepto, que nos parece aceptable, es el de que "el socialismo es un los 1?er~chos _de~ Hombre y del Ciudadano de 1789, y la Constitución de España,
sistellli de organización social que supone que los deréchos inoividuales se de- en terrnmos smulares a la nuestra, expresa que dicha nación "se constituye en un
ri{~ 1e. la colectividad, pero que atribuye al Estado un_a pÓt_~siJd absoluta para Estado social y democrático de derecho" (art. 1º).
:-6'f<:§ñ#ias c~mdiciones de la vida civil, económica y j3o]jti~a~·faceptando o pro- La Corte Constitucional de Colombia ya ha tenido la oportunidad de referir-
'§li$kfüicíJa preponderancia del interés colectivo sobreérp;rrticular"31 • se en numerosos fallos al origen, sentido, alcance y consecuencias de la definición
_:J,,.,t21,-·:·'º'· . - ··-·····----
~<.:m'i De lo _expuesto podemos concluir que las carac_terístic¡i._s g.el sociªlismo como de Colombia como "Estado Social de Derecho"33 .
·-~··f, .. - --- . . -,. -~--~__..:1-:~--,-
. -- - .
--- - ---- - ---·
doctrina: político-económica son las siguiente_s: . · ·- -. ,.. ,_ ~.,'" . En sentencia de 9 de julio de 1992 dijo la Corte en pleno lo siguiente:
;';:,~j)-~iedad so~i;¡ d~ -í~s medio~d~wg~g9i60.. _.,i;i,. •, , "3 ..La nueva Constitución Política definió a Colombia como un Estado So-
·.-. . . . . .. J ''-·' •.• ,.,{ _.ila'í;~" .,¡;e;_;_. cial de D_erecho e~ su artículo primero. Se trata de una definición ontológica del
2) ~guE-lda_c!_ de los_ \ndivj9uos !r.r1-1te,~a)a ~~~~~YA:li~~oducc~ Estado, de suerte que el concepto Estado Social de Derecho no es una cualidad
, _j: -,-,'.')T,.::~/i .. ;.:~~.'-·~'. ~~!~r{~--\{1f:,}~/ - accesoria del Estado'sino parte de su esencia misma.
.) f
27
BouRGIN y RIMBERT' Of]., e/!:.' págs.' .5 y_:6'. } . ,,.. "La concepción clásica del Estado de Derecho no desaparece pues, sino que
2
• fdem ibídem, pág. 7. YJ~ne a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad
2
" fdem ibídem, pág. 10. 32
Crf. pág. 26.
){) Cit. por BOURGIN y RIMBERT, ibídem, pág. ] ] _
31
GóMEZ P1cóN, op. cit., pág. 163.
33
5
Vide Sentencias Nº T-406 de junio y Nº T-426 de junio 24/92; Nº C-449 de julio 9/92; Nº
T-~93 de agosto 12, Nº T-505 de agosto 28/92 v Nº T-571 de octubre 26/92. ·
 .
32 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS YTECNICO-ADtvllNISTRATIVAS 33
. t
de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la d
pu~to de vist~ .Estado soc~ puede ser definido como el E_~tado que garantiza
legalidad se le aúna la efectividad de los derechos humanos que se desprende del ~ st~~nQ_QJi;.s._~os..Jle...salarro;::M:menr::ic íoll, salud,. habitac ión.'..e..chi.(:g:S::ión; · ;;:;;e-
concepto de lo social. ~~1[ados p_ar:Ltod~sJos. ciudadanos-bajo la idea de-derecho y no_simpl~.i!i~t-{cle
"El ~eto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos c~,l_Qda.d (H. L. Wilensky, 1975). ~----
principi¿s rectores de la actuación estatal, por gtr.o lado, cons.ti_t:gy_ég__las con.se- -.-."b) El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico- · ------
cuencias prácticas
t -- -._ -- .
de la filosofía del Estado.- Social e!~ ]lere.cho.
-·-··- . - ------ ··:- --
· ¡-
política derivada de la actividad intervencionista del Estado. Dicha respuesta está
--3'.En .~.s_te s~ntido el concepto de Estado Social de Derecho se d~[!Há en , 1fundada en nuevos valores-derechos consagrados por laségunday tercera generación
· tre_s principios .orgánicos: legalidad, independenci;;1_y_colaboracióii.a~J.a:8 ramas de derechos humanos y se manifiesta institucionalmente a través de la creación de
· del Poder Público .P~~_e!_cu_mplimiento .de los fines_esen,ciales-d1;J-Est-ado_, ·Y cri- n:ecanismos de democracia participativa, de control JJOlítico y jurídico en el ejerci-
terios de excelencia" 34 cio del poder y, sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de principios
~--·~-- ... _._ . . _ _ _ _ _ __

En sentencia de 5 de junio de 1992, entre otras cosas, dijo la Corte: y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento
de la organización política" 35 .
"La fórmula del artículo primero de la Constitución, ampliada y respaldada
a través de todo el texto fundamental, según la cual Colombia se define como un E'. EstadQ.Sociatde Derecho debe_teneu12_3:, ~rganización queje .Pé'.[ITlita
Estado social de derecho, es de una importancia sin precedentes en el contexto del satis-facer]ªs.Jle.c_e_sjd_ades_~_c_onómic¡is y sociales a·faspersoria~s· que-el Estado
constitucionalismo colombiano. Esta importancia amerita un pronunciamiento de y la s9i::i_~Q.cUonfundarrí,eilloenlos ,pimcipwLde lá dighídaa humana·y de la
la Corte sobre el alcance de este concepto y sobre su sentido e interpretación, no 's~l~c!.~::.Úcl~d.,_deb.e.n.procurar.,' 'garanti¡,;ar ,,?.JQc;!ª p~r_s_g_pa-el_!Tl@[Db_ vi tal para-una
sólo en el contexto internacional -del cual sin duda alguna se nutrió la Asamble~ e;cis ten-e ia digna,, 36 J:~i::i~o1Jér111 in_o_s,,_dfatad_o, c_orno,or_ganiza_cjq~ po1í!íéaque
Nacional Constituyente- sino en la Constitución misma, vista corno una norma f~'._d_e}~_QfO..C..U.IaI__C_U_JI1PJir~_c:l__l!1._Q_G_OilleÜdo_básic.cu;l~_§U existencia la realizacion
1:i~J.~justicia social. ·-·-- - - -·-----~ ----- --
autónoma. Para ello ninguna ocasión tan oportuna como la que se refiere a la defi-
nición de los derechos económicos, sociales y culturales y a su relación con el de- Ahora veamos si en la Constitución de 1991 se hallan consagrados algunos
recho de tutela. de los principios socialistas que antes fueron enunciados, y si en verdad ellos
- conforman lo que en nuestra éJJoca se ha dado en llamar "Estado Social".
"A. Origen y delimitación conceptual.
1) En primer lugar encontrarnos, fuera de lo que expresa el Preámbulo, que
"l. Lo primero que debe ser advertido es que el término «social», ahora
disposiciones de los artículos 1º, 2º inf 2º y 64 de la Constitución, al igual que lo
agregado a la clásica fórmula del Estado de derecho, no debe ser entendido corrio.
hacían los artículos 16, 19 y 41 de la anterior, le señalan fines socialistas al Estado
una simple muletilla retórica que proporciona un elegante toque de filantropía a
colombiano. En el Preámbulo se lee que el pueblo de Colombia expide la Cons-
la idea tradicional del derecho y del Estado. Una larga historia de transformac,ió-
titución Política "con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus
nes institucionales en las principales democracias constitucionales del mundo,
integrantes la vida, la convivencia, el _trabajo, la justicia, la igualdad, el conoci-
está presente para dar testimonio de la trascendencia de 'esté _concepto.
miento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo
"2. La incidencia del Estado social de derecho en la ~rg~nización socio- que garantice un orden político, económico y social justo" (se subraya); luego el
política puede ser descrita esquemáticamente desde dos.J)unfo~ de vista: cuanti- artículo 1º proclama como principio fundamental de nuestro Estado Social de
tativo y_ cualitativo. Lo primero suele tratarse bajo el te~a'd.el Estado bienestar Derecho que la República está "fundada en el respeto de la dignidad humana: en
(Welfare State, Stato del benessere, L'État providence)°y)9 segundo bajo el tema el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la JJrevalencia del
de Estado constitucional democrático. La delimitación éritie ambos conceJJtos no interés general"; así mismo el artículo 2º preceptúa que "son fines esenciales del Es-
es tajante; cada uno de ellos hace alusión a un aspect~}~p'i!é:ífico de un mi~mo tado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efec-
asunto. Sµ com¡Jlementariedad es evidente. _... _~,·,:_;·_ · _ tividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución;
·· ' 1a) El E.~t~do bienestar surgió a principíos de sig1c\ e~túr\)pa como res¡Jues- facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida eco-
ta a las demandas sociales; el mcwimiento ubrera ~1.ffc5Ji.eóJ.ás reivindicaciones nómica, política, administrativa y cultural delaN ación; defender la independencia
populares provenientes de las r~~oluciones rus,a,Y, i#g(élnAy las innovaciones nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
adoptadas duran le la :Repúblic,a d1e :Wdrrtár,, lá épo,c~pi).Ne._l1ÍDéal en los Estados vigencia de un orden justo.
Unidos, sirvieron JJara transformar el reducido Estado liberal en un comJJlejo
aparato político-administrativo jalonador de toda la dinámica social. Desde este 35
Gaceta de la Corte Constin1cional, 1992, t. 2, págs. 195 y 196.
Cfr. Sentencia de 24 de junio de 1992, Nº T-426, de la Sala Segunda de Revisión, Gacetá
36

34 Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, t. 3, N° C-449, pág. 171. de la Corte Constit¡¡cional, 1992, t. 2, pág. 457.
34 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y TECNIC;-ADMINISTRATIVAS
35
\
"Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las Pero además de la función social de la propiedad, la Constitución del 9¡ h
personas residentes en Colombia, en su vida, homa, bienes, creencias, y demás ~~a~lec~do que. '.'el E_stado protegerá y promoverá las formas ásociativas y so~
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del 1 anas . e propiedad" (arts. 58 inc_. 3º, 60 y 64), con el fin de democratizarla y
Estado y de los particulares"; por su parte, el artículo 64 establece: "Es deber del.Es- consegmr de esta manera una meJor redistribución de la riqueza. Por ello los
tado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores artículos 60 y 64 disponen lo siguiente:
agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, "El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.
vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicadónes, comercializción . "Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las me-
de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso didas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y ofrecerá a sus
y calidad de vida de los campesinos". t~abajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones espe-
Lareforma de 1936 introdujo en la Constitución de 1886, como antes hemos ciales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia".
indicado, los fines sociales del Estado, colocándolos al lado de los fines liberales A su vez el artículo 64 preceptúa que "es deber del Estado promover el acceso
clásicos que todas nuestras Constituciones habían consagrado. La del 86 en su progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma indi-
artículo 19 decía que "las autoridades de la República están instituidas para pro- - vidual o asociativa".
teger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, homa y bienes,
5) Pero no sólo el Estado debe cumplir fines sociales sino que también nuestra
y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando
Constitución, como la anterior, los ha impuesto como deberes de los particulares
los delitos". Nada de "deberes sociales del Estado y de los particulares", que tam-
(art . .2º in fine).
bién ahora se predican como misión esencial del Estado.
Según la doctrina liberal clásica, la actividad estatal tiene por objeto garanti- 6) En sexto lugar, se le ha dado al Estado colombiano, como instrumento
zar el mantenimiento del orden y las libertades individuales, especialmente la jurídico adecuado para cumplir sus fines económicos y sociales y hacerles cumplir
libre apropiación de los medios de producción. Pues bien, ahora no solo les corres- los suyos a los particulares, la atribución de dirigir la economía o de intervenir, "por
ponde a las autoridades de la República proteger a todas las personas residentes mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo,
en Colombia, en sus vidas, homa, bienes, creencias y demás derechos y libertades e? la producción, _distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servi-
(primera parte del inc. 2º del art. 2º), sino que también deben procurarles la satis- c10~ públ~cos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
facción completa de las necesidades colectivas e individuales de carácter econó- m~Joramie~to de la calidad de :ida de los habitantes, la distribución equitativa de
mico y social conforme a un ideal racional de vida, las oportumdades y los benefic10s del desarrollo y la preservación de un ambiente
2) Como consecuencia natural de los fines sociales del Estado, al lado de los sano.
derechos políticos y civiles se han consagrado en la parte dogmática de nuestra "EfEstado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los re-
Constitución nuevos derechos llamados sociales, económicos y culturales, tales ~ursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores
como el derecho al trabajo, el derecho de huelga, el derecho a la sindicalización, mgresos, tengan acc.eso efectivo_ a los bienes y servicios básicos.
el derecho a la asistencia social, el derecho a la educación, 'el derecho a la recrea- · "También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo
ción, etc. (arts. 47 a 82). Las Constituciones inspiradas por~! liberalismo clásico armónico de las regiones" (art. 334).
sólo _habían establecido los derechos civiles y políticos, ep.tre lo~ que se contaban
Es indudable que la dirección general de la economía por el Estado así como
\asUa~adas libertades públicas: libertad de prensa, de rel]lllón, de cultos, de ense-
su intervención en la misma y en el campo social, restringe la libertad e~onómica·
ñanza, etc,
yla iniciativa privada de los particulares, derechos consagrados en el artículo 333
-·, · -,3) En tercer lugar, se establece como principio fu~c!~~ental de nuestro orde- de la Carta. . ·
namiento jurídico que "cuan_do de la aplicación de_µrn¡Jey:e~pedida por motivo de
utilidad pública o interés soci¡il, resultareµ en corp'gc;tol9§.dé{rec;hos de particulares · 7) Finalmente, tenemos que mediante los mecruiismos establecidos en nues-
con la necesidad por rJlq recori.pétda, .el intér~s piiv.í!clo.fü:b~rá ceder al interés.· . tra ~onstitución los instrumentos o medios de producción pueden llegar a con-
público o social" (art.-_ 58)/ _·, ·~ ~:.~~-;;. ·- 1~-~ • ,- ~ · ·· •
-vertirse en propiedad social a través del Estado, como ha sucedido en muchos
4) En cuarto lugar encontramos que la propiedad privada ha dejado de ser un sectores de la economía, que ahora algunos se están privatizando, no sólo mediante
derecho absoluto de la persona.para atribuirle una fondón social que implica obli- la exprop~ación sirio también por medio de la creación de las empresas industriales
gaciones, la cual puede ser expropiada "por motivos de utilidad pública o interés Ycomerciales del Estado y las sociedades de economía mixta (arts. 150-7, 300~7
social definidos por el legislador" ,no sólo con indemnización, sino también sin Y313-6), empresas Ysociedades que no eran posible dentro de un estricto régimen'
esta indemnización por razones de equidad (art. 58). de e-cÓnomía capitalista fundada en la doctrina liberal individualista.
36 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO •
CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIVAS
37
Refiriéndose a la naturaleza y características de la economía de Estado, B_our-
gin y Rimbert sostienen que la empresa del Estado se manifiesta indirecta y ~1rec-
1j) a). Centralización Polf1ica.-La centralización...p.olítica es la consecuencia
n¡1tural del Estado unitario o ague! que forma un todo homogéneo y cuya sob..e..-
tamente: indirectamente por la reglamentación de la economía y de las rela_cwn_es
ran ía tan to in terna CQJlliLex.tema..e.s....ejeLG.ida_en..todaJ a.plen ~tUE!-de-sus.iac.uJ.tades
sociales; directamente por la nacionalización de la propiedad. . .
por un poder único ce~], por\una sola y ~Jori~ad siendo mera dele-
"La intervención del Estado en la vida económica y en-las relaciones socia- g a c i ~ o las gue osteñ~ism.os..in.for-i0Fes.~
les, agregan, no es una novedad. Pero en este campo, lo ~tie difer~~cia el prese_nte sometidas a la soberanía del Estado viven bajo un solo régimen constitucional y
del pasado es el carácter general y permanente de esta m_ter;1~nc10n, es ~sp~cial- unas mismas leyes.
mente su sentido, el cual tiende a quebrantar la estructuraJund1ca del cap1tahsmo. : El Estado unitario implica la centralización política, porque el poder político
En efecto, el eje de esta estructura, el derecho de propiedad, se enc~entra_que- con todos sus atributos y funciones es ejercido por la persona jurídica Estado 39 .
brantado a partir del momento en que una legislación social, econó_m1~a y fman-
Colombia es un Estado simple o unitario al tenor del artículo 1ºdela Cons-
ciera viene a limitar los derechos del capitalista. A pesar de las vac1lac1ones Yde
titución, que en esto no cambia lo que teníamos conforme a la Constitución de
los retrocesos esta legislación no hace sino desarrollarse. Y mientras más se de-
1886. Pues la de 1991 expresa que "Colombia es un Estado ... organizado en forma
sarrolla más el derecho de propiedad pierde su substancia, para no ser ya sino una
de República unitaria". Sin embargo, cabe observar que ya desde el Acto Legis-
expresión jurídica vacía de sentido"37 • .
lativo Nº 1de 1986, que estableció la elección popular de alcaldes, la centralización
Al lado de la intervención hay la dirección directa de la economía, es decir, política empezó a ser erosionada, y hoy, con la elección popular de gobernadores,
aquella actividad en virtud de la cual el Estado sustitu~e pur~ y simplement~ a los . se ha acrecentado la tendencia a morigerar los rigores de la centralización política,
capitalistas. "Esta sustitución se hace por medio de la v10lencia como en Rusia, por abriéndose paso de esta manera la descentralización territorial autonómica, que
reformas de estructura como en Inglaterra, o por inversiones públicas como en los da lugar a un Estado unitario con un sistema intermedio entre la centralización y
Estados Unidos lo cual es una cuestión de forma que depende de las condiciones descentralización política, muy cercano a lo que existe en España e Italia, como
locales. El hech~ importante es la sustitución de la propiedad privada por la propie- veremos más adelante.
dad pública. Es un fenómeno general que hoy día se constata en todos los países.
En verdad, no alcanza en todas partes el mismo grado de desarrollo, pero en t?dos ,i)b) Desee nt.r..aliz.ac.ión-Administrativa.=La_d.e.sc;:e.ntr.aliza.c;:iór1 administra-
los países la tendencia es la misma. Aunque es cierto qu? el c~pitalismo trata siem- ti_v_ª~d_e...dp.unto..de.,vista-técnico-jurídico,_consiste_enlar.füü.Cac~~ corr_i~eñ~
pre de reaccionar contra la intervención esta'.al,_ esta res1s'.enc1~ es vana, pues en la cgs administrativas en manos de organismos regionales, locales o especializados,
con competencias...que se las otorgan la Constituc:tóny1asleyes. ·--
medida en que ella tiene éxito en el restablec1ID1ento del hbre Juego de las le~~s de
la economía capitalista, no hace sino precipitar la sociedad hacia una nueva cns1s, lo Nuestra Constitución, al igual que la anterior, establece la descentralización
que tiene como consecuencia_ hacer más necesaria la intervención del Estado" 38 . administrativa tanto territorial como por servicios o funcional 4º. El artículo 1º
1 consagra que la República de Colombia es "descentralizada". Pero además lo
2. BASES TÉCNICO-ADMINISTRATIVAS.-La Constitución de .1991, ~~ª an- hace al crear como entidades territoriales:los departamentos, los distritos, los mu-
terior, también tiene caraét~@~~~~gu.e·hemos denominaqo técrnc·?-ª:dmig_istra- nicipios y los territorios indígenas, y al facultar al legislador para darles tal carác-
tivas, porque, si bien irífluy_E;n en eLejercicio..de.Lp.u~~tes a ter a las regiones y provincias que se constituyan ·conforme a las disposiciones
constitucionales y legales.
Ías diversas formas de gobierno, y_a_q11_é:..I!ueden darseenuna democra~beral
cómo én una democracia socialista o en o.trns sistemas_~e g~bierno. · Igualmente se le da la atribución al Congreso (art. 150-7), a las Asambleas
;J,¡ El nuevo texto constitucional que nos r~ge expresa eA_SUartíc~lo : o qm~ "C_o- Departamentales (art. 300-7) y a los Concejos (art. 113-6) de crear establecimientos
públicos y empresas industriales o comerciales y de autorizar la constitución de
'lorribfa es un Estado social de de echo or amzado en forma de Repubhc mtarra,
sociedades de economía mixta (art. 210).
descentralizada, con autonomía de sus entidades .territon es , o que significa que
por este aspecto se caracteri:za por la centr~liz~cion popJi ~7-ta d~sce~tralización Las entidades administrativas señaladas tienen en virtud de fa Constitución
71 o la ley su esfera propia de competencias administrativas pará la gestión de los
admiDistcativa y la desesntralizl)fión temtonal autonormca._ Ademas ten~mos
consagrado el régimen p r e ~ (~:c·18~ 9§i~;{;,""~:.:~.~ .
___ .,. Ahora deoemos estudiar estas cuatro caractensttcas de nuestro sistema po-
asuntos que les han sido encomendados. Gozan de autonomía administrativa y
patrimonial, aunque sometidos al control de tutela por parte del poder central
(arts. 286, 287, 298).
-~ ,'

39
· IzAGA, Luis, Elementos de derecho político, 2' ed., Editorial Bosch, Barcelona, 1952, t. I,
31 Op: cit., págs. 60 y 61.
págs. 96 y 130; PRELOT, op. cit., pág. 222; VmAL PERDOMO, Constitucional general, cit., pág. 178.
38 Idem ibídem, pág. 62. 40
Vide infra págs. 433 y ss.
 .
38 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

')..' c) Descentralización Territorial Au-tonómica.-De acuerdo con nuestra Car-

t¡-Politlca,una-de-Iascaracterísticas-,del Estad~~;-1;~bümo ~~l_,Ú!equelas enti-
J.1 CAílACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y 1 ECNICO-ADMINISTRATIVAS

llegado al máximo de sus posibilidades especulativas. Según esta teo , d 1

. ·, d · ·
descentralizaci~n .
39

na e a
a Illlillstrativa -de antiguo arraigada y sistematizada entre
!
dades territonales no solo_gQZanJl.e aesc..é;..ntniliz.aciófL..admjnisJral:i.Ya,_gl como nosotros a partrr de las reformas administrativa y constitucional de 1968- 1 ·· 1
l.
antes la hemos definid-0,-sinü_que también tienen "autonomía" (art. 1º). · _~n~e~ desc~ntralizados (por_servicios y territorialmente) están dotados de persone~:
: ji
LQan_terior ~o_s_plantea, entonces, el prol:ikma.de saber en qué consiste la JUnd1ca Ydi~pone~ d_e amplias competencias jurídicas, en la medida en que disfrutan
autonomía de ]as entidadei territor1ales y qué relación tiene_ con_ el C_Q~to de de ~~tonorma adrmrustrativa y de patrimonio propio. En resumen, toda descentrali- ;l:i
de_sce!_!!raliz..aci&ñ:Ia_cúa1'se.:da tanto-eneifarnpo_adrni;istrativo com0-po1ítico. zaczon plenamente .aplicada engendra_ una autonomía relativa (si bien no absoluta)
--- Como bien lo observa la Corte Constitucional, la determinación de la natura- del e~te descentralizado, que por lo rmsmo es también válido denominar autónomo. . il
leza y alcance concretos de los conceptos de descentralización y autonomía no ha Conviene ~bserv'.11', además, que la autonomía resultante puede presentar diversos I:
,1!
sido uniforme por parte de diccionarios, enciclopedias y autores del derecho y la grados de mtensidad, según las circunstancias particulares de cada caso_ '1
1

ciencia política. Estos no siempre han empleado dichos términos "en sentidos "Debido, entonces, a la enorme posibilidad de variantes la autonomía co-
unívocos" 41 • 1 mo principio abstracto o teórico, sólo sirve de guía para el análisis de los distintos
.1) Entre las varias acepciones del término autonomía debemos retener las de . sistemas políticos, en sus formas de organización territorial del poder, aun cuan-
"estadó _i'cond1cióll-ctelpue~fo_:q1;i~~goz~ de eritera1ncieperufeiiciapolítica", "po- ~~ el Estado sea uni:ario, federal, regional o de cualquier otro tipo. Esta es cues-
testad que dentro del Estado pueden gozar munigQios, provincias, regiooes u otras t10n _que ya no se discute. El derecho administrativo francés ha reconocido por
·entTdacfesae éi,-R<JIªI~gfr-fotereses-peculiaresde_su_yi_d_ainterior, mecila'ntehormas med10 de destacados expositores (Scelle, Dabin, Durand) que la autonomía es
_yórganosé:feg~~ic:J]]p~pÚ~p_Íos'; (Diccionario de la Real Academia de la'Lengua una :<noción gradual» porque es concebible toda una gama de situaciones inter-
Española). me1zas entre la descentralización de los Estados unitarios y el más extremo fede-
Conforme a lo anterior y a lo que al respecto precisa la ciencia política, la ralismo ..Re.su!ta claro, por tanto, que la forma unitaria del Estado es co.mpatible
autonomía plena sólo la tieneIJ. los Estados con ejercicio de la soberanía tanto in- con el pnncip10 de autonomía, por ser ésta, básicamente, resultado normal de una
terna como externa, porque los que carecen de la segunda son Estados o entidades ~pli~ descentralización. De manera que al combinar estos dos principios (Estado
político-administrativas integrantes de Estados compuestos, siendo el prototipo de u1:3-tano Yautonomía de las entidades territoriales) los constituyentes no han incu-
éstos el Estado federal. mdo en contra~icción o error. ~or el contrario, han trazado un rumbo que enri-
quece el potencial de nuestro sistema constitucional, político y administrativo".
Pero resulta que pareciera contradictorio hablar de Estado unitario "con au-
tonomía de sus entidades territoriales" como lo postula nuestra Constitución (art. Después concluye diciendo que "la autonomía, grado máximo de la descen-
1º). Sin embargo, ello no es así por cuanto la independencia o libertad que implica tral.ización, ta~bién tiene que plantearse en los campos político, fisGal y adminis-
la autonomía de una entidad territorial no siempre es completa o absoluta sino que trativo de la vida de las entidades territoriales en donde se aplique" 42 .
se da por grados de capacidad decisoria en los asuntos de su interés y para lo cual se Por su parte, ~l mismo fenómeno ya lo había reconocido el Constituyente
le haya dado competencia por la Constitución o la ley. El grado de autonomía sólo Gusta~o Zafr~ R~ldan al expresar en su ponencia para primer debate que "la mayor
sirve para medir el alcance de la descentralización de las entidades territoriales o cercama al u~tan.s;110 o al federalismo depende delgrado de autonomía, del grado
de los organismos simplemente administrativos. Es que los conceptos de descen- ~e ~e~centrahzac1on y, sobre todo, de competencias para legislar y administrar
tralización y autonomía se entrecruzan en forma tal que la descentralización JUStlc1~ que ~engan las entidades subnacionales_ En este sentido ya la ANAC
necesariamente supone por lo menos un cierto grado de autonomía, es decir, de aprobo en pn~er ~~bate adoptar en Colombia una forma de Estado unitario pern
libertad o independencia en la toma de decisiones respecto a determinada materia, con descentral1zac10n y autonomía de las entidades territoriales. Este informe par-
ya sea política, administrativa, fiscal, etc.; pero al mismo tiempo toda autono¡nÍa te, pues, de este supuesto" 43 •
dentro de un Estado, unitario o federal, implica la descentralización como concepto Según la Coite Constitucional "el grado de descentralización o autonomía
opuesto al de dependencia o subordinación en cualquier grado o materia que sea. s~ ,mide porla incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y la aplica-
El Constituyente Jaime Castro en su ponencia para segundo debate expresó c10n de las normas. Aquí también es necesario introducir el elemento-revitalizador:
por ello que "Por su parte, la doctrina administrativa francesa ha llegado al con- habrá ~mbitos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcia] au-
cepto de autonomía a fuerza de desarrollar y extraerle consecuencias significa- tonomza y otros por la plena dependencia"44_
tivas a la teoría de la descentralización administrativa, que con ella parece haber
42
Vide Gaceta Constitucional, Nº 120 de 21 de agosto de 1991, pág. 26_
41 43
Sentencia Nº C-517 de 15 de septiembre de 1992, Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, Gaceta Constitucional, N° 80 de 23 de mayo de 1991, pág. 3.
l. 5, págs. 119 y 120. 44
Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, t. 5, pág. 126. ·
40 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIVAS
41

De lo expuesto se desprende sin lugar a dudas que dJ:.onstitiJyente d~l991 comunidad puedan participar en la construcción Cíe su propio destino histórico y
al consagrar explícitamente como postulado básico de 1~ estructura_~~ue en la consecución de un alto nivel de vida. '
además de fa-aescentralizacióñ"iclmrnfsffaffva las ~ades territori~i:"en 2) Volviendo al sistema político-administrativo consagn1do e.1Lla_.Cnnstitu-
autonornía-estab~leciendo un Estado unitañ~_1.m_¡unayor libertad políüca . CÍÓIJ de• l 9_91,"~ncontramos lo siguiente·: ------·- ·-·
de la~ -~x;;~adas entidades, libertad qlieapénas _comenz9_a_reconocér§eles aJos
Lo Constitución de 1886 res.ta.9lecióeJEs.tadQuni1a,Ü9_y, consiguientemen-
Munic1p1osenelActoLegislativo Ѻ 1 de 1986 sobre ~l~cci~n popular de_al~al~~s.
te_, _el régimell..d.e_ccritraliz_ación política, pero para mori~rar su_s_efectos-es.table:
Lo que correspon~.@_o_r_<_lª-~minar es el gra90-:?~~utonomía_ qu~ la Co_~stituc10n
<j_QJ.a.mhi.é!tla-desceTitralización adminis.tratiya. Fue Rafael Núñez quien predicó
Ye otorga a losDepartamentos, Distritos, Municipios y_Temtonos Inilig_e_nas, y ··Ja centralización política y la descentralización administrativa". Desde entonces,
eY.eiifualiiiellte~-áJas Región~s y Provincias. --- - --
puede decirse, comenzó a gestarse una corriente de opinión que ha clamado y
.fiª1? como ya hemos indicadÜ, dos ti¡:i_os opuestos_de_Estado seg1ín_ su _e,s- propugnado una mayor descentralización administrativa, y aún algunos sedores
tructura: el unitario y el federal. Este último se caracteriza por l~zac10n regionales y representativos grupos de intelectuales han expuesto la conveniencia
12olíticq,,_puestCLque en ellos los Estados _güembros e·ercen dentro del marco ~e
de implantar el sistema federal, motivados no sólo por su convicción de la bon-
la Constitución federal, todos los atributos del poder político: el de darse su propia dad de este régimen, sino también por la consideración de la realidad vivida del
Constitución, el d~~_gis_lax:_el _g~ administrar y ejecutar sus leyes-;-e1 cl~ juzgar la
excesivo centralismo político que ha ahogado la descentralización administrati-
conducta de-susiabitan_,_tesnl de fiscaliz~...conti:of:ii]iacliYiili:ª ~e !9s órganos
va. Además, se ha venido propugnando porque al lado de la democracia represen-
y ·rullcio¡;-~ios prQIJi_o~qe_ s_Q organizaci.ón_p.Qlítico-adrnipistrativa.
tativa se establezca la democracia participativa, la que se hace más real en el orden
--Desdeha.e~ algunas décadas han surgido formas de Estado intermedias entre local y regional que en el orden nacional.
el Estado unitario y elEstactolederal. Son los Estados unitarios conformados por
El concepto de descentralización, ya sea política, ya sea administrativa, con-
entidades territoriales autónomas(comunidades autónomas en Es.pana.,....regiones
lleva el de autonomía. Por ello esta idea siempre ha estado presente en nuestro
enltaliafíos -cuales se sitúan ~!!. el ~j~rcicio de1Qo4er entre el centralismo y el
feo.eraiismo_o _cfes"centraÍÍzación política. . . ordenamiento jurídico-político. En relación con la descentralización territorial, la
Constitución de 1886 expresaba que los "departamentos tendrán independencia
E;t;a~~
· ··r:,;~ ~~it~ios· con régi~~n autonómico se caracterizan porque 1as
para la administración de los asuntos secéionales, con las limitaciones que estable-
entidades terrítoriales tienen estatutos"qüe establecen las bases_de_su orgill}_rzac10n
ce la Constitución". Sin embargo, esa "independencia" era una simple forma de
polítíco~áarriíiiistrativa y de su funcionamie11tQ, lgs cuales SQil~JSRedidos contan-
expresión porque las atribuciones de las autoridades departamentales debían en su
do co~ Ía-~pmfac::_ióg d~í_p2dj;r-céntraL; porque comparten con é~ la funci~~ legis- ejercicio conformarse a lo que preceptuara la ley.
lativa, puesto que se les da competencia para legislar en matenas especificas d>
su interés, lo cual expresa una diferencia con él Estado unitario en el que sólo hay En cambio, la Constitución de 1991 establece en su artículo 1º que "Colomqia
descentralización administrativa; la función judicial es reservada al poder central, es un Estado social de dere..Q..ho. organizado en forma de República unitaria, descen-
en tanto que la de fiscalización y control son también repartidas entre el Estado t r ~de su.s...entida.de_sJ.erritoriales". Luegoensu artículo 287
precisa el alcance de la autonomía al dÍsponer lo siguiente: --- -
y las entidades territoriales. · __ -
. En los Estados unitarios con máxima centralizaciónpolítica la única descen- "Las entidades territoriales__gozan_de_autonofuía para la gestión de sus inte-
tralizacwiiqueen elfos "se da es la ;idininú,-tgitiva, consistente, :desde..el..piinto de reses, y dentro de los línütes de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derecho...s.:.... -~-----____,_____________ _
VíSfa ·téCil!CO-JUfüfü;_Q,:::e.ILla radic.aciÓn-de-GGIBpetencias· adrninis.trat~S en los
organismos regionale_s.,19.Gª-les o esp.e.cializados., comp_etencias q_ue_os.tentan en "1. qobem¡u:se....pox:...autoridad~.P..l.OJRª.S~---
virtud de la Constitución yJas leye.s. ·· . "2. _Ejerc_erj'!:_s_ co~mieterrcias_qu~ les_c_orrespondan.
· Eltégimen autonómico o de regionalización tiene:como fundamento lograr "3 .Adm_tnjstrar_ losrecursos.y-establgGer-los. tributos-necesarios-11ara el cum-
la democracia seccional ·atravésael autogobtemo, que implica- su capacidad de plimiento de sus funciones.
d~c~ión para orgarnzar sus instituciones políticas, dotarse de recursos -- "4. _Panjgp_ai;_e;krentas.nacionale.S:
fiE'!:ncie.IQS..p.ara..atendeLel..requerifuie~to de las ne,c~sidades de la comumd~a-~ de Más adelante, en el artículo 298, expresa que "Los departamentos tienen
S!l§jnJegr__antes, así como 2ª!:...ª determmar las pohticas a.e·des~?no economi~o, autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y -
;ocial y_ cultural. Este autogobiemo se concede com~ reconocimiento de la e~1s- _¡:,romoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos
tencia en el territorio del Estado unitario de una pluralidad de pueblos con particu- establecidos por la Constitución''..-
laridades no sólo geográficas sino tambir.n económicas, sociales y culturales. La --neias normas transcritas se desprende que la autonomía se predica entre
democracia regional es el medio más adecuado para que los miembros de una nosotros de todas las entidades territoriales, que son, las actuales, los uepartamen-
 "
CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIVAS 43
42 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

tos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas, y las potenciales, las Si bien nuestraConstitución tiene una marcada tendencia "hacia la acentuación
regiones y provincias (art. 286). Pero algo más, también se predica de entidades y profundización de 11 descentralización y la autonomía concédidas a las entida-
públicas no territoriales como la región administrativa y de planificación (art. 306), des territoriales" y si además "se observa una tendencia insinuada hacia la cons-
la Contraloría General de la República (art. 267), la banca central (art. 371) .. . trucción progresiva de un Estado regional" 48 , lo cierto es, como lo hemos venido
La Corte Constitucional expresó que en "cuanto respecta a la 'autonomía', sosteniendo, que todavía estamos lejos de ser el modelo intermedio entre el uni-
ella aparece inicialmente consagrada como característica esencial tanto· de las tarismo y el federalismo que caracteriza la forma estructural de los Estados de
entidades territoriales que conforman el Estado colombiano (C. N., art. 1º) como Italia y España (... ).
del organismo de derecho público a cuyo cargo estará la intervención estatal en Pues, si bien las regiones han de tener unos estatutos que determinen algunos
el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión (C. N., arts. aspectos de su organización y funcionamiento, carecerán de competencia legisla-
76 y 77), de los órganos creados para el cumplimiento de algunas funciones esta- tiva para asuntos por su naturaleza propios de sus comunidades, como lo veremos
tales (C. N., art. 113), de las corporaciones autónomas regionales (C. N., art. 150- más adelante al estudiar el ordenamiento territorial colombiano 49 .
7) y de la administración de justicia (C. N., art. 228)". Ya la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de advertir a través de
Más adelante agrega que "de otra parte, la autonomía, sin otra precisión, es su Sala Séptima de Revisión que "dentro de este sistema jurídico político de orga-
también una característica de la Fiscalía General de la Nación (C. N., art. 249), de nización institucional las corporaciones de elección popular que rigen la vida de
la Contraloría General de la República (C. N., art . 267), de las. contralorías de- las entidades territoriales tienen carácter administrativo y carecen por tanto de po-
partamentales y municipales (C. N. art. 272), dé las entidades territoriales (C. N., testad legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la República" 5º.
art. 287), de las asambleas departamentales (C. N., art. 300) y de la Corporación No obstante, la misma Corte ha precisado que las entidades territoriales tie-
Regional del Río Grande de la Magdalena(~. N., art. 331)"45. nen ciertas atribuciones para crear normatividad dentro de su ámbito territorial,que
Entonces cabe preguntarse qué alcance tiene la autonomía de las entidades de alguna manera las hace participar, aunque subordinadas a la Constitución y la
territoriales. A nuestro entender es el de otorgarle cierto grado de descentralización ley, de la función legislativa, como las contenidas en los numerales 2, 5, 8 y 1Odel
política, prerrogativa que como principio está establecida en el numeral 1 del artículo 300 para las Asambleas Departamentales, y 5, 7 y 9 del artículo 113 de la
artículo 287 de la Constitución al expresar que dichas entidáde,s tienen el derecho Constitución para los Concejos.
a "gobernarse por autoridades propias". La Corte'Constituciorial al respecto ha Al respecto expresa que "la Carta del [sic] 1991 en varias instancias emplea
aclarado que "el Constituyente buscó mucho más que una mera descentralización la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se
administrativa. En efecto, la elección de las autoridades propias y los mecanismos traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así, respecto de la autonomía
de participación popular son elementos especiales de la descentralización política que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus inte-
que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los res~s, dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley, que es.
asuntos que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma. Vale el tema que interesa a los efectos de este fallo, corresponden a esta clase, compe-
decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuritos de interés público tencias tales como las que en el artículo 300 se atribuyen a las asambleas departa-
dentro de los límites del ente territorial" 46 . mentales". ·
En otro fallo la misma Corte había afirmado que "lo unitario es tan esencial "De lo anterior es claro que el Constituyente buscó mucho más que una mera
para la aplicación del nuevo régimen de autonomía territbrial como puede ser el descentralización administrativa. En efecto, la elección de las autoridades propias
principio democrático, del cual también toma elementos la idea de autonomía en y los mecanismos de participación popular son elementos especiales de la descen-
la Constitución. Como se ha visto, ésta se construye gracias á dos mecanismos. De tralización política que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de uni-
una parte, la autodeterminación en materias determinadas; por la otr_~, la limitación dad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su población de ma-
de la misma autodeterminación, que bien puede provenir de Ja materia misma, la
1 nera autónoma. V ale decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos
Constitución o la ley" 47 . , •· •• "
de interés público dentro de los límites del ente territorial" 51 •
Los demás "derechos" consagrados en el citado ár:ticulo 287 son propios
también de la descentralización administrativa, y por ciéftoya venían de la Cons- -f.) 'ii)Bégimen presidencial modéradw-=BI ·régimeR-pres-ideas-ial--Glási~
titución reformada de 1886. · '·• ·- · "' · ra~t~!l~º----·_:_ ras:-_:r • _
48
Sent. Nº C-517 cit., Gaceta de la Corte Constitucional, t. 5, pág. 128.
" Gaceta de la Corte Constitucional; 1992. t. 5, pág. 125.
49
Vide infra págs. 689 y ss.
46 Sentencia Nº C-517 cit., Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, t. 5, pág. 130.
5°Cfr. senl N' T-425 de 24 de junio de 1992, Ga.ceia de la Corte Constitucional, l 2, pág. 442.
47 Sentencia Nº C-478 de 6 de agosto de 1992, Gaceta de la Corte Constitucional, t. 4, pág.
51
Sent. Nº C-517 cit., Gaceta de la Corte Constitucional, t. 5, págs. 129 y 130.,
117
44 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
. CARACTERISTICAS IDEOLOGICAS Y TECNICO-ADMINISTRATIVAS
45
1) Ejecutivo monocéfalo, es decir, el Jefe del Estado es al mismo tiempo Jefe_ 4) Los órganos del poder público, al tenor del artículo 113 de la Constitu-
del Gobierno; ción, tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en la realización
- 2) Elección popular del Jefe del Estado. Este no es escogido por el Parla- de sus fines. Por esta razón les está prohibido al Congreso y a las Cámaras inmis-
mento o el Congreso; cuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa
3) Los Ministros son políticamente irresponsables ante las Cámara~Por competencia de otras autoridadés; exigir al Gobierno información sobre fostruc-
consiguiente, no deben separarse por mociones de censur~_!iechas por las Cámaras. ciones en materia diplomática, o informes sobre negociaciones que tengan carác-
Sólo responden ante el JefecfelEstaclo; - ter reservado, o dar votos de aplauso a los actos oficiales (numerales 1, 2 y 3, art.
4) Existe separación de funciones de los órganos del Esta_do, aunque d~ben 136 Const.).
colabofarpara el cumplimiento de los fines df..§..s.t~~Y-- 5) Es evidente en nuestro régimen político la superioridad de la Rama Eje-
5) fuy_predominio del füecutivo_sobr_e el L~gislativo52 . . . _-
cutiva del poder público sobre las otras, lo cual se manifiesta a través de múltiples
Desde el punto de vista de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo disposiciones, corno la que le da facultad de convocar al Congreso a sesiones
y la jerarquía de esas Ramas del Poder, la Constitución de 1991 introdujo ~na _i~- extraordinarias para el estudio exclusivo de los asuntos que le someta el Gobierno
a su consideración (art. 138, incs. 3º y 4º); las que autorizan a éste para declarar
portante reforma a la de 1886, que era presidencialista pura. Nuestra C~nst1tuc~o~,
el Estado de Emergencia, ya que en virtud de tal declaración puede dictar decretos
siguiendo en esto la del Perú de 1979 y las de otros países, ha establecido un regi-
men presidencial moderado, o si se quiere, semipresidencial, al tener en cuenta sus con fuerza de ley que tienen carácter permanente (art. 215 Const.); las que le dan
características, que son las siguientes: - al Gobierno la facultad exclusiva de presentar los proyectos de ley relativos a
materias económicas, fiscales y administrativas (inciso 2º del art. 154 Const.).
1) El Ejecutivo colombiano es monocéfalo, ya que ?e confor~idad ~on el
artículo 189 de la Constitución, el Presidente de la República es al mismo tiempo Además, el Presidente de la República, debido a su origen popular, se consi-
Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. dera como el verdadero líder de la Nación, y, por lo tanto, su orientador en todas
las actividades. Por ello el artículo 188 constitucional expresa que "el Presidente
2) El Presidente y el Vicepresidente de la República son elegidos por el voto de la República simboliza la unidad nacional".
directo de los ciudadanos y para un período de cuatro años (arts. 190 y 260 Const.).
3) En la Constitución de 1886 los Ministros eran de libre nombramiento Y
remoción del Presidente de la República (ordinal 1º del art. 120 Const.), por lo que
· tíniéamente eran responsables políticamente ante él. A las Cámaras les estaba
prohibido, en consecuencia, dar votos de aplauso o censura respecto de actos
oficial.es (ordinal 3º del art. 78 Const.).
-:(: -En cambio, en la Constitución de 1991 el elemento presidencialista puro an-
teri.6r fue'modificado para introducirle uno tomado parcialmente de los regímenes
parÚunentarios, al disponerse que los Ministros son de libre nombramiento y_re_mo-
cióñ'.dél Presidente de la República (numeral 1, art. 189 Const.), pero el M1mstro
cit:füo'y teqúerido por una cualquiera de las Cámaras y que luego reciba "moción
de'ceíísuia"-po'r asuntos relacionádos con funciones propias de su cargo, la cual,
teri:ninadci él ·respectivo debate con su audiencia, sea aprobada por el Congreso
p9.i
pleno:-' riúi.§ona absoluta de los integrantes de cada Cámara, quedará ipso facto
sepa:racio~dél cargo (riums. 8 y 9, art. 135 Const.).
El caso antes contein¡:ilaélo' és de típica responsabilidad política individual de
los Ministros, que sólo difiere dda que existe en los regímenes parlamentarios en
cuanto en estos dicha responsabilidad, pieza principal del sistema, es colectiva, es
decir, del gabinete ministerial, el que tienen a su turno la facultad d_e disol:er el
parlamento y convocaÍ a elecciones generales para que el pueblo decida la discre-
pancia surgida con el voto de censura.

si VIDAL PERDO~O, Constitucional general, cit., págs. 130 a 140.

 .

TITULOII

LA DEMOCRACIA COLO:MBIANA
Y SU FUNCIONAMIENTO

CAPÍTULO I

LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS

DE PARTICIPACION CIUDADANA

A) CONCEPTO DE DEMOCRACIA POLÍTICA

Ya hemos definido la democracia como la forma de gobierno en virtud de

la cual el pueblo ejerce el poder del Estado, teniéndose la expresión mayoritaria
dé su voluntad como signo de su voluntad general que deben acoger y respetar
todos los miembws de la respectiva comunidad, cualquiera que sea su ámbito de
acción. También vimos cómo Lincoln la definió diciendo que es "el gobierno del
pueblo por el pueblo y para el pueblo", sus características esenciales, su fundamen-
to filosófico y sus diversas modalidades, según el contenido que se le dé al término
igualdad, el cual abstractamente trata de realizar como finalidad última1.
i
Corresponde ahora en este Capítulo estudiar más en detalle esas diversas
modalidades democráticas, así como el ejercicio de la soberanía y los mecanismos ,1¡
consagrados en nuestra Constitución como formas de participación del pueblo en
su gobierno. 1

Las modalidades más reconocidas de democracia son la pblítica, la econó- 11

11
mica y la social, las cuales cuando tienen vigencia simultánea en un Estado o den-
tro de determinada comunidad dan lugar a que se hable de democracia integral, · 1\
meta la rriás ambiciosa a que pueda aspirar un pueblo como ideal de su con- 1

vivencia pacífica, bienestar y progreso.

l. DEMOCRACIA POLíTICA.-Hemos explicado antes que la democracia polí-

tica es aquella que de caracteriza porque la voluntad y la actividad del Estado son
formada y ejercida por los mismos individuos que están sometidos a ellas, e~to es,
por la intervención directa o indirecta del pueblo en la dirección del Estado, y por-
que el pueblo es al mismo tiempo sujeto y objeto del poderpolítico, convirtiéndose
1
• Véase sobre los temas enunciados lo que al respecto expusimos en el Capítulo relativo a Tas
características ideológicas y técnico-administrativas de nuestra Constitución.supra, págs. 21 a 45.
 100 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA
101
así su voluntad en la del Estado y sin admitir ninguna superior a ella, porque es l_ª Si el titular d~ la soberanía es el pueblo, los elegidos para representarlo en
soberana2 •
el gobierno de la sociedad deben obrar conforme a las instruccionés dadas por los
El artículo 2º de la Constitución de 1886 rezaba que "la soberanía reside. electores. Por consiguiente, los rep~esentantes del pueblo son sus mandatarios. En
esencial y exclusivamente en la nación, y de ella emanan los poderes públicos, qu.e. cambio, si_el titular de la soberanía es la nación, como unidad del puebl~, las per-
se ejercerán en los términos que esta Constitución establece", es decir, consagraba sonas elegidas para desempeñar las funciones del gobierno son representantes de
el principio de la soberanía nacional como fuente suprema del poder, y como la nación corno ente abstracto, no de los electores, y, por tanto, deben obrar con-
consecuencia de ello la democracia era ex~lusivamenterepresentativa o indirecta. sultando sólo el interés general.
En cambio, el artículo 3º de la Constitución de 1991 establece que "la sobe- , 2ª _Si el titular de la soberanía es el pueblo, el sufragio es un derecho que se
ranía reside exclusivarriente en el pueblo, del cual emana el poder público. El puede eJercer o no; en cambio, si el titular de la soberanía es la nación, el sufragio
pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos
es una función pública que deben ejercer necesariamente los ciudadanos para in-
que la Constitución establece". Esto es, que ahora se consagra el principio de la
tegrar los órganos de la nación, pórqué ésta, a manera de una persona jurídica, no
soberanía popular, cuya consecuencia es la democracia directa porque no se
puede producir sus actos válidos sino mediante sus representantes.
requiere de intermediarios o representantes del pueblo qu·e ejerzan en su nombre
el poder. Modelo de este tipo de democracia fue la griega de Pericles. A pesar de que el artículo 3º de la actual Constitución consagra el principio
Es que la doctrina de la soberanía nacional consagrada en la Revolución de la soberanía popular, en él mismo se determina que al lado de la democracia
·· Francesa de 1789 es distinta de la doctrina de la soberanía popular preconizada directa puede darse, y la Carta en otros artículos así lo preceptúa, la democracia in-
directa o representativa.
· por Rousseau. Se diferencian en cuanto a los deberes y derechos de los gobernan-
tes y al ejercicio del sufragio. Lo expuesto nos lleva a concluir que por coexistir en Colombia los dos tipos
.Según la doctrina de la soberanía popular cada ciudadano es titular de una clásicos de democracia: la directa, llamada también participativa, y la indirecta
pequeña parte de la soberanía y la suma de esas soberanías parciales es la que viene o representativa¡ tenernos la que la doctrina ha denominado democracia mixta o
a formar la soberanía popular. Para Rousseau la soberanía es el poder que tiene el semidirecta, como la establecida en otros países, siendo modelo· la de Suiza.
pueblo dé darse sus propias leyes, de organizarse políticamente y de gobernarse por Según el artículo 103 de la Constitución, "son mecanismos de participación
sí mismo. Pero para evitar que se confunda el verdadero titular de la soberanía con del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la con-
los funcionarios encargados de ejercer el gobierno, deja bien establecidos los si- sulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del man-
guientes principios: dato", mecanismos que el Congreso debe reglamentar mediante una ley estatutaria
1º El poder soberano pertenece abstractarnente a la sociedad y concretamen- (art. 152 Const.), lo cual ya ha hecho en virtud de las leyes estatutarias 131 y 134
te al pueblo, pero entendido este como suma de in<llividuos. El Pueblo ejerce la de .1994.
soberanía directamente mediante el sufragio. Corresponde en seguida estudiar los diversos mecanismos de participación
:2° L'as cualidades de la soberanía son la de ser inalienable, indelegable, indi- democrática establecidos en nuestra Carta Política.
, Ú'"' .__ yi~ibk y suprema3•
'i,_~,...___,,~··, --.-----.------ - -·· •
.

,,~}~ · ;.. ,_,t:íis'=XEJ{ cambio, según la concepción de la soberanía nacional el titular de la

'es
''; \ 1~; iob~iariía la nación, entendida ésta corno el conjunto unitario de los individuos, B) Los MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA
. . .2offio·'úh e'nte colectiv·o, corno una unidad abstracta distinta de sus integrantes.
Ciida'éiuüádano no es ya detentador de una parte de la soberanía sino que él sól-9 Los mecanismos de participación democrática son precisamente los adecua-
participa en ella como miembro de la nación:-No hájpor ello lugar a considerar. dos para que la soberanía popular se ejerza tanto en el aspecto político corno en
fraccionada la soberanía entre todos los habitantes de un país y que la suma de las lo que se refiere a la administración de los asuntos públicos. Pero también sirve
soberánías índividuale's· dé por 'resú.ltádd la soberanía del Estado. el voto como medio para la realización de la democracia representativa, fundada
~ i ,. ··1 f • , · ·.•, C.': ·· ·., · ·

La diferencia entre la soberanía pópular y la soberánía nacional se manifiesta en el concepto de soberanía nacional. Los estudiaremos brevemente teniendo en
en las siguientes (onse~ue,ncfas'." /}' '·' f ' ' . . ' cuenta lo dispuesto en las citadas leyes estatutarias.

2
Cfr. supra, págs. 23 y ss. l. EL vorn.-El voto se puede definir corn9 el acto en virtud del cual una
3
RoussEAU, Jean Jacques, El contrato social, traducción de Consuelo Bergés, prólogo de persona expresa su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés ge-
Antonio Rodríguez Huesear, 3' ed., Editorial Aguilar, Buenos Aires, 1958, págs. 66 y 75. neral.
 :¡
1

102 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA 103

Consecuente con el establecimiento _entre nosotros de una democracia mixta . Constitución. En el año VIIl de la Revolución (1799), Napoleón I convocó al pue-
o semidirecta, el Constituyente de 1991 consagró el voto como "un derecho y un blo para que diera aprobación a una Constitución que había sido'preparada por el
deber ciudadano"4. Consejo de Estado y no por una Asamblea elegida popularmente. El 14 de diciem-
El voto para que tenga real significación democrática debe ser secreto, uni- bre de 1851, Napoleón IIl fue encargado por el pueblo en plebiscito para expedir
versal e igual. ·una· Constitución para Francia.
El voto debe darse con entera libertad; debe ser un libre_ acto de elección en- En todos estos plebiscitos hubo una mayoría inmensa que votó "sí". Sin em-
tre las varias posibilidades de solución de los problemas que se planteen a.los .v?- bargo, se explica que esto se debió no sólo al influjo electoral de los gobiernos
tantes o de escogencia entre quienes aspiran a representar al pueblo en el eJerc1c10 napoleónicos, que fueron bastante fuertes y desconsiderados, sino también al he-
del poder o administrar la cosa pública. Para garantizar esta libertad es que el voto cho de que el pueblo francés no tenía entonces otra alternativa que asentir con faci-
debe ser secreto. Por ello el artículo 258 de la Constitución dispone que "en todas lidad a un hecho consumado, porque estaba sediento de paz civil y orden, en tanto
las elecciones los ciudadanos votarán secretamente en cubículos individuales ins- que el "no" hubiera significado para él inseguridad y desorden5 . En América La-
talados en cada mesa de votación, con tarjetas electorales numeradas e impresas tina podemos dar como ejemplo de la utilización del plebiscito para afianzar Ía
en papel que ofrezca segurÍdad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La or- dictadura, el que hizo Pinochet en Chile. Por ello se ha afirmado que el procedí- ·
ganización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instru.m_entos en miento del plebiscrto, aunque corresponde al principio democrático y al pensamien-
los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales cond1c1ones to- to del poder constituyente del pueblo, no es sino algo ficticio, ya que no refleja
dos los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación-que otorguen la real voluntad del pueblo consultado bajo presión o intimidación.
más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos". En Colombia podemos dar como ejemplo de plebiscito el realizado el 1º de
El voto en una.democracia verdadera debe ser universal, lo que quiere signi- diciembre 1957, en virtud del cual el pueblo colombiano decretó que la Constitución
ficar que no haya discriminación alguna para su ejercicio, que debe ser c?nc~dido Política de Colombia sería la de 1886 con las reformas de carácter permanente
a todos. Además debe ser igual, esto es, que no haya votos con valor dec1sono su- introducidas hasta el Acto Legislativo número 1 de 1947 inclusive y con las modi-
perior a otros, como sucede en los sistemas donde existen votos ponderados. ficaciones introducidas en los trece artículos de dicho plebiscito.
Sin embargo, todo lo anterior puede resultar simplemente formal e irreal si La Constitución sólo se limita a señalar el plebiscito como uno de los meca-
los votantes o ciudadanos no tienen una plena y clara conciencia de sus derechos nismos de participaci9n del pueblo en el ejercicio de su soberanía. Pero la Ley Es-
y de sus responsabilidades para con la comunidad a que pert~~ecen y si ade~~s no ! . t¡l.tutaria 134 de 1994 lo ha reglamentado (arts. 7°, 77 a 80) y lo define como "el
poseen unos conocimientos mínimos sobre el Estado, su gobierno, su admimstra'i-- pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, me-
ción, su historia, la economía, etc., es decir, si carecen de una mínima cultura polí- diante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo" (art. 7º).
tica o cívica. Pero también se requiere que el ciudadano este libre de coacciones - La Corte Constitucional, al revisar el respectivo proyecto de ley, mediante
~ presiones originadas en necesidades económicas o sociales o de cualquiera otra sentencia Nº C-180 de 14 de abril de 1994 declaró exequible el artículo 7º "siem-
índole, porque estas situaciones lo hacen fácil presa de ,quienes le den un mendru- pre y cuando la convocatoria a plebiscito que haga el Presidente de la República,
go (compraventa de votos), les ofrezcan puestos burocráticos u otras prebendas satisfaga los requisitos previstos en el artículo 104 de la Constitución Política".
(clientelismo). Esto es, que "el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y
De otro lado se haée indispensable la libertad de prensa y que ésta sea obje- previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo
tiva e imparcial en la información. La opinión pública debe orientarse hacia el decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria":
logro objetivo del bien común, pero no de_be rµanipulársele para obtener prove- Sustenta su decisión la Corte expresando que "el plebiscito es una especie
chos o satisfacción. de. intereses particulares o. fine~ reñidos. con los de la propia de consulta popular. Por tal razón, para que su convocatoria y realización se haga
comunidad. en forma constitucionalmente válicia, se precisa cumplir con las exigencias pre-
~; ~:-.:,·;~ .::..1:1;:..- ;;."' ,. '
vistas en el artículo 104 de la· Constitución. Por t:mto, es indispensable el concepto
2. EL PLEBiscrro:~Elpl~biscito es un instrumento político de doble filo. previo y favorable del ~enado de la República".
Pues sirve tanto para af1anzar;~~l_sistema democrático como a las dictaduras. En , De acuerdo ,con el artículo 77 de la Ley 134 "el Presidente de la República,
efecto, históricamente aparece·como un recurso utilizado por los dos Bonaparte con la firma de toaos los ministros, podrá convocar al pueblo para que se pronun~
para buscar apoyo a sus g~lpes de Estado o para ser autorizados a expedir una cie sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso;
_,,_
4 Ver supra, pág. 10 l. 5
Vide SCHMIIT, op. cit., págs. 99 y SS.
 104
•
EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA 105

excepto las relacionadas ccn. los estados de excepción y el ejercicio de los poderes tivo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en al-
correspondientes. guna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que este
"El Presidente deberá infonnar inmediatamente al Congreso su intención de. decida si lo deroga o no".
convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo . En_ car~bio, el referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de
la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución
contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el infonne del Presidente. local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública
El plebiscito no podrá coincidir con otra elección". correspondiente, a consideración del pueblo para que este decida si lo aprueba 0
Conforme al artículo 78 ibídem, "cuando dentro del mes siguiente a la fecha rechaza, total o parcialmente.
en que el Presidente haya informado sobre su intención de realizar un plebiscito,. La propia Constitución prevé dos casos de referendo obligatorio:
ninguna de las dos cámaras, por la mayoría de asistentes, haya manifestado su La decisión del Congreso de convertir una región en entidad territorial debe
rechazo, el Presidente podrá convocarlo. someterse "en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos inte-
"En ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del período resados" (art. 307 infine).
constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución Po- · .Deben también someterse a referendo las reformas constitucionales aproba-
lítica;'. · · das por el Congreso que versen sobre los derechos reconocidos en el Capítulo 1
Pero la anterior norma hay que entenderla en armonía con la decisión de la del Título II y a sus garantías, que se refieren a los procedimientos de participación
Corte Constitucional sobre el artículo 7°, según la cual para la válida convocatoria * popular o al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la pro-
de un plebiscito es indispensable el concepto previo favorable del Senado de la . mulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que inte-
República, por lo que no basta que esta Corporación se abstenga de manifestar su gren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de
rechazo pasado un mes desde la fecha en que el Presidente la haya infonnado $O- la mayoría de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere participado al
bre su intención de realizarlo. En todo caso la decisión plebiscitaria requiere del menos la cuarta parte del censo electoral.
_ vo.to mayoritario del censo electoral6• . . · - - · .
b) Referendos nacionales y territoriales.-Los referendos nacionales se-
~-~7---·---c,,·:~-- - . -- -- -- ~ - - ~ --==--:-:-- .
gún la calidad de las normas a que se refieran, son constitucionales o legal~s.
J 3. EL REFERENDo.-La Ley Estatutaria 134 de 1994 define el referendo como
\J ''la convocato_ria_que se hace al pueblo para que__ a2_ru~_r~chace__.1.u1..2ro~o
Los referendos constitucionales son aquellos que tienen por objeto reformar
la Constitución Política (art. 374 Const. Pol.), los cuales ya hemos estudiado al
~jJJ.ti<;\i¡:;a o derogue o no una norma ya vigente" (art. 3º).
tratar sobre la reforma de la Constitución9•
v Según la Corte Constitucional debe entenderse por norma jurídica en el texto
1 . de la horma transcrita, "Acto Legislativo, Ley, Ordenanza, Acuerdo o Resolución . ·
Los referendos legales son los que tienen por objeto aprobar o derogar una
e..
¡· 1ócal':1 . ·• · · - -.1 ley, comprendiendo también aquellos actos de convocatorias de una Asamblea
_ Constituyente, porque en última instancia la decisión popular lo que debe es
\J 1
;~~::; ::Z:ohforme a la definición legal de referendo, estepuede ser derogatorio ó • aprobar o rechazar el contenido de la ley en cuanto propone la convocatoria de la
t_ .· /p_·¡;JJj}t]~iq, los que a su turno, según el ámbito de' validez territorial de la norm a asamblea constituyente y determina su competencia, período y composición (art.
respeétiya;·son nacionales y territoriald. Los referendos nacionales, según 1a 376 Const.).
éálidád H:e~la norma a que se refieran, serán constitucionalés
·.: ,r-¿4~h;, ~· - '· . .- -
y legales, y en esto
Los referendos territoriales se realizan dentro de un departamento en rela-
últim.ó'podemos comprender las leyes mediante las cuales se convocan asambleas
ción con ordenanzas, en un distrito o un municipio en relación con acuerdos o en
corí..itzfüyentes
,~-,[~ -. .;. 'P.-.: .
(art. 376 Const.).
- . .·. . • . -,..:.. una comuna, corregimiento o localidad en relación con una resolución local. El
', ·'. Cada
,· ·., _,
una' de estas clases
•.
de referendo
.
tiene previsto.en
. 'f .-• .
lá"Constitución y en parágrafo del artícUlo 3º de la ley 134 de 1994 habla del referendo regional, pero
la Ley Estatutaria 134 de 1994 un procedimhento para su reálización (arts. 1Oa 27, aun no han sido creadas las regiones previstas en el artículo 286 constitucional.
32 a 49). .· · · · ·: {// :t./ ·
.. _. · , Veamos ahora algunos aspectos reglamentados por la Ley 134 de 1994 referen-
a) Referendo aprobatprio y derogatorio.-Según el artículo 4º de la citada tes a la iniciativa para solicitar los referendos, su trámite, su contenido y vigencia.
Ley estatutaria, el "referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legisla- La iniciativa para solicitar un referendo depende de· que se trate de referendo
constitucional, legal o administrativo (ordenanza!, sobre acuerdos o resoluciones
6
Art. 80, Ley 134 de 1994. locales).
7 Sentencia Nº C-180 de abril 14 de 1994.
9
8 Arts. 170,307,374,377 y 378 Const.; 34, 35 y 44 Ley 134 de 1994. Vide supra, págs. 18 y ss.
106 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPAC,ON CIUDADANA
107
Tienen iniciativa para solicitar un referendo constitucional:
~l, refer~ndo_ d_ebe realizar~e dentro de los seis 1!1eses sig~ientes a la pre-
- El Gobierno nacional; se~ta~1~n de la ~ohc1tud con el numero de apoyo requendo, y la votación no podrá
- Un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral 1º. comcidir con nmguno otro acto electoral, ni tampoco podrá acumularse la vo-
En cambio, si el referendo versa sobre una ley, una ordenanza, uh acuerdo tación de más de tres referendos en la misma fecha 14 .
o una resolución local, la i:.-~ciativa sólo la tiene un grupo de ciudadanos no menor Durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepcion 15 , el Presiden-
al lOCJc del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, te de la República, mediante decreto legislativo y por motivos de orden público,
según el caso 11 • puede suspender la realización de la votación de un referendo. De la suspensión el
Los referendos por iniciativa popular precisan de un comité de promotores Gobierno deberá dar informe motivado al Congreso sobre las razones que deter-
y un vocero. El comité debe estar integrado por nueve ciudadanos en ejercicio y minaron tal medida16 .
contar con el respaldo de 5.000 ciudadanos inscritos en el respectivo censo elec- El pueblo debe tornar sus decisiones en referendo por medio de la mitad más
toral. También pueden ser promotores con el anotado respaldo, una organización uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta parte al menos
cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional, departamental, de los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción
municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento político, que te~gan electoral (art. 45 ib.).
personería jurídica. En este evento el comité podrá estar integrado por las direc- ~
Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no 1:'
tivas de la organización, partido o movimiento o por las personas que éstas desig- pueden ser objeto de otra decisión sino pasados dos años, pero las corporaciones '.1
1,'
nen para el efecto, debiendo en todo caso ser aprobada la solicitud de referendo en de las entidades territoriales dentro de ese término pueden tomar decisiones sobre i
•I
asamblea, congreso o convención por la mayoría de los asistentes con derecho a- el mismo asunto mediante la mayoría absoluta de sus miembros 17 . 1
11
voto.
Según la citada ley estatutaria, "la decisión adoptada en referendo se deno- \
El comité de promotores deberá inscribirse ante la Registraduría del Estado minará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local, según corresc !
Civil de la correspondiente circunscripción electoral, así como elegir su vocero, ponda a materias de competencia del Congreso de la República, de las asambleas 1
quien lo presidirá y representará (ibídem, art. 10). departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las juntas admi- 1
,!
La solicitud de referendo debe ser inscrita ante el correspondiente Registra- nistradoras locale·s, y así se encabezará el texto aprobado". r¡

dor, quien para ello deberá suministrar un formulario especial (arts. 11 y 12 ib.) .. Una vez sea aprobado-un referendo, corresponde al Presidente de la Repú- ]
Hecha la inscripción en la forma prevista en la ley, el registrador respectivo blica, al gobernador o al alcalde, según el caso, sancionar la norma y promulgarla
deberá suministrar a los promotores otro formulario para el trámite de la solicitud dentro de los ocho días siguientes a la declaración de los resultados efectuados por
de referendo, y desde el momento de su entrega aquellos disponen de seis meses la respectiva registrnduría del estado civil, cuya vigencia comenzará a partir de la
~ para la recolección de las firmas de quienes los apoyan (arts. 18 y 19 ib.), las cuales fecha de la publicación, salvo que en el mismo acto se disponga otra cosa18 .
·n9 deben ser inferiores al 5% del respectivo censo electoral, si se trata de referendo
Únicarp.ente pueden ser objeto de referendo aquellas materias que sean de
constitucional, o al 10% en los demás casos (arts. 32 y 33 ib.). ·
competencia de la respectiva corporación pública y que requieran, según el caso,
::!~.e: -Expedida la certificación por laRegistraduría de!Esfado Civil correspondiente !
de una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local.
sobre el número de apoyos requeridos y realizado el control previo de constitu-
Sin embargo, no pueden ser objeto de decisión popular las siguientes materias:
ciónalidaci por la Corte Constitucional o tribunales contencioso administrativos,
seglin :elcaso 12 , el Congreso mediante ley aprobada por la mayoría de sus miem- "l. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores·
bros podrá someter a referendo el proyecto de reforma constitucional que el mismo o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y
Congreso incorpore a la ley; pero tratándose de leyes o de normas de la compe- 336 de la Constitución Política.
tencia dé las entidades territoriales, tocará entonces al Gobierno nacional, de- "2. Presupuestales, fiscales o tributarias.
partamental, distrital, municipal o local correspondiente convocar el_ referendo "3. Relaciones internacionales.
mediante decreto y tomar las medidas necesarias para su realización13 . .

14
Art. 39 ibidem·.
'º Arts. 377 y 378 Const. Poi.; Ley 134 de 1994, art. 33. 15
Vide arts. 212, 213 y 215 Const.
1,Ley 134 de 1994, art. 32. 16
12
Art. 43 Ley 134 de 1994.
Arts. 34 y 44 ibídem. 17
Art. 46 ibídem.
D Art. 34 ibidem. 18
Arts. 48 y 49 ihidem.
108 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CtL;DADANA 109

"4. Concesión de amnistías o indultos. De otro lado fue referendo, porque t,1rnbién se sometió a la aprobación o
"5. Preservación y restablecimiento del orden público" (art. 29 ib.). i_mprobación del pueblo la decisión de que "la Constitución Pol'ítica de Colombia
Cabe ahora precisar la diferencia entre referendo y plebiscito para evitar es la de.1886, con las reformas de carácter permanente, introducidas hasta el acto
confusiones entre estos dos medios de participación directa del pueblo en la toma ·legislativo número 1 de 1947 inclusive". Fuera de lo anterior el cuerpo electoral
de decisiones. Pues no siempre ha habido claridad al respecto. . tuvo que decidir sobre las normas contenidas en doce artículos que le fueron pro-
En efecto, plebiscito y referendo han sido dos términos.utilizados indistinta- puestas en el acto plebiscitario, convocado mediante el Decreto Legislativo 247
del 4 de octubre de 1957.
mente cómo sinónimos. Ello se ha debido a que, como bien lo anota la Corte Cons-
titucional, "el procedimiento en uno y otro es semejante en cuanto ambos operan
mediante el voto directo ctel cuerpo electoral, con un 'sí' o un 'no'' sobre una ¡:. LA CONSULTA POPULAR.-El artículo 8º de la Ley estatutaria 134 de 1994
.define la conslllta popular como "la institución mediante la cual una pregunta de
pregunta o un proyecto de decisión que le es sometida a su consideración" 19 •
carácter general sobre un asunto de trascendencia nacio.nal, departamental, muni-
· Sin embargo, la legislación y la doctrina más modernas han hecho una clara
cipal, distrial o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador
e inc~nfundible precisión sobre los conceptos de plebiscito y referendo. Nuestra
o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie
legislación lo hace en los artículos 3º y 7º de la Ley estatutaria 134 d~ 1~94, que formalmente al respecto".
antes hemos transcrito 2º. Conforme a dichas disposiciones, el pleb1sc1to es el
pronunciamiento del pueblo o del cuerpo electoral respecto de _de~e:minada de- · La Corte Constitucional, a su tumo, de manera general define la consulta
cisión del gobierno nacional, la cual debe apoyar o rechazar. H1st?ncamente ~n popular diciendo que "es la posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el
algunos países se le ha dado o se le da aún mayor amplitud al c~nt:rndo del pleb1s:- ptieblo para sondear, conocer y percibir sus expectativas, y, luego tomar una
cito, por_que se ha referido o puede referirse no sólo a una dec_1s1on tomada por el decisión. En otros términos, es la opinión que una determinada autoridad solicita
Ejecutivo sino también a "un simple hecho o suceso, con~er~tent_e, a la estr~ct~ra a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local,
esencial del Estado o de su Gobierno (por ejemplo, una adJud1cac1on de temtono, que la obliga atraducirla en acciones concretas.
el mantenimiento o la mutación de una forma de gobierno, la designación de una "Es, pues, el parecer que se solicita a la comunidad política o cívica para
determinada persona en un oficio particular, etc.'.') 21 . De ahí su car~cter excepcio- definir la realización o buscar el apoyo, generalmente, en relación con actuacio-
nal y extraordinario en el acontecer de la vida política de las nac10nes. . nes en el ámbito local" 22 •
. ; En cambio, como ya hemos visto, el referendo únicamente tiene por obJeto La Constitución Política de 1991 contempla la institución de la consulta
que él pueblo o el cuerpo electoral directamente ~pruebe o rechace un proyecto de popular én sus artículos 104, 105, 297, 319 y 321. Mas ella no era del todo ajena
no;majur(dica o derogue o no una norma ya vigente. Esto es, que el re'.erendo a nuestro ordenamiento constitucional, pues el Acto Legislativo Nº 1 de 1986, por
siempre tiene como contenido una norma jurí~ica que se.P:?yecta _expedu o una medio del cual se estableció la elección popular de alcaldes, dispuso en su artículo
. ya'yigent~. Por lo mismo, le son ajenas como obJeto de dec1S1on los simples hechos 6º que "previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley señale, y
c--.1 ....--l,::;..J.,'

y ,SllS(_\S_OS,_ . .
.- •
· en los casos que ésta detennine, podrán realizarse consultas populares para decidir
-~"""''f~~;ndo en cuenta lo expuesto, el plebiscito realizado en nuestro país el 1º sobre asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito municipal".
·~ Luego la Ley 42 de 1989 desarrolló la anterior norma constitucional, y en más de
de71.i2~fn7J¡..~· de 1957 fue además referendo; esto es, tuvo un doble carácter: fue
un municipio se realizaron consultas populares.
pl~f{tii{6 ·porque se sometió a la decisión del pueblo la continuidad en ~l po~e~ de
laltlfita"N1ilitar de Gobierno que había sucedido al General Gustavo RoJas Pllllla. Conforme a las disposiciones constitucionales y legales, podemos distinguir
El "~étia 10 (o modificación 10ª) decía: . - varias clases de consultas populares, cuyos procedimientos tienen algunas dife-
rencias. Según su. objeto, pueden referirse a asuntos de competencia de los gobier-
.. ';~El Presidente de la República tomará posesión de su cargo el 7 de agosto de nos nacional y de las entidades territoriales yde las corporaciones públicas de elec-
1958, y hasta esa fecha continu.~á ejerciendo la Presid_encia ~e la República- la
<?ión popular o a la convocatoria de una asamblea constituyente; s_egún su ámbito
Junta de Gobierno integrada por el Mayor General Gabnel Par1s, el Mayor Gene-
territorial, son nacionales, departamentales, distritales, municipales o locales. ,
ral Deo gracias Fonseca, el Contralmirante Rubén Piedrahita, el Brigadier General
Rafael Navas Pardo y el Brigadier General Luis E. Ordóñez" ~- Aquí solo veremos las consultas populares cuyo objeto no sea convocar una
asamblea constituyente, ya que éstas han sido estudiadas al tratarse el tema de la
. reforma de la Constitución, por lo que nos remitimos alo dicho sobre el particular23 •
19 Sent. cit. C-180 de 1994, pág. 74.
20 Vid. supra; págs. 104 y 105. 22
Sentencia C-180 de 1994, pág. 78.
21 BiscARETII, cit. por Cortt Constitucional en sentencia Nº C-180 de 1994, pág. 75. 23
Vid. supra, págs. 12 y ss. ,
110 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUJADANA 111

a) Iniciativa y convocatoria.-La iniciativa y convocatoria de la consulta siempre y cuando haya participado por lo menos la tercera parte de los ciudadanos
popular nacional corresponde al Presidente de la República, y la convocatoria la que conforman el censo electoral (art. 55 ib.).
hará mediante decreto que debe llevar la firma de todos los ministros, si para ello . La votación de las consultas populares puede coincidir con la fecha de al-
ha obtenido previamente concepto favorable del Senado de la República24 • gunos eventos electorales, pues no hay prohibición al respecto. Pero el Gobierno
Si se trata de consulta popular departamental, distrital, municipal o local, la durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción puede suspender la
iniciativa y convocatoria corresponde, sin perjuicio de otros requisitos~ formali- votación mediante decreto legislativo, si considera que su realización pudiere
dades que señalen leyes competentes, a lo_s gobernadores y alcaldes, qm~nesyre- afectar el orden público o se observare un ambiente de intimidación para los vo-
viamente deben igualmente obtener concepto favorable sobre la convemenc¡ade tantes. Si se decretare la suspensión, dentro de los tres días siguientes, el Presi-
la consulta de la respectiva asamblea, concejo o junta administrativa local25 . dente de la República debe informar al Congreso sobre las razones que tuvo para
·Para los fines de obtenerse el concepto previo de una consulta popular na- tomar tal decisión29 •
cional, el Presidente de la República debe enviar al Senado el texto que se sorneta-
rá a la decisión del pueblo, '<cornpañado de una justificación de la consulta y de d) Cumplimiento de la decisión adoptada en la consulta.-Dispone el ar-
un informe sobre la fecha de i'l realización. Esta Corporación debe emitir su con- tículo 56 de la Ley 134 de 1994, que adoptada una decisión por el pueblo median-
cepto dentro de los veinte días siguientes, prorrogables por mayoría de sus miem- te el mecanismo de la consulta, ella debe cumplirse por el órgano correspondiente,
bros por diez días más (art. 53 Ley 134 de 1994). el que deberá tornar las medidas que sean necesarias. "Cuando para ello se requie-
Si se trata de consultas en las entidades territoriales, el gobernador o el alcal- ra una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación res-
de respectivo deberá hacer la solicitud a la asamblea, al concejo o a la junta admi- pectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones y a mas tardar en
nistradora local cumpliendo los mismos requisitos vistos para la consulta de ca- el período siguiente. Si vencido este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo
rácter nacional (art. ib.). o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el
gobernador, el ak:alde, o el funcionario respectivo, dentro de los tres meses si-
. b) Cóntroljurisdiccional.-El acto administrativo que ordena la convocato-
ria de una consulta popular en las entidades territoriales, será enviado por el go- guientes 1a adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o
bernador o alcalde al Tribunal Contencioso Administrativo competente para que resolución locat según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la deci-
dentro de los quince días siguientes se pronuncie sobre su constitucionalidad ..En sión popular será de tres meses".
cambio,
,.·-:;:,w
la consuita nacional no requiere de control previo de constitucionalidad26 • e) Consultas populares obligatorias .-La Constitución establece la realiza-
.. 'X'c) Realización de la consulta popular.-Cumplidos los requisitos anterio- ción obligatoria de consulta popular en los siguientes casos:
res: la v~tación de la consulta popular nacional deberá realizarse dentro de los cua- 1) Conforme al artículo 297, uno de los requisitos para la creación de nuevos
tro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado de la República, departamentos es la realización de una consulta popular.
ó d·el vencimiento del plazo que para hacerlo tenía la Corporación. Si se trata de -' ,' 2) Para decidir la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas,
l~i consultas populares territoriales, la votación deberá llevarse a cabo dentro ya sea para crearlas o para formar parte de una ya existente (art·. 319, incs. 2º y 3º).
de'lé;s dos meses siguientes al pronunciamiento favorable de la respectiva asam-
3) Deberá realizarse consulta popular para decidir el ingreso de los munici-
_13Iea;:tortcejo''o junta administradora local, según el caso 27 •
pios interesados a una provincia ya constituida (art. 321, inc. 4º).
:;itÜe;to sometido a la decisión del pueblp debe comprender preguntas for-
rntillicÍ~ti6.1tiianera clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no.
Por 2~írn.gúiente, no podrán ser objeto de estas consultas proyectos de articulado.
Ís.
LA INICIATIVA POPULAR.-El artículo 2º de la Ley 134 de 1994 define la
iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, diciendo
Igualrndite'i'(stá prohibido realizar consultas populares nacionales que impliquen
·una modificación a la Constitución Política28 • que "es el derecho pnlítico_de_un. grupo_de..c..iu_dadanQs..d_~p_r_e~el}tª_r 1\<:J_yecto de i

¡
11
A_s:to Legislativo y de ley ante el Congreso g._e la Rep.úblicª,_de ordenanza-antelas
La 'cie'óisión del pueblo se entenderá favorable, y por tanto obligatoria, cuan- 1

do haya obtenido el \'oto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, /!,asambk~entales, ·de.acuerd9. ante los concejos muni~_ip?,l~. o_cii_stri!_a-
les y de resolución ante las juntas adrnin1stracl.orasI0ciiTei, y d~más resolucim1es 'i!
24
Art. 104 Const.; art. 50 Ley 134 de 1994. ;/ de las corporaciones de las entid~des territoriales, de acuerdo-con las leyes que las
25 Art. 51 ibidem. \/ reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados,
26
Art. 53; vide sent. C-180 de 1994, págs. 98 y ss. modificados o negados por la corp~ración correspondiente".
27 Art. 54 ibidem.

28
\_ . ~ .•.
Arts. 51 y 52 ibídem. •: \
29
Art. 57 ibídem.
)
112 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO
LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA
113
Las normas constitucionales que se refieren a la iniciativa popular legislativa "3. Relaciones internacionales.
y normativa están contenidas en los artículos 40-5, 103, 106, 154, 155 y 375, las
"4. Concesión de amnistías o indultos.
cuales son desarrolladas por los preceptos de la citada Ley estatutaria "sobre me-
canismos de participación ciudadana". · "5: Preservación y restablecimiento del orden público".
De la definición legal de iniciativa popular legislativa y normativa se des- · La inscripción de las iniciativas populares ante la Registraduría del Estado
prenden dos clases según su objeto: . ~i~il correspond~ente, no impide que la respectiva corporación pública pueda de-
Las que persiguen la expedición por el Congreso de un Acto Legislativo o de cidir sobre las rmsmas materias sin restricción alguna. Pero si se hace uso de esta
una ley, cuyo proyecto es elaborado y presentado por un grupo de ciudadanos. facultad, entonces deberá indicar expresamente si su decisión coincide o contradi-
Esta clase de iniciativas es la denominada genéricamente legislativa (arts. 103, ce la iniciativa popular, así como también los motivos que tuvo para ello (art. 15
155 Const.). ibidem).
Por otra parte tenemos la iniciativa que tiene por objeto la presentación por Las iniciativas populares legislativas (proyectos de actos legislativos o de
un grupo de ciudadanos de 1m proyecto de ordenanza ante las asambleas departa- ley) o normativas (proyectos de ordenanza, de acuerdo o de resolución local) para
mentales, de acuerdo ante los 9oncejos municipales o distritales o de resolución ser presentadas ante la respectiva corporación pública requieren que sean respal-
ante las juntas administradoras locales, que es la denominada por la Ley estatuta- dadas por un número de ciudadanos inscritos no inferior al 5% del censo electoral
ria iniciativa normativa y que contempla la Constitución en su artículo 106. correspondiente.
· Ambas clases de iniciativa popular tienen unos requisitos y trámites exter- También tienen iniciativa popular los concejales y diputados, y en tratándo-
nos y otros internos en las respectivas corporaciones públicas30 . · se de proyectos de ley se requiere un respaldo de por lo menos del 30% de los
En cuanto a los requisitos y trámites externos, la Ley estatutaria 134 de 1994 concejales o diputados del país32 .
regula lo referente a la inscripción (arts. 10 a 15) y al trámite (arts. 16 a 27) en la ~iguiendo ~l _trámite previsto por la Ley estatutaria, tenemos que una vez
misma forma y con los mismos términos antes vistos para las solicitudes de re- expedido el certificado por la Registraduría del Estado Civil correspondiente
ferendo, por lo que en este punto nos remitimos a lo dicho sobre el particular en s_obre el cum~limiento de los requisitos legales de una iniciativa popular legisla-
relación con el mencionado mecanismo de participación ciudadana: promotores, tiva o normativa, su vocero deberá presentar dicho certificado junto con el pro-
voceros, inscripción ante el correspondiente Registrador, suministro de formula- . yecto y la exposición de motivos, así como la dirección de su domicilio y la de los
rios, recolección de firmas de apoyo, certificación de la Registraduría31 . promotores, ante la Secretaría de una de las Cámaras del Congreso o de la respec-
Como requisitos y trámite externos específicos de la iniciativa popular pode- tiva corporación, según el caso. Luego el proyecto y la documentación adjunta
mos señaiar los siguientes: deberán publicarse en el órgano de divulgación oficial de la respectiva corpora-
Toda iniciativa popular ante una corporación pública debe estar redactada en ción33.
forma de proyecto de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo, o de reso- Presentado el proyecto de iniciativa popular, éste debe ser obligatoriamente
lución local, según el caso, y referirse a una misma materia (art. 13 Ley 134 de tramitado por la correspondiente corporación pública (art. 155 Const.). Para ga-
1994). rantizar la eficacia de la participación ciudadana durante el trámite interno de la
Según el artículo 29 de la citada Ley estatutaria, "sólo pueden ser materia, de iniciativa popular, la Ley estatutaria establece las siguientes reglas:
iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, aquellas "l. La iniciativa popular será estudiada de conformidad con lo establecido
que seán de competencia de la respectiva corporación. en el reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las disposiciones est~-
· · "Nó se podrán presentar presentar iniciativas populares legislativas y nor- blecidas en el artículo 163 de la Constitución Política para los proyectos que hayan
mativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras sido objeto de manifestación de urgencia.
locales, sobre las siguientes materias: "En el caso de la iniciativa popular de actoJegislativo presentado por el 20%
"l. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores [sic] de los conc;ejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en el
o de los· alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y artículo 375 de la Constitución.
1
336 de la Constitución Política.
'.'2. El vocero deberá ser convocado a todas las sesiones ·en que se tramite el
"2. Presupuestales, fiscales Ó tributarias.
proyecto y ser oído en todas las etapas del trámite.
30
Arts. 155, 163, 375; 106 Const. 32
Art. 155 Const.; 28 inc. 2º Ley 134 de 1994.
31
V. supra, págs. 106 y 107. 33
ArL 30 Ley 134 de 1994.
 1\,¡
LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA 115
114 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

En efecto, el artículo 105 disponía que "los individuos de una y otra cámara
"3. El vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se
representan a la nación entera y deberán votar consultando úniéamente la justicia
haya pronunciado en contra de la iniciativa popular. ·
"4. Cuando la respectiva corporación no dé primer debate a una i~iciativa . .J
~,-.;.,r,
y el bien común", y el 179, consecuente con el anterior, expresaba que "el que
sufraga o elige no impone obligaciones al candidato ni confiere mandato (el im-
popular legislativa o normativa durante una legislatura y ésta deba ser ~e;irª?ª· se. C/~:i.:;
. perativo) al funcioi:iario electo". Es que de la concepción de soberanía nacional
podrá volver a presentar en la siguiente legislatura. En este c~so, segu'.ran siendo se desprende o se dériva la democracia indirecta o representativa, en la cual no hay
vó.lidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no sernnecesano volver a lugar a mandato imperativo. Por eso algunos hablan igualmente de representación
recolectarlas. sin mandato, concebido éste en términos jurídicos.
"Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en El mandato imperativo, en cambio, es aquel en virtud del cual los funciona-
vigencia la presente ley, se encuentren en tránsito en cualquier corporación, se- rios elegidos deben actuar conforme a las instrucciones dadas por sus electores,
guirán sie.ndo válidas por un año más''. las cuales los obligan políticamente, de tal manera que si no cumplen esas instruc-
/ .
ciones, que generalmente se concretan en directrices o programas de acción, pue-
- _c/6. LA RÉvocATORIA DEL MANDATO.-Dos aspectos debemos considerar en re- den los mismos electores revocarles el mandato conferido.
lación con la revocatoda del mandato: su naturaleza política y el procedimiento El mandato imperativo tiene como fundamento el concepto de soberanía
de la revocatoria. popular, consagrada entre nosostros, aunque no en forma absoluta, en la Consti-
a) El mandato político. Uno de los mecanismos más importantes de p~ici- tución de 1991.
pación democrática de los ciudadanos es indudableme~te. e'. de la revocator!a del Pues el artículo 3º preceptúa que el pueblo ejerce la soberanía "en fmma di-
mandato, cuyo ejercicio tiene cerno fundamento el ~rm_c;p10 de la soberama po- recta o por medio de representantes" (se subraya). Cuando lo hace por medio de
pular consagrado en el artículo 3" de nuestra Const1tuc10n y que ya hemos estu- representantes, Ia democracia deja de ser directa, que según Rousseau, como he-
diado3.j. · · mos visto, es la consecuencia de la concepción de la soberanía popular. Entonces
El mandato tiene una significación jurídica, de donde también se ha deriva- tenemos aquí que la soberanía popular da origen al mismo tiempo a la democra-
d~ una significación política. cia indirecta o representativa, lo que no deja de ser una incoherencia doctrinaria.
Jurídi~amente el mandato es un contrato en virtud del cual "una persona Es que además el artículo 133 constitucional obliga a los miembros de los cuerpos
confía la g-estión de uno o más negocios a otra, que se ha~e car_g~ de eUos ~or cuen- colegiados de elección directa, quienes son representantes del pueblo, a "actuar
ta y riesgo de la primera", según la definición del Código ClVll colombiano (art. consultando la justicia y el bien común", que era casi lo mismo que disponía el
2_142). ta persona que concede el mandato se llama comite~te o_mandante y la que artículo 105 de la Constitución de 1886 al decir que los congresistas "deberán vo-
lo acepta' apoderado, procurador y, en general, mandat'.3110 (zb.). Esta clase de tar consultando únicamente la justicia y el bien común". !
mandafo es por esencia revocable, es decir, que en cualquier momento el mandan- ,' El mandato imperativo está consagrado en la Constitución solo para la elec- ·,
t~ lcí':p~e'éle dejar sin efectos o invalidar. ción de gobernadores y alcaldes; aunque ha dejado abierta la posibilidad de que una li:
I!]
/~Z(:(figurajurídica del mandato h~ pasado al cam~? político, donde se ~onci- ley estatutaria lo establezca para otros cargos elecúvos. Conforme al artículo 259 ·'·I
'¡
be-como el "encargo O representación que por la elecc1on se confiere a los diputa- constitucional, "quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al 1
1

dos, ~9~¿;f~les, etc." 35 . También es revocable, pero no en todos los casos. P~r ello elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato". En estas elec-
se-disl:jnguén dos clases de mandatos políticos: el mandato libre Ymandato 1mpe- ciones hay lugar al llamado voto programático. · ,\\
·-:, C.{'i?--,"c.:i'.,,,_J;/ ~- '.J -
rat1vp,~;, _ - El artículo 1ºdela Ley estatutaria 131 de 1994 expresa que se "entiende por !!1
: 'Et'rfzandato libre o representativo, según definición acogida por la Corte voto programático el mecanismo de participación mediante el cual los ciudada- i,,\
·I
Constitucional, es aquel en virtud del cual "el representante lo es de la nación ente- nos que votan par.a elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al ele- ri,
ra y no dt~l grupo o región que lo ha elegido" 36 . Esta clase de mandato tiene como gido el cumplimiénto del programa de gobierno que haya presentado como parte !'
fundame~to el concepto de soberanía nacional y entre nosotros fue consagrado integral en la inscripción de su candidatura". Para que esta clase de voto pueda
con todas sus consecuencias en los artículos 105 y 179 de la Constitución de 1886. tener lugar, el art_ículo 3º establece que "los candidatos a ser elegidos popularmen-
te como gobernadores y alcaldes deberán someter a consideración ciudadana un
programa de gobierno, que hará parte integral de la inscripción ante las autorida-
34 Vide supra, págs. 100 y 101. des electorales respectivas, debiéndose surtir posteriormente su publicación en el
is Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
órgano oficial de la entidad territorial respectiva o, en su defecto, las administra-
36 Sentencia C-180 de 1994, pág. 69.
116 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS. DE PARTICIPACION CIUDADANA
117

ciones departamentales o municipales ordenarán editar su publicación donde se b. Que se cumplan los requisitos previstos en la Ley 134 de 1994 para la
den a conocer los programas de todos los aspirantes, sin perjuicio de su divulga- presentación e inscripción de iniciativas legislativas y normativás en cuanto a pro-
ción pública de acuerdo con la reglamentación en materia de uso de medios de co-_ motores, voceros, inscripc;ión y trámite para la recolección de apoyos (arts. JO a
municación". 27).
La consecuencia política del incumplimiento del programa de gobierno es c. Que haya solicitud escrita de convocatoria a pronunciamiento popular
la posibilidad jurídica de la revocatoria del mandato, que el artículo 6º de lá Ley para revocatoria del mandato de un gobernador o alcalde, hecha ante laRegistraduría
134 de 1994 define como "un derecho político, por medio del cual los ciudadanos del Estado Civil correspondiente por quienes participaron en la votación en la cual
dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un. al- se eligió al funcionario cuestionado. Esta solicitud debe estar suscrita por un nú-
calde". mero de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la
elección del respectivo mandatario.
Hemos afirmado que nuestra Constitución dejó abierta la posibilidad de que
una ley estatutaria establezca el mandato imperativo para otros cargos de elección d. Que la solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para la revo-
popular, porque consideramos que únicamente cuando haya voto programático catoria, que debe estar contenida en un formulario elaborado por la Registraduría
puede haber lugar a la revocatoria del mandato, y es el caso que este mecanismo del Estado Civil correspondiente conforme a las instrucciones impartidas sobre la
de participación ciudadana está previsto en la Constitución no sólo para goberna- materia por el Consejo Nacional Electoral, exponga las razones que la fundamen-
dores y alcaldes sino también para otros cargos electivos. tan, por la insatisfacción general de la ciudadanía o por el incumplimiento del pro-
grama de gobierno.
En efecto, el numeral 4 del artículo 40 expresa que todo ciudadano tiene
derecho a "revocar el mandato de los elegidos en Íos casos y en la forma que esta- e. Que la Registraduría del Estado Civil correspondiente haya certificado
que las cédulas de quienes firmaron el formulario son las de los ciudadanos que
blecen la Constitución y la ley". El artículo 103 se limita a enumerarlo como un
votaron en las respectivas elecciones37 .
mecanismo de participación del pueblo, en tanto que ei inciso 2º del artículo 1,33
dice que "el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus 2) Trámite de la convocatoria popular.-Una vez aprobada la solicitud de
electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura". convocatoria por llenar los requisitos antes vistos, el Registrador del Estado Civil
correspondiente·, dentro de los cinco días siguientes, debe informar de la misma al
La Corte Constitucional ha expuesto también un criterio jurídico semejante funcionario cuestionado.
al que acabamos de exponer. Ha dicho:
Posteriormente el Registrador del Estado Civil debe hacer la convocatoria a
"Si, como lo consagra el mismo artículo 259 de la Carta Política, para el caso votación para la revocatoria, la cual debe llevarse a cabo dentro de los dos meses
de los alcaldes y goqernadores, y la ley estatutaria del voto programático, el man- siguientes, contados a partir de la certificación expedida por dicho funcionario.
datario se presenta ante los electores defendiendo y comprometiéndose al cumpli-' Realizada la votación departamental o municipal, según el caso, se entenderá
miento de un programa de gobierno y lo incumple sin ninguna justificación, los revocado el mandato del gobernador o el alcalde cuestionado, si en la votación la
electores o miembros de su respectivo partido o movimiento político tendrán el revocatoria solicitada obtiene el 60% o más de los.sufragios emitidos, siempre y
derecho de revocarle el mandato. Pero esta figura no se limita en su aplicación a cuando que el número total de votos no sea inferior al 60% de los registrados el día
los casos de los alcaldes y gobernadores, sino que debe hacerse extensiva a los de- en que se eligió el mandatario. En la votación únicamente pueden participar los
más cargos de elección popular de carácter uninominal elegidos en circunscrip- ciudadanos que sufragaron el día de la elección del funcionario respectivo. Si la
ción territorial, como así lo quiso el Constituyente de 1991". revocatoria del mandato no se obtiene como resultado de la votación, no podrá
b) Procedimiento de la revocatoria.--Las leyes estatutarias 131 y 134 de volverse a intentar en lo que resta del período del gobernador o del alcalde, según
el caso 38 .
1994 establecen el procedimiento que debe seguirse para obtener la revocatoria
del mandato. De acuerdo con sus disposiciones, en resumen, los requisitos y trá- c) Efectos de la revocatoria del mandato.-Revocado el mandato, el Re-
mites son los siguientes: gistrador Nacional del Estado Civil comunicará el hecho democrático al Presiden-
te de la República o al gobernador respectivo, según el caso, para que procedan
l) Requisitos para la procedencia de la revocatoria.-Sólo procederá la re- a darle ejecución. inmediata dictando las providencias adecuadas39 •
vocatoria del mandato de los gobernadores y alcaldes elegidos popularmente
cuando se llenen los siguientes requisitos: 37
Arts. 7° y 8º Ley 131 de 1994; 64, 65 Ley 134 de 1994.
a. Que haya transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento 38
Cfr. arts. 66 a 70 Ley 134 de 1994.
39
de la posesión del respectivo mandatario. Arts. 12, 13 Ley 131 de 1994; 72 a 74, inc. 2º Ley 134 de 1994.
118 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO LA DEMOCRACIA Y LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIO~I CIUDADP,NA 119

En primer lugar, debe decretarse la remoción del cargo del funcionario revo- ministradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con
cado y nombrársele reemplazo, el que durará en ejercicio hasta cuando se pose- el.fin de discutir asuntos de interés para la comunidad" (art. 9º).
sione el nuevo mandatario. El reemplazante debe ser un ciudadano perteneciente La reglamentación legal del cabildo abierto puede resumirse así42 :
al mismo grupo, partido o movimiento político del mandatario revocado. Ade~ a) Las oportunidades para celebraciones de cabildos abiertos son los perío-
más, en la medida de lo posible, el. funcionario en su calidad .de encargado debe dos de sesiones ordinarias de los concejos o de las juntas administradoras locales,
darle cumplimiento al programa de gobierno inscrito para la gestión en el respec- det;~ndose en cada período realizar por lo menos dos sesiones dedicadas a con-
tivo período. siderar los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna
En segundo lugar, el Presidente o el gobernador, según el caso, debe convo- o corregimiento, solicitan sean estudiados por ser de competencia de la respecti-
car a elecciones para escoger el sucesor en el mismo decreto del encai:~o, dentro va corporación.
de los 30 días siguientes a la certificación de los resultados de la :otac.10.n. A par- . b) La petición de cabildo abierto debe hacerla, con no menos de 15 días de
tir de la expedición del acto de convocatoria los candidatos deben mscnbuse cum- anticipación a la feéha de iniciación del período de sesiones ordinarias, un número
pliendo todos los requisitos constitucionales y legales para ello, por lo menos _20 de ciudadanos no inferior al cinco por mil del censo electoral del respectivo mu-
días antes de la elección para gobernador o 30 para la de alcalde, fecha que se sena- nicipio, distrito, localidád, comuna o corregimiento. La solicitud debe ser razo-
lará teniendo en cuenta las normas electorales especiales o generales. Así, para nada y presentarse ante la secretaría de la respectiva corporación, precisando el
alcalde la elección deberá realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expe- asunto de interés para la comunidad que debe someterse a la discusión del cabildo
dición del decreto de convocatoria40 . abierto. En él pueden participar también las organizaciones civiles.
En caso d~ grave perturbación del orden público, el Presidente de la Repú- c) Las materias que pueden ser objeto de consideración de los cabildos abier-
blica puede aplazar la celebración de las elecciones según lo establecido en las tos son todas aquellas que tengan interés para la_Q_o_rg_~,gidad, pero en ningún caso
normas electorales· vigentes41 . \1·,,:\c,:~ ~r-1 podrán presentarse proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto admi-
,l,,1,~c_ 'se·. ------
nistrativo.
7. EL CABILDO ABIERrn.-La institución de los cabildos abiertos no es una
novedad en nuestro país ni en el resto de la América Hispana. Fue históricamente d) L ~ c i a a los cabildos abiertos e~_li_bre para todos los que tengan
un mecanismo de democracia directa durante la dominación española,~ente interés en el asunto motivo de la convocatoria, pero sólo ~~den ii;i.FrV@ir, fuera
en la reunión o asamblea general de todos los vecinos de un municipio o ciudad para de j.Q_s_miem]2ms_rle la respectiva corporación, los voceros de quienes solicitaron
deliberar y decidir sobre asuntos importantes de interés para la comunic!ad. Estos el cabildo y quienes con tr~i;lías_de anfü:_ip-ª~ión a su realización se b_ay_,JJÜil,SC:ri-
cabildos fueron excepcionales, por lo que designaban unas cuantas personas como to en lª ~@er¡;_taúa,presentando el resumen escrito de su futura intervención.
delegadas suyas por uh determinado tiempo a fin de que velasen por el cumplimien- e) Cuando se trate de asuntos que afecten específicamente a determinada
to de sus decisiones. A estos organismos delegatarios se les conoció con el nombre localidad, corregimiento o comuna, la reunión puedeJkxarse a cabo.en cualquier
de cabildos o concejos cerrados, que después vinieron a constituir simplemente sitio déntro de las mencionadas divisícmes territoriales d~rgunicipio o djstriJo.,_
los cabildos, ayuntámientos y actualmente los concejos, o sean corporaciones en- f) A los cabildos abiertos pueden citarse con cinco días de antjc_ipª-ción, por
cargadas de gobernar o administrar un municipio. solicitud de los promotores o por iniciatíva-de-los v9jerO_s_y-previa proposición
Se anota que los cabildos abiertos tuvieron mucha vigencia durante la Con- aprobada por la respectiva corporación, a funcionarios de la entidad territorial
quista, pero que decayeron luego para solo volver a tener importancia al final de para que concurran y respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos relacio~
la Colonia, cuando se constituyeron en cuerpos revolucionarios ..En nuestro país, · nados con el asunto objeto del cabildo. La asistencia del funcionario es obligatoria
como en otros de Hispanoamérica, la Declaración de Independencia del 20 de y, por lo tanto, la no-~OnC~_!Tenci~ leocasio11a sancionés:- -.. . - . - - -
julio de 1810 se fraguó en un cabildo abierto. g) Dispone el artículo 87 de la Ley 134 de 1994 que "terminado el cabildo,
El Constituyente de 1991 revivió la institución del cabildo abierto al señalar- dentro de la semana sigµ.i~nte, en audiencia pública a la c~?,l ~~rfrr:ijnyitados los
lo en el artículo 103 de la Carta como uno de los siete mecanismos de participación voceros, _el Presiden_te d~Ja respectiva corporación dará resp_ue_sta_ e?gita»azo~-·
del pueblo en ejercicio de su soberanía. Dejó completamente al legislador su desa- nada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas. Cuando se trate de un asunto
rrollo, porque nada reguló al respecto. La Ley 114 de 1994 lo define diciendo que relacionado con inversiones públicas municipales, distritales o locales, la respues-
"es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas ad- ta deberá señalar el orden de prioridad de las mismas dentre del presupuesto y los
a:..:
-planes correspondiente". '
40 Arts. 71 y 74 Ley 134 de 1994; 107 Ley 136 de 1994.
41 Art. 76 Thy 134 de 1994. 42
Cfr. arts. 81 a 89 Ley 134 de 1994.
 -J
i20 EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO

Corno bien lo observa la Corte Constitucional, el caso contemplado en la

norma transcrita viene a constituir en cierto sentido "una modalidad del derecho
JJ
de petición, en este caso, colectivo (art. 23 Const.), en cuanto quienes formulan
en ejercicio de este instrumento, solicitudes o peticiones ante las autoridades pi1-
blicas, tienen derecho a que éstas sean respondidas dentro de un término breve,
corno así lo consagra la norma legal, por lo que se encuentra ajustada a la Consti- CAPÍTULO IT
'
f/
tución"43. ·
LOS PARTIDOS Y MO NTOS POLITICOS
8. MECANISMOS DEMOCRÁTICOS DE REPRESENTACIÓN.-Con el propósito de
estimular la.participa~ del pueblo para el ejercicio de su soberanía, el inciso 3º
del artículo 103 constitucional establece que etEstado deb:ecciñtribuir "a la.orga-
~ª- Constitución de 1886 sólo vino . mencionar a los partidos a partir de la
exped1c1ó~ ¿el Acto Legislativo Nº 3 d 11910, cuyo artículo 45 dispuso que "en
nización, promoción y capacitación de las asociacio~;spr~es, cí~i~,
tc:-da elec 10n en _que se vote por más, e dos individuos, aquélla se hará por el
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no guberna-
sistema d 1voto mcompleto, o del cu 'ciente electoral, o del voto acumulativo u ·
mentales, sin detrimento de su autonomía, con el objeto de que constituyan meca-
otro cu~lq ·era que asegure la repres 'ntación proporcional de los partidos. La l~y
nismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participa-
deterrnmará a manera de hacer efe· tivo este derecho" (se subraya).
ción, concertación, control y vígilancia de la gestión pública que se establezcan'~ 1
Posterio ente encontramo~ que el Plebiscito de 1º de diciembre de 1957
que estableció e rente Naciona, preceptuó que en las elecciones populares qu~
s~ efectuaran "par elegir las c9i oraciones públicas hasta el año de 1968, inclu-
sive, los puestos co spondie . es a cada circunscripción electoral se adjudicarán
por mitad a los partido tradi 'onales, el conservador y el liberal" (art. 2º). Otras
· nor~~s plebiscit_ari~s ta ié consagraron derechos exclusivos para los partidos
trad1c10nales en el disfrute , 1poder político y algunas reglamentaciones (arts. 4º,
6º, 7º y 12).
En 1959 se expidió Acto egislativo Nº 1, el cual estableció entre nosotros
el sistema de la "alternac · h de los artidos en el poder". Su artículo 1º dispuso que
"en los tres períodos co titucionale comprendidos entre el siete de agosto de mil
· novecientos sesenta y s y el siete de gosto de mil novecientos setenta y cuatro,
e~ cargo de Presidente de la República erá desern~eñado, alternativamente, por
cmdadanos que perte ezcan a los dos p idos tradicionales, el conservador y el
liberal"
El período his órico del Frente Naciona instituido por las citadas normas a
diferencia de otros significó la constitucional1 ación del sistema bipartidista q~e
ha imperado en C lornbia prácticamente desde I s inicios de la República: patrio-
tas y realistas, c tralistas y federalistas, boliv ' nos y santanderistas, liberales
y conservadore . \
Ahora bi n, no debe extrañarse el que la Constitución de 1886 no hubiese
hecho ningun mención de los partidos políticos cuando fue expedida, porque para
entonces aú no se tenía una noción clara de los mismos. Sobre el origen univer-
sal de éstos nos dice Duverger que la analogía de las palabras no debe conducir
a errores, pues se llaman igualmente "partidos" a "las facciones que dividían a la~
repúblicas antiguas, a los clanes que se agrupaban alrededor de un condotiero en
J' la Italia del Renacimiento, a los clubes donde se reunían los diputados de las asam-
43 Sentencia C-180 d~ 1994, pág. 120. bleas revolucionarias, a los comités que preparaban las elecciones censatarias de
 CARACERISTICAS DE LA EVOLUCION CONSTITUCIONAL COLOMBIANA 157

·d) El Estado de Derecho.-Este se consagró al establecerse que los órganos

del Estado y los funcionarios del mismo debían actuar exclusiva'mente con arreglo
a las normas jurfdicas que fijaban el ámbito de sus competencias y al deducir
responsabilidad por la extralimitación en el ejercicio de las respectivas funciones.
e) Tridivisión del poder público.-Todas nuestras Cartas Fundamentales
CAPÍTULO II han dispuesto la existencia de tres poderes, o de tres órganos o ramas: el Ejecutivo,
el Legislativo y el Judicial o Jurisdiccional, cuyas estructuras han cambiado muy
CARACTERISTICAS DE LA EVOLUCION CONSTITUCIONAL· poco.
COLOMBIANA En cuanto a las influencias recibidas, todos los autores colombianos coinci-
den en señalar-las de la Revolución de Independencia de los Estados Unidos de
Nuestra evolución constitucional tiene caracteristicas ideológicas y técnico- Norteamérica_ y la Revolución Francesa de 1789 en las orientaciones políticas
administrativas, que conviene estudiar por separado. plasmadas en las Constituciones del período liberal.
La independencia de los Estados Unidos del Norte fue proclamada el 4 de
A) CARACTERÍSTICAS IDEOLÓGICAS jul_io de 1776; luego crearon el 9 de julio de 1778 la "Confederación y Perpetua
Unión entre los Estados", y, finalmente, el 4 de marzo de 1789 le dieron vida a la
Desde el punto de vista ideológico nuestra historia constitucional se caracte- Federación mediante la expedición de la Constitución de los Estados Unidos.
riza por una evolución muy lenta del liberalismo hacia el socialismo, lo cual nos Las ideas de la Revolución norteamericana influyeron más tarde en la Revo-
permite dividirla en dos periodos: el liberal, que va desde 1810 hasta 1936, y el neo- lución Francesa, porque los franceses que, como Lafayette, habían combatido por
liberal o de tendencia socialista, que comienza en 1936 y aun sigue su pausado la independencia de los Estados Unidos, al regresar a su patria llevaron las inquie-
curso. En ainbos períodos la democracia representativa ha sido uno de los pilares tudes que inflamaron aquel país. Así fue corno la Declaración de Derechos del
de nuestro régimen político. Estado de Virginia de 12 de junio de 1776, denominada Bill of Rights, vino a ins-
pirar la declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
l. PERÍODO LIBERAL-Desde la Constitución cundinamarquesa de 1811 hasta Es evidente que el ejemplo angloamericano avivó no sólo las ideas revolu-
la Reforma Constitucional de 1936, hemos tenido una democracia liberal, asenta- cionarias de nuestros próceres, sino que también los llevó a imitar su forma de go-
da sobre los siguientes principios: . bierno. Camilo Torres en unacorrespondenciafarniliarexpresabaasí su pensamien-
a) El principio de que la soberanía reside esencialmente en la nación y que
to: "Imitemos la conducta de los norteamericanos, sigamos los pasos de ese pue-
de ella emanan los poderes públicos.-Este ha dado lugar a la consagración de la
blo filósofo, y entonces seremos tan felices como ellos. Trabajemos, pues, para
forma republicana y democrática de gobierno que se observa en todas las Cons- formar un gobierno semejante, y, si es posible, igual en un todo al de aquellos re-
publicanos"1.
tituciones expedidas desde 1821, y aun antes, porque desde la Constitución cun-
dinamarquesa: de 1812 se dijo que la forma republicana de gobierno era una de las Pero la mayor influencia la hemos recibido indudablemente de la Revolu-
bases de la organización política de Cundinamarca. ción Francesa. Las primeras Constituciones colombianas se hallan inspiradas en
los principios expuestos especialmente por Juan Jacobo Rousseau y Montes-
b) Fin liberal del Estado.-Hasta la Reforma de 1936, todas nuestras Cons-
quieu, compendiados en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciu-
tituciones establecieron expresamente la concepción liberal individualista sobre
dadano de 17S9, que Antonio Nariño tradujo y difundió entre nosotros.
los fines del Estado, circunscribiéndolos a la protección de los derechos sagrados
de libertad individual, propiedad privada, :;¡eguridad personal e igualdad, misión
2. PERÍODO DE TENDENCIA SOCIALISTA o NEOLIBERAL.-En virtud del Acto Le-
que vino a caracterizar el llamado "Estado-gendarme" o "manchesteriano". El gislativo Nº 1 de 1936, reformatorio de la Constitución de 1886, se quebrantó la
Estado no podía intervenir en la vida económica y social del país, porque ello era
estructµra rígidamente liberal que hasta entonces había tenido nuestro constitu-
contrario al postulado esencial de la doctrina liberal formulado con las expresiones
cionalismo. A partir de esa fecha hasta nuestros días se han venido consagrando
francesas laissezfaire, laissez passer, es decir, dejar hacer, dejar pasar.
en nuestra Constitución, reforzados en la de 1991, principios de tendencia so-
c) Consagración de los derechos individuales.-Se han consagrado inin- cialista corno son los siguientes:
terrumpidamente todos los derechos individuales clásicos proclamados por el
liberalismo anglosajón y la Revolución Francesa de 1789, siendo en nuestros es- 1
Citado por Tascón, en Historia del derecho constitu.cional colombiano cit., pág. 2.
tatutos constitucionales copia casi textual de esta última.
158 Ll~IEAMIENTOS GENERALES DE NUESTRA EVOLUCION CONSTITUCIONAL CARACTERISTICAS DE LA EVOLUCION CONSTITUCIONAL COLOMBIANA 159
"".
a) Funciones sociales del Estado.-En reemplazo del artículo 19 de la Carta Corno precursor de las disposiciones sobre funciones sociales del Estado y
de 1886, que decía: "Las autoridades de la República están instituídas para prote- d~ la propiedad se ha señalado al filósofo francés Augusto Comte, quien las sinte-
ger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra Ybienes, Y tizó así: '.'El ciudadano no tiene más derechos que el de cumplir siempre con su
asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y -castigando deber" 2 . Sobre la propiedad decía: "En todo estado normal de la humanidad, todo
los delitos", se estableció por el artículo 9º del Acto Legislativo Nº 1 de 1936 que ciudadano, cualquiera que sea, constituye realmente un funcionario público, cu-
"las autoridades de la República están instituídas para proteger a todas las personas yas atribuciones, más o menos definidas, detenninan a la vez obligaciones y pre-
residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumpli- tensiones. Este principio universal debe ciertamente extenderse hasta la pro-
miento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". piedau, en la que el positivismo ve, sobre. todo, una indispensable función social
destinada a formar y administrar los capitales con los cuales cada generación pre-
b) Función social de la propiedad.-Como consecuencia lógica del artículo para trabajo de la siguiente. Sabiamente concebida, esta apreciación normal enno-
9º, se estableció la función social de la propiedad privada en el artículo 10 de la blece su posesión, sin restringir su justa libertad y haciéndola más respetable" 3 .
Reforma de 1936, que preceptuó: "Se garantiza la propiedad privada y los demás · La doctrina comentada fue después sistematizada por Léon Duguit, quien
derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas dice al respecto: "Todo individuo tiene la obligación de cumplir en la sociedad una
naturales ojurídicas, los cuales no pueden serdesconocidos ni vulnerados por leyes cierta función en razón directa del lugar que en ella ocupe. Ahora bien, el poseedor
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad de la riqueza, por lo mismo que posee la riqueza, puede realizar un cierto trabajo
pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la que sólo él puede realizar. Sólo él puede aumentar la riqueza social haciendo valer
necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés el capital que posee. Está, pues, obligado socialmente a realizar esta tarea, y no será
público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Por protegido socialmente más que si la cumple y en la medida en que la cumpla. La
motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber propiedad no es, pues, el derecho subjetivo del propietario, es la función social del
expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Con todo, el tenedor de la riqueza" 4 •
legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar En otro lugar el mismo Duguit, en quien se inspiran los Constituyentes de
a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miem- 1936, expone: "En: cualquier país en donde la propiedad individual sea reconocida
bros de una y otra Cámara". por la legislacióri positiva, el propietario tiene, por el mismo hecho de serlo, una
c) Intervención del Estado en la economía.-En virtud del artículo 11 del cierta función social que llenar y la extensión de su derecho de propiedad debe ser
Acto Legislativo Nº 1 de 1936, que complementa las reformas de los-dos ante- determinada por la ley y por la jurisprudencia que la aplica, según la función social
-~....;::_
~
.
que deba llenar libremente, plenamente y enteramente la función social de propie-
riores, se estableció el intervencionismo estatal en los siguientes términos: "El

l.
tario. Se puede decir que de hecho, la concepción de la propiedad derecho subjetivo
Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o de
desaparece para hacer lugar a la concepción de la propiedad función social. El
empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución
detentador de una riqueza no tiene derecho sobre ella. Se encuentra en una situa-
y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene ción de hecho que le obliga a una cierta función social y su apropiaciones protegida
derecho". en la medida y sólo en la medida en que él cumple esa misión social" 5 "
d) El trabajo obligación soc;ial.-Al trabajo se le dio esta calidad en virtud
del artículo 17 de laReforma de 1936, que estableció: "El trabajo es una obligación B) CARACTERÍSTICAS TÉCNICO-ADMINISTRATIVAS
social y gozará de la especial protección del Estado". ·
e) La asistencia públicafunción del Estado.-Por el artículo 16 del citado El constitucionalismo colombiano se ha caracterizado desde el punto de vista
técnico-administrativo por las siguientes notas: .
Acto Legislativo se estableció que "la asistencia pública es función del Estado. Se
deberá prestar a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para
l. RÉGIMEN PRESIDENCIAL-Con excepción de la Constitución cundinamar-
exigirla de otras personas, estén físicamente incapacitados para trabajar. La ley quesa de 1811, que consagró la monarquía constitucional, todas nuestras Consti-
determinará la forma como se preste la asistenr.ia y los casos en que deba darla
directamente el Estado". · 2
Politique positive, cit. por Tascón, Derecho constitucional colombiano, cit., pág. 69.
La nueva tendencia ideológica de nuestro constitucionalismo se debe ante 3
Cit. por PÉREZ ESCOBAR, Jacobo, Bases para una reforma constitucional en Colombia, tesis
todo a Winfluencia ejercida por el socialismo europeo que comenzó a agitarse a de grado, Facultad de Derecho Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 1952, pág. 303.
partir de la Revolución Francesa de 1848, pero especialmente al gran jurista fran- 4
Cit. por PÉREZ ESCOBAR, ibidem.
cés Léon Duguit. 5
Cit. por TAscóN, Derecho constitucional colombiano, cit., pág. 89.
 160 LINEAMIENTOS GENERALES DE NUESTRA EVOLUCION CONSTITUCIONAL

tuciones han establecido el régimen presidencial a imagen y semejanza del

existente en los Estados Unidos de América.

2. ESTRUCTURA DE LOS ÓRGANOS o RAMAS DEL PODER PÚBLICO.-Esta ha sido a

través de nuestras Constituciones así:
CAPÍTULO III
a) Órgano Ejecutivo.-Con excepción de la Constitución de Cundinámarca
de 1811 y la de Antioquia de 1815, este órgano ha sido unitario, con un Presidente
que ha sido al mismo tiempo Jefe del Estado y Jefe del Gobierno, elegido directa LAS CONSTITUCIONES COLOl\1BIANAS
o indirectamente por el pueblo, pero siempre temporal y casi siempre irrelegible
En este Capítulo reseñaremos las Constituciones que se han expedido tanto
para el período inmediato.
para parte del territorio de lo que hoy es Colombia como para el más amplio de la
b) Órgano Legislativo.-Con excepción de la Constitución de Cundinamar- Gran Colombia, incluyendo el Acta de Independencia, que para nosotros fue una
ca de 1811, se ha establecido siempre una estructura bicameral de la Rama Le- verdadera Constitución en el sentido material del vocablo.
gislativa del poder público, denominada Congreso. Las Cámaras han representa- Por consiguiente, estudiaremos los rasgos característicos de los siguientes
do, la del Senado, en la mayoría de las veces, a las entidades políticas en que se documentos:
ha dividido el territorio nacional para su mejor administración, y la de Represen- " El Acta de Independencia de 181 O, las Constituciones Provinciales de 1811
tantes, a la nación colombiana, o mejor dicho, al pueblo. Estas Cámaras han sido a 1815, el Acta de Federación de las Provincias Unidas de la Nueva'Granada de
elegidas unas veces por el sufragio directo, otras por el sufragio indirecto, y en las 1811, la Constitución de Cúcuta de 1821, la Constitución de 1830, la Constitución
Constituciones de 1853 y 1858 y en la Reforma de 1945 (para los Representantes del Estado de la Nueva Granada o de 1832, la Constitución de la República de la
desde 1936) por el sufragio universal y directo; pero en términos generales ha Nueva Granada o de 1843, la Constitución Centro-federal o de 1853, la Constitu-
prevalecido la ten-dencia a elegir a lós Representantes por el voto directo de los cion de la Confederación Granadina o de 1858, la Constitución de los Estados
ciudadanos. Unidos de Colombia o de 1863, la Constitución de la República de Colombia o
c) Órgano Judicial o Jurisdiccional.-Tambíén se ha establecido en nuestra de 1886 y sus Reformas principales, las cuales han sido las de 1910, 1936, 1945,
organización estatal una rama judicial o jurisdiccional independiente en el ejercicio 1968 y 1986, y la Constitución de 1991.
de sus funciones de las otras dos, aunque no en su origen o integración, salvo en A la Constitución de 1886 se le hicieron otras reformas que no serán objeto
la Constitución de 1853, y a partir del Plebiscito de 1957 para las vacantes en la de nuestro estudio por cuanto fueron derogadas y hoy ninguna de sus disposiciones
Corte y el Consejo de Estado. A la cabeza de esta Rama se ha encontrado siempre se encuentra vigente. Podemos mencionar de esas reformas por la importancia que
una corporación llamada Corte Suprema de Justicia. En la Constitución de 1991 se tuvieron los Actos Legislativos números 1 a 10 de 1905; 1 y 2 de 1907; 1, 2 y 3
establecieron además la Corte Constitucional, el Consejo Superior de.la Judicatura de 1908, y 1 a5 de 1909, expedidos durante el Gobierno del General Rafael Reyes.
y la Fiscalía General de la Nación. Igualmente los Actos Legislativos números 1 de 1952; 1 de 1953, y 1 a 6 de 1954,
expedidos durante el Gobierno del General Gustavo Rojas Finilla.
3. ADMINISTRACIÓN REGIONAL Y LOCAL.-Nuestro territorio ha estado dividido Enmarcaremos el estudio de nuestro proceso constitucional en varias etapas,
en secciones administrativas o políticas llamadas Departamentos, Estado~ o Pro- caracterizadas por algunos rasgos sobresalientes, a saber: etapa de creación del
vincias; y éstas en porciones pequeñas llamadas municipios, distritos o cantones. Estado colombiano, que Samper llama época revolucionaria1, etapa de la Grari
En las secciones ha habido siempre desde 1830 corporaciones populares llamadas Colombia, etapa de la Nueva Granada, etapa federal, etapa centralista de la Consti-
Cámaras de Provincia primero, Legislaturas después y Asambleas Departamenta- , l tución de 1886 y etapa centralista con autonomía territorial.
les finalmente, cuyas facultades han sido mayores o menores según el régimen
centralista o federalista imperante o las ideas de descentralizacion administrativa Sección I
en boga. También existieron las secciones denominadas Intendencias y Comisa-
rías, administrativamente dependientes del Gobierno Nacional. ETAPA DE CREACION DEL ESTADO COLOMBIANO
Los municipios desde la época de la Colonia han te.q_ido las corporaciones,
Comienza esta etapa con el acto de proclamación de la independencia de la
también populares, llamadas Cabildos oConcejos Municipales, cuyas funciones
Nueva Granada el 20 de julio de 181 O, siguiendo luego el proceso con la erección
,.,¡ también han variado al ritmo de los cambios políticos.
1 Op. cit., t. I, pág. 9.
278 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO DERECHOS DE LAS PERSONAS 279

t' Secciónill de uno. persona, la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los parti-
culares, en esta última hipótesis en los casos que determina la ley, tales derechos
)¡_ PROTECCION Y EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS resultan vulnerados o amenazados sin que exista otro medio de defensa judicial o,
aun existiendo, si la tutela es usada como medio transitorio de inmediata aplica-
Una de las preocupaciones que se ha tenido en relación·con los derechos de cióh para evitar. un perjuicio irremediable. Se trata, entonces, de un instrumento
las personas es la de establecer las acciones y mecanismqs apropiados para su jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito
protección, es decir, para evitar que ellos sean vulnerados. Pero con el surgimien- consisten en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores requeri-
to y consagración de los derechos llamados de la segunda y la tercera generación mientos de índole formal y en la certeza de que tendrá oportuna resolución, a la
se ha considerado que, implicando ellos una exigencia de satisfacción por parte protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que, en su caso, conside-
del Estado o de la administración pública y de ciertos particulares, lo que debe pro- radas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia
curarse no es ya simplemente su protección sino su efectividad. Así, por ejemplo, frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus de-
rechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines esenciales del
cómo lograr que alas personas se les satisfaga el derecho a la educación, a la salud,
Estado, consistente en garantizar la efectividad de los principios, derechos y de-
a la recreación, al trabajo, a un ambiente sano, etc.
beres consagrados en la Constitución (art. 2 Const. Pol.)" 45 •
El artículo 86 de la Constitución expresa que "toda persona tendrá acción de
A) LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un pro-
cedimiento preferente y sumario, por sí mismo o por quien actúe en su nombre,
En cuanto a la protección de los derechos, nuestra Constitución y nuestras ·ra protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
leyes han venido consagrando medios que permiten, unos evitar que el derecho quiera.que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
se vulnere cuando está amenazado, y otros que se restablezca, siendo ello posible cualquier autoridad pública".
cuando han sido vulnerados. En nuestro sistema jurídico la protección de los dere- Se desprende de las definiciones dadas y de la norma transcrita que la acción
chos se procura mediante la acción y excepción de inconstitucionalidad (arts. 241, de tutela tiene dos características esenciales, como bien lo ha señalado la Corte
242,237 y 4 Const.), las acciones contencioso-administrativas (art. 237-1, 238 Constitucional, ·a saber:
y 89 Const.), las acciones penales y civiles (arts. 229, 88 y 89 Const.), la acción
1) La de ser una acción subsidiaria, por cuanto solo es posible hacer uso de
de tutela (art. 86 Const.) y las acciones populares (art. 88 Const.). Ya algunos de ella cuando el afectado--ño disponga de otro medios de defensa judicial, a no ser
estos medios han sido objeto de estudio en capítulos anteriores, como la acción que busque evitar un perjuicio irremediable (art. 86, inc. 3º Const.).
y la excepción de inconstitucionalidad44; otras no son objeto de estudio del de-
2) La-Ele-s-er-1:1-FJ-a-aeeh§n-in-ml:'diata, "p_uesto que no se trata de un proceso sino
recho constitucional, aunque tienen su fundamento en la Constitución, como son
de un rem~~~o de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de
las acciones contencioso-administrativas, las penales y las civiles. Por ello aquí
la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenazas" 46 .
sólo nos ocuparemos de las acciones de tutela y populares, así como más adelante
veremos las relativas a la efectividad de los derechos. Veamos ahora los diferentes aspectos que implica la acción de tutela según
su reglamentación constitucional y legal. Esta última realizada a través del Decre-
l. AccróN DE TlITELA.-La acción de tutela es un medio jurídico consagrado to con fuerza de ley Nº 2591 de 199I y el Decreto reglamentario 306 de 1992.
desde hace algún tiempo en países como España, México, la Argentina, consistente a) Titulares de la acción.-Conforme al inciso 1º del artículo 86 constiti1-
en la posibilidad de acudir ante lo_s jueces sin mayores requerimientos de índole cional y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, son titulares de la acción de tutela
formal con el objeto de obtener, mediante un procedimiento sumario, la protección todas las personas, esto es, nacionales o extranjeras, naturales o jurídicas, mayores
directa inmediata del Estado frente a situaciones de hecho que representen ame- o menores de edad, que se encuentren en el territorio 9e la República.,...-
naza o vulneración de los derechos fundamentales. b) Derechos protegidos por la acción de tutela.,-Los derechos que sega-
La Corte Constitucional ha tenido, por su función de revisión de los fallos de rantizan.mediante el ejercicio de la acción de tutela son, según lo dispone el inciso
tutela, infinitas oportunidades no sólo de definir la acción de tutela sino también 1º del artículo 86 constitucional, los derechos constitucionales fundamentales,
la de fijar su alcance, su objeto, naturaleza y límites. Así, la Sala Nº 3 de Revisión q~e antes ya hemos definido 47 •
ha expresado que la tutela es "~~once_!:>i~o pa~a_la protección in_~_e-
--
diata de los derechos
-
fundamentales constitucionales cuando, en el cas·oconcrefo
--·----·---·----
45

46
Se11te11cia Nº T-001 de 3 de abril de 1992, Gaceta Constitucional, 1992,
Cfr. sent. cit., Gaceta Constit11cio11al, pág. 173.
t. 1, pág. 173.

44
Véase supra, págs. 58 y ss, 70 y ss. 47
Véase supra, pág. '268.
280 ELEMENTOS DlL ESTADO COLOMBIANO DERECHOS DE LAS PERSONAS 281

Expresa el artículo 2º del Decreto 2591 de 1991 que "cuando una d~cis~~n titución. Sin embargo, precisa el numeral 3 que "lo anterior no ,obsta para que el
de tutela se refiera a un derecho no señalado expresamente por la Const1tuc10n titular solicite la: tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que
como fundamental, pero cuya naturaleza permita. su tutela para casos concretos, comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un
la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión" .Esta norrp.a perjuicio irremediable".
nos lleva a considerar lo que la Doctrina y la Jurisprudencia denominan "el núcleo · 4) No hay lugar a la acción de tutela cuando sea evidente que la violación
sustancial de los derechos", el cual le permite a los jueces precisar en ciertos· casos del derecho originó un daño consumado; salvo el caso que continúe la acción u
el concepto de derechos constitucionales fundamentales. Al resp~cto ha dicho la omisión violatoria del derecho.
Corte Constitucional que los derechos "no pueden ser desnaturalizados, so pena 5) Tampoco hay lugar a la acción de tutela cuando se trate de actos de carác-
de precisarlos O de integrarlos". Así, expresó "que la ed~cación pu~de s~r e~cau- ter general, impersonal y abstracto.
sada y reglada autónomamente pero no nega?a en ,su ~ucleo esen.c1al: S1gme~do
6) Al declarar la Corte Constitucional inexequible el artículo 40 del Decreto
a Peter Haberle, se denomina contenido esencwl al amb1to necesano e irreductible
2591 de 1991, es improcedente la acción de tutela contra las sentencias y demás
de conducta que el derecho protege, con independencia de las modalidades que
providencias judiciales que pongan término a un proceso, salvo que se ejerza
asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del de-
"ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
recho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales" o "cuando la decisión pue-
dinámica de coyunturas o ideas políticas. La adopción de la tesitura realista e ins-
da causar un perjuicio irremediable", pero como mecanismo transitorio, caso en
titucionalista de Haberle, quien participa de la opinión de que la teoría constitu-
el cual el fallo de tutela tendrá un efecto puramente temporal, mientras el juez
cional es una ciencia cultural, coloca a las elaboraciones desplegadas por la Corte
ordinario competente resuelva de fondo 49 •
colombiana a la delantera de la especulación constitucional contemporánea" 48 .
De lo antes expuesto se puede concluir que la acción de tutela sólo procede
De otra parte debe tenerse en cuenta que los derechos protegí.dos por. la
contra las acciones u omisiones de cualquier autoridad pública y también contra las
acción de tutela deben interpretarse de conformidad con los tratados mternac10-
acciones u omisiones de los particulares encargados de la prestación de un servi- ~
nales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, según lo dispone el ar-
cio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o res--
tículo 4º del decreto 2591 de 1991.
pecto de quienes el solicitante se halle en estado de insubordinación o indefensión 511 •
c) Procedencia de la acción de rutela.-En desarrollo de lo dispuesto en el Sobre la acción de tutela contra los particulares precisa el artículo 42 del
inciso 1º del artículo 86 de la Constitución, el artículo 5º del Decreto 2591 decreto 2591, que sólo procede en los siguientes casos:
expresa que" la acción de tutela procede contra tQsia a_c;?iPJLU_omisi?n dkl_as_auto-
"1. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado
ridades públicas, que haya violado, viole o amenace v10lar cualqmera de .los de-
de la prestación del servicio público de educación para proteger los derechos
rechos de que trata el artículo 2º de esta ley. También procede contra acciones u
consagrados en los artículos 13, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la
omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de
Constitución.
este decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción
de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito". "2. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado
de la prestación del servicio público de salud para proteger los derechos a la vida,
Según el artículo 6 del citado Decreto no procede la acción de tutela en los
a la intimidad, a la igualdad y a la autonomía.
siguientes casos:
~ 1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que "3. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado
de la prestación de servicios públicos domiciliarios.
se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Para
estos efectos "se entiende por irremediable el perjuicio que solo puede ser repara- "4. Cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización privada, con-
do en su integridad mediante una indemnización". tra quien la controle efectivamente o fuere el beneficiario real de la situación que
motivó la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordi-
2) Tampoco procede la acción de tutela cuando para proteger el derecho se nación o indefensión con tal organización.
pueda invocar el recurso de hábeas corpus, que en realidad es una acción de tutela
"5. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud viole o amenace
especial.
violar el artículo 17 de la Constitución.
3) No procede la acción de tutela cuando se pretenda proteger derechos co-
lectivos, tales .como la paz y los demás señalados en el artículo 88 de la Cons- 49
Sentencia Nº C-543 de 1º de octubre de 1992, Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, t
6, págs. 207 a 24L
"Vide cita de Yot:\lS MoRE\O, op. cit., pág. 183. 50
Art. 86, incs. 1º y 5º Consl.
282 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO DERECHOS DELAS PERSONAS 283

"6. Cuando la entidad privada sea aquella contra quien se hubier~ hecho la nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de Ja amenaza
solicitud en ejercicio del habeas data, de conformidad con lo establecido en el ar- o .agravio, y la descripción d~ las demás circunstancias relevantes para decidir la
tículo 15 de la Constitución. solicitud. Además debe contener el nombre y el lugar de residencia del solicitante.
"7. Cuando se solicite rectificación de informaciones inexactas o erróneas. · No es indispensable que en el memorial de solicitud se cite la norma cons-
En esté caso se deberá anexar la transcripción de la información o la copia de la titucional que se coi;isidera infringida, cuando se determine con claridad el dere-
publicación y de la rectificación solicitada que no fue publicada en condiciones cho vi_ola~~ o amenaza?º· La acció_n puede ejercerse sin formalidad alguna 0
que aseguren la eficacia de la misma. autent1cac1on y por medio de memonal, telegrama, o cualquier otra forma de co-
"8. Cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públi- municación que se manifieste por escrito. ·Para el ejercicio de la acción de tutela
cas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas. no se requiere la actuación por medio de apoderado.
"9. Cuando la solicitud sea para tutelar la vida o la integridad de quien se en- En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de
cuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra edad, la acción podrá ejercerse verbalmente. En este caso el juez debe atender
el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del menor que solicite la inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del de-
tutela". recho, puede exigir su posterior presentación personal para recoger una declara-
Además debe tener el carácter de acción subsidiaria, es decir, "cuando el ción que facilite el trámite de la solicitud, o puede también ordenar al secretario
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utili- levantar el acta sin formalismo alguno 52 .
ce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable" (inc. 3º art. La acción de tutela tiene un trámite preferencial, lo que quiere significar que
86 Const.). a quien corresponda adelantar el proceso en turno riguroso debe sustanciarla con
d) Juez competente para conocer de la acción de tutela.-Según el inciso prelación a cualquier otro asunto de naturaleza diferente, salvo el de habeas cor-
l º del artículo 86 constitucional todos los jueces son competentes para conocer de pus. T.os plazos son perentorios o improrrogables y las notificaciones de las pro-
la acción de tutela. Sobre el particular expresa el artículo 37 del Decreto 2591 videncias que se dicten deberán hacerse a las partes o intervinientes por el medio
de 1991 que "son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, que el juez considere más expedito y eficaz53 .
los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o Cuando de· las pruebas aportadas al proceso el juez deduzca que se puede
la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud". Agrega que quien producir una grave e inminente violación o amenaza del derecho fundamental, éste
"interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, puede tutelarle·prescindiendo de formalismos y de averiguaciones previas. Ade-
que no ha presentado otra respecto de fos mismos hechos y derechos. Al recibir más puede requerir informes del órgano o autoridad contra quien se haya hecho
la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del falso testimonio", la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde cons-
y de las acciones de tutela contra la prensa y los demás medios de comunicación ten los antecedentes del asunto. Los informes se considerarán rendidos bajo jura-
sólo son competentes los jueces del circuito del lugar. mento, pero si no fuere rendido dentro _del plazo correspondiente, el juez debe
tener por cierto los hechos y deberá resolver la solicitud de plano, a menos que
e) La solicitud de tutela y el procedimiento de la acción.-La acción de
estime necesario hacer otra averiguación 54 .
tutela debe dirigirse contra la autoridad pública o el representante del órgano que
presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen El juez, si lo considera necesario, puede proferir el fallo sin necesidad de
actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, practicar las pruebas solicitadas, pero en todo caso podrá fundarlo en cualquier
o con su autorización o aprobación, la acción deberá entenderse. dirigida contra medio probatorio allegado al proceso.
ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. En e"i caso de que se ignore la El fallo deberá proferirse en primera instancia dentro de un plazo máximo de
identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá como ejercida contra el diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.
supenor. f) Alcance y efectos de la sentencia decisoria sobre la tutela.-Conforme al
En el pr"oceso de tutela pueden intervenir corno coadyuvantes del actor o de inciso 2º del artkulo 86 constitucional, la protección del derecho debe consistir
la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud, todas las en una -orden para que aquel respecto de quien se solicite la tutela actúe o se abs-
personas que tuvieren un interés legítimo en el resultado del proceso51 • tenga de hacerlo. La ley precisa y establece los efectos del fallo al expresar que
La solicitud de tutela debe expresar con la mayor claridad posible la acción
52
o la omisión qi.le la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el Ibídem, art. 14.
53
Ibídem, a_r;t. 15.
51
Art. 13 Decreto 2591 de 1991. 54 Ibídem, arts. 18, 19, 20.
284 DERECHOS DE I_AS PERSONAS
ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO 285

cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad, el fallo que conceda contra la autoridad pública, si las acciones u omisiones en que hubiere incurrido
la tutela debe tener por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho le generan responsabilidad57 .
y volver al estado anterior a la violación, cuando ello fuere posible. g) Recursos contra el fallo de tutela.-Establece la ley dos recursos contra
Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o un:a omisión, el fallo de tutela: el de impugnación y el de revisión por la Corte Constitucional.
entonces el fallo debe ordenar realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo El recurso de impugnación podrá interponerse dentro de los tres días siguien-
cual el juez debe otorgar un plazo prudencial perentorio. En todo caso, ei juez tes a la notificación del fallo por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad
debe establecer los demás efectos del fallo para el caso concreto. En el caso de que pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumpli-
al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se miento inmediato. ·
·hubiera consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce Una vez presentada en forma legal la impugnación, el juisz debe remitir el
de su derecho conculcado, en el fallo debe prevenirse a la autoridad pública para expediente al superior jerárquico que corresponda dentro dé los dos días siguien-
que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron meri- tes, quien estudiará el contenido de la impugnación, cotejándola con el acervo
to para conceder la tutela; además debe advertírsele que si reincidiere en la acción probatorio y con el fallo. De oficio o a petición de parte podrá solicitar informes
u omisión vulnerante del derecho tutelado, se hará merecedor de la correspon- y ordenar la práctica de pruebas, debiendo proferir el fallo de segunda instancia
diente sanción penal5 5. dentro de los veinte días siguientes a la recepción del expediente.
Cuando el afectado no disponga de otro medio judicial y la violación del de- El recurso de revisión-por ia Corte Constitucional es automático y eventual.
recho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbi- Proferida la sentencia del primera instancia, y si ésta no fuere recurrida ante el
traria, además de las reparaciones o medidas antes señaladas, eljuez en el fallo que superior, será enviada al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión
conceda la tutela, de oficio, puede ordenar en abstracto la indemnización del daño eventual. Si el fallo es objeto de impugnación, una vez proferido el de segunda
emergente causado, si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del de- mstancra, ya sea revocando el de primera instancia o confirmándolo, deberá re-
recho, así como el pago de las costas procesales. Corresponde luego a la jurisdic- mitirs_e el expediente a la Corte Constitucional dentro de los diez días siguientes
ción de lo contencioso administrativo o al juez competente hacer la liquidación a su--éjecutoria, para su eventual revisión.
de la indemnización del daño emergente mediante un trámite incidental, que La Corte Constitucional, a través de sus Magistrados, debe seleccionar las
deberá llevarse a cabo dentro de los seis meses siguientes. Para este fin el juez de sentencias de tutela que habrán de ser revisadas.-Sin embargo, cualquier Magistra-
tutela debe remitir inmediatamente copia de toda la actuación a quien corresponda. do de la Corte o el Defensor del Pueblo puede solicitar que se revise determinado
La condena debe hacerse contra la entidad de que dependa el demandado y soli- fallo de tutela excluido en la selección, cuando considere que la revisión puede
dariamente contra éste, si se considera que ha mediado dolo o culpa grave de su aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave. Los casos de tutela
parte, sin perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles o pe- que dentro de los treinta días siguiente a su recepción no hayan sido excluidos
nales en que haya incurrido el funcionario 56 . de revisión, deberán decidirse en el término de tres meses.
Proferido el fallo que concede la tutela, éste deberá cumplirse sin demora por Para la revisión de los fallos de tutela, la Corte Constitucional debe confor-
parte de la autoridad responsable del agravio, pero si no lo hiciese dentro de las mar: S~las de ~evisión integrada por tres Magistrados, siguiendo para ello el pro-
cuarenta i ocho horas siguientes, el juez debe dirigirse al superior responsable y ced1m1ento existente para los Tribunales deDistrito Judiciales, pero los cambios
lo réquerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento de jurisprudencia deben ser decididos por la Sala Plena de la Corte.
disciplinario contra aquél. Si pasadas otras cuarenta y ocho horas el superior no lo La revisión debe concederse en el efecto devolutivo, sin perjuicio de que la·
hiciere cumplir, entonces el juez ordenará abrir el proceso contra él y adoptará di- Corte para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo
rectamente todas las medidas que considere necesarias para el cumplimiento del a favor del solicitante, puede ordenar lo que considere procedente. li
li
fallo. Inclusive podrá sancionar por desacato al responsable y al superiór hasta que Las sentencias de revisión sólo surtirán efectos en el caso concreto y deben
cumplan su sentencia. Esto sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario, ser comunicadas al juez o al tribunal competente de primera instancia y notificar- li
11
si a ella hubiere lugar. Por otra parte el juez debe establecer los demás efectos se a las partes, debiéndose adoptar las decisiones necesarias para adecuar su fallo
del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté total- a lo dispuesto por la Corte58 .
mente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza al mismo. En h) Característica de la acción de tutela.-Se desprende de lo antes expuesto
ningún evento el cur\'.plimiento del fallo de tutela puede impedir que se proceda sobre la acción de tutela, que ésta tiene las siguientes características:
17
15
Ibídem, arts. 23, 24. · lbidem, arts. 27, 28.
58
sr, Ibidem, art. 25. Ibídem, arts. 31 a 36.
286 ELEMENTOS DEL ESTADO COI_ OMBIANO
DERECHOS DE LAS PERSONAS
287
1) Es una acción privada, por cuanto sólo puede interponerla la persona
legales que favorecen y protegen al consumidor. Algunos consideran que esta
vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, ya sea por sí misma o por acción no se puede considerar típica como acción popular o de' grupo, ¡0 cual Ja
intermedio de representante, y, en su defecto, por el Defensor del Pueblo o los hace sui· generis 62 .
Personeros Municipales por delegación del Defensor. ·
· Además de las acciones populares anteriores se encuentra la consagrada en
2) Es una acción imprescriptible, por cuanto puede ejercerse en todo tiempo. el artículo 8º d_e,la Ley 9ª d~ 1989 o Ley de Reforma Urbana, la cual tiene por ob-
3) La sentencia de tutela tiene efectos interpartes, es clecir, que sólo favore- _¡eto la protecc10n del espacio público y el medio ambiente. Así mismo el Decreto
ce ,o perjudica a las partes que hayan intervenido en el proceso. Para estos fines 2303 ~~ 1989 con~agra dos acciones, a saber: La primera tiene pÓr objeto la pre-
se establece que "cuando el Defensor del Pueblo interponga la acción de tutela servac1on del ambiente rural y el manejo de los recursos naturales renovables de
será, junto con el agraviado, parte en el proceso"59 . carácter agrario (art. 118), y la segunda tiene por objeto la defensa de los bienes
4) El fallo de tutela es de inmediato cumplimiento, tal corno lodispone el inciso de uso público de que trata el artículo l 005 del Código Civil, que estén ubicados
2º del artículo 86 constitucional, sin perjuicio de los recursos a que haya lugar60 • ;{rl,, en zonas rurales (art. 139).
Veamos ahora los diversos aspectos contemplados en las normas constitu-
2. AccroNEs POPULARES.-Las acciones populares son aquellas concedidas a "\) cionales sobre las acciones populares.
todas las personas para la protección de los derechos e intereses colectivos deterrni- ,r. [ a) Titulares de las acciones.-Son titulares de las acciones populares y, por
nados en el ordenamiento jurídico. Su fundamento lo encontrarnos en la necesidad ~? r consiguiente, están legitimados para ejercitarlas:
de tutelar el interés público, lo cual crea su mayor dificultad, pues no habiendo un
1) Todas las personas, ya sean naturales o jurídicas, nacionales o extranje-
afectado directo cuando se infringen los intereses y derechos garantizados mediante
ras, mayores o menores de edad, según se desprende de las disposiciones de los
esta acción, puede llevar a que no haya quien la ponga en movimiento, o que incoada artícul9s 88, inc. l º, 89 y 92 de la Carta.
no tenga quien procure su normal impulso, como bien lo ha señalado la ponencia de
primer debate de los proyectos de ley acumulados que desarrolla el artículo 88 de la 2) El Procurador General de la Nación, según lo dispuesto en el numeral 4
Constitución Política y que fue presentada por los representantes Marco Tulio Gutié- del ai.1ículo 277 de la Constitución.
rrez Morad, Yolima Espinosa Vera y Vivianne Morales Hoyos 61 • 3) El Defensor del Pueblo, según el numeral 5 del artículo 282 constitucio-
La existencia de las acciones populares se remonta al derecho romano y al nal, que dispone que le corresponde como una de sus funciones "interponer ac-
antiguo derecho inglés y en la actualidad se encuentran consagradas en varios paí- ciones populares en asuntos relacionados con su competencia".
ses con diversos nombres y modalidades: en Suecia, Gran Bretaña, Israel, Estados La ley que desarrolle y reglamente las acciones populares contempladas en
Unidos, Japón, Argentina, México, España, Brasil, Portugal, Italia y otros más. el artículo 88 de la Carta Política, dentro del marco constitucional puede estable-
cer otros titulares de la acción,' como lo contemplan varios proyectos de ley sobre
En Colombia encontrarnos consagrada la acción popular en los artículos 91, la materia.
992, 994, 1005, 2355 y 2359 del Código Civil. El art. 91 establece la acción
popular de la acción del concebido y no nacido, el 992 establece la acción para . b) Derechos amparados por las acciones populares.-Conforme al a11ículo
evitar el peligro de un árbol mal arraigado, en el 994 se consagra contra las obras 88 de la Constitución, son objeto de amparo mediante el ejercicio de las acciones
que corrompan el aire y lo hagan dañoso, el 2355 establece la acción para solicitar populares, entre otros, los siguientes de_rechos e intereses colectivos:
la remoción de una cosa que se encuentre en la parte superior de un edificio, el 1) Los relacionados con el patrimonio público;
1005 consagra la acción popular en favor de los bienes de uso público y de los 2) Los relacionados con el espacio público;
usuarios y el 2359 establece la acción popular de daño contingente. 3) Los relacionados con la seguridad pública;
Fuera de las acciones populares contempladas en el Código Civil, m1estras 4) Los relacionados con la salubridad pública;
leyes han establecido otras específicas para la protección de derechos colectivos. 5) Los relacionados con la moral administrativa;
Así tenemos las acciones del consumidor contempladas en el artículo 36 del De- 6) Los relacionados con el ambiente;
creto-ley 3466 de 1982 oEstatuto del Consumidor, acciones que permiten el cobro 7) Los relacionados con la libre competencia económica, y
de perjuicios e indemnizaciones originadas en la violación a las disposiciones 8) Los relacionados con_ otros derechos e intereses colectivos de similar
naturaleza a los anteriores que se definan en la ley.
59
Ibídem; art. 47.
62
"º Videarts. 27, inc. 4º y 36 del Decreto 259 I de 1991. Vide Vivianne Morales Hoyos y Mª ctistina Ocampo de Herrán, Exposición de Motivos a su
Proyecto de Ley 8 de 1993. Cámara de Representantes, Gaceta del Congreso. N° 258 del 10 de agosto
"' Véase Gaceta del Congreso Nº 442, 9 de diciembre de 1993, págs. 20 a 34. de 1993, p2.g. 13.
 DERECHOS DE LAS PERSONAS 289
288 ELElvlENTOS DEL ESTADO COLOlvlBIANO

judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo".

c) Procedencia de las acciones populares.-Según lo dispuesto en los ar-
Se agrega que "en caso de prosperar la acción, la sentencia orden'ará a la autoridad
tículos 88, 89 y 92 constitucionales, las acciones populares proceden contra toda
renuente el cumplimiento del deber omitido".
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando en vir-
tud de dicha acción u omisión se vulneren los intereses y derechos colectivo.s o . Pero además encontrarnos una especie de acción de cumplimiento en lo
se amenace vulnerarlos, a fin de obtener su protección. Puede tratarse de situa- preceptuado en el inciso 2º del artículo 44 de la Carta, que dispóne que "la familia
1~ sociedad y el Estado tienen la obligación de proteger y asistir al niño para garan~
ciones de hecho o de actos jurídicos.
tizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cual-
d) Juez competente para conocer de las acciones populares.-La Cons-
titución no señala los funcionarios competentes para conocer de las acciones po- quier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y Ja
pulares, por lo que corresponderá a la ley determinarlos. Se contempla en algunos sanción de los infractores".
proyectos sobre la materia que sea la jurisdicción contencioso-administrativa para Considerarnos que esta acción pública es importante, puesto que cualquier
unos casos y la civil para otros, las que conozcan de las acciones populares, según pers9na está legitimada para ejercerla, pero debe ser reglamentada con mucho
se trate de las originadas en las actividades de las entidades públicas y ·de las per- cuidado porque el cumplimiento de algunas leyes o actos administrativos no sólo
sonas privadas que desempeñen funciones administrativas o de procesos en que depende de la voluntad de las autoridades a cuyo cargo está su ejecución, sino
63
se adelanten acciones populares originadas en actos distintos de los anteriores . también de que previamente se hayan cumplido requisitos de orden constitucional
o legal, como, por ejemplo, que exista apropiada la partida en el presupuesto de
e) Procedimiento de las acciones populares.-Corresponde a la ley estable-
gastos o inversión y además la disponibilidad de tesorería, si se trata de una ley o
cer el procedimiento que debe seguirse en el ejercicio de las acciones populares,
esto es, señalar los requisitos de la demanda, su admisión, notificación, traslado, de un acto administrativo cuyo cumplimiento implique erogación del Tesoro Pú-
contestación, medidas cautelares y su oposición, si hay o no conciliación, pruebas, blico.
alegatos, sentencia y recursos, como ya se contempla en algunos proyectos de ley La acción de cumplimiento es una acción judicial, porque siempre deberá
mediante los cuales se desarrolla el artículo 88 pe la Constitución. ejercerse "ante la autoridad judicial" y la sentencia que acoja la pretensión del
demandante o solicitante deberá limitarse a ordenar a la autoridad correspondien-
3. AccroNES DE GRUPO.-El inciso 2º del artículo 88 de la Carta consagra las te que cumpla lo·dispuesto por la norma legal o administrativa. El procedimiento
llamadas acciones de grupo cuando preceptúa que la ley "también regulará las ac- debe ser lo más seucillo posible, preferiblemente sumario para evitar dilaciones
ciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin y costos innecesarios. ,ti
perjuicio de las correspondientes acciones particulares". Por ello algunos las han
definido diciendo que "son aquellas mediante las cuales un conjunto de personas
'
B) EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS
solicita exclusivamente el pago de una indemnización por los perjuicios indivi-
duales que les haya ocasionado las mismas acciones u omisiones" 64 .
En relación con la efectividad de los derechos de las personas, dos aspectos
Las acciones de grupo, que no deben jamás confundirse con las acciones deben considerarse, a saber, el real problema de la efectividad de los mismos y la
populares, pueden tener origen en las acciones u omisiones que causen perjuicios responsabilidad del Estado y de sus agentes por su violación.
a un número plural de personas, ya sea que impliquen la violación de derechos
individuales o de derechos colectivos, pudiéndose en este último caso, como . l. EL PROBLEMA DE LA EFECTMDAD DE LOS DERECHOS.-Desde hace algún
resulta obvio, ejercer la acción popular por cualquiera persona sin perjuicio de la tiempo los autores de derecho público han expresado la preocupación de cómo
acción de grupo. establecer mecanismos o. instrumentos para que los derechos de las personas no
Como quiera que la Constitución ha dejado a cargo de la ley la reglamenta- sean meramente formales sino que tengan una real efectividad, no sólo por ser
ción de las acciones de grupo, será esta la que deberá establecer quiénes son las respetados y protegidos, lo cual es relativamente fácil de conseguir en tratándose
personas legitimadas para ejercerlas, los funcionarios competentes para conocer de derechos relacionados con la libertad, sino también para hacer efectivos los
de las mismas, el procedimiento y los efectos de los fallos que se dicten. derechos de contenido económico, social y cultural o los denominados colectivos
o de grupo.
4. Acc1óN DE cuMPLIMIENTO.-Esta acción está consagrada en el artículo 87
de la Constitución, el que dispone que "toda persona podrá acudir ante la autoridad Para los derechos relacio~ados con la libertad, como son todas las llamadas
libertades públicas: libertad física o individual, libertad de expresión, libertad de
prensa, libertad religiosa, libertad de circulación, libertad de trabajo, libertad de aso-
ó, Proyecto de Ley 8 de 1993. art. !º, Gaceta cit. 258, pág. 8. ciación, libertad de reunión, etc., son protegidos mediante los mecanismos que ya
"' Proyecto de Ley 8 de 1993 cit., art. 2º.
290 ELEMENTOS DEL C:STADO COLOMBIANO DERECHOS DE LAS PERSONAS
291

hemos estudiado, como son la acción y excepción de inconstitucionalidad, las . _También ,el a'.tí~ulo 92 de la Carta expresa que "cualquier persona natural
acciones judiciales, la acción de tutela, las acciones populares, las acciones de o1.und1ca podra soltcttar de la autoridad competente la aplicación' de las sanciones
grupo y la acción de cumplimiento. penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas".
En cambio, no bastan los mecanismos antes mencionados para hacer efec;ti- . En cuanto a la ind~mnización de los daños o perjuicios causados por el Es-
vos los derechos económicos, sociales y culturales. Surge el· problema de cómo tado a una persona mediante sus acciones u omisiones, el artículo 58 constitucio-
puede hacer efectivo una persona su derecho al empleo, a la educación, a: la vi- nal ~revé que ~n los casos de expropiación debe haber indemnización, ya sea
vienda, a la recreación, a la salud, etc. Pues, estos derechos implican necesaria- previa o postenor, salvo el caso en que se haga por razones de equ1dad.
mente una facultad de los individuos para exigirlos del Estado. Hasta ahora no hay
acción judicial que permita que una persona obtenga la satisfacción plena de los
mencionados derechos, aunque por la vía de la tutela los jueces, los tribunales y C) CONFLICTO DE DERECHOS E INTERESES
la Corte Constitucional han dado pautas para lograr su efectividad, pero de nin-
guna manera pueden obligar a las entidades públicas que tienen cerno misión Como quiera que en ciertos casos pueden presentarse, por circunstancias
satisfacer determinados derechos sociales, económicos y culturales, a que den vi- especiales, conflictos entre derechos o intereses, la propia Constitución ha esta-
vienda a determinadas personas o le proporcionen recreación o alimentación a los blecidos reglas que permitan solucionarlos, haciendo prevalecer unos sobre otros
desvalidos. La efectividad de los aludidos derechos ha dependido y sigue depen- según la naturaleza e importancia de los mismos. Es así como para próteger los
diendo de la disponibilidad de los recursos asignados a las entidades públicas con derechos humanos la Constitución contempla las siguientes hipótesis:
ese fin y de la voluntad de las autoridades competentes. Las dificultades señaladas l) En relación con el conflicto que puede presentarse entre normas interna-
hacen pensar en que la acción de cumplimiento podría, al desarrollarse por la ley, cionales y nacionales, el artículo 93 preceptúa que "los tratados y convenios in-
ser el mecanismo judicial más adecuado para garantizarles a las personas los dere- ternacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
chos de contenido económico, social y cultural, siempre y cuando una ley o norma y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalece en el orden
jurídica los haya establecido en forma precisa para los habitantes necesitados o interno". ·
que llenan requisitos prefijados para poderlos exigir del Estado. 2) Encontramos que el artículo 5º constitucional establece que "el Estado
En relación con los derechos colectivos y de grupo, nuestra Constitución ha reconoce, sin disériminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de
previsto su protección a través de las acciones populares y de grupo, sin perjuicio la persona y ampara la familia como institución básica de la sociedad".
de que se pueda hacer uso de otras acciones o mecanismos de protección con- 3) Según el inciso 1º del artículo 58 de la Carta, "cuando de la aplicación de
templados en la Constitución y en las leyes. una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el
2. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE SUS AGENTES POR VIOLACIÓN DE LOS DE-
interés privado deberá ceder al interés público o social", norma esta que es apenas
RECHOS.-La violación de los derechos de las personas necesariamente acarrean
responsabilidad por parte de los violadores. Esta responsabilidad, según la clase desarrollo del principio fundamental contenido en el artículo 1º, según el cual la
de derecho violado, puede ser penal, disciplinaria, policiva y civil. La Constitu- República de Colombia está fundada, entre otros principios, "en la prevalencia del
interés general". ·
ción de 1991, a diferencia de la anterior, se ocupa con gran amplitud del tema de
la responsabilidad, especialmente de la que corresponde al Estado y a sus agentes 4) Encontrnmos también que en el inciso 2º del artículo 44 de la Carta se
por violació_n. de los derechos de las personas. dispone que "los dere\:'.hos de los niños prevalecen sobre los derechos de los de-
· más". ·
En efecto, el artículo 90 de la Carta establece qµe "el Estado responderá
patrimonialmerite por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados 5) El artículo 82 de la Constitución expresa que "es deber del Estado velar
por la acción u omisión de las autoridades públicas". Agrega que "en el evento por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que común, el cual prevalece sobre el interés particular".
haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente
suyo, aquél deberá repetir contra éste".
Igualmente dispone el artículo 91 que "en caso de infracción manifiesta de
un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior
no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta". La misma norma preceptúa
que los militares en servicio quedan exceptuados de la responsabilidad antes seña-
lada para que en dicho caso recaiga únicamente en el superior que ha dado la orden.
328 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO
LOS OERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITlJCION COLOMBIANA
329
La libertad de asociación, que tiene una historia accidentada, es hoy día
.."Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrqllo de las distintas
reconocida y protegida por la Declaración Universal de los Derechos Humanos, actJVIdades que las personas realizan en sociedad".
que dispone en su artículo 20 que toda persona tiene derecho a la libertad de
asociación pacífica y que nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación, . La libertad de a~ociación se encuentra igualmente garantizada para determi-
nadas clases de trabajadores, profesionales o empresarios, así:
y por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que dispone en su
artículo 22 que toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras; inclu- a) Según el artículo 39 de la Constitución, "los trabajadores y empleadores
so el derecho de fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus inte- tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado.
reses, no pudiendo el ejercicio de tal derecho tener restricciones distintas a las Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acto de
previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, "en interés constitución". Pero estas asociaciones de trabajadores y empleadores, así como
de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público o para prote- l~s .organizacio,n~s sociales y gremiales deben sujetarse al orden legal y a los prin-
ger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El pre- c1p10s democraticos en cuanto a su estructura interna y funcionamiento.
sente artículo no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercido de tal Tanto la cancelación de la personería jurídica como la suspensión de la mis-
derecho cuando se trate de miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía". ma de estas asociaciones sólo pueden decretarla los jueces conforme al procedi-
En términos generales, la libertad de asociación consiste en la facultad que miento que establezca la ley.
tienen las personas de formar o no asociaciones o corporaciones o de pertenecer Para que los representantes sindicales puedan cumplir con independencia su
o no a ellas para fines lícitos de provecho común. gestión de procurar el mejoramiento salarial y social de los trabajadores, el inciso
La asociación en sentido lato es un grupo organizado y permanente de per- 4º del artículo 39 en comento les reconoce fuero y las demás garantías que sean
sonas que ponen algo en corri1fo. con el fin de obtener un provecho, que puede ser necesarias, debiendo ser estas últimas objeto de reglamentación legal, porque de
de carácter económico o de otra índole. lo contrario quedarían a la libre apreciaciólide los jueces o de los tribunales guber-
De la definición anterior se desprende que el elemento diferencial entre la namentales.
asociación y la reunión es la idea de permanencia que tiene la primera. Se prohíbe a los miembros de la Fuerza Pública el goce del derecho de aso-
Las asociaciones pueden representar en un momento dado fuerzas peligro- ciación sindical_(art. 39, inc. 5º).
sas dentro de la sociedad. Ellas pueden adquirir una influencia, unos recursos y b) El inciso 3º del artículo 58 establece que el Estado debe proteger y pro-
una fuerza tales que anulen o se sobrepongan a las del poder público, pudiendo mover formas asociativas y solidarias de propiedad, esto es, el Estado debe procu-
llegar a constituir un Estado dentro del Estado, al considerarse tan poderosas rar siempre que se den las condiciones para ello y la formación de asociaciones
como para desconocer las leyes y los mandatos del gobierno, y aun para imponer solidarias para facilitarles su acceso al derecho de propiedad.
una autoridad tiránica a sus propios miembros. Por esta razón las asociaciones han
c) Según el inciso 2º del artículo 26 de la Constitución, "las profesiones le-
sido miradas con desconfianza y sometidas a regímenes jurídicos distintos, según
galmente reconocidas pueden organizarse en colegios", pero éstos en su estruc-
se trate de asociaciones con fines de lucro o asociaciones sin tales fines. Las prime-
tura interna y .funcionamiento deben ser democráticos. Se prescribe además que
ras no preocupan mucho al Estado, y por consiguiente, se les concede una cierta
libertad y se les reconoce aun su personalidad jurídica ipso iure al constituirse la ley puede asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles a su
funcionamiento.
llenando las formalidades legales. Solamente ciertos tipos de sociedades, como
las anónimas, que pueden adquirir una gran amplitud y' reunir recursos enormes,
son sometidas a un rigor mayor en cuanto a su funcionamiento. E) LIBERTAD ECONÓMICA
En cambio, las asociaciones sin fines de lucro son tratadas con más dureza
por el Estado, dada la desconfianza por sus actividades que éste tiene y que pueden La idea de libertad económica se encuentra de moda en Francia en la víspera
poner en peligro la estabilidad política e institucional. Por ello están sometidas a de la Revolución de 1789. Los fisiócratas, cuyas teorías fueron expuestas por el
un régimen de autorización administrativa, para que su creación sea reconocida y Doctor Quesnay, Mercier de la Riviere, el Marqués de Mirabeau, Dupont de Ne-
adquieran la personería jurídica48 • mours y Turgot, la habían proclamado hasta tal punto que ella se resume en la
Entre nosotros la libertad de asociación está consagrada en forma general en famosa fórmulaLaissezfaire, laissezpasser. Así, pues, que los fisiócratas, que en
el artículo 38 de la Constitución y desarrollada e:1 los artículos 12 y 353 del Código política eran defensores del despotismo ilustrado, son los primeros en proclamar
Sustantivo del Trabajo, así como en otras disposiciones legales. El citado artículo la libertad económica. Esta libertad tuvo también como destacado exponente en
reza lo siguiente: Inglaterra al célebre economista Adam Smith.
Sin embargo, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudac;lano de
" Moreau, op. cit., págs. 541 a 543.
1789 no contempJa expresamente la libertad de comercio ni de industria. Es más
 LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA COMSTITUCION COLOMBIANA 331
330 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO

tarde, en una ley fiscal, cuando se consagra en los siguientes términos: "A partir nómico y al Estado Gendarme. Las principales limitaciones estaban constituidas
por el intervencionismo estatal, que es de varias clases.
del ¡ º de abril próximo toda persona será libre de hacer cualquier negocio o de
· En. cambio, la Constitución de 1991 se ocupa ampliamente, en parecidos
ejercer cualquier profesión, arte u oficio que encuentre a bien, pero será obligada términos a los de la Carta anterior, de las limitaciones que en un Estado social y
a proveerse previamente de una patente"49 . democrático debe tener libertad económica para lograr no sólo el desarrollo eco-
Para algunos autores las libertades económicas se resumen en la libertad de nómico sino también el bienestar social de la comunidad y de sus miembros, den-
trabajo, la cual está sometida a una disciplina especial. E.sto explica que en la tro de un ideal racional de vida.
Declaración Universal de los Derechos Humanos no se haga mención expresa de La libertad económica, como las otras libertades, no es absoluta ni lo ha sido
ella. nunca. Siempre ha tenido un límite en los reglamentos de policía. Pero en la época
Si bien es cierto que la libertad de trabajo tiene un contenido económico, actual las restricciones son mayores y por razones no sólo de orden público, sino
nosotros la distinguimos de la libertad de industria y comercio, que es la típica principalmente de carácter económico1 social y ecológico, aún en los Estados más
libertad económica. Entendemos por libertad económica la facultad que tienen las liberales.
personas de desarrollar actividades lucrativas de su preferencia, sin más limitacio- Conforme a los artículos 333 a 336 de la Carta, las limitaciones a la libertad
nes que las previstas en la Constitución y las que establezcan las leyes por razones económica sorr el concepto de bien común (art. 333, incs. 1º y 5°), la función social
de seguridad, salubridad, moralidad y de interés social o de utilidad pública511 • de la empresa (art. 333, inc. 3º), la intervención del Estado (arts. 334,333 in fine)
En la Constitución de 1886 no existía ninguna norma especial que consagra- y los monopolios (art. 336), todos los cuales estudiaremos a continuación52 .
ra la libertad económica. Ella se deducía del contenido del artículo 39 de la Carta l. INTERVENCIÓN DEL EsTADO.-Podemos afirmar, sin temor a equivocamos,
sobre libertad de trabajo, pero el Acto Legislativo Nº 1 de 1968 la consagró en su que el elemento específico del Estado contemporáneo es el intervencionismo
artículo 6º. estatal en las actividades económicas.
La Constitución de 1991 en el artículo 333 consagra y garantiza lá libertad Para Castro Martínez "el intervencionismo de Estado consiste en confiarle
económica en términos parecidos a como lo había hecho la Reforma de 1968. a esa entidad superior, poderosa, dueña de los atributos de legislación, jurisdic-
Expresa esa norma que "la actividad económica y la iniciativa privada son libres, ción y administración, facultades para resolver los conflictos que surgerr entre la
dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir per- sociedad y el individuo, la dirección suprema en el empleo de los factores que
misos previos ni requisitos, sin autorización de la ley". regulan la producción, distribución y consumo de las riquezas, y la satisfacción
Igualmente el Código Nacional de Policía garantiza la libertad económica de las necesidades generales por medio del servicio público"53 .
al disponer lo siguiente: Podemos definir el intervencionismo de Estado como las facultades confe-
ridas a éste para reglamentar y orientar la actividad económica ylas relaciones de
"Artículo 108. Dentro de los límites que la ley establece, la policía protegerá
los particulares a propósito de la misma actividad, con el objeto de mantener el
la libertad de comercio e industria. orden público y de obtener el progreso económico y el bienestar social.
"El Presidente de la República, en lo nacional; las asambleas departamen- De la definición anterior se desprende que el intervencionismo de Estado,
tales y los concejos, en lo local, en ausencia de ley, señalarán, en reglamento de desde el punto de vista del fin perseguido con él, puede ser policivo, económico,
carácter general, las prohibiciones tendientes a evitar toda acción ejercida por par- social y ecológico.
ticulares y que constituya una maniobra contra esas libertades" 51 • a) Intervención policiva.-La intervención policiva, según André de Lauba-
Si la Constitución de 1886 antes de la Reforma de 1968 no consagraba expre- dere, es aquella "que consiste en imponer, en vista de asegurar el orden público,
samente la libertad económica, ella sí se ocupaba de e~tablecer con precisión las limitaciones a las libertades de los individuos"54 .
limitaciones o restricciones a esta libertad, que caracterizó al liberalismo eco- Los elementos integrantes de la noción de orden público son la seguridad, la
4'
tranquilidad, la salubridad y la moral públicas55 • El mantenimiento y preservación
COLLIARD, op. cit., págs. 663 y 664.
50 Véase artículo 96 de la Constitución de Venezuela de 1961. 5
: Véase sentencias de la Corte Constitucional Nº T-425 de 19 de junio de 1992, Sala Séptima
51 La Corte Suprema de Justicia en sentencia de 27 de enero de 1977 declaró inexequible los de Revisión.
incisos 1º, 3º y 4º del artículo 8º del Decreto-Ley 1355 de 1970; así mismo declaró inconstitucionales 53
CASTRO MARTÍNEZ, José Joaquín, Derecho administrativo, 2ª ed., Editorial Agra, Bogotá,
el artículo 9º en lo referente a las facultades dadas a los Concejos en dicha norma, y el artículo 1O. Del 1960, pág. 100.
artículo 108 declaró inexequible el inciso 2º, en cuanto faculta al Presidente de la República y a los 54 Cit. por VmAL PERDOMO, Jaime, Derecho administrativo, 3' ed., Editorial Temis, Bogotá,
concejos municipales para señalar en reglamento de carácter general las prohibiciones tendientes a
1972, pág. 158.
evitar toda acción ejercida por particulares y que constituya una maniobra contra la libertad de in- 55
Véase el inciso del artículo 2º del Código Nacional de Policía.
dustria y comercio.
 332 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
333

de estos elementos corresponde al poder de policía y es lo que justifica las limita- 1) Concepto y clases de intervención económica. La intervención económi-
ciones a las libertades individuales. De aquí que frente a cada libertad exista un Gª es aquella que tiene por objeto racionalizar la economía a fin de lograr el desa-
poder de la autoridad para mantener esos elementos. rrollo económico y el progreso social.
Entre nosotros la intervención policiva en la actividad económica est_aba . La intervención del Estado en la economía puede ser directa o indirecta. La
establecida en forma general en el inciso 2º del artículo 39 de la Constitución ante- primera tiene lugar mediante medidas de regulación de los procesos económicos
rior, por razones muy claras. La norma rezaba lo siguiente: de producción, distribución y consumo de las riquezas, y la segunda, se lleva a
"Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la cabo mediante las medidas llamadas de fomento de la economía, las cuales se dic-
moralidad, seguridad y salubridad públicas". tan para estimular o desestimular determinadas actividades, como serían las faci-
En forma más específica el inciso 3º del citado artículo 39 autorizaba al le- lidades de crédito, los estímulos fiscales y las subvenciones o auxilios financieros.
gislador para "restringir la producción y el consumo de los licores y de las bebidas 2) Intervención directa en la economía. Nuestra Constitución contempla la
fermentadas". intervención económica directa del Estado en varias disposiciones, pero la básica
La anterior disposición fue desarrollada en el Capítulo IV del Libro II del es la contenida en el inciso 1º del artículo 334, que dice en lo pertinente:
1

Código Nacional de Policía, que trata sobre la "Libertad de industria y comercio", "La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este inter-
y por los Códigos de Policía Departamentales56 . vendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el
La actual Constitución apenas se limitó a establecer la intervención policiva uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
en los siguientes casos: y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
1) En el inciso 1º del artículo 26 señala que "las autoridades competentes ins- conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
peccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones" y que en relación con las ocu- equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación
paciones, artes y oficios que no exijan formación académica sólo habrá inspección- de un ambiente sano".
y vigilancia cuando su ejercicio implique un riesgo social. Esto significa que le corres- En el inciso 3º se expresa que también intervendrá el Estado "para promover ·
ponde al legislador establecer las condiciones de ejercicio de las profesiones, ocu- la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones".
paciones u oficios de las personas dentro del concepto moderno de orden público.
De conformidad con la norma anterior, las reglas que rijen la intervención
2) El artículo 81 de la Carta prohíbe ciertas actividades por razones de orden económica son las que siguen:
público. Expresa dicha norma que "queda prohibida la fabricación, importación,
posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introduc- 1ª El fin inmediato de la intervención económica es racionalizar la economía.
• 1

ción al territorio nacional de residuos industriales y desechos tóxicos". Agrega la 2ª El fin mediato de la intervención económica es conseguir el mejoramiento
norma que el Estado debe regular el ingreso al país y la salida de él de los recursos de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las opotunidades
genéticos y su utilización de acuerdo con el interés nacional. y los beneficios del desarrollo, así como la preservación de un ambiente sano.
3) El artículo 82 constitucional establece una intervención especial para la 3ª La intervención económica debe ordenarse por ley, pero corresponde al
protección del espacio público. Dicha norma reza que "es deber del Estado velar Gobierno ejecutarla, dictando las medidas adecuadas para su cumplimiento.
por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso Como una excepción a esta regla el numeral 24 del artículo 189 de la Carta
común, el cuanprevalece sobre el interés particular. establece que corresponde al Presidente de laRepública como Jefe de Estado y de
"Las entid~des públicas participarán en la plusvalía que genere su acción Gobierno y como Suprema Autoridad Administrativa, "ejercer, de acuerdo con la
urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
defensa del interés común". · financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, apro-
No hay la menor duda que las obligaciones y atribuciones que aquí se le dan vechamiento o inversión de recursos captados al público. Así mismo, sobre las
al Estado o a sus entidades tienen por fin conservar el orden público, evitando todo entidades cooperativas y las sociedades mercantiles". Consideramos que esta
aquello que pueda ser causa de su perturbación, consultando el interés de la co- intervención estatal en actividades económicas no es meramente policiva, como
munidad, el cual prevalece sobre el interés particular. a primera vista parece, sino que también se inscribe en la intervención económica,
b) Intervención económica.-En relación con la intervención económica porque la ley a la cual se refiere la norma anter. transcrita es una ley marco con-
debemos estudiar varios aspectos consagrados en nuestra Constitución. forme a lo dispuesto en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
Según esta norma corresponde al Congreso por medio de leyes "dictar las normas
.1,, Véanse los artículos 108, 111, 113, 116, 117 y 120 del Código Nacional de Policía. generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
334 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO
LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
335
Gobierno para ... regular las actividades financieras, bursátil, aseguradora y cual- Aunque c~nforme a la Constitución de 1991 ya no es posib\e que el Congreso
quiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recur- pueda, por med10 de leyes, "fomentar las empresas útiles y benéficas dignas de
sos captados del público". estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes"
De la simple lectura de la norma transcrita se desprende, sin la menor duda, · (num. 20, art. 76 de la Const. de 1886), encontr.amos que el numeral 6 del artículo
que el Presidente de la República no sólo tiene la facultad de inspeccionar, vigilar 305 constitucional expresa que son atribuciones de los gobernadores, "fomentar de
y controlar las personas que realicen las actividades económicas mencionadas, acuerdo con los planes y programas generales, las empresas, industrias y actividades
sino también la de regularlas, es decir, expedir normas de intervención estatal convenientes al desarrollo cultural, social y ecor¡.ómico del departamento que no
conforme a los objetivos y criterios que le haya señalado la ley marco. correspondan a la Nación y a los municipios", aunque no dice con cuáles medios.
Las normas comentadas reemplazaron las del numeral 14 del artículo 120 b. La planeación. Otro medio de intervención económica indirecta es la lla-
de la Constitución anterior, que originó muchas controversias jurisdiccionales, mada planeación indicativa para el sector privado. Como su nombre lo indica no
que le daban al Presidente de la República competencia para intervenir el men- es obligatoria, pero al establecerla el Estado crea tales condiciones que dete;mi-
cionado sector de la vida económica como una atribución constitucional propia, nados sectores de la economía se ven impelidos a actuar en la dirección indicada
es decir, sin que hubiera ley que la ordenara. por los planes, ya que de no hacerlo su conducta solo les acarrearía perjuicios en
4ª Actividades objeto de intervención. Según lo dispuesto en el inciso 1º del la mayoría de las veces 57 •
artículo 334 de la Carta Política, el Estado solo puede intervenir en la economía c. Los monopolios. El establecimiento de monopolios estatales es un medio
privada en los procesos de producción, distribución, utilización y consumo de los adecuado de intervención en la economía, constituyendo una forma directa o indi-
bienes y en los servicios públicos y privados, mas no en industrias y empresas recta de limitar la libertad económica, tema que será objeto de estudio en otro
determinadas, cosa que sí estaba permitida hacerse en nuestro país antes de la Capítulo.
reforma constitucional de 1968. . Los monopolios son privilegios concedidos o creados a favor de una persona
Además de las anteriores actividades objeto de intervención estatal, la citada para llevar a cabo un determinado o determinados procesos económicos: produc-
norma establece que también son objeto de la misma la explotación de los recur- ción, distribución, utilización y consumo de bienes o la prestación de servicios,
sos naturales y el uso del suelo para lograr su mejor aprovechamiento sin deterioro con exclusión de los demás.
del medio ambiente. Los monopolios son legales, cuando los establece la ley, y de hecho cuando
3) Medios de intervención indirecta en la economía. La intervención eco- son creados por las condiciones económicas o las prácticas eliminatorias de la
nómica indirecta del Estado, según nuestra Carta Fundamental, tiene como medios libre competencia.
para su realización por parte del Estado las llamadas medidas de fomento, la pla- Nuestra Constitución se refiere a los monopolios en sus artículos 223, 336 .
neación económica y la creación de monopolios. y 362, que dicen:
a. Medidas de fomento. Las medidas de fomento son de carácter fiscal, credi- Según el artículo 223 "sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas,
ticio y financiero. Las medidas fiscales son aquellas especialmente de carácter municiones de guerra y expl6sivos".
tributario que se dictan para favorecer o estimular el establecimiento de nuevas Al tenor del artículo 336 "ningún monopolio podrá establecerse sino como
industrias o comercio, el desarrollo agropecuario, la explotación minera, las expor- arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
tacione_s y las importaciones. Generalmente se exoneran por algún tiempo de "La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse -antes de que hayan
impuestos o se rebajan los mismos a determinadas actividades económicas que el sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar
Estado desee impulsar. privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
El fomento económico también se puede lograr por medio de políticas cre- "La organización, administración y control y explotación de los monopolios
diticias del Estado, así también como el desestímulo a determinadas actividades rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa
económicas. La Constitución hace especial mención al crédito como medio de gubernamental..
fomento agropeouario en los artículos 64 y 66. El primero prevé que es deber del "Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar
Estado promover los servicios de crédito para permitir el acceso a él de los traba- estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
jadores agrarios; así mismo se expresa que "las disposiciones que se dicten en "Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán des-
materia crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito agro- tinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
pecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como tam-
bién los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales" (art. 66). " Véase infra, pág. 656.
336 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
337
"La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos · La inte~ención soc~al, a diferencia de la económica, no ~equiere que seor-
será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley. dene por med10 de ley. Sm embargo, nosotros consideramos que sí es indispen-
"El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado sable'que el Congreso la ordene por medio de ley, tal como lo disponía la Consti-
y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requi- . tución anterior, porque no vemos de qué o.tra manera podría ei Gobierno dictar
sitos de eficiencia, en los términos que determine la ley. las medidas que la permitieran. Pensamos que fue una omisión del Constituyente
"En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores". del 91 no expresar que esta clase de intervención requiere mandato de ley, pero
Conforme al artículo 362, los bienes y rentas provenientes de la explotación por la naturaleza de las cosas se desprende que dicho mandato es necesario para
de monopolios de las entidades territoriales son de su exclusiva propiedad58 . que pueda llevarse a cabo por el Ejecutivo.
Para Castro Martínez son dos las características de los monopolios legales: d) Intervención ecológica.-La Constitución de 1991 trae como una novedad
1ª Explotación lucrativa en beneficio del fisco de una determinada necesidad; la limitación de la libertad económica mediante la intervención ecológica del Estado.
2ª Exclusividad a favor del Estado y consiguiente eliminación de la empre- Conforme al artículo 79, "todas las personas tienen derecho a gozar de un
sa particular59 . ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisio-
Fuera de los monopolios decretados por la ley, puede el Estado disfrutar de nes que puedan afectarlo.
hecho de otros, como cuando produce un determinado artículo extraído de las "Es deber· del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, con-
minas nacionales. El ejemplo típico que se daba de esta clase de monopolios era servar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para
el de la producción y venta de la sal, ya que las salinas son de propiedad de la Nación el logro de estos fmes".
y, por consiguiente, solo ella las explota y vende a los particulares. A su turno el artículo 80 prescribe que el Estado debe planificar el manejo y
Los monopolios son, pues, uno de los medios que tiene el Estado para interve- aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sosteni-
nir en la actividad económica privada al sustraer del ejercicio de una industria lícita
ble, su conservación, restauración o sustitución. Además es su obligación preve-
a los particulares, aunque con plena indemnización, según el mandato del artículo 31
nir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones penales
de la Carta. De esta manera se limita también la libertad de industria y comercio.
y exigir la reparación de los daños causados; igualmente deberá cooperar con
La constitución de un monopolio requiere: otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas.
1º Una ley que lo establezca;
Concordante con las normas anteriores, el Constituyente de 1991 estableció
2º Su establecimiento debe hacerse como arbitrio rentístico, y
en el artículo 334 que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en los procesos
3º Indemnización plena de las personas privadas del ejercicio de una indus- económicos, en la explotación de los recursot, naturales y en el uso del suelo para
tria'lícita, sin lo cual no puede aplicarse la ley monopolística.
racionalizar la economía a fin de conseguir la preservación de un ambiente sano.
c) Intervención social.-Hemos llamado intervención social aquella que
Como puede verse, la intervención descrita es de carácter económico, pero
tiene por objeto el bienestar colectivo, especialmente el de las masas trabajadoras.
también se contempla la intervención policiva con el fin de conseguir la conserva-
La Constitución de 1886, reformada en 1968, la contemplaba en su artículo 32,
ción de un ambiente sano, a que tienen derecho todas las personas.
y en similares términos la establece la Constitución de 1991, al expresar en el in-
ciso 2°, del artículo 334 lo siguiente: Corresponde a los concejos, por medio de acuerdos, dictar las normas nece-
"É~ Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los sarias para él control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico del muni-
recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores cipio, lo que puede implicar una forma de intervención policiva muy importante
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios públicos". para procurarle a las personas un ambiente sano (art. 313-9 Const.).
Según la norma anterior, el intervencionismo estatal para fines sociales se
rige por las siguientes reglas: , IV. DERECHO A LA SEGURIDAD
1ª El fin inmediato de esta clase de intervención es dar pleno empleo a los
recursos humanos. Desde los albores de la Revolución Francesa se ha venido hablando del dere-
2ª El fin mediato es lograr como objetivo que todas las personas, en par- cho a la seguridad. Montesquieu concebía la seguridad como la garantía política
ticular las de menos ingresos, tengan asegurado el acceso efectivo a los bienes y de la libertad, como la garantía contra las leyes tiránicas. De aquí que en sus No-
servicios básicos. tas de viaje definiera la libertad como "esa tranquilidad del espíritu que proviene
de la opinión que cada uno tiene de su seguridad"60 •
"Vide supra, pág. 715.
59
Op. Cit., pág. 113. °Citado por MoLINA, Gerardo, Proceso y destino de la libertad, pág. 14.
6
352 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA 353

2. ÜBLIGACIONES DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LOS NIÑOS.-Los Constituyen- 4. Ül3LIGACIONES DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LAS PERSONAS DE LA TERCERA
tes de 1991 tuvieron especial preocupación por los niños, ya que el futuro del país EDAD o ANCIANos.-Los Constituyentes de 1991 también se preocuparon mucho
dependerá de lo que ellos lleguen a ser como personas aptas para lograr su bie~ por la situación de las personas ancianas o de la tercera edad. Es así como en
nestar individual y e1 de la comunidad nacional. Por ello la Constitución impone relación con ellos estableció obligaciones no sólo a cargo del Estado sino también
al Estado las siguientes obligaciones para con los niños: de la sociedad y l_a familia. Esas obligaciones son básicamente tres, a saber:
a) Los niños tienen los derechos fundamentales a la vida, a la integridad físi- . , a) ~I Est~do debe concurrir con la sociedad y la familia para darles protec-
cwn y asistencia a las personas de la tercera edad (art. 46, inc. 1º).
ca, a la salud y a la seguridad social, a la alimentación equilibrada, a su nombre y
nacionalidad; derecho a tener una familia y a no ser separados de ella; al cuidado b) El Estado debe, también en concurrencia con la sociedad y la familia
y al amor; a la educación y a la cultura; a la recreación y a la libre expresión de su promover la integración de los ancianos a la vida activa y comunitaria (art. 46, inc'.
I º).
opinión (art. 44, inc.1º).
c) El Estado debe garantizarles a los ancianos indigentes, y también a los
b) El Estado debe proteger a los niños contra toda forma de abandono, violen-
indigentes que no sean ancianos, los servicios de seguridad social integral y un
cia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica subsidio alimentario (art. 46, inc. 2º).
y de trabajos riesgosos (art. 44, inc. 1º).
c) Fuera de los anteriores derechos, los niños deben gozar también de los 5. ÜBLIGACIONES DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LOS M!NUSV ÁLIDOS.-Dos son
otros consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales las obligaciones principales que la Constitución le ha impuesto al Estado en rela-
ratificados por Colombia (art. 44, inc. 1º). ción con los minusválidos. Ellas son las siguientes:
d) Así mismo el Estado tiene la obligación de asistir y proteger a los niños a) El Estado debe adelantar una política de previsión, rehabilitación e inte-
para garantizarles su desarrollo armónico e integral, así como el ejercicio pleno de gración social para los disminuídos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes les
sus derechos. Para lograr el cumplimiento de esta obligación, se legitima a todas debe prestar la atención especial requerida (art. 47).
las personas para que puedan exigirla de las autoridades competentes. También b) El Estado debe igualmente garantizarles a los minusválidos el derecho a
están legitimadas para exigir la efectividad de este derecho de los niños, en los un trabajo acorde ton sus condiciones de salud (art. 54).
casos en que corresponda, la familia y la sociedad (art. 44, inc. 2º).
e) Los niños menores de un año que no estén cubiertos por algún tipo de pro- VI. DERECHO A LA EDUCACION
tección o de seguridad social, tienen derecho a recibir atención gratuita en todas
las instituciones de salud que reciban aporte del Estado, conforme a la reglamen- La Constitución de 1886 dedicaba muy pocas normas a la educación como
. tación legal al respecto (art. 50). derecho o como servicio público (art. 41). Fue el Plebiscito de 1º de diciembre de
Conforme al inciso 2º artículo 44 de la Carta, los derechos de los niños pre- 1957 el que le puso mayor atención al estáblecer que el Gobierno nacional debía
valecen sobre los derechos de las demás personas. Esta norma puede ocasionar invertir no menos del 10% de su presupuesto general de gastos, en educación
graves conflictos de intereses en ciertas circunstancias. Así, por ejemplo, si para pública (art. 11). En cambio la Constitución de 1991 trae unanormatividad amplia
salvar la vida de la madre debe sacrificarse la del hijo que está por nacer o vice- sobre la educación, dada la suma importancia que ella tiene en la vida social,
versa, entonces la pregunta es si conforme a la norma constitucional debe sacri- económica y cultural del país. De una buena educación de los miembros de la
ficarse la vida de la madre. sociedad colombiana depende que tengamos una vida civilizada y podamos lograr·
mayor progreso económico y social.
3. ÜBLIGAC!ONES DEL ESTADO EN RELACIÓN CON LOS ADOLESCENTES.-En cuanto
a los adolescentes se refiere, nuestra Carta Fundamental ha establecido obligacio- l. LA EDUCACIÓN COMO FIN DEL ESTADO.-En primer lugar encontramos en el
Preámbulo de la Constitución que ésta se expide con el fin, entre otros, de asegurar
nes a cargo del Estado y la sociedad, que son básicamente dos, a saber:
a los int~grantes de la Nación "el conocimiento". Luego en el artículo 2º se expresa
a) Los adolescentes tienen derecho a la protección y a su formación integral que uno de los fines esenciales del Estado es el de facilitar la participación de todos
( art. 45, inc. l º). en la vida cultural de la Nación. Finalmente se lee en el artículo 366 que es uno
b) El Estado y la sociedad deben garantizarles a los jóvenes su participación de los objetivos fundamentales de la actividad del Estado la solución de las necesi-
activa en los organismos públicos y privados que tengan a su cargo protegerlos, dades insatisfechas de educación. Pues, según la misma norma "el bienestar gene-
educarlos y hacerlos progresar (art. 45, inc. 2º). ral y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
354 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
355

del Estado". Por ello se establece que en los planes y proyectos de la Nación y de vigilancia de la prestación del servicio educativo y en el cumplimiento de su fun-
las entidades territoriales, el gasto público social debe tener prioridad sobre cual- cjón social.
quiera otra asignación. Agrega el artículo citado que la sociedad debe participar en la tarea edu-
cativa para los siguientes fines:
2. DERECHO A LA EDUCACIÓN.-El derecho a la educación que tienen ias
"a. Fomentar, proteger y defender la educación como patrimonio social y
personas entre nosotros no sólo se da frente al Estado, sino también frente a la cultural de toda la Nación;
sociedad y la familia. Así lo dispone el artículo 67 constitucional al expresar que
"la educación es un derecho de la persona" y que ·'el Estado, la sociedad y la fami- "b. Exigir a las autoridades el cumplimiento de sus responsabilidades con la
educación;
lia son responsables de la educación" (incs. 1º y 3º). ·
"c. Verificar la buena marcha de la educación, especialmente con las autori-
a) Derecho a la educación frente al Estado.-Una de las principales obliga-
dades e instituciones responsables de su prestación;
ciones del Estado colombiano es darle educación a las personas que lo requieran,
especialmente a los niños y jóvenes. Son varias las disposiciones que establecen "d. Apoyar y contribuir al fortalecimiento de las instituciones educativas;
esta obligación en términos muy perentorios, lo cual hace inexcusable que la "e. Fomentar instituciones de apoyo a la educación, y
Nación y las entidades territoriales no cumplan a cabalidad con esta tarea que les "f. Hacer efectivo el principio constitucional según el cual los derechos de
ha sido asignada por nuestra Carta. · 1os niños prevalecen sobre los derechos de los demás".
El inciso 3º del artículo 67 constitucional expresa que el Estado es respon- c) Derecho a la educación frente a lafamilia.-Finalmente, la Constitución
sable de la educación, que "será obligatoria entre los cinco y los quince años de establece la obligación de la familia de darles educación a sus miembros que la
edad y que comprenderá, como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación requieran, pero, desde luego, el cumplimiento de la misma tiene que ver con la for-
básica"; el inciso 4º agrega que la "educación es gratuita en las instituciones del mación integral que debe darse a los niños y jóvenes en el hogar, donde todos los
Estado, sin perjuicio del cobro de derechos económicos a quienes puedan sufra- miembros de la célula básica de la sociedad, especialmente los padres, deben
garlos", y el 5º, que le corresponde al Estado "garantizar el adecuado cubrimiento contribuir con la transmisión de valores y conocimientos que los hagan aptos para
del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y integrarse a la vida social. Es entendible que la educación comience en el hogar,
permanencia en el sistema educativo"; el artículo 44 preceptúa que son derechos que luego se amplíe en el medio social y culmine en los centros educativos.
fundamentales de los niños la educación y la cultura; el artículo 45 establece que El inciso 3º del artículo 67 de la Carta, ya varias veces citado, le impone a la
el Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los familia, al lado del Estado y la sociedad, la responsabilidad de la educación; a su
organismos públicos y privados que tengan a su cargo la educación. El artículo 64 turno el inciso 8º del artículo 42 preceptúa que la pareja debe educar a sus hijos
dispone que es deber del Estado promover el acceso progresivo a los servicios de menores o impedidos, y el artículo 44 expresa que es un derecho fundamental de los
educación de los trabajadores agrarios; el artículo 68 preceptúa que son obliga- niños la educación y la cultura y que es obligación de la familia, junto con la sociedad
ciones especiales del Estado la erradicación del analfabetismo y la educación de y el Estado, garantizar el desarrollo armónico e integral de los niños.
personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales, y
Según el artículo 7º de la Ley 115 de 1994, "a la familia como núcleo funda-
el artículo 70 establece que el Estado tiene el deber de promover y fomentar el
mental de la sociedad y primer responsable de la educación de los hijos, hasta la
acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por
mayorfade edad o hasta cuando ocurra cualquier otra clase o forma de emancipa-
medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y
ción, le corresponde:
profesional en todas las etapas del proceso de la creación de la identidad nacional.
"a. Matricular a sus hijos en instituciones educativas que respondan a sus
b) Derecho a la educación frente a la sociedad.-No sólo el Estado tiene expectativas, para que reciban una educación conforme a los fines y objetivos
el deber de proporcionar educación a todos aquellos que la requieran, sino tam- establecidos en la Constitución, la ley y el proyecto educativo institucional;
bién la sociedad. Por ello el inciso 3º del artículo 67 constitucional preceptúa que
"b. Participar en las asociaciones de padres de familia;
la sociedad es responsable de la educación, sin especificar cómo se concretiza esta
obligación de la comunidad. El artículo 45 señala la obligación de la sociedad de "c. Informarse sobr.e el rendimiento académico y el comportamiento de sus
garantizar la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y hijos, y sobre la marcha de la institución educativa, y en ambos casos, participar
privados.que tengan a cargo la educación y progreso de la juventud. Se entiende en las acciones de mejoramiento;
que es una obligación conjunta con la del Estado al respecto. "d. Buscar y recibir orientación sobre la educación de los hijos;
El artículo 8º de la Ley 115 de 1994 expresa que "la sociedad es responsable "e. Participar en el Consejo Directivo, asociaciones o comités, para velar por
de la educación con la familia y el Estado" y que debe colaborar con éste en la la adecuada prestación del servicio educativo;
356 ELEMENTOS Dfl ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
357

"f. Contribuir solidariamente con la institución educativa para la formación . "10: La adquisic~ón de _una concienci_a para la c?nservacjón, protección y
de sus hijos, y meJorarruento del med10 ambiente, de la calidad de la vida, del uso racional de los
"g. Educar a los hijos y proporcionarles en el hogar el ambiente adecuado recursos naturales, de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica
para su desarrollo integral". y del riesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nación;
"11. La formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos
3. FINES DE LA EDUCACIÓN.-Nuestra Carta Política establece que con'la edu- técnicos y habilidades, así como en la valoración del mismo como fundamento del
cación de las personas se busca su acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica desarrollo individual y social;
y a los demás bienes y valores de la cultura; así mismo se busca formar al co- "12. La formación para la promoción y preservación de la salud y la higiene,
lombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, e igual- la prevención integral de problemas socialmente relevantes, la educación física, la
mente debe formarlo en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramien- recreación, el deporte y la utilización adecuada del tiempo libre, y
to cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente (art. 67 incs. "13. La promoción en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear,
1º y 2º Const.). investigar, adoptar la tecnología que se requiere en los procesos de desarrollo del
En desarrollo de las anteriores normas constitucionales, la Ley 115 de 1994, país y le permita al educando ingresar al sector productivo".
por la cual se expide la Ley General de Educación, establece en su artículo 5º que
la educación se desarrollará atendiendo a los siguientes fines: 4. LIBERTADES DE ENSEÑANZA, APRENDIZAJE, INVESTIGACIÓN Y CÁTEDRA.-Cuando
"l. El pleno desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que le tratamos de las libertades intelectuales estudiamos precisamente las de enseñan-
imponen los derechos de los demás y el orden jurídico, dentro de un proceso de za, aprendizaje, investigación y cátedra, por lo que aquí solamente las mencionamos
formación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, a fin de que no se confundan con el derecho a la educación, cuyas finalidades,
ética, cívica y demás valores humanos; desde el punto de vista de exigir a otro determinado comportamiento, son distintas
"2. La formación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, a a lo que se persigue con el otorgamiento de las libertades públicas73 •
la paz, a los principios democráticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solida-
ridad y equidad, así como en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad; 5. EL SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN.-Conforme al artículo 67 constitucio-
nal, la educación es un servicio público que tiene una función social.
"3. La formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; Según la Ley, "el servicio educativo comprende el conjunto de normas jurí-
dicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, los estableci-
"4. La formación en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, a la cultura
mientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privados) con funciones
nacional, a la historia colombiana y a los símbolos patrios;
ejecutivas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, meto-
"5. La adquisición y generación de los conocimientos científicos y técnicos dológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y
más avanzados, humanísticos, históricos, sociales, geográficos y estéticos, median- estructuras para alcanzar los objetivos de la educación"74 .
te la apropiación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber; La citada ley establece que el servicio educativo debe ser prestado en las ins-
"6. El estudio y comprensión crítica de la cultura nacional y de fa diversidad titucíones educativas del Estado y que los particulares pueden fundar estableci-
étnica y cultural del país, como fundamento de la unidad nacional y de su identidad; mientos educativos en las condiciones que para su creación y gestión establezcan
"7. El acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional; igualmente el
de la cultura, el fomento de la investigación y el estímulo a la creación artística servicio educativo puede prestarse en los mismos términos anteriores en institu-
en sus diferentes manifestaciones; ciones educativas de carácter humanitario, solidario, cooperativo o sin ánimo de
"8. La creación y fomento de una conciencia de la soberanía nacional y para lucro (art. 3º). ·
la práctica de la solidaridad y la integración con el mundo, en especial con Latino- De lo antes expresado se desprende que el servicio público de educación es ·
américa y el Caribe; oficial y privado.
"9. El desarrollo de la capacidad crítica, reflexiva y analítica que fortalezca a) Educación oficial.~Ya hemos señalado cómo el Estado es uno de los
el avance científico y tecnológico nacional, orientado con-prioridad al mejora- responsables de la educación de las personas. Para que pueda cumplir con esta
miento cultural y de la calidad de la vida de la población, a la participación en la
búsqueda de alternativas de solución a los problemas y al progreso social y eco- 71
Véase supra, pág. 31 l.
nómico del país; 74
Ley 115 de 1994, art. 2º.

14. Jacobo Pérez E.

 11.

358 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
359

obligación, la Constitución preceptúa que la ley de apropiaciones debe tener un les y municipales pueden, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar
componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de· tal contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad
naturaleza, conforme a la definición que haga la ley orgánica del presupuesto (art. con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el
350). A su vez el artículo 357 establece que de la participación qué reciban los . Plan Nacion:il y los Planes Seccion:iles de Desarrollo. Tenemos así que en virtud
municipios de los ingresos corrientes de la Nación, la ley debe definir las áreas de esta norma las instituciones educativas privadas pueden obtener mediante
prioritarias de inversión social que debm financiarse con.dichos recursos. Esta contratos. recursos del Estado que les permitan no sólo ampliar la cobertura estu-
misma idea se refuerza en el artículo 366 constitucional al disponerse que en los diantil sino t:imbién mejorar la calidad de la educación. Debe tenerse en cuenta
planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales debe tener que en apart:idas regiones del país los particulares cumplen la función que corres-
ponde al Estado de prestar el servicio público de educación.
prioridad sobre cualquier otra asignación el gasto público social. Estas normas
vinieron a reemplazar la disposición del artículo 11 del Plebiscito del 1º de di-
6. REGULACIÓN DE LA EDUCACIÓN.-La Constitución de 1886 preceptuaba en
ciembre de 1957, según la cual el 10% del presupuesto general de gastos de la
el numeral 12 del artículo 120 que correspondía al Presidente de la República,
Nación debía destinarse a la educación pública.
como Jefe del Estado y Suprema Autoridad Administrativa, "reglamentar, dirigir
Además de los recursos ordinarios que deben destinarse a la educación por e inspeccionar la educación pública nacional". La atribución que se le daba al
parte de la Nación y las entidades territoriales, la Nación destina recursos espe- Presidente para reglamentar la educación desapareció en la Carta Política de 1991.
ciales con el mismo objeto. Así tenemos, que el artículo 336 en su inciso 5° esta- En cambio se ha establecido en el numeral 10 del artículo 300, que corresponde
blece que "las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas regular, en concurren-
destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación"; y el inciso 2º del cia con el municipio, la educación, en los términos que fije la ley. Esto quiere sig-
artículo 356 dispone que parte de los recursos del situado fiscal deben destinarse nificar que corresponde en primer lugar al legislador dictar las normas generales
para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media. o básicas reguladoras de la educación, para que, con fundamento en ellas, las
asambleas y los concejos determinen lo necesario para que en sus respectivos te-
b) Educación privada.-Según la norma del artículo 68 constitucional, los
rritorios pueda prestarse un eficiente y eficaz servicio público educativo.
particulares pueden fundar establecimientos educativos, cumpliendo para ello las
condiciones que para su creación y gestión establezca la ley. Los particulares que 7. DIRECCIÓN DE LA EDUCACIÓN.-Ladirección general de la educación corres-
se dediquen a impartir educación pueden crear asociaciones para el desarrollo de ponde al Gobierno conforme a las leyes que regulen esta facultad, pero la dirección
dicha actividad. En lo que respecta a la educación superior, la Ley 30 de 1992 dis- y administración del servicio público de educación es compartido con los miem-
pone que las personas naturales y jurídicas de derecho privado, en los términos bros de la comunidad educativa. Al respecto tene_mos las siguientes normas cons-
previstos en dicha Ley, pueden crear instituciones de educación superior (art. 96). títucíonales:
Los que pretendan fundar esta clase de instituciones deben acreditar ante el Con-
Tratándose del servicio público eduGativo a cargo del Estado, el inciso 6º del
. sejo Nacional de Educación Superior que están en capacidad de cumplir la fun-
artículo 67 constitucional preceptúa que corresponde a la Nación y a las entid~
ción que a dichas instituciones corresponde y además que la enseñanza estará a territoriales conjuntamente la dirección y administración de los servicios educati-
cargo de personas de reconocida idoneidad ética, científica y pedagógica (art. 97). vos estatales, en los términos que señale la Constitución y la ley, pero también
Según el artículo 98 de la citada Ley, "las instituciones privadas de Educación Su- debe participar en la dirección de las instituciones de educación la comunidad
perior deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organi- educativa (art. 68, inc. 2º). Específicamente se dispone que el Estado y la sociedad
zadas como corporaciones, fundaciones o instituciones de economía solidaria". deben garantizar la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos
Durante el régimen de la anterior Constitución, a partir de la Reforma de que tengan a su cargo la educación de la juventud.
1968, las instituciones privadas de educación podían recibir auxilios de la Nación En desarrollo de las normas constitucionales, el artículo 6º de la Ley 115 de
y de las entidades territoriales y, en general, de las entidades públicas, mediante 1994 dispone que "de acuerdo con el artículo 68 de la Constitución Política, la
el procedimiento de los llamados auxilios, sin que ello les implicara ninguna obli- comunidad educativa partkipará en la dirección de los establecimientos educa-
gación específica de su parte. Pero la Constitución de 1991 en su artículo 355 esta- tivos. en los términos de la presente ley", y define la comunidad educativa, para
bleció que "ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios estos fines, como aquella conformada por estudiantes y educandos, educadores,
o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado". Sin padres de familia o acudientes de los estudiantes, egresados, directivos docentes
embargo, esta prohibición no es absoluta porque, conforme al inciso 2º de dicho y administradores escolares. Se establece que, según su competencia, los, miem-
artículo, tanto el Gobierno Nacional como los gobiernos departamentales, distrita- bros de la comunidad educativa deben participar en el diseño, ejecución y evalua-
360 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
361

ción del Proyecto Educativo Institucional y en la buena marcha del respectivo "Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias, 0 escuelas
establecimiento educativo. .tecnológicas Y' d~ ,las instituciones técnicas profesionales estará determinada por
En cuanto a la educación privada se refiere, tenemos que las instituciones su campo de acc1on y de acuerdo con la presente ley, en los siguientes aspectos:
educativas deben ser dirigidas por sus propietarios conforme a la reglamentación . "a. Darse y modificar sus estatutos. ·
legal al respecto. Pero también deben participar en dicha dirección la comunidad · "b .. Designar sus autoridades académicas y administrativas.
educativa y los jóvenes en los términos de los artículos 68 y 45 de la Constitución. "c. Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los
correspondientes títulos. ·
8. VIGILANCIA Y CONTROL DE LA EDUCACIÓN.-Son varias las normas co.nstitu- "d. Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, cientí-
cionales que se refieren a la vigilancia y control de la educación, ya sea impartida ficas, culturales y de extensión.
por el Estado o por personas privadas naturales o jurídicas. En primer lugar tene- ·
"e. Seleccionar y vincular sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.
mos que conforme al inciso 5° del artículo 67 constitucional corresponde al Esta-
do ejercer la suprema inspección y vigilancia dela educación con el fin de velar por
"f. Adoptar el régimen de alumnos y docentes. ·
su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, in- "g. Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social
telectual y física de los educandos; los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la y de función institucional.
Carta preceptúan que corresponde al Presidente de la República como Jefe de Es- "Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a y c se
tado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, "ejercer la inspec- requieren notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto
ción y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley" y "ejercer la inspección y Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES)".
vigilancia de la prestación de los servicios públicos", y ya sabemos que la educa- "Artículo 30. Es propio de las instituciones de la Educación Superior la
ción es un servicio público. Estas funciones debe ejercerlas el Gobierno conforme búsqueda de la verdad, el ejercicio libre y responsable de la crítica, de la cátedra
a las normas generales de una ley cuadro o marco. Así lo dispone el numeral 8 del y del aprendizaje de acuerdo con la presente Ley".
artículo 150 constitucional, cuando expresa que corresponde al Congreso por me-
dio de leyes "expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el 10. LA DOCENCIA.-Conforme al inciso 3º del artículo 68 constitucional la
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución". enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y peda-
gógica y la ley deberá garantizar la profesionalización y dignificación de la acti-
9. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA.-Mediante el artículo 69 constitucional sega- vidad docente.
rantiza la autonomía universitaria y se expresa que las universidades pueden darse En desarrollo de la norma anterior, la Ley 115 de 1994 se ocupa en el Título
sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. Además VI de los educadores. Se expresa que el educador es un orientador en los esta-
ésta deberá establecer un régimen especial para las universidades del Estado. Se
blecimientos educativos de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de
establece la obligación del Estado de fortalecer la investigación científica en las
los educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales
universidades oficiales y privadas y de ofrecer las condiciones especiales para su
de la familia y la sociedad. Sé le reconoce corno factor fundamental del proceso
desarrollo. Igualmente debe facilitar mecanismos financieros que hagan posible ·
educativo y se dispone que como tal.debe recibir una capacitación y actualización
el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.
profesional; no debe ser discriminado por razón de sus creencias filosóficas, po-
La autonomía universitaria, que en nuestro concepto implica tener autorida- líticas o religiosas; pero al mismo tiempo se le impone que debe llevar a la práctica
des autárquicas, autonomía administrativa y autonomía académica dentro del el proyecto educativo institucional y mejorar permanentemente el proceso educa-
marco legal, está reglamentada por los artículos 28 a 30 de la Ley 30 de 1992. Esas
tivo mediante el aporte de ideas y sugerencias a través del Consejo Directivo, el
normas son del siguiente tenor:
Consejo Académico y las Juntas Educativas (art. 104).
"Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución
Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las uni- Corresponde al Gobierno Nacional crear las condiciones necesarias para fa-
versidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades cilitarles a los educadores su mejoramiento p·rofesional, a fin de ofrecer un ser-
académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas acadé- vicio educativo de calidad, pero la responsabilidad de dicho mejoramiento es de
micos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas cargo de los propios educadores, así como de la Nación y de las entidades terri-
toriales (art. 110).
y culturales, otorgar los títuios correspondientes, seleccionar a sus profesores,
admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, La formación de los educadores debe estar siempre dirigida a su profesio-
arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su nalización, actualización, especialización y perfeccionamiento hasta los más altos
función imtitucional". niveles de posgrado (art. 111).
362 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA 363

Según el artículo 119 de la citada Ley, son pruebas de idoneidad profesional mado por el Rector, el Consejo Directivo y el Consejo Académico". Este gobier-
de los educadores el título de licenciado en educación o de posgrado en educa- no escolar debe integrarse con representantes de la respectiva·comunidad educa-
ción o el título de normalista superior, el ejercicio eficiente de la profesión y el tiva, seleccionados mediante procedimientos democráticos y sometidos en sus
cumplimiento de la ley. actividades a las reglas que gobiernan las corporaciones públicas, desde luego
adaptadas a·las necesidades de dicho gobierno.
11. EDUCACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS.-Uno de los principios fundamenta-
les de nuestra Constitución e~ el de que "el Estado recorioce y protege la diver-
VII. DERECHO A LA CULTURA
sidad étnica y cultural de Nación colombiana" (art. 7º).
Concordante con el principio anterior se establece que el castellano es el l. CONCEPTO DE CULTURA y sus MANIFESTACIONES.-En verdad la Constitución
idioma oficial de Colombia, pero las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son colombiana no consagra el derecho a la cultura, tal vez porque ésta es el resultado
también oficiales en sus territorios. Por ello la enseñanza que se imparta en lasco- de una serie de elementos que permiten a la persona humana satisfacer necesida-
munidades con tradiciones lingüísticas propias debe ser bilingüe (art. 10). des de orden espiritual. El artículo 70 de nuestra Carta se limita a hablar de acceso
Finalmente, encontramos que el inciso 5º del artículo 68 constitucional a la cultura y considera como medios idóneos para ello la educación permanente
establece que "los integrantes de los grupos étnicos tienen derecho a una formación y la enseñanza científica, técnica y profesional. Pensamos que consagrar un dere-
que respete y desarrolle su identidad cultural". cho a la cultura es como otorgar un derecho sobre un objeto impreciso, que no es
En desarrollo de las normas constitucionales anteriores, la Ley 115 de 1994 posible encerrar dentro de los límites de un concepto. Pues, ¿qué es la cultura? He
reglamenta, en sus artículos 55 a 63 la educación para los grupos étnicos. Según aquí el problema que aún no ha sido resuelto satisfactoriamente. Es que se habla de
el artículo 55, "se entiende por educación para grupos étnicos la que se ofrece a cultura general, de cultura especial, de cultura individual, de cultura nacional,
grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una de cultura universal, de cultura de la vida y de la muerte, de cultura de la tolerancia
lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos". Se agrega que "esta y de la intolerancia, de cultura de la violencia y de la no violencia, de cultura artís-
educación debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social tica y no artística, de cultura de consumo y de no consumo, etc. Así, pues, que el
y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones". término cultura, que viene del latín cultura y significa cultivo, tiene numerosas
La educación en los grupos étnicos debe estar orientada por los principios y significaciones, muchas contradictorias entre sí.
fines generales de la educación establecidos en la "Ley General de Educación", Cultura en sentido figurado es el "resultado o efecto de cultivar los cono-
y además debe tener en cuenta los criterios de integralidad, intercu!turalidad, di- cimientos humanos y de afinarse por medio del ejercicio y del estudio las facul-
versidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad. Su tades intelectuales del hombre" 75 •
finalidad debe ser afianzar los procesos de identidad, conocimiento, socialización, Por oposición a la cultura individual, la cultura general se define como el
protección y uso adecuado de la naturaleza, sistemas y prácticas comunitarias de conjunto de conocimientos básicos nrcesarios a toda persona en un momento
organización, uso de las lenguas vernáculas, formación docente e investigación . histórico determinado y en uh medio social dado, independientemente de cual-
en todos los ámbitos de la cultura (art. 56). quier especialización técnica76 •
De la cultura hay varias concepciones: filosófica, antropológica y socioló-
12. PEDAGOGÍA DE LA CoNSTITUCIÓN.-Recogiendo las experiencias del pasa-
gica, además de otras que puedan darse.
do y teniendo en cuenta que desde hace algunos años para acá no se daba ninguna
formación cívica a los estudiantes, por lo que después ¡;orno ciudadanos ignoraban Desde el punto de vista filosófico, se entiende por cultura el conjunto de las
mucho los principios y reglas fundamentales de nuestro sistema político, los Cons- realizaciones genéricas del espíritu humano. Se considera, en términos generales,
tituyentes de 1991 decidieron establecer en el artículo 41 de la Nueva Carta que que una cosa ingresa en el campo de la cultura cuando existe una referencia, un va-
"en todas las instituciones de educación, oficiales o privadas, serán obligatorios lor, como la belleza, la utilidad, etc. Se afirma que de hecho el concepto de cultura
77
el estudio de la Constitución y la instrucción cívica. Así mismo se fomentarán prác- remite al espíritu objetivado o á la espiritualización de los objetos natura!e.s •
ticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participa- Desde el punto de vista antropológico fa cultura se considera esencialmente
ción ciudadana. El Estado divulgará la Constitución". como un fenómeno histórico-social que define con normas variables la estructura
Fuera de establecerse que en la educación tanto primaria como secundaria
debe impartirse la enseñanza de la Constitución colombiana en la forma determi- 15 Enciclopedia Salvat - Diccionario.
nada por el Ministerio de Educación, se ha dispuesto en la Ley 115 de 1994 que 76 Idem ibidem.
"cada establecimiento educativo del Estado tendrá un Gobierno Escolar confor- n Idem ibidem.
 364 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO
LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMBIANA
365

de vida colectiva de los diversos grupos humanos, y desde este punto de vista a la Nación y en segundo término a las entidades territoriales. Por esta razón se
cultura es "el conjunto de elementos materiales e inmateriales (lengua, ciencias, ha establecido en el numeral 6 del artículo 305 de la Carta que es atribución del
técnicas instituciones normas tradicionales, valores y símbolos, modelos de com- gobernador fomentar, de acuerdo con los planes y programas generales, las em-
portami~ntos socialm~nte transmitidos y asimilados) que caracterizan a un de- presas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural del departa-
terminado grupo humano en re lac1on · , a 1os otro.s" 78 . . . mento que no correspondan a la Nación y a los municipios.
Desde laperspectiva sociológica se hablad~ 1~ cultura de ~asas, d~finién~o- Conforme al artículo 311 constitucional, le corresponde al municipio, corno
la como un sistema cultural o modelo de cultura t1p1co de las sociedades mdustna- entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, promover
les desarrolladas O en vías de desarrollo y puestas bajo el signo de la civilización el mejoramiento cultural de sus habitantes.
industrial y científico-técnica del siglo.10· N~~e de la comb~~ación ?e tres ele-
Se ha dispuesto también que en el Consejo Nacional de Planeación haya
mentos fundamentales de este tipo de civ1hzac1on: la producc10n de bienes y ser-
representantes de los sectores culturales, lo cual es sumamente importante, porque
vicios en grandes series, el consumo de masas exi_gido por esta p~od~~ción masiva
el Consejo como órgano consultivo del Gobierno debe servir de foro para la
y, finalmente, la acción de los modernos med10s de comumcac10n de masas
discusión del Plan Nacional de Desarrollo, en el cual deben incluirse las partidas
(prensa, radio, cine, televisión, etc.)79 .
de la Nación para el fomento de la cultura.
· 2. Acéiso A LA CULTURA GENERAL Y A LA PARTICULAR.-Üno de los fines esen- i' 4. PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NAC!ÓN.-La cultura, con-
ciales del Estado, según el artículo 2° de la Carta, es facilitar _la ~articipa~ión de
todos en la vida cultural de la Nación. Para que se cumpla esta fmahdad, se impone
f.:~ siderada como memoria del pasado de un pueblo, ha sido objeto de medidas que
al Estado "el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los la protejan para el bien de las generaciones presentes y futuras. Es así como el ar-
colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanen: tículo 72 constitucional prescribe que "el patrimonio cultural de la Nación está
te y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del· bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales
proceso de creación de la ident_idad_ ~acion~l". I_gualmente se establec_e co.~o deber que conforman la identidad nacional pertenecen a la Nación y son inalienables, inem-
del Estado promover la invest1gac10n, la ciencia, el desarrollo y la d1fus10n de los bargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos
valores culturales de la Nación (art. 70). cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales
La Constitució~ de 1991 reconoce que las diversas manifestaciones de la que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueoló-
cultura es uno de los fundamentos de la nacionalidad; se establece así mismo que gica". Esta norma armoniza con lo dispuesto en el artículo 63, según el pual el patri-
el Estado reconoce la igualdad y ia dignidad de todas las culturas que conviven en monio arqueológico de la Nación es inalienable, imprescriptible e inembargable.
Colombia, porque nuestro país es pluricultural, no sólo porque cada región tien_e Por último encontramos que se les asigna a los concejos la atribución de
sus manifestaciones culturales propias, sino porque además tenemos que los di- "dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del pa-
versos grupos indígenas tienen su propia cultura, lo mismo qu_e las comunidades trimonio ecológico y cultural del municipio" ( art. 313-9).
negras, pueblos a los cuales la Constitución les reconoce y obhga a respetarles su
identidad cultural.
V][II. DERECHO A LOS SERVICIOS DE SALUD
Para obtener el propósito que debe cumplir el Estado de promover y fomentar
el acceso a la cultura, se dispone en el artículo 71 constitucional que la búsqueda
del conocimiento y la expresión artística son libres y que en los planes de desarrollo Para que el Estado pueda satisfacer a plenitud el derecho a la seguridad social,
económico y social debe incluirse el fomento a las ciencias y, en gener~l, ~ la se le ha impuesto la obligación de prestar a los miembros de la comunidad nacional
cultura. Para ello el Estado debe crear incentivos a favor de las personas e mst1tu- los servicios de salud. Por ello expresa el artículo 49 constitucional que "la aten-
ciones que desarrollen y fomenten la ciencia, la tec;nología y la~ demás manifes- ción de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del
taciones culturales, debiendo también ofrecer estímulos especiales a personas e Estado. Se garantiza a todas lá.s personas el acceso a los servicios de promoción,
instituciones que ejerzan dichas actividades. protección y recuperación de la salud". Pero si bien está a cargo del Estado la aten-
ción de la salud, el inciso final del citado artículo impone a su tumo a todas las per-
3. RESPONSAS.LES DEL FOMENTO DE LA CULTURA.-El responsable del fomento sonas "el deber de procurar el.cuidado integral de su salud y la de su comunidad".
de la cultura es el Estado, lo que quiere decir que en primeF lugar le corresponde
l. PRINCIPIOS RECTORES DEL SERVICIO PÚBLICO DE SALUD.-Conforme a la Cons-
1, /dem ibídem.
titución y a la Ley 100 de 1993 son principios rectores del servicio público de
'" /dem ibídem. salud los siguientes:

r--
366 ELEMENTOS DEL ESTADO COLOMBIANO LOS DERECHOS CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION COLOMB:ANA
367

a) Eficiencia, universalidad y solidaridad.-Estos principios, establecidos j) Calidat-Debe garantizarse a los usuarios la calidad en la atención Dpor-
por el inciso 2º del artículo 49 constitucional, ya los hemos estudiado al tratar del tun?, personaltzada, humanizada, integral, continua y que esté de acuerdo con
servicio público de la seguridad social, porque a ellos también se refiere el inciso estandares aceptados en procedimientos y prácticas profesionaless1 _
1º del artículo 48 8º. ·
b) Equidad.-Según el artículo 153 de la citada Ley, el Sistema General de . 2. ÜRGAN!ZAC!ÓN, DIRECCIÓN Y REGLAME!'<TACIÓN DEL SERVICIO PúBUCO DE SA-
Seguridad Social en Salud debe proveer gradualmente servicios de salud de igual LUD.-Confo'.me al_ i_n~iso 2º del artículo 49 de la Carta Política, cor¡esponde al
calidad a todos los habitantes en Colombia, independientemente de su capacidad E_stado organizar, dmg1r y reglamentar la prestación de servicios de salud a los ha-
de pago. Para dar cumplimiento a esta regla el Sistema debe ofrecer financiamiento bitante~'! de sane~~iento ambiental; también debe establecer las políticas para la
especial a la población más pobre y vulnerable, la cual carece de capacidad de pago prestac10n de ~erv1c10s de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y
o corre los mayores riesgos en su actividad o en el medio en que habita. control; del mismo modo debe establecer las competencias de la Nación, las enti-
dades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los tér-
c) Obligatoriedad.-Se hace obligatoria la afiliación para todos los habitan- minos y ·condiciones que señale la ley. ·
tes en Colombia al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Está a cargo
Seg~n el artículo 170 de la Ley 100, el Sistema General de Seguridad Social
del empleador la afiliación de sus trabajadores al Sistema y corresponde al Estado
en salud está sometido a la orientación, regulación, supervisión, vigilancia y con-
facilitar la afiliación de quienes carezcan de un vínculo con un empleador o de ·
trol del Gobierr:o ~acional. Corresponde al Sistema atender las políticas, planes,
capacidad de pago.
programas y pnondades del· Gobierno en la lucha contra las enfermedades y en
d) Protección integral.-El Sistema General de Seguridad Social en Salud el mantenimiento, educación, información y fomento de la salud de conformidad
debe prestar atención en salud integral a la población en sus fases de educación, con el Plan de Desarrollo Económico y Social y los planes territoriales de que tra-
información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y tan los artículos 13 y 14 de la Ley 60 de 1993.
rehabilitación en las condiciones previstas en el Plan Obligatorio de Salud.
e) Libre escogencia.-Debe permitirse la participación de diferentes enti- 3. INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SERVICIO PÚBLICO DE SALUD.-El artículo
dades que ofrezcan la administración y la prestación de los servicios de salud, bajo 154 de la Ley 100 de 1993 autoriza al Estado para intervenir el Servicio Público
las regulaciones y vigilancia del Estado; además debe asegurarse a los usuarios de Seguridad Social en Salud, conforme a las reglas de competencia que esta Ley
la libertad en la escogencia entre las entidades promotoras de salud y las institu- establece, dentro del marco de las normas contenidas en los artículos 48 49 334
ciones prestadoras de servicios de salud, cuando ello sea posible. y 365 a 370 de la Constitución Política. ' '
f) Autonomía de las instituciones.-Las instituciones prestadoras de servicio La intervención estatal debe buscar principalmente el logro de los siguientes
de salud deben. tener personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio fines:
independiente, salvo los casos exceptuados por la ley. "a. Garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución
y en los artículos 2º y 153 de esta ley; ·
g) Descentralización administrativa.-bi Sistema General de Seguridad So-
cial en Salud debe ser descentralizado y se contempla por ello que forman parte "b. Asegurar el carácter obligatorio de la Seguridad Social en Salud y su
del mismo las direcciones seccionales, distritales y locales de salud. naturaleza de derecho social para todo.5 los habitantes de Colombia;
"c. Desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia
h) Participación social.-Se debe estimular la participación de los usuarios
y control de la Seguridad Social en Salud y de la reglamentación de la prestación
en la organización y control de las instituciones del Sistema General de Seguridad
de los servicios de salud;
Social en Salud, para lo cual el Gobierno debe establecer los mecanismos de
vigilancia de las comunidades sobre las entidades que conforman el sistema. Los "d. Lograr la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social
usuarios del sistema deben participar en la junta directiva de las entidades de en Salud permitiendo progresivamente el acceso a los servicios de educación,
carácter público. información y fomento de.la salud y a los de protección y recuperación de la salud
a los habitantes del país;
i) Concertación.-El Sistema General de Seguridad Social en Salud debe
"e. Establecer la atención básica en salud que se ofrecerá en forma gratuita
propiciar la concertación de los diversos agentes en todos los niveles y así mismo
y obligatoria, en los términos que señale la ley82;
debe emplear como mecanismo formal para lograr dicho propósito los consejos
nacional, departamentales, distritales y municipales de Seguridad Social en Salud.
s, Art. 153 Ley 100 de 1993.
xo Véase supra, pág. 345. so Véase inc. 4º, arl. 49 constitucional.